KOSTENVERGElIJKING VAN BEDRIJVENTERREINONTWIK~ELlNG
BINNEN EN
BUITEN DE STAD
IR. J.G. VISSER
Technisch-Bestuurskundige Verkenningen
4 Delftse Universitaire Pers
,
i
"MI"_
MiMe
&IJ....
't'''. '.
!
,
t
I
IJ
,
,(
I
I
'!
M
,..jJIlUIe't"M'1t . .e f . u I . , . , _ _ "nrrW·
KOSTENVERGELIJKING VAN BEDRIJVENTERREINONTWIKKELING BINNEN EN BUITEN DE STAD
2008 547 1
Bibliotheek TU Delft
1111111111111 1702079
C
,Mf
Hdil!
"6,
TECHNISCH -BESTUURSKUNDIGE VERKENNINGEN
Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde (OTB) Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft
4
•• t
.'
I
l il U .
'
._
,IbM
I
Il""'!
el!
•
KOSTENVERGELIJKING VAN BEDRIJVENTERREINONTWIKKELING BINNEN EN BUITEN DE STAD HERSTRUCTURERING OF AANLEG VAN
EEN NIEUW BEDRIJVENTERREIN
Ir. J. G. Visser
Delftse Universitaire Pers, december 1988
"'
"1~
M
De serie Technisch-Bestuurskundige Verkenningen wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1 2628 CN Delft telefoon: (015) 783254. Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de gemeente 's-Gravenhage, de dienst Stadsontwikkeling-Grondzaken.
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Visser, J.G. Kostenvergelijking van bedrijventerreinontwikkeling binnen en buiten de stad: herstructurering of aanleg van een nieuw bedrijvei1terrein : J.G. Visser. - Delft: Delftse Universitaire Pers. -111. - (Technische bestuurskundige verkenningen; 4) Uitg. van het Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde (OTB), Technische Universiteit Delft, uitgevoerd in opdracht van de gemeente 's Gravenhage, de dienst Stadsontwikkeling en Grondzaken. - Met lit. opg. ISBN 90-6275-526-7 SISO 719.12 UDC 711.554.003.2 NUGI 655 Trefw.: bedrijvencentra ; kosteneffectiviteitsanalyse. Copyright 1988 by J.G. Visser No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without permis sion from the publisher, Delft University Press, Delft, The Netherlands.
VOORWOORD
Dit rapport heeft als thema het vergelijken van kosten en effecten van het herstructureren van verouderde bedrijven terreinen in de stad met het aanleggen van nieuwe bedrijventerreinen buiten de stad. De studie, uitgevoerd in de periode januari 1987 en november 1988 in opdracht van de dienst Stadsontwikkeling - Grondzaken van de gemeente 's Gravenhage, richtte zich op het vinden en kwantificeren van kostenverschillen tussen beide vormen van bedrijventerreinontwikkeling. De bij de aanvang van het onderzoek gestelde vraag of herstructurering, net als stadsinbreiding bij woningbouw indien de kosten integraal worden beschouwd, goedkoper is dan stadsuitleg, bleek niet eenduidig te beantwoorden. Gelet op de kwantificeerbare kosten is herstructurering bepaald niet goedkoper. Worden evenwel maatschappelijke effecten!baten in ogenschouw genomen, dan vormt herstructurering een gunstiger alternatief. De gevolgde werkwijze is gebaseerd op het evalueren van cases van herstructurering in 's Gravenhage, en cases van aanleg van nieuwe terreinen in de omgeving van 's Gravenhage. Gezien het feit dat de herstructurering van de onderzochte bedrijventerreinen nog niet had plaatsgevonden respectievelijk nog niet was afgerond, konden bepaalde kosten of effecten slechts geraamd of benaderd worden met behulp van gegevens uit de literatuur. Het onderzoek is uitgevoerd bij het Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde (OTB) van de TU Delft door ir. J.G. Visser en hoort tot het geaffilieerd onderzoek van het onderzoeksprogramma Stedelijke Netwerken. Dit onderzoek is begeleid door drs. WJ. Stam, werkzaam bij het aTB en dr.ir. W.A.H. Thissen, werkzaam bij de Werkgroep Technische Bestuurskunde aan de TU Delft. Vanuit de opdrachtgever is dit onderzoek begeleid door drs. A. van der Burg en ir. S. Will, beiden werkzaam bij de dienst Stadsontwikkeling - Grondzaken van de gemeente 's Gravenhage. Voor de lezer van dit rapport volgen hier enkele wenken. In hoofdstuk 7 worden de resultaten en conclusies van dit onderzoek samengevat. Bij haastige spoed kan met het lezen van dit hoofdstuk worden volstaan. In hoofdstuk 1 vindt verkenning van het probleemveld plaats. Aan de orde komen de grootstedelijke problemen die met herstructurering verband houden en voorts worden een aantal hypothesen geformuleerd ten aanzien van mogelijke verschillen in kosten en baten tussen herstructurering en aanleg van een nieuw bedrijventerren. Hoofdstuk I sluit af met het formuleren van de vragen, waarop in dit onderzoek getracht is, een antwoord te vinden. Hoofdstuk 2 beschrijft de opzet van het onderzoek. Hoofdstuk 3 gaat in op wat en hoe beide vormen van bedrijventerreinontwikkeling worden vergeleken. De alternatieven herstructurering van een verouderd bedrijven terrein en aanleg van een nieuw terrein worden nader gedefinieerd. De relevante kosten en baten worden beschreven. Hoofdstuk 4 beschrijft de onderzochte cases. Vergelijking van her-
l
· r,
structurering en aanleg vindt plaats in hoofdstuk 5 en 6. In hoofdstuk 5 worden de directe en indirecte kosten vim herstructurering en aanleg vergeleken en in hoofstuk 6 de maatschappelijke effecten. Evaluatie van het onderwek vindt plaats in hoofdstuk 7. In paragraaf 7.1. en 7.2. worden het probleem en de resultaten samengevat. In paragraaf 7.3. wordt het onderzoek en de resultaten in hun maatschappelijke context geplaatst. Aan de hand van de beantwoording van een vijftal vragen wordt gepoogd de generaliseerbaarheid van de resultaten en de beleidsrelevantie van het onderzoek aan te geven.
,
!
, !
\
"
I
h!
!
nbW.",
,.! .... Il!I,.
"!!'UWe '"
'.
r
.....
INHOUDSOPGA VE
1. INLEIDING 1.1. Aanleiding voor de studie 1.2. Probleemanalyse 1.3. Doelstelling van het onderzoek 2. OPZET VAN HET ONDERZOEK 2.1. Kostenposten en partijen 2.2. De case-studiebenadering 3. ELEMENTEN VAN DE VERGELIJKING 3.1. Wat vergelijken? 3.2. De kostenposten nader bezien 3.2.1. Directe kosten 3.2.2. Indirecte kosten 3.3. Te onderzoeken maatschappelijke effecten 3.3.1. Regionale effecten van bedrijventerreinontwikkeling 3.3.2. Effecten van invloed op de kwaliteit van de stad 3.3.3. Verkeers- en vervoerseffecten 3.4. Onderzoekstechnische aspecten 4. DE ONDERZOCHTE CASES 4.1. Case 1 4.2. Case 2 4.3. Case 3 4.4. Case 4 5. ANALYSE VAN DE KOSTEN 5.1. Directe kosten 5.1.1. Grondexploitatie-gebonden kosten 5.1.2. Kosten van nuts- en telecommunicatievoorzieningen 5.2. Indirecte kosten 5.2.1. Kosten van openbaar-vervoersvoorzieningen 5.2.2. Beheerkosten van openbare voorzieningen 6. DE MAATSCHAPPELIJKE EFFECTEN 6.1. Inleiding 6.2. Vergelijking van de regionale effecten 6.2.1. De betekenis voor de regionale werkgelegenheidsstructuur 6.2.2. De betekenis voor de regionale productiestructuur 6.2.3. Bestedingsgedrag van bedrijfspersoneel 6.3. Vergelijking van de effecten op de kwaliteit van de stad
1 1 2 11 13 13 15 19 19 22 22 30 32 32 33 33 34 39 39 41 42 43 45 45 45 54 57 57 58 63 63 64 64 69 70 72
--_.~
6.4. Vergelijking van de verkeers- en vervoerseffecten 6.4.1. Inleiding 6.4.2. Literatuur 6.4.3. De Haagse situatie 6.4.4. Congestieprobleem opgelost?
7. SAMENVAITING EN EV ALUATIE 7.1. Verouderde bedrijventerreinen en stedelijke problemen 7.2. Conclusies uit het onderzoek 7.3. De maatschappelijke context 7.4. Herstructurering of aanleg in het geval van Den Haag
LITERATUURLIJST BIJLAGE! BIJLAGE 11 BIJLAGE III BIJLAGE IV
: Indicatoren : Indeling van 's Gravenhage in stadsdelen : Verschillen in bestedingsgedrag : Verkeer- en vervoermodel 's Gravenhage
73 73 73 76 79 81 81
83 91 103
" 1. INLEIDING
1.1. Aanleiding voor de studie Het idee van een kostenvergelijking tussen herstructurering van een oud bedrijventerrein en aanleg van een nieuw bedrijventerrein is geboren bij de dienst Stadsontwikkeling en Grondzaken van de gemeente 's Gravenhage. Het vloeit onder andere voort uit de plannen om de bedrijven terreinen Laakhaven en Binckhorst te gaan herstructureren. De gemeente staat namelijk voor de volgende situatie. Allereerst heeft de gemeente 's Gravenhage geen uitbreidingsmogelijkheden voor woningbouw en aanleg van riieuwe bedrijventerreinen meer (zie nota "Geef Den Haag de Ruimte!", 1988). Daarentegen bestaat er juist een grote behoefte aan met name bedrijventerreinen (zie nota "Haagse Bedrijfsterreinen Strategie: vraag en aanbod", 1987). Voorts zijn enkele bestaande bedrijventerreinen Laakhaven en Binckhorst oud (respectievelijk uit 1910 en 1930). Zij worden niet optimaal gebruikt en verkeren in een downgradingsproces (zie nota "Laakhaven en Binckhorst tussenrapportering" , 1987). Revitalisering van deze bedrijventerreinen is echter alleen mogelijk door middel van een grootschalige aanpak (zie nota "Laakhaven en Binckhorst tussenrapportering", 1987). Een grootschalige aanpak vergt echter zeer grote investeringen die met zeer hoge uitgifte-prijzen moeten worden gefinancierd, althans als men geen beroep wil doen op de eigen middelen of subsidies. Hoge uitgifte-prijzen verzwakken echter de concurrentiepositie van geherstructureerde bedrijventerreinen ten opzichte van nieuwe terreinen in onder andere groeikernen. De dienst Stadsontwikkeling en Grondzaken vermoedt echter dat er ten aanzien van de kosten en baten, en de wijze van financieren een aantal structurele verschillen bestaan tussen herstructurering van een oud bedrijventerrein en aanleg van een nieuw bedrijventerrein. Een aantal kosten zouden bij de uitgifteprijsbepaling van nieuwe bedrijventerreinen niet meegenomen worden en zouden toch vrij hoog zijn in vergelijking met herstructurering (zoals bijvoorbeeld kosten van infrastructuur ter ontsluiting van het bedrijventerrein). Bij te herstructureren ter-
reinen zijn dergelijke voorzieningen reeds aanwezig. Deze structurele verschillen zouden onder andere door verschillen in toerekeningsmethoden en door subsidies, onvoldoende tot uiting komen in de uitgifteprijzen. Diverse studies ten aanzien van het bouwen van woningen toonden aan dat bouwen in de stad voor de overheid in een groot aantal gevallen uiteindelijk niet duurder is dan bouwen aan de rand van de stad of in groeikernen. Mogelijk zal dit ook het geval kunnen zijn ten aanzien van het ontwikkelen van bedrijventerreinen. Een en ander heeft geleid tot de kernvraag: In welke mate valt de kosten-baten afweging van bedrijventerreinontwikkeling binnen en buiten de stad in het voordeel van herstructurering uit en wijst hiermee in dezelfde richting als de studies met betrekking tot de woningbouw?
1.2. Probleemanalyse Een tweetal grootstedelijke problemen, waarmee Den Haag te kampen heeft, vormt de achtergrond van deze kostenvergelijking. Het betreft het ruimteprobleem in Den Haag en de problematiek van verouderde bedrijven terreinen. Op beide problemen zal nu nader worden ingegaan. De kontekst waarin deze problematiek geplaatst kan worden, is veel breder en zal in hoofdstuk 7 uitgebreider worden beschreven. verouderde bedrijyenterreinen. Zandvoort (1985) geeft het volgende algemene beeld van verouderde bedrijventerreinen. Veel oude bedrijventerreinen, veelal in de stad gelegen, kampen met leegloop als gevolg van veroudering. Door de recessie eind jaren zeventig is de juist op deze terreinen gevestigde traditionele bedrijvigheid verloren gegaan. Andere bedrijven herstructureerden hun activiteiten, stelden daardoor andere eisen aan de lokatie en het bedrijfspand en vertrokken naar nieuwe, vaak buiten de stad gelegen bedrijventerreinen. De lege plaatsen worden niet opgevuld, omdat deze terreinen niet meer voldoen aan de moderne eisen die bedrijven stellen. Wat rest zijn bedrijven in de afbouwfase die niet in staat zijn te verhuizen, noch kunnen investeren in onderhoud van hun pand. Het gevolg is leegstand van gebouwen, braakliggende terreinen en nog in gebruik zijnde maar in slechte staat verkerende gebouwen over het terrein verspreid. Dit verval zet een zichzelf versterkend proces van 'downgrading' in werking. De oorzaken dat dergelijke bedrijventerreinen geen nieuwe bedrijven kunnen aantrekken, zijn (Zandvoort, 1985): 1) De verouderde verkaveling (veelal lang en smal); 2) De slechte infrastructuur op het terrein (in slechte staat verkerende wegen, tekort aan parkeergelegenheid, overbodige havenkommen en -kaden);
2
- !
I
•
N"" _
•• , _ _ .."
r• • • • _
-,. I!!
1
Ir.....,..
3) De hoge verwervings- en sloopkosten voor de nieuwkomer; 4) Milieuhinder van bestaande bedrijvigheid; 5) De verminderde bereikbaarheid over de weg als gevolg van het uitdijen van de stad; 6) Het slechte imago van dergelijke terreinen als gevolg van het slechte uiterlijk van de bestaande panden en de opkomst van criminaliteit, vandalisme en prostitutie.
Deze factoren versterken elkaar en leiden tot een een neerwaarts gaande spiraal van veroudering en verpaupering (downgrading). Dit wordt nog versterkt door het feit dat de banken investeringen op dergelijke terreinen niet meer financieren als gevolg van de door het verpauperingsproces gedaalde marktwaarde van de grond en het onroerend goed. Ook de overheid speelt in dit verpauperingsproces een voorname rol. Openbare voorzieningen op deze terreinen worden niet meer onderhouden en zeker niet aangepast aan de moderne eisen ; door een stringenter milieubeleid worden bedrijven uit de stad geweerd en er ontbreekt bij de overheid een lange-termijnbeleid voor deze bedrijventerreinen , waardoor onzekerheden een grote rol spelen. Tevens worden door de overheid nieuwe aantrekkelijke bedrijventerreinen buiten de stad aangeboden met een betere bereikbaarheid over de weg en tegen zeer aantrekkelijke prijzen. Alleen door een actief ingrijpen van de overheid kan deze neerwaartse spiraal van downgrading nog worden doorbroken. Het overheidsingrijpen kan inhouden dat een dergelijk terrein een andere bestemming krijgt. In Amsterdam en Rotterdam heeft men al ervaring met het realiseren van woningen op oude
3
,
•••
l i i••
I
'.
haventerreinen. Een nadeel van het geven van een andere bestemming is echter dat een dergelijke oplossing geen bijdrage levert tot de verbetering van de werkgelegenheids- en productiestructuur van een stad. Grote steden als Den Haag en Amsterdam worden geconfronteerd met een sterk verlies aan werkgelegenheid in de stad, met name in de niet-dienstverlenende bedrijfssectoren. Mede als gevolg van het verhuizen van bedrijven naar de rand van de stad of naar groeigemeenten, het uitplaatsen van bedrijven uit de stadsvernieuwingswijken en het verloren gaan van traditionele bedrijfstakken kennen grote steden problemen in de werkgelegenheids- en productiestructuur. De beroepsbevolking bestaat voor een belangrijk deel uit laaggeschoolden. De werkgelegenheid is echter vooral te vinden in kantoren. Deze hebben voornamelijk behoefte aan hoger opgeleiden en in mindere mate aan lager opgeleiden. Door de geringe verhuis- en de beperkte vervoersmobiliteit van de groepen lager geschoolden is werkgelegenheid in de grote stad min of meer noodzakelijk. Behoud of verbetering van de werkgelegenheid op de bestaande bedrijventerreinen in de stad kan dan ook een belangrijke beleidsoverweging zijn . Herstructurering van deze oude bedrijventerreinen kan ervoor zorg dragen dat deze terreinen weer in gebruik worden genomen en daardoor een bijdrage gaan leveren aan de werkgelegenheid en de opbouw van een evenwichtige productiestructuur. Tabel 1.1.: Aantal problematische bedrijventerreinen/complexen en hun oppervlakte per gemeente. gemeente aantal oppervlakte** waarvan behoud van terreinen* problemaLisch* ** bedrijfsfuncLie* ** * Utrecht 12 187.5 +p.m. 117.5 113 Schiedam 7 118.0 MUl 104.0 Groningen 10 70.1 36.1 44.0 Helmond 2 5.1 5.1 Maastricht 4 11.0 11 .0 11.0 Den Bosch 5 88.0 65.5 78.0 Almelo 3 5.6 1.8 5.0 Enschede 3 24 .5 19.0 19.7 Den Haag 2 74 .0 80.0 80.0 Rotterdam 4 145.0 126.5 145.0 Deventer 4 27.5 23.5 9.0 Amsterdam 23 328.0 161.1 328.0 Leiden 3 10.5 6.5 10.5 Haarlem 4 233 .0 56.0 232.0 totaal 86 1333.8 ha 784.8 ha 1166.0 ha * = het aantal terreinen dat in een gemeente problematisch is. = de totale oppervlakte aan problematisch terrein per gemeente. ** = de totale oppervlakte per gemeente van dat deel van terreinen dat problematisch is. *** **** = de totale oppervlakte aan terrein dat na herstructurering de bedrijfsfunctie zal behouden. (Bron: Zandvoort, 1985)
4
, '11"
r
P"
' " '. .
re'
m.
8
'lIM
,M '
I
J./r,)
I
r
IJ I L l ! I
j
lil!
tlHWJI ,.rw1'",,",
>I
. . . ,,~ . .
'T
,~,~
De gemeente 's Gravenhage staat niet alleen in deze problematiek. Een verkenning van de problematiek rond verouderde bedrijventerreinen bij gemeenten met meer dan 50.000 inwoners door Bureau voor Stedebouw van Zandvoort (1985) toont aan dat 14 gemeenten samen 86 problematische bedrijventerreinen hadden. In tabel l.1 is voor deze 14 gemeenten de omvang van de problematiek weergegeven. De vier grote steden nemen het leeuwedeel voor hun rekening (samen ongeveer 485 hectare). Zandvoort (1985) onderscheidt wel een tweetal typen problematische bedrijventerreinen: a) Extensief bebouwde terreinen. Er is sprake van braakliggend terrein en lege gebouwen en hallen. De bedrijvigheid die er gevestigd is, heeft veelal een extensief karakter (autosloperijen, opslagplaatsen) b) Intensief bebouwde terreinen. Er zijn veel in gebruik zijnde panden maar er is weinig openbare ruimte, waardoor laad-, los- en parkeerproblemen bestaan. Ook zijn er grote onevenwichtigheden in het ruimtegebruik aanwezig, zoals intensief gebruikte panden naast extensief gebruikte panden en gedeelten braakliggend naast gedeelten intensief gebruikte grond.
Naast het feit dat op deze bedrijventerreinen de situatie problematisch is, vormen zij ook nog eens ruimtelijke barrières en
5
. •_,~..
nu.·"" . ' ."'I'r:J11
kunnen zij hinder (verkeersoverlast, geluidhinder en stank) veroorzaken voor de omgeving. Ruimtenood
Een ander grootstedelijk probleem in Den Haag betreft het tekort aan ruimte voor het realiseren van woningen en bedrijventerreinen. De situatie in Den Haag is zeer nijpend te noemen. Omdat Den Haag geen ruimte voor uitbreiding beschikbaar heeft, zal er voor de periode 1987-1991 een behoefte aan bedrijventerrein blijven bestaan tussen de 26 en 41 hectare en tussen de 24 en 39 hectare in de periode 1991-1996 ("Haagse Bedrijfsterreinen Strategie: vraag en aanbod", 1987). In deze behoefte zal niet kunnen worden· voorzien. De situatie in Den Haag ten aanzien van bedrijventerreinen is niet zo rooskleurig in vergelijking met andere grote gemeenten. Tabel 1.2. laat zien dat de gemeente 's Gravenhage veel minder bedrijven terrein heeft dan de andere grote steden. Dit gebrek aan uitbreidingsmogelijkheden betekent dat de huidige ruimte zo intensief mogelijk gebruikt moet worden.
Tabel 1.2.: HUldig en toekomstig bedrijventerrein per 1-1-87 voor de vier grote gemeenten. gemeente Amsterdam Rotterdam 's Gravenhage Utrecht 3982 netto oppervlakte 160 177 1817 uitgeefbaar terrein 16 887 604 86 waarvan terstond uitgeefbaar 16 1102 604 56 I (in hectare per 1-1-87 inel. zeehaven terreinen) (bron: RPD, Enquête Bedrijfsterreinen 1987) Met de Structuurschets Stedelijke Gebieden uit 1983 (Ministerie van VROM, 1983) is een startsein gegeven voor het verschuiven van de aandacht van bouwen buiten de stad (uitbreiding) naar bouwen binnen de stad (verdichting). Door middel van stadsvernieuwingsprojecten wordt gewerkt aan het behouden van woongelegenheid in de stad. Belangrijke drijfveren voor stadsvernieuwing waren het voortgaande proces van verpaupering van woonwijken door verkrotting als gevolg van achterstallig onderhoud, het daaruit voortvloeiende verlies aan geschikte woonruimte in de stad maar ook het bewust worden van het feit dat het creëren van woongelegenheid buiten de stad niet goedkoper hoeft te zijn dan bouwen binnen de stad. Verschillende onderzoeken, zoals van ldema (1980), het NEl (1981) en het SEO (1982) hebben daartoe bijgedragen. De beschikbaarheid en kwaliteit van de woongelegenheid in de stad wordt nu door stadsvemieuwingsprojecten verbeterd. Herstructurering
Met het herstructuren van bijvoorbeeld Laakhaven en Binckhorst wordt aan de oplossing van beide problemen een bijdrage geleverd. Het proces van downgrading wordt stil gezet en er wordt ruimte gecreëerd voor nieuwe bedrijven.
6
l
I
II
I
MI
"'!I.
!
It,,'I!.I. . . . !~
fltM"
&"'114' "' . "PI!Wt.M .>I;'II+44't
Herstructurering omvat veelal het volgende pakket van maatregelen (Zandvoort, 1985): 1) Verbetering van de toegankelijkheid van deze terreinen. Dit kan plaatsvinden door meestal simpele infrastructurele ingrepen (viaduct of brug); 2) Kavelruil of schaal verandering van kavels. Door een betere verdeling van de kavels kan er ruimte gecreëerd worden voor nieuwe bedrijven of voor uitbreiding van bestaande bedrijven; 3) Verbouw van bruikbare gebouwen; 4) Sloop. Onbruikbare gebouwen worden gesloopt; 5) Demping van onbenutte havenkommen ; 6) Aanleg van voorzieningen als parkeergelegenheid of groenstroken; 7) Opknappen van bestaande voorzieningen; 8) Uitgifte van nieuwe kavels. Voordat een gemeente overgaat tot het uitvoeren van een bepaald project wordt eerst globaal de haalbaarheid (uitgaven uitgezet tegen de verwachte inkomsten) nagegaan. Dit is ook van toepassing op herstructurering. De haalbaarheid wordt in grote mate bepaald door de investeringen die met het pakket van maatregelen samenhangen. Er zijn echter een aantal factoren aan te wijzen die in vergelijking met de aanleg van nieuwe terreinen kostenverhogend werken, namelijk de verwervingskosten zijn hoog (gebouwen dienen te worden verworven, bestaande bedrijven moeten worden verplaatst), de sloopkosten zijn hoog
7
IIU.
I
I
1'111
J'
,• . I j _
•
II
(sloop van gebouwen), er bestaat de kans dat bodemsanering noodzakelijk is en de kosten van herinrichting zijn aanzienlijk. De te vragen grondprijzen mogen echter nauwelijks verschillen met die van andere bedrijventerreinen. De geherstructureerde bedrijven terreinen moet immers concurrèren met nieuwe bedrijventerreinen. Om concurrerende grondprijzen te vragen moet de gemeente dus bijdragen in de kosten. Kostenvergelijking
Bedrijventerreinontwikkeling door middel van herstructurering van oude bedrijventerreinen lijkt in vergelijking met de aanleg van een nieuw bedrijventerrein buiten de stad financieel voor de gemeente een ongunstig alternatief te zijn. Verschillende kosten zoals verwerving zijn veel hoger bij herstructurering. Hier tegenover kunnen echter niet direct hogere opbrengsten gesteld worden. Dit maakt herstructurering niet aantrekkelijk. In zekere zin kunnen we echter een parallel trekken met de situatie in de stadsvernieuwing (zie NEl, 1981, SEO, 1982 en Idema, 1980). Stadsvernieuwing leek in eerste instantie ook een ongunstig alternatief te zijn. De eerder genoemde onderzoeken hebben echter aangetoond dat dit niet het geval hoefde te zijn. In bepaalde opzichten was stadsvernieuwing zelfs goedkoper. Gemeente 's Gravenhage vroeg zich daarom af of herstructurering wel per definitie duurder is dan aanleg, en nam het initiatief tot een vergelijking van kosten bij herstructurering en aanleg van een nieuw bedrijventerrein. Uitgaande van de veronderstelling dat er een bepaalde behoefte bestaat aan ruimte op bedrijventerreinen, vragen bij een dergelijke vergelijking een aantal punten de aandacht. Allereerst mag verondersteld worden dat indien geen herstructurering plaatsvindt, en er toch wordt besloten tot aanleg van een nieuw terrein, er verschillende kosten optreden als gevolg van verpaupering van het oude bedrijventerrein. Deze kosten bestaan o.a. uit inkomstenderving als gevolg van het niet in gebruik zijn, beheerkosten als gevolg van criminaliteit, vandalisme en prostitutie en mogelijke lange-termijnschade als gevolg van de ontwikkeling van een slecht imago. Ten tweede is het aannemelijk te veronderstellen dat ten aanzien van de grondkosten de kosten van bouwrijp maken en inrichting bij herstructurering lager zijn. Er hoeven geen zandlichamen aangebracht te worden en een deel van de infrastructuur op het bedrijventerrein kan worden gehandhaafd. Ten derde is de vraag of van wege de,centrale ligging de uitgifteprijzen bij een geherstructureerd terrein niet hoger kunnen worden gesteld dan bij een terrein met een meer perifere ligging. Ten vierde hoeven bij herstructurering geen of nauwelijks openbare (bovenwi'jkse) voorzieningen aangelegd te worden ter ontsluiting en aansluiting van het bedrijventerrein. Het gaat hierbij om ontsluitingswegen voor het verbinden van het
8
t
I uIIII• • \'• • ,!. ... 4",w 14,J.JI.J I
M , IJ t !
I
!
\
Ij l ,Ii I .N.Lp'MI_1I tW" . " .
I' u-••• IUIW.t'Lll!~I"
bedrijven terrein met het (rijks-)wegennet, openbaar-vervoersverbindingen , stamriolen naar het riolen net, voedingskabels voor aansluiting op het hoofdelectriciteitsnet, transportleidingen voor het aansluiten op het gasnet, transportleidingen voor het aansluiten op het drinkwaternet en voedingskabels voor het telefoonnet. Bij herstructurering zijn een groot deel van de voorzieningen reeds aanwezig en hoeven dus geen extra investeringen gedaan te worden. Het gaat hierbij om zowel de kosten van lUmleg als de kosten van beheer van deze voorzieningen. Ten vijfde zijn er verschillen in opbrengsten uit belastingen (zoals onroerend-goed belasting) voor de gemeentelijke overheid. Ten zesde keert de rijksoverheid verschillende subsidies uit aan bijvoorbeeld groeikernen, die direct of indirect aangewend worden ten behoeve van aanleg van bedrijventerreinen, zoals infrastructuursubsidies ten behoeve van de ontwikkeling van infrastructuur of die gebruikt worden om bedrijven aan te trekken (WIR-Ruimtelijke Ontwikkelings Toeslag). Als zevende veronderstelling kan aangemerkt worden dat bij aanleg van een nieuw bedrijventerrein het stedelijk gebied uitgebreid wordt en daardoor een aantal beheerkosten ontstaan. Het gaat om kosten van beheer van wegen, parkeergelegenheid, straatmeubilair, riolering, groen, verlichting en kunstwerken maar ook politie, brandweer, straatreiniging en milieubeheer. Naast deze verschillen in kosten kunnen ook verschillende maatschappelijke baten genoemd worden. Deze zijn veel moeilijker of niet in geld uit te drukken . Het gaat hierbij om macroeconomische effecten als verbetering van de economische structuur van de stad en de gevolgen ervan, multipliereffecten (doorwerking van investeringen), uitstraling op de omgeving (sneeuwbaleffect), bestedingseffecten (gevolgen van bestedingen van personeel in pauze), enzovoorts. Ook vermindering van milieuhinder als gevolg van herstructurering hoort tot de maatschappelijke effecten. Met behulp van herstructurering is het mogelijk om eventuele milieuhinder (geluidsoverlast, stank, verkeersoverlast) te verminderen. Herstructurering kan als middel dienen om milieuproblemen aan te pakken en daarmee de leefbaarheid van de stad te vergroten. Ten slotte horen tot de maatschappelijke baten de effecten op verkeer en vervoer. Aanleg van een nieuw bedrijventerrein buiten de stad leidt tot een andere vervoerwijzekeuze en andere vervoerspatronen dan indien dezelfde bedrijvencapaciteit op geherstructureerde bedrijventerreinen in de stad wordt gerealiseerd. De veronderstelling is dat geherstructureerde bedrijventerreinen nabij openbaar-vervoersvoorzieningen liggen en dus leiden tot een intensiever gebruik van het openbaar vervoer in het woon-werkverkeer in vergelijking met het woon-werkverkeer van en naar buiten de stad gelegen nieuwe bedrijven-
9
terreinen. Eveneens wordt verondersteld dat als gevolg van de ligging de verplaatsingsafstand van het woon-werkverkeer, het zakelijk personenverkeer en het goederenverkeer kleiner zal zijn bij herstructurering. Deze inventarisatie van potentiële verschillen tussen herstructurering en aanleg moedigt aan om herstructurering en aanleg nog eens nauwkeuriger met elkaar te vergelijken. Eerder zijn al enkele onderzoeken naar verschillen tussen stadsin- en uitbreiding ten aanzien van woningbouw genoemd. In eerste instantie zou verondersteld kunnen worden dat de conclusies van deze onderzoeken ook gelden voor herstructurering. Er zijn echter een tweetal opmerkingen te maken ten aanzien van de bruikbaarheid van deze studies voor deze kostenvergelijking. Allereerst zijn er aanmerkelijke verschillen tussen woningbouw en bedrijventerreinontwikkeling. De doorslaggevende factor in de kostenvetgelijking bij woningbouw waren de kosten van verschillende voorzieningen, zoals buurten wijkcentra, onderwijsvoorzieningen (kleuterscholen, lagere scholen), culturele voorzieningen (bibliotheken, toneelruimten), maatschappelijke voorzieningen (vergaderruimten, kindercrèches), medische voorzieningen (verpleegtehuizen, consultatiebureaus), sport-, groen en recreatievoorzieningen. Voor bedrijventerreinontwikkeling spelen deze voorzieningen geen rol. Zij komen dus niet voor in de kostenvergelijking. Een tweede verschil betreft de verschillende subsidies in de woningbouw. Woningbouw kent veel meer subsidies dan bedrijventerreinontwikkeling. De belangen van het Rijk en Provincie zijn daardoor groter bij de woningbouw in vergelijking met bedrijventerreinaanleg.
