Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011
Közigazgatástudományi Kar
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
KRISTÓ KATALIN A NÉMET SZÖVETSÉGI KANCELLÁRI HIVATAL*
Alkotmányjogi szempontból, a szövetségi kancellár különlegesen erős pozíciót foglal el a német kormányzati rendszerben. A valóságban azonban hatalmát számos tényező korlátozza. Ezek a tényezők elsősorban a koalíciós kormány dinamikájából és az eltérő pártérdekek széthúzó erejéből erednek. Ezen okok miatt szinte elképzelhetetlen, hogy a végrehajtó hatalom feje képes eleget tenni kormányzat irányításával összefüggő számos öszszetett feladatnak a Szövetségi Kancellári Hivatal közigazgatási (és gyakran politikai) támogatása nélkül. Jóllehet a Német Alaptörvényből hiányzik a Kancellária alkotmányos megalapozása, a Hivatal alapvető fontosságú a végrehajtó hatalom zavartalan működéséhez. Jelen tanulmányban a német kancellárdemokrácia rövid ismertetését követően bemutatjuk a magyar kormányzati háttérapparátusra az egyik legnagyobb hatással bíró Szövetségi Kancellári Hivatal második világháború utáni fejlődését, majd a Hivatal kormányzati koordinációban betöltött szerepét.
1. A Német Szövetségi Köztársaság szövetségi kormányának általános vonásai A demokrácia mindmáig leghíresebb definíciója szerint nem más, mint a nép hatalma a nép által, a népért. A Német Szövetségi Köztársaságban is az állampolgárok a kormányzati hatalmat a választásokon gyakorolják, és övék az utolsó szó a legfontosabb állami intézmények tevékenységének felügyeletében is. A Német Szövetségi Köztársaságban e legfőbb állami intézmények az öt "alkotmányos szerv", azaz a Bundestag és a Bundesrat1, amelyek a jogalkotásért felelősek és így a törvényhozó hatalmat alkotják, a Szövetségi
Ez a tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. számú TÁMOP program [Társadalmi Megújulás Operatív Program] Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojektjében, a „Közigazgatási szervezet és e-kormányzás” műhelyben készült. A műhely (kutatócsoport) vezetője: Imre Miklós. A tanulmányt szakmai szempontból lektorálta: Tamás András egyetemi tanár (BCE). A szerző egyetemi tanársegéd (BCE Közigazgatás-tudományi Kar); elérhetősége:
[email protected]. 1 A német szövetségi törvényhozás kétkamarás. Alsóháza a választópolgárok által közvetlenül választott Szövetségi Gyűlés, a Bundestag, a felsőház szerepét a Szövetségi Tanács, a Bundesrat tölti be. *
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
2
Alkotmánybíróság, amely a legfelsőbb bírósági döntések megalkotásával az igazságszolgáltató hatalom része, és végül a szövetségi kancellár és a szövetségi kormány, melyek a végrehajtásban nagy szerepet játszva a végrehajtó hatalmat alkotják. A Német Szövetségi Köztársaság szövetségi igazgatásának élén a szövetségi kormány, valamint annak kormányfője, a szövetségi kancellár áll. A szövetségi kormány általános hatáskörű testületi szerv, amely a szövetségi kancellárból és a szövetségi miniszterekből áll. A német közjogban önálló hatalmi ágként definiált szövetségi elnök tesz javaslatot a szövetségi kancellár személyére a Bundestagnak. A szövetségi kormány megalakulása két lépésben történik, és a parlament, valamint az elnök együttműködésével zajlik. Az első lépésben a Bundestag megválasztja a szövetségi kancellárt, a második lépésben a kancellár javaslatot tesz a szövetségi elnöknek a szövetségi miniszterek személyére. A szövetségi minisztereket a szövetségi kancellár javaslatára a szövetségi elnök nevezi ki és menti fel. Bár a kormány megbízatása megszűnésének esetei nincsenek kifejezetten felsorolva az alkotmányban, az alaptörvény több rendelkezéséből következtetve megállapíthatóak. A szövetségi kormány megbízatása megszűnik a szövetségi kancellár lemondásával, halálával, az új Bundestag megalakulásával, valamint a parlamenti bizalom megvonásával. Ez utóbbinak kinyilvánítása a Bundestag jogosítványa. Az alkotmány a bizalmi kérdés két típusát szabályozza: a Bundestag részéről induló konstruktív bizalmatlansági indítványt, valamint a kancellártól induló bizalmi szavazási indítványt2. A konstruktív bizalmatlansági indítvánnyal a Bundestag akkor élhet, ha abszolút többséggel új kancellárt választ és megkeresi a szövetségi elnököt, hogy az mentse fel a korábbi kancellárt. A kancellártól induló forma esetén pedig, amennyiben a bizalmi szavazáson a parlament nem szavaz bizalmat a kancellárnak, a kancellár javaslatára a szövetségi elnök a parlamentet feloszlathatja. A kancellár kiemelkedő pozíciót tölt be a kormányban. A fentieknek megfelelően kancellár határozza meg, ki lesz tagja a kormánynak. A kancellár joga megállapítani a miniszterek létszámát és feladatkörét. A kancellár határozza meg a kormányzati politika általános irányvonalait. Az alkotmány három fontos alapelvet különböztet meg, melyek megalapozzák a kormányzati munkamegosztást. A kancellárelv (Kanzlerprinzip) szerint a kancellár határozza meg a politika fő irányait és ő vállalja ezekért a felelősséget. Irányítja a kormány munkáját, megfogalmazza a kül- és belpolitikai célokat és gondoskodik mindezek megvalósításáról. Bár a kancellárnak jogában áll utasítást adnia a minisztereinek, a német alkotmány hangsúlyozza a miniszterek azon jogát, miszerint a kancellár által meghatározott általános irányvonalakon belül minden szövetségi miniszter hatáskörében önállóan jár el és azért felelős. Ezt az elvet reszortelvnek vagy ágazati felelősség elvének (Ressortprinzip) nevezik, mely szerint a miniszterek a kancellár által meghatározott feladatkörök egyikét ZELLER J. (2007): Német Szövetségi Köztársaság. Európai kormányformák rendszertana. Budapest, HVGORAC, pp 133. 2
