MISKOLCI EGYETEM, ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI KAR, PÉNZÜGYI JOGI TANSZÉK
SZAKDOLGOZAT A pénzügyi rendszer „őrszemei” Magyarországon és az Európai Unióban Kurcz Gábor László Miskolc, 2014.
Szak: jogász
Konzulens: Dr. Nagy Zoltán
Tagozat: Nappali
egyetemi docens
Neptun: E53023
UNIVERSITY OF MISKOLC, FACULTY OF LAW, DEPARTMENT OF FINANCIAL LAW
DEGREE THESIS The sentinels of financial system in Hungary and European Union Gábor László Kurcz Miskolc, 2014.
Faculty: law
Consultant: Dr. Zoltán Nagy
Full time training
associate professor
Neptun: E53023
Tartalom Bevezetés...................................................................................................................................... 1 I. Történeti alapvetések................................................................................................................ 3 II. Magyar Nemzeti Bank ............................................................................................................ 6 II.1 Jogállása, célja és feladatai ................................................................................................... 6 II.2 Változások áttekintése a felügyelet javítása céljából ............................................................... 7 III. Az integrálás makro és mikroprudenciális okai ................................................................... 13 III.1 A pénzügyi felügyelet hiányosságai ................................................................................... 13 III.2 Makroprudenciális felügyelet megerősítése ........................................................................ 14 III.3 Mikroprudenciális felügyelet megerősítése ......................................................................... 16 III.4 PSZÁF integrálásának előnyei........................................................................................... 19 III.5 Az új jegybanktörvény hiányosságai .................................................................................. 20 IV. Európai Pénzügyi Felügyelet kialakulásának előzményei. .................................................... 22 IV.1Szerződések ...................................................................................................................... 22 IV.2 Lámfalussy-eljárás ........................................................................................................... 23 IV.3 Larosiere-jelentés ............................................................................................................. 24 V. Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszere (ESFS) ................................................................ 26 VI. Európai Rendszerkockázati Testület (ESRB)....................................................................... 29 VI.1Jogalapja .......................................................................................................................... 29 VI.2 Szervezete ...................................................................................................................... 29 VI.3 Feladatai.......................................................................................................................... 31 VII. Európai Felügyeleti Hatóság (ESA) .................................................................................... 33 VII.1 Szervezete ...................................................................................................................... 33 VII.2 Közös és speciális feladatok............................................................................................. 35 VII.3 ESA hatáskörei ............................................................................................................... 37 VIII. Az Európai Bankunió egy újabb lépés............................................................................... 39 VIII.1 Bankunió összetétele ...................................................................................................... 39 VIII.1.1 Egységes Szabálykönyv ........................................................................................... 40 VIII.1.2 Egységes felügyeleti rendszer ................................................................................... 40 VIII.1.3 Egységes szanálási rendszer ..................................................................................... 42 IX. Magyarország álláspontja a Bankunióról ............................................................................ 45 Összefoglaló ...............................................................................................................................46 Irodalomjegyzék ........................................................................................................................47 Jogszabályjegyzék......................................................................................................................49
Bevezetés A 2008-as világgazdasági válság ráébresztette Magyarországot és az Európai Uniót arra, hogy a pénzügyi felügyeletek nem megfelelően látják el feladatukat. Ilyen kényszer hatására az államoknak új stratégiát kellett felállítaniuk rendszereik stabilitása érdekében. Magyarországnak fel kellett ismernie azt a tényt, hogy a felügyeleti rendszere meggyengült és reformokra szorul. Ennek okai a devizahitelek elterjedése a háztartások túlzott eladósodása és a felügyeletben lévő hiányosságok. A legtöbb uniós államhoz hasonlóan kicsiny hazánk is azt a megoldást választotta, hogy változtatásokat fog véghez vinni felügyeleti rendszerébe. A magyar pénzügyi felügyelet háromszereplős rendszer volt (PSZÁF, MNB, NGM) de ez megváltozott, amikor 2013. szeptember 16-án a Parlament elfogadta az Alaptörvény ötödik módosítását, ami lehetővé tette azt, hogy a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletét a Magyar Nemzeti Bankba integrálja 2013. október 01- i hatállyal. Az integrálás hatására létrejött egy Belgiumhoz, Írországhoz, Nagy-Britanniához hasonló felügyeleti rendszer, amely kijelölt olyan egyértelmű felelősséggel és eszközökkel rendelkező független intézményt (MNB), mely a pénzügyi rendszerben felmerülő rendszerszintű kockázatokat felismeri és kezeli, megerősíti a mikro és makroprudenciális politika közötti összhangot.1 A magyar szabályozáshoz hasonlóan az Európai felügyeleti rendszer is teljes átalakításon ment keresztül és az átalakítások a mai nappal sem értek a végéhez. 2011ben a Larosiere-jelentés nyomán létrehoztak egy új felügyeleti struktúrát a Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszerét. A felügyelet részei az Európai Rendszerkockázati Testület, mely a makroprudenciális felügyeletért felel, míg a mikroprudenciális felügyeletet az Európai Felügyeleti Hatóságok látják el. Az uniós felügyeletnél szükséges megemlíteni a most alakuló Bankuniót melynek célja az eurózóna rendszerkockázatilag veszélyes bankjainak felügyelete és szabályzása. A Bankunió körül még számos kérdőjel van, de kialakítása már folyamatban van és várhatólag 2015-re teljesen működőképes lehet. A következő fejezetekben ismertetni először a magyar majd az uniós felügyeleti 1
Az MNB Pénzügyi Felügyeleti Funkciójának Megerősítése (Új szabályozói eszközök MNB-hez rendelése és a PSZÁF MNB-be integrálása) Vezetői összefoglaló. http://www.mnb.hu/Root/Dokumentumtar/MNB/Sajtoszoba/vitaanyagok/Felugyelet_HU.pdf 2013.10.12.
1
rendszer jelenlegi formáját és az elmúlt időszakban történt változtatásait. Az első részben leírom az új magyar szabályzás legfőbb jellemzőit és változásait. Kitérek a Magyar Nemzeti Bank szerepére új felügyeleti jogköreire. Majd felvázolom miért volt szükséges a PSZÁF MNB-be való integrálására, ehhez kapcsolódó érvek, ellenérvek vizsgálatára és ismertetem a jegybanktörvény hiányosságait. A dolgozat második felében áttérek az uniós szabályzásra. Ismertetni fogom a jelenlegi felügyeleti forma kialakulását, a Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszerét annak részegységeit, szervezetét, feladatait. Végül pedig rátérek az uniós felügyelet jövőjére a Bankunió ismertetésére és arra, hogy Magyarország hol fog ebben helyet foglalni.
2
I. Történeti alapvetések A felügyelet kezdetének meghatározása igen nehéz kérdés hisz a történelmünk során számos alkalommal voltak próbálkozások a pénzügyi műveleteket végző állami és egyházi intézmények felügyeletére. Már a középkori uralkodókat és a kor úgymond „pénzügyi szakértőit” is foglalkoztatta ez a kérdés, gondoljunk csak például Károly Róbertre és tárnokmesterére Nekcsei Demeterre vagy Beatrix királynő számme sterére Brixiai Fülöpre. 2 Modern értelemben nem beszélhetünk felügyeleti tevékenységről hisz a gazdaság fejlettségi foka nem volt megfelelő, de az kétségtelen hogy már akkoriban felmerült az igény a pénzváltók állami és egyházi felügyeletére.3 A pénzintézeti felügyelet fejlődése szempontjából lényeges változások a XIX. század második felében történtek melyek nagyban hozzájárultak a modern értelemben vett felügyelet kialakulásában. 1848. május 1-jén a Kossuth Lajos által vezetett Pénzügyminisztérium megkezdte munkáját a Budai várban. A misztérium V. Országos Főszámvevőség Osztályának feladata volt a független és felelős magyar pénzintézetek (bankok, biztosítók) felügyelete. 4 független bankfelügyeleti döntést.
1848. június 17-én Kossuth meghozta az első A Pesti Magyar Kereskedelmi Bankkal
bankjegykibocsátásra szerződött pénzügyminiszter 4 új felügyeleti biztost nevezett ki a már meglévő minisztérium által engedélyezett 12 igazgatósági tag mellé.5 Az 1867-es kiegyezést követően nyilvánvalóvá vált, hogy a pénzintézeteket valamilyen
módon
felügyelni szükséges.
Gyakorlatilag
mindenfajta engedély
szükségessége nélkül lehetett bankfiókokat alapítani, ami persze tőkeerős és nagy pénzintézeteknek kedvezett, ráadásul a biztosítási piac terén is ugrásszerű fejlődés volt tapasztalható, aminek következménye a francia és angol konkurencia megjelenése. Létrejött egy háromszintű megosztott felügyeleti rendszer.
A felügyeletet a
cégbíróságok és az úgynevezett szakmai és tulajdonosi felügyeletek látták el. Ennek a rendszernek a hiányosságai az 1890-es évek végére nyilvánvalóvá váltak, így 1892-ben megalapították a Magyar Takarékpénztárak Központi Jelzálogbankját, ami az első
2
Asztalos László György: Kilencven éve alapították a magyar pénzügyi felügyeletet.In: Pénzügyi Szemle L. évfolyam 2005. összevont szám 84. o. 3 Mészáros B. Ádám: Az új Pszáf törvény és az Eu új pénzügyi felügyeleti szervei. http://jesz.ajk.elte.hu/meszaros47.html 2013.11.23. 4 Asztalos László György: Kilencven éve alapították a magyar pénzügyi felügyeletet.In: Pénzügyi Szemle L. évfolyam 2005. összevont szám 72. o. 5 Asztalos László György: Kilencven éve alapították a magyar pénzügyi felügyeletet.In: Pénzügyi Szemle L. évfolyam 2005. összevont szám 72. o.
3
független, magyar még nem állami önkéntes alapon működő pénzintézeti felügyeletnek minősül.6 A modern értelemben vett felügyelet megalapításához nagyban hozzájárult Teleszky János pénzügyminiszter törvényjavaslata, amit az Országgyűlés megszavazott és így létrejött a Pénzintézeti Központ (1916. évi XIV. tv). A Pénzintézeti Központot mondhatjuk az első modern értelemben vett független és felelős állami pénzügyi felügyeletnek.7 A Pénzintézeti Központ célja a Magyarország területén található pénzintézetek közgazdasági érdekeinek védelme. Tagjainak szükség esetén hitelt nyújthat, ha rendes hitelforrás útján kielégítési nehézségbe ütközik. Közreműködhet a pénzintézetek egyesülésében illetve felszámolásában. Figyelemmel kíséri a pénzintézetek üzleti- és ügyviteli tevékenységét. Felügyeli, hogy a pénzpiac optimálisan működjön és ellenőrzi, hogy a pénzintézetek a természetüknek és a közgazdasági követelményeiknek megfelelő elveket betartják. 8 Ugyanakkor negatívumként szükséges megemlíteni, hogy a Központ csak a tőle hitelt és kölcsönt kérő tagjainak a felügyeletét látta el, melynek következménye az intézmény nehézkes működése. Az 1947. évi XXX. tv elrendelte a hazai bankok államosítását (kivéve MNB). Állami tulajdonba kerültek a MNB által kibocsátott és hazai személyek tulajdonában lévő részvények. 9 Az államosított bankok irányítását az Állami Bankok Intézőbizottsága és a Magyar Kommunista Párt Bankszervező Bizottsága látta el. A Pénzintézeti Központ minden bankokkal kapcsolatos feladatát a Magyar Nemzeti Bank vette át. A szocializmus
gyengülése 1987-ben lehetővé tette,
hogy hazánkban
visszaálljon a kétszintű bankrendszer. A pénzintézeti felügyeletet az Állami Biztosítási Felügyelet és az Állami Bankfelügyelet látta el. A rendszerváltást követően egészen a kilencvenes évek végéig a pénzintézetek felügyeletét három szereplő látta el (Állami Pénz- és Tőkepiaci Felügyelet; Állami Biztosítás Felügyelet; Állami Pénztár Felügyelet). A 1999. évi CXXIV. tv három szervet összevonta és létrehozta a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletét mely 2000. április. 1-én kezdte meg munkáját. A
6
Asztalos László György: Kilencven éve alapították a magyar pénzügyi felügyeletet. In: Pénzügyi Szemle L. évfolyam 2005. összevont szám 76. o. 7 Asztalos László György: Kilencven éve alapították a magyar pénzügyi felügyeletet. In: Pénzügyi Szemle L. évfolyam 2005. összevont szám 81. o. 8 1916. évi XIV. törvénycikk a Pénzintézeti Központról 5§. 9 1947. évi XXX. törvény a Magyar Nemzeti Bank és a Pénzintézeti Központ I. kúriájába tartozó, részvénytársasági alapon működő pénzintézetek magyar tulajdonban levő részvényeinek állami tulajdonba vételéről
4
PSZÁF országos hatáskörrel rendelkező költségvetési szervként működő közigazgatási szerv. A Felügyelet önállóan gazdálkodik, de vállalkozási tevékenységet nem folytat. A Felügyelet tevékenységének céljai:10
pénz- és tőkepiac zavartalan, illetve eredményes működése
pénzügyi szervezetek ügyfeleinek érdekvédelme
piaci viszonyok átláthatósága
tisztességes és szabványozott piaci verseny fenntartásának elősegítése
tőzsdék
és
tagjaik
prudens
működésének,
tulajdonosaik
gondos
joggyakorlásának folyamatos felügyelete A hazai pénzintézeti felügyelet rendszerében 2013. október 1-én jelentős változása állt be. A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletét megfosztották a korábbi önállóságától és a Magyar Nemzeti Bankba integráltak. Az így létrehozott új felügyeleti rendszer feladataként tűzte ki a pénzpiaci rendszer megerősítését és a rendszerszintű kockázatok felismerését, kezelését. Törekszik a mikro- és makroprudenciális felügyelet közötti összhang megteremtésére.
10
2010. évi CLVIII. törvény a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről 3§
5
II. Magyar Nemzeti Bank II.1Jogállása, célja és feladatai A Magyar Nemzeti Bank (MNB) 1924-es megalakulása óta Magyarország központi bankjaként működik. Magyarország tagja az Európai Uniónak ebből következően az MNB tagja a Központi Bankok Európai Rendszerének és a Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszerének.