10
;'Hdb"j jPIj+!j!j.IIl8'j!H"
1.3.
NiH;j' tttldj'tlj'd
Doelste1lin~
"
'
, ,
1 1 ".
""""Ik''''.... "WP! MI"'.'
H'
"_""!lW
van het onderzoek Het doel van dit onderzoek is na te gaan in hoeverre de in paragraaf l.2. geformuleerde veronderstellingen ten aanzien van verschillen tussen herstructurering van een verouderd bedrijventerrein en de aanleg van een nieuw bedrijventerrein daadwerkelijk ten ongunste van herstructurering optreden. De volgende vragen dienen daarom te worden beantwoord: 1) Welke kosten en baten spelen een rol bij het ontwikkelen van bedrijventerreinen? 2) Welke structurele verschillen in kosten en baten bestaan er tussen herstructurering van een verouderd bedrijventerrein in de stad en de aanleg van een nieuw bedrijventerrein buiten de stad? 3) Wat is de omvang van deze structurele verschillen? 4) Wat zijn de achtergronden van deze verschillen? Bij de beantwoording van deze vragen moet ook steeds voor ogen gehouden wie de drager van de kosten is. Voor elk van de in paragraaf 1.2 geformuleerde veronderstellingen zal worden nagegaan of er verschillen te constateren zijn tussen herstructurering of aanleg, of dit verschil van invloed is en wat de achtergronden ervan zijn. In hoofdstuk 2 wordt beschreven hoe het onderzoek is vormgegeven.
11
'w." W"
ti . . . .
~
I
I
12
- - -- - - - - -- - -- - - - -- -
-------- - - -- --
2. OPZET VAN HET ONDERZOEK
Om de in paragraaf 1.3. gestelde vragen te beantwoorden is een vergelijking van kosten en baten nodig, die optreden bij herstructurering en aanleg. De wijze waarop een kostenvergelijking wordt uitgevoerd, wordt bepaald door een drietal aspecten, namelijk de alternatieven die vergeleken worden, de vergelijkingscriteria en de methode van gegevensverzameling. In dit hoofdstuk wordt allereerst aangegeven welke verschillen tussen aanleg en herstructurering relevant zijn voor de vergelijking. In hoofdstuk 3 zullen deze nader worden uitgewerkt. Vervolgens wordt aan de hand van deze punten uitgewerkt aan welke eisen de te vergelijken alternatieven dienen te voldoen. In paragraaf 2.2. wordt gekozen voor een bepaalde onderzoeksopzet, namelijk de case-studiebenadering. Hieruit vloeien aandachtspunten voort voor de vergelijking en de methode van gegevensverzameling.
2.1. Kostenposten en partijen
B ij de probleemanalyse in paragraaf 1.2. zijn een aantal hypothesen omtrent verschillen tussen herstructurering en aanleg van bedrijventerreinen genoemd. Het betrof zowel verschillen in kosten als verschillen in maatschappelijke effecten. Hieruit volgt dat de scores van de alternatieven op de respectievelijk kostenposten en de maatschappelijke effecten belangrijke criteria zijn om de alternatieven te vergelijken. De kosten vloeien voort uit activiteiten, die verricht moeten worden ten behoeve van ontwikkeling (aanleg of herstructurering) van een bedrijventerrein, en uit activiteiten noodzakelijk voor het instandhouden van het terrein (beheer). Bij bedrijventerreinontwikkeling gaat het om activiteiten, zoals bijvoorbeeld grondverwerving, bouwrijp maken en inrichting, maar ook het aanleggen van gas-, drinkwater- en electriciteitsleidingen en telefoonlijnen, zowel op het terrein als naar het terrein. Bij beheer gaat het om bijvoorbeeld het onderhouden van de wegen en groenvoorzieningen. De maatschappelijke effecten vloeien voort uit effecten die van het bedrijventerrein op de omgeving uitgaan.
13
Actoren
Een probleem is echter dat kosten en baten bij verschillende partijen in het geding zijn. Juist deze versnippering leidt ertoe dat er geen integraal beeld bestaat van kosten en baten van herstructurering in relatie tot de aanleg van nieuwe terreinen. Belangrijke actoren bij bedrijventerreinontwikkeling zijn de gemeente als bedrijventerreinontwikkelaar en beheerder van de openbare voorzieningen, de rijks- en provinciale overheid als mogelijke subsidieverstrekker, nutsbedrijven als aanleggers en beheerders van nutsvoorzieningen, het openbaar-vervoersbedrijf als aanlegger en beheerder van openbaar-vervoersvoorzieningen, PIT-Telecommunicatie voor de telecommunicatievoorzieningen en het bedrijfsleven als toekomstig gebruiker. De beschouwing van de verschillen tussen herstructurering en aanleg zullen echter voornamelijk bezien worden uit het oogpunt van actoren op gemeentelijk niveau. De reden hiervoor is dat vooral de gemeente als initatiefnemer tot bedrijventerreinontwikkeling een afweging tussen kosten en baten maakt. Kosten en effecten zijn nu in een drietal categorieën in te delen, namelijk een categorie directe kosten van bedrijventerreinontwikkeling, een categorie indirecte kosten en een categorie maatschappelijke effecten. In figuur 2.1. worden deze categorieën schematisch weergegeven. De categorie directe kosten is nader in te delen in grondexploitatie"gebonden kosten en kosten van nuts- en telecommunicatievoorzieningen. Grondexploitatie-gebonden kosten worden door de gemeente gedragen en houden verband met het gereedmaken en uitgifte van de grond door de gemeente. De kosten van nuts- en telecommunicatievoorzieningen komen niet ten laste van de gemeentebegroting, maar worden gedragen door de leverancier van deze voorzieningen, namelijk PITTelecommunicatie, het gemeentelijk energiebedrijf of het waterleidingbedrijf. De categorie indirecte kosten bestaat uit beheerkosten van openbare voorzieningen op bedrijventerrein en uit kosten van openbaar-vervoersvoorzieningen. Deze kosten kunnen niet direct toegerekend worden aan het ontwikkelen van bedrijventerreinen. Een deel van deze kosten is echter wel degelijk toe te schrijven aan de terreinen. Vandaar dat deze kosten indirecte kosten genoemd worden. De categorie maatschappelijke effecten bestaat uit effecten die niet in kosten kunnen worden uitgedrukt, maar in dit kader wel van belang zijn. Het gaat om min of meer spontane ontwikkelingen op andere gebieden dan die welke te maken hebben met bedrijventerreinontwikkeling, bijvoorbeeld milieu en verkeer en vervoer. De categorie maatschappelijke effecten is in te delen in regionale economische effecten, effecten op de kwaliteit van de stad en verkeers- en vervoerseffecten.
14
!
l
-
In hoofdstuk 3 zal dieper op deze kostencategorieën worden ingegaan en zal de achtergrond van deze indeling worden uiteengezet. Methodekeuze
De vergelijking tussen herstructurering van een bedrijventerrein en aanleg van een nieuw bedrijventerrein kan op verschillende wijzen plaatsvinden. De verschillende onderzoeken die in paragraaf 1.2 genoemd zijn, laten ieder een andere wijze van vergelijken zien. Het NEl (1981) vergelijkt verschillende scenario's en hanteert daarbij modellen. Het SEO (1982) beschouwt een groot aantal projecten van stadsvernieuwing met het bouwen in groeikernen op basis van grondkosten. Idema (1980) vergelijkt een beperkt aantal woningbouwprojecten, gericht op de kosten van aanleg en beheer van voorzieningen. De keuze voor een methode hangt echter af van de onderzoeksvraag en het type probleem. Uit beide kunnen verschillende eisen geformuleerd worden. De volgende eisen kunnen nu aan de vergelijking gesteld worden. Allereerst moet het gaan om een integrale benadering van verschillen in kosten en effecten van bedrijventerreinontwikkeling. Dit betekent dat de wijze waarop vergeleken wordt, de mogelijkheid moet bieden om zoveel mogelijke verschillen naar boven te halen . Ten tweede moeten de te vergelijken situaties representatief en vergelijkbaar zijn . De vergelijking van herstructurering met aanleg mag niet verstoord worden door factoren als tijd, plaats en situatie. Ten derde moeten de resultaten betrouwbaar, geldig en generaliseerbaar zijn . Tenslotte gaat het om een kwantitatieve vergelijking. Op basis van deze eisen is gekozen ten behoeve van de vergelijking van de directe kosten voor een integrale kosten- en batenvergelijking aan de hand van case-studies.
2.2. De case-studiebenadering De case-studiebenadering heeft verschillende voordelen. Een belangrijk voordeel is dat een diepgaand onderzoek verricht kan worden. Dit leidt in vergelijking met andere methoden tot een betere signalering van verschillen in kosten en effecten en een hogere geldigheid en betrouwbaarheid van de resultaten. Voorts biedt een case-studie de mogelijkheid om waar nodig de gegevens betreffende de cases zodanig te bewerken dat de vergelijkbaarheid van de cases optimaal is. Dit is bij vergelijking van een groot aantal cases niet mogelijk. Daarnaast is van de zijde van de opdrachtgever aangedrongen op onderzoek naar bedrijventerreinontwikkeling in het Haagse stadsgewest, waarbij werkelijk gerealiseerde kosten en aantoonbare effecten als basis voor de studie konden worden gehanteerd. De vergelijking moet dus realistisch zijn. Andere methoden zoals
15
-- --
..
het aan de hand van scenario's doorrekenen van modellen, voldoen niet aan deze eisen. Een nadeel van de case-studie is echter dat beperkt uitspraken gedaan kunnen worden over de representativiteit van de cases. Resultaten zijn daardoor niet zondermeer generaliseerbaar. Hiertegenover staat dat de case-studie de mogelijkheid biedt om oorzaken van verschillen in kosten te achterhalen. Conclusies omtrent de achterliggende factoren zijn wel in grote mate generaliseerbaar. De case-studie kan daardoor een bijdrage leveren tot het ontwerpen van beleid. De case-studiebenadering wordt uitvoerig beschreven in het boek van Yin (1986). Een viertal cases.
In dit onderzoek zijn een viertal cases geselecteerd in de omgeving van Den Haag. Twee cases betreffen de aanleg van een nieuw bedrijventerrein. Twee cases betreffen herstructureringsprojecten in nabij het centrum van Den Haag. Zowel ten aanzien van aanleg als ten aanzien van herstructurering is steeds een groot en een klein bedrijventerrein gekozen. Hierdoor is de kans dat de resultaten van de studie in belangrijke mate vertekend worden door schaaleffecten minimaal. De cases betreffende aanleg zijn geselecteerd op basis van hun karakter, de fase waarin ze verkeren en de beschikbaarheid van gegevens. Wat betreft te herstructureren terreinen was selectie niet mogelijk. Als basismateriaal voor de analyse van deze cases is gebruik gemaakt van grondexploitatie-opzetten en kostenramingen. Twee cases betreffen bedrijventerreinen die niet of nog niet volledig klaar zijn. Gegevens over kosten gaan dan niet verder dan ramingen. Voorts zijn niet alle kosten in een grondexploitatie-opzet terug te vinden. De Commissie Grondkosten I heeft de volgende opsomming gemaakt van kosten die niet in een grondexploitatieopzet mogen worden opgenomen : a) de kosten van algemene verkeersvoorzieningen; b) de kosten, die moeten worden gemaakt om levering van water, gas en electriciteit mogelijk te maken; c) de kosten, welke uit het gebruik van tot stand gebrachte werken voortvloeien; d) de additionele kosten van stadsuitleg; e) de kosten ten behoeve van openbaar vervoer. Kosten van telecommunicatie- en nutsvoorzieningen zijn dus niet in de grondexploitatie-opzetten terug te vinden. Om nu inzicht te krijgen in deze kosten is apart contact opgenomen met de desbetreffende bedrijven (PTT-Telecommunicatie, G.E.B. 's Gravenhage en Duinwaterleidingbedrijf). 1 Deze commissie is bij besluit van 17 mei 1961 benoemd door de Minister van Volkshuisvesting en Bouwnijverheid met als opdracht onderzoek te doen en te adviseren op het gebied van grondkosten. Voor een nadere uitwerking zie Venverloo en Tromp (1%7).
16
I
I
,""".
....
\
I
\
I
I
I
I
I
I
! i
I
He
I
!
11'. !
-'o!.,
i
i.!l
!
Ld!
Itj
Mol '
I
I ! /1,1
De case-studiebenadering is in principe bruikbaar om de indirecte kosten en de maatschappelijke effecten van concrete cases te onderzoeken. Dit vereist echter zeer veel werk, onder andere omdat met behulp van veldwerk gegevens verzameld moeten worden om kosten/batenanalyses uit te voeren. Gezien de verwachte beperkte betrouwbaarheid, en het feit dat dergelijke gegevens zich slecht lenen voor generalisatie, is hiervan af gezien. Voor het onderzoeken van de indirecte kosten en de maatschappelijke effecten is daarom voor een andere benadering gekozen.
I
I
•
Vergelijkbaarheid.
Een zeer belangrijk punt bij het gebruik van cases voor het verrichten van onderzoek is de vergelijkbaarheid van de geselecteerde cases. De inrichting en de situatie zijn per bedrijventerrein zeer verschillend . Cases worden daardoor minder vergelijkbaar. Geconstateerde verschillen tussen herstructurering en aanleg kunnen het gevolg zijn van specifieke verschillen tussen cases. Dit zal leiden tot verkeerde interpretaties. Het is daarom van belang mogelijke oorzaken van verschillen lUssen cases te onderkennen en er zo mogelijk rekening mee te houden. Mogelijke oorzaken van verschillen tussen cases kunnen zijn: - De aanwezigheid van bijvoorbeeld viaducten, doorgaande wegen of andere voorzieningen die niet of in mindere mate bestemd zijn voor het bedrijventerrein; - De aanwezigheid van andersoortige bestemmingen, zoals woningbouw, winkels of gemeentelijke bedrijven; of - Verschillen in inrichting, zoals de hoeveelheid groen of parkeergelegenheid. Verder kunnen allerlei kostentechnische aspecten een rol spelen. Het gaat hierbij om zaken als het definiëren van kostenposten, het bepalen van kosten, tijdgevoeligheid en locatiegevoeligheid van prijzen, de (on-) afhankelijkheid van kosten van terreingrootte en de betrouwbaarheid van ramingen. In paragraaf 3.3. zal nader worden ingegaan op de wijze waarop rekening gehouden kan worden met deze aspecten.
17
Directe kosten,---- grondexploi tatiegebonden kosten verwerving sloop bodemsanering bouwrijp maken inrichting ontsluiting plankosten rente btw uitgifte subsidie L -_ _ _
kosten van nuts- en telecommunicatievoorzieningen drinkwatervoorziening electriciteitsvoorziening gasvoorziening telecommunicatie
Indirecte kosten ~ kosten van openbaar vervoersvoorzieningen
L - beheerkosten van openbare voorzieningen verharding groenvoorzieningen riolering Maatschapo. effecten -
regionale effecten multipliereffect uitstralingseffect bestedingseffect productie- en werkgelegenheidsstructuur
-kwaliteit van de stad milieu congestie -verkeers- en vervoerseffecten zakelijk verkeer woon-werk verkeer goederenvervoer Figuur 2.1.: Kostencategorieën.
18
3. ELEMENTEN VAN DE VERGELIJKING
In dit hoofdstuk zullen de te vergelijken alternatieven en de vergelijkingscriteria nader worden gedefinieerd en uitgewerkt. De te vergelijken alternatieven worden in paragraaf 3.1. beschreven. De vergelijkingscriteria worden in paragraaf 3.2. en 3.3. nader uitgewerkt. Het gaat hier om de directe kosten (paragraaf 3.2.) en de maatschappelijke effecten (paragraaf 3.3.). In paragraaf 3.4. komen verschillende onderzoekstechnische aspecten aan de orde.
3.1. Wat vergelijken? Een vergelijking van bedrijventerreinontwikkeling door herstructurering van een oud bedrijven terrein met aanleg van een nieuw bedrijventerrein beperkt zich niet tot het vergelijken van investeringen bij herstructurering met investeringen bij de aanleg van een nieuw bedrijventerrein. Ervan uitgaande dat de hoeveelheid uit te geven terrein moet worden uitgebreid, is het evenzeer van belang de kosten, die gemaakt worden als een bedrijventerrein niet geherstructureerd wordt, in de vergelijking te betrekken. Een gemeente, die overweegt een nieuw bedrijventerrein aan te leggen, terwijl bestaande bedrijventerreinen verouderen en leeglopen, krijgt te maken met zowel de kosten van aanleg van een nieuw bedrijventerrein, als met de kosten van verpaupering van het bestaande bedrijventerrein. Deze kosten van verpaupering hangen samen met de problemen die in de inleiding geconstateerd zijn. Het is daarom van groot belang deze kosten in de vergelijking te betrekken, en wel aan de zijde van aanleg van een nieuw bedrijventerrein. In de vergelijking moeten eveneens de kosten als gevolg van het verschil in ligging tussen herstructurering en aanleg ofwel binnen en buiten de stad betrokken worden. Het verschil in ligging leidt tot de eerdergenoemde maatschappelijke effecten. In figuur 3.1. zijn de twee alternatieven nader uiteengezet. In deze figuur staan tussen haakjes globaal de mogelijke kosten aangegeven. De twee alternatieven die hier nu worden vergeleken, zijn: 1. Het realiseren van een bepaalde capaciteit aan uit te geven terrein door het herstructureren van een oud bedrijventerrein
19
1.1
in de stad. waarbij elders geen nieuw bedrijven terrein wordt aangelegd. 2. Het realiseren van een bepaalde capaciteit aan uit te geven terrein door het aanleggen van een nieuw bedrijventerrein buiten de stad, waarbij het verouderde bedrijventerrein in de stad in zijn oude toestand blijft Hier wordt een keuze verondersteld, of het herstructureren van een oud terrein, of de aanleg van een nieuw terrein. In de praktijk is van een keuze geen sprake. Herstructerering en aanleg sluiten elkaar immers niet uit. Ten behoeve van dit onderzoek wordt echter wel verondersteld dat de twee alternatieven elkaar uitsluiten. Alternatief 1: Aanleg Geen herstructurering (beheerkosten Aanleg v.a. nieuw terrein (aanIeg- + beheerkosten) Buiten de stad (ontsluitngskosten + Maatschappelijke effecten)
I
Bedrijventerreinontwikkeling
Ë
Alternatief 2: Herstructurering Herstructurering v.e. oud terrein (aanIeg- + beheerkosten) In de stad (maatschappelijke effecten)
t
Fümur 3.1 : De te vergelijken alternatteven. Herstructurering van een oud bedrijventerrein. Uitgaande van herstructurering ronder dat een nieuw bedrijventerrein aangelegd wordt, houdt in dat een verouderd bedrijventerrein zodanig wordt verbeterd dat uitgeefbare grond vrij komt voor bedrijven. De algemene kenmerken van een voor herstructurering in aanmerking komend terrein zijn: - gelegen in het stedelijk gebied; - veel braakliggend terrein en leegstaande gebouwen en hallen; - verouderde infrastructuur; - ongunstige verkaveling. Herstructurering kan uit het volgende pakket van maatregelen bestaan: - het verplaatsen van bedrijven (uitplaatsing of concentratie van bepaalde bedrijven); - verbetering van de toegankelijkheid; - kavelruil; - schaal verandering van kavels; - verbouw van bruikbare gebouwen; - sloop van onbruikbare gebouwen; - aanleg van nieuwe voorzieningen; - opknappen van openbare ruimte. Met deze maatregelen wordt gepoogd nieuwe uitgeefbare ruimte te creëren en de kans op uitgifte van het terrein te vergroten. Zandvoort (1985) en Heidemij (1987) geven een overzicht en beschrijving van huidige herstructureringsprojecten in
20
ai.
, '''M!_W!'.-WI! vi
k"
dM'
A.d.
! ,I
I
I ,
I
k
!
j
IJ"".'IJ"Wt!"
MMe.
MU!!II' MI
*_'M'_
Nederland. Uit deze twee studies blijkt dat de situatie, maar ook de maatregelen verschillen per project. Het aanleggen van een nieuw terrein. Bij het aanleggen van een nieuw bedrijventerrein krijgt een stuk grond dat meestal een agrarische bestemming had een bedrijfsbestemming. Dergelijke terreinen liggen meestal buiten het stedelijk gebied, zodat tal van voorzieningen, zoals transportleidingen voor gas, water en riolering, voedingskabels voor telefoon en electriciteit en hoofdwegen naar het bedrijventerrein aangelegd moeten worden. Hierbij moet rekening worden gehouden met het feit dat als een nieuw bedrijventerrein aangelegd wordt, de kosten van veroudering van bestaand bedrijventerrein aanwezig blijven. Het gaat daarbij om de onderhouds- en beheerkosten van de openbare ruimte van verouderde bedrijventerrein, kosten als gevolg van verlies van inkomsten en overige consequenties van leegstand, zoals criminaliteit, vandalisme en een slecht imago.
21
I"
M Ja!
!i ....
19
AI
3.2. De kostenposten nader bezien
Om
vergelijking van de in paragraaf 3.1 geformuleerde alternatieven, herstructurering en aanleg mogelijk te maken, dienen de vergelijkingscriteria, waaronder de kosten, nader te worden uitgewerkt. Allereerst worden de directe kosten behandeld. Hierbij gaat het om kosten en opbrengsten, die in de grondexploitatie-opzet bij de aanleg of herstructurering van een terrein worden opgenomen, en om kosten ten behoeve van telecommunicatie-, drinkwater-, gas- en electriciteitsvoorzieningen. Tot de indirecte kosten horen de kosten van openbaar-vervoersvoorzieningen naar het terrein en de kosten van beheer van openbare voorzieningen (groen, verharding en riolering) op het bedrijventerrein. Deze kosten vallen niet onder de categorie directe kosten, omdat het niet mogelijk is ze direct aan de bedrijventerreinen toe te rekenen . Dit is zowel een gevolg van de aard van de posten (welk deel van de voorzieningen is voor het terrein bestemd), als van de aard van de beschikbare gegevens. De categorie maatschappelijke effecten bevat verschillende effecten van bedrijventerreinontwikkeling op de omgeving. Deze zijn veeal niet direct in kosten uit te drukken. 3.2.1 . Directe kosten Eerst zullen de verschillende posten in een grondexploitatieopzet nader worden uitgewerkt. Per kostenpost van een grondexploitatie-opzet wordt kort beschreven welke kosten eronder vallen. Vervolgens worden de kosten van nutsvoorzieningen behandeld. Grondexploitatie-~ebonden
kosten. De verschillende investeringen die de gemeentelijke overheid bij herstructurering in een bedrijventerrein moet verrichten, zijn terug te vinden in de grondexploitatie-opzet van het desbetreffende bedrijventerrein. Deze is veelal opgenomen in de financiële paragraaf van het voor dit bedrijventerrein geldende bestemmingsplan . Dit is echter niet het geval als het bedrijventerrein door een industrieschap wordt beheerd. Dan wordt de grondexploitatie apart opgezet. Een vereiste voor grondexploitatie-opzetten is dat deze sluitend moet zijn, dat wil zeggen dat de uitgaven en inkomsten aan elkaar gelijk zijn. Voor het rubriceren van investeringskosten in een grondexploitatie-opzet bestaan verschillende indelingen. Deze indelingen verschillen voornamelijk in het aantal kostenposten dat onderscheiden wordt. De grondexploitatie-opzet en de bijbehorende indeling, zoals die in het 'bruine boekje' (VNG, 1968) voorgeschreven zijn, is de meest gebruikte. Andere indelingen zoals o.a. door de stuurgroep Grondkosten van het Ministerie van Volkshuis-
22
I!
vesting en Ruimtelijke Ordening( 1973) worden voorgesteld wijken daar enigszins van af. Voor dit onderzoek is een indeling gehanteerd die gebaseerd is op de indeling in investeringskategorieën die door Tauw Infra Consult (1986) in haar onderzoek naar de normeerbaarheid van investeringselementen werd gehanteerd. Daarbij is ook gelet op de indeling die door de Grontmij (1981) is gebruikt en de grondexploitatie-opzetten van de onderzochte cases. De volgende kostenposten worden onderscheiden: 1. Verwervingskosten 2. Sloop- en opruimkosten 3. Bodemsaneringskosten 4. Kosten van bouwrijpmaken 5. Inrichtingskosten 6. Ontsluitingskosten 7. Kosten planontwikkeling, voorbereiding en toezicht 8. Fiscale kosten 9. Rentelasten 10. Overige kosten 11. Uitgifte opbrengsten 12. Fondsen en dekkingsmiddelen. Deze kostenposten zullen nu worden gedefinieerd. 1. Verwervingskosten. Bij verwervingskosten gaat het om: - de kosten van aankoop van grond en opstallen, inclusief overdrachtskosten; - de getaxeerde waarde van de gronden, die de gemeente reeds van oudsher in haar bezit heeft; - de kosten verbonden aan pachtontbinding; - de kosten van eventuele onteigening; - eventuele schadevergoedingen (bijv. inkomensschade of vermogensschade); - kosten van tijdelijk beheer. De waarde van het onroerend goed vormt een belangrijke factor in de verwervingskosten. Deze wordt bepaald door de aard van de bestemming, de ligging, de ouderdom, de bouwtechnische kwaliteit van het casco, de stabiliteit of funderingskwaliteit, de inrichting/afwerking van het pand en het grondoppervlak. De waardebepaling vindt plaats op basis van taxatie. Eventueel optredende vermogensschade is veelal gelijk aan de waarde van het onroerend goed en kan dus redelijk geschat worden. Inkomensschade of bedrijfsschade treedt op, indien uit de nà verkoop of onteigening ontstane situatie minder inkomen wordt verkregen uit of via het onroerend goed dan in de voor verkoop bestaande situatie. Dit is veelal moeilijk te schatten. Tot eventueel bijkomende vergoedingen kunnen worden gerekend: - vergoedingen ter compensatie van het duurder wonen; - voor verhuiskosten;
23
- voor rente als gevolg van meer te investeren kapitaal; - voor stagnatieschade; - voor omrij- en omvaarschade; - voor aanloopschade; en - voor belastingschade. De feitelijke verwervingskosten worden ofwel bepaald door onderhandeling tussen gemeente en eigenaar ofwel vormen de uitkomst van een onteigeningsproces. 2. Sloop- en opruimkosten. Bij sloop- en opruimkosten gaat het om het slopen en opruimen van opstallen, afrastering, verharding, begroeiing, riolering, kabels en leidingen en kunstwerken.