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
3
vezetik önállóan. A szövetségi miniszterek közötti nézeteltérésekről a szövetségi kormány dönt. A kabinet-elv (kollegialitási, vagy szolidaritási elv, Kollegialprinzip) szerint vannak olyan döntések, melyeket a teljes kabinetnek együtt kell meghozni, ilyen például az adóreformok meghatározása. A fentiekből és abból, hogy a kancellárelv mindig is domináns volt a másik két alapelvvel szemben, megállapítható, hogy a Német Szövetségi Köztársaság szövetségi kormánya kancellári jellegű. A kancellárdemokráciát a bonni alaptörvény alakította ki, mely rendszer lényege, hogy a Bundestag felé kizárólag a kancellár tartozik felelősséggel a szövetségi kormány tevékenységéért. Minthogy a szövetségi minisztereket a kancellár jelöli, a miniszterek a kancellárnak tartoznak felelősséggel. A szakirodalomban azonban hangsúlyt kap, hogy az egyszemélyi felelősség nem szünteti meg a kormány testületi jellegét, hiszen a kormányüléseken jogilag lehetséges a többségi szavazás3. Ami a szövetségi kormány működésének szabályozását illeti, az alkotmány csak a legfontosabb szabályokat rögzíti. A működés részletes szabályait a szövetségi kancellár által elfogadott és a szövetségi elnök által jóváhagyott ügyrend rendezi. Az ügyrend alapvetően testületi szervként értelmezi a szövetségi kormányt. Rendelkezései szerint a kancellár csak primus inter pares, első az egyenlők között, szavazás esetén csak szavazategyenlőség esetén bír döntő hatáskörrel. 2. A német kormányzati háttérapparátus A Német Szövetségi Kancellári Hivatal a német szövetségi kormány és a kormányfő munkáját segítő hivatal, a központi kormányzati politika koordinációs szerve. Az 1871ben létrehozott Hivatal elsődleges feladata a kancellár támogatása a szövetségi kormány munkájának összehangolásában. Ennek érdekében a Hivatal szoros kapcsolatot tart a minisztériumokkal, amelyben kiemelt szerepet játszik a tükörreferatúra-rendszer. A tükörreferatúrák leképezik a minisztériumok rendszerét, közvetítve egyfelől a kormányzati elképzeléseket a minisztériumok felé, másfelől informálva a kancellárt a minisztériumokban folyó munkáról. A Német Szövetségi Kancellári Hivatal politológiai szemszögből az egyik olyan politikai eszköz, amelynek segítségével a mindenkori kancellár megteremtheti a kormányfői intézmény súlyát, központi szerepét a kormányzat egészében. A hivatal ugyanis olyan adminisztratív, stratégiai-tervezési, koordinációs, szakértői és tanácsadói feladatokat lát el, amelyek megteremtik a hátteret a kancellár központi szerepének betöltéséhez. Ilyen struktúra hiányában a kancellár egymaga – vagy akár szűkebb stábja – nem tud előállni a legfontosabb problémákat érintő javaslatokkal, „policykkal”, előterjesztésekkel; nem tudja ellátni a kormányzati koordináció feladatát, hiszen nincs hozzá sem kellő információja,
HOFFMANN I. (2001): Németország közigazgatása. Közigazgatás az Európai Unió tagállamaiban. Budapest, UNIÓ, pp 181. 3
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
4
sem belső kommunikációs kapacitása; nem tudja tematizálni a közéleti diskurzust, hiszen nincsen külső kommunikációs kapacitása sem4. Ami a Német Szövetségi Kancellári Hivatal szervezetét illeti, élén a Német Szövetségi Kancellári Hivatal vezetője áll (Chef des Bundeskanzleramtes), akit gyakran kancelláriaminiszternek is hívnak. A Kancelláriát vezető miniszter tagja a kormánynak, részt vesz és szavazati joggal rendelkezik a kormány ülésein. A Hivatal feladata a kormány üléseinek előkészítése, a Hivatal vezetője állítja össze az ülések napirendjét. A kormányülések előtti államtitkári értekezletet is a Német Szövetségi Kancellári Hivatal vezetője vezeti. A Hivatal vezetője kapcsolódási pontot jelent a parlament, a tartományok, társadalmi csoportok és az állampolgárok között is, továbbá kiemelt szerepet játszik a külföldi államokkal történő kapcsolattartásban is. A Hivatalban jelenleg három államminiszter is tevékenykedik: a Német Szövetségi Kancellári Hivatal államminisztere, a menekültügyi és migrációs államminiszter, valamint a kulturális és médiával kapcsolatos ügyekért felelős államminiszter. A Hivatal osztálytagozódású, jelenleg hat osztály működik, melyek élén osztályvezetők koordinálják a munkát: - a belügyi osztály, - a külügyi, biztonság-és fejlesztéspolitikai osztály, - a szociális, egészségügyi, foglalkoztatási, infrastrukturális ügyekért felelős osztály, - a pénzügyi és gazdaságpolitikai osztály, - az európai ügyekért felelős osztály, - a szövetségi hírszolgálat. 3. A Német Szövetségi Kancellári Hivatal fejlődése A Német Szövetségi Kancellári Hivatal a kancellári berendezkedéssel egyidős intézmény, így fejlődésük nemcsak párhuzamos, hanem egyfelől a kancellár szerepének növekedése tükröződik a Szövetségi Kancellári Hivatal fejlődésében, másfelől a fentieknek megfelelően a kancellár szerepének erősödése elképzelhetetlen egy jól működő Hivatal nélkül. 1871-ben a német császárság megalapításával a német birodalom első kancellárja, Otto von Bismarck hozta létre a Kancelláriát, kancellári feladatai ellátásának támogatására. A Hivatal fejlődésének története már a kezdetektől tükrözte az állami és a kormányzati apparátus evolúcióját. Kezdetben a Kancellári Hivatal tevékenysége a kormányzati funkciók teljes körének támogatását felölelte, azonban ahogyan a jóléti állam koncepciójának megjelenésével a kormányzati tevékenység egyre inkább kiterjedt a gazdasági és szociális ügyekre, egyfajta szuperminisztériummá nőtte ki magát, és egyre inkább elvesztette