11
A központi bankra vonatkozó szabályokról az új
jegybanktörvény a 2013. évi CXXXIX. törvény a Ma gyar Nemzeti Bankról, amely az Alaptörvény 41. cikk módosításának köszönhetően jött létre. Működése során független intézményként látja el a törvényben előírt feladatait és teljesíti kötelességeit. Nem kérhet és nem fogadhat el utasítást a Kormánytól az Európai Központi Banktól és az unió szerveitől, hivatalaitól, tagállamok kormányaitól vagy más szerveitől illetve politikai pártoktól. 12 A kormányoknak és más szerveknek tiszteletben kell tartaniuk a függetlenség elvét és tartózkodniuk kell mindenfajta befolyásolástól. 13 Az MNB tevékenysége felett ellenőrzést két szervezet végezhet: az Állami Számvevőszék, valamint az országgyűlés. Az Állami Számvevőszék által végzett ellenőrzésre azért van szükség, mert a Nemzeti Bank közpénzekkel gazdálkodik. A Bank elnöke minden évben köteles beszámolni az MNB tevékenységéről az országgyűlésnek, félévente pedig az országgyűlés gazdasági ügyekért felelős állandó bizottságának. Emellett az MNB elnökét a házelnök és a bizottság elnökével szemben rendkívüli beszámolási kötelezettség is terheli.14 Az MNB működésének célja az árstabilitás elérése és fenntartása, továbbá ezen feladat veszélyeztetése nélkül ellátja a pénzügyi közvetítőrendszer stabilitásának fenntartását, ellenálló képességének növelését.15 Mint említettem az MNB elsődleges célja az árstabilitás, de pontosan mit értünk ezen? Minden országnak az a célja, hogy hosszú távú, stabil, fenntartható gazdasági növekedést tudjon elérni. Az MNB ezt azzal tudja elérni, hogy hiteles, kiszámítható monetáris politikát folytat és az inflációt alacsonyan tartja. Nemzetközi szinten széles egyetértés alakult ki a tekintetben, hogy a gazdasági növekedést nem lehet hosszú távon 11
2013. évi CXXXIX.tv a Magyar Nemzeti Bankról 1§ (1) 2013. évi CXXXIX.tv a Magyar Nemzeti Bankról 1§ (2) 13 2013. évi CXXXIX.tv a Magyar Nemzeti Bankról 1§ (2) 14 Magyar Nemzeti Bank http://www.kormany.hu/hu/mo/az-allam-mukodese-szempontjabol-fontosintezmenyek/magyar-nemzet i-bank 2013.11.09 15 2013. évi CXXXIX.tv a Magyar Nemzeti Bankról 3§ 12
6
fenntartani a monetáris politika eszközeivel. Rövid távú célok eléréséhez tökéletes, viszont hosszabb távon csak a nominális változók (infláció, árfolyam) változásait tudja befolyásolni.16 Az infláció egy egészségesen működő gazdaságban torzulásokat hozhat létre. Egyrészt a magasabb infláció a nominális kamatok növekedését eredményezi, aminek következménye a hitelfelvevők törlesztő kiadásainak emelkedése a rendelkezésre álló bevételekhez képest. Ez a hitel megállapodások lejárati idejének rövidülését, és ez által a pénzügyi közvetítés mélységének csökkenését okozza. További probléma, hogy az infláció kiszámíthatatlansága miatt az árakról szerzett információk bizonytalanok így a kereslet, kínálat változásainak értékelése eltorzul, akadályozva ezzel az erőforrások ésszerű felhasználását. Az infláció kiszámíthatatlansága következtében rövidülnek a gazdasági kapcsolatok, ami a stabil, fenntartható gazdasági fejlődésre kedvezőtlenül hat. A fejlődő országok többsége 2-3% inflációs küszöböt állapított meg, míg az Európai Központi Bank 2% vagy ahhoz közeli értékben állapította meg az infláció fogalmát. Magyarország az inflációt 3% határozta meg, ami eltért az Európai Központi Bank által megállapított
mértéktől.
Ennek oka,
hogy hazánk
gazdaságilag
nagymértékű
lemaradásban van Nyugat-Európához mérten, de még egyes Közép-Európai államokhoz képest is. Középtávú célként a Jegybank 3% inflációt állapított meg, de hosszú távon mindenképpen 2% inflációs határ elérésére kell törekednie, mivel csak így van lehetőség az eurózónához való
csatlakozásra és az EKB által előírt cél
megvalósítására.17 Az MNB feladatköre a leírtakon kívül 2013. október 1-e óta kibővült hisz a PSZÁF integrálásának köszönhetően a jegybank látja el hazánk makro- és mikroprudenciális felügyeletét, így a PSZÁF megszűnt önálló intézményként működni. II.2 Változások áttekintése a felügyelet javítása céljából Az MNB előtt a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete látta el Magyarországon a pénzügyi
rendszer
mikroprudenciális
felügyeletét.
A
PSZÁF
kölcsönös
együttműködésben végezte feladatát a Magyar Nemzeti Bankkal és a Nemzetgazdasági Minisztériummal. A fentiekben már leírt helyzetváltozás miatt számottevő változtatások
16
Mi az árstabilitás? http://www.mnb.hu/Monetaris_politika/monetarispolitika/mnbhu_monpol_arstabilitas 2013.12.01 17 Uo.
7
következtek be a felügyelet területén. A következőkben a lényeges változásokat fogom ismertetni. 1. Pénzügyi Stabilitási Tanács Az MNB új feladatok mellé új szervezeti felépítést is kapott. A Monetáris Tanács mellett működik a Pénzügyi Stabilitási Tanács (PST). A PST az integrálás előtt egyfajta tevékenységet összehangoló testület volt. Ellátta a pénzügyi közvető rendszerben működő intézmények egyedi kockázatot felügyelő, mikroprudenciális felügyelet és a pénzügyi rendszer egészét veszélyeztetető rendszerkockázatok figyelemmel követése a makroprudenciális felügyelet között.18 Konzultációs testület révén a tagjai megosztották egymással
a
közvetítő
rendszer
stabilitásával
kapcsolatos
információkat
és
megbeszélték a rendszer szempontjából stratégiailag fontos döntéseket. Tagjai voltak a felügyeletért felelős szervek vezetői úgymint az MNB, PSZÁF elnökei és a nemzetgazdasági
miniszter.
19
Összetételét
tekintve
háromszereplős
Tanácsról
beszélhetünk. A PST ülésein napirendre tűzte a magyar rendszert érintő Európai Rendszerkockázati Testület ajánlásait, figyelmeztetéseit, hogy megvitassa a lehetséges tennivalókat. A PST elnöki posztját évente felváltva más gyakorolta, üléseit háromhavonta tartotta meg.20 Az integrálás hatására a felügyelet három szerep lőről lecsökkent egyre. A PST az MNB szervezeti rendszerén belül működik és a legfontosabb döntéshozó szerv lett a prundenciális felügyeletek szempontjából, viszont a feladat ellátása tekintetében nem változott. Ellátja a következő tevékenységeket:21
a pénzügyi közvetítő rendszer stabilitása érdekében figyelemmel kíséri a pénzügyi közvetítő rendszer egészének illetve a pénzügyi piacnak a stabilitását
számba veszi a pénzügyi közvetítő rendszert veszélyeztető kockázatokat
elemzi azokat az intézményeket vagy termékeket, amik gyors elterjedése következtében veszélyeztetik a pénzügyi közvetítő rendszert
nyomon követi a nemzetközi és európai piacon zajló fejleményeket és a Monetáris Tanács által meghatározott stratégia keretei között dönt az intézkedésekről
18
2010. évi CLVIII. törvény a Pénzügyi Felügyeletek Állami Felügyeletéről 32§ (1) 2010. évi CLVIII. törvény a Pénzügyi Felügyeletek Állami Felügyeletéről 32§ (2) 20 2010. évi CLVIII. törvény a Pénzügyi Felügyeletek Állami Felügyeletéről 34-35§ (1) 21 2013. évi CXXXIX. törvény a Magyar Nemzeti Bankról 13§ (1)-(2) 19
8
stratégiák, szabályzások, kockázatok megtárgyalása és állásfoglalása
értékeli a rendszerkockázatokat és dönt a megfelelő intézkedés alkalmazásáról a megszüntetés illetve csökkentés érdekében
napirendre
tűzi
az
Európai
Rendszerkockázati
Testületnek
a
pénzügyi
közvetítőrendszer egészének szempontjából releváns ajánlásokat, figyelmeztetéseket
megtárgyalja az Európai Felügyeleti Hatóság ajánlásait, határozatait
kötelező erővel nem rendelkező ajánlások kibocsátása Döntésiről és tevékenységéről rendszeresen beszámol a Monetáris Tanácsnak.
Tagjaik tekintetében a törvény legalább három és legfeljebb tíz főt állapít meg. A jelenlegi létszám öt fő. Az MNB elnöke, monetáris politikáért, pénzügyi stabilitásért és hitelösztönzésért felelős alelnök, statisztikáért, készpénzlogisztikáért és pénzügyi infrastruktúráért
felelős
alelnök,
pénzügyi
szervezetek
felügyeletéért
és
fogyasztóvédelemért felelős alelnök, pénzügyi stabilitásért és hitelösztönzésért felelős ügyvezető igazgató alkotja a PST. 22 A PST főszabály szerint kéthavonta ülésezik. Az üléseket az elnök hívja össze és természetesen ő is vezeti. Az MNB elnök által meghívottak tárgyalási joggal vesznek részt az üléseken. Határozatképességről akkor beszélhetünk, ha a tagok többsége jelen van. Döntéseiket egyszerű többséggel hozzák és egyenlőség esetén az elnök szava dönt. 23 2. Rendszerkockázattal kapcsolatos alapvető feladatok. A rendszerszintű kockázatok kezelésére bevezetésre került három új eszköz: hitelkínálat figyelemmel kisérése, a túlzott hitelkiáramlás megakadályozását szolgáló intézkedések, anticiklikus tőkepuffer bevezetése. 2.1 Hitelkínálat figyelemmel kísérése:24 A MNB törekszik a hitelkínálatok egyensúlyának megteremtésére és a rossz hitelkínálatok arányának csökkentésére annak érdekében, hogy a rendszerszintű kockázatok kialakulását megakadályozzák. Folyamatosan figyelemmel kíséri a magyarországi hitel- és pénzkölcsönt nyújtó vállalkozások hiteltevékenységeit és 22
Pénzügyi Stabilitási Tanács http://www.mnb.hu/Penzugyi_stabilitas/megalakult-az-mnb-penzgyistabilitasi-tanacsa 2014.02.10. 23 2013. évi CXXXIX. törvény a Magyar Nemzeti Bankról 13§ (3)-(9) 24 2013. évi CXXXIX. törvény a Magyar Nemzeti Bankról 31§ (1)-(2)
9
rendszeresen értékeli a hitelezési ciklus állapotát. Határokon átnyúló felügyeletet is ellát a tekintetben, hogy a Magyarországon székhellyel rendelkező pénzügyi vállalkozások tevékenységét figyelemmel kíséri az Európai Unión és harmadik országon belül. 2.2 Túlzott hitelkiáramlás megakadályozását szolgáló intézkedések:25 Ezeknek az intézkedéseknek az a lényege, hogy ha a hitelkiáramlásokban olyan ingadozások jönnek létre, amik a gazdasági növekedés ütemében jelentős ingadozásokat okoznak a hosszú távú trendekhez képest vagy ennek bekövetkezte valószínűsíthető. Az MNB elnöke a Monetáris Tanács által meghatározott stratégia alapján a PST döntése a túlzott hitelkiáramlás kockázatainak csökkentése érdekében szükséges intézkedéseket határoz meg rendeletében. Az MNB elnök rendeletében a következőkben felsoroltakra külön szabályokat állapít meg: a) Magyarországon hitel és pénzkölcsön nyújtására nyújtott tevékenység keretében természetes személyekkel kötött ingatlan illetve gépjármű hitetlek és pénzügyi lízingügyletek
maximális
hitelfedezeti
arányára
és
a
jövedelemarányos
törlesztőrészlet legfelső mértékére tekintettel. b) Hitelintézetek és befektetési vállalkozásoknál a lakóingatlanok és kereskedelmi ingatlanok ágazatában jelentkező kockázatok kezelésére. A külön jogszabályban meghatározott kockázati súlyokat lakóingatlanok esetén 35 és 150 százalékos sávban, míg a kereskedelmi ingatlanok esetén 50 és 150 százalékos közötti sávban határozták meg, továbbá 100 százalékos kockázatnál alacsonyabb a 100 százaléknál alacsonyabb, kedvezményes kockázati súlyok alkalmazási feltételeire szigorúbb szabályokat állapít meg. 2.3Anticiklikus tőkepuffer: A bankszektor működésében a prociklikusság dominált és ez nagyban hozzájárult a válság kialakulásához. A Bázeli Bankfelügyeleti Bizottság által 1999-ben kiadott Bázel
25
2013. évi CXXXIX. törvény a Magyar Nemzeti Bankról 32§ (1)-(3)
10
II dokumentum már szól a prociklikusság csökkentéséről, de a figyelmeztetések ellenére nem történt változás.26 A Bázeli III szabályzási csomagban leírt anticiklikus tőkekövetelmény melynek célja, hogy a bankok azokban az időszakokban mikor nyereségesen működnek tőketartalékokat képeznek abból az okból, hogy ha veszteséges működésre kerül sor, akkor ezekből a tartalékokból tudják fedezni a veszteségeiket és mindenfajta hátrány nélkül tudják folytatni tevékenységüket. Az anticiklikus tőkepuffer az anticiklikus tőkekövetelmény egyik fajtája. Nem kötelező szabályzási eszköz a nemzeti hatóságok írják elő alkalmazásukat. Az előírások törekszenek arra, hogy visszaszorítsák a túlzott hitelnövekedéseket egy adott országban, ha előírásra kerül a tőkepuffer bevezetése, akkor nem az adott ország székhellyel bíró bankjára vonatkozik a kötelezettség, hanem az adott ország ügyfeleit hitelező bankokra, függetlenül azok székhelyétől.27 Magyarország azon országok között van, akik alkalmazzák az anticiklikus tőkepuffert. A jegybank törvény rendelkezik az anticiklikus tőkepuffer alkalmazásának feltételeiről. A Monetáris Tanács által meghatározott stratégia keretei között a PST dönt az alkalmazásának feltételiről. Az anticiklikus tőkepuffer megállapításához az MNB negyedévente tőkepuffer-rátát állapít meg, a hitelállomány a GDP-re vetített százalékos értékének hosszú távú trendtől vett eltérésére, a hitelállomány változására a hitelezési ciklus állapotára és a túlzott hitelkiáramlás fennálló hatásaira tekintettel. 28 Az MNB elnöke a leírt információk alapján meghatározza a tőkepuffer mértékét, amit negyedévente felülvizsgálnak. Amennyiben a tőkepuffer mértékét csökkentik vagy elengedik, az MNB honlapján közleményben teszi közzé azt az időtartamot, amely alatt várhatóan nem kerül sor a növelésre. Ettől függetlenül a tőkepuffer ráta felülvizsgálatra kerül, ha a meghatározott intézmény az unió más tagállamában is végez tevékenységet akkor a helyi hatóságok a tőkepuffer mértékét legfeljebb 2,5 százalék mértékben állapíthatják meg.29 2.4 A rendszer egészét érintő likviditási kockázatok csökkentését szolgáló intézkedések 26
Mérő Katalin-Piroska Dóra: A makroprudenciális bankszabályozás és –felügyelet keretrendszerének kialakulása. Hitelintézeti Szemle 2013/4. szám 319-320. o. 27 Mérő Katalin-Piroska Dóra: A makroprudenciális bankszabályozás és –felügyelet keretrendszerének kialakulása. Hitelintézeti Szemle 2013/4. szám 321. o. 28 2013. évi CXXXIX. törvény a Magyar Nemzeti Bankról 33§ (3) 29 2013. évi CXXXIX. törvény a Magyar Nemzeti Bankról 33§(6)
11
Az MNB elnöke rendeletben a hitelintézetek és a befektetési vállalkozások számára intézkedéseket határozhat meg a rendszerszintű kockázatok kia lakulásának megelőzése, a pénzügyi közvetítő rendszer ellenálló képességének növelése és a rendszerszintű likviditási kockázatok
csökkentése
érdekében.