3. Bodemsaneringskosten. Kosten van bodemsanering omvatten de kosten van opsporing van vervuilde grond, het maken van saneringsplannen, het uitvoeren van de sanering (weghalen, reinigen, verwerken en het opslaan van de vervuilde grond) en het opbrengen van schone grond. 4. Kosten van bouwrijpmaken. De kosten van bouwrijp maken kunnen in vier subposten verdeeld worden, namelijk het ophogen van het terein, grondverzet, het droogleggen en het verleggen van kabels en
24
leidingen. Bij ophogen wordt het terrein op de juiste hoogte gebracht. Bij grond verzet gaat het om het verplaatsen van de grond om waterlopen, cunetten, sleuven, bouwputten, geluidwallen, plantgaten, plantstroken en zaaivelden aan te kunnen leggen. Bij droogleggen worden maatregelen getroffen om onderbemaling toe te passen en/of wordt vertikale en horizontale drainage aangelegd. Indien doorgaande kabels en leidingen verlegd moeten worden, dan worden de kosten van het verleggen van deze kabels en leidingen ook tot de kosten van bouwrijp maken gerekend. 5. Inrichtingskosten. De volgende elementen behoren tot de inrichting van een bedrijventerrein: - oeverbescherming, zoals betuining, (verankerde) beschoeiing, (verankerde) paalrijen en damwanden; - riolering, bestaande lIit leidingwerk en inspectieputten, gemalen, uitstroomconstructies en straat- en trottoirkolken; - verharding, zoals wijk- en buurtwegen, woonstraten, parkeerplaatsen, trottoirs en fietspaden, bouwstraten en bijzondere constructies; - groenaanleg, zoals milieu-, wijk-, buurt- en blokgroen; - speelvoorzieningen, bijv. peuter-, kleuter- of kinderspeelplaatsen, speel- of trapvelden; - lichtmasten; - brandkranen; - straatmeubilair, o.a. wegbebakening, verkeersborden en verkeerslichtinstallaties; - kunstwerken, bijv. bruggen, viaducten, duikers en waterbouwkundige constructies. Tot de inrichtingskosten horen niet de kosten van drinkwater-, gas-, electriciteits en telecommunicatievoorzieningen. De gemeentelijke overheid is niet verantwoordelijk voor het leveren van dergelijke voorzieningen. Daar staan ook andere inkomsten dan de uitgifte-opbrengsten tegenover. Dergelijke voorzieningen worden dan ook niet tot de inrichting gerekend. 6.0ntsluitingskosten Om het bedrijventerrein aan te sluiten op bestaande voorzieningen, zoals het wegennet en het rioolnet zijn verbindende elementen als wijkontsluitingswegen of stamriolen nodig. De kosten van aanleg van deze voorzieningen horen ook tot de relevante investeringen. Veelal worden deze kosten door middel van een bijdrage in het fonds stadsuitleg (of onder een andere naam) in de grondexploitatie opgenomen. 7. Kosten planontwikkeling, voorbereiding en toezicht. Het gaat hier om kosten van planontwikkeling, voorbereiding en toezicht ten behoeve van het bestemmingsplan voor het gebied waarin het bedrijventerrein ligt. Deze kosten zijn in vier subgroepen te verdelen, namelijk (de Graaf, 1983):
25
- - - - - - -- -- - - - - - -
----
a. Planontwikkelingskosten. Het gaat hierbij om stedebouwkundige, verkeerskundige, sociaal/planologische en juridische werkzaamheden, groenontwerp, milieuhygiënisch onderzoek, projectbegeleiding, inspraakbegeleiding, financieel/economische werkzaamheden, civieltechnische begeleiding en landmeetkundige werkzaamheden. b. Voorbereidingskosten. Dit betreft de verwerking tot civieltechnische uitvoeringstekeningen, overleg met nutsbedrijven ten behoeve van uitvoering, het maken van bestek en begroting en het houden van aanbestedingen. c. Toezichts-/administratieve kosten, zoals toezicht op uitvoering, dagboek, fiattering van facturen, meer- en minderwerk en oplevering van opdracht. d. automatiseringskosten Deze kosten zijn moeilijk exact te bepalen, daarom worden de plankosten vastgesteld als een bepaald percentage van de kosten van bouwrijp maken en inrichting. Deze percentages zijn vast en worden vastgesteld door het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Voor locatiesubsidie- en Interim Saldo Regelingplannen bestaat er een bovengrens voor de op te nemen plankosten. In tabel 3.1. zijn de percentages weergegeven die voor de verschillende plannen golden. Tabel 3.1.: Kosten van planontwikkeling, voorbereiding en toezicht. Percentages van bouw- en woonrijpmaken 1912-1982 vanaf 1283 1215-1918 12 % normale plannen 15% 19 % ISR-reg./locatiesubsidie 15% 18 % 22% (bron: Prins, 1985) 8. Fiscale kosten
Fiscale kosten hebben betrekking op de B.T.W.-heffing op het bouwrijp maken en inrichten van stedelijk gebied. Sinds 1968 geldt volgens artikel 3 van de uitvoeringsbeschikking omzetbelasting, dat het bouwrijp maken en inrichten van grond een belastbare prestatie is, en dat een grondbedrijf voor deze activiteiten in fiscale zin een ondernemer is. De omzet die drukt op de kosten van het gereed product kan als in rekening gebrachte voorbelasting van de fiscus worden teruggevorderd, zij het dat dit moet worden verrekend met de af te dragen omzetbelasting, die aan derden over de grondprijzen in rekening wordt gebracht. Niet alle in rekening gebrachte omzetbelasting is echter terugvorderbaar en ook niet alle kosten zijn aan omzetbelasting onderhevig. In sommige kosten is maar gedeeltelijk omzetbelasting inbegrepen. Dat deel, dat niet terugvorderbaar meer is, kan nu aangemerkt worden als een fiscale kostenpost. Prins (1985) concludeert, dat in een tweetal situaties rekening moet worden gehouden met fiscale kosten, namelijk:
26
a. als een exploitatie-opzet slechts sluitend gemaakt kan worden met behulp van kostprijsverlagende subsidie, zoals de rijksbijdrageregeling reconstructie- en saneringsplannen (80 %regeling); en b. als een plan verliesgevend is, zodat de kosten niet meer worden goedgemaakt door de opbrengsten. In deze twee gevallen zullen er fiscale kosten aanwezig zijn. Deze kosten worden in de grondexploitatie-opzet veelal tot de plankosten gerekend. Voor dit onderzoek worden ze als een aparte kostenpost opgenomen om de invloed van deze kosten zichtbaar te maken. 9. Rentelasten
Doordat er een groot tijdsverschil bestaat tussen het moment dat investeringen gedaan worden (lening) en het moment dat de opbrengsten binnen komen (aflossing), ontstaan er rentekosten. Overtreffen de opbrengsten de totale kosten, dan ontstaan er rente-opbrengsten. De hoogte van de rentelasten wordt bepaald door de hoogte van de lening en de tempo van aflossing. Als rentevoet wordt de rente voor langlopende leningen bij de NV Bank voor Nederlandsche Gemeenten gehanteerd. Bij het gebruik van de dynamische eindwaardeberekening voor het bepalen van de verkoopprijs wordt met een rente van 8 % gerekend. Dit is voorgeschreven door het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
10. Overige kosten
Hierbij gaat het om kosten, die niet direct bij andere kostenposten onder te brengen zijn, en incidenteel voor komen, zoals bijvoorbeeld promotiekosten .
11. Uitgifte opbrengsten. Door de gronduitgifte in de vorm van erfpacht of verkoop ontstaan er opbrengsten. In de grondexploitatie-opzet komt dit tot uiting in de post 'geraamde opbrengsten'. In principe wordt de hoogte van de uitgifte-prijs bepaald door de gemaakte kosten en de te verwachten rentelasten (Ministerie van VROM,1984) . Grondexploitaties dienen immers sluitend en nagenoeg zonder winst te zijn. In de praktijk spelen concurrentie-overwegingen een belangrijke rol. De uitgifte-prijzen worden daardoor door de markt bepaald. De geraamde en de feitelijke opbrengsten kunnen hierdoor sterk van elkaar afwijken. 12. Fondsen en dekkingsmiddelen. Om de aanleg en het beheer van bepaalde voorzieningen, die niet direct of niet alleen voor het plangebied bestemd zijn, te financieren, hebben gemeenten fondsen, zoals het rioolfonds en het fonds stadsuitleg, opgericht. In de grondexploitatie-opzet wordt dan een bijdrage ten bate van deze fondsen ingecalculeerd. Indien de grondexploitatie-opzet niet met de uitgifte-opbrengsten sluitend is te krijgen, moet er een beroep gedaan worden op andere dekkingsmiddelen. Hiervoor bestaan verschillende mogelijkheden. Zo kunnen tekorten gefinancierd
27
worden met behulp van de algemene middelen van de gemeente, maar ook bijdragen uit het stadsvernieuwingsfonds en subsidies van het Rijk of de provincie (bijvoorbeeld locatiesubsidies, infrastructuUfsubsidies of subsidies ten behoeve van bodemsanering) kunnen hiervoor gebruikt worden. De vergelijking van de cases ten aanzien van de grondexploitatie-gebonden kosten zal nu plaatsvinden op basis van deze 12 kostenposten. Om de kostenposten onderling vergelijkbaar te maken en de verschillende cases te kunnen vergelijken worden de kosten uitgedrukt in kosten per hectare uitgeefbaar terrein. Het voordeel van kosten per hectare is dat verschillen tussen cases die het gevolg zijn van verschillen in terrein grootte worden geëlimineerd. Kosten van nutsvoorzieningen. Tot de inrichting van een terrein behoort ook het leggen van ondergrondse kabels en leidingen ten behoeve van de levering van gas, water, electriciteit en telecommunicatie. De kosten van dergelijke voorzieningen maken geen deel uit van de grondkosten en worden daarom apart behandeld. Het zijn de gemeentelijke nutsbedrijven die gas, electriciteit en water leveren en de daarvoor benodigde infrastructuur aanleggen. De kosten zijn dan ook voor hun rekening. Deze kosten worden d.m.v. aansluittarieven en d.m.v. de prijs voor levering van gas, water en electriciteit doorberekend aan de verbruiker. De situatie ten aanzien van telecommunicatie is vergelijkbaar. De leverancier in dit geval is echter PTT-Telecommunicatie. Om een beeld te krijgen van de benodigde infrastructuur, en de kosten daarvan wordt nu een beknopte toelichting gegeven (Segeren, 1984). Het onderscheid in inrichtingskosten en ontsluitingskosten, zoals bij de wegen- en rioolvoorzieningen bij de grondexploitatie-gebonden kosten is ook hier van groot belang. De voorzieningen op het terrein worden tot de inrichting gerekend. De voorzieningen naar het terrein behoren tot de ontsluiting.
1. Het gasnet
1tOOF00EO«i OIStReu~IUIOlN(j
IlSTAeUTIUIOINIi
o
""SOHTVANGST.lTIOJC
Regionale of gemeentelijke gasbedrijven distribueren het gas dat ze via het hoofdtransportnet van de Gasunie ontvangen aan de afnemers (particulieren). Voor de distributie van het gas is een distributienet aangelegd. Het gas dat met het hoofdtransportnet van de Gasunie wordt aangevoerd, komt via gasontvangststations in het distributienet. De druk wordt in deze ontvangststations gereduceerd tot 3 à 8 bar. In dit distributienet bevinden zich gasreduceerstations of gasdrukregelstations. Vanuit deze stations wordt het gas via een middendruknet, bestaande uit dienstleidingen met een druk van 30 ofl 00 milibar naar de consument gevoerd. Het gasnet is volgens een ring-
GASVERDEElSTA!1(lN
~:
Het gasdistributiesysteem
28
leidingen systeem aangelegd. In fig. 3.2. is dit netwerk schematisch weergegeven. Voor de gasvoorziening zal bij de aanleg van een bedrijventerrein een distributieleidingennet aangelegd moeten worden. Tot de investeringskosten horen dan de kosten van de gastransportleiding en de aansluiting op het bestaande ringleidingennetwerk, en de kosten van de distributieleidingen op het bedrijventerrein. De eerste twee kosten zijn in sterke mate afhankelijk van de afstand van het bedrijventerrein tot het bestaande gasnet. Deze kosten kunnen dus als ontsluitiHgskosten beschouwd worden. De investeringen in de distributieleidingen op het terrein kunnen als inrichtingskosten beschouwd worden. 2. Het electriciteitsnet. De opbouw van dit netwerk is enigszins vergelijkbaar met dat van het gasnet. Ook hier wordt gebruik gemaakt van ringleiI ~--'" dingen. Het electriciteitsnet is echter meer hiërarchisch van opbouw. Het. l~n~elijk k?ppelnet is het hoofdtra~spo~tnetwerk -{, '' ' _: ' , ) voor electncIteIt. ~.et ~It netwerk wordt de el~c~n~lteIt met 380 .. kV van de electncIteltscentrales naar electncIteItstatlons ge.' -\ / voerd. Daar wordt de spanning naar 150 kV teruggebracht. \.._____ I Deze stations staan met behulp van hoogspanningstations in verbinding met onderstations waar de spano .!DT.mmTCPT..... o """"T"'''' '"'''''' ning wordt teruggebracht naar meestal 10 kV (middelliI .......... spanning). Deze onderstations zijn geprojecteerd in v centra met een groot electriciteitsverbruik, zoals stedelijke gebieden en industrieterreinen. Het middel--.ooos,....,.....'o... ". ,. spanningsnet (JO kV) vormt enerzijds het distributienet
!fA b--'/ :/.,
\
00< " " " "
•
TIWC.POItMTOJI 10 IIV/UO
=::::.:::: ::::: _:=:::::::11)1"010 kV t . . . . ." . . . . ,
---220
v
LUEL (o"".rqronc'-l
~: Het electriciteitsnet
voor de stroomlevering aan grootverbruikers, anderzijds vormt zij het voedingsnet voor het laagspanningsnet. In dat geval wordt de electriciteit via de transformatorhuisjes op laagspanning (380/220 volt) gebracht. Via het laagspanningsnet wordt de consument van electriciteit voorzien. In figuur 3.3. is het electriciteitsnet schematisch weergegeven. Het laagspanningsnet en de transformator horen tot het bedrijventerrein. Investeringen hierin dienen als inrichtingskosten te worden gezien. De investeringen in de aansluiting van het bedrijventerrein op het bestaande electricitei tsnet behoren tot de onlsluitingskosten.
3. Het drinkwaternet De opbouw van het drinkwaternet is licht afwijkend van de vorige netten. Het drinkwater wordt door een regionaal of gemeentelijk drinkwaterbedrijf gewonnen, gezuiverd en gedistribueerd. Na zuivering wordt het water naar een reinwaterkelder getransporteerd. Vanuit dergelijke kelders loopt een distributiesysteem door de stad. Ook hier wordt gebruik ge-
29
maakt van ringleidingen . Dit waterleidingnet distribueert het drinkwater naar de consumenten . I.----t--\ Tevens bevinden zich aansluitingen ten behoeve van de brandweer. Dit netwerk is schematisch weergegeven in figuur 3.4. [!J .....TEMfIIQiIING CM D
POKPST ....TION
U I NWATEUELDtl!.
-
IIOOP"DOJSTlltuTlILEIOIIIG
-
OI,n.l'lITln.&lOIMG
Fig . 3.4 . : Het drinkwaternet
4. Het telefoonnet
.-
,\
_,
(
,
;,
\~
--" ",
__
Het telefoonnet
Het telefoonnet is sterk afwijkend van vorm in vergelijking met de vorige netwerken. Het laagste niveau in het telefoonnet is het abonneenet. Dit netwerk met een stervormig karakter vormt de verbinding tussen abonnee en eindcentrale/wijkcentrale. De volgende laag wordt gevormd door het districtsnet dat de eindcentrales met knooppuntcentrales verbindt, en de knooppuntcentrales met de districtcentrales. Het lange afstandsnet verbindt de districtscentrales. In figuur 3.5 . is het telefoonnet schematisch weergegeven.
_
JIlTEUCkAU: DItA.AOOOU'ItAlE:'
_
I"ItJNr.IU uaC\.
_ _ _ S ICUIfOIoIU
_
JtAln
mDOEWT.....
==STIVoALPAD
..J.._
T -
STJUw\LPADIU1!PTI' tn " .
= :::;: Max.
bebou.w1n,.hooqt.
1n N. t.O • ."
Bij het drinkwaternet is het onderscheid in transport- en distributieleidingen in veel mindere mate aanwezig. Toch zijn de investeringskosten van de benodigde verbinding van het bedrijventerrein naar het bestaande drinkwaternet te beschouwen als ontsluitingskosten en de kosten van het distributienet op het terrein als inrichtingskosten.
Bij aanleg van een nieuw bedrijventerrein kunnen de kosten van een abonneenet op het bedrijventerrein als inrichtingskosten gezien worden . De voedingskabel naar het terrein met het verdeel station kunnen tot de ontsluitingskosten gerekend worden.
If . A. ' ,
5. Overige netwerken Naast de genoemde netwerken kunnen ook andere netwerken als het stadsverwarmingsnet en industrie-transportleidingen (bijvoorbeeld ethyleenpijpleidingen, olieleidingen) aanwezig zijn. In dit kader zijn ze echter minder relevant. Wel relevant is de ontwikkeling in de telecommunicatie van een digitaal telecommunicatienetwerk. In de vier grote steden worden in dit kader agglomeratienetten aangelegd. Hierbij wordt gebruik gemaakt van glasvezelkabels. Gezien de hoge kosten die hiermee gemoeid zijn, vindt slechts een beperkte aanleg plaats. Toch wordt deze kostenpost niet meegenomen, omdat zowel bij aanleg als bij herstructurering dergelijke kosten gemaakt moeten worden. 3.2.2. Indirecte kosten Onder indirecte kosten vallen de kosten die niet direct kunnen worden toegerekend aan het ontwikkelen van een bedrijventerrein, doordat medegebruik optreedt. Het gaat om voorzieningen die een grotere functie hebben dan voor het bedrij-
30
venterrein alleen. Toerekening is daarom vrij lastig of zelfs niet mogelijk. Achtereenvolgens zullen nu de kosten van openbaar-vervoersvoorzieningen en de beheerkosten van openbare voorzieningen op een bedrijventerrein worden beschouwd. Openbaar-vervoersvoorzieningen . Het regionale openbaar vervoer in de vorm van tram, metro of bus wordt door een regionaal vervoersbedrijf verzorgd. De infrastructuur in de vorm van trambanen en abri's, wordt door dergelijke bedrijven aangelegd en beheerd. Dit geldt ook voor de voertuigen. De kosten die gemoeid zijn met de aanleg en beheer, zijn dan ook in principe voor rekening van het vervoersbedrijf. De rijksoverheid draagt echter wel in grote mate bij in de kosten van aanleg van de infrastructuur en de aanschaf van de vervoermiddelen. De exploitatiekosten zijn in principe voor rekening van het vervoersbedrijf. De jaarlijkse oitatietekorten van vervoersbedrijven worden door de
Beheerkosten van openbare voorzieningen. Na aanleg breekt de fase van beheer aan. Ook in deze fase worden kosten ' gemaakt, o.a. kosten van exploitatie en onderhoud van openbare voorzieningen. Aangezien de grondexploitatie-opzet voor een bedrijventerrein beperkt blijft tot de investeringen ten behoeve van de aanleg, komen kosten va'n beheer daar niet in voor. Deze kosten zullen daarom apart worden beschouwd.
31
TI
De gemeentelijke overheid beheert de wegen, de parkeerplaatsen, de voet- en fietspaden, de riolering en het openbare groen en water (binnenhavens of vaarten) op een bedrijventerrein en draagt ook de kosten. De beheerkosten ten aanzien van de verharding (wegen, parkeerplaatsen en voet- en fietspadenpaden) zijn nader te specificeren in gladheidsbestrijding, straatreini!:,'ing en onderhoud. Eveneens treden kosten op van overige openbare voorzieningen, die voortkomen uit de beheertaak van de gemeente. Dit betreft politie, brandweer, milieubeheer en toezicht op de bouw, woning en welstand. Kosten van het beheer van de nutsvoorzieningen is verder in dit kader niet relevant. De beheerkosten zijn vrij laag en het beheer ervan behoort niet tot de taken van de gemeentelijke overheid. Overige indirecte kosten. Hiertoe kunnen gerekend worden de aanleg- en beheerkosten van hoofdtransportsystemen voor drinkwater, gas, electriciteit en telecommunicatie, van rioolwaterzuiveringsinstallaties, drinkwaterbereidingsinstallaties, electriciteitscentrales, telefooncentrales, hoofdwegen, enzovoorts. Weliswaar wordt gebruik gemaakt van deze voorzieningen, de relatie is echter zo indirect dat deze kosten niet nader beschouwd zullen worden .
3.3. Te onderzoeken maatschappelijke effecten Een aantal kenmerkende verschillen tussen bedrijventerreinontwikkeling door middel van herstructurering en door middel van aanleg van een nieuw bedrijventerrein kunnen niet nader in kosten of inkomsten uitgedrukt worden (zie ook paragraaf 2.1). Het gaat hierbij om verschillen in maatschappelijke effecten. Deze kunnen zelfs vaak niet nader gekwantificeerd worden. De maatschappelijke effecten kunnen onderscheiden worden in een aantal categorieën, te weten regionale effecten, effecten die van invloed zijn op het leefmilieu van de stad en verkeer- en vervoerseffecten. Deze effecten worden nu nader uitgewerkt. 3.3.1. Re~ionale effecten van bedrijventerreinontwikkeling Het ontwikkelen van een bedrijventerrein beinvloedt op verschillende wijzen de economische structuur van een regio. Allereerst vinden bij bedrijventerreinontwikkeling grote investeringen plaats, zoals het aanleggen van de voorzieningen (wegen, groen, enz.), de bouw van de bedrijfspanden en de aanschaf van machines. Dergelijke grote investeringen betekenen een tijdelijke directe impuls voor de grond-, weg- en waterbouwsector, de burgerlijke en utiliteitsbouwsector en machine- en overige industrie. Door toelevering aan deze sectoren profiteren tal van andere soorten bedrijven mee, het zogenaamde multipliereffect. Door de investeringen worden werk-
32
gelegenheid en inkomen gecreëerd. Naarmate de investeringen door de overheid groter zijn, zal het multipliereffect ook groter zijn. Dit betekent echter niet, dat dit een blijvende impuls is voor de economie. Men spreekt daarom van een tijdelijk effect. Overigens zal het multipliereffect voor een belangrijke deel niet regionaal van aard zijn. Het werkterrein van ondernemers op dit terrein, beperkt zich immers veelal niet tot de eigen regio. Omdat het multipliereffect slechts een tijdelijk karakter kent, wordt dit hier niet verder meegenomen. Het blijvend effect komt voort uit de zich op het terrein vestigende bedrijven, deze creëren werkgelegenheid en toegevoegde waarde. De betekenis hiervan voor de regionale productie- en werkgelegenheidsstructuur zal nader worden uitgewerkt. Een volgend punt vormt het bestedingsgedrag van het personeel in de pauzes. Het is aannemelijk dat van het bestedingsgedrag van het personeel van bedrijven tijdens pauzes een stimulerend effect uitgaat op de voorzieningen in de directe omgeving. Het laatste punt betreft het uitstralingseffect van bedrijventerreinontwikkeling op de omgeving. De grootschalige activiteiten bij bedrijventerreinontwikkeling kunnen tot particuliere initiatieven in de omgeving leiden (verbetering van huizen, bedrijfspanden, enzovoorts). Een kwantificering van deze uitstralingseffecten is echter niet/nauwelijks haalbaar. Bij de vergelijking van herstructurering en aanleg van een nieuw terrein kunnen op dit punt alleen globale, kwalitatieve uitspraken worden gedaan. 3.3.2. Effecten van invloed op het leefmilieu in de stad Het ontwikkelen van bedrijventerreinen heeft een zekere invloed op de milieukwaliteit in de omgeving (stank-, geluid- of luchtverontreiniging). De gevoeligheid van de omgeving voor deze emissievormen speelt hierbij een rol voor de ernst van de effecten. Deze effecten zijn kwantificeerbaar. Er staan echter geen voorbeelden ter beschikking, zodat een kwantitatieve vergelijking niet mogelijk is. Daarom wordt teruggevallen op een kwalitatieve vergelijking 3.3.3. Verkeers- en vervoerseffecten Bedrijventerreinen hebben een vervoersgenererende werking. Allereerst neemt het woon-werkverkeer toe naarmate er meer werkgelegenheid is gevestigd op het terrein. Bij dit woonwerkverkeer is de keuze van het vervoermiddel (met de auto of het openbaar vervoer) van belang voor de mate waarin de infrastructuur wordt belast. Ook het zakelijk verkeer is van belang. Bedrijven genereren goederen- en zakelijk personenvervoerstromen. Oe lengte van de verplaatsingen als gevolg van beide vervoersstromen neemt toe naarmate een bedrijventerrein verder af ligt van het centrum van de overig zakenrelaties.
33
3.4. Onderzoektechnische aspecten Voor de vergelijking van herstructurering en aanleg zijn verschillende onderzoekstechnische aspecten een voorname rol. Deze kunnen de vergelijking verstoren. Voor de directe kosten, de indirecte kosten en maatschappelijke effecten zullen deze nader worden uitgewerkt. 3.4.1. De ver~elijkin~ van directe kosten In hoofdstuk 2 zijn een aantal aspecten genoemd waarmee rekening gehouden dient te worden bij het uitvoeren van het onderzoek, en bij het trekken van conclusies. Het ging om de uitwerking van de alternatieven herstructurering en aanleg, de vergelijkingsbasis, de selectie van de cases en factoren die de vergelijkbaarheid van cases verstoren. In de vorige paragrafen zijn de eerste drie aspecten reeds aan de orde gekomen. In deze paragraaf komen de verstorende factoren aan bod. Verstorende factoren . In paragraaf 2.3. zijn de oorzaken voor mogelijke verstoringen in de vergelijkbaarheid van cases genoemd. Voor elk van de mogelijke verstoringen is naar een oplossing gezocht. Een eerste mogelijke verstoring betreft de aanwezigheid van (openbare) bovenwijkse voorzieningen, zoals leidingstraten of doorgaande wegen op een bedrijventerrein. Indien dergelijke voorzieningen niet of voor een klein deel van betekenis zijn voor het bedrijventerrein, dan dienen de bouwkosten niet of voor een klein deel voor rekening van het bedrijventerrein te komen. Bij beschouwing van de cases moeten dergelijke kosten buiten beschouwing worden gelaten. Een tweede mogelijke verstoring betreft de aanwezigheid van andere bestaande of geplande bestemmingen zoals woningbouw op een bedrijventerrein. Kosten die toegerekend kunnen worden aan dergelijke bestemmingen (verwervingskosten van de grond, kosten van bouwrijp maken, verharding e.d.) dienen dan ook niet meegenomen te worden. Per kostenpost zal een correctie moeten plaatsvinden. Een derde mogelijk verstorende factor betreft verschillen in inrichting . Een dergelijke verstoring is echter moeilijk te corrigeren. Elk bedrijventerrein is anders. Een volledige correctie ten aanzien van de inrichting zal de studie meer het karakter van een modelstudie geven dan van een case-studie. Een dergelijke correctie mag alleen als een bepaald inrichtingskenmerk zeer verstorend werkt op de vergelijking, en een correctie het karakter van de case niet verandert. Ten slotte kunnen allerlei kostentechnische aspecten een verstoring veroorzaken . In paragraaf 2.3 . zijn ze genoemd. Het gaat ten eerste om de definiëring van kostenposten. Dit wordt in
34
het vervolg het "definitie-effect" genoemd. Voorts gaat het om de tijd- en locatiegevoeligheid van kosten. Dit wordt in het vervolg het "prijseffect" genoemd. Ten derde gaat het om de afhankelijkheid of onafhankelijkheid van kosten ten aanzien van de grootte van het terrein. Dit wordt in het vervolg het "schaaleffect" genoemd. Ten slotte hoort tot de kostentechnische factoren de betrouwbaarheid van ramingen . Het definitie-effect
Het definitie-effect betreft mogelijke verschillen tussen cases ten aanzien van het onderbrengen van kosten onder bepaalde kostenposten en de wijze van het bepalen van deze kosten. Een extreem voorbeeld van het definitie-effect ten aanzien van het onderbrengen van kosten betreft het samenvoegen bij bepaalde cases van sloopkosten, kosten van bouwrijp maken en inrichting onder de noemer kosten van bouw- en woonrijp maken. Een voorbeeld van het definitie-effect ten aanzien van het bepalen van kosten is het hanteren van normen of kengetallen voor bepaalde kosten in plaats van het berekenen van de werkelijke kosten. Een algemeen geldende oplossing voor dergelijke verstoringen is niet te geven. Per case en per kostenpost wordt rekening gehouden met het mogelijk optreden van een definitie-effect en waar mogelijk dient dit te worden gecorrigeerd.
Het prijseffect
Het prijseffect betreft ontwikkelingen in het prijspeil van bijvoorbeeld grond en grondwerkzaamheden. Kosten zijn door inflatie en marktontwikkelingen tijdsafhankelijk. Daarnaast zijn kosten door marktontwikkelingen regio-afhankelijk. Zo verschillen grondprijzen in de Randstad in of nabij de grote steden sterk van de grondprijzen in de overige delen van Nederland. De gevolgen van inflatie wordt in het vervolg het inflatie-effect genoemd. De consequentie van marktontwikkelingen op prijzen zal in het vervolg het markteffect worden genoemd. De betekenis van het inflatie-effect is het best te illustreren aan de hand van tijdreeksen van indicatoren voor inflatie. In bijlage I zijn in tabel 1 de prijsindexcijfers van gezinsconsumptie van de totale bevolking, en van de bruto overheidsinvesteringen in vaste activa voor de periode 1970-19'807 weergegeven . Deze prijsindexcijfers gelden als goede indicatoren voor de inflatie. Met name de prijsindexcijfer voor overheidsinvesteringen in vaste activa is volgens Prins (19'805) de meest geschikte indicator in dergelijke gevallen . Tabel 1 laat zien dat de prijzen als gevolg van inflatie vanaf 1970 bijna verdrievoudigd zijn. Verschillen in realiseringsperiode leiden dus tot verschillen in kosten. Aangezien er sterke verschillen tussen cases aanwezig zijn in de periode van realisatie, zijn aanpassingen noodzakelijk. Met behulp van het prijsindexcijfer voor bruto overheidsinvesteringen in vaste activa (tabel I, bijlage I) zijn prijspeilen van verschillende jaren naar één jaar toe te rekenen.
35
"
J"
y,:._
-
. ..
'j
B'"
i
In principe dient niet alleen voor de inflatie gecorrigeerd worden, marktontwikkelingen spelen minstens een even belangrijke rol. Zo fluctueren bijvoorbeeld de kosten van slopen zeer sterk afbankelijk van de marktsituatie. Bepaalde prijsindexcijfers, zoals het prijsindexcijfer voor de grond-, weg- en waterbouwsector geven een redelijk beeld van bepaalde marktontwikkelingen. Deze prijsindexcijfers zijn echter niet gedetailleerd genoeg en kunnen daarom slechts ter indicatie dienen. Gelet op het voorgaande zullen alleen correcties met betrekking tot het inflatie-effect toegepast worden. Alle bedragen zullen met het prijsindexcijfer voor bruto overheidsinvesteringen in vaste activa naar het prijspeil van 1 januari 1987 worden gecorrigeerd. Tabel 3.2.: Correctiefactoren 1974-1987. Grondverwerving .imIr inflatiecQrm
1.70 1.55 1.41 1.29 1.12 1.12
1.04 0.98 0.95 0.95 0.93 0.91 1.00 1.00
2.66 2.19 1.33 0.97 0.95 1.04 1.18 1.39 1.31 1.28 1.15 1.05 0.97 1.00
Bouwrijp maken marktçorr~CIQr
r~nl~façlQr
1.96
1.108 1.091 1.091 1.086 1.081 1.092 1.107 1.121 1.104 1.087 -1.084 1.078 1.069 1.000
I.RO
1.67 1.54 1.45 1.35 1.26 1.17 1.11 1.\0 1.07 1.04 1.01 1.00
Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek, Maandstatistiek van de prijzen. Het schaaleffect
Om de cases te kunnen vergelijken is, zoals in paragraaf 3.2 is aangegeven, gekozen voor het beschouwen van kosten in guldens per m2 uitgeefbaar terrein. Hiervoor is gekozen, omdat nagenoeg alle kosten afhankelijk zijn van de grootte van het terrein, en de bedrijven terreinen niet allemaal even groot zijn. Ontsluitingskosten zijn nagenoeg niet afhankelijk van de grootte van een terrein. Het gevolg hiervan is dat bij het beschouwen van de ontsluitingskosten per m2 uitgeefbaar terrein de grote bedrijventerreinen gunstiger uit de vergelijking komen dan de kleinere bedrijventerreinen. Dit noemen we het schaaleffect. Het is echter niet mogelijk om de kosten ten aanzien van het schaaleffect op betrouwbare wijze te corrigeren. Aanpassingen kunnen slechts beperkt blijven tot het aangeven marges waartussen kosten kunnen schommelen.