4
FEHÉR Z. (2002): A kormányzás háttérintézményei, Politikatudományi Szemle, Budapest, pp. 44.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
5
azt a jellegét, ami miatt gyakran emlegették a Hivatalt a kancellár adminisztratív jobbkezeként5. A Német Szövetségi Köztársaság kancellárjai mind törekedtek a Kancellári Hivatal eredeti funkcióit és szervezetét a saját vezetési stílusuknak megfelelően formálni, mely törekvés különösen szembeötlő Konrad Adenauer, az első szövetségi kancellár esetében. Az új kormányzati struktúra 1949-es felállításakor a kancellár munkájának közvetlen támogatására eredetileg egy belügyi és egy külügyi államtitkárságot, egy sajtó- és információs hivatalt, valamint egy olyan hivatalt állítottak volna fel, amely a Németországot ellenőrzésük alatt tartó szövetséges hatalmak parancsnokságával tartotta volna a kapcsolatot6. Később ez a koncepció megváltozott. Adenauer 1949. szeptember 16-án, megválasztásának másnapján felállította a Kancelláriát, s benne a Szövetségi Sajtóhivatalt is. Így – a korábbi tervvel ellentétben – csak egy, nagyobb méretű hivatal jött létre, ami magában foglalta a sajtó- és információs irodát, a belügyi és a külügyi részleget, s ez utóbbiba építették be a személyzeti, szervezési, protokoll- és konzuli feladatokat7. Adenauer azonban a Sajtóhivatalt végleges formájában nem a Kancellárián belül képzelte el, hanem önálló intézményként kívánta azt működtetni. Ennek következtében az 1949-ben elfogadott szövetségi költségvetésben már önálló intézményként jelent meg a Kancellária, a Szövetségi Sajtó- és Információs Hivatal (Bundespresse und Informationsamt, röviden Bundespresseamt)8, valamint a már említett konzuli és egyéb ügyekkel foglalkozó hivatal is. A Kancelláriáról a külügyi részleget hamar leválasztották, és Külügyi Hivatal néven 1951-ben a nyugatnémet állam külügyminisztériuma lett. A kancellár saját apparátusa ettől kezdve az ún. Kancelláriából (Bundeskanzleramt) és a Sajtóhivatalból9 állt. Ez a kettős struktúra jellemzi a mai napig is a kancellárt kiszolgáló háttérapparátust10.
MÜLLER-ROMMEL F.: The Chancellor and his Staff. pp. 107. http://www.leuphana.de/fileadmin/user_upload/PERSONALPAGES/Fakultaet_1/MuellerRommel_Ferdinand/files/00006590.pdf 6 PLISCHKE, (1952): The West German Federal Government. Historical Division, Office of the Executive Secretary, Office of the U.S. High Commissioner for Germany. pp.85–86 7 FEHÉR Z. (2002): A kormányzás háttérintézményei, Politikatudományi Szemle, Budapest, pp. 44. 8 A költségvetésben való 1949-es önálló nevesítést követően 1958-ban tovább szélesedett a Sajtóhivatal önállósága, a kancelláriával való egyenjogúsága. Ekkor nevezték ki a Szövetségi Sajtó- és Információs Hivatalt éveken át folyamatosan irányító Felix von Eckardt kormányszóvivőt államtitkárrá. Ezzel a lépéssel a Sajtóhivatal vezetését a kancellária vezetésének rangjára emelték, megteremtve a Sajtóhivatal valódi önállóságát. A Sajtó- és Információs hivatalt a mai napig államtitkár irányítja, aki egyben kormányszóvivő is. (FEHÉR Z. (2002): A kormányzás háttérintézményei, Politikatudományi Szemle, Budapest, pp 45.) 9 Bár nem kifejezett tárgya e tanulmánynak a Szövetségi Sajtóhivatal elemzése, érdemes mégis kiemelni a Sajtóhivatal rendkívüli jelentőségét a kancellár munkájának támogatásában, mely leginkább a kancellár folyamatos és magas szintű informálásában merült ki. A Sajtóhivatal naponta kivonatot készített a kancellár számára a belföldi és külföldi sajtóból egyaránt. A Szövetségi Sajtóhivatal munkájának köszönhetően a kancellár egyrészt mindig jólinformált volt, másrészt jó kapcsolatot alakított ki a sajtóval, anélkül, hogy hivatalos sajtótájékoztatókat tartott volna. Péntek délutánonként Adenauer az úgynevezett „Kanzlertee” keretében meghívta a vezető német napilapok képviselőit (kivéve az ellenzéki lapok képviselőit), ahol különböző politikai kérdéseket vitattak meg és amelynek keretében gyak5
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
6
Adenauer elképzelése szerint a Kancellári Hivatal a kormányfő hivatala és nem a kormány egészét támogató szerv. Ennek megfelelően Adenauer hivatali ideje alatt a Német Szövetségi Kancellári Hivatal fő feladata a kancellár politikai tevékenységének támogatása. Éppen ezért, a jelzett korszakban a Hivatal életében létfontosságú volt a megfelelő kommunikáció kiépítése a Hivatal és a minisztériumok, a parlament, a pártok, valamint a különböző érdekcsoportok között. Minthogy Adenauer 1951 és 1955 között egyben külügyminiszter is volt, így hivatali ideje alatt a kül- és védelmi ügyek koordinációja – a Külügyi Hivatal korábbi leválasztása és ezzel az önálló külügyminisztérium létrehozatala ellenére- a Kancellári Hivatalhoz került és e téren tulajdonképpen az összes fontos stratégiai döntés a Hivatalban koncentrálódott. Így a Szövetségi Kancellári Hivatal kiemelkedő szerepet játszott a háború lezárását követő német-amerikai tárgyalások során is. Ami a politikai döntéshozatalt illeti, Adenauert gyakran jellemzik magányos döntéshozóként11, azonban döntéseinek jelentős része egy szűkebb személyi körben került kidolgozásra. Hétfő reggelenként összeült a „Monday-circle”-ként emlegetett csoport, amely a kancellárból, a Kancellári Hivatal vezetőjéből, és a CDU frakcióvezetőjéből állt, és amely körben a legkülönbözőbb politikai kérdéseket vitatták meg. A kollektív kormányzati döntéshozatal az Adenauer-érában nem volt számottevő jelentőségű, a