30
A
rendelet
a
jogszabályi
követelményeken túl további előírásokat is leírhat a rendszer stabilitása érdekében. A PST döntése alapján a rendszerszintű kockázatok csökkentése érdekében szabályozza az intézmények eszközei és forrásai közötti lejárati összhangot, a denominációs összhangot és a likviditás
minimális szintjére
vonatkozó
rövidtávú
likviditási fedezeti
követelményeket is.31 2.5 Csődvalószínűség csökkentése és a csődhelyzet kezelése 32 Az intézkedés lényege, hogy rendszerkockázatilag releváns intézmények csőd közeli helyzetét megszüntessék, valamint ha egy intézmény már csődbe ment azt úgy tegye, meg, hogy ne rántsa magával az egész szektort. Az MNB évente felülvizsgálja ezeket az intézményeket és figyeli működésüket. A rendszerszintű kockázatok kialakulásának megelőzése és közvetítőrendszer ellenálló képességének növelése érdekében tőkepuffert állapítanak meg, ha mégis bekövetkezik egy olyan hitelintézet csődje, ami a rendszer stabilitását veszélyezteti, akkor az MNB rendkívüli hitelt nyújthat. Az MNB az Országos Betétbiztosítási Alapnak is, sürgős esetben azonnali hitelt nyújthat, melynek lejárata legfeljebb három hónap lehet.
30
2013. évi CXXXIX. törvény a Magyar Nemzeti Bankról 34§(1) 2013. évi CXXXIX. törvény a Magyar Nemzeti Bankról 34§(2) 32 2013. évi CXXXIX. törvény a Magyar Nemzeti Bankról 35§-37§ 31
12
III. Az integrálás makro és mikroprudenciális okai33 Az új jegybank törvény négy új feladatot ruházott az MNB-re. Az első makroprudenciális
politika
már
meglévő
funkcióinak
megerősítése.
A
mikroprudenciális felügyelet és pénzügyi fogyasztóvédelem és békéltetés, amik korábban a PSZÁF hatáskörébe tartoztak. Végül a szanálás, mely leendő jegybanki feladat lesz. 34 Ezen feladatok közül a makro és mikro prudenciális feladatokat fogom ismertetni. III.1 A pénzügyi felügyelet hiányosságai A következőkben ismertetésre kerülnek azok az okok, érvek, amik hozzájárultak egy egységes prudenciális felügyelet kialakulásához. A 2008-as válság kialakulásának felügyeleti szempontból három fő oka volt a rendszerszintű kockázatok felismerésének késedelme, a problémák lebecsülése és a problémák nem megfelelő kezelése. A válság rámutatott arra, hogy a korábbi MNB-PSZÁF-NGM triumvirátusa nem tudja megfelelően ellátni a pénzügyi rendszer felügyeletét. 35 Magyarországon nem volt egyértelmű az intézményi felelősség a rendszerszintű kockázatok tekintetében. A felelősségen az MNB és PSZÁF osztozott. 2011-től a jegybanktörvény módosításával az MNB makroprudenciális feladatai bővültek az előző fejezetben részletezett rendelet szabályzással. Ugyanakkor ezek a jogkörök sem biztosították a makroprudenciális politika hatékony védelmét. A keretrendszer hiányosságokkal küzdött, egyrészt az MNB makroprudenciális jogköre nem volt meghatározva a Kormány jogalkotási területeivel voltak átfedések, másrészt nem volt megfelelően definiálva a makroprudenciális politika célrendszere, harmadrészt az MNB csak olyan helyeket érintően hozhatott rendeletet, amit kormányrendelet vagy törvény nem szabályoz, így jelentősen le volt szűkítve a jegybank mozgástere. 36 Végül 33
A következő fejezetet Az MNB pénzügyi felügyeleti funkcióinak megerősítése (Új szabályozói eszközök MNB-hez rendelése és a PSZÁF MNB-be integrálása) alapján írtam meg (minden, amit leírtam annak a részét képezi) http://www.mnb.hu/Root/Dokumentumtar/MNB/Sajtoszoba/vitaanyagok/Felugyelet_HU.pdf 2013.10.12. 34 Dr. Balog Ádám: Integrált felügyelet Magyarországon – új jegybanki kihívások MABISZ Konferencia 2013. október 8. 3. dia 35 Az MNB pénzügyi felügyeleti funkcióinak megerősítése (Új szabályozói eszközök MNB-hez rendelése és a PSZÁF MNB-be integrálása) http://www.mnb.hu/Root/Dokumentumtar/MNB/Sajtoszob a/vitaanyagok/Felugyelet_HU.pdf 2013.10.12. 2. o 36 Az MNB pénzügyi felügyeleti funkcióinak megerősítése 3. o.
13
szükséges az Európai Rendszerkockázati Testület előzetes tájékoztatása a jelentősebb lépésekről. Jelentős
hiányosságnak
kell
felfogni
a
PSZÁF
és
MNB
közötti
együttműködésben rejlő hiányosságokat. A PSZÁF a mikroprudenciális felügyelet mellett együttműködésre kellett volna törekednie az MNB a rendszerszintű kockázatok feltárása érdekében. Az együttműködés a Pénzügyi Stabilitási Tanács létrehozása után sem változott. A PST egy havonta összehívott konzultációs fórum volt, ami az együttműködés elősegítését kellett volna, hogy segítse, de nem történt meg. Ennek okai, hogy felsővezetői szint alatt nagyon ritkák voltak az intézmények közötti szakmai rendezvények, stratégiai ügyeket érintő egyeztetések és egyéb hasonló konzultációs események, ezért nem csak arra van szükség, hogy a makroprudenciális felügyelet eszközeit és
felelősségét
meghatározzák,
hanem arra
is,
hogy
mikro-
és
makroprudenciális felügyeleti tevékenységeket összehangoljanak.37 III.2 Makroprudenciális felügyelet megerősítése A makroprudenciális politikáról alkotott kép a válság után megváltozott. Az országok új keretrendszer kialakításába kezdtek, intézmények és eszközök tekintetében. Európában a felügyeleteket két nagy ágra bontják. Az első nagy ág tekintetében három megoldás van. Az első megoldás szerint a mikroprudenciális felügyeletet a jegybankban integrálják, és így a jegybank látja el a makro és mikroprudenciális felügyeletet. Lehetővé teszi az egész eszköztár bevetését a rendszerkockázatok kivédése érdekében. Ez a fajta felállás jellemző az Egyesült Királyságra, Belgiumra, Hollandiára. A másodiknál egy pénzügyi stabilitási tanács fennállásáról beszélhetünk ahol a felügyelet, jegybank és kormány képviselői látják el a feladatot, ez a jellemző Franciaországban, Lengyelországban és Svédországban. A harmadiknál megmaradtak a régi intézmények, de feladatuk ellátásában szorosan együttműködnek egymással és az egész rendszerre vonatkozó beavatkozásokat összedolgozva hozzák meg, ennél Norvégiát és Svájcot lehet példaként említeni. A másik ágon helyezkednek el az olyan hatóságok, amelyek a makroprudenciális hatóság közvetlen rendszerszintű beavatkozásaira szolgálnak, egyrészt szabályozzák a
37
Az MNB pénzügyi felügyeleti funkcióinak megerősítése 4. o.
14
pénzügyi szektor ciklikuserősítő hatásait másrészt a rendszer sokkellátó-képességét akarják növelni.38 1. táblázat: A macroprudenciális politika modelljei39
Modellek
Modell 1
A központi
bank
és Teljes
felügyeleti
hatóságok
közötti
integráció
Modell 2
Modell 3
Modell 4
Részleges
Részleges
Részleges
mértéke Makroprudenciális
Központi
Bizottság
Független
Központi
felügyelettel való jog
Bank
amely
Bizottság
Bank
Passzív
Aktív
Nincs
Néhány
Igen
Néhány
összefügg a Központi Bankkal Kormányzat/kincstártár Nincs (aktív) szerepe Döntési
és
irányítási Nem
eszközök elkülönítése
területen
területen
Különálló politika, de Nem
Nem
Nem
Nem
Egyesült
Franciaország
Belgium
összehangolt tevékenység Példák
az
modellekre
egyes Csehország, Írország
Királyság
Hollandia
A makroprudenciális felügyelet megerősítése érdekében szükséges volt a rendszerszintű kockázatok felelősségét megfogalmazni. A következő indokokat lehet felsorolni arra, hogy az MNB a legjobb választás a makroprudenciális feladatok ellátására:40
38
Az MNB pénzügyi felügyeleti funkcióinak megerősítése 6. o. IMF: InstitutionalModellsforMacroprudential Policy 9. p Erlend W. Nier, JacekOsiński, Luis I. Jácome, and Pamela Madridhttps://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2011/sdn1118.pdf 2014.02.12 40 Az MNB pénzügyi felügyeleti funkcióinak megerősítése 6. o. 39
15
információs előnnyel rendelkezik a reálgazdaság és a pénzügyi közvetítő rendszer tekintetében
az árstabilitás és a pénzügyi stabilisát egymásra kölcsönhatással vannak és a pénzügyi instabilitás mellett nem lehet elérni árstabilitást
ha instabil a pénzügyi rendszer, akkor a jegybanki kamatlépések nem jelennek meg a hitel és betéti kamatokban, így a monetáris politika hatása a gazdasági szereplőkre elégtelenül fog hatni
megfelelő likviditást a bankrendszernek csak a jegybank tud nyújtani Azt hozzá kell tenni, hogy 2012-ben az MNB makroprudenciális felügyeleti
feladata annyiban meghatározásra került, hogy konkrét beavatkozási eszközöket is kapott, de még mindig nem volt megnevezve egy olyan személy vagy szerv sem, aki ténylegesen elvégzi ezeket a feladatokat. Fontos továbbá a felelősség meghatározása mellett a feladat elvégzéséhez szükséges eszközök meghatározása, ugyanis ahhoz, hogy a jegybank be tudjon avatkozni a rendszerkockázatok kezelésébe, megfelelő fegyverzettel kell rendelkeznie. Az MNB törvényjavaslat, az EKB véleménye és az ESRB ajánlásai is meghatározzák azt, hogy a feladatának elvégzéséhez önálló eszközökkel és hatáskörrel kell rendelkeznie. 41 Az MNB jogalkotási tárgykörei korlátozottak voltak ugyanis törvénnyel vagy kormányrendelettel szabályozott kérdésektől függtek. A javaslat azt akarta, legyen világosan meghatározva az eszközök vonatkozásában, hogy a jegybanknak joga van a törvényeken és kormányrendeleteken kívül szigorúbb követelményeket meghatározni. Ez az új jegybank törvénnyel létre is jött. Az MNB-nek kizárólagos felügyeleti eszközei lettek a fent már kifejtett hitelkínálatok figyelemmel kísérése, túlzott hitelkiáramlás megakadályozása, anticiklikus tőkepuffer és a likviditási kockázatok csökkentése. III.3 Mikroprudenciális felügyelet megerősítése A mikroprudenciális felügyelet a jegybankba történő integrálása mellett és ellen számos érv szól a következőkben ezt az érvrendszert fogom bemutatni. A PSZÁF MNB-be integrálása mellett szóló érvek:42 41
Európai Központi Bank véleménye EKB CON/2011/104 7.2 pontja és a CON/2011/106 4.4 pontja Az alábbi érveket a Magyar Nemzeti Bank foglalta össze az alábbi tanulmányok alapján: C.A.E. Goodhart, D. Tsomocos (2012): Financial StabilityinPractice, Vol. 2. Edward Elgar Publishing; Nier et al 42
16
Az MNB és PSZÁF közötti együttműködés nem volt megfelelő az információ megosztás, célok összehangolása és a felelősség kérdésének körében.
Az erős jegybanki függetlenség erősíti a piaci tekintélyt ebből kifolyólag pedig a felügyeleti funkciókat is.
Az MNB remek információkkal rendelkezik a bankközi szereplők pénzügyi piaci folyamatai tekintetében.
Az erők koncentrálása hatékonyabb feladatellátást eredményez.
A jegybank, mint végső hitelező erősebb ösztö nzést tud gyakorolni a hatékony proaktív felügyeletre.
Végső
hitelezésből
kifolyólag
közvetlen
információ
a
hitelintézetek
fizetőképességéről.
A Bankunión belül is egy egységes felügyeleti struktúra fog létrejönni.
A közvetlen információk elősegítik a monetáris politika alakulását.
Mivel egy szerv látja el pénzügyi rendszer felügyeletét így költségtakarékosabb lesz.
A PSZÁF MNB-be integrálás ellen szóló érvek:43
Minél több szerv látja el a felügyeletet annál hatékonyabban működik.
Hatóságok közötti verseny pozitív hatású.
A hatékony együttműködést a Pénzügyi Stabilitási Tanács biztosíthatja
A felügyelő és felügyelt intézmény között meglévő kapcsolat miatt a felügyelő késve nyilvánít egy intézményt menthetetlennek.
A felügyeleti kudarcok a hatékonyságot és a hitelességet csorbítják.
A jegybankba integrálás túlzott erőkoncentrációt eredményezne. Az integráció mellett szól az is hogy az Európai Unióban működő jegybankok
döntő többsége rendelkezik mikroprudenciális felügyeleti jogkörrel, ez a fajta felügyeleti modell előtérbe kerülése nagyban köszönhető a 2008-as világgazdasági válságnak. Véleményem szerint nem szabad azt sem figyelmen kívül ha gyni, hogy (2011): TowardsEffectiveMacroprudentialFameworks: An Assessment of StylizedInstitutionalModels”, IMF WP 11/250; Nier (2009): „Financial StabilityFrameworks and theRole of CentralBanks: LessonsfromtheCrisis”, IMF WP 09/70; Ingves et al (2011): „Central Bank Governance and Financial Stability” 43 uo.
17
Európa egy új jövő felé tekint annak érdekében, hogy a múltbéli hibákat elkerüljük, ez az új jövő a Bankunió. Az önkéntesen működő tagsági rendszeren alapuló Bankunió feladata, hogy tagjainak mikroprudenciális felügyeletét ellássa, valamint nemzeti hatóságokkal
karöltve
makroprudenciális
felügyeletet
is
végezzen,
így
bár
Magyarország csatlakozása még kérdőjel, de annak érdekében, hogy ne kerüljünk versenyhátrányba jó út az integrálás. 2. táblázat Mikroprudenciális felügyelet az Európai Unió tagországaiban44 Önálló felügyelet
Jegybanknál van a
TwinPeaks
Teljes integráció a
felügyeleti
(prudenciális
jegybankban
mandátum is
felügyelet a jegybanknál, fogyasztóvédelem és piacfelügyelet önálló)
Dánia
Ausztria
Hollandia
Szlovákia
Észtország
Spanyolország
Egyesült Királyság
Csehország
Finnország
Olaszország
Belgium
Írország
Lengyelország
Portugália
Lettország
Ciprus
Málta
Németország
Svédország
Románia
Luxemburg
Szlovénia
Litvánia
Bulgária Görögország Franciaország
44
MNB készítette a Forrás: Central Banking Publications: HowcountriesSupervisetheirBanks, Insurers and SecuritiesMarkets 2012.