Betrouwbaarheid van ramingen. Een laatste verstorende factor heeft betrekking op de betrouwbaarheid van (geraamde) kosten. De herstructureringsprojecten zijn geen van beide afgerond. Dit betekent dat voor
36
I 11
I
I1
I
een aantal posten de kosten zijn uitgedrukt in geraamde bedragen. De betrouwbaarheid van dergelijke ramingen kan van grote invloed zijn. Voor zover nagegaan kan worden, is geen onderzoek verricht naar betrouwbaarheid van ramingen bij verschillende werkzaamheden als sloop, bouwrijpmaken en inrichting. Door Lohmann (van Schilfgaarde, 1987) is onderzoek verricht naar de betrouwbaarheid van taxaties ten aanzien van de waarde van onroerend goed. Bij gebrek aan betere benaderingen worden de resultaten van dit onderzoek gebruikt voor het aangeven van mogelijke marges voor de verwervingskosten.
37
38
bh_
,
!!
Ma r
"
.'
••••
!vi
I
!
•
•
'
4. DE ONDERZOCHTE CASES
In de paragrafen 4.1. tot en met 4.4. zullen de vier cases worden beschreven. Leeftijd, inrichting en gebruik komen hierbij aan de orde alsmede specifieke kostenkenmerken van de terreinen.
4.1. Case 1 Case 1 betreft een buiten de stad gelegen industrieterrein, waar men in 1974 met de aanleg is begonnen. In 1976 zijn de eerste stukken grond uitgegeven. Anno januari 1987 is het terrein nagenoeg geheel uitgegeven. Het bedrijventerrein heeft een omvang van bijna 56 hectare, waarvan 34,0 hectare uitgeefbaar is. De inrichting wordt gekenmerkt door veel groen en veel laagbouw. Op dit bedrijventerrein zijn 116 bedrijven gevestigd. In tabel 4.1. zijn de bedrijven volgens de SBI-code ingedeeld naar bedrijfstakken en naar aantal werkzame personen. Tabel 4.1.: Het aantal bedrijven verdeeld naar aantal werkzame personen en naar bedrijfstakken, case 1. Werkzame personen Bedrijfstak onbekend 1 2-4 5-9 10-19 20-49 50-99 100-199 totaal 0
0
0
2/3 5
4
1 2 4
6 7 8 9 totaal
0 S 2 3 0 14
2 1 2
0 8
13 0 6
1 16
1 25
1
3 4
9 0 1 1 19
1 2 1 11 1 1
0 3 1
0 0 0
9
4
1 1
1
0
0
0
0 0
17
15
6
3
J
0 1
0 1 I
4 15
10 S6 6 21 3 115
(bron: Databank van Kamer van Koophandel van Den Haag) Uit deze tabel blijkt dat de meeste bedrijven onder bedrijfstak 6 (handel, hotel- en restaurantwezen, reparatiebedrijven voor gebruiksgoederen) vallen. Dit geldt zowel naar aantal bedrijven als naar aantal werkzame personen. Figuur 4.1 laat zien dat op
39
bedrijfsklasseniveau de meeste activiteiten onder de categorie groothandel vallen. Daarnaast spelen detailhandel, zakelijke dienstverlening en de bouwnijverheid een rol. Het zwaartepunt ligt volgens tabel 4.1 bij de kleinere bedrijven met een aantal werkzame personen van minder dan 10. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat in de databank van de Kamers van Koophandel beheermaatschappijen en holdings (in totaal 7) als aparte bedrijven zijn opgenomen. Deze vallen bijna allemaal in de categorieën 1 werkzame persoon en 2-4 werkzame personen. overig. dienstvert. 6 top- en hulporg. ~_8 zak. dienstverl. onroerendgoedhand. bankwezen transport reparatiebedr. _ _ _ 9 detailhandel tussenhandel groothandel bouwinstall.bedr. ~_7 bouwnijverheid electrotechn.ind. machine-indo chemische indo grafische indo 6 hout- en meubelind. voeding- en genotm. akkerbouw o 10
~""""""""""""42
20
30
40
50
Figuur 4.1.: Bedrijven verdeeld naar bedrijfskiassen op SBI-code op bedrijventerrein case 1. Met behulp van de exploitatieberekening, ?:oals die in 1985 is bijgesteld, en de jaarrekening van 1986, zijn de kosten van de aanleg nader uit te werken. De kosten zijn onderscheiden naar kostenposten, zoals die in paragraaf 3.2. zijn gedefinieerd. Deze kosten staan in tabel 4.2. weergegeven. In paragraaf 3.4. is geconstateerd dat enkele verstorende factoren een rol kunnen spelen voor de vergelijkbaarheid van cases. Case 1 is in vergelijking met de andere cases ongeveer 10 jaar ouder. Dit heeft tot gevolg dat het prijseffect van grote invloed is. Om deze case vergelijkbaar te maken is het noodzakelijk de prijzen naar één prijspeil te brengen. Hierbij is gekozen als prijspeildatum voor alle cases 1 januari 1987. In tabel 4.2. zijn gecorrigeerde bedragen naar inflatie-effect weergegeven (de gehanteerde correctoren staan in tabel 3.2. weergegeven).
40
De invloed van marktschommelingen is groot. Hierop zal in de samenvattende conclusies ten aanzien van grondexploitatiegebonden kosten (paragraaf 5.1.1.) nader worden ingegaan.
Tabel 4.2.: Directe kosten bij case 1. Case 1 Oorspronkelijke bedragen Grondverwerving 20,40 Sloop/bouwrijpmaken/inrichting 38,50 Bodemsanering 0,00 Ontsluiting 12,90 Plankosten 3,40 Fiscale kosten 0,00 Uitgifte-opbr. 129,50 Rentelasten 14,90 Renteopbrengsten 23,50 (in fVm2 uitgeefbaar terrein)
Inflatiegecorr. 31,60 46,40 0,00 22,00 4,50 0,00 147,00 23,30 12,00
Het schaal effect en de betrouwbaarheid van ramingen spelen ten aanzien van deze case geen rol van betekenis. Ten aanzien van het definitie-effect moet genoemd worden dat de ontsluitingskosten niet zijn berekend maar dat een bijdrage aan het fonds stadsuitleg is opgenomen. Bij de andere cases gaat het om daadwerkelijke investeringen in ontsluiting. Dit betekent dat deze kostenpost afwijkend is gedefinieerd. Een aanpassing kan vanwege het ontbreken van gegevens niet plaatsvinden. Bij de conclusies in paragraaf 5.1 .1. zal hierop nader worden ingegaan.
4.2. Case 2 Case 2 betreft een bedrijventerrein in de omgeving van Den Haag, van ongeveer JO hectare waarvan 6,4 hectare uitgeefbaar is. In 1985 is men begonnen met het aanleggen van dit bedrijventerrein. Volgens planning zullen in 1988 de laatste stukken grond worden uitgegeven. Het werkgelegenheidsregister van het gewest Den Haag geeft aan, dat er zich tot nu toe vooral bedrijven vestigen die afkomstig zijn uit Den Haag, o.a. een verhuisbedrijf, een garagebedrijf en een drukkerij. Er zullen zich 14 bedrijven vestigen. Elf van deze bedrijven hebben in totaal 539 werknemers in dienst. Van de overige drie bedrijven zijn nog geen gegevens bekend. Aan de hand van de exploitatie-opzet van 1 januari 1987 zijn de kosten nader in te delen (zie tabel 4.3.). Ook hier treden verstorende factocen op. Enkele kosten (verwerving en bouwrijp maken) zijn in de periode 1984-1986 gemaakt. Hiervoor is een inflatiecorrectie nodig. De overige bedragen zijn echter op
41
prijspeil 1 januari 1987 gebaseerd, zodat deze niet meer hoeven te worden gecorrigeerd wat betreft markt- en inflatie-effect. Het schaaleffect treedt op bij de ontsluitingskosten (zie tabel 4.3). Tabel 4.3.: Directe kosten van case 2. Oorspronkelijk Case 2 bedrag 91,40 Grondverwerving Sloop/bouwrijp46,60 maken/inrichting 0,00 Bodemsanering 32,10 Ontsluiting 23 ,90 Plankosten 0,00 Fiscale kosten 280,00 Uitgifte-opbr. 11,80 Rentelasten/opbr. I (in fl/m2 uitgeefbaar terrein)
InflatiegecoIT. 83,30 46,60 0,00 32,10 23,90 0,00 280,00 11,80
Voor de na 1987 uit te geven bedragen speelt ook een rol dat deze begroot zijn. Het gaat hier voornamelijk om de rentekosten en de uitgifte-opbrengsten. .
4.3. Case 3 Deze case betreft een in uitvoering zijnd herstructureringsproject in de gemeente Den Haag. Het gaat om een vrij klein bedrijventeITein met een bruto oppervlak van ongeveer 2,57 hectare, waarvan 1,56 hectare uitgeefbaar zal zijn . Voorheen zaten er enkele autosloperijen en oudijzerhandelaren. De nieuwe bestemming is gericht op de opvang van bedrijven uit de stadsvernieuwingswijken. Tabel 4.4. : Directe kosten van case 3. Oorspronkelijk Case 3 bedrag Grondverwerving 566,10 Sloop/bouwrijp226,70 maken/inrichting Bodemsanering 42,30 25,70 Ontsluiting Plankosten 20,90 37,70 Fiscale kosten Uitgifte-opbr. 274,80 Rentelasten 35,20 I (in fl/m2 uitgeefbaar terrein)
InflatiegeCOIT. 566,10 226,70 42,30 25,70 20,90 37,70 274,80 35,20
In tabel 4.4. staan de bedragen weergegeven zoals die in de exploitatiebegroting en het gegevensbestand van de gemeente Den Haag zijn opgenomen .
42
Het peildatum van deze bedragen is november 1987. Inflatiecorrectie en marktcorrectie zijn dus niet noodzakelijk. Het schaaleffect treedt op bij de ontsluitingskosten. Deze case betreft een vrij klein bedrijventerrein. Dit betekent dat de ontsluitingskosten per m2 uitgeefbaar terrein vrij hoog liggen. Dit blijkt als de grootte van caSe 1 (340.000 m2) gehanteerd wordt. De ontsluitingskosten zouden dan 1,20 fl./m2 zijn. Dit bedrag dient ter illustratie. Helemaal correct is het niet, omdat het denkbaar is dat een dergelijk groot bedrijventerrein ook een betere ontsluiting verlangt. Voorts speelt de betrouwbaarh~id van ramingen een rol, omdat het bedrijventerrein in de uitvoerende fase verkeert. Dit betekent dat bepaalde bedragen, zoals de uitgifte-opbrengsten, inrichtingskosten en ontsluitingskosten nog niet definitief zijn.
4.4. Case 4
Dit
betreft een herstructureringsproject dat nog in de voorbereidende fase verkeert. In 1987 is men begonnen met de planvoorbereiding. Het bedrijven terrein heeft een totale oppervlakte van ongeveer 17,38 hectare, waarvan 9,21 hectare opnieuw uitgegeven zal worden. Voor de kostenvergelijking is het van belang dat er ongeveer 3,14 hectare opnieuw aan de hu idige gebruikers uitgegeven wordt en dat verscheidene wegen in het plangebied een belangrijke functie hebben voor de omliggende gebieden. Niet alle kosten van verbetering van de wegen mag daarom toegerekend worden aan het herstructurering van dit terrein. De bedragen uit het haalbaarheidsonderzoek moeten daarom worden gecorrigeerd. Correctie is mogelijk door de niet-plan gebonden kosten van de kosten voor ontsluiting en inrichting af te trekken. Nietplan gebonden kosten zijn kosten ter verbetering van de wegen die ter ontsluiting van overige gebieden dienen maar die over het te herstructureren terrein lopen. De verbetering ervan moet dus in principe los van de herstructurering gezien worden. De kosten mogen dus niet ten laste komen van dit terrein in de vergelijking. Allereerst is aangenomen dat 50% van de kosten van verbetering van wegen onder inrichtingskosten valt en 50% onder ontsluitingskosten . De uiteindelijke ontsluitingskosten zijn bepaald door daarvan nog eens 50 % van de niet-plangebonden kosten af te trekken. Hetzelfde geldt voor de inrichtingskosten. De niet-plan gebonden kosten waren bekend. De percentages zijn echter globaal geschat.
43
TabeI4.~.: I
Directe kosten van case 4. Oorspron kelijke bedragen 475,60 Grondverwerving Sloop/bouwrijpmaken/inrichting 269,20 19,60 Bodemsanering 24,80 Ontsluiting Plankosten 31,80 76,40 Fiscale kosien Uitgifte-opbr. 322,30 Rentelasten Renteopbrengsten (in flJm2 uitgeefbaar terrein) Case 4
Inflatiegecorr. 475,60 269,20 19,60 24,80 31,80 76,40 322,30
-
In tabel 4.5 staan de gecorrigeerde bedragen opgenomen. Inflatiecorrectie en marktcorrectie hoeven gezien de recente datum van de gegevens (augustus 1987) niet toegepast te worden. Verder moet opgemerkt worden dat ook hier het schaaleffect een invloed zal hebben op de ontsluitingskosten en dat alle bedragen begroot zijn waardoor de betrouwbaarheid van ramingen ten aanzien van alle kosten een voorname rol speelt.
44
II I
i 11"1'_,
",'"!!'" 'v
dIM
ft'.
'tl! ,
I1
i
I
.J "MIIt'IJ_tI _ _ ''''!M' M' - _ _ _ IMf ' •• "
5. ANAL YSE VAN DE KOSTEN
Bij de probleemanalyse in paragraaf 1.2. zijn reeds verschillende veronderstellingen gedaan ten aanzien van mogelijke kosten verschillen tussen herstructurering en de aanleg van een nieuw bedrijventerrein. In de volgende paragrafen zullen herstructurering en aanleg van een nieuw bedrijventerrein per kostenpost worden vergeleken. Daarbij wordt per kostenpost aangegeven welke factoren tot substantiële verschillen in hoogte van de investeringskosten tussen deze twee alternatieven kunnen leiden. Waar dat mogelijk is, wordt de hypothese onderbouwd met behulp van statistisch materiaal. Vervolgens worden herstructurering en aanleg vergeleken met behulp van de gegevens uit de case-studie. Er is gekozen voor deze opzet om kenbaar te maken dat de cases toch met enige voorzichtigheid gehanteerd dienen te worden. Zoals in paragraaf 2.3. is beargumenteerd, treden veel verschillen op tussen cases, zoals in grootte en tijdstip van aanleg, die ervoor zorgen dat de cases niet geheel vergelijkbaar zijn. Gevonden verschillen tussen herstructurering en aanleg kunnen dan mogelijk eerder verklaard worden uit verschillen tussen de cases, dan door substantiële verschillen tussen herstructerering en aanleg. Dit ondanks het feit dat de cases zoveel mogelijk gezuiverd zijn van verstorende factoren (paragraaf
3.4.).
5.1. Directe kosten 5.1.1. Grondexploitatie-gebonden kosten Aan de hand van de grondexploitaties van de onderzochte cases zullen herstructurering en aanleg worden vergeleken.
1.
Verwervin~skosten.
Ten behoeve van zowel herstructurering als ten behoeve van de aanleg van een nieuw bedrijven terrein is het noodzakelijk de grond te verwerven. Een nieuw bedrijventerrein wordt in verreweg de meeste gevallen aangelegd op gronden die voorheen een agrarische bestemming hadden (uitgezonderd enkele grote zeehaventerreinen zoals de Maasvlakte). De grond die verworven wordt voor herstructurering van een bestaand bedrijventerrein, bezit reeds een stedelijke bestemming en is veelal be-
45
".,
bouwd. De grond heeft daardoor een hogere waarde (waarde van grond plus opstallen). De hogere waarde als gevolg van het feit dat het een stedelijke bestemming heeft, wordt theoretisch verklaard door agglomeratie voordelen. De grond wordt tevens intensiever gebruikt, waardoor er meer vergoedingen, zoals verhuiskosten of stagnatieschade uitgekeerd moeten worden. Beide verschillen vormen oorzaken voor een mogelijk verschil in verwervingskosten tussen herstructurering en aanleg. Aan de hand van de statistiek voor koopprijzen van landbouwgronden uit de Maandstatistiek van prijzen van het C.B.S., en de statistiek van de koopprijzen van bouwgronden uit de Maandstatistiek voor de Bouwnijverheid van het C.B.S. is het mogelijk dit verschil te illustreren.
los
sland 0,70 1,84 3,80 2,81 2,37
3,04 3,66
nd,1970-1987. tedelijke grond incI. opstallen in Zuid-Holland te steden 43,20 236,50 191,00 203,30
93,40 229,50 528,90 344,20
4,75
In tabel 5.1. zijn beide statistieken voor verschillende jaren naast elkaar gezet. Van de periode voor 1980 en na 1983 zijn geen gegevens over de koopprijzen van stedelijke grond beschikbaar. De verwervingskosten in geval van onteigening, dat regelmatig voorkomt bij het bouwen in de stad, zijn in vergelijking met andere grondaankopen door de gemeente illustratief voor de hoge verwervingskosten bij herstructurering (zie bijlage I, tabel 1.4). De hoogte van de grondprijzen verschilt eveneens sterk per regio maar ook binnen de regio zelf. De statistiek van de koopprijzen van bouwgronden van het C.B.S. illustreert deze regionale verschillen. Voor de agrarische grond is ook nog het type gebruik van belang. De prijs van grond die voor glastuinbouw gebruikt wordt, is vele malen hoger dan die van gras- of bouwland. De oorzaak hiervan ligt in de mate van bebouwing. De opstallen op een stuk grond bezitten een zekere waarde die bij verwerving vergoed moet worden. Hoe intensiever de grond bebouwd is, des te hoger de verwervingskosten.
46
Tabel 5.2.: Verwervmgskosten (peIldatum kostenpost ~ case 1 case 2 83,30 31,60 Verwervingskosten (per m2 uitgeefbaar terrein)
1.1.1Y~7).
H~rslnls;;u.II~rinj,!
case 3 566,10
case 4 475,60
fl./m2
De cases laten het verschil tussen de verwervingskosten bij herstructurering en de verwervingskosten bij aanleg van een nieuw bedrijventerrein zien. In tabel 5.2. zijn de voor inflatie gecorrigeerde verwervingskosten weergegeven. Uit deze tabel blijkt dat de verwervingskosten bij herstructurering een factor 5 à 10 hoger liggen hetgeen het voorgaande bevestigt. 2. Sloopkosten. kosten van bouwrijp maken en inrkhtinj,!skosten. De kosten van sloop verschillen tussen herstructurering en aanleg vrij sterk. Agrarische grond wordt veelal niet intensief bebouwd. De sloopactiviteiten blijven meestal beperkt tot het opruimen van afrastering en eventueel aanwezige stallen of kassen. Bij herstructurering wordt bebouwing gesloopt, de verharding opgeruimd en eventueel aanwezige oude kademuren gesloopt Deze activiteiten leiden tot hogere sloopkosten. Een terrein dat eerder als bedrijventerrein in gebruik is geweest. kan reeds als bouwrijp aangemerkt worden. Aanpassingen als het dempen van oude binnenhavens of het omleggen van kabels en leidingen horen echter ook tot het bouwrijp maken. Het is de vraag of deze aanpassingen niet evenveel, zo niet meer, kosten in vergelijking met het ophogen en het draineren bij een nieuw bedrijventerrein. De kosten van inrichting bij herstructurering en aanleg hoeven in principe niet te verschillen. De verschillen die optreden zijn het gevolg van verschillen in kwaliteit van de inrichting (meer, minder of andersoortig groen, meer of minder verharding) en niet van structureel andersoortige situaties bij herstructurering en aanleg. Tabel 5.3.: Sloopkosten, kosten van bouwrijp maken en inrichtingskosten en herstructurering (peildatum 1.1.1987). Aanleg Kostenpost H~r~InlçIJJIering case 1 case 2 case 3 case 4 42,30 77,40 Sloopkosten 98,40 107,50 Kosten bouwrijpmaken 86,00 84,30 Inrichtingskosten ---226,70 269,20 46,36 46,60 Totaal .(per m2 uitgeefbaar terrein)
bij aanleg
fl./m2 fl./m2 fl./m2 fl./m2
Uit tabel 5.3. blijkt dat de sloopkosten, kosten van bouwrijp maken en inrichting hoger zijn bij herstructurering. Dit scheelt
47
een factor 5 à 6. Dit verschil is voor een belangrijk deel te verklaren door de hogere sloopkosten. Ook de kosten van bouwrijp maken zijn echter hoger. Dit is het gevolg van de kosten van het verleggen van kabels en leidingen en het dempen van een binnenhaven (case 4). De inrichtingskosten verschillen ook. Dit is waarschijnlijk het gevolg van een andere inrichting. Nieuwe bedrijventerreinen bevatten meer groenvoorzieningen, terwijl oude bedrijventerreinen door het intensievere gebruik meer verharding (trottoirs, parkeerplaatsen en wegen) hebben. Bij de sloopkosten en kosten van bouwrijp maken is er dus sprake van een principieel verschil tussen herstructurering en aanleg. Bij de kosten van inrichting is er sprake van een afwijkende inrichting. 3. Bodemsaneringskosten. Herstructurering heeft, doordat de grond reeds eerder een industriële bestemming heeft gehad, veelal te maken met vervuilde grond. Sanering van de bodem vergt kosten die bij een nieuw bedrijventerrein in principe niet gemaakt hoeven te worden. Deze kosten bedragen voor de cases 3 en 4 respectievelijk 4,4% en 2,2% van de totale kosten bij herstructurering. Tabel ~.4.: Kosten van bodemsanering (peildatum 1.1.1987). Kostenpost H~tru~tl.m~ring A.aW case 2 case 4 case 1 case 3 Kosten van bodemsanering
0,00
0,00
42,30
19,60
I(per m2 uit.s.teefbaar terrein)
fl./m2
4. Ontsluitingskosten. De veronderstelling is dat bij een nieuw bedrijventerrein een stuk infrastructuur aangelegd moet worden ter ontsluiting van bedrijven. Het gaat hierbij om bijvoorbeeld een ontsluitingsweg of een stamriool, aansluitend op de bestaande infrastructuur. De kosten van ontsluiting is daarbij in sterke mate afhankelijk van de afstand van het nieuwe bedrijventerrein tot de bestaande voorzieningen. Bij herstructurering zouden de kosten van ontsluiting laag liggen, omdat de infrastructuur reeds aanwezig is. Tab!
22,02
32,10
25,70
24,75
fl./m2
Uit tabel 5.5. blijkt echter dat de kosten van ontsluiting per case nauwelijks verschillen. Hiervoor zijn twee mogelijke oorzaken aan te geven. Allereerst worden de kosten van de benodigde infrastructuur veelal niet rechtstreeks verhaald op het aan te leggen bedrijventerrein. Er treedt medegebruik op, waardoor ook andere delen van de regio meeprofiteren. De stedelijke infrastructuur, en dus ook de infrastructuur ter ontsluiting van
48
een terrein wordt daarom in eerste instantie gefinancierd uit andere middelen. Alleen door het opnemen van een bijdrage aan een fonds (in case 1 het fonds stadsuitleg) in de exploitatieopzet worden de kosten voor een deel verhaald op het bedrijventerrein. Het gevolg is dat slechts een deel van de investeringskosten in de post 'ontsluiting' terug te vinden is. In hoeverre dit deel de 'werkelijke' kosten dekt, is niet na te gaan. Een tweede oorzaak is het feit dat bij herstructurering de kwaliteit van de ontsluiting vaak niet meer voldoende wordt geacht en deze daarom wordt verbeterd. Het gevolg hiervan is dat er bij herstructurering toch relatief hoge ontsluitingskosten worden gemaakt. 5. Plankosten. rentekosten en fiscale kosten. De plankosten, zoals in paragraaf 3.2. is vermeld, worden bepaald door middel van percentages van de kosten van bouwrijp maken en inrichting. Plankosten zijn daardoor afhankelijk van het gekozen percentage en de kosten van bouwrijpmaken en inrichting. Herstructurering is een complexere stedebouwkundige ingreep. Het is aannemelijk dat de plankosten bij herstructurering dus hoger zullen liggen. Tabel 5.6.: Kosten van planontwikkeling, voorbereiding en toezicht bIJ aanleg en herstructurering (peildatum 1.1.1987). Kostenpost Hmn:.ul:;t~rin~ ~ case 1 case 2 case 4 case 3 Plankosten (per m2 uitgeefbaar terrein)
4,54
23,90
20,90
31,80
fl./m2
Tabel 5.6 laat zien dat de plankosten bij drie van de vier cases weinig verschillen. Alleen bij case 1 vallen de plankosten veel lager uit. Dit is mogelijk te verklaren aan de hand van de leeftijd en de grootte van het bedrijventerrein. Case 1 is een ouder bedrijventerrein en veel groter dan de overige (ongeveer 5x zo groot) bedrijventerreinen. Mogelijk is hier sprake van een schaaleffect.
i
\
I
I I I
I
De veronderstelling ten aanzien van rentelasten is dat bij herstructurering weliswaar de investeringen hoger zijn en de lening dus hoger is, maar dat de termijn tussen aanvang en uitgifte veel korter is. Bij aanleg van een nieuw terrein is een langere periode nodig voor het bouwrijp maken. Voorts is bij herstructurering een meer gefaseerde aanpak mogelijk. Slechts van drie cases kunnen de rentekosten vergeleken worden (zie tabel 5.7.). Als case 3 als representatief zijnde voor herstructurering gezien kan worden, dan blijkt dat de rentelasten bij herstructurering hoger zijn. De hogere investeringskosten (met name de verwerving) zijn hiervan de oorzaak. Voorts bleek bij bestudering van de cases dat een gefaseerde
49
aanpak ook bij nieuwe bedrijventerreinen wordt gehanteerd en dat de realisatieperioden niet zover uit elkaar lopen. Tabel ~.z,: Rentelasten bij aanleg en herstructurenng (pelldatum 1.1.1987). Kostenpost Hmtlll!;;tlllmDI,l; Aanki case 1 case 2 case 3 case 4 Rentelasten Rente-<>pbrengsten I (per m2 uitgeefbaar terrein)
23,30 11,96
11,80
-
35,20
-
-
f1./m2 f1./m2
Normaliter worden geen opbrengsten uit rente verkregen. Bij case 1 was dit wel het geval. Dit is waarschijnlijk het gevolg geweest van een uitermate gunstige ontwikkeling van de rentevoet in samenhang met de ontwikkeling van de kosten en opbrengsten. Ten aanzien van fiscale lasten zou er in principe geen verschil horen te bestaan tussen herstructurering en aan1eg van een bedrijven terrein. Bij herstructurering is zonder een vorm van subsidie de grondexploitatie-opzet echter niet sluitend te maken. Prins (1985, blz. 65) geeft aan dat bij dergelijke situaties fiscale lasten kunnen optreden. Tl!bel ~.x . : Fiscale lasten bij aanleg en herstructurering (peildatum 1.1.1987). Kostenpost H~r.struçtlJIl
0,00
0,00
37,70
76,40
f1./m2
De vier cases (zie tabel 5.8.) laten zien dat deze verschillen in fiscale lasten tussen herstructurering en aanleg ook werkelijk optreden. 6. Uitgifte-o,pbrengsten. De uitgifte-opbrengsten hangen sterk af van ontwikkelingen op de markt voor grond op bedrijventerreinen. Verschillen in uitgifte-opbrengsten worden mede bepaald door verschillen in aaantrekkelijkheid tussen terreinen. Van geherstructureerde terrein wordt verwacht, dat zij, door hun ligging nabij verschillende voorzieningen en in een groot afzetgebied, een hogere opbrengst zullen opleveren. Tabel 5.9.: Uitgifte-opbrengsten (peildatum 1.1.1987). Kostenpost Aankg Herstnl!;;tllrering case 1 case 2 case 3 case 4 Uitgifte-opbrengsten (per m2 uitgeefbaar terrein)
147,00
280,00
274,80
322,30
f1./m2
In de praktijk blijken de uitgifte-opbrengsten bij herstructurering enigszins hoger te liggen dan bij aan1eg (zie tabel 5.9.).
50
Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door de intensievere bebouwing (twee of meer lagen uitgeefbare ruimte). Voorts betreft het ramingen bij de herstructureringscases. Op basis hiervan kan geen principieel verschil aangetoond worden tussen de opbrengsten bij herstructurering en bij aanleg. Conclusies ten aanzien van de grondexploitatie-gebonden kosten. Ten behoeve van de kostenvergelijking herstructurering en aanleg kunnen nu op basis van de gegevens uit tabel 5. 10 een aantal conclusies getrokken worden. Tabel 5.10.: Bevindingen ten aanzien van de grondexploitatie-gebonden kosten (peildatum 1.1.1987). Kostenpost H!