kormányfő csak úgy tekintett kormányának tagjaira, mint egy szakértői csoportra, akiknek véleményét bármikor kérheti, ha szüksége van rá. A tényleges kormányzati előkészítő munka a Szövetségi Kancellári Hivatalban zajlott, melynek gyakorlatilag csak az eredménye jutott el a miniszterekhez. Adenauert a kancellári székben Ludwig Erhard követte, akinek hivatali ideje alatt a Szövetségi Kancellári Hivatal jelentősége alaposan lecsökkent. Erhard egy jól működő koordinációs központként funkcionáló Hivatalt örökölt meg Adenauertől, amelyben az alkalmazottak közvetlenül a kancellártól kapták az utasításokat. A megfelelő működést ran vetettek fel az újságírók olyan problémákat, melyek később tervezetként megjelentek a kormányülések napirendi pontjai között. (MÜLLER-ROMMEL F.: The Chancellor and his Staff. pp. 114-115.) A Szövetségi Sajtóhivatal Berlini központjában ma már mintegy 450 fő dolgozik a kormányzat kommunikációján, de további 200 munkatársa a korábbi fővárosban, Bonnban a még ott működő tárcák kommunikációs tevékenységét segíti. A Sajtóhivatal egységei lényegében az egész kormányzatra kiterjedően végzik feladataikat a mai napig is. 10 PLISCHKE, E. (1952): The West German Federal Government. Historical Division, Office of the Executive Secretary, Office of the U.S. High Commissioner for Germany. pp. 85–86. 11 „Magányos döntések”: Theodor Eschenburg szerint a kancellárdemokrácia egyik lényeges vonása, amivel kapcsolatban így fogalmaz: „Mindegy, hogy a szövetségi kancellár maga határozza-e meg az irányelveket vagy másoktól veszi át, hogy engedelmeskedik-e a kabinet többségi határozatának vagy semmisnek tekinti azt: mindig egyedül ő viseli a felelősséget. Ha a szövetségi kancellárt leszavazzák, akkor – mintegy szimbolikus értelemben – vissza kell vonulnia a kabinetülésről a dolgozószobájába, s még egyszer újra kell gondolnia az ügyet. Így a végső döntést is ő hozza meg.” (ESCHENBURG, T. (1963): Staat und Gesellschaft in Deutschland. München, pp. 735.) Az Alaptörvény 65. cikke, miszerint a kancellár határozza meg a kormányzati politika általános irányvonalait, egyenesen megköveteli ezeket a magányos döntéseket, melyeket azonban a szövetségi kormány tanácskozásának és határozathozatalának kell megelőznie.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
7
elismerve, Erhard kancellári kinevezése nem eredményezett nagyobb személyi változásokat a Kancellárián belül, viszont összesen huszonhárom új státuszt hozott létre, és ezzel megvalósította a Hivatal első jelentős létszámnövekedését12. Erhard felszámolta az Adenauer idején kialakult barátságos és közvetlen kapcsolatot a Hivatal személyzetével és visszahozva a kabinetkormányzás számos elemét a német politikába, a Kancellária ereje meggyengült és lecsökkent a kormányzati döntéselőkészítésben betöltött szerepe is. Erhard minisztereit jóval nagyobb önállósággal és felelősséggel ruházta fel, mint Adenauer, aminek köszönhetően a Hivatal vezetőjének pozíciója is meggyengült. Ami döntéshozatali stílusát még inkább jellemzi: Erhard tudományosan megalapozott döntések megalkotása iránti igénye gyakran a döntések halogatásához vezetett. Hivatali ideje alatt a Szövetségi Kancellári Hivatal egyfajta kutató- és információs ügynökséggé fejlődött vissza, elveszítve a korábban kialakult, minisztériumok feletti jelentős befolyását. Az Erhardot követő kancellár, Kurt Georg Kiesinger kísérletet tett a Szövetségi Kancellári Hivatal átszervezésére. Kiesinger szerint a hatékony döntéshozatal kulcsa az ügyek széleskörű áttekintése, azonban szkeptikus volt, ami a Hivatal ez irányú kapacitását illeti. Ezért létrehozott egy ún. tervezési irodát, amely a hosszútávú stratégiák kidolgozásáért volt felelős, és amely szervezeti szempontból a Hivatal vezetőjéhez tartozott. A Kancellária vezetője ez időben Werner Knieper volt, akit Kiesinger megbízott a védelmi minisztérium újjászervezésével is. Knieper az átszervezés során huszonhat státuszt hozott át a Hivatalhoz a minisztériumból, amivel megtörtént a Kancellári Hivatal létszámbővítésének második nagy hulláma13. Időközben megváltozott a személyzeti politika is: Kiesinger és Knieper kifejezetten professzionális személyzetet kívánt kialakítani a Hivatalban, így a politikai meggyőződés helyett egyre inkább a szakmai tapasztalat került előtérbe a személyi állomány kiválasztásakor. A korszak másik nagy innovációja az ún. „politikai” köztisztviselő tisztségének bevezetése. Ez a pozíció lehetővé tette a kancellár és a miniszterek számára politikai bizalmasaik kinevezését tanácsadóként, vagy államtitkárként igazgatási, adminisztratív jellegű pozíciók betöltésére. Így ezek a munkatársak megszerezték a hagyományos értelemben vett köztisztviselői jogállást azzal, hogy megbízásuk egy esetleges kormányváltás esetén átmenetileg visszavonható. Az efféle politikai kinevezések lehetővé tették a kancellár számára, hogy lojális kollégáit a Szövetségi Kancellári Hivatal felsővezetésében kulcspozíciókhoz juttassa. Annak ellenére, hogy a fent említett reformokat Kiesinger és Knieper teljes egyetértésben vezette be, hamar feszültté vált kettőjük között a viszony. A kettőjük közötti konfliktusok egyrészt személyiségük és vezetési stílusuk különbözőségéből fakadt, másrészt a Kancellária személyzetének szakmai színvonala nem felelt meg Knieper elvárásainak. Knieper úgy látta, hogy a Hivatal személyi állományának hiányosságai aláásták a Kancellária koordinációs funkciójának megvalósítását és a tervezési részleg sem az eredetileg eltervezettek szerint működött. Így Knieper vezetése alatt a Szövetségi Kancellári Hiva12 13