18
III.4 PSZÁF integrálásának előnyei Az integrációval létrejön a mikro- és makroprudenciális politika összehangolása. Az összhang megléte egyenes utat garantálhat a fontos döntési helyzetekben való együttműködéshez és rendszerszintű kockázatok kialakulásának megakadályozásában. Az MNB-nek megvan az lehetősége, hogy erős, független felügyeletként kontrolálni tudja a rendszerkockázatilag fontos pénzügyi intézményeket. A válság után az államok arra törekedtek, hogy a nagybankok mérsékeltebb kockázatott jelentsenek az országok költségvetésére egy esetleges csőd esetén, így a bankokra magasabb tőkekövetelményt írnak elő, szanálási tervet készítenek és szigorú felügyeleti kontroll alá helyezik ezeket az intézményeket.
45
Ezért a megújult MNB makro- és
mikroprudenciális felügyeleti eszközökkel felruházva hatékonyabban tudja ellátni ezen intézmények kordában tartását. Az összevonás támogatja a klasszikus jegybanki funkciók, különösen a monetáris politika hatékony ellátását, ha a jegybank birtokolja mindkét felügyeletet, akkor első kézből szerezhet olyan információkat a pénzpiac működéséről és működési mechanizmusáról, melyek segítenek a döntéseinek meghozatalában. 46 Továbbá ezek az információk elősegítik a fizetési, elszámolási és értékpapír-piaci felügyeletet.
Az
összevonás egyszer és mindenkorra tisztázza a célok és felelősség viszonyában fennálló intézményi párhuzamot a PSZÁF és az MNB között, így az MNB közvetlenül fog tudni kapcsolatot tartani a pénzügyi intézményekkel és ajánlásokat tud tenni a kockázatok csökkentése érdekében. Hatékonyabban fog működne az eljárás a nemzetközi fórumok előtt. Kiküszöböli annak a lehetőségét, hogy egy esetleges uniós bizottsági ülésen ahol a tagállamoknak egy szavazata van az MNB és a PSZÁF külön állásfoglalást foglaljon és így megnehezítse a közös állásfoglalást. Ugyanis a pénzügyi intézmények szabályzása a hazai szint mellett legnagyobb mértékben uniós szinten működik. Nem szabad figyelmen hagyni bizonyos gazdasági szempontokat sem. Több felügyelet több pénzbe
45 46
Az MNB pénzügyi felügyeleti funkcióinak megerősítése 13. o. Az MNB pénzügyi felügyeleti funkcióinak megerősítése 14. o.
19
kerül fenntartását tekintve, így az integrálás a költséghatékonyság lehetősét is magában rejti.47 III.5 Az új jegybanktörvény hiányosságai Az Európai Központi Bank CON/2013/71-es véleményében felhívja Magyarország figyelmét az integrálásban rejlő hiányosságokra és bírálja a 2013. évi CXXXIX. törvényt. Az EKB először is arra hívja fel a figyelmet, hogy az átalakítás ütemezése meglehetősen gyors. Az új felügyeleti struktúrának már 2013. október 1-én teljesen működőképesnek kell lennie, így nem hagyva semmilyen átmeneti időszakot az átállásra. A jogbiztonság mint alkotmányos alapelv megköveteli, hogy a törvényjavaslat elfogadása és alkalmazása között bizonyos idő elteljen annak érdekében, hogy a piaci szereplők belső eljárásaikat megfeleltessék az új pénzügyi felügyeletnek ezzel biztosítva a rendszer stabilitását. 48 A törvény elfogadására anélkül került sor, hogy figyelemmel lettek volna az EKB azon álláspontjára, ami a jegybankkal kapcsolatos függetlenségi kérdéseket illeti, így aggályos lehet az, hogy érvénysül-e a jegybanki függetlenség miszerint a nemzetek központi bankjai nem fogadhatnak el utasítást a döntéshozótól, tagjaitól illetve uniós intézményektől, személyektől valamint más tagállamoktól. 49 A PSZÁF törvény felhatalmazta az elnököt a saját hatáskörében lévő másodlagos jogszabályok meghozatalára, ezeknek a jogutódja az MNB lett. Ennek alapján az MNB hatályon kívül helyez 47 felügyeleti megfizetéséről és kiszámításának módjairól szóló rendeletet. 50 A CON/2013/56 EKB rendelet a törvényjavaslat véleményezése során abban a tudatban volt, hogy ezek a rendeletetek hatályban maradnak. Hiányukban az MNB nem lesz képes díjakat beszedni a kötelezettektől, így ebből következik, hogy munkáját sem fogja tudni ellátni. A meglévő forrásaiból kell finanszíroznia tevékenységét,
ami a
függetlenségét
veszélyezteti.
A pénzügyi függetlenség
megkívánja, hogy egy tagállam központi bankja rendelkezzen megfelelő forrásokka l és eszközökkel annak érdekében, hogy uniós és nemzeti feladatait kellőképpen elvégezze. Szóval azon a PSZÁF elnök által hozott rendeletek, amik ezt a célt szolgálják, mindenképpen hatályban kellene maradniuk.51 47
Az MNB pénzügyi felügyeleti funkcióinak megerősítése 14. o.
48
Az EKB véleménye (2013. október 7.) az integrált felügyelet keretrendszeréről (CON/2013/71) 4. pont EUMSZ. 130. cikk 50 Az EKB véleménye (2013. október 7.) az integrált felügyelet keretrendszeréről (CON/2013/ 71) 5.2 pont 51 Az EKB véleménye (2013. október 7.) az integrált felügyelet keretrendszeréről (CON/2013/ 71) 5.2 pont 49
20
A PSZÁF által hozott jogszabályok hatályon kívül helyezéséből keletkező joghézagok befolyásolják az MNB döntéshozatali képességét, így a rendeleteknek hatályban kellene maradniuk addig még az MNB nem fogad el újakat a régiek helyett.52 Fontos megemlíteni a Kormány és MNB közötti makroprudenciális feladatok megosztását, a rendszerkockázat feltárásával és kezelésével kapcsolatos alapvető feladatokat az MNB kezébe teszi, viszont a Kormány hatáskörében maradtak egyes feladatok. A törvényjavaslat nem tükrözte egyértelműen hitelintézetekről és pénzügyi vállalkozásokról, fogyasztóvédelemről és tőkepiacról szóló törvények tekintetében nem határozta meg az MNB és Kormány közötti feladatok megosztását. Az EKB azt javasolja, hogy azok a feladatok, amik a Kormány kezében vannak, ruházza át azokat az MNB-nek.53 Lezárva a Magyarország pénzügyi felügyeletének vizsgálatát áttérek az uniós szabályzásra.
52 53
Az EKB véleménye (2013. október 7.) az integrált felügyelet keretrendszeréről (CON/2013/ 71) 5.3 pont Az EKB véleménye (2013. október 7.) az integrált felügyelet keretrendszeréről (CON/2013/ 71) 6. pont
21
IV. Európai Pénzügyi Felügyelet kialakulásának előzményei.
IV.1Szerződések Maga az Európai Unió egy viszonylag fiatal intézmény mely megalakulása óta számos változáson és átszervezésen ment keresztül. Ebből kifolyólag a pénzügyi intézmények felügyelete is számos átalakuláson ment keresztül és ezen átalakulási folyamat még koránt sem ért véget. Az Uniós felügyelet jelenének, jövőjének bemutatása előtt célszerű néhány szót említeni annak múltjáról. Kezdésnek megemlíteném a Bizottság Fehér Könyvét.”A Bizottság Lord Cockfield irányításával 1985-ben adta ki a belső piaci Fehér Könyvet, mely csaknem 300 közösségi jogi aktus elfogadását irányozta elő piaci szabadságok érvényesülését korlátozó fizikai, technikai, és fiskális akadályok lebontására”. 54 A Fehér Könyv három alapelvet és egy kiegészítő elvet ír le:55 1. Székhelyország felügyeletének elve meghatározza, hogy több tagállam területén működő hitelintézetek esetén mely tagállam feladata lesz a felügyelet. 2. Kölcsönös elismerés elve alapján a tagállamok elfogadják, hogy nem azonosak a szabályzási
módszereik,
de azonos
garanciákat
nyújtanak
a
biztonságos
bankműködés és felügyelet érdekében. 3. Az első két elvet kiegészítve hozták létre a nemzeti jogok harmonizációs minimumának elvét. 4. Negyedik elvként pedig az „egyszeri engedély” elvét említeném. Ami kimondja, hogy a pénzügyi intézményeknek egy működési engedélyt kell szerezniük bármely tagállamban, ha ez az engedély megvan, akkor az EGK egész területén végezhetnek szolgáltatási tevékenységet.56
54
Angyal Zoltán, Asztalos Zsófia, Fazekas Judit, Gyeney Laura, Metzinger Péter, Milassin László, Osztovits András, Szabó Marcell: EU-jog (szerk.: Osztovits András), HVG-ORA C Kiadó, Budapest, 2012. 39. o. 55 Kálmán János: Az új európai pénzügyi felügyeleti architektúra. 2011. Magyarország az Európai Unióban, az Európai Unió a világban” című pályázat 4-5. o. 56 Kálmán János: Az új európai pénzügyi felügyelet architektúra. 2011 alapján 5. o./ LŐRINCNÉ ISTVÁNFFY Hajnalka: Pénzügyi integráció Európában. 2001. KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó. 173. o.
22
A következő „releváns iromány” a kialakulási folyamatban az Egységes Európai Okmány mely első ízben módosította az EGK szerződést és 1986-ban lépett hatályba. Az okmány célja az volt, hogy a belső piac kialakulása 1992. december 31-ig befejeződjön. A belső piac létrejöttéhez nem elegendő a négy piaci szabadság (tőke, áruk,
személyek, szolgáltatások) tagállambeli szabad áramlása a másodlagos
akadályokat úgymint fizikai, technikai, pénzügyi jellegű akadályokat is le kell küzdeni. Fontos hozadéka volt az Aktának, hogy megszüntette a konszenzusos döntéshozatalt és bevezette a többségi szavazást ezzel leküzdve a vétójog fenyegetését, ami a döntéshozatal meggyorsítását eredményezte. 57 Az Európai Uniós felügyeletről beszélvén, szükséges megemlítenünk a Maastrichti Sze rződést. A szerződés 1993. november 1-én lépett hatályba, ezzel megteremtve az Európai Uniót. A tagállamok úgy gondolták, hogy az egységes piac fenntarthatósága érdekében szükség van olyan intézményekre, ami biztosítja a gazdasági kommunikációt a különböző nemzeti hatóságok között. Ezért az Unió megalapításával létrejöttek új intézmények is olyanok, mint Európai Monetáris Unió, Európai Központi Bank és a Központi Bankok Európai Rendszere. IV.2 Lámfalussy-eljárás A gazdasági és pénzügyminiszterek
tanácsának
(ECOFIN) felkérésére
megbíztak egy pénzügyi szakértőkből álló tanácsot a” Bölcsek Tanácsát” hogy dolgozzanak ki egy reformjavaslatot a piaci felügyelet szabályzására. 2001-ben kidolgozott változás egy magyar származású közgazdász báró Lámfalussy Sándor nevéhez fűződik. A báró nevét viselő Lámfalussy-eljárás megerősítette az uniós pénzügyi intézmények szabályzási és felügyeleti kereteit. Az új mechanizmus átláthatóbb, egyszerűbb és hatékonyabb döntéshozatalt eredményezett. A Bölcsek Tanácsát vezető Lámfalussy Sándor az eljárást 2002 decemberére az egész unió pénzügyiére kiterjesztette. „2003 végén az Európai Unió működésének hatékonyabbá tételét szolgáló Lámfalussy folyamat keretében, az Európai Unió jogszabályainak minél egységesebb értelmezése, a felügyeleti gyakorlatok konvergenciájának elősegítése és a felügyelés általános színvonalának emelése érdekében az Európai Bizottság banki,
57
EU-jog (szerk.: Osztovits András), HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2012 39-40. o.
23
biztosítási és értékpapír-piaci területeken működő bizottságokat hozott létre.” 58 „A tanácsadó intézményekként stratégiai kérdéseket elemző, értékelő és javaslatokat tevő úgynevezett 3L3 bizottságok munkája a felügyeletek rendszeres felső szintű személyes kapcsolattartásán keresztül a rendszeres információ és véleménycsere lehetőségét teremtette meg.”59 A 3L3 bizottság az Európai Értékpapír-piaci Szabályzók Bizottsága, Európai Bankfelügyelők Bizottsága és az Európai Biztosítás és Foglalkoztatói Nyugdíjak Európai Felügyeletei Bizottsága. Az eljárás négy szintből állt. A döntéshozatalnál külön kell választani a törvényhozatalt a technikai részletektől. Az első szinten az Európai Parlament és az ECOFIN együttműködési eljárás keretében jár el, a második szinten a tagállamok és az Európai Bizottság végrehajtási szabályokat alkotnak. 60 Harmadik szinten az intézkedések végrehajtását egy megerősített felügyeleti együttműködés biztosítja, míg a negyedik szint az Európai Bizottság – adott esetben kényszerítő - intézkedéseiből áll, melyek révén a tagállamok végrehajtják az uniós jogszabályokat.61 Az ECOFIN Tanács 2007 decemberében tartott ülésén felülvizsgálta a Lámfalussy-eljárást. A Gazdasági és Pénzügyi Tanács közleményében leírja a Lámfalussy-eljárás 3. szintű bizottságainak fontosságát. Megfelelő eszközökkel kell rendelkezniük a bizottságoknak ahhoz, hogy teljesíteni tudják, a felügyeleti együttműködést a konvergencia területén továbbá kiemeli a határokon átnyúló csoportok hatékony felügyeletének szükségességét. 62 Persze ekkor még nem lehetett tudni, hogy a gazdasági válság mélyebb és összetettebb problémákat hordozz magában és jelentősebb módosításokra van szükség.