-
De kostenposten laten zien dat herstructurering veel duurder is dan aanleg. Het verschil bedraagt een factor 6 à 7. Dit is het gevolg van het feit dat er meer kostenposten optreden bij herstructurering en het feit dat bepaalde kostenposten erg hoog zijn. Kosten van bodemsanering en BTW-lasten komen bij aanleg niet voor. Tabel 5.11.: Verwachtingen en bevindingen ten aanzien van kosten bij herstructurering in vergelijking met aanleg. Hvoothese Bevinding Mogeliike oorzaak KostenQost hoger hoger Verwervingskosten Sloopkosten, kosten bouwhoger hoger rijpmaken en inrichting hoger Kosten van bodemsanering hoger lager gelijk Ontsluitingskosten Gedeeltelijk verhaal op plan, toch kosten bij herstructurering. hoger gelijk Afhankelijk van te hanteren Plankosten percentages. lager hoger Hogere investeringen dus Rentelasten hogere rentelasten. hoger Onrendabele exploitatie leidt B.T.W. lasten gelijk tot fiscale lasten. gelijk hoger Betreft slechts ramingen. Uitgifte-opbrengsten
51
Daarnaast zijn de kostenposten grond verwerving en sloop, bouwrijp maken en inrichting erg hoog bij herstructurering. De verschillen zijn respectievelijk een factor 18 en een factor 6. Voorts is de veronderstelling, dat de ontsluitingskosten en de rentekosten bij aanleg veel hoger zouden zijn, niet uitgekomen. Deze kosten verschillen nauwelijks. Daardoor valt het totaal van grondexploitatie-gebonden kosten bij herstructurering een factor 6 à 7 hoger uit dan de kosten bij aanleg. In tabel 5.11 zijn de bevindingen ten aanzien van de veronderstellingen kort samengevat. Betrouwbaarheid
Ten aanzien van deze resultaten kunnen enkele opmerkingen geplaatst worden. Allereerst met betrekking tot de betrouwbaarheid van de kostengegevens: a) De bedragen bij case 1 zijn gecorrigeerd naar inflatie om het tijdsverschil te compenseren. Naast inflatie-ontwikkelingen spelen echter mogelijke marktontwikkelingen ook een rol. Het effect van marktontwikkelingen kan zichtbaar gemaakt worden door de oorspronkelijke bedragen te corrigeren aan de hand van prijsindexcijfers voor verwervingskosten en inrichtingskosten. Tabel 5.12.: De oorspronkelijke bedragen biJ case 1 vergeleken met marktgecorrigeerde bedragen (peildatum
1.1.1987). Case 1 Grondverwerving Sloop/bouwrijpmaken/inrichting Bodemsanering OnlSluiting Plankosten Fiscale kosten Uitgifte-opbr. Rentelasten Renteopbrengsten
Oorspronkelijke bedragen
Markt-
20,40
61,90
38,50 0 12,90 3,40 0 129,50 14,90 2350
51,00 0 25,30 5,20 0 185,30 23,30 1200
effect
In tabel 5.12. zijn de marktgecorrigeerde bedragen naast de oorspronkelijke bedragen weergegeven. Bij vergelijking van deze bedragen blijkt dat marktontwikkelingen van grote invloed zijn. Dit betekent dat een inflatiecorrectie de bedragen nog niet voldoende corrigeert. Het markteffect is echter slechts grof aan te geven. b) Vanuit de Rijksoverheid staan geen subsidies ter beschikking voor het aanleggen van bedrijventerreinen. Er bestaan wel subsidies voor groeikernen voor het aanleggen van infrastructuur. In hoeverre deze subsidies hebben bijgedragen tot het verlagen van de ontsluitingskosten is niet meer na te gaan.
52
1
1
j !
+t:M
c) De rentelasten bij case 2 en 3 betreffen schattingen. Het zijn niet werkelijk gerealiseerde kosten. De betrouwbaarheid is daardoor beperkt. d) De bedragen bij case 4 zijn volledig geschat. Ook hier speelt de betrouwbaarheid van de schattingen een belangrijke rol. Over de potentiële omvang van dit effect kunnen echter door gebrek aan literatuur en andere achtergrondinformatie op dit terrein geen uitspraken gedaan worden. e) Het SEO (1985) constateert dat er getwijfeld kan worden aan de juistheid van de door gemeenten opgegeven calculatiegegevens ten aanzien van de woningbouw. Als factoren geven zij aan dat er geen bedrijfseconomisch verantwoorde kostprijsberekening aan deze gegevens ten grondslag ligt, en de kwaliteit van de financiële planbegeleiding en administratie gebrekkig is. Hetzelfde kan gelden voor de kostengegevens die in het kader van dit onderzoek over bedrijventerreinen verkregen zijn. Aan de hand van de beschikbare gegevens kan niet worden nagegaan in hoeverre de betrouwbaarheid in het gedrang komt. Beinvloedbaarheid
Ten tweede kunnen enkele opmerkingen geplaatst worden bij de mate waarin kosten door de overheid beinvloed kunnen worden. Tabel 5.13.: De kosten bIj case 3 als percentage van de totale kosten. Kostenpost Percentages VetwelVingskosten Sloopkosten Kosten bouwrijp maken Inrichtingskosten Kosten van bodemsanering Ontsluitingskosten Plankosten Rentelasten B.T.w.lasten
59,3 % 4,4 % 10,3 % 9,0% 4,4 % 2,7 % 2,2 % 3,7 % 4%
De totale kosten bij herstructurering (zie tabel 5.13., waarin case 3 als voorbeeld is genomen) bestaan voor ongeveer 59 % uit verwervingskosten en 24% uit sloopkosten, kosten van bouwrijp maken en inrichting. Vermindering van deze kosten heeft dus een groot effect op de totale kosten. De verwervingskosten bij herstructurering worden bepaald door de waarde van de grond en opstallen en de verschillende vergoedingen die uitgekeerd worden. Door ervoor te zorgen dat zo min mogelijk vergoedingen uitgekeerd moeten worden (bijv. in geval van het afkopen van erfpachten te wachten totdat deze verlopen is) en ontwikkelingen op de markt te volgen, kunnen deze kosten aanmerkelijk verlaagd worden.
53
De kosten van sloop in geval van herstructurering kunnen slechts in beperkte mate beinvloed worden. Het is een feit dat een grootschalige sloopactie naar verhouding veel goedkoper is dan vele kleinere sloopacties. Omstandigheden kunnen echter ertoe leiden dat toch gekozen moet worden voor een kleinschalige aanpak (bijvoorbeeld bij gevaar van brandstichting). Er staat dan geen keuzemogelijkheid meer open. De kosten van bouwrijp maken zijn nauwelijks te beinvloeden, tenzij men concessies wil doen ten aanzien van de mate waarin men het bedrijventerrein wil herstructureren. Dit geldt ook voor de inrichtingskosten. Hierin is echter meer speling. Door keuze voor goedkopere inrichtingselementen en door het opvoeren van de dichtheid kunnen kosten verlaagd worden. Een belangrijke factor in alle kosten zijn marktontwikkelingen. Door scherper te letten op ontwikkelingen op de grondmarkt, de ontwikkelingen in de grond-, weg- en waterbouw sector en de rentevoet kunnen kosten bespaard worden. De ruimte om te kunnen inspelen op marktontwikkelingen is echter beperkt, omdat andere factoren veelal bepalen op welk moment de diverse activiteiten verricht moeten worden. 5.1.2. Kosten van nuts- en telecommunicatievoorzieningen. Nutsvoorzieningen, betreffende de infrastructuur voor levering van gas, electriciteit en drinkwater worden geleverd door gemeentelijke bedrijven. Deze voorzieningen worden bij de ontwikkeling van bedrijven terreinen zeer gefaseerd aangelegd. Pas als bekend is welke bedrijven zich gaan vestigen, worden voorzieningen getroffen. Hierbij speelt ook nog een rol dat de nutsbedrijven in een laat stadium in de planvorming door de gemeente op de hoogte worden gebracht. Deze opmerking geldt zowel voor de nutsbedrijven als voor P1T Telecommunicatie. Integrale beschouwingen met betrekking tot kosten van nutsvoorzieningen van bedrijventerreinontwikkeling worden daardoor niet gemaakt. Mede daarom is een analyse van de kosten van bepaalde voorzieningen nauwelijks mogelijk, zeker niet als het om werkelijk gerealiseerde bedragen gaat. Om toch een beeld te krijgen van deze kosten, zijn verschillende wegen denkbaar ter benadering van de kosten. De wijze waarop een indicatie van de kosten verkregen is, wordt per kostenpost nu nader uiteengezet. De vermelde bedragen per kostenpost zijn exclusief B.T.W. en exclusief overheadkosten. Investeringen in het gasnet. De benodigde investeringen in het gasnet bij bedrijventerreinontwikkeling kunnen onderscheiden worden in investeringen in het gasnet op het terrein, en investeringen in leidingen buiten het terrein. Bij deze laatste investeringen gaat het om de aansluiting op de bestaande gasringleidingen. Herstructurering en aanleg wijken, als ervan uitgegaan wordt dat bij herstructurering de gasleidingen op het terrein ook ver-
54
!
I
I!"'"
h
...
e, HU''''!
hil i
H. . .'''''' .......
nieuwd moeten worden, nauwelijks van elkaar af ten aanzien van de investeringen in gasvoorzieningen op het terrein. De verschillen zitten in de de transportleiding van het bedrijventerrein naar het bestaande transportringleidingennet. De hoogte van de benodigde investeringen kan echter niet achterhaald worden aan de hand van de vier cases. Deskundigen op dit terrein ramen het verschil tussen herstructurering en aanleg van een nieuw bedrijventerrein op ongeveer 7 miljoen gulden. Dit betreft investeringen in een dubbele transportleiding naar het nieuwe bedrijventerrein, plus een nieuw gasregelstation. In tabel 5.14. zijn de bedragen weergegeven zoals die voor de cases 1 en 2 kunnen zijn. In deze tabel staan inrichtingskosten voor de investeringen in het gasnet op het terrein, en ontsluitingskosten voor investeringen in transportleidingen plus station buiten het bedrijventerrein. Deze zijn berekend door de totale kosten te delen door de hoeveelheid uit te geven terrein per case. tabel 5.14.: Investeringen in het gasnet (peildatum 1.1.1987). Kostenpost H!;
onbek. 20,60
onbek. 110,00
onbek. nihil
onbek. nihil
fl./m2 fl./m2
Uit deze tabel blijkt duidelijk dat het schaaleffect van invloed is bij kleinere bedrijventerreinen, zoals case 2. De investeringen per m2 uitgeefbaar terrein zijn namelijk veel hoger. Inv!;<st!;
in h!;
Tabel 5.15.: Investeringen in het electriciteitsnet (peildatum 1.1.1987). Kostenpost Herstrn~tyr!;
onbek. 35,30
onbek. 188,60
onbek. nihil
onbek. nihil
fl./m2 fl./m2
In tabel 5.15. is dit bedrag gerelateerd aan de verschillende cases door dit bedrag te delen door de hoeveelheid uit te geven terrein per case. Ook uit deze tabel blijkt dat kleinere bedrijven-
55
Ind
4'
! 4 J
!I
!
!'
"I! I
J ' 11
.••
11
'
'"
MI
terrein relatief ongunstiger zijn ten opzichte van ontsluitingskosten. Investeringen in het drinkwaternet. De investeringen in waterleidingen op het bedrijventerrein worden weer als inrichtingskosten aangeduid en de investeringen in de verbindingen naar het bestaande drinkwaterleidingennet als ontsluitingskosten. Ten aanzien van inrichtingskosten staat alleen een kostenraming voor de drinkwatervoorziening bij case 3 ter beschikking. Wij nemen dat deze raming representatief is voor de overige cases. Ten aanzien van de ontsluitingskosten moet worden afgegaan op ramingen van geraadpleegde deskundigen. Tabel 5.16.: Investeringen in het drinkwaternet (peildatum 1.1.1987). Kostenpost H~rstn!!;;l!.m,rin~ ~ case 3 case 4 case 1 case 2 Inrichtingskosten Ontsluitingskosten (per m2 uitgeetbaar terrein)
8,80 1,50
8,80 7,80
8,80 nihil
8,80 nihil
fl./m2 fl./m2
Aangenomen is dat de nieuwe bedrijventerreinen ongeveer 500 meter van het hoofdleidingennet liggen (deze afstand geldt ook voor de gas- en electriciteitsvoorzieningen). Deze aanname is acceptabel, omdat de hoofdleiding in de vorm van een ring rond het bedrijventerrein komt te liggen. Hiervan uitgaande is een raming gemaakt voor de ontsluitingskosten (zie tabel 5.16.). Investerin~en
in het telefoonnet. De gegevens omtrent investeringen in het telefoonnet (tabel 5.17) beperken zich tot ramingen van de kosten van aansluiting van het bedrijventerrein case 2 op het bestaande telefoonnet. Kosten van bekabeling op het terrein zijn nog niet bekend. Ten aanzien van de cases 1, 3 en 4 staan geen gegevens ter beschikking. Case 1 is te oud. De investeringen, die in de loop der jaren in dit bedrijventerrein zijn gepleegd, zijn niet meer te achterhalen. Voor cases 3 en 4 waren nog geen ramingen gemaakt. De ontsluitingskosten bij case 2 beschouwen we, wegens gebrek aan beter, als representatief voor nieuwe bedrijven terrein. De investeringen in telefoonlijnen op het terrein zijn geraamd aan de hand van kostprijzen voor het leggen van telefoonkabels.
Tabel 5.17.: Investeringen In het telefoonnet (peildatum 1.1.1987). Kostenpost Aanleg Herstructurering case 1 case 2 case 3 case 4 Inrichtingskosten Ontsluitingskosten iper m2 uitgeetbaar terrein)
4,00 0,90
4,00 5,00
56
4,00 nihil
4,00 nihil
fl./m2 fl./m2
5;
Ten aanzien van herstructurering veronderstellen we dat de kosten van ontsluiting nihil zullen zijn. De essentiële voorzieningen zijn immers reeds aanwezig.
5.2. Indirecte kosten
T
ot de indirecte kosten horen de kosten van openbaar-vervoersvoorzieningen en kosten van beheer van de openbare voorzieningen op een bedrijventerreinen. De verschillen ten aanzien van deze indirecte kosten tussen herstructurering en aanleg worden nu vergeleken. 5.2.1. Kosten van Qpenbaar-veryoersyoorzieninfien Ten aanzien van de openbaar-vervoersvoorzieningen wordt verondersteld dat bedrijven terreinen in de stad veel beter ontsloten zijn met bestaande openbaar-vervoersvoorzieningen. Deze zijn veelal ontsloten met tramverbindingen in meerdere richtiengen. Bedrijventerreinen buiten de stad zijn veelal niet direct met bestaande openbaar-vervoersvoorzieningen ontsloten of slechts ontsloten met een enkele busverbinding. TabeI5.ISa.: Investeringen ten behoeve van openbaar-vervoersvoorzieningen volgens modelberekening (peildatum 1.1.1987). Busvanant Kostenpost Tramvanant Investeringen Infrastructuur Rijdend materieel Beheerkosten Infrastructuur Rijdend materieel Exploitatie I(oêr m2 uitgeefbaar terrein)
case 1 88,20 7,80
case 2 471,62 41,66
case 1 p.m. 0,88
case 2 p.m. 4,71
0,88 0,53 0,50
4,68 2,84 2,65
p.m. 0,09 0,75
p.m. 0,45 3,96
fl./m2 fl./m2
fl./m2.jaar fl./m2.jaar fl./m2.jaar
De onderzochte cases kunnen ten aanzien van de kosten van openbaar-vervoersvoorzieningen echter niet vergeleken worden. Daarvoor ontbreekt het aan voldoende gegevens. Om toch een indruk te krijgen van deze kosten is een modelberekening gemaakt voor een tweetalontsluitingsvarianten voor nieuwe terreinen, namelijk bus en tram. Hierbij is gebruik gemaakt van gegevens uit een haalbaarheidsstudie voor een verbinding tussen Hilversum en Huizen (AGV, 1987). Er is verondersteld dat de route 5 km lang is (2,5 km heen en 2,5 km terug) met een intensiteit van 3 keer per uur in de spits en 2 keer per uur buiten de spits. In tabel 5.1Sa. is het resultaat van de berekening voor beide ontsluitingsvarianten weergegeven. Naast de aanleg- en beheerkosten zijn eveneens de kosten over een periode van 50 jaar bepaald (zie tabeI5.ISb.). Verschillen in afschrijvingstermijn voor tram en bus (respectievelijk 20 en
57
12 jaar) zorgen ervoor dat in de periode van 50 jaar 21/2 keer investeringen in rijdend trammaterieel en 41/6 keer investeringen in rijdend busmaterieel gedaan moeten worden. Tabel ~.1 b: Investenngen ten behoeve van openbaar-vervoersvoorzlenmgen, berekend over een periode van 50 jaar volgens modelberekening (peildatum 1.1.1987). Tramvariant Busvariant Kosten ost Investeringen p.m. p.m. 88,20 471,60 fl./m2 Infrastructuur 3,68 19,65 19,49 104,15 fl./m2 Rijdend materieel Beheerkosten Infrastructuur Rijdend materieel Exploitatie
43,82 26,58 24,81
234,24 142,08 132,61
p.m. 4,16 37,28
p.m. 22,26 199,26
fl./m2 fl./m2 fl./m2
202,90 40,58
1084,68 216,94
45,12 45,12
241,17 241,17
fl./m2 fl./m2
Het meest reëel is om uit te gaan van de kosten van een busverbinding. In de meeste gevallen wordt de bus gekozen als wijze van O.V.-ontsluiting voor bedrijventerreinen buiten de stad Kwalitatief is een dergelijke ontsluiting niet vergelijkbaar met de tramvoorzieningen in de stad. De tram als ontsluiting voor een bedrijventerrein buiten de stad, zonder dat deze tram doorgaat naar een ander verzorgingsgebied, is echter niet haalbaar. Deze heeft dan een behoorlijke overcapaciteit Allereerst heeft de tram een overcapaciteit ten aanzien van de intensiteit. De intensiteit is gesteld op 3 keer per uur in de spits en 2 keer per uur erbuiten, terwijl een intensiteit van 5 keer per uur mogelijk is (50% overcapaciteit). Ten tweede kan een tramstel 2,5 keer zoveel reizigers kan bevatten als een bus. Dit betekent dus dat voor de bedrijventerreinen case 1 en case 2 de tram fors overgedimensioneerd is. Worden de kosten van de tramvariant door een factor 5, het verschil in capaciteit gedeeld (zie tabeI5.18b), dan blijkt dat de kosten van beide varianten niet veel afwijken. De capaciteit van een bus is ruim voldoende voor de ontsluiting van bedrijven terreinen buiten de stad, zoals case 1 en case 2. De bedragen in tabel 5.18b. betreffende de busvariant worden daarom gehanteerd als kosten van openbaar vervoersvoorzieningen in de kostenvergelijking. 5.2.2. Beheerkosten van QPenbare voorzieningen Ter vergelijking van herstructurering en aanleg ten aanzien van de beheerkosten is in paragraaf 3.1. aangegeven dat de beheerkosten van een geherstructureerd terrein vergeleken worden met de som van de beheerkosten van een niet-geherstructureerd ter-
58
,t '"
IJ!
f
'1
~
""
rein en de beheerkosten van het nieuw aangelegde bedrijventerrein (zie figuur 5.1.).
<
Bedrijventerreinontwikkeling
Beheer van niet- _ _ Beheer van - - Beheer van O. V.-voorzieningen geherstruct. terrein nieuw terrein
Beheer van geherstructureerd terrein
Filmur 5.1.: Verschillen In beheerkosten tussen herstructurering en aanleg.
I \
I 1
I
I
De motivatie hiervoor is dat bij aanleg van een nieuw terrein een niet-geherstructureerd terrein achterblijft. In principe zouden dus de kosten van beheer van een nieuw bedrijventerrein, de kosten van beheer van een geherstructureerd bedrijventerrein en de kosten van beheer van een niet-geherstructureerd terrein bepaald moeten worden. Echter, gezien het feit dat deze kosten niet direct te achterhalen zijn, en het feit dat onder de aanname, dat kosten van beheer van een geherstructureerd terrein en die van een nieuw bedrijventerrein nagenoeg gelijk aan elkaar zijn, deze twee kosten in de vergelijking tegen elkaar wegvallen, dienen alleen de kosten van beheer van een niet geherstructureerd terrein in de vergelijking opgenomen te worden. In tabel 5 .19 staan de voorzieningen op gesomd die in dit kader van belang zijn. Tab",l
~ . 19.:
Te beheren voorzierungen
Q~hlG vQQai~oinit!m
NutsyoorzieoiOiteo Drinkwater Electriciteit Gas Telecommunicatie
Openbare verlichting Wegenvoonieningen • onderhoud • straatreiniging • gladheidsbestrijding • verkeerslichtinstallaties • bruggen en viaducten Groenvoonieningen Riolering
Qv~ri~ QD!:obare vQQrz;i~ninit~n Politie Brandweer Milieubeheer Bouw, woning en welstandstoezicht
Qntsluitiog
Openbaar vervoer
De beheerkosten van nutsvoorzieningen worden niet nader uitgewerkt. Hiervoor zijn twee redenen aan te geven. Allereerst staan geen gegevens beschikbaar met betrekking tot deze kosten. Ten tweede zijn de kosten van onderhoud van deze
59
-'~
I
I
kosten. Ten tweede zijn de kosten van onderhoud van deze voorzieningen gering 1. De kosten van beheer van openbaar-vervoersvoorzieningen zijn reeds in het voorgaande aan de orde gekomen. Voor het bepalen van beheerkosten zijn verschillende ingangen mogelijk. Allereerst kan gebruik gemaakt worden van rekenmodellen voor onderhoud. Deze worden gebruikt bij de afweging van alternatieven van bijvoorbeeld typen verharding. Met deze modellen wordt de levenscyclus gesimuleerd. Aan de hand daarvan worden de te maken aanleg- en onderhoudskosten bepaald. Hiermee kunnen prognoses gemaakt worden ten aanzien van te verwachten uitgaven. Een tweede ingang vormen de kengetallen die gemeentelijke diensten voor openbare werken hanteren. Deze kengetallen worden gehanteerd voor het opstellen van begrotingen. Een derde ingang heeft betrekking op de kostengegevens, zoals die gehanteerd worden bij het opstellen van bestekken voor onderhoudswerkzaamheden. Een vierde ingang vormt de jaarlijkse begroting van een gemeente. De bedragen in de begroting, betreffende uitgaven voor de gewone dienst, geven een indicatie van de uitgaven voor de hele gemeente. Per type voorziening kunnen aan de hand van deze gemeentebegroting kengetallen ontwikkeld worden voor de kosten van beheer. Bijvoorbeeld in het geval van straatreiniging kunnen de kosten van straatreiniging berekend worden aan de hand van de jaarlijkse uitgaven en de totale hoeveelheid m2 verharding. Voor deze laatste methode is gekozen. Hierbij is gebruik gemaakt van de geraamde uitgaven voor 1987 uit de gemeentebegroting 1988 van 's Gravenhage. Bij een dergelijke aanpak wordt wel verondersteld dat de beheerkosten van een niet-geherstructureerd terrein niet afwijken van de beheerkosten van alle andere delen van de stad 's Gravenhage. Dit is echter niet geheel waar. Leeftijd en intensiteit van gebruik zijn factoren die van grote invloed zijn op de beheerkosten van een wijk of bedrijventerrein. Er staan echter geen andere mogelijkheden open om de beheerkosten nauwkeuriger te bepalen. Een andere belangrijke factor is de kwaliteit van het beheer. Verschillende onderzoekingen wijzen erop dat veel gemeenten een grote achterstand hebben in het onderhouden van de voorzieningen (zie recente publicaties over de rioolproblematiek). Dit betekent dus ook dat er minder uitgegeven wordt of werd dan nodig is om de kwaliteit van de voorzieningen op peil te 1 Dit is gebleken uit de gesprekken met P1ï' Telecommunicatie, het Duinwaterleidingbedrijf en het gemeentelijk energiebedrijf van 's Gravenhage.
60
. , .....
r~"
•• J
....
_
. . .- . 11 •
I !
1J.i t
houden. De consequenties van de in dit onderzoek gehanteerde methode is dat niet de 'echte' beheerkosten gevonden worden. De door de genoemde factoren veroorzaakte verschillen in beheerkosten zijn te illustreren aan de hand van een vergelijking van de onderhoudskosten van enkele openbare voorzieningen bij verschillende gemeenten (zie tabel 5.20). nderhou skosten van enkele openbare voorzieningen (peildatum 1.1.1987). Riolering Verhardingen kosten erm1 kosten erm2 0,40 2,50 à 3,50
Alkmaar Utrecht Groningen Den Haag Delft Zoetenneer
1,56 10 1,15 3,25 5,50
1
2,50* 2,35 3,30* 0,65
1,70
Algemeen wordt verondersteld, althans volgens de literatuur, dat kosten van beheer van voorzieningen minstens even belangrijk zijn als de kosten van aanleg. De kosten van beheer gesommeerd over de gehele levensperiode van een voorziening zijn nagenoeg even hoog of hoger dan de kosten van aanleg. Tabel 5.21.: Beheerkosten (petldatum 1.1.1987). Beheerkosten Kengetal 's Gravenhage
Jaarlijkse kosten*
Totaal over 50 jaar*
~Dm vQQl1;i~ning~D
Openbare verlichting 0,20 f1./m2.jaar sted. gebied Wegen voorzieningen 3,30 f1./m2.jaar verharding • Onderhoud 1,88 f1./m2.jaar verharding • Straatreiniging 0,15 f1./m2.jaat verharding • Gladheidsbestrijding • VerkeerslichtinstaIlaties 12.200 f1./jaar installatie Groenvoorzieningen 1,16 f1./m2.jaar groen Riolering 0,82 f1./m' rioollengte Overige Qpenb vQQl1;ienin~n Politie 2,01 f1./m2.jaar sted. gebied Brandweer 0,38 f1./m2.jaar sted.gebied Milieubeheer 0,80 f1./m2.jaar industr. ruimte Bouw- en woningtoezicht 0,14 f1./m2.jaar sted. gebied
0,38 f1./m2.jaar
19,00 f1./m2
1,60 f1./m2.jaar 0,91 f1./m2.jaar 0,Q7 f1./m2.jaar 0,13 f1./m2.jaar 0,21 f1./m2.jaar 0,05 f1./m2.jaar
80,00 45,50 3,50 6,50 10,50 2,50
3,79 f1./m2.jaar 0,72 f1./m2.jaar 0,80 f1./m2.jaar 0,26 f1./m2.jaar
f1./m2 f1./m2 f1./m2 f1./m2 f1./m2 f1./m2
189,50 f1./m2 36,00 f1./m2 40,00 f1./m2 13,00 f1./m2
* betreft per m2 uitgeefbaar terrein voor case 4.
Dit betekent dus dat men bij een investering in de aanleg van een voorziening in totaal een even zo grote kostenpost kan verwachten gedurende de gehele levensduur van deze
61
voorziening (mits een deugdelijk beheer gevoerd wordt). De beheerkosten zijn dus bepaald niet uit te vlakken. In tabel 5.21 zijn voor case 4 de beheerkosten aan de hand van de gemeentebegroting bepaald. Worden de totale kosten van openbare voorzieningen over 50 jaar vergeleken met de kosten van inrichting bij case 4, dan kan geconcludeerd worden dat de beheerkosten de aanlegkosten redelijk benaderen. Wel moet in acht worden genomen dat kosten van groot onderhoud niet in de bedragen van tabel 5.21 opgenomen zijn. Dit verklaart het verschil met de bedragen in tabel 5.17 voor 's Gravenhage.
62
6. DE MAATSCHAPPELIJKE EFFECTEN
6.1. Inleiding
N a vergelijking van de directe en indirecte kosten worden nu de verschillen in maatschappelijke effecten tussen herstructurering van een bestaand bedrijventerrein binnen de stad en aanleg van een nieuw bedrijven terrein buiten de stad beschouwd. In paragraaf 3.3. is een inventarisatie gemaakt van de relevante maatschappelijke effecten. Niet besproken zullen worden: investeringseffecten en uitstralingseffecten. Investeringseffecten hebben een tijdelijk karakter. Uitstralingseffecten zijn blijvend maar moeilijk meetbaar. Wel besproken zullen worden de maatschappelijke effecten die rechtstreeks te koppelen zijn aan diverse stedelijke problemen in Den Haag. Het gaat hierbij om: - Effecten van bedrijventerreinontwikkeling op de regionale productie- en werkgelegenheidsstructuur (regionale effecten). Dit maatschappelijk effect hangt samen met het probleem van de werkeloosheid in Den Haag. - Effecten van het bestedingsgedrag van personeel (regionaal effect). Dit maatschappelijk effect hangt samen met het verlies van draagvlak voor verschillende voorzieningen in Den Haag. - Effecten op het milieu. Bedrijventerreinen hebben een grote invloed op de milieukwaliteit van de omgeving, met name oude bedrijven terreinen. - Verkeers- en vervoerseffecten. Door het toenemend autogebruik in het woon-werkverkeer nemen de verkeersproblemen in centra van grote steden en op de rijkswegen steeds verder toe. Maatschappelijke effecten als gevolg van het tegengaan van verpaupering en de daaraan verbonden sociale aspecten, zijn in dit kader zeer relevant. Deze effecten zijn echter niet nader uit te werken. Vandaar dat deze effecten in dit onderzoek niet verder aan de orde komen. Voor elk van de wel te onderzoeken maatschappelijke effecten is dus sprake van een relatie met een (groot) stedelijk probleem. Er zullen, op basis van literatuur, hypothesen worden opgesteld
63
ten aanzien van de verschillen tussen herstructurering en aanleg. Voor zover mogelijk wordt vervolgens nagegaan in hoeverre gegevens t.a.v. de Haagse situatie deze hypothesen ondersteunen.
6.2.
Ver~elijkin~
van de
re~ionale
effecten
In
dit kader wordt met regionale effecten bedoeld de effecten op de regionale productiestructuur, op de werkgelegenheidsstructuur en effecten op het bestedingsgedrag van personeel. Verschillen in betekenis voor de regionale werkgelegenheidsstructuur, productiestructuur en bestedingsgedrag tussen herstructurering en aanleg kunnen worden verklaard door de factor ~. Naarmate een bedrijventerrein verder weg ligt van het economisch hart van een stad, zal het minder van betekenis zijn voor de werkgelegenheid, zal het minder deel uit maken van de stedelijke productiestructuur en zal het bestedingsgedrag in pauzes van het personeel anders zijn. 6.2.1. De betekenis voor de re~ionale werk~leeenheidsstructuur Werkeloosheid
Een groot probleem in de meeste steden, ook in Den Haag, is de toegenomen werkeloosheid, met name onder lager geschoolden, ouderen en ethnische minderheden. Veel van de, voor deze groepen van belang zijnde werkgelegenheid bij bedrijven is verloren gegaan of heeft de stad de rug toegekeerd en heeft zich gevestigd op bedrijventerreinen buiten de stad. Tabel 6.1. maakt de stijging van de werkeloosheid in Den Haag duidelijk. Tabel 6.1.: Absoluut aantal werkelozen als percentage van de potentiële beroepsbevolking in Den Haag in de periode 1975-1987 (op 1 ianuari). Jaar Absoluut Percentages 1975 1980 1983 1985 1987
7.473 8.109 27.152 31.316 32.544
2,4 2,7 9,2 10,7 110
Bron: C.B.S., Sociaal-Economische Maandstatistieken; Gemeenteliike Bureaus voor Onderzoek en Statistiek. Tabel 6.2. geeft een indruk van de verdeling van de werkeloosheid over de verschillende delen van Den Haag, alsmede het gemiddelde werkeloosheidspercentage per wijk voor de verschillende delen van de stad. In bijlage 11 staat de gehanteerde indeling in stadsdelen nader beschreven. De werkeloosheid is met name geconcentreerd in de ringen 1870-1905,1906-1944 en 1945-1959. De hoogste gemiddelde
! I
!