MÜLLER-ROMMEL F.: The Chancellor and his Staff. pp. 116. MÜLLER-ROMMEL F.: The Chancellor and his Staff. pp. 117.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
8
tal nem sokkal volt több, mint egy „postaláda”, amelyen megfelelő ellenőrzés nélkül jutottak keresztül a kormányjavaslatok14. A fenti szervezeti hiányosságoknak köszönhetően a kormány reménytelenül túlterheltté vált, és mind Kiesingert, mind a Hivatalt a politikai hozzá nem értés vádja érte15. Végül 1967-ben Kniepert a Kancellári Hivatal élén felváltotta Karl Carstens, aki elődjével szemben kitűnő kapcsolatot ápolt a kancellárral és sokkal sikeresebb volt a Kancellária kormányzati koordinációba történő becsatornázásában. Ugyanakkor a Kiesinger által megálmodott tervezési egység megvalósítása elmaradt. Mégis, a Kiesinger-éra végére a kancellár egyre inkább bevonta a kormányzati munkába a Hivatalt. Azonban a Kancellária szervezeti kialakításának hibái megakadályozták, hogy a Szövetségi Kancellári Hivatal a politikai irányítás hatékony központjává váljon. Willy Brandt kancellársága idején már tényleges és eredményes reformok valósultak meg a Szövetségi Kancellári Hivatalban. Az új hivatalvezető, Horst Ehmke nevéhez fűződő szervezeti változások lerakták a modern Kancellári Hivatal alapjait. Az Ehmke által örökölt hivatali szervezetben három részleg működött: - a külügyekért, védelempolitikáért és a Német Demokratikus Köztársasággal való kapcsolatért felelős részleg, - gazdasági és pénzügyekért felelős részleg, - belpolitikai részleg, egy szervezetben a Kancellári Hivatal adminisztratív állományával. Létezett továbbá valamiféle tervezési egység is, a Kiesinger-féle tervek alapján kialakítva, de nem túl hatékony működés jellemezte. Ehmke újjászervezte a három megörökölt részleget, ami mellett létrehozott egy új jogi és igazgatási osztályt, valamint újjáalakította a tervezési részleget, életre hívva az új tervezési osztályt. Mindezen változások következtében a Hivatal személyi állományának létszáma 250 főről 400 főre emelkedett. Ehmke új tervezési osztálya kettős funkciót töltött be: itt történt egyrészt a kormányzati koordináció megvalósítása már a tervezetek kezdeti szakaszában, másrészt az egyes politikai stratégiák hosszú távú tervezése. Ezen újítás ellenére Brandt első kormányzati ciklusa alatt sem sikerült a Szövetségi Kancellári Hivatalt a kormányzati tervezés centrumává tenni, sőt, az 1972-es választások után a korábbi „tervezési-eufória” többé nem is éledt újjá16, olyannyira, hogy a tervezési osztályt visszaalakították egy kis létszámú tanácsadó testületté. A választás után Ehmkét Horst Grabert követte a Kancellária élén, az egyetlen személy a Hivatalban, aki tényleges igazgatási tapasztalattal rendelkezett. Ennek ellenére nem tudta meggyőzni a kancellárt a Hivatalban rejlő politikai lehetőségekről. Brandt két befolyásos újságírót hozott a Kancellárára, egyik államtitkárként, másik a kancellár beszédírójaként dolgozott a Hivatalban, és mindkettőjük nagyobb hatással volt Brandtra, mint Grabert. Ebből következően egyre erősebb lett a rivalizálás a Kancellária személyi állományán belül, Brandt pedig gyenge volt ahhoz, hogy ezeket a konfliktusokat kezelje. A Szövetségi Kancellári Hivatal MÜLLER-ROMMEL F.: The Chancellor and his Staff. pp. 118. DYSON, K. (1974): The German Federal Chancellor’s Office, Political Quarterly, vol. 45. pp. 367. 16 MÜLLER-ROMMEL F.: The Chancellor and his Staff. pp. 117.
14 15
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
9
szétesése következtében a kabinet munkája is koordinálatlanná vált, melyet egyre inkább a hosszú és eredménytelen ülések jellemeztek. Brandt 1974-ben egyik közeli munkatársa, Günther Guillaume kémügyének kipattanása után lemondott. A lemondásának hátterében azonban inkább az állt, hogy elvesztette az irányítást kormánya felett, aminek egyik velejárója a Szövetségi Kancellári Hivatal visszafejlődése volt. A Német Szövetségi Köztársaság következő kancellárja, Helmut Schmidt nagy hangsúlyt helyezett a kabineten belüli összetartásra és fegyelemre. Elvárta, hogy tájékoztassák minden minisztériumi kezdeményezésről már a kezdetektől. A szoros kabinetkoordináció fenntartásában erősen támaszkodott a Szövetségi Kancellári Hivatalra. A Kancellária élére Manfred Schüler került, aki kiemelkedő szakértelemmel rendelkezett mind az igazgatás, mind a pénzügy- és gazdaságpolitika terén. Köszönhetően mind a kancellár, mind kollégái iránta érzett tiszteletének, Schüler nyolc évig állt a Hivatal élén. Egyes szerzők szerint Schüler közreműködése nélkül megvalósíthatatlan lett volna az a sikeres válságkezelés, ami Schmidt kancellári periódusát fémjelezte. Schmidt hivatali ideje alatt a Német Szövetségi Kancellári Hivatal visszanyerte méltó szerepét a kormányzati koordinációban. A kancellár közvetlen kapcsolatot épített ki a Hivatal szervezeti egységeinek vezetőivel, akiket gyakran magával is vitt különböző értekezletekre és nyilvános szerepléseire. Ez a hozzáállás erősítette a csapatszellem, a közös ügyekért érzett közös felelősség kialakulását a Hivatalban. A Hivatalban továbbra is meghatározó volt az alá-fölérendeltség, a hierarchikus berendezkedés, azonban a hivatalos eljárásokat nem mindig követték szolgai módon, lehetséges volt az eltérés attól, ha abból valamilyen előny származhatott. A Kancellári Hivatal szervezeti felépítésében efféle „nem hierarchikus” elem volt például a munkacsoportok kialakítása. A ”Deutschlandpolitik”munkacsoport közvetlenül a hivatal vezetője alá tartozott és gyors