IV.3 Larosiere-jelentés A 2008-as válság hatására az Európai Bizottság megbízta Jacques de Larosieret, hogy vezessen egy 8 független szakértőből álló tanácsot. A „magas szintű szakértői csoportot”(High Level Expert Group) azzal bízták, meg, hogy vizsgálja meg miképp lehetne megszervezni az európai pénzügyi intézmények és piac felügyeletét. A válság 58
Kálmán János: Az új európai pénzügyi felügyelet architektúra. 2011. 7. o. Uo. 60 Soós János: Európai új pénzügyi felügyelet struktúrája In: Európai Tükör 2011/2. 3. o. 61 Soós János: Európai új pénzügyi felügyelet struktúrája In: Európai Tükör 2011/2. 3. o. 62 Nyomon követés a Lámfalussy-eljárás felülvizsgálata után.http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+OQ+O-20080016+0+DOC+XM L+V0//HU 2013.11.10. 59
24
rávilágított arra, hogy a fennálló rendszer képtelen átlátni és megakadályozni az elszabadult pénzügyi szektor által véghezvitt pusztításokat. A meggyengült felügyeleti rendszernek az átvészelt ostrom után tehát megerősítésre volt szüksége. A szakértői csoport a következők vizsgálatára kapott mandátumot:63
hogyan lehetne megszervezni a legjobb módon a pénzügyi intézmények és pénzügyi piac felügyeletét akképpen, hogy biztosítsák a pénzügyi intézmények prudenciális helyzetét, a piac megfelelő működését, valamint a betétesek, biztosított személyek és befektetők érdekeit.
hogyan lehetne megerősíteni a pénzügyi stabilisát ellenőrzésére, előrejelzési rendszerekre és a válságkezelésre vonatkozó európai együttműködést.
az európai hatóságok hogyan működhetnének együtt nemzetközi szinten más államokkal a pénzügyi stabilitás fenntartása érdekében A Larosiere-jelentés leírja a válság főbb okait. A válság kialakulása nagyban
köszönhető volt a bő likviditásnak, alacsony kamatlábaknak, mind a cégek mind a felügyelet részéről jelentkező átláthatatlanság melynek következménye egy sötétben bujkáló pénzügyi szektor létrejötte, mely jelentős torzulásokat eredményezett a gazdaságban. Javaslatokat tesz politikai és szabályzó eszközökre, fontosnak tartja a tagállami szintű szoros együttműködést és tájékoztatatást.
Egy világos átlátható
válságkezelési rendszer felállítását javasolja, amelyben minden államnak azonosak az eszközei és az eljárásai. Felvázolja és érvekkel alátámasztja egy tagállami együttműködés keretében működő Európai Pénzügyi Felügyeleti rendszer alapköveit. A két szintből álló
rendszerben a
Rendszerkockázati
Testület
mikroprudenciális
felügyeletet
makroprudenciális
(European az
Systemic
Európai
felügyeletet az Európai Risk
Felügyeleti
Council), Hatóságok
míg
a
(European
Supervisory Authorities) látja el. „Ez a rendszer egyértelműen az európai intézményi struktúra közösségi felügyeleti mi több föderális jellegét erősítené, ami – tekintettel az euró világpénz szerepére és az egységes európai piac hosszú távú érdekeire is – ésszerű javaslatnak tűnik a neo-konzervatív modell-válságból való kilábaláshoz.”64 Az Európai Parlament 2010. szeptember 21-én elfogadta a Larosiere-jelentésben felvázolt rendszert így az újjáépített pénzügyi felügyeleti rendszer 2011. január 1-én megkezdhette munkáját. 63
A De Larosiere-jelentés összefoglalója. https://felugyelet.mnb.hu/bal_menu/eu/kiemelt_temak/larosiere_eu 2013.11.10. 64 FORGÁCS Imre: Újabb kihívás a föderális Európának? in: Európai Tükör, 2009/4. szám 22. o
25
V. Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszere (ESFS) A válság tanulságait levonva és a Larosiere-jelentésben foglalt indokok miatt az Európai Uniónak újra kellett gondolnia pénzügyi felügyeleti rendszerét. Ennek nyomán 2011. január 1-én megkezdte működését egy makro és mikroprudenciális felügyeleti feladattal felruházott, decentralizált hatóság, amely nem más, mint a Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszere (továbbiakban:ESFS). Ez a felügyeleti rendszer európai és tagállami szintű felügyeletekből tevődik össze. A rendszert két ágra bonthatjuk, először is makroprudenciális felügyeletre, amit az Európai Rendszerkockázati Testület (ESRB) lát el és mikroprudenciális felügyeletre, amit pedig az Európai Felügyeleti Hatóságok (ESA) többrétegű rendszere látja el. Az ESA többrétegűsége a következő hatóságokra
épül:
Európai
Bankhatóság
(EBA),
Európai
Biztosítás-
és
Foglalkoztatóinyugdíj- hatóság (EIOPA), Európai Értékpapír-piaci Hatóság (ESMA), európai felügyeleti hatóságok vegyes bizottsága, illetékes tagállami felügyeleti hatóságok. Az ESFS célja a közös felügyeleti kultúra kialakítása és az egységesen működő európai pénzpiac ösztönzése.65
Az ESFS felépítése Forrás: Saját ábra 65
A Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszere http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/hu/displayFtu.html?ftuId=FTU_3.2.5.html 2013.11.10.
26
Az ESFS felelős az Unión belüli makro és mikroprudenciális felügyelet teljes mértékű érvényesülésért. De pontosan mit is jelent a makro és mikroprudenciális felügyelet? Ennek a kérdésnek a tisztázására szükség van. „A makroprudenciális felügyelet viszonylag új – a válság hatására életre hívottgazdaságpolitikai terület, melynek keretei a legfejlettebb államokban és az Európai unióban sem kiforrottak. Az Európai Rendszerkockázati Testület csak 2011-ben kezdte meg
munkáját,
a tagállamok
szintjén
pedig még kezdeti fázisban van
a
makroprudenciális mandátumok kialakítása. A makroprudenciális felügyelet a fő feladatának a rendszerszintű válságok kialakulásának megelőzését tekintik. A makroprudenciális
politikák
legelterjedtebb
célterülete
a
pénzügyi
rendszer
ciklikusságának tompítása, de ide tartoznak a rendszerszintű képesség növelését célzó infrastruktúrák, átláthatóságot fejlesztő lépések is.”66 A mikroprudenciális felügyelet ezzel szemben az egyedi intézmények felügyeletét látja el. A mikro és makroprudenciális felügyelet elhatárolásának bemutatása a következő táblázatban lehet legjobban szemléltetni, amit Claudio Borio a Nemzetközi Fizetések Bankjának Monetáris és Gazdasági osztályvezetője alkotott meg.
66
FáykissPéter-Szombati Anikó: Makroprudenciális felügyelet az eurózónán kívüli európai országokban. MNB Szemle Különszám 2013. október. 63-64 o. http://www.mnb.hu/Root/Dokumentumtar/MNB/Kiadvanyok/mnbhu_mnbszemle/ mnbhu_msz_20131030 /faykiss.pdf 2014.01.15.
27
3. táblázat A mikro és makroprudenciális felügyelet össszehasonlítása67 Makroprudenciális Közvetlen cél
Teljes
Mikroprudenciális
rendszert
érintő Egyéni
veszélyek csökkentése
intézményeket
érintő
veszélyek
csökkentése Alapvető cél
Kibocsátási
Kockázat típusa Intézmények
(GDP) Fogyasztóvédelem
költségek elkerülése
(befektető/betétes)
(részben) Endogén
Exogén
közötti Fontos
Lényegtelen
kapcsolat Prudenciális beállítása
ellenőrzés
Egész
rendszer
kockázatokkal
érintő Egyéni érintő
intézményeket kockázatokkal
kapcsolatban:
„top-down” kapcsolatban:
(felülről lefelé)
(alulról felfelé)
„bottomup”
Tehát a makroprudenciális felügyelet közvetlen célja az egész rendszert átható veszélyek bekövetkeztének megelőzése és a bekövetkezett veszélyek kezelése. A kockázatok, amikre figyel, rendszeren belüliek vagy részben rendszer belüliek. Az intézmények közötti együttműködés alapkövét képezi a felügyelet működésének sikere érdekében és az integráció magasabb szintre emelésében. A mikroprudenciális felügyelet pedig az egyedi intézményeket érintő külső veszélyek csökkentése melyeknél az intézményi kapcsolat lényegtelen.
67
Claudio Borio: Towers a macroprudencial framework for financial supervision and regulation? 2 page. BIS WorkingPapersNo 128.
28
VI. Európai Rendszerkockázati Testület (ESRB)
VI.1Jogalapja Az Európai Unió makroprudenciális felügyeletért felelős testület létrehozásáról a
2010. november 24- i 1092/2010/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet
rendelkezik. Az ESRB az ESFS részét képezi. Székhelye Németországban Frankfurt am Mainben található.
68
Alapvető célja az Unió pénzügyi stabilitását fenyegető
rendszerkockázatok megelőzése és mérséklése a széles körű pénzügyi zavarok elkerülése céljából. Az ESRB hozzájárul a belső piac zavartalan működéséhez ezzel biztosítva
a
pénzügyi
szektor
gazdasági
növekedéséhez
való
fenntartható
hozzájárulását.69
VI.2 Szervezete A szervezetét tekintve az ESRB igazgatótanácsból, irányítóbizottságból, titkárságból, tudományos tanácsadó bizottságból, és szakmai tanácsadó bizottságból áll. Az ESRB elnöki tisztségét az Európai Központi Bank elnöke tölti be. Az elnöki pozíciót öt évig birtokolja. Az első alelnököt az EKB Általános Tanácsának tagjai választják soraik közül öt éves időtartamra. Az első alelnök egyszer újraválasztható. 70 A második alelnök a vegyes bizottság elnöke, akit évente felváltva az Európai Felügyeleti Hatóságok elnökei közül választanak. 71 Az elnök vezeti az igazgatótanács és az irányítóbizottság üléseit, ha valamilyen okból nem tudja ellátni feladatát akkor az alelnökök elnökölnek rangsoruknak megfelelően. Az elnököt jelentéstételi kötelezettség terheli. Minden évben köteles jelentését előadni az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak az ESRB működésével kapcsolatban. Az éves jelentésnek a nyilvánosság számára elérhetőnek kell lennie. Az elnök évente kétszer zárt tárgyalást folytat az Európai Gazdasági és Monetáris Bizottság elnökével az ESRB folyamatban lévő tevékenységével kapcsolatban. Az igazgatótanács a Testület döntéshozó szerve. A taglétszámát tekintve a maga 67 fős létszámával eléggé népes testület. Tagjai két csoportra oszthatók szavazati 68
1092/2010/ EU 1092/2010/ EU 70 1092/2010/ EU 71 1095/2010/ EU 69
európai parlamenti és tanácsi rendelet 1. cikk (1) -(2) európai parlamenti és tanácsi rendelet 3. cikk (1) európai parlamenti és tanácsi rendelet 5. cikk (2) európai parlamenti és tanácsi rendelet 55. cikk (3)
29
joggal rendelkezőkre és szavazati joggal nem rendelkezők re. Szavazattal rendelkezik az EKB elnöke alelnöke, nemzeti bankok elnökei, az Európai Bizottság egy tagja, EBH, ESMA, EIOPA elnökei, a tudományos tanácsadó bizottság elnöke és két alelnöke, a szakmai tanácsadó bizottság elnöke. Szavazati joggal nem rendelkeznek a tagállamok nemzeti felügyeleti hatóságainak képviselői és a Gazdasági és Pénzügyi Bizottság elnöke.
72
Az igazgatótanács évente legalább négyszer köteles ülésezni, amit az elnök
hív össze. A határozatképességhez a szavazati joggal rendelkezők kétharmadának jelenléte szükséges. Az ülésen a tag csak személyesen jelenhet meg képviselet lehetősége az kizárt. A mindegyik tagnak egy szavazata van, döntéseket egyszerű többséggel hozzák, ha szavazategyenlőség van, akkor az elnök szava dönt. Ajánlás elfogadásához,
figyelmeztetés, ajánlás nyilvánosságra hozatalához kétharmados
többségre van szükség. 73 Az ülésen elhangzottak titkosak így érvényre jut a szakmai titoktartás, ami azután is hatályos, ha megszűnt a tagsági viszony (a titoktartás az ESRB munkavállalóira és a többi szervre is vonatkozik). A pártatlanságnak teljes mértékben érvényesülnie kell az igazgatóság munkavégzése során. Tevékenységüket függetlenül a minden fajta tagállami vagy uniós intézmény befolyásolása nélkül kell végezniük. Nem utasíthatók és nem fogadhatnak el utasítás feladataikat az Unió érdekében kell elvégezniük.74 Az irányítóbizottság előkészíti az igazgatótanács üléseit, a megvitandó dokumentumok áttekintése és ESRB munkájának nyomon követésével támogatja annak döntéshozatali folyamatait. 75 Az irányítóbizottságnak 14 tagja van, akik a következők: ESRB elnöke és első alelnöke, EKB alelnöke, az igazgatótanács négy tagja, az Európai Bizottság egy tagja, EBA, ESMA, EIOPA elnökei, a Gazdasági és Pénzügyi Bizottság elnöke, a tudományos tanácsadó bizottság elnöke, szakmai tanácsadó testület elnöke. 76 A titkárság felel az ESRB napi működésért. Magas szintű elemzési, statisztikai, igazgatási és logisztikai, támogatást nyújt az ESRB. 77 Az ESRB igazgatótanácsával való konzultáció után a titkárság vezetőjét az EKB nevezi ki. 78 A titkárság vezetőjét az ESRB nevében az igazgatótanács elnöke és az irányítóbizottság elnöke látja el
72
1092/2010/ EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 6. cikk (1) 1092/2010/ EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 10. cikk (1)-(4) 74 1092/2010/ EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 7. cikk (1)-(3) 75 Irányítóbizottság http://www.esrb.europa.eu/about/orga/steercomm/html/index.hu.html 2013.11.12 76 1092/2010/ EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 11. cikk (1) 77 1092/2010/ EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 4. cikk (4) 78 1096/2010/ EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 3. cikk 73
30
iránymutatással, továbbá a titkárság vezetője vagy képviselője részt vehet az ESRB szerveinek ülésein.79 A tudományos tanácsadó bizottság tanácsot és segítséget nyújt az ESRB munkájához kapcsolódó kérdésekben.