I
I I
i
64
I
I 11'
werkeloosheidspercentages per wijk zijn te vinden in de binnenstad (12,47%) en de ring 1870-1905 (11,17%). Tabel 6.2.: Werkeloosheid in Den Haag per 1 maart 1986 Gemiddeld per wijk Werkeloosheid (% van het totaal) als % van bevolking Binnenstad Ring 1870-1905 Ring 1906-1944 Ring 1945-1959 Ring 1960-19nu Open gebied Totaal (34566)
5,3 32,9 44,7 12,4 3,1 1,6 1000
12,5 11,2 7,0 4,0 3,4 6,5 7,1
Bron: Gemeentelijk Arbeidsbureau 's Gravenhage. Van belang is nu de vraag of en in welke mate er verschillen zullen optreden tussen herstructurering en aanleg in het genereren voor de Haagse beroepsbevolking. Er zijn twee redenen te bedenken waarom er verschillen kunnen optreden. Allereerst bestaat er een verschil in ligging tussen een geherstructureerd terrein en een nieuw bedrijventerrein. Een nieuw bedrijventerrein ligt veelal buiten of aan de rand van de stad en een geherstructureerd terrein in de stad. Verschil in afstand tot het woongebied kan daardoor een factor vormen voor de mate waarin werkgelegenheid voor Den Haag gerealiseerd wordt. De tweede reden is het feit dat nieuwe bedrijventerreinen buiten de stad een ander productiemilieu kennen dan geherstructureerde bedrijventerreinen, bijv. ruimere kavels, aansluiting op rijkswegen, enz .. Andersoortige bedrijven kunnen daardoor worden aangetrokken waardoor andersoortige werkgelegenheid gecreëerd wordt. Barrièrewerking voor werkgelegenheid. Op grond van literatuur kan de hypothese worden geformuleerd dat bij herstructurering een groter deel van de werkgelegenheid ten goede zal komen aan de mensen wonende in Den Haag dan bij de aanleg van een bedrijventerrein buiten de stad. Afstand kan immers, afhankelijk van de vervoersmobiliteit, een barrière zijn voor werkzoekenden. Bij herstructurering wordt mede beoogd werkgelegenheid te creëren voor de vele werkelozen, veelal lager geschoolden, in Den Haag. Uit andere studies blijkt dat, naarmate het opleidingsniveau hoger is, men in een groter gebied naar werk gaat zoeken. Omgekeerd geldt dus 'dat, naarmate het opleidingsniveau lager is, men in een kleiner gebied naar werkt zoekt. Indicatoren hiervoor zijn de gemiddelde woon-werkafstand van bevolkingsgroepen en het verhuisgedrag (zie Verster, 1986). Uit verschillende statistische bronnen (Arbeidskrachtentelling, Onderzoek Verplaatsingsgedrag) blijkt dat de gemiddelde woon-werkafstand van hoger opgeleiden hoger is dan die van
65
lager opgeleiden. Verschillende oorzaken liggen hieraan ten grondslag, zoals verschillen in vervoersmobiliteit, wijze van een baan zoeken, enz .. Tabel 6.3.: Gemiddelde hemelsbreed gemeten woon-werkafstand van eerstgenoemde werkers van huishoudens met een vast werkadres in 1975 en 1977 naar opleidingsniveau op basis van gegevens uit AKT 1975 en AKT 1977. Opleidingsniveau 1977 1975 6,9 7,6 9,1 9,7 79
Alleen basisonderwijs of lager Uitgebreid lager onderwijs Middelbaar onderwijs (Semi-) hoger onderwijs Totaalgemiddelde
km km km km km
7,0 8,0 9,4 10,4 82
km km km km km
Bron: NEl, 1981. In tabel 6.3. en tabel 6.4. is de gemiddelde woon-werkafstand van werkers naar opleidingsniveau weergegeven. Uit deze tabellen blijkt dat naarmate het opleidingsniveau hoger is, de gemiddelde woon-werkafstand groter is. Vergelijking van de tabellen 6.3. en 6.4. laat eveneens zien (in zoverre dit mogelijk is omdat gebruik is gemaakt van verschillende statistische bronnen 1) dat de gemiddelde woon-werkafstand stijgende is. De gemiddelde woon-werkafstand in 1975 was hemelsbreed 7,9 km. In 1987 is de gemiddelde woon-werkafstand 13,1 km over de weg. De woon-werkafstanden in tabel 6.4 zijn echter niet hemelsbreed gemeten. De gegevens zijn daardoor niet geheel vergelijkbaar. Tabel 6.4.: Gemiddelde afstand van woon-werkverplaatsingen naar opleidingsniveau in 1987. typleidingsniveau 1986 1987 Basis onderwijs LBO/LA VO tm MAVO MBO/HAVO/VWO HBO/Univ. kandidaats Universitair doktoraal Onbekend Totaal
11,6 12,0 13,2 13,1 14,8 14,1 128
km km km km km km km
12,3 km 12,7 km 13,1 km 12,9 km 17,1 km 8,8 km 13 1 km
Bron: Onderzoek verplaatsingsgedrag, CBS-Heerlen Aan de hand van deze gegevens kunnen echter nog geen conclusies getrokken worden ten aanzien van de betekenis van de factor afstand voor de werkgelegenheid. De verdeling over afstandsklassen per opleidingsniveau vertelt meer (zie tabel 6.5.). Tabel 6.5. laat inderdaad zien dat naarmate het opleidingsniveau hoger is, de woon-werkafstand groter is. Uit deze tabel blijkt 1 In tabel 6.3. gaat het om de hemelsbreed gemeten woon-werkafstand, terwijl in tabel 6.4. de woon-werkafstand is, zoals die door de geënquêteerdenisaangegeven.
66
----.-----..---~_ _ _ _,'I
echter ook dat voor werkenden met basisonderwijs als opleidingsniveau nog 65% een woon-werkafstand heeft van kleiner dan 10 km. Slechts eenderde werkt op een afstand van groter dan 10 km. Tabel 6.5.: Verdeling van woon-werkafstand over de weg in klassen naar opleidingsniveau in 1987 (horizontaal gepercenteerd). Opleidingsniveau 0-10 km 10-20 km 20- 30 km 30-40 km 40-60 km 60kmofmeer Basis onderwijs LBO/LAVOtmMAVO MBOIHAVONWO BO/Univ. kandid. Universitair dokt.
65,8 59,7 54,5 54,4 48,3 57,3
20,1 21,7 23,8 21,0 18,6 219
4,8 8,2 9,4 11,0 B,S 8,9
Totaal Bron: Onderzoek verplaatsingsgedrag, CBS-Heerlen
Conclusies
1,9 3,4 5,1 5,6 5,6 4,3
2,9 3,4 3,8 4,7 6,7 3,8
4,5 3,6 3,4 3,3 7,3 3,8
% % % % %
%
Getracht is op basis van de woon-werkafstand van werkenden antwoord te vinden op de vraag in hoeverre afstand een barrière vormt voor werkzoekenden. Aangenomen is dat de woon-werkafstand van werkenden een redelijke indicator is voor het zoekgedrag van werkelozen. Uit de gegevens over de woon-werkafstanden van werkenden blijkt dat lager opgeleiden een wat kleinere woon-werkafstand hebben dan hoger opgeleiden (tabel 604.). Dit verschil is niet zo groot, maar met name in de categorie woon-werkafstand tot 10 km duidelijk aanwezig (tabel 6.5.). De pendelafstand bij herstructurering en aanleg voor werkelozen in Den Haag, die vooral in de Binnenstad en de ring 1870-1905 zitten, zal ergens tussen de 0 en 20 km vallen. Deze afstand vormt, uitgaande van de huidige woon-werkafstanden geen belemmering. Temeer daar de gemiddelde woon-werkafstand stijgende lijkt te zijn, vooral voor lager opgeleiden (zie tabel 6.3. en 604.). De kans, dat bij herstructurering meer werkelozen aan bod komen, is dus niet zo groot. Echter, er zijn aanwijzingen dat de hypothese, dat de woon-werkafstand van werkenden een redelijke indicator is voor het zoekgedrag van werkelozen, juist voor langdurig werkelozen niet echt opgaat. Verder is in het voorgaande geen rekening gehouden met de invloedssfeer van andere gemeenten. Naarmate een bedrijventerrein verder van de stad ligt, kan het meer in de invloedssfeer van andere steden komen te liggen. Dit kan betekenen dat een groter deel van de werkgelegenheid naar andere steden zal gaan. Bedrijventerreinen buiten de stad zal daardoor van minder grote betekenis voor de werkgelegenheid kunnen zijn dan bedrijventerreinen in de stad. De vervoersrelaties van een viertal bedrijventerreinen (tabellen IV. I tot en met IVA in bijlage IV) illustreren het voorgaande.
Vestigingsplaatskeuze van bedrijven. Een tweede potentieel verschil is dat de mogelijkheid bestaat dat andersoortige bedrijven zich zullen vestigen
67
ï
op een terrein buiten of aan de rand van de stad dan op een terrein midden in de stad, bijvoorbeeld minder stadgebonden bedrijven of bedrijven die veel ruimte nodig hebben. Hierdoor kunnen verschillen in aard en omvang van werkgelegenheid optreden. Sommige bedrijven zijn gebonden aan bevolkingsconcentraties, zoals bijvoorbeeld bedrijven uit stadsvernieuwingswijken of bedrijven die zich alleen thuisvoelen in grootstedelijke milieus. Voor dergelijke bedrijven zal een lokatie in of nabij de stad van belang zijn. Voor bedrijven (transportbedrijven, groothandelsbedrijven, enz.) die zeer veel ruimte nodig hebben of aansluiting op het rijkswegennet zoeken, zijn lokaties buiten de stad veelal interessanter. De grondprijzen zijn buiten de stad doorgaans immers lager. Afhankelijk van verschillen in vestigingsprofiel zullen bedrijven voor een bedrijventerrein in de stad of buiten de stad kiezen. Dit kan consequenties hebben voor de hoeveelheid en de aard van de werkgelegenheid op de bedrijven terreinen. Naar de vestigingsplaatskeuze van bedrijven is veel onderzoek gepleegd l . Bepaalde instellingen, zoals P.L.!. (Plant Location International) te Brussel helpen bedrijven bij het opstellen van hun vestigingsplaatsprofiel en adviseren bij het selecteren van vestigingsplaatsen. Er is echter weinig inzicht in structurele verschillen in aard van bedrijven en werkgelegenheid voor lokaties binnen de stad of aan de rand van de stad. Conclusie
Dit betekent dat er geen nadere uitspraken gedaan kunnen worden over mogelijke verschillen in het scheppen van werkgelegenheid tussen herstructurering en aanleg als gevolg van verschillen in soorten bedrijvigheid op bedrijventerreinen.
Evaluatie van effecten op de werkgelegenheid. Het is aan de hand van verschillende literatuur- en databronnen niet mogelijk om een kwantitatieve onderbouwing te verkrijgen voor elk van de verschillen tussen herstructurering en aanleg in werkgelegenheidseffecten. Mogelijke verschillen betroffen afstand als barrière voor werkelozen, de invloedssfeer van andere steden en het vestigingsgedrag van bedrijven. Vergelijking van een tweetal bedrijventerreinen ten aanzien van bestemmingen van persoonsverplaatsingen illustreren toch dat er verschillen kunnen optreden in betekenis voor de werkgelegenheid in een stad. Met betrekking tot Laakhaven (zie tabel IV.I in bijlage IV), een bedrijventerrein gelegen in de stad is 57% van de woon-werkrelaties gericht op Den Haag. Bij Plaspoelpolder (zie tabel IV.4), een bedrijventerrein gelegen in 1 Zie de verschillende overzichtspublicaties van vestigingsplaatstheorieën, zoals Oosterveld (1971) en Larnbooy (1980).
68
Rijswijk, is slechts 35% van de woon-werkrelaties gericht op Den Haag. 6.2.2. De betekenis voor de regionale productiestructuur Stedelijke kwetsbaarheid. Door de vrij eenzijdig gerichte productiestructuur, gedomineerd door de (Rijks- )overheid en kantoren, en door stadsvernieuwingsactiviteiten het verlies aan bedrijven, met name bedrijven uit de industriële sector, wordt de productiestructuur van Den Haag kwetsbaar geacht. Vooral het verlies van bedrijven door stadsvernieuwingsactiviteiten wordt als een probleem ervaren. Stedelijk vestigingsmilieu. Een ander, als belangrijk ervaren, probleem is het ontbreken van een internationaal stedelijk vestigingsmilieu in Nederland. De grote nederlandse steden hebben met uitzondering van wellicht Amsterdam, geen internationaal concurrerend stedelijk vestigingsmilieu, zoals Londen, Parijs en Brussel. De vraag die nu gesteld kan worden is, zijn er verschillen te constateren tussen herstructurering en aanleg in de mate waarin bijgedragen wordt aan de oplossing van het verminderen van de kwetsbaarheid en het verbeteren van het grootstedelijke vestigingsrnilieu? Algemeen wordt verondersteld dat het herstructurerein van een bedrijventerrein binnen de stad een veel groter positief effect hierop heeft dan een bedrijventerrein buiten de stad. Allereerst worden de overlevingskansen van bedrijven die uitgeplaatst zijn uit stadsvernieuwingswijken naar een lokatie in de stad veel groter geacht dan wanneer deze bedrijven zich op een nieuw terrein moeten vestigen buiten de stad (Guyt, 1985). Dit is met name te verklaren door de gebondenheid van deze bedrijven aan de stad. Ten tweede, aanhakend op het ontbreken van een internationaal concurrerend stedelijk vestigingsmilieu, zal herstructurering een grotere bijdrage leveren tot opbouw van een grootstedelijk milieu, wat tot gevolg kan hebben dat de bedrijvigheid gestimuleerd wordt. In Groot-Brittanië en de Verenigde Staten zijn voorbeelden hiervan te vinden I. Ten derde wordt als een van de belangrijke functies van de stad gezien, dat de stad een broedplaatsfunctie voor bedrijven vervult. Door de concentratie van mensen en voorzieningen en daardoor het optreden van agglomeratie-effecten 2 is er een
1 Bijv. Revival of the Docklands in Londen. 2 Weber ("Über den Standon der Industrien, 1909") stelt dat concentratie van de productie op één plaats leidt tot bepaalde voordelen (agglomeratie-effecten). De voordelen zijn mogelijkheid tot schaalvergroting
69
[I
voedingsbodem voor startende bedrijven, waardoor initiatieven en innovatieve ontwikkelingen eerder tot hun recht komen. In hoeverre herstructurering de broedplaatsfunctie versterkt, is onduidelijk. Menigeen twijfelt aan de broedplaatsfunctie van de stad (zie Vaessen en Wever, 1986). Met betrekking tot dit laatste effect biedt herstructurering vermoedelijk geen betere oplossing dan een nieuw terrein. Conclusies
Ondanks het feit dat dit niet nader kwantitatief onderbouwd kan worden, mag op basis van de eerstgenoemde effecten verondersteld worden dat herstructurering, mits effectief en gericht op het aantrekken van (industriële) bedrijven, een grotere bijdrage kan leveren tot behoud of verbetering van de productiestructuur in de stad dan een bedrijventerrein buiten de stad.
Kanttekening
Enige relativering is hierbij wel op zijn plaats. In het voorgaande wordt uitgegaan van een zekere binding van bedrijven met de stad. Door de toenemende vervoers- en communicatiemogelijkheden wordt echter verwacht dat bedrijven steeds minder locatiegebonden zijn, waardoor vele bedrijven vrijer zijn in het kiezen van hun locatie. Met name de ontwikkeling van telematica moet hieraan bijdragen. De discussie hierover is echter nog niet gesloten 1.
6.2.3. Bestedingsgedrag van bedrijfspersoneel Draagvlak van voorzieningen. Door het vertrek van gezinnen en kantoren uit Den Haag naar o.a. Zoetermeer hebben veel voorzieningen een deel van hun draagvlak verloren (zie Kruythoff, 1984). Van met name het bestedingsgedrag van bedrijfs- of kantoorpersoneel tijdens pauzes of op weg naar werk of naar huis gaat een stimulerend effect uit op de voorzieningen (winkels, horecagelegenheden, banken, postkantoren, kappers, enz.) in de directe omgeving. Hypothese
Dit bestedingsgedrag is mede afhankelijk van de locatie van de bedrijven/kantoren ten opzichte van deze voorzieningen. Het stimulerend effect van het bestedingsgedrag van personeel van bedrijven of kantoren nabij dergelijke winkels, horecagelegenheden, enz. zal dus groter zijn dan van het personeel van bedrijven of kantoren buiten de stad, ver van voorzieningen.
door een groter afzetgebied. betere voorzieningen en mogelijkheden tot specialisatie en differentiatie in de productie. 1 Nijkamp (1986) beschrijft in zijn paper voor het Vervoersplanologisch speurwerk 1986 het spanningsveld tussen de potenties van telecommunicatie (concentratie) en agglomeratie-effecten (deconcentratie). Ook het onderzoek van Van Dinteren (1987) naar de dynamiek van kantoren is in dit kader relevant.
70
Literatuur
In verschillende onderzoeken is aandacht besteed aan het beste-
dingsgedrag van kantoorpersoneel. Aangezien er geen onderzoek is gepleegd naar het bestedingsgedrag van bedrijfspersoneel zal van deze onderzoeken gebruik gemaakt moeten worden. Het gaat om een onderzoek van Walen en Nozeman (1987), van Joosten (1987) naar verplaatsingseffecten van kantoren, en een onderzoek van Kruythoffl (1984) naar de effecten van omzetting van kantoorpanden in woningen. Uit alle drie bronnen blijkt dat er een sterke relatie bestaat tussen het bezoeken van winkels, horeca en overige voorzieningen, en de ligging van de kantoren ten opzichte van deze voorzieningen. Joosten is hierbij het meest duidelijk. Uit zijn onderzoek in Amsterdam blijkt dat 50% van het personeel in kantoren in woonwijken en het centrum naar buiten gaat en gebruik maakt van de aanwezige voorzieningen, terwijl personeel in subcentra (aan de rand van de stad) geen gebruik maakt van voorzieningen in de lunchpauze. Kruythoff heeft nagegaan hoe het bestedingsgedrag van kantoorpersoneel in Den Haag is tijdens pauzes. Ongeveer tweederde van het personeel maakt gebruik van de aanwezige voorzieningen in het centrum van Den Haag en besteedt daarbij fl. 2.566,- per jaar (peil maart 1983), waaronder fl. 564,- aan levensmiddelen. Persoonskenmerken spelen geen rol bij het wel of niet verlaten van het kantoor. De afstand ten opzichte van de voorzieningen is de belangrijkste factor. Van werknemers van kantoren met in de omgeving een hoog voorzieningenniveau ging 57% van de werkdagen naar buiten. Voor werknemers van kantoren die geen behoorlijk voorzieningenniveau in de omgeving hadden, was dit 18%. Persoonskenmerken en duur van de lunchpauze bepalen de hoogte van het te besteden bedrag. Bij vrouwen ligt het percentage bezoek aan voorzieningen 2x zo hoog en het bestedingsniveau 3x zo hoog als bij mannen. Het bestedingsgedrag van kantoorpersoneel wordt dus sterk bepaald door de aanwezigheid van voorzieningen in de directe omgeving. Als we veronderstellen dat dit bij personeel van bedrijven ook zo is, dan kunnen conclusies getrokken worden ten aanzien van het verschil tussen herstructurering en aanleg. Bij herstructurering van een oud bedrijventerrein in de stad liggen de voorzieningen veelal veel dichterbij dan bij een nieuw bedrijventerrein buiten de stad. Dit betekent dat van herstructurering een veel groter stimulerend effect uitgaat dan van de aanleg van een nieuw bedrijventerrein. 1 Deze verwijst ook naar: Hart, H.W. ter, "Tussen twaalf en half twee" in: Economisch Statistisch Bulletin 9 januari 1984. Raedts, EJ.H.M., Den Haag, "Onderzoek naar het gedragspatroon van werknemers in grote kantoorgebouwen", 1975.
71
Met behulp van de gegevens uit het onderzoek van Kruythoff kan een benadering van dit verschil gemaakt worden, namelijk 975,- per werkzame persoon (zie bijlage lIl). Dit bedrag is slechts indicatief. Onderzoek in andere steden (Kruyhoff, 1984) levert afwijkende bestedingsbedragen op. Voorts is het niet zeker of personeel van bedrijven eenzelfde bestedingsgedrag vertoont als van kantoren. Verschillen in te besteden budget en pauzeduur zijn van grote betekenis.
6.3.
Ver~elijkin~
van de effecten op de kwaliteit van de stad
Milieuhinder.
Bedrijventerreinen in de stad, met name oude bedrijventerreinen met veel traditioneel industriële activiteiten, leveren milieuhinder op, zoals geluidhinder, luchtverontreiniging en branden ontploffingsgevaar maar ook de verkeersaantrekkende werking en de meestal 'troosteloze' aanblik worden als milieuhinder ervaren.
Milieumaatreeelen.
Bij herstructurering wordt aandacht besteed aan de milieusituatie op het bedrijventerrein. Het is dan ook een van de opgaven bij herstructurering om de situatie ten aanzien van het milieu te verbeteren. Op nieuwe bedrijventerreinen worden bedrijven veelal volgens de meest recente milieunormen toegelaten. Daardoor wordt gewaakt voor het optreden van milieuhinder. Bij nieuwe terreinen zijn echter veelal strengere normen te stellen dan bij oude bedrijventerreinen. Bij oude bedrijventerreinen moet immers rekening gehouden worden met de bestaande bedrijvigheid, waarvoor nog (aangepaste) oude normen gelden. Dit betekent dat bij herstructurering niet even strenge normen gesteld mogen worden als bij aanleg. Uit oogpunt van toepasbaarheid van milieunormen is aanleg van een nieuw terrein gunstiger. Echter, bij aanleg blijft de situatie op het verouderde terrein gehandhaafd en gaat landelijk gebied verloren, wat kan worden gezien als milieuhinder of -schade. In figuur 6.1. zijn de consequenties ten aanzien van milieu van herstructurering en aanleg schematisch weergegeven.
~g
<
Strengere milieunonnen _ nieuw terrein
milieuproblemen - - - verlies landelijk niet-geherstruct. terrein gebied
Bedrijventerreinontwikkeling Herstructurering
Minder strenge milieunonnen geherstructur4erd terrein
Figuur 6.1.: Miheu-etlecten van aanleg en herstructurenng. Het voorgaande is echter niet kwantitatief te onderbouwen. -Hiervoor zijn twee redenen aan te geven. Enerzijds zijn beide herstructureringscases nog niet in een stadium dat vergelijking
72
van de oude situatie met de nieuwe situatie ten aanzien van het milieu mogelijk is. Ten tweede is het niet mogelijk gebleken om het verloren gaan van landelijk gebied als milieu hinder te kwantificeren of te waarderen.
6.4. Vergelijking van de verkeers- en vervoerseffecten 6.4.1. Inleiding. Congestit(probleem.
Het fileprobleem kan als een van de belangrijkste problemen in de Randstad gezien worden. Het oplossen ervan is thans een van de hoofdtaken van het verkeers- en vervoersbeleid. Congestie op de wegen treedt op zowel op de hoofdwegen als op de wegen in de grote stad. Ook de wegen in en rond Den Haag treedt congestie op. De oplossing van het congestieprobleem wordt gezocht in het stimuleren van het openbaar-vervoergebruik in het woonwerkverkeer. In dit kader is het daarom relevant om na te gaan in hoeverre er verschillen optreden tussen de vervoergenererende werking van herstructurering en aanleg, en de betekenis van het openbaar vervoer daarin.
Gemiddelde afstand. Bedrijventerreinen hebben een vervoergenererende werking in de vorm van woon-werkverkeer, zakelijk verkeer en goederenverkeer. Naarmate een bedrijventerrein verder af ligt van de woonplaatsen van het personeel, de toeleveranciers en klanten, zullen de vervoerstromen in lengte toenemen. Modal split.
In het woon-werkverkeer is de vervoerwijzekeuze van groot belang. Naarmate een bedrijventerreinen beter ontsloten is met het openbaar vervoer, zal het openbaar-vervoergebruik toenemen. Beide hypothesen zullen worden getoetst aan de hand van literatuur en onderzoek met behulp van het verkeers- en vervoermodel van de gemeente 's Gravenhage. Een ingang om verschillen in vervoersgeneratie en modal split (vervoerwijzekeuze) als gevolg van locatie te kunnen bepalen vormen de studies naar de effecten van bedrijfsverplaatsingen. Bedrijfsverplaatsingen kunnen in dit kader worden gezien als experimenten waarbij alleen de lokatie van de bedrijven veranderen. Verschillen in (verkeers- en vervoers-) effecten kunnen dan verklaard worden vanuit de lokatiewijziging. Uitgaande van dit perspectief zijn de studies naar bedrijfs- en kantoorverplaatsingen voor dit onderzoek relevant.
6.4.2. Literatuur Aan de hand van studies naar de effecten van bedrijfs- en kantoorverplaatsingen (o.a. Buit, 1981) is het mogelijk een beeld te vormen van de betekenis van de locatie voor vervoersstromen.
73
Lt_
Er is echter onvoldoende onderzoek gepleegd om volledig inzichte te verkrijgen. Zo ontbreekt bijvoorbeeld literatuur omtrent de invloed van bedrijfsverplaatsingen op goederenstromen. De betekenis van de lokatiekeuze voor goederenstromen zal daardoor hier niet aan de orde komen. Zakelijk verkeer
In het kader van onderzoek naar de effecten van bedrijfsverplaatsingen naar het Zuidhollands open middengebied (Buit, 1981) is onderzoek verricht naar veranderingen in het autogebruik bij zakelijk verkeer als gevolg van bedrijfsverplaatsingen. Zakelijk verkeer betreft verkeer dat opgeroepen wordt als gevolg van personenverplaatsingen ten behoeve van het bedrijf, bijvoorbeeld in het kader van het bezoeken van een toeleverancier of een klant. Volgens Buit (1981) is het aandeel van de auto in het zakelijk bezoek bij de onderzochte bedrijven na de verplaatsing vrijwel onveranderd gebleven. Gezien het feit dat slechts het jaar voor de bedrijfsverplaatsing en het jaar na de verplaatsing vergeleken werden, zijn de conclusies misschien lichtelijk voorbarig.
Woon-werkverkeer
De effecten van bedrijfsverplaatsingen op het woon-werkverkeer zijn uitgebreider onderzocht. Met name de invloed van kantoorverplaatsingen op het woon-werkverkeer is bij verschillende studies aan de orde geweest. Buit (1981) constateert dat in zeer veel gevallen een bedrijfsverplaatsing leidt tot een veel hoger autogebruik in het woonwerkverkeer. Dit geldt zowel ten aanzien van de vervoerwijzekeuze als ten aanzien van het aantal autokilometers (lengte van de verplaatsingen per auto). Oorzaken zijn o.a. het niet meeverhuizen van het personeel met het bedrijf, en het verkiezen van de auto boven het openbaar vervoer. De studie van Buit (1981) betrof bedrijfsverplaatsingen over een langere afstand. De studies van Joosten (1986) en Walen en Nozeman (1987) betroffen kantoorverplaatsingen van 's Gravenhage naar Zoetermeer. Walen en Nozeman (1987) constateerden bij de verplaatsing van het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen naar Zoetermeer dat een bedrijfsverplaatsing niet altijd hoeft te leiden tot een toename van de verplaatsingsafstanden. Door het anticiperen van het personeel bij woonplaatskeuze op een komende of plaatsgevonden bedrijfsverplaatsing hoeft de verplaatsingsafstand niet toe te nemen. Tabel 6.6. laat zien dat het openbaar-vervoergebruik afneemt na verplaatsing van zowel het ministerie als de overige kantoren. De bij het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen werkzamen verkiezen de fiets of gaan te voet. Walen en Nozeman geven als mogelijke verklaring dat dit waarschijnlijk het gevolg is van het feit dat de ambtenaren met hun woonplaatskeuze reeds rekening gehouden hebben met de verplaatsing van het ministerie. Bij de overige kantoren is wel een stijgend autogebruik waarneembaar.