konzultációkra teremtett lehetőséget, megkerülve a hivatali út lassúságát. Összességében a munkacsoportok életre hívása eredményesnek bizonyult minden olyan területen, ami több minisztériumot is érintett és ahol kiemelten fontos volt a gyors reakció. Egy másik példa a schmidti Kancellária szervezeti rugalmasságára az ún. „Lage” értekezletek, amelyekre minden reggel sor került, és amelyen az általános politikai helyzetet értékelték a Hivatal magasrangú politikai és igazgatási vezetői. Ez a fórum megteremtette a kapcsolatot az adminisztráció és a politika között, azáltal, hogy egy asztalhoz ültette a hivatalvezetőt, az államminisztereket és államtitkárokat, az osztályvezetőket és a kancellár személyi titkárát. Szintén szervezeti újításnak minősült a „kleine Lage” kialakítása, ami egy operatív csoport volt a Kancellári Hivatalon belül, és amelyen vagy a belügyminiszter, vagy a kancellár maga elnökölt. Ezeknek az üléseknek állandó meghívottja volt a külügyminiszter és az igazságügyi miniszter; ha a tárgyalt napirendek megkívánták, más minisztereket is meghívtak. Ezekben az években a Német Szövetségi Kancellári Hivatal személyi állományának létszámában jelentős növekedés tapasztalható. Egyfajta válaszként a Guillaume-ügyre, a Szövetségi Hírszerző Hivatal néhány funkcióját áttelepítették a Kancelláriába; ezzel a
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
10
hírszerzés lett a hatodik osztály17 a Hivatal szervezetében. Ez a változás nyilvánvalóan magával hozta a létszámbővítés szükségességét is. 1980 után Schmidt lecserélte a Kancellária vezetését, ami egy kisebb változással hasonlóan sikeresen működött Schmidt hivatali idejének végéig. Mindent összevetve, Helmut Schmidt ügyesen élt a Kancellária nyújtotta lehetőséggel, ami az információgyűjtést, tanácsadást, a személyes politikai preferenciáinak támogatását és a kormányon belül elfoglalt pozíciójának megőrzését illeti. 1982-ben Helmut Kohl követte Schmidtet a kancellári székben. Kohl megválasztásakor nem rendelkezett semmiféle minisztériumi gyakorlattal, ebből következően nemigen érdekelték a minisztériumi munka összehangolásával kapcsolatos feladatok. Ebben az időszakban a Hivatal megszűnt koordinációs központként működni; gyakorlatilag semmi nem maradt meg a minisztériumi munka összehangolásának korábbi gyakorlatából18. E helyett Kohl leginkább pusztán információforrásként használta a Kancellári Hivatalt. Ráadásul csak néhány személlyel volt hajlandó konzultálni a Hivatalon belül, amivel teljesen meggyengítette a Kancellária hivatali, hierarchikus felépítését. Gyakran úgy tárgyalt valamely osztály vezetőjével, hogy a hivatalvezető nem is értesült róla. Kohl első hivatali éveiben ez a hozzáállás rivalizáláshoz, elégedetlenséghez és a személyzet alulmotiváltságához vezetett a Kancellári Hivatalban, a koordináció hiánya pedig káoszhoz a kormányzatban. 1984-ben Kohl leváltotta a korábbi hivatalvezetőt, Waldemar Schreckenbergert és a helyére Wolfgang Schauble-t nevezte ki. Az új vezető korán kialakította a kapcsolatot a minisztériumok és a Hivatal között, ami jelentősen javított a Kancellária megítélésén. Túl sok ideje azonban nem volt kibontakozni, ugyanis Kohl belügyminiszteri posztot ajánlott neki, így a Kancellária vezetésében Rudolf Seiters követte őt. Kohl instrukcióinak megfelelően, Seiters vezetése alatt zajlottak le Németország újraegyesítésének előkészítő munkálatai a Szövetségi Kancellári Hivatalban. Az előkészítés során elmaradt a miniszteri konzultáció az egyesítés tervezetéről, ami számos kritika forrása lett. Összességében elmondható, hogy a sikeresen működő schmidti Kancellária után Kohl Brandthoz hasonlóan nem tudta kihasználni a Hivatalban rejlő lehetőségeket, helyette inkább csak legközelebbi bizalmasai véleményére támaszkodott a kormányzati munkában. A Hivatal jelentőségének csökkenésével a Kohl-érában a személyi állomány létszámában sem következett be jelentős változás. A Szövetségi Kancellári Hivatal szerepének és méretének növekedése kétségtelenül Gerhard Schröder kancellársága idején érte el csúcsát. A kancellár és munkatársai a választást követően hozzákezdtek a kormányzat átalakításához. Növelték a Hivatal létszámát és kompetenciáját. A legfontosabb döntéseket Schröder és környezete hozta azzal a megkötéssel, hogy számos kérdésben nehéz konzultációkat kellett folytatniuk koalíciós A korábban is meglévő öt osztály Brandt hivatali idejében került átalakításra, ezek: a külügyekért, védelempolitikáért és a Német Demokratikus Köztársasággal való kapcsolatért felelős osztály; a gazdasági és pénzügyekért felelős osztály; a belpolitikai osztály; a tervezési osztály; valamint a jogi és igazgatási osztály. 18 MÜLLER-ROMMEL F.: The Chancellor and his Staff. pp. 125. 17
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
11