80
A „tudósok testülte” 15 tagból áll, akik
megbízatása négy évre szól, ami meghosszabbítható. Tagjainak különösen az elnöknek és alelnököknek szakmai tapasztalattal kell rendelke zniük bankszektor, biztosítás, értékpapírpiac, tudományos területen vagy egyéb hasonló területen. Szükség esetén konzultációkat szervezhet a piaci szereplőkkel,
fogyasztói szervezetekkel, és
tudományos szakértőkkel.81 Szakmai tanácsadó bizottság tanácsot és magas szintű logisztikai, elemzési, statisztikai támogatást nyújt az ESRS tevékenységéhez. A rendelet nem zárja ki a magánszektor képviseletét mikor úgy rendelkezik, hogy indokolt esetben ki lehet kérni a magánszektor érdekeltjeinek véleményét. 82
VI.3 Feladatai Az ESRB az alábbi feladatokat látja el:83
az Unió pénzügyi stabilitásával összefüggő lényeges és szükséges információk összegyűjtése és elemzése
rendszerkockázatok azonosítása és rangsorolása
ha a rendszerkockázatot adott esetben jelentősnek ítélik, akkor figyelmeztetések kiadása és nyilvánosságra hozatal
azonosított kockázatokra vonatkozó korrekciós intézkedésekre irányuló ajánlások megtétele és nyilvánosságra hozatala
amennyiben az ESRB úgy ítéli meg, hogy veszélyhelyzet alakult ki akkor titkos figyelmeztetés küldése a Tanácsnak,
helyzetértékelés annak
megállapítása
érdekében, hogy szükséges elfogadni ESA címzett vészhelyzet fennállásáról szóló határozatot
figyelmeztetések és ajánlások betartásának figyelemmel kísérése
79
1096/2010/ EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 4. cikk Tudományos Tanácsadó Bizottság http://www.esrb.europa.eu/about/orga/asc/html/index.hu.html 2013.11.12 81 1092/2010/ EU európai parlament és tanácsi rendelet 12. cikk 82 Kálmán János: Az új európai pénzügyi felügyeleti architektúra. 2011. 16. o 83 1092/2010/ EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 3. cikk 80
31
szoros együttműködés és rendszerkockázattal kapcsolatos információk megosztása az ESA, a rendszerkockázatok megállapítására és mérésére szolgáló közös kockázati jelzőrendszer kidolgozása
részvétel a vegyes bizottságban
makroprudenciális felügyelet összehangolása a Nemzetközi Valutaa lappal (IMF), a Pénzügyi Stabilitási Tanáccsal (FSB) és harmadik országok felügyeletivel Az intézmények közötti összehangolt információ áramlás fontos részét képezi a
felügyeleti rendszer hatékony működése szempontjából, ezért az ESRB szorosan együttműködik a Központi Bankok Európai Rendszerével, a Bizottsággal és nemzeti felügyeleti hatóságokkal. Az ESRB az ESA kérhet információt az adott kérdésben figyelemmel arra, hogy az összegzett és összesített formában nyújtsák, ha az ESA nem rendelkezik a megfelelő információval vagy értesülései pontatlanok, akkor a Központi Bankok Európai Rendszerétől, felügyelő hatóságoktól vagy maguktól az érintett tagállamoktól is kérhet felvilágosítás. Célkitűzését és megbízását veszélyeztető események felmerülése esetén figyelmeztetéseket és jogalkotás kezdeményezésre irányuló ajánlásokat bocsát ki. A figyelmeztetések és ajánlások két fajtáját különböztetjük meg, lehet általános és lehet egyedi. Általánosról akkor beszélhetünk, ha az Unió egésze a címzett, egyedi figyelmeztetések és ajánlások egy vagy több tagállamot, nemzeti felügyeletet vagy ESA érintenek, ha nemzeti felügyeleti hatóság az érintett, akkor a tagállamot is értesíteni kell. A figyelmeztetéseket és ajánlásokat a címzetten kívül, továbbítani kell titoktartás betartása mellett a Tanácsnak és a Bizottságnak (az ESA ha tagállam vagy nemzeti hatóság a címzett). Az ESRB tájékozódik, hogy az ajánlások nyomán az érintettek milyen intézkedéseket tettek és mulasztás estén indoklással szolgálnak. Az ajánlások és figyelmeztetések „soft law jellegűek”, de adott esetben kikényszeríthetők. Amennyiben elmulasztották az ajánlás megtételét és nem szolgá ltak indoklással az ESRB értesíti a Tanácsot és az érintett ESA. Az igazgatótanács dönt az ajánlások, figyelmeztetések nyilvánosságra hozataláról. Fontos, a nyilvánosságra hozatal előtt a címzetteket előre tájékoztatni kell. Az érintettek véleményét, kifogását, érveiket is nyilvánosságra kell hozni, ha az igazgatótanács nem szavazza meg a nyilvánosságra hozatalt, akkor továbbra is érvényesül a titoktartatás.
32
VII. Európai Felügyeleti Hatóság (ESA) Az ESA egy több rétegből álló hátósági rendszer melynek tagjai összehangolt mikroprudenciális felügyeleti munkát végeznek. A jelenlegi felügyelet az 3L3 bizottságok (CEBS- Európai Bankfelügyelők Bizottsága, CESR- európai biztosítás és foglalkoztatás nyugdíjfelügyeletek biztosítása) kötelezettségit és feladatait veszik át. A rendszer tagjai a Londoni székhelyű Európai Bankhatóság (EBA), a Frankfurtban található Európai Biztosítás és Foglalkoztatóinyugdíj- hatóság és a párizsi Európai Értékpapír-piaci Hatóság. A felügyeleti struktúra tervezésekor az a döntés született, hogy a három ESA működéséről külön rendeletek készüljenek. A rendeletek készítése során arra törekedtek, hogy a szerkezete a lehető legnagyobb mértékben megegyezzen, hisz a rendszer úgy lett tervezve, hogy a hatóságok azonos körülmények között működjenek. 84 Az ESA jogi személyiséggel rendelkező uniós szerv, mely a tagállamok szabályainak megfelelő jogképességgel rendelkezik. Jogosult ingó és ingatlan vagyont szerezni azokkal rendelkezik, bírósági eljárásban félként részt venni.85
VII.1 Szervezete Az egyes hatóságok belső felépítése megegyező, megtalálható mindegyiknél felügyeleti tanács, igazgatótanács, elnök, aki ellátja a képviseletet, ügyvezető igazgató és fellebbviteli tanács. Szervek teljes mértékben függetlenek nem utasíthatók és nem fogadhatnak el utasítást, munkájukat az Unió érdekeinek figyelembe vé telével végzik. Továbbá szükséges megemlíteni a szektorok összehangolását biztosító vegyes bizottságot mely közös szervként működik. Felügyeleti tanács 33 fős testület. Fő feladata az iránymutatatás, véleményező, ajánlást tevő és tanácsadó szerepe van. Választási jogkörrel is rendelkezik hisz a tanács választja az elnököt. Az igazgatótanács a javaslata alapján elfogadja minden év szeptember 30- ig a következő év munkaprogramját, amelyről tájékoztatja a Bizottságot,
84 85
Soós János: Európai új pénzügyi felügyelet struktúrája 10. o ESA rendeletek 6. cikk
33
a Tanácsot és a Parlamentet. Fegyelmi jogkö rt is gyakorol az elnök és az ügyvezető felett.86 Igazgatótanács felel azért, hogy a Hatóságra ráruházott megbízások és feladatok rendeletnek megfelelően elvégzésre kerüljenek. A felügyeleti tanács elé terjeszti az éves és többéves munkaprogramot. Személyzetpolitikai terv és közösségi tisztviselők személyi szabályzatának elfogadása. Felmenti és kinevezi a fellebbviteli tanács tagjait.87 Elnök vezeti a felügyeleti tanács és az igazgatótanács üléseit és előkészíti a felügyeleti tanács üléseit. A Hatóság képviseletében az elnök jár, aki teljes munkaidőben eljáró független szakember. Megbízása öt évre szól és egy alkalommal meghosszabbítható. 88 Az Európai Parlament és a Tanács felhívására függetlenségének tiszteletben tartása mellett nyilatkozatot tehet. A Parlament előtt tett nyilatkozat esetén válaszol a képviselők által feltett kérdésekre. 89 Az ügyvezető igazgató teljes munkaidőben eljáró független szakember, aki a Hatóságot irányíja. Felel azért, hogy a felügyeleti tanács iránymutatásával és az igazgatótanács ellenőrzésével megvalósuljon a Hatóság éves munkaprogramja. Az ügyvezető megfelelő intézkedéssekkel gondoskodik arról, hogy a Hatóság a rendeletnek megfelelően működjön. Elkészíti a többéves munkaprogramok az előzetes költségvetést és az éves jelentést.90 Bármely természetes vagy jogi személy fellebbezhet az olyan határozat ellen, ami őt közvetlenül vagy személyesen érinti. A fellebbezési tanács két hónapon belül rendelkezik a fellebbezésről, ha elfogadja a fellebbezést, akkor értesíti a feleket, hogy adják elő észrevételeiket. A fellebbviteli tanács megerősíti vagy visszautalja a hatáskörrel rendelkező testülethez a határozatot. A határozatok indoklásra kerülnek és nyilvánosak. A fellebbviteli tanács határozatai az Európai Unió bírósága előtt megtámadhatók.91 Határokon átnyúló jellegéből fakadóan fontos a szervek függetlensége. Kizárólag objektív és független magatartást tanúsíthatnak tevékenységük elvégzése során figyelemmel az Európai Unió érdekeire. Feladatuk ellátását és döntéseik meghozatalát miden fajta befolyástól mentesen hozzák meg. Nem kérhetnek, és nem 86
ESA ESA 88 ESA 89 ESA 90 ESA 91 ESA 87
rendeletek 43. cikk rendeletek 47. cikk rendeletek 48. cikk rendeletek 50. cikk rendeletek 51- 53. cikk rendeletek 60-61. cikk
34
fogadhatnak el utasítást sem uniós szervtől, intézménytől, nemzeti kormánytól vagy köz-magánjogi jogalanytól.
92
A Bizottsághoz fűződő viszonya tekintetében kompromisszum jött létre az ESA által kibocsátott jelzésértékű technikai standardok elfogadásához a Bizottság előzetes jóváhagyása szükséges minden esetben. Módosíthatja őket, de számos korlátozás közbeiktatásával. A másik uniós intézményi kompromisszum hogy végső soron a Tanács hirdeti a veszélyhelyzet fennállását, de az ESA lehetősége van fellépni a tagállami piaci szereplőkkel szemben.93 A hatóságon belül fontos a megfelelő együttműködés és információáramlás melyben a vegyes bizottság nagy segítséget nyújt. Az ESA tagjai következetesség a következő területeken jelenik meg:94
pénzügyi konglemerátumok
könyvvizsgálat és könyvvitel
szektorok közötti kockázatok és fejlemények elemzése
kis befektetői termékek
pénzmosás elleni intézkedések
információcsere az ESA és az ESRB között
VII.2 Közös és speciális feladatok 1. Közös feladatok Az ESA hatékony működése és munkájának összehangolása érdekében azonos feladatkörökkel lett felruházva. A közös feladatok elősegítik a mikroprudenciális felügyelet és az információáramlás teljes mértékű megvalósulását:95
az uniós felügyeletek összehangolásának megerősítése
a pénzügyi piacok átláthatóságának, integrálásának, eredményességének szabályos működésének biztosítsa
belső piac működésének fokozása ésszerű szabályzással és felügyelettel
egyenlő versenyfeltételek megteremtése
92
ESA rendeletek 49. cikk Szegedi László: A pénzügyi felügyeletek európai rendszere a meroni-doktrína tükrében, In: Állam és Közigazgatás-tudományi Szemle 2011/1 szám 15-16. o, 94 Kálmán János: Az új európai pénzügyi felügyeleti architektúra. 2011 22. o 95 Soós János: Európai új pénzügyi felügyelet struktúrája 11. o 93
35
fogyasztóvédelem megerősítése, a fogyasztói pénzügyi termékek és szolgáltatások tekintetében az átláthatóság, az egyszerűség és a méltányosság támogatása, a fogyasztói trendek gyűjtése és elemzése, azokról jelentés készítése; a NSA pénzügyi műveltséggel és oktatással kapcsolatos kezdeményezéseinek koordinálása, képzési sztenderdek kidolgozása a piaci szereplőknek
saját hatáskörben értékelik a piaci fejleményeket és erről tájékoztatást adnak
intézmények áltál okozható pénzügyi piacot és reálgazdaságot megbénító eseményeknek a megakadályozása
iránymutatások, ajánlások, figyelmeztetések kibocsátása
magas szintű védelem nyújtása a befektetőknek és a betéteseknek az Unióban
szoros együttműködés az ESRB különösen abban a tekintetben, hogy ellátják a feladatuk ellátásához szükséges információkkal
2. Speciális feladatok Ugyan egységes szervezetként működik az ESA ugyanakkor a hozzá tartózó hatóságok a pénzügyi piac más és más részét figyelik így elkerülhetetlen, hogy önálló speciális feladatokkal rendelkezzenek. Európai Bankhatóság (EBA): Feladata az európai bankszektor prudenciális szabályzásának és felügyeletének elősegítése. A fenntartható pénzügyi stabilitás megteremtése, integrálás elősegítése az európai bankszektorban. Az EBA a pénzügyi integrációkövetkező fokának a Bankuniónak lesz az egyik fő alapköve. Európai Biztosítás-és Foglalkoztatóinyugdíj-hatóság (EIOPA): Az EIOPA feladata a biztosítások, viszontbiztosítások, foglalkoztatói nyugdíjtevékenységek, kötvénytulajdonosok, nyugdíjrendszer tagjainak védelme. Érdekvédelmi csoportokat állít fel az adott terület hatékony felügyeletet érdekében. 96 Európai Értékpapír-piaci Hatóság (ESMA): Az ESMA feladata a befektetési és egyéb kockázatok megfelelő szabályozásának és felügyeletének biztosítása, a hitelminősítő ügynökségek közvetlen európai felügyelete, és a feladataival érintett területeken az érdekeltekkel folytatandó konzultáció elősegítésére egy értékpapír-piaci érdekképviseleti csoport létrehozása.
96 97
97
Soós János: Európai új pénzügyi felügyelet struktúrája 12. o Soós János: Európai új pénzügyi felügyelet struktúrája 12. o
36
VII.3 ESA hatáskörei Az ESA rendeletek preambulumának (22) cikke megállapítja, hogy igény van olyan pénzügyi szolgáltatásokra vonatkozó harmonizált szabályzástechnikai standardok létrehozására melyeknek célja Uniós szinten biztosítani az egyenlő versenyfeltételeket valamint betétesek, befektetők és fogyasztók védelmét. A standardoknak két fajtája van a szabályzástechnikai és a végrehajtás-technikai. A kettő közötti különbség hogy az ESA által készített rendeleteket a parlament és Tanács felhatalmazásával a Bizottság fogadja el. 98 A végrehajtás-technikainál a tagállamok nemzeti jogán belül fogadják el a végrehajtási intézkedéseket.