74
I I 1Iil1 ti
;'ft _ _ '.PWW i
.1
Ook Joosten (1987) constateert dat een bedrijfsverplaatsing naar een perifere locatie leidt tot toenemend autogebruik in het woon-werkverkeer. Van invloed zijn echter wel de aanwezigheid van openbaar-vervoersvoorzieningen en mogelijke hinder van files. Een verplaatsing van een bedrijf naar een met het openbaar vervoer beter ontsloten terrein leidt tot een toenemend openbaar-vervoergebruik. Als voorbeeld kan hierbij de verplaatsing van de Provinciale Planologische Dienst van Zuid-Holland naar het kantoor- en winkelcentrum Babylon nabij Centraal Station Den Haag. Het openbaar-vervoergebruik van het personeel steeg na de verplaatsing van 50 % naar 75 à 80 %. Tabel 6.6.: Vervoermiddelkeuze van werkzamen bij de verplaatste kantoren: voor en 5 jaar na de verplaatsing (in %). vóór de
na de
v!'
v!,
14,8 16,1
25,0 14,3
37,9 12,7
31,3 11,9
47,3 713
43,8 737
Fi!'<~MvQ!,
Min. O.en W. Overige kantoren Qmnbaar v!,
(Bron: Walen en Nozeman, 1987) Verder spelen persoonlijke factoren een rol in de vervoerwijzekeuze, bijvoorbeeld het ter beschikking hebben van een auto en de mate waarin men buiten het bedrijf werkzaam is. Ook spelen geslacht en functie een belangrijke rol in de vervoerwijzekeuze. Mensen in een lagere functie gebruiken veel vaker het openbaar vervoer (geringer auto bezit, lager budget en minder mobiel in hun arbeid). Vrouwen wonen in de regel dichter bij hun werkadres l en kunnen daardoor gemakkelijker van de fiets of het openbaar vervoer gebruik maken. De belangrijkste verklarende factor voor de vervoerwijzekeuze is volgens Joosten (1987) echter de reistijd. Conclusies
Uit de voorgaande literatuur omtrent bedrijfsverplaatsingen kan nu ten aanzien van de invloed van locatie voor bedrijventerreinen op het woonwerkverkeer geconcludeerd worden dat het autogebruik toeneemt naarmate een bedrijventerrein meer perifeer ligt en slechter met het openbaar vervoer ontsloten wordt. Althans dit wordt veelal verondersteld. Vergelijking van de woonwerkafstanden van hoofden van het gezin en partners aan de hand van het WBO-onderzoek leidt niet LOt onderbouwing van deze veronderstelling.
75
Reijs en ten Velden (1988) geven de volgende kengetallen. Bij een lokatie in de binnenstad zal in het woon-werkverkeer het autogebruik slechts 30% zijn, terwijl het autogebruik bij een lokatie in de buitenwijken met matige openbaar-vervoersvoorzieningen zo'n 80 % zal zijn. Meer persoonlijk gerichte factoren spelen echter ook een belangrijke rol in de vervoerwijzekeuze in het woon-werkverkeer. De eerder geformuleerde hypothese ten aanzien van het openbaar-vervoergebruik in het woon-werkverkeer wordt hiermee bevestigd. De hier aangehaalde literatuur betroffen echter casestudies. In hoeverre de conclusies gegeneraliseerd kunnen worden, is niet duidelijk. Wel kunnen de conclusies onderbouwd worden met het gegeven dat bedrijventerreinen buiten de stad in zeer veel gevallen slecht met het openbaar vervoer ontsloten zijn en dus een hoog autogebruik zullen kennen. Ten aanzien van het zakelijk personen- en goederenverkeer konden geen conclusies getrokken worden. Noch bood de literatuur voldoende inzicht in de verschillen in verplaatsingslengte. 6.4.3. De Haagse situatie Om de conclusies uit de literatuurstudie voor de Haagse situatie te toetsen zijn voor een viertal bedrijventerreinen in en om Den Haag de personenverplaatsingen vanuit deze bedrijventerreinen naar overige wijken in Den Haag onderzocht. Het doel is na te gaan of er verschillen in vervoerwijzekeuze in het woon-werkverkeer zijn te signaleren als gevolg van de locatie van een bedrijventerrein. Hierbij wordt gebruik gemaakt van gegevens uit HerkomstBestemmingmatrices 1 voor verplaatsingen met auto, fiets en openbaar vervoer van het verkeers- en vervoermodel van Den Haag. Deze gegevens geven het verplaatsingenpatroon tussen verschillende delen van de stad in het avondspitsuur in 1984 weer. Onderzochte bedrijventerreinen. Voor dit onderzoek zijn de verplaatsingen vanuit Laakhaven, Binckhorst, Zichten burg en Plaspoelpolder onderzocht. De terreinen Laakhaven en Binckhorst liggen nabij het centrum van Den Haag en zijn redelijk, respectievelijk matig met het openbaar vervoer ontsloten. Binckhorst is vanaf de rijkswegen goed bereikbaar. In principe zullen deze terreinen een hoger openbaar vervoergebruik moeten kennen. Zichtenburg ligt aan de rand van Den Haag en is met het openbaar vervoer matig ontsloten en is vanaf de rijksweg vrij slecht bereikbaar. Plaspoelpolder, gelegen buiten Den Haag is vanaf de rijksweg goed bereikbaar. De ontsluiting met het openbaar
1 Herkomst-Bestemmingmatrices zijn matrices die de vervoersrelaties tussen gebieden beschrijven in termen van herkomst en bestemming.
76
vervoer is echter matig. Het openbaar vervoergebruik zal dus lager zijn. Vervoerwijzekeuze
Aan de hand van de gegevens uit het verkeer- en vervoermodel van 's Gravenhage is een overzicht te maken van de vervoerwijze keuze per bedrijventerrein (zie tabel 6.7.). Deze tabel laat zien dat het openbaar vervoergebruik van Laakhaven en Binckhorst, zoals verondersteld werd, inderdaad hoger is dan bij Zichten burg en Plaspoelpolder. In bijlage IV zijn de intensiteit en de modal split voor de vier bedrijventerreinen naar de verschillende delen van Den Haag nader uitgewerkt.
Tabel 6.7.: Vervoerwijzekeuze Qer bedrijven terrein, 1984. Laakhaven Binckhorst Zichtenburg Plaspoelpolder Openbaar vervoer Fiets Auto
38,6 21,0 40,4
% % %
35,6 % 12,9 % 51,5 %
15,2 24,5 60,3
% % %
13,5 % 34,0 % 52,5 %
(Bron: Verkeers- en Vervoermodel gemeente 's Gravenhage) Kenmerkend is wel dat het fietsgebruik in Zichtenburg en Plaspoelpolder hoger is. Dit zou kunnen betekenen dat wegens gebrek aan openbaar-vervoersvoorzieningen men geneigd is de fiets te nemen. Yervoer~eneratie
De hypothese is dat vervoerstromen in lengte zullen toenemen naar mate een bedrijven terrein verder van de stad ligt. Deze hypothese is niet met gegevens uit de literatuur te onderbouwen. De gegevens uit het verkeer- en vervoermodel van 's Gravenhage bieden eveneens onvoldoende mogelijkheden. Om toch enigszins het belang van dit aspect te benadrukken is een berekening gemaakt van het aantal autokilometers in het woonwerkverkeer bij verschillende locaties. Een drietal locaties worden onderscheiden, namelijk in de stad met goede openbaar-vervoersvoorzieningen (type A), vergelijkbaar met Laakhaven en Binckhorst, aan de rand van de stad met matige openbaar-vervoersvoorzieningen (type B), zoals Zichten burg en Plaspoelpolder, en ver buiten de stad zonder openbaar-vervoersvoorzieningen (type C). In tabel 6.8. zijn de aannamen per locatietype beschreven. Naast verschillen in autogebruik, is ook aangenomen dat de gemiddelde autobezetting bij een slecht met het openbaar vervoer ontsloten terrein veel hoger is. Eveneens is aangenomen dat de werknemers, niet afkomstig uit Den Haag, bij de verschillende lokaties dezelfde gemiddelde woon-werkafstand hebben. In tabel 6.8. is het resultaat weergegeven. Per 1000 arbeidsplaatsen is het aantal autokilometers voor de gesommeerde woon-werkverplaatsingen weergegeven. Doordat het autogebruik en de woon-werkafstanden voor bedrijventerreinen buiten de stad groter zijn, is het aantal autokilometers bij B en
77
C veel groter. Het verschil in aantal autokilometers tussen een bedrijventerrein in de stad (type A) en een bedrijventerrein ver buiten de stad (type C) bedraagt een factor 4. Tabel 6.8.: Aannamen en het aantal autokilometers per locatietype (per 1000 werknemers). Type A TypeB TypeC Aannamen 80 % Keuze auto 25 50 1,9 pers./auto 1,3 1,3 autobezetting Percentage werknemers, uit: 57 57 Den Haag % 57 43 43 Buiten Den Haag 43 % Afstand tot: 15,0 km . Den Haag 2,5 5,0 Buiten Den Haag 150 km. 150 150 Type A TypeB TypeC Resultaat 2445 6315 km. Aantal autokm's 1517 Gemidd. ritIengte 150 km./auto 79 93 Een hoog autokilometrage heeft enkele negatieve consequenties, namelijk ten aanzien van milieu en ten aanzien van het weggebruik. Naar mate meer autokilometers worden gereden, wordt de uitworp van schadelijke stoffen (koolmonoxide, koolwaterstoffen en stikstofoxide) en de geluidhinder groter. De effecten van het autogebruik op het milieu zijn dermate groot dat een toename van het autokilometrage door de overheid ongewenst wordt geacht! . Naar mate meer autokilometers worden gereden, neemt ook de belasting van het wegennet toe. Met name in de Randstad tijdens de spits is de belasting van het wegennet zeer hoog. Een hoog autokilometrage kan uit oogpunt van belasting van het wegennet als een negatief effect worden gezien. Conclusie
De verschillen tussen de vier bedrijventerreinen in vervoerwijzekeuze onderbouwen voor een belangrijk deel de conclusies uit de literatuurstudie, namelijk dat bedrijventerreinen in de stad met goede openbaar-vervoersvoorzieningen een hoger openbaar-vervoergebruik kennen dan bedrijventerreinen buiten de stad met slechtere openbaar-vervoervoorzieningen. Het autogebruik is bij deze laatst genoemde bedrijventerreinen dan ook hoger. Het verschil in autogebruik is echter niet zo groot als het verschil in openbaar-vervoergebruik. Het gebruik van de fiets is namelijk bij een slecht met het openbaar vervoer ontsloten terrein ook hoger. Voor de vergelijking van herstructurering van een verouderd bedrijven terrein en aanleg van een nieuw terrein heeft dit tot ! Het NEl heeft in opdracht van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer een rekenmodel (GEBAK-model) ontwikkeld voor o.a. het bepalen van de milieubelasting van het autogebruik (zie Blok en van lneveld, 1986).
I
I 78
I
I
gevolg dat het openbaar-vervoergebruik in het verkeer naar en van geherstructureerde terreinen als gevolg van de ligging in de stad hoger zal zijn dan het openbaar-vervoergebruik bij aanleg van een nieuw terrein. De berekening van het autokilometrage voor verschillende lokaties geeft een indicatie van de toename van de lengte van verplaatsingen als gevolg van de lokatie van bedrijventerreinen. De conclusie hieruit is dat als gevolg van langere verplaatsingen en een hoger autogebruik het aantal autokilometers sterk toeneemt naar mate een bedrijventerreinen verder van de stad ligt en slechter ontsloten wordt met het openbaar vervoer. Aangezien een hoger autokilometrage leidt tot meer emissie van luchtverontreinigende stoffen en geluidhinder en een hogere belasting van het wegennet, scoort herstructurering van een bedrijventerrein in de stad hierin hoger dan het aanleggen van een bedrijventerrein buiten de stad. 6.4.4. Congestieprobleem opgelost? Met de constatering dat een hoger openbaar-vervoergebruik is te verwachten bij herstructurering, is het congestieprobleem niet opgelost. Voor de directe omgeving van een bedrijventerrein betekent meer bedrijvigheid immers meer verkeer, en is dus een negatief effect. Herstructurerering zal dus in principe in de stad meer overlast bezorgen. De bijdrage aan congestie is echter sterk afhankelijk van de exacte locatie, met name de vraag of er sprake is van restcapaciteit op de wegen. Wordt verondersteld, dat alleen de mate en niet de plaats waar het autoverkeer wordt gegenereerd van belang is, dan kan gesteld worden dat herstructurering door het hoger openbaarvervoergebruik een gunstige bijdrage levert tot het beperken van het congestieprobleem.
79
7. SAMENVATTING EN EVALUATIE
7! I! Verouderde bedrijventerreinen en stedelijke problemen Veel grotere steden hebben in het oudere gedeelte van de stad te maken met verouderde bedrijventerreinen. Deze bedrijventerreinen geven veelal aanleiding tot problemen, hetzij doordat ze zeer extensief gebruikt worden (leegstaande pakhuizen/fabriekshallen of braakliggende grond), hetzij doordat ze juist te intensief gebruikt worden (tekort aan parkeer-, laad- en losmogelijkheden). De problemen op deze terreinen beperken zich echter niet tot de grenzen van het terrein. Ook de omgeving ondervindt hinder. Deze terreinen vormen ruimtelijke barrières, veroorzaken verkeersoverlast, geluidhinder of stank, of trekken de omgeving mee in het verpauperingsproces. Verouderde bedrijventerreinen hebben dus een belangrijke invloed in negatieve zin op het leefmilieu in de stad. Herstructurerinji
Nu hard gewerkt wordt aan het opwaarderen van het stedelijk leefmilieu, is een meer positieve invloed vanuit deze oude bedrijventerreinen van harte welkom. Het aanpakken van deze terreinen, bijvoorbeeld door middel van herstructurering, kan hiertoe bijdragen. De overheid moet hiertoe in veel gevallen echter door gebrek aan particulier-initiatief zelf het initiatief nemen. Verschillende strategieën zijn denkbaar, zoals het geven van een andere bestemming (woningbouw of kantoren) ofhet versterken van de bedrijfsfunctie door herstructurering. Met name dit laatste verdient de aandacht. Mede door de oprukkende kantoren in de jaren zestig en zeventig, en de versterking van de woonfunctie van de stad in de laatste jaren, maar vooral door de de-industrialisatietendens, is in de stad verzwakking van de bedrijfsfunctie opgetreden. Het is daarom van belang bij het aanpakken van deze oude bedrijventerreinen de functie van deze terreinen voor de stedelijke bedrijvigheid, bijvoorbeeld de opvang van bedrijven uit de stadsvemieuwingsgebieden, en de betekenis voor de werkgelegenheidsstructuur van de stad, in de overweging te betrekken. Een keuze voor herstructurering wordt bemoeilijkt door een tweetal tegenovergestelde factoren. Aan de ene kant zal een
81
geherstructureerd terrein bij het aantrekken van bedrijven moeten concurreren met nieuwe terreinen aan de rand van de stad C.q. in de regio en zullen gronduitgifteprijzen en voorwaarden concurrerend moeten zijn. Aan de andere kant zijn met herstructurering zeer hoge investeringen gemoeid. De vraag dringt zich op of herstructurering ten aanzien van de grondexploitatie wel kostendekkend is uit te voeren. Het aanleggen van een nieuw bedrijven terrein is vaak wel kostendekkend, terwijl bij een nieuw terrein toch tal van voorzieningen aangelegd moeten worden. Om nu de achtergronden van de vraag waarom herstructurering niet kostendekkend is en aanleg van een nieuw terrein wel kostendekkend is te vinden, heeft een kostenvergelijking plaatsgevonden van bedrijventerreinontwikkeling door middel van herstructurering van een verouderd bedrijventerrein en bedrijventerreinontwikkeling door middel van aanleg van een nieuw terrein. Kostenvergelijkin~
De vergelijking van twee vormen van bedrijventerreinontwikkeling kan niet beperkt blijven tot het vergelijken van de directe uitgaven en uitgifte-opbrengsten voor de gemeente. Tevens moeten in ogenschouw genomen worden de kostenconsequenties voor andere partijen, de consequenties in de beheerfase, alsmede de maatschappelijke effecten. Doordat de kosten en maatschappelijke effecten van het ontwikkelen van een bedrijventerrein niet op een integrale wijze worden geregistreerd (vanwege de aanwezigheid van vele actoren en verschillende afwegers), wordt een integrale of expliciete afweging van beide opties (herstructurering of aanleg) bemoeilijkt. In dit onderzoek is daarom getracht een meer omvattend inzicht te krijgen in de verschillen in kosten en baten tussen herstructurering van een oud bedrijventerrein en aanleg van een nieuw bedrijventerrein. Door de opzet van dit onderzoek, en door de gegeven omstandigheden is dit onderzoek echter beperkt in tijd, ruimte en omvang. Het is beperkt in omvang, omdat slechts vier cases beschouwd zijn en niet alle denkbare effecten aan de orde konden komen. Het is in tijd beperkt omdat van de vier cases er drie nog niet afgerond zijn, waardoor bepaalde kosten en effecten moeilijk te bepalen zijn. Wat betreft ruimte is dit onderzoek beperkt omdat het cases in de regio 's Gravenhage betreft. Gezien deze inperkingen is het de vraag wat de resultaten van dit onderzoek voor waarde hebben in het licht van de vraag "herstructuren of aanleggen" in algemene zin. Alvorens hierop wordt ingegaan, zullen eerst de conclusies uit het onderzoek nog eens op een rij worden gezet. Deze worden voorafgegaan door een korte uiteenzetting omtrent de gevolgde werkwijze. Los van de vraag van de generaliseerbaarheid van de bevindingen in meer algemene zin, staan de implicaties voor het
82
beleid in de regio Den Haag. Dit komt in paragraaf 7.4. aan bod.
7.2. Conclusies uit het onderzoek Het doel van dit onderzoek is inzicht te krijgen in de structurele verschillen in kosten en baten tussen herstructurering van een oud bedrijventerrein en aanleg van een nieuw terrein. Het uitgangspunt is dat een hoeveelheid uit te geven terrein voor bedrijven gerealiseerd kan worden door de aanleg van een nieuw bedrijventerrein buiten de stad, maar ook door het herstructureren van een oud bedrijventerrein in de stad. Tussen beide vormen van bedrijven terrein ontwikkeling treden verschillen op in kosten. Allereerst zijn er verschillen in kosten van ontwikkeling van het terrein, zoals grondexploitatiegebonden kosten (verwerving, bouwrijp maken, enz.) en kosten van nuts- en telecommunicatievoorzieningen. Deze kosten worden directe kosten genoemd. Daarnaast zijn er indirecte kosten. Hieronder vallen de kosten van openbaar-vervoersvoorzieningen en beheerkosten. Deze kosten kunnen veelal niet direct toegerekend worden aan het ontwikkelen van een bedrijventerrein. Verder zijn er verschillen in de maatschappelijke effecten. Deze treden op als gevolg van verschillen in ligging van een bedrijventerrein (binnen de stad of buiten de stad). OnderzoeksO,pzet
De directe kosten zijn bepaald aan de hand van case-studies. Van een tweetal recentelijk aangelegde nieuwe bedrijventerreinen en twee herstructureringsprojecten zijn gegevens uit de grondexploitatie-opzetten geanalyseerd. Verder zijn gegevens betreffende kosten van nuts- en telecommunicatievoorzieningen onderzocht. Na bewerking van de verkregen gegevens (waaronder inflatiecorrectie) zijn herstructurering en aanleg vergeleken. Een andere werkwijze, bijvoorbeeld het uitwerken van de kosten voor aanleg en herstructurering in de vorm van een standaardkostprijsberekening, een methode die in de bedrijfseconomie wordt gehanteerd, is om verschillende redenen niet mogelijk. In de eerste plaats zijn de gegevens niet beschikbaar op een wijze dat deze methode gehanteerd kan worden. In de tweede plaats zijn de verschillen tussen bedrijventerreinen zo groot, dat het opzetten van een standaardgeval van herstructurering of een standaardgeval van aanleg niet of nauwelijks mogelijk is. Vandaar dat gekozen is voor het gebruik van cases. De case-studiebenadering is niet gebruikt bij het bepalen van de indirecte kosten. De indirecte kosten voor de verschillende cases zijn geraamd met behulp van relevant datamateriaal. De case-studie benadering is eveneens niet bruikbaar voor het uitwerken van de verschillen in maatschappelijke effecten, onder meer vanwege het feit dat de herstructureringsprojecten nog
83
in een te vroeg stadium verkeren om de maatschappelijke effecten na te gaan. Om toch een indruk te krijgen van de omvang van deze effecten, is ten aanzien van verschillende effecten een literatuurstudie verricht. Waar nodig en mogelijk is dit aangevuld met nader onderzoek. Conclusies ten aanzien van directe kosten. In het onderzoek is onderscheid gemaakt tussen grondexploitatiegebonden kosten en kosten van nuts- en telecommunicatievoorzieningen. De grondexploitatiekosten zijn bepaald aan de hand van de grondexploitatie-opzetten bij de vier cases en voor inflatie gecorrigeerd. De kosten van nuts- en telecommunicatievoorzieningen zijn met behulp van informatie van PIT-Telecommunicatie en de nutsbedrijven bepaald. In tabel 7.1. zijn de resultaten nader weergegeven 1. Tabel 7.1.: Vergelijking van aanleg en herstructurenng op baSIS van de directe kosten (kosten per m2 uitgeefbaar terrein), peildatum 1.1.1987. Aanleg Herstrucrurenng Grondex12loitan~gebonden kosten ~ ~ ~ ~ Verwervingskosten Sloopkosten, kosten bouwrijpmak:en en inrichting Kosten van bodemsanering Ontsluitingskosten Plankosten Rentelasten B.T.W. lasten Uitgifte-opbrengsten Totaal kosten Totaal opbrengsten Nuts- !3l ~1!::\;Qmmuni\;ati!:: vQQU;i!::ning!3l kQSt!3l Gasvoonieningen " Inrichtingskosten ". Ontsluitingskosten Electriciteitsvoonieningen • Inrichtingskosten " Ontsluitingskosten Drinkwatervoonieningen • Inrichtingskosten • Ontsluitingskosten Telefoonvoonieningen • Inrichtingskosten • Ontsluitingskosten Totaal I(per m2 uitgeefbaar terrein)
31,60
83,30
566,10
475,60
46,40 0,00 22,00 4,50 23,30 0,00 14700 127,80 14700
46,60 0,00 32,10 23,90 11,80 0,00 28000 197,70 28000
226,70 42,30 25,70 20,90 35,20 37,70 27480 954,60 27480
269,20 19,60 24,80 31,80
onbek. 20,60
onbek. 110,00
onbek. nihil
onbek. nihil
onbek. 35,30
onbek. 188,60
onbek. nihil
onbek. nihil
8,80 1,50
8,80 7,80
8,80 nihil
8,80 nihil
4,00 090 71,1O+pm
4,00 500 324,20+pm
4,00 nihil 12,80+pm
-
76,40 32230 897,40 32230
4,00 nihil 12,80+pm
1 zie ook de beschouwing over de structurele kosten verschillen in paragraaf 7.3 ..
84
Vergelijking op basis van de grondexploitatiegebonden kosten laat zien dat herstructurering veel hogere kosten met zich brengt dan aanleg van een nieuw terrein. Dit verschil is te wijten aan het feit dat er meer kostenposten bij herstructurering optreden, zoals B.T.W.-Iasten en kosten van bodemsanering, en het feit dat de kosten hoger zijn, zoals de verwervingskosten en kosten van sloop, bouwrijp maken en inrichting. Met name de verwervingskosten zijn doorslaggevend. Bij de vergelijking van de nuts- en telecommunicatievoorzieningen is verondersteld dat bij herstructurering nauwelijks of geen voorzieningen aangelegd hoeven te worden om het bedrijventerrein aan te sluiten op het bestaande hoofdleidingensysteem. Dit betekent dat de ·ontsluitingskosten voor gas, water, electriciteit en telecommunicatie bij herstructurering nihil zullen zijn. Uit tabel 7.1. blijkt dat hierdoor het kosten verschil tussen herstructurering en aanleg van een nieuw terrein vrij aanzienlijk wordt. Opmerkelijk is dat de kosten bij case 2 hoger zijn dan bij case 1. Dit is het gevolg van het feit dat de oppervlakte van case 2 kleiner is, terwijl de ontsluitingskosten niet verschillen. Per m2 komt case 2 dus duur uit. Bij een vergelijking van grondexploitatiekosten en kosten van nuts- en telecommunicatievoorzieningen samen blijft herstructurering duurder. De kosten worden wel door verschillende partijen gedragen en kunnen dus niet zonder meer bij elkaar opgeteld worden. De in tabel 7.1. vermelde bedragen ten aanzien van de nuts- en telecommunicatievoorzieningen geven niet meer dan een indicatie van de werkelijke kosten. Om zowel theoretische als practische redenen zijn deze kosten moeilijk toe te rekenen. De bedoeling van deze bedragen is een indruk te geven hoe de kosten van nuts- en telecommunicatiekosten kosten zich verhouden tot de grondexploitatiegebonden kosten. Conclusies ten aanzien van de indirecte kosten. Van de indirecte kosten zijn de kosten van aanleg en beheer van openbaar vervoersvoorzieningen, en de kosten van beheer van de openbare voorzieningen op een bedrijven terrein onderzocht. De indirecte kosten die niet nader onderzocht zijn, staan in paragraaf 7.3. vermeld. Openbaar Vervoer
Verondersteld is dat bij een nieuw bedrijventerrein geen openbaar-vervoersvoorzieningen aanwezig zullen zijn in tegenstelling tot een geherstructureerd terrein. De oorzaak hiervan kan gezocht worden in de ligging en realisatiedatum. Oude bedrijventerreinen liggen bij het centrum van de stad (veelal een knooppunt van openbaar-vervoersvoorzieningen) en zijn aangelegd in de tijd dat het openbaar vervoer tot ontwikkeling kwam. Nieuwe bedrijventerreinen daarentegen liggen' voornamelijk aan de rand of buiten de stad en zijn van recente datum. Door bezuinigingen en de excentrische ligging zijn veelal
85
geen voorzieningen aanwezig. Dit wil echter niet zeggen dat er geen behoefte aan openbaar-vervoersvoorzieningen is. Om herstructurering en aanleg op dit punt te kunnen vergelijken, is een modelberekening gemaakt om de extra-kosten van deze voorzieningen te kunnen bepalen. Voor de vergelijking is gekozen voor de busvariant. In figuur 7.2 zijn de resultaten weergegeven. Verondersteld is dat de extra-kosten alleen gemaakt moeten worden bij de aanleg van een nieuw bedrijventerrein buiten de stad. Bij herstructurering zullen geen extra kosten optreden. De kosten zijn over een periode van 50 jaar berekend. Deze kosten zijn representatief voor de kosten van ontsluiting met het openbaar vervoer van een bedrijventerrein buiten de stad. Hiermee blijft echter wel een verschil in kwaliteit van ontsluiting met het openbaar vervoer bestaan. Een bedrijventerrein nabij het centrum blijft beter met het openbaar vervoer ontsloten. Vergelijking van de bedragen van case 1 met case 2 laat zien dat er een opmerkelijk verschil tussen beide bestaat. Dit verschil wordt veroorzaakt door het feit dat case 2 een veel kleiner bedrijventerrein is en de kosten per vierkante meter uitgeefbaar terrein dus hoog zullen .zijn. Tabel 7.2.: Extra aanleg- en beheerkosten ten behoeve van busvoorzieningen bIJ aanleg van een nieuw bedrijventerrein buiten de stad, peildatum 1.1.1987. Kostenpost ~ Investerine:en case 1 case 2 p.m. p.m. Infrastructuur fl./m2 Rijdend materieel 0,88 4,71 fl./m2 Beheer!rosten Infrastructuur
Rijdend materieel Exploitatie Berekend over 50 jaar (per m2 uitgeefbaar terrein) Beheer van openbare
p.m. 0,09 0,75 45,12
p.m. 0,45 3,96 241,17
fl./m2.jaar fl./m2.jaar fl./m2.jaar fl./m2
yoorzienin~n.
Bij de beheerkosten van openbare voorzieningen op een bedrijven terrein gaat het om de kosten van beheer van groenvoorzieningen, riolering en verharding, en overige voorzieningen als politie, brandweer, milieubeheer en bouw- en woningtoezicht.
Bij het vergelijken van deze beheerkosten gaat het evenals bij de kosten van openbaar-vervoersvoorzieningen om de extra kosten die gegenereerd worden, daar door aanleg van een nieuw terrein het areaal aan te beheren gebied wordt uitgebreid. Zoals in figuur 5.1 van paragraaf 5.2.2. is duidelijk gemaakt, moet bij aanleg van een nieuw terrein met het beheer van het nieuwe terrein en met het beheer van het niet-geherstructureerde terrein rekening worden gehouden. Bij herstructurering wordt
86
- - - - - -- - -- - -- - - - - - - -
-
--
alleen het beheer over een geherstructureerd terrein in rekening gebracht. van de extra kosten van beheer, eildatum 1.1.1987. Aanle Openbare voorzieningen Openbare verlichting Wegen voorzieningen Groenvoorzieningen Riolerin Totaal Gaarlijks) Totaal 50'aar
Overige voorzieningen Politie Brandweer Milieubeheer Bouw- en wonin oezicht Totaal Gaarlijks)
0,38 2,71 0,21 005
3,48 17400
fl./m2 fl./m2 fl./m2 fl./m2 fl./m2 fl./m2.jaar
3,79 0,72 0,80 026 5,57 27805
Onder aanname dat het beheer over een geherstructureerd terrein gelijk is aan dat van een nieuw terrein kunnen beide in de vergelijking worden weggestreept. Er blijft dan over de kosten van beheer over een niet-geherstructureerd terrein. Aan de hand van de cijfers voor 1987 uit de gemeentebegroting 1988 van Den Haag zijn de beheerkosten per m2 uitgeefbaar terrein bepaald. Deze kosten geven dus een indicatie van het verschil in beheerkosten, en worden aan de zijde van aanleg van een nieuw bedrijventerrein in de vergelijking opgenomen. Gesommeerd over een periode van 50 jaar en uitgedrukt in huidige prijzen, vormen de extra beheerkosten een relevante kostenpost. Conclusies ten aanzien van de maatschappelijke effecten. Een drietal maatschappelijke effecten is nader uitgewerkt, namelijk: - Regionale effecten, waaronder de effecten op de regionale productiestructuur, werkgelegenheidsstructuur en effecten als gevolg van het bestedingsgedrag van personeel. - Effecten op het milieu. - Verkeers- en vervoerseffecten. Voor deze maatschappelijke effecten is nagegaan in hoeverre er verschillen tussen herstructurerering van een verouderd bedrijventerrein en aanleg van een nieuw terrein optreden. Re~onale
effecten.