partnerükkel, a Zöld Párttal. A Bundestag egyre kevésbé az első számú politikai aréna volt: a nyomtatott és elektronikus médiában folyt a közéleti diskurzus legfontosabb szelete. Schröder ezen kívül gyakran tartott parlamenten kívüli konzultációkat politikusokkal, értelmiségiekkel. A kormány kommunikációját az ekkorra már rendkívül centralizált Szövetségi Sajtó- és Információs Hivatal a kancellár személyét a középpontba állítva végezte. Schröder mindezen elemek segítségével az 1949 utáni német demokrácia legnagyobb hatalmú kancellárjává vált. A Szövetségi Kancellári Hivatal ebben az időszakban fejlődött egyfajta szuperminisztériummá, mely jelleget a mai napig, a Schrödert követő Angela Merkel kancellársága idején is megőrzött19. Jelen fejezetben ez idáig túlnyomó részt a szervezeti változásokra összpontosítottunk, ezért érdemes végezetül egy pár gondolatot a Szövetségi Kancellári Hivatal személyi állományára is szentelni. A Szövetségi Kancellári Hivatal vezetőjének közigazgatási besorolása a Kancellária háború utáni újjászervezésétől napjainkig is politikai viták tárgya. Alapítását követően a Hivatalt egy államtitkári rangú tisztviselő vezette. Adenauer kancellársága idején a Hivatal még viszonylag kisméretű volt, munkatársainak jelentős részét a kancellár magas rangú közvetlen kollégái alkották. A kancellári székben Adenauert követő Ludwig Erhard alatt a Hivatalban már helyett kapott államminiszter (Staatsminister) rangú vezető munkatárs is20. Kiesinger idején ismét államtitkári kinevezést kapott a Hivatal vezetője, majd Willy Brandt kormánya miniszter irányítása alá helyezte a Hivatalt, ami annak jelentőségét nagyban emelte, a minisztériumokéval egy szintre hozta. Brandt hivatali ideje alatt 1972-től, majd Schmidt és később Kohl alatt 1984-ig államtitkár vezette a Szövetségi Kancellári Hivatalt, majd Schröder hivatali ideje alatt ugyancsak államtitkárra bízták a Hivatal vezetését. 2005-től Merkel miniszteri vezetés alá helyezte a Kancelláriát. Ahogyan azt a 2. fejezetben már előrebocsátottuk, napjainkig is az intézmény miniszteri rangú vezetőjét közigazgatási besorolásától függetlenül a szövetségi kancellári hivatal vezetője, főnöke (Chef des Bundeskanzleramtes) címmel illetik. A Kancellári Hivatal vezetőjének súlya, a kormányfőhöz való viszonya is változott az évek során, s ez hatással volt a Hivatal súlyának a kormányzatban betöltött szerepére is. Ez arányban és kölcsönhatásban állt egyébként a kancellár kormányon belüli súlyával is. A hivatal vezetője nem ritkán fontosabb szerepet töltött be, mint a szövetségi alkancellár. 4. A Német Szövetségi Kancellári Hivatal szerepe a központi kormányzati koordinációban Ahogyan a fentiekből is kiderül, a Szövetségi Kancellári Hivatal már kezdettől fogva jelentős, de változó szerepet játszott a kormányzati koordinációban. A szövetségi kormány 1951-ben elfogadott ügyrendje kimondja, hogy a Kancellária államtitkára egyben a kormány államtitkára is, tehát összkormányzati koordinációs feladatot lát el, illetve ebben segíti a kormányfőt. Amennyiben a kabinetnek egy ügyet nem volt kötelező szóban meg19 20
Napjaink Szövetségi Kancellári Hivatalának bemutatása a 2. fejezetben olvasható. FEHÉR Z. (2002): A kormányzás háttérintézményei, Politikatudományi Szemle, Budapest, pp. 45.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
12
tárgyalnia, a kancellária államtitkárának kellett beszereznie a kabinettagok írásos hozzájárulását az adott döntéshez. Az ügyrend szerint a kancellária helyettes államtitkára feladatkörébe tartozott a kabinet üléseinek összehívása a kancellár iránymutatásai alapján, beleértve a napirend összeállítását. A kormányüléseken részt kellett vennie a kancellária helyettes államtitkárának, a szövetségi sajtószóvivőnek és a kancellár személyi titkárának is. Ahogyan Mayntz és Scharpf 1975-ös, a német szövetségi bürokráciát ismertető úttörő tanulmányában rámutatott, a legtöbb politikai kezdeményezés a minisztériumi osztályok szintjéről származik. E tanulmányban a szerzők kiemelik, hogy az adott osztályon dolgozó köztisztviselők (Referenten) nem csak a kezdeményezés "kezelhetőségét”, hanem a "lehetséges sikerét" is számításba veszik. A kezelhetőséget segíti elő az, hogy a minisztériumi osztályok viszonylag kisméretűek és kifejezetten egy szakterületre összpontosítják figyelmüket. A kezdeményezés sikerét pedig garantálja az a szemléletmód, miszerint az osztályon dolgozó köztisztviselők igyekeznek elkerülni azokat a kezdeményezéseket, melyek ellenállásba ütközhetnek, esetleg nem találnak támogatásra a kabinetben, vagy amelyek konfliktust eredményezhetnek egy erősebb szervezeti egységgel szemben. Arra semmilyen vizsgálat nem mutatott rá, hogy a Mayntz és Scharpf tanulmányában bemutatott szemlélet megváltozott volna 1975 óta. A Német Szövetségi Köztársaságban külön rendelet vonatkozik a szövetségi minisztériumok eljárására (Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, továbbiakban GGO), amely tartalmaz néhány rendelkezést a horizontális koordinációra vonatkozóan is. Ezek közül kettő érdemel e helyütt említést. Az egyik a „vezető minisztérium” (federführendes Ministerium) koncepciója, melynek megfelelően a politikai kezdeményezések azonnali és átfogó kezeléséért a vezető minisztérium a felelős. A jogi rendelkezés szerint a kérdés jellege határozza meg azt, hogy a kormányban mely minisztérium lesz az adott ügyben a vezető minisztérium. A vezető minisztérium kidolgozza a javaslatot, és megküldi azt az érintett minisztériumoknak. A másik kiemelendő rendelkezés a „társ-aláírást” (co-signature) szabályozza, amely szerint az érintett minisztériumoknak jelezniük kell minden beérkező tervezet esetében egyetértésüket, vagy módosítási szándékukat. Ez a folyamat az esetek többségében az eredeti javaslat módosításához vezet. A GGO pontosan megállapítja, hogy mely témakörökben mely minisztériumok tekinthetők érintett minisztériumoknak, és a jogszabály melléklete részletesen felsorolja az adott témában érintett minisztériumok feladatait is. A jogszabály előírja továbbá, hogy minden tervezetet meg kell küldeni a belügyminisztériumnak és az igazságügyi minisztériumnak, mely minisztériumok megvizsgálják a tervezet alkotmánnyal és más jogszabályokkal való összhangját. A szabályozási hatásvizsgálatba a gazdasági minisztériumot is be kell vonni annak érdekében, hogy a tervezet megvalósításával járó számszerűsíthető gazdasági hatások megállapítást nyerjenek. Mielőtt a tervezet a kormány elé kerül, természetesen a pénzügyminisztérium egyetértését is szükséges elnyerni. A GGO rendelkezései szerint az alapvető politikai jelentőségű tervezetek előkészítésébe már korai fázisban bevonásra kerül a Német Szövetségi Kancellári Hivatal. Annak