99
A szabályzástechnikai standardoknak technikai
jellegűek, nem hozhatnak szakmai vagy stratégiai döntéseket, tartalmukat pedig az uniós jogalkotási aktusok szabják meg. A Bizottság felhatalmazást kapott arra, hogy jogi aktusokat fogadjon el a standardok jóváhagyására, és ezzel kötelező jogerővel ruházza fel őket így biztosítható a demokratikus legitimitás miközben az intézményi egyensúly fennmarad.100 Az elfogadás menete több lépcsős folyamat. A Hatóság konzultációt folyatat hat a standardtervezetről, elemzi annak költségeit és hasznait, majd a standardtervezetet benyújtja a Bizottsághoz, aki továbbítja az a Tanácsnak és Parlamentnek. A Bizottságnak három hónap áll rendelkezésére, hogy döntsön a jóváhagyásról, ha nem kívánja jóváhagyni, visszaküldi a Hatósághoz az indoklással együtt. A tervezet hat héten belül módosítható, ha megtörtént a módosítás, akkor hivatalos vélemény formájában visszaküldik a Bizottsághoz. A Bizottság nem változtathatja meg a szabályzástechnikai standardtervezetet a Hatóság jóváhagyása nélkül. A Bizottság konzultációt folytat a tervezetről és elemzi a potenciális hasznokat és költségeket. A Bizottsághoz benyújtott hivatalos vélemény formájú standardtervezetet még hathétig lehet módosítani, ha ez nem történik meg akkor a benyújtási formát fogadják el. A Parlament és a Tanács három hónapig k ifogással élhet a Bizottság által jóváhagyott tervezett ellen. A határidő további három hónappal meghosszabbítható, ha Bizottság a Hatóssággal azonos szabályzástechnikai standardot fogad el akkor a Tanács vagy a Parlament egy hónapig kifogással élhet. Amennyiben sem a Parlament sem a Tanács 98
EUMSZ 290. cikk EUMSZ 291. cikk 100 Szegedi László: A pénzügyi piacok közvetlen európai felügy eleti kihívásai Pénzügyi Szemle 2012/3 371.o 99
37
nem él kifogással akkor szabályzástechnikai standardot elfogadottnak kell tekinteni és az Európai Unió Hivatalos Lapjában közzé kell tenni. Egyedi jogilag kötelező döntések csak meghatározott esetekben hozhatók úgymint
uniós
jog
megsértése,
veszélyhelyzetekben,
nemzeti
hatóságok
vitarendezésében hozhatók. 101 Politikailag rendkívül érzékeny mivel a veszélyhelyzet kinyilvánítása feljogosítja az ESA, hogy még közvetlenebbül avatkozzon be a piaci felügyeletek tevékenységébe.
102
Az ESA rendeletek meghatároznak, egy védelmi
intézkedést mi szerint az egyedi határozatot akkor lehet elfogadni, ha nem ütköznek a tagállamok költségvetési hatáskörével vagy a tagállamok úgy ítélik meg, hogy költségvetési hatáskörbe ütközik az adott határo zat, értesíti az érintett hatóságot és a Bizottságot, hogy nem hajtja végre a határozatot. A viták eldöntésében a Tanács jogosult dönteni. 103 A Hatóságok jogkört kaptak egyedi határozatok megalkotására, de nem jár „széles körű mérlegelést lehetővé tevő diszkrécionális jogkörrel” mivel csak végső esetben hozhatók meg és előzetes jóváhagyáshoz vannak kötve. 104
101
Szegedi László: A pénzügyi piacok közvetlen európai felügyeleti kihívásai In: Pénzügyi Szemle 2012/3 372. o 102 Ferran/Alexander: Cansoftlawbodies be effective? European Law Review 2010. 768. p. 103 ESA rendeletek 38. cikk 104 Szegedi László: A pénzügyi piacok közvetlen európai felügyeleti kihívásai 372. o
38
VIII. Az Európai Bankunió egy újabb lépés. A Bankunió létrehozásának alapgondolata egyidős az Európai Gazdasági és Monetáris unió megalapításával. Igazi előrelépések ugyanakkor nem követték a gondolatot egészen a 2008-as válság bekövetkeztéig. A világválság ráébresztette az Uniót arra, hogy a nemzeti szabályok nem elég hatékonyak hogy megállítsák a pénzügyi szektor által okozott özönvizet. A fő problémát az okozta, hogy az egyes országok felügyeletei elnézőek a saját nagybankjaikkal szemben. A bankok viszont „rossz gyermek” módjára kihasználják ezt a helyzetet és túl nagyra nőve komoly költségvetési terhet rónak az adott állam költségvetésére, ha a bank csődhelyzetbe kerül, amit természetesen az adófizetőknek kell kifizetni. Így sajnos könnyen előfordulhat, hogy a csődbejutott bank az államot is magával rántja, miközben az próbálja megmenteni (bailout) őt a pusztulástól.105 Legjobb példák Izland, Írország vagy Spanyolország. A Bankunió célja a hasonló válságok kialakulásának megakadályozása egy nemzetektől
független
bankfelügyelet
létrehozása.
Az
európai
bankrendszer
törékenységének mérséklése és biztonságának megerősítése, míg az általá nos cél az egységes pénzügyi piac integrálása és az euró fenntarthatóságának biztosítása. 106 Ez az új szemléletmód nagyobb aktivitást vár el a bankszabályzóktól így elkerülhető lesz a jövőben az helyzet, hogy a bankok által okozott költségvetési rést az adófizetők terhére róják.107 VIII.1 Bankunió összetétele Az Európai Bankunió három nagy alkotórészből tevődik össze:
Egységes
Szabálykönyv
(Single
Rulebook):
egységes
bankszabályok
megteremtése és rendszerszintű kockázatok kezelése az unióban
Az egységes felügyeleti rendsze r (SSM): az Európai Unió legnagyobb bankjainak pénzügyi felügyeletét az Európai Központi Bank fogja ellátni az Európai Bankhatóság segítségével. A tagság a felügyeleti rendszerbe eurózónán belüli bankoknak kötelező az azon kívülieknek pedig saját döntésükön múlik a csatlakozás
105
Móra Mária: Mit ér a bankunió fiskális integráció nélkül?In: Hitelintézeti Szemle 2013/4 327. o. Móra Mária: Mit ér a bankunió fiskális integráció nélkül? In: Hitelintézeti Szemle 2013/4 327. o. 107 Mérő Katalin-Piroska Dóra: A makroprudenciális bankszabályzás és –felügyelet keretrendszerének kialakulása In: Hitelintézeti Szemle 2013/4 313. o. 106
39
Az egységes szanálási rendszer (SRM): „too big to fail” probléma kezelése
VIII.1.1 Egységes Szabálykönyv A Bankunió hatékony működéséhez elengedhetetlen egy minden játékosra vonatkozó azonos játékszabályokat tartalmazó kézikönyv. A fent már említett De Larosiere-jelentés nyomán merült fel az igény egy egységes bankszabályokat tartalmazó kézikönyvre, így felállításra került az ESA részének tekinthető EBA. Az EBA jogosult a szabálytechnikai és végrehajtás-technikai standardok kibocsátására, amik elősegítik az egységes szabályzást. Az Egységes Szabálykönyv tovább megy és a bankhatóság standard kibocsátásánál. A szabályzás idesorolja az unió által kiadott rendeleteket, amit a tagállamoknak módosítás nélkül el kell fogadniuk és módosítás nélkül be kell építeniük saját jogrendszerükbe. 108 Ezzel a szabályzással a rendszerszintű kockázatok előreláthatók és ebből kifolyólag kibontakozásuk megakadályozható. VIII.1.2 Egységes felügyeleti rendszer A Tanács 2013. október. 15-én elfogadta a 1024/2013/EU rendeletet, amelynek hatályba lépése után az egységes felügyeleti rendszer 2014 novemberében megkezdheti felügyeleti tevékenységet. Ugyanakkor az SSM létrejötte nem volt egyszerű mutatvány. A Bizottság 2012. szeptember. 12-én előterjeszti törvényjavaslatát az SSM kapcsolatban és leírja, hogy az Európai Központi Bankot bízza meg a felügyeleti tevékenységek elvégzésével. A törvényjavaslat leírja, hogy az EKB kizárólagos fe ladata és felelőssége lesz a felügyelet ellátása, kockázatok felmérése és szükséges intézkedések elfogadása. Feladatai végrehajtása során úgy kell rá tekinteni, mint a tagállami felügyeletekre, felruházzák mindazokkal a jogkörökkel, amikkel a nemzeti hatóságok rendelkeznek. Jogosult pénzügyi szankciókat és büntetéseket kiosztani. Az EKB együttműködik az ESFS rendszerén belül az Európai Bankhatósággal aminek feladata nem változik. A tagállami felügyeletek megkapnak minden olyan feladatot, ami
108
Mérő Katalin-Piroska Dóra: A makroprudenciális bankszabályzás és –felügyelet keretrendszerének kialakulása In: Hitelintézeti Szemle 315. o.
40
nem kerül az Európai Központi Bankhoz. Az SSM eredetileg 2013. január 1-én akarták hatályba léptetni erre viszont nem került sor. 109 Az SSM folytatott legnagyobb viták az EKB kapcsolatos feladatok és hatáskörök voltak. 2012. december 13-án a Tanács sajtóközleményt ad ki miszerint az előzőnapi ECOFIN ülésen elfogadják a Bizottság tervezetét. Az ülésen megegyeznek abban, hogy az eurózóna összes bankjának végző felügyeletét az EKB látja el, a kevésbé jelentős bankok pedig maradnak tagállami felügyelet alatt. Az EKB közvetlen felügyelete alá tartozik:110
30 milliárd eurónál nagyobb mérlegfőösszegű bankok
a tagállamok által jelentősnek minősített bankok
azok a bankok, amelyeknek mérlegfőösszege a GDP arányában nagyobb 20%-nál
a tagállamok három legjelentősebb bankja Miért pont az Európai Központi Bank lett az a intézmény ami ellátja az eurózóna
felügyeletét? Számos érv szól amellett, hogy EKB lássa el ezt a feladatot. Példának okáért ott van az, hogy előnyös helyzetének köszönhetően központi bankként átlátja a bankszektort érintő problémákat. Erős intézmény, ami számottevő forrással rendelkezik és a válságkezelésben is jelentős hitelességre tett szert. Ugyanakkor az érmének két oldala van, a felügyeleti hatalommal a birtokában túl nagy hatalomra tesz szert, amit egy európai kormány sem tud ellensúlyozni. Viszont a hatalom felelősséggel és következményekkel jár, hisz ha felügyeleti hibát vét vagy a 2008-ashoz hasonló események következnek be könnyen „gyámság” alatt találhatja magát. 111 A triumvirátus (Bizottság, Tanács, Parlament) 2012. december és 2013 novembere között lefolyatatott egyeztetéseiből kiderült az, hogy a felügyelet két szinten fog működni. A jelentéktelen bankok felügyelete marad tagállami kézben, míg Európa 130 legnagyobb bankja úgymint a Deutsche Bank vagy az OTP Bank 2014. novemberétől az Európai Központi Bank vigyázó tekintetét élvezik. A Bankunióban való tagságot először ki akarták terjeszteni minden uniós tagállamra. Az elképzelés nem járt sikerrel ugyanis Nagy-Britannia elzárkózott mindenfajta tárgyalástól így a teljes tagállami tagság kizárt volt. Mivel a teljes tagság nem volt elérhető, de az eurózónán kívüli államokat sem akarták megfosztani annak 109
Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és Tanácsnak egy bankunió kiépítését eredményező ütemtervről 2012. szeptember. 12. 110 Móra Mária: Mit ér a bankunió fiskális integráció nélkül? Hitelintézeti Szemle 329. o. 111 Móra Mária: Mit ér a bankunió fiskális integráció nélkül? Hitelintézeti Szemle 329. o.
41
lehetőségétől, hogy tagok legyenek így az önkéntes belépés lett a járható út. Természetesen az eurózónában lévők tagállamoknak a belépés kötelező.112 VIII.1.3 Egységes szanálási rendszer113 A Lehmann Brothers „váratlan” csődje világméretű válság előszelének mutatkozott. Az országok a félve attól, hogy egy-egy nagybank csődje az egész pénzügyi szektort romba dönti elkezdték alkalmazni a „too big to fail” elvet, ami magyar fordításban annyit tesz „túl nagy hogy elbukjon”. Az Európai Unió országai azon kezdtek el gondolkodni, hogy miként menthetik meg rendszerkockázatilag releváns pénzügyi intézményeiket. Természetesen az egyetlen megoldás a forráshiányok csökkentésére az állam pénzügyi beavatkozása. Viszont ezek a pénzek a költségvetés részét képezték, így az ilyen hatalmas kiadások megviselték a tagállamok pénztárcáját és elvonták a forrást más ágazatoktól (például egészségügy, oktatás). A másik fontos probléma, hogy a bankszektor hiányait közvetve az adókon keresztül az állampolgárok finanszírozták. Néhány adat jól szemlélteti, hogy a nagybankoknak milyen mennyiségű forráshiánya volt. 2008-ra a világ 30 legnagyobb bankjának forráshiánya meghaladta a székhelyéül szolgáló állam GDP-jének 50 százalékát. Az unióban hét olyan bank volt, amelynek mérlegfőösszege meghaladta az EU GDP-jének 10 százalékát. A legnagyobb ezek közül a Deutche Bank volt, aminek forráshiánya az EU GDP-jének 17 százalékát meghaladta ez körülbelül a német GDP 87 százalékának felel meg. Ezekből az adatokból kiderül, hogy nem csoda, hogy számos közösségen belüli ország a csőd közeli állapotban került elég csak Spanyolországra vagy Írországra gondolni. Tehát ebből az következik, hogy ez a fajta „tűzoltás” nem a legszerencsésebb eljárás és a megelőzésre kell koncentrálni a „too big to fail” elvének alkalmazása helyett. A kérdés az, hogy mi a megoldás és a jövőbeni költségeket kik fogják állni. A megoldás a megelőzés, ami egy szanálási alap és hatóság formájában tud a legjobban megvalósulni. Vajon milyen testület lenne alkalmas egy ilyen feladat ellátására egy már meglévő vagy egy új intézmény. Az EKB meglévő intézményként felmerülhet, mint lehetséges jelölt a feladat ellátására, de súlyos érvek szólnak ellene. Először is felügyeletként érdekelt lehet az általa elkövetett hibák eltusolásában, 112
Móra Mária: Mit ér a bankunió fiskális integráció nélkül? 331. o Hitelintézeti Szemle Lásd Móra Mária: Mit ér a bankunió fiskális integráció nélkül? és Mérő Katalin-Piroska Dóra: A makroprudenciális bankszabályzás és –felügyelet keretrendszerének kialakulása Hitelintézeti Szemlében megjelent írásait. 113
42
másodszor felügyeleti tevékenységéből kifolyólag együtt kell működnie a szanálási hatóssággal, harmad részt, amit Móra Mária leír a szanálási hatóság veszteségelosztási feladatot lát el így az EKB nem lehet olyan funkciója, ami összefüggésben van a költségvetéssel és így veszélyeztetné a monetáris politikához fűződő függetlenségét. Végül logikusan a szanálásban azok a bankcsoportok vesznek részt, akik az EKB felügyelete alá tartoznak. Így egy új testület létrehozásáról nyújtott be javaslatot a Bizottság 2013 júliusában. Az egységes szanálási mechanizmus biztosítja majd, hogy az SSM részét képező bankok súlyos nehézségei hatékonyan orvosolhatók lesznek, és minimális költségekkel járjanak az államoknak különösen az adófizetőknek. José Manuel Barroso a Bizottság elnöke kijelentette, hogy: „Ezzel a javaslattal a bankunió összes alkotóeleme terítékre került, segítségükkel szilárdabb alapokra helyezzük az ágazatot, helyreállítjuk a bizalmat és megszüntetjük a pénzügyi piacok töredezettségét” 114 . Az intézmény, ami megvalósítja mindezt az Egységes Szanálási Testület lesz, ami Európai Szanálási Alapot fogja kezelni. A rendszer egy négy lépcsős eljárásban fog működni:115 I.
Az EKB mint felügyeleti szerv jelzi, hogyha bankuniós területén lévő pénzintézet pénzügyi nehézségekkel küzd és szanálásra van szüksége.