De regionale effecten zijn te onderscheiden in de betekenis voor de regionale werkgelegenheidsstructuur, de betekenis voor de regionale productiestructuur en het bestedingsgedrag van personeel. Ten aanzien van de betekenis van bedrijventerreinen voor de re~ionale werk~ele~enheid kan gesteld worden dat bedrijven-
87
terreinen werkgelegenheid creëren. Er zijn twee redenen aan te geven waarom herstructurering en aanleg in het creëren van werkgelegenheid kunnen verschillen. De eerste reden is dat een nieuw bedrijventerrein buiten de stad ligt, waardoor de afstand een barrière kan vormen voor werkzoekenden om hun werk te vinden op een nieuw bedrijventerrein. De tweede reden is dat andersoortige bedrijven aangetrokken worden, waardoor andersoortige werkgelegenheid gecreëerd wordt. Met betrekking tot dit laatste konden geen nadere uitspraken gedaan worden. Om inzicht te krijgen in de belemmerende werking van de factor afstand voor de werkgelegenheid is de woon-werkafstand van werkenden nader bestudeerd. Uit verschillende bronnen blijkt dat van de lager opgeleiden ongeveer tweederde werkt op een afstand van minder dan 10 km van huis. De gemiddelde woonwerkafstand van deze groep lijkt echter jaarlijks te stijgen (in 1986 11,6 km en in 1987 12,3 km). Dit laatste gegeven kan erop duiden dat men steeds meer bereid is om op grotere afstand van zijn woning te werken. Een kanttekening moet geplaatst worden bij de aanname dat de woon-werkafstand van werkenden representatief is voor de afstand waarop werkelozen hun werk zoeken. Mogelijk gaat deze aanname niet geheel op. De veronderstelling dat herstructurering van grotere betekenis is voor de werkgelegenheidsstructuur van Den Haag kan op basis van het voorgaande onvoldoende onderbouwd worden. Een tweede belangrijk regionaal effect betreft de betekenis van een bedrijven terrein voor de regionale productiestructuur. In dit kader zijn de volgende aspecten van belang voor de vergelijking van herstructurering en aanleg: de overlevingskansen van bedrijven uit stadsvernieuwingswijken, de opbouw van een grootstedelijk milieu en de broedplaatsfunctie van een stad Met betrekking tot deze drie aspecten wordt veelal verondersteld dat herstructurering gunstiger is. Er ontbreekt echter voldoende empirisch materiaal om dit te kunnen onderbouwen. Ten aanzien van het bestedin&s&edra& van personeel tonen verschillende literatuurbronnen, zoals Kruythoff (1984), Walen en Nozeman (1987) en Joosten (1987) onomstotelijk aan dat de ligging van kantoren, en dus waarschijnlijk ook van bedrijven, ten opzichte van voorzieningen, zoals winkels, horeca en overige voorzieningen het bezoek en het bestedingsgedrag van personeel in sterke mate beinvloeden. Uit de bronnen blijkt dat van het personeel van kantoren met een behoorlijk voorzieningenniveau zo'n 50 à 57 % deze voorzieningen bezoekt in kantoorpauzes, terwijl personeel van bedrijven zonder dergelijke voorzieningen in de omgeving nauwelijks of niet in de pauze van voorzieningen gebruik maken. Aangezien de te herstructureren terreinen in de stad liggen en dus nabij voorzieningen als winkels, horeca-aangelegenheden, banken, postkantoren, etc., betekent dit dat herstructurering een ;
88
II I
I I
aanmerkelijk positiever effect heeft op deze voorzieningen dan een nieuw bedrijventerrein buiten de stad. Als conclusie ten aanzien van de verschillen tussen herstructurering en aanleg met betrekking tot de regionale effecten kan gelden dat het meest structurele verschil het bestedingsgedrag van bedrijfspersoneel betreft. Verschillen in de betekenis voor de regionale werkgelegenheids- en productiestructuur zijn onvoldoende te onderbouwen. Men mag dus hooguit veronderstellen dat op basis van de verwachte verschillen herstructurering een positiever effect heeft dan aanleg van een nieuw terrein. Milieu-effecten.
Bij nieuwe terreinen zijn veelal strengere normen te stellen dan bij oude bedrijventerreinen. Bij oude bedrijven terreinen moet immers rekening gehouden worden met de bestaande bedrijvigheid, waarvoor nog (aangepaste) oude nonnen gelden. Dit betekent dat bij herstructurering niet even strenge nonnen gesteld mogen worden als bij aanleg. Uit oogpunt van toepasbaarheid van milieunonnen is aanleg van een nieuw terrein gunstiger. Echter, bij aanleg blijft de situatie op het verouderde terrein gehandhaafd en gaat landelijk gebied verloren, wat kan worden gezien als milieuhinder of -schade. Het voorgaande is echter niet kwantitatief te onderbouwen.
Verkeers- en vervoerseffecten. Bedrijventerreinen hebben een vervoergenererende werking. Dit betekent dat er tussen bedrijventerreinen verschillen kunnen optreden in verkeers- en vervoerseffecten. Om deze reden zijn herstructurering en aanleg van een nieuw terrein nader onderzocht. Twee aspecten zijn in dit kader relevant, namelijk verschillen in lengte van de verplaatsingen en de vervoerwijzekeuze ten aanzien van het woon-werkverkeer, het zakelijk personenverkeer en het goederenverkeer. Aan de hand van literatuur en gegevens uit het verkeer- en vervoennodel van 's Gravenhage is de vervoerwijzekeuze in het woon-werkverkeer nader uitgewerkt, met name met het oog op de congestieproblemen in en rond Den Haag. Uit de literatuur blijkt dat het autogebruik in het woon-werkverkeer bij een lokatie in de stad veel lager is dan bij een lokatie aan de rand. De aanwezigheid van openbaar-vervoersvoorzieningen speelt daarbij een grote rol. Volgens Reijs en ten Velden (1988) ligt het autogebruik in het woon-werkverkeer bij een lokatie in de binnenstad rond de 30%. Bij een lokatie aan de rand van de stad ligt het autogebruik rond de 80%. De gegevens uit het verkeer- en vervoennodel van een tweetal in Den Haag liggende bedrijventerreinen en een tweetal aan de rand of buiten Den Haag liggende bedrijventerreinen vertonen een minder groot verschil in het autogebruik, namelijk respectievelijk 40,4% en 51,5% bij bedrijven terreinen in de stad en 52,5% en 60,3% bij de andere twee bedrijventerreinen.
89
,.,
.
--- -_
...
Aan de hand van een globale berekening met een aantal aannamen ten aanzien van de gemiddelde woon-werkafstand, autobezetting en autogebruik, is een schatting gemaakt van de verschillen in autokilometrage in het woon-werkverkeer als gevolg van ligging van een bedrijventerrein ten opzichte van de stad. Doordat de afstand groter is, en het openbaar-vervoergebruik veel lager is, is het autokilometrage in het woon-werkverkeer veel hoger bij een bedrijventerrein buiten de stad. Een bedrijventerrein buiten de stad verschilt een factor 4 met een bedrijventerrein in de stad ten aanzien van het aantal autokilometers in het woon-werkverkeer. Aangezien een hoger kilometrage een hogere belasting van het wegennet en een hogere milieubelasting betekent, kan een hoog kilometrage als een negatief effect worden gezien. In het kader van het terugdringen van het autogebruik en de stimulering van het openbaar vervoer is herstructurering van een verouderd bedrijventerrein in de stad een gunstiger alternatief dan de aanleg van een nieuw bedrijventerrein. Evaluatie
Om onderlinge vergelijking van de directe en indirecte kosten en de maatschappelijke effecten voor herstructurering en aanleg mogelijk te maken, zijn deze kosten en effecten in tabel 7.4. op een rijtje gezet
Tabel 7.4.: Vergelijking van herstructurenng en aanleg op basls van de beschouwde kosten en maatschappelijke effecten, prijspei11.1.1987. Kostenpost HerSl.nlkrn~DD ~ ~ Directe kosten 1. Grondexploitatiegeb. kosten uitgifte-opbrengsten 2. Nuts- en telecomm. voorzieningen Indirecte ~lIt!l1-lk~t!;!l 3.a.O.V.-investeringen* 3.b. O.V. beheerkosten (over 50 jaar)* 4. Beheerkosten (over 50 jaar)** 4.a. Openbare voorzieningen 4.b. overige voorzieningen
Case 1 Case 2
Case 3 Case4
128,147,71,-
198,280,324,-
987,275,13,-
897,322,13,-
fl./m2 fl./m2 fl./m2
4,41,-
20,221,-
n.v.t. n.v.t.
n.v.t. n.v.t.
fl./m2 fl./m2
174,278,-
174,278,-
n.v.t. n.v.t.
n.v.t. n.v.t.
fl./m2 fl./m2
Maal,S!;;hallIK:lijk!,; !,;ff~t!;D*** 5. Regionale effecten (+) (++) 5.a. Productie- en werkgeleg. structuur 5.b. Bestedingsgedrag + ++ 6. Milieu + 7. Verkeer en vervoer + 8. Verpaupering p.m. * Deze kosten zijn gecorrigeerd naar benodigde capaciteit ** Dit zijn de beheerkosten van een niet-geherstructureerd terrein (case 4) *** + = positief, -= negatief.
90
I I 11
De jaarlijkse kosten zijn gesommeerd op basis van de contante waarde over een periode van 50 jaar. De maatschappelijke effecten zijn met plussen en minnen aangeven, omdat de verschillen niet kwantitatief zijn aan te geven. De scores ten aanzien van de regionale effecten zijn tussen haakjes weergegeven, omdat de veronderstellingen uit de literatuur ten aanzien van de regionale effecten niet verder empirisch onderbouwd zijn.
7.3. De maatschappelijke context
In
paragraaf 7.1. is de vraag gesteld in hoeverre de resultaten van dit onderzoek ook in algemener verband bruikbaar zijn. Om te kunnen beoordelen of de bevindingen uit de cases meer dan een exemplarische waarde hebben, en om de beleidsrelevantie van dit onderzoek te kunnen aangeven, dienen enkele aspecten uitgewerkt te worden. Voor de generaliseerbaarheid van de resultaten zijn van belang de volledi~heid van de vergelijking, de representativiteit van de cases en de validiteit van de gegevens. Aan de hand van een vijftal kritische vragen, zal gepoogd worden een antwoord op het voorgaande te geven. Deze vijf vragen zijn: 1. Zijn de kosten en effecten integraal en op een betrouwbare manier in kaart gebracht? 2. Zijn er structurele verschillen tussen aanleg en herstructurering wat betreft de hoogte van kosten? 3. Is er sprake van een verschil in de verdeling van kosten over partijen? 4. Welke consequenties hebben de structurele verschillen in hoogte van kosten en de verschillen in verdeling van de kosten voor de mogelijkheden om verouderde bedrijventerreinen rendabel te herstructureren? 5. Hoe verhouden de kostenverschillen en de consequenties hiervan zich tot politieke doeleinden? 1. Zijn de kosten en effecten intemal en op een betrouwbare manier in kaart ~bracht? In dit onderzoek is getracht de kosten en maatschappelijke effecten zo integraal mogelijk te benaderen. Gezien de complexiteit en de omvang van het probleemveld zijn toch enkele inperkingen gemaakt. Inperkin~
van de kosten. Allereerst is voorop gesteld dat kosten bezien worden uit oogpunt van de "leverancier" van de voor een bedrijventerrein benodigde voorzieningen, dus de gemeente, nutsbedrijven, openbaar-vervoerbedrijven en PlT-Telecommunicatie. Er is niet gekeken naar de kostenposten van de toekomstige gebruikers van bedrijventerreinen, namelijk de bedrijven. Dit vormt de eerste inperking.
91
De tweede inperking houdt hiennee verband, en betreft de verschillende inkomsten die tijdens het gebruik van een bedrijventerrein voor de leveranciers van de voorzieningen binnen zullen vloeien, bijvoorbeeld voor de gemeente onroerend-goedbelastingen, voor nutsbedrijven de inkomsten uit gas-, electriciteitsof drinkwaterlevering. Verondersteld wordt dat deze inkomsten niet werkelijk relevant zijn voor de vergelijking. De derde inperking heeft betrekking op de indirecte kosten van verschillende (bovenwijkse) voorzieningen. In principe zouden de kosten van aanleg en beheer daarvan voor een deel aan bedrijventerreinen toegeschreven kunnen worden. Het gaat om rioolwaterzui veringsinstallaties • hoofdtransportnetwerken voor nutsvoorzieningen en hoofdwegen. Hier is verondersteld dat de kosten die eventueel toegerekend kunnen worden aan een bedrijventerrein. vrij klein zullen zijn door het relatief kleine verbruik, en uit de vergelijking zullen vallen omdat er zo direct geen verschillen in gebruik van deze voorzieningen zijn aan te geven tussen herstructurering en aanleg. Anders ligt het als juist door de aanleg van een nieuw bedrijventerrein of de herstructurering van een oud bedrijventerrein de capaciteit van bepaalde voorzieningen, bijvoorbeeld van een rioolwaterzuivingsinstallatie, niet meer toereikend is, waardoor men moet gaan investeren. Voorts is geen rekening gehouden met kosten van toekomstige voorzieningen, zoals de aanleg van glasvezelkabelnetten. Gezien de hoge kosten van glasvezelkabels zal de af te leggen afstand een belangrijke factor vonnen voor de hoogte van investeringen in een dergelijk netwerk. Inperking van de maatschappelijke effecten. Bij de maatschappelijke effecten zijn de tijdelijke effecten van investeringen in een bedrijventerrein op werkgelegenheid en inkomen in de bouwnijverheid (multipliereffect) niet uitgewerkt. Deze effecten zijn afhankelijk van de verschillen in hoogte tussen investeringen. Ondanks de grote verschillen tussen herstructurering en aanleg in investeringen en de betekenis ervan voor de bouwsector is er in verband met het tijdelijke karakter van het multipliereffect geen verdere aandacht aan besteed. Voorts is het downgradingproces dat zich op een verouderd bedrijventerrein afspeelt, niet nader onder de loupe genomen. De problemen (kriminaliteit, het veroorzaken van een slecht imago) die hiennee verband houden, zijn maatschappelijk zeer relevant, maar kunnen moeilijk gekwantificeerd worden in voor dit onderzoek bruikbare tennen. Vandaar dat dit als een P.M.post in de vergelijking wordt opgenomen. Tenslotte is geen aandacht besteed aan de gevolgen van de uitbreiding van de gebouwde omgeving met betrekking tot het verlies van agrarische of andere grond bij het aanleggen van een nieuw bedrijventerrein.
92
r 1
I
I I1
Validiteit en representativiteit. Voor de generaliseerbaarheid van de resultaten is ten aanzien van de grondexploitatiegebonden kosten allereerst de representativiteit van de cases van belang. Het mag bekend verondersteld worden dat geen enkel project van herstructurering of aanleg van een nieuw terrein identiek is. Omstandigheden, inrichtingseisen, e.d. verschillen zodanig, dat inrichting en kosten per bedrijventerrein sterk verschillen. Het is daarom onmogelijk representatieve cases te vinden. Er kan alleen gesproken worden van doorsnee cases, die niet in uitzonderlijke mate afwijken. Er zijn bij de onderzochte cases geen omstandigheden aan het licht gekomen die aanleiding zouden geven om te veronderstellen dat er sprake is van cases met zeer specifieke kenmerken. Ten aanzien van de afwijkingen die optreden, zoals verbetering van over het terrein lopende hoofdwegen bij herstructurering van case 4, zijn correcties toegepast. Een tweede punt betreft de betrouwbaarheid van de kostengegevens uit de grondexploitaties. Een probleem is het feit dat er bij bepaalde kostenposten gebruik gemaakt moet worden van ramingen. Dit is bij case 4 het geval, en deels bij case 2 en 3. Bij case 4 zijn alle kostenposten geraamd, bij case 3 alleen de verwervingskosten niet en bij case 2 alleen de rentekosten en de uitgifte-opbrengsten. De plankosten bij alle vier de cases kunnen eveneens als geraamd worden beschouwd. Plankosten worden altijd bepaald aan de hand van de kosten bouwrijp maken en inrichting. In hoeverre de in een grondexploitatie opgevoerde plankosten de werkelijke kosten benaderen, blijft onbekend. Hiermee vergelijkbaar zijn de ontsluitingskosten bij case 1. Deze zijn als bijdrage in het Fonds Stads uitleg opgevoerd. Het betreft dus in feite ook een verrekening, zonder dat de werkelijke kosten bekend zijn. De betrouwbaarheid van de raming van grondkosten door gemeentelijke diensten is sterk afhankelijk van de fase waarin de planvorming verkeert. Naarmate een plan zijn meer definitieve vorm krijgt, heeft men een beter zicht op de werkelijke kosten. De kosten van nuts- en telecommunicatievoorzieningen zijn eveneens geraamd en wel aan de hand van verkregen kostengegevens. Bij de electriciteits- en gasvoorzieningen moet worden afgegaan op een globale indicatie van de kosten. Bij de telecommunicatievoorzieningen en drinkwatervoorzieningen kon gebruik worden gemaakt van gegevens van één respectievelijk twee cases. De indirecte kosten zijn volledig geraamd. Hiervoor stonden geen case-gegevens ter beschikking. Daarom moest worden afgegaan op algemene gegevens. De kosten van openbaar vervoersvoorzieningen zijn door het hoge aandeel van de infrastructurkosten sterk situatiegebonden. Hiermee is bij de berekening geen rekening gehouden.
93
De kosten van beheer zijn bepaald aan de hand van de gemeentebegroting van Den Haag en vonnen een overall-gemiddelde van de beheerkosten over Den Haag. Aannemelijk is dat er verschillen tussen bedrijventerreinen, woonwijken of winkelcentra zullen zijn. Hiennee is echter geen rekening gehouden. Voorts kan het de vraag zijn of er wel het juiste beheer gevoerd wordt over de aanwezige voorzieningen, waardoor beheerkosten te hoog of te laag geschat zijn.
Gezien het feit dat de herstructureringscases nog niet in het stadium verkeren dat de maatschappelijke effecten gemeten konden worden, moest gebruik gemaakt worden van literatuur- en databronnen. Hierdoor zijn de gevonden resultaten niet geheel representatief. Het totaal overziende kan niettemin worden gesteld, dat gevonden resultaten zijn in grote lijnen generaliseerbaar zijn. De afwijkingen in de nauwkeurigheid van de ramingen zullen veelal niet afwijken van de schommelingen in kosten tussen verschillende gevallen van herstructurering of aanleg. Als voorbeeld zijn de kosten van cases 2 (aanleg) en 3 (herstructurering) met een bepaalde onbetrouwbaarheidsmarge vergeleken. De kostenverschillen tussen deze twee cases zijn namelijk het kleinst. Als verondersteld wordt dat de 'werkelijke' kosten 50% verschillen van de gevonden kosten, dan nog zijn de eerder getrokken conclusies geldig. Wanneer de grondkosten van case 2 met 50% verhoogd worden (296,- Lp.v. 197,-) en de grondkosten van case 3 (598,Lp.v. 897,-) verlaagd worden met 50% dan bestaat er nog een structureel verschil (302,-) tussen herstructurering en aanleg. Hetzelfde geldt voor de overige kosten in tabel 7.5. Dit verschil tussen de kosten van herstructurering en aanleg is zeker niet terug te voeren op onbetrouwbare gegevens. Tabel 7.5.: Vergelijking van aanleg en herstructurenng bIJ gereduceerde verschlllen. Hers' n~ Kostenpost ~ Directe kosten 1. Grondexploitatiegebonden kosten 2. Nuts- en telecommunicatievoolZieningen Indirecte (extra-)kQSte!l 3.a O.V.-investeringen 3.b. O.V. beheerkosten (over 50 jaar) 4. Beheerkosten (over 50 jaar) 4.a. Openbare voolZieningen 4.b. Bijzondere voolZienimren
296,35,-
598,19,-
fl./m2 fl./m2
8,10,-
nihil nihil
fl./m2 fl./m2
87,139 -
nihil nihil
fl./m2 fl./m2
94
2. Zijn er structurele verschillen tussen aanleg en herstructurering, wat betreft de hoogte van kosten? Verschillen tussen aanleg en herstructurering zijn structureel als deze niet louter veroorzaakt worden door specifieke omstandigheden in afzonderlijke cases, m.a.w. als de verschillen in grote lijnen ook bij andere gelijke cases zijn te verwachten. Structurele verschillen tussen aanleg en herstructurering zijn allereerst te vinden in de verwervingskosten. Bij herstructurering wordt stedelijke grond verworven waarvan de kostenprijs om tal van factoren veel hoger (een factor 18) ligt dan die van agrarisch grond bij aanleg van een nieuw terrein. Ten tweede treden B.T.W.-Iasten en kosten van bodemsanering op bij herstructurering. Bij aanleg is dit veelal niet het geval. B.T.W.-1asten treden op in gevallen dat subsidies een grondexploitatie sluitend moeten maken, en als een plan verliesgevend is. In beide gevallen kan in rekening gebrachte omzetbelasting niet teruggevorderd worden, en is er dus sprake van een kostenpost. In gevallen dat de bodem in ernstige mate verontreinigd is, zal bodemsanering moeten plaatsvinden. Bij herstructurering is de kans op bodemverontreiniging, gezien het vorige gebruik van de grond, het grootst. Een volgende categorie structurele verschillen betreft de verschillen in kosten bij nuts-, telecommunicatie- en openbaar vervoersvoorzieningen. Gezien het ontbreken van voorzieningen op en naar een aan te leggen bedrijventerrein is het aannemelijk dat de investeringskosten hoger zullen zijn dan in die gevallen dat er reeds voorzieningen aanwezig zijn, zoals bij herstructurering. Afhankelijk van de grootte van een terrein (zie de totale nuts- en telecommunicatiekosten bij case 2 in tabel 7.1.) wegen deze kosten op tegen de grondkosten. De kosten van openbaar-vervoersvoorzieningen (tabel 7.2.) laten een relevant feit zien, namelijk dat de totale kosten van beheer van de voorzieningen gerekend over een periode van 50 jaar de aanlegkosten evenaren. Dit geldt ook voor de kosten van ~ (tabel 7.3.) van openbare voorzieningen bij de aanleg van een bedrijventerrein. Hiermee wordt de opmerking, die in de praktijk veel wordt gemaakt, dat men in de fase van gebruik in totaal eenzelfde investering doet als bij aanschaf of aanleg van een voorziening, bevestigd. 3. Is er sprake van een verschil in de verdeling Van kosten over partijen? Alvorens gesproken kan worden over verschillen in de verdeling van de kosten over partijen, zal allereerst ingegaan worden op de verdeling van de kosten over de betrokken partijen. Investeringen in aanleg of herstructurering van een bedrijventerreinen, zoals die in een grondexploitatie-opzet worden opgenomen, worden in eerste instantie door de gemeente gefinancierd. Door verkoop of het uitgeven in erfpacht worden
95
" sC,
" _ 'A
-
inkomsten verkregen die de kosten moeten dekken. De uiteindelijke gebruikers van een bedrijventerrein, de bedrijven, dragen dus de kosten. In het geval dat de inkomsten door verkoop of uitgifte de kosten niet zullen dekken, is een andere vorm van financiering van dit verschil nodig, zoals financiering uit de algemene middelen van een gemeente, of door subsidiëring door het Rijk. Bij fmanciering uit de algemene middelen is de gemeente de drager van de kosten. Bij subsidiëring draagt de Rijksoverheid de kosten. Indien bij bijvoorbeeld herstructurering kosten van bodemsanering gemaakt moeten worden, dan hoeft de gemeente slechts voor een deel (10%) bij te dragen in deze kosten. De rijksoverheid fmanciert het andere deel. De investeringen in nuts- en telecommunicatievoorzieningen worden in de Haagse situatie gefinancierd door het Duinwaterleidingbedrijf voor drinkwaterlevering, het Gemeentelijk Energiebedrijf 's Gravenhage voor de levering van gas en electriciteit en P1T-Telecommunicatie voor telecommunicatievoorzieningen. Door middel van standaardaansluittarieven worden de kosten van benodigde voorzieningen op de gebruiker verhaald. Omdat met standaardtarieven wordt gewerkt, kan het gebeuren dat de kosten hoger zijn dan de opbrengsten. Het nutsbedrijf moet dan op een andere wijze het verschil dekken, bijvoorbeeld in de ver-/gebruikstarieven die bij gebruik van gas, electriciteit of telefoon in rekening worden gebracht. Investeringen in het hoofdtransportsysteem en het beheer van de voorzieningen worden ook met behulp van de ver-/gebruikstarieven gefmancierd. De kosten van beheer van openbare voorzieningen worden veelal door de gemeente betaald. Zo worden de kosten van openbare verlichting uit de algemene middelen van de gemeente gefinancierd. De beheerkosten van de groen-, wegen en rioolvoorzieningen worden voor zover het geen kosten van vervanging (groot onderhoud) zijn, ook uit de algemene middelen van de gemeente gefinancierd. De algemene middelen van een gemeente worden gevoed uit de bijdrage uit het gemeentefonds, specifieke uitkeringen (bestemd voor specifieke doeleinden, bijvoorbeeld het stadsvernieuwingsfonds en de Wet Uitkering Wegen voor het aanleggen, onderhouden en verbeteren van wegen), gemeentelijke heffingen en belastingen (bijvoorbeeld, onroerend goedbelasting, rioolbelasting of reinigingsrechten), voordelige exploitatie-saldi van gemeentelijke bedrijfsmatige activiteiten (bijvoorbeeld grondbedrijf) en leningen. Investeringen, bijvoorbeeld in groot onderhoud, worden verantwoord op de kapitaalsdienst. Door middel van de jaarlijkse rente en aflossing komen deze investeringen op de gewone dienst. Het beheer van wegen door de gemeente wordt voor ongeveer 10 % van de kosten, afbankelijk van de hoeveelheid
96
-r'!
W.U.W.-wegen l , gefinancierd uit W.U.W-uitkeringen van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Kosten van beheer van rioleringen komen geheel voor rekening van de gemeente. Uiteindelijk komen de kosten van beheer dus voor het overgrote deel voor rekening van de gemeente. De kosten van aanleg en beheer van openbaar-vervoersvoorzieningen komen in principe voor rekening van het openbaarvervoersbedrijf. De Rijksoverheid dekt echter de exploitatietekorten, en subsidieert de aanleg van infrastructuur en de aanschaf van vervoermiddelen. In figuur 7.1. is het voorgaande schematisch weergegeven. De verschillen in het dragen van kosten tussen herstructurering en aanleg zullen nu per partij worden behandeld.
-
-
c::
,~
.§
x
ti)
~
~~ :ge 13 ~
x
~
~.s
::s 5 Z 'N
x
ëil i)
~'!
.. .. .. ..
Gebruiker
Gemeente
Rijksoverheid
Gebruiker
~
x
'N
~ ~
!)I) '0
::s
j:Q
~
!J
~ :6
~~
bi)
>: .~
"",
2r~
-:;:,3 5
TI o
.~ ~ ::JQ. 0
~
>
~~c::
•
~
-re
Ten laste van
Financiering
~
x
.-
.g ti) ti)
TI ~-8
'"----
• •
Rijksoverheid
Gemeente
Fi~lJlJI 1.1.: Financiering en kostenpartij van relevante kosten
bij bedrijventerreinontwikkeling
De gemeente, als beheerder/eigenaar van de terreinen, wordt verantwoordelijk geacht voor de aanleg/herstructurering en het beheer van bedrijventerreinen. Bij aanleg van een nieuw bedrijventerrein laten de cases zien dat de opbrengsten de kosten 1 W.U.W. staat voor Wet Uitkering Wegen.
97
dekken. Aanleg is dus een bedrijfsmatige, rendabele investering. Bij herstructurering zijn de uitgifte-opbrengsten niet voldoende om de kosten te dekken; dit kan dus gezien worden als een onrendabele investering, temeer omdat er -afgezien van het stadsvernieuwingsfonds- geen subsidies van de rijksoverheid aanwezig zijn om het verschil tussen kosten en opbrengsten te dekken. Dit verschil bedraagt voor de hers tructureringscases 3 en 4 respectievelijk 680 gulden (71 % van het totaal) en 575 gulden (64 % van het totaal) per m2 uitgeetbaar terrein. Met betrekking tot kosten van beheer heeft herstructurering geen gevolgen voor de gemeente. Het betreffende terrein wordt naar men mag aannemen al in de niet-geherstructureerde fase beheerd door de gemeente. Bij aanleg van een nieuw bedrijventerrein worden wel extra kosten van beheer gegenereerd. Deze kosten zijn, gesommeerd over een periode van 50 jaar in de orde van grootte van de investeringen in de aanleg (174 gulden voor het beheer van openbare voorzieningen en 278 gulden voor het beheer van bijzondere voorzieningen). Deze extra beheerkosten wegen echter niet op tegen het onrendabele deel van herstructurering dat ten koste van de gemeente komt. Aanleg van een nieuw terrein is dus voor een gemeente een gunstiger alternatief. Nuts- en telecommunicatieleveranciers. De nutsbedrijven en PIT-Telecommunicatie dienen bij aanleg van een nieuw terrein hogere investeringen te plegen dan bij herstructurering. Deze verwachten dat de investeringen worden terugverdiend uit de te verwachten inkomsten bij gebruik van het bedrijventerrein (aansluittarieven en inkomsten uit levering van gas, water, etc.). Voor de nutsbedrijven is het dus vaak een bedrijfsmatig rendabele investering. In geval van herstructurering is het verschil met het voorgaande echter dat zonder investeringen een hoger rendement van de bestaande infrastructuur wordt gehaald. Nieuw te vestigen bedrijven maken bij herstructurering gebruik van bestaande nuts- en telecommunicatievoorzieningen, waardoor een rendementsverhoging optreedt. Er is dus een verschil te constateren ten gunste van herstructurering. Openbaar-vervoersbedrijven. Herstructurering van een bestaand bedrijventerrein zal voor het openbaar-vervoersbedrijf tot het gevolg hebben dat de bestaande voorzieningen intensiever gebruikt worden. Bij een nieuw bedrijventerrein buiten de stad zullen als men het zelfde voorzieningenniveau wil aanbieden als in de stad, investeringen gepleegd moeten worden. Een groot deel van de investeringen worden gesubsidieerd door de rijksoverheid. Dit betekent dat deze investeringen in principe voor een vervoersbedrijf niet tot schulden hoeft te leiden en vormen dus geen onoverkomelijke bezwaren voor aanleg van een nieuw terrein.
II
II .\
I
rl
!I 1
98
1
I
Rijksoverheid
Conclusie
Herstructurering heeft voor de rijksoverheid (Ministerie van V.R.O.M.) de consequentie dat door bodemverontreiniging claims worden gelegd ter subsidiëring van de sanering van de bodem. Hiertegenover staat dat indien extra openbaar-vervoe~ voorzieningen nodig zijn, deze voorzieningen door de rijksoverheid (ministerie van Verkeer en Waterstaat) gesubsidieerd worden. Extra openbaar-vervoersvoorzieningen betekenen dus extra kosten voor de rijksoverheid. In dat kader is herstructurering van een bestaand bedrijven terrein een gunstiger alternatief, omdat dit kan leiden tot een