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
13
értelmezése, hogy mi minősül alapvető politikai jelentőségű kérdésnek, hagy némi mozgásteret, így általában a kancellár személye, vezetési stílusa nagyban befolyásolja azt, hogy mely kérdésekben lesz a hivatal a jogalkotási folyamat résztvevője. Ahogyan az az előző fejezetből is kitűnik, a Szövetségi Kancellári Hivatalban dolgozók létszáma folyamatosan nőtt az 1960-as évek óta; a Hivatal ma már mintegy 500 alkalmazottat foglalkoztat. A munkavállalók többségét más minisztériumokból toborozták néhány évvel ezelőtt21. A hivatal felépítése a minisztériumi szervezeti struktúrára hasonlít azzal, hogy egy külön osztály, a korábban is említett tükörreferatúra hivatott kapcsolatot tartani mindegyik minisztériummal, és felügyelni a minisztériumok tevékenységét. A szakirodalomban gyakran felmerülő kérdés, hogy a tükörreferatúra-rendszer valóban elegendő kapacitással rendelkezik-e minden minisztérium munkájának nyomon követésére. Ebből adódóan nehéz felmérni Szövetségi Kancellári Hivatal szövetségi kormányzati koordinációban betöltött szerepét: egyfelől adottak a kritikák, amelyek megkérdőjelezik a tükörreferatúra minden ügyre kiterjedő kapacitását, másfelől azonban számos esetben a Hivatal átvette az aktuális jogszabálytervezet előkészítését a vezető minisztériumtól és sikerre vitte a jogalkotási folyamatot, amely értelemszerűen a Hivatallal kapcsolatos kritikákkal ellentétes képet formál a működésről. A fentieknek megfelelően tehát a GGO rendelkezései szerint a belügyminisztérium, az igazságügy minisztérium, a gazdasági minisztérium, a pénzügyminisztérium valamint a Szövetségi Kancellári Hivatal minden tervezet előkészítésében jelentős szerepet játszik, függetlenül azok tárgyától. Ezeknek a szervezeteknek a jogszabály-előkészítési folyamatot illetően tulajdonképpen vétó-joguk van: a GGO rendelkezései alapján bármelyik szervnek lehetőségében áll egy adott tervezet létrejöttét megakadályozni. A Német Szövetségi Köztársaságban fontos szerepet tölt be a kormányzati koordinációban az államtitkári értekezlet, melyre általában a kormányülések előtt két nappal kerül sor az ülés előkészítése érdekében. Ezeken az értekezleteken a napirend minden egyes pontját megtárgyalják, hogy még a kormányülés előtt felszínre kerüljenek és orvoslást nyerjenek az esetleges konfliktusok. A viták megoldásában egyfajta közvetítőként a Szövetségi Kancellári Hivatal vezetője játszik kiemelkedő szerepet22. Az államtitkári értekezleteken meghatározott feladatok megoldására létrehozhatóak bizottságok, munkacsoportok. Ezek kialakítására formális szabályok nincsenek, azonban ezek a kisebb egységek is jelentős szerepet töltenek be a kormányzati koordinációban. Ilyen például a még 2001-ben létrehozott, Fenntartható fejlődés munkacsoport. A gyakran Zöld kabinetként emlegetett csoportot tizenegy államtitkár alkotja, beleértve a Szövetségi Kancellári Hivatal képviselőjét is. A csoport feladata az, hogy eljuttassák minisztériumukba a fenntartható fejlődés koncepcióját és a fenntarthatóság érdekében olyan stratégiákat alkosson, melyek több minisztérium együttműködését igénylik. A Zöld kaMERTES, M. (2000): Führen, koordinieren, Strippen ziehen: Das Kanzleramt als Kanzlers Amt. In: Korte, Karl-Rudolf/Hirscher, Gerd: Darstellungspolitik oder Entscheidungspolitik? Über den Wandel von Politikstilen in westlichen Demokratien. München, Hans-Seidel-Stiftung, pp. 62-84. 22 BUSSE, V. (2005): Bundeskanzleramt und Bundesregierung: Aufgaben - Organisation - Arbeitsweise. Heidelberg: Müller. pp. 89. 21
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
14
binet esetében úgy tűnik, kézenfekvő a következtetés, miszerint ez a csoport nem vesz részt a tárcaközi koordinációban, hanem inkább egy szimbolikus politikai jelzést valósít meg a fenntartható fejlődés kiemelt jelentőségéről, arról hogy e kérdést egy külön államtitkári munkacsoportnak kell kezelnie. Ahogyan a fentiekből látszik, a Német Szövetségi Kancellári Hivatal kiemelt szerepet tölt be a kormányzati koordinációban, és tulajdonképpen a jogalkotási folyamat minden lépcsőjén feladattal bír. Összegzés A Német Szövetségi Kancellári Hivatal működése során számos szervezeti változást megélt, leginkább az éppen hatalmon levő kancellár vezetési stílusának megfelelően. Különösen változékony képet mutat a koordinációra és tervezésre helyezett hangsúly alakulása az egyes kormányzati ciklusok alatt. A Hivatal politikai arénában megvalósuló befolyása is nagymértékben a kancellár hatalmától, erejétől függ. Azaz: a Hivatal fennállása óta sosem volt politikailag független, semleges szervezet, fejlődését, szervezetének alakulását (még ha a benne dolgozó köztisztviselők meg is őrizték neutralitásukat) mindig is a politikai környezet befolyásolta. Alkalmankénti gyengülése ellenére a Kancellária mindvégig megőrizte fő funkcióját, a végrehajtó hatalom vezetésének támogatását, anélkül, hogy saját maga kifejezett hatalmat szerzett volna. Általánosságban elmondható, hogy egy jól működő Hivatal inkább a kancellár hatalmának megerősödését szolgálja, a helyett, hogy önmagát helyezné előtérbe a döntéshozatalban.