II.
Az EKB, Bizottság és nemzeti hatóság képviselőiből álló Egységes Szanálási Testület előkészíti a szanálást. A Testület a helyzet elemzése után dönt, hogy milyen eszközöket alkalmaz és milyen módon vonja be a szanálási alapot. A nemzeti szanálási hatóságokat is bevonják a munkába.
III.
Az Egységes Szanálási Testület ajánlása alapján a Bizottság dönt a bank szanálás alá helyezéséről. Meghatározza az eszközöket és szanálás pénzügyi keretét.
IV.
A szanálási terv végrehajtásárért a nemzeti szanálási hatóság felelős az Egységes Szanálási Testület felügyelete mellett. Amennyiben a nemzeti szanálási hatóság nem hajtja végre a határozatban foglalt utasításokat akkor az Egységes Szaná lási Testület beavatkozhat és az érintett bankot közvetlenül utasíthatja. Az Európai Szanálási Alap az Egységes Szanálási Testület irányítása alá fog
tartozni és biztosítja a finanszírozások hozzáférhetőségét a banki szerkezetátalakítások 114
A Bizottság egységes szanálási mechanizmus t javasol a bankunió számára European Commission IP/13/674 10/07/2013 http://europa.eu/rapid/press -release_IP-13-674_hu.htm 2. o. 2014.01.23. 115 A Bizottság egységes szanálási mechanizmust javasol a bankunió számára European Commission IP/13/674 10/07/2013http://europa.eu/rapid/press -release_IP-13-674_hu.htm 2. o. 2014.01.23.
43
során. Az alapot bankszektor hozzájárulásaiból finanszírozzák, így az államoknak csak minimálisan kell hozzájárulniuk egy esetleg csődhelyzetbe került bank megsegítése esetén. A Bizottság szerepe a bankszanálás kezdeményezésére és a szanálási keretre vonatkozó döntés meghozatalára korlátozódik. Ezáltal biztosított az összhang az egységes piaccal és az állami támogatásra vonatkozó uniós szabályokkal, továbbá megmarad a mechanizmus egészének függetlensége és elszámoltathatósága.
116
A
Bizottság javaslatának elfogadása 2014 tavaszán esedékes, ha minden jól alakul, akkor az Egységes Szanálási Rendszer 2015. január. 1-től lesz hatályos.
116
A Bizottság egységes szanálási mechanizmust javasol a bankunió számára European Commission IP/13/674 10/07/2013 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-674_hu.htm 2. o. 2014.01.23.
44
IX. Magyarország álláspontja a Bankunióról117 Magyarország álláspontja a Bankunióval kapcsolatban még nem kiforrott abból az okból kifolyólag, hogy az egész körül rengeteg tisztázandó kérdés van még. Véleményem az, hogy nagy valószínűséggel hazánk nem fog csatlakozni a Bankunióhoz. A kormány döntéseiből és cselekedeteiből kivehető, hogy nem áll összhangban az unió elképzeléseivel. Míg az unió arra törekedik, hogy megszilárdítsa a bankszektort addig hazánk Európa legnagyobb bankadóját szabta annak legyengítése céljából. Az adó hatására a külföldi bankok tőkeemelésre kényszerülnek, ebből kifolyólag nem tudnak hitelezni és nem növelik a gazdaságot. A másik veszélyforrás a nagy részarányú rossz hitelek, amikkel a kormány nem igazán tud mit kezdeni és melynek következménye a nem fizetés és a társadalom eladósodásának növekedése, így a bankok hitelezése nem áll helyre és beruházások is csökkennek. Ugyanakkor az állam a beruházások növelése érdekében nulla százalékos hiteleket helyez ki, amik csak rövidtávon élénkítő hatásúak, de hosszú távon nem helyettesítik a banki hiteleket. A kormányzat ugyanakkor egyetért abban, hogy szükséges egy banks zanálási alap létrehozása, de ehhez nem feltétlenül kell csatlakozni a Bankunióhoz. A kormányfő nyilatkozatában elmondta, hogy már készül egy unióshoz hasonló alapokat lefektető bankszanálási törvénytervezet. Viszont igen súlyos érvek szólnak a Bankunióhoz való csatlakozás mellett, hisz csatlakozás nélkül a hazai bankrendszer nem fogja megkapni azt a biztonságot, mint a csatlakozó országok bankjai. Ezért jelentős versenyhátrányba kerülünk az eurózóna bankjaihoz képest és a hitelek is drágábbak lesznek. Nyilván sok tisztázandó kérdés van még a Bankunió körül, amiknek tisztánlátása nélk ül nehéz végleges döntést hozni, viszont a csatlakozás mégis jó útnak tűnhet melynek elvetését nem szabad elhamarkodni.
117
Farkas Zoltán: Bankunió: ’forradalmi kezdet’ Brüsszelben, Magyarország kivár http://hvg.hu/gazdasag/20131219_Forradalmi_ EUdontes_Magyarorszag_masfele 2014.02.20.
45
Összefoglaló Mint kiderült a felügyeletek szabályzása a válság hatására számos átalakításon ment keresztül hazánkban és az Európai Unióban egyaránt. A felügyeletek egy új korszaka kezdődött meg hisz egyre több állam köztük hazánk is felismerte azt a valós veszélyt, amit az elszabadult pénzügyi szektor okozott és komolyan elkezdett felkészülni egy hasonló válság bekövetkeztének megakadályozásához vagy legalábbis a kárainak enyhítésre. Az MNB felügyeleti eszköztárának megújítása és kibővítése a PSZÁF integrálásával szükséges felügyeletek
lépésnek
mondható.
A
összevonásával létre jött egy olyan
és
makro
mikroprudenciális
intézményi struktúra,
ami
rendszerszintű kockázatok megelőzésére és feltárására, csökkentve az általuk okozott károkat. Bár fiatal intézményi struktúráról beszélünk, ami természetesen nem tökéletes és előfordulnak és elő is fognak fordulni hibák a működése során, de ezek az újítások, törekvések, remek alapot adhatnak ahhoz, hogy a jövőben elkerülhető legyenek a legutóbbi válság okozta utórengések, amik a hazai rendszert sújtották.
Az
Európai
Unió szabályzásában is hasonló a helyzet, mint hazánkban. Az unió megtapasztalta azt milyen az mikor egy olyan bankrendszer áll a csőd szélén, aminek tőkemér lege megközelíti az EU GPD közel egyötödét. Ezt a helyzetet természetesen kezelni kellett valahogy. A válság idézőjelben jól is jött hisz elősegítette az pénzügyi integráció elmélyülését. A jelenlegi rendszer megteremtette az összhangot a felügyeletetek különböző
szintjei
között
a
Pénzügyi
Felügyeletek
Európai
Rendszerének
létrehozásával. Az összhang mellett megteremtette azt, hogy szektor különböző szabályzási területeivel foglalkozó hatóságokra egységes szabályok vonatkozzanak tekintettel persze speciális feladataikra. Szóval ez a felállás nagyban elősegíti a következő lépcsőfok megmászását, azaz a Bankunió létrejöttét. Természetesen még számos kérdés nyitott a Bankunióval kapcsolatban és ebből kifolyólag számos eurózónán kívüli állam nem tudja, hogy csatlakozzon hozzá köztük Magyarország sem. Az mindenképp fontos érv a csatlakozás mellett, hogy a közös bankfelügyelet sokkal biztonságosabb és stabilabb Európai bankrendszert fog teremteni. Persze ezen intézkedések bevezetése elméletben jól működik, hogy a gyakorlatban milyen hatása lesz a pénzügyi rendszerre az még kérdőjel, de véleményem szerint Magyarország és Európa jó irányba halad.
46
Irodalomjegyzék
A Bizottság egységes szanálási mechanizmust javasol a bankunió számára European Commission - IP/13/674
10/07/2013 http://europa.eu/rapid/press-
release_IP-13-674_hu.htm 2014.01.23
A
De
összefoglalója.
Larosiere-jelentés
https://felugyelet.mnb.hu/bal_menu/eu/kiemelt_temak/larosiere_eu 2013.11.10.
A
Pénzügyi
Felügyeletek
Európai
Rendszere
http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/hu/displayFtu.html?ftuId=FTU_ 3.2.5.html 2013.11.10.
Angyal Zoltán, Asztalos Zsófia, Fazekas Judit, Gyeney Laura, Metzinger Péter, Milassin László, Osztovits András, Szabó Marcell: EU-jog (szerk.: Osztovits András), HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2012.
Asztalos László György: Kilencven éve alapították a magyar pénzügyi felügyeletet. In: Pénzügyi Szemle L. évfolyam 2005. összevont szám
Az MNB Pénzügyi Felügyeleti Funkciójának Megerősítése (Új szabályozói eszközök MNB-hez rendelése és a PSZÁF MNB-be integrálása) Vezetői összefoglaló. http://www.mnb.hu/Root/Dokumentumtar/MNB/Sajtoszoba/vitaanyagok/Felugy elet_HU.pdf 2013.10.12.
Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és Tanácsnak egy bankunió kiépítését eredményező ütemtervről 2012. szeptember. 12.
C.A.E. Goodhart, D. Tsomocos (2012): Financial Stabilityin Practice
Central Banking Publications: How countries Supervise their Banks, Insurers and Securities Markets 2012.
Claudio Borio: Towers a macroprudencialframeworkforfinancialsupervision and regulation? BIS Working Papers No
Dr. Balog Ádám: Integrált felügyelet Magyaroszágon – új jegybanki kihívások MABISZ Konferencia 2013. október 8.
Edward
Elgar
Publishing;
Nier
TowardsEffectiveMacroprudentialFameworks:
et An
al Assessment
(2011): of
StylizedInstitutionalModels”, IMF WP 11/250; Nier (2009): „Financial StabilityFrameworks and theRole of CentralBanks: LessonsfromtheCrisis”, IMF 47
WP 09/70; Ingves et al (2011): „Central Bank Governance and Financial Stability”
Farkas Zoltán: Bankunió: ’forradalmi kezdet’ Brüsszelben, Magyarország kivár http://hvg.hu/gazdasag/20131219_Forradalmi_EUdontes_Magyarorszag_masfel e 2014.02.20
FáykissPéter-Szombati Anikó: Makroprudenciális felügyelet az eurózónán kívüli európai országokban. MNB Szemle Különszám 2013. október. http://www.mnb.hu/Root/Dokumentumtar/MNB/Kiadvanyok/mnbhu_mnbszeml e/mnbhu_msz_20131030/faykiss.pdf 2014.01.15.
Ferran/Alexander: Can soft law bodies be effective? European Law Review 2010.
FORGÁCS Imre: Újabb kihívás a föderális Európának? in: Európai Tükör, 2009/4. szám
IMF: Institutional Modells for Macroprudential Policy 9. p Erlend W. Nier, Osiński,
Jacek
Luis
I.
Jácome,
and
Pamela
Madrid
https://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2011/sdn1118.pdf 2014.02.12
Irányítóbizottság http://www.esrb.europa.eu/about/orga/steercomm/html/index.hu.html 2013.11.12
1
Kálmán János: Az új európai pénzügyi felügyeleti architektúra. 2011.
Magyarország az Európai Unióban, az Európai Unió a világban” című pályázat
Magyar Nemzeti Bank
http://www.kormany.hu/hu/mo/az-allam- mukodese-
szempontjabol- fontos-intezmenyek/magyar- nemzeti-bank 2013.11.09
Mérő Katalin-Piroska Dóra: A makroprudenciális bankszabályozás és – felügyelet keretrendszerének kialakulása. In: Hitelintézeti Szemle 2013/4. szám.
Mészáros B. Ádám: Az új Pszáf törvény és az Eu új pénzügyi felügyeleti szervei. http://jesz.ajk.elte.hu/meszaros47.html 2013.11.23
Mi
az
árstabilitás?
http://www.mnb.hu/Monetaris_politika/monetaris-
politika/mnbhu_monpol_arstabilitas 2013.12.01
Móra Mária: Mit ér a bankunió fiskális integráció nélkül? In: Hitelintézeti Szemle 2013/4
48
Nyomon
követés
a
Lámfalussy-eljárás
felülvizsgálata
után.
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+OQ+O2008-0016+0+DOC+XML+V0//HU 2013.11.10.
Pénzügyi Stabilitási Tanács http://www.mnb.hu/Penzugyi_stabilitas/megalakultaz-mnb-penzgyi-stabilitasi-tanacsa
2014.02.10.
Soós János: Európai új pénzügyi felügyelet struktúrája In: Európai Tükör 2011/2.
Szegedi László: A pénzügyi felügyeletek európai rendszere a meroni-doktrína tükrében,In: Állam és Közigazgatás-tudományi Szemle 2011/1 szám
Szegedi László: A pénzügyi piacok közvetlen európai felügyeleti kihívásai In: Pénzügyi Szemle 2012/3
Tudományos
Tanácsadó
Bizottság
http://www.esrb.europa.eu/about/orga/asc/html/index.hu.html 2013.11.12 Jogszabályjegyzék
1916. évi XIV. törvénycikk a Pénzintézeti Központról
1947. évi XXX. törvény a Magyar Nemzeti Bank és a Pénzintézeti Központ I. kúriájába tartozó, részvénytársasági alapon működő pénzintézetek magyar tulajdonban levő részvényeinek állami tulajdonba vételéről
2010. évi CLVIII. törvény a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről
2013. évi CXXXIX. tv a Magyar Nemzeti Bankról
A TANÁCS 1024/2013/EU RENDELETE (2013. október. 15.) az Európai Központi Banknak a hitelintézetek prudenciális felügyeletére vonatkozó politikákkal kapcsolatos külön feladatokkal történő megbízásáról
A TANÁCS 1096/2010/EU RENDELETE az Európai Központi Banknak az Európai Rendszerkockázati Testület működését érintő külön feladatokkal történő felruházásáról
Az EKB véleménye (2013. október 7.) az integrált felügyelet keretrendszeréről (CON/2013/71)
AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS 1092/2010/EU RENDELETE (2010.november. 24.) a pénzügyi rendszer európai uniós makroprudenciális felügyeletéről és az Európai Rendszerkockázati Testület létrehozásáról 49
AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS 1093/2010/EU RENDELETE (2010. november. 24.) az Európai felügyeleti hatóság (Európai Bankhatóság) létrehozásáról, a 716/2009/EK határozat módosításáról és a 2009/78/EK bizottsági határozat hatályon kívül helyezéséről AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS 1094/2010/EU RENDELETE (2010. november. 24.) az Európai felügyeleti hatóság (az Európai Biztosítás- és Foglalkoztatóinyugdíj- hatóság) létrehozásáról, a 716/2009/EK határozat módosításáról és a 2009/78/EK bizottsági határozat hatályon kívül helyezéséről AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS 1095/2010/EU RENDELETE (2010. november. 24.) az Európai felügyeleti hatóság (Európai Értékpapír-piaci Hatóság) létrehozásáról, a 716/2009/EK
határozat módosításáról és a
2009/77/EK bizottsági határozat hatályon kívül helyezéséről
Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés (EUMSZ)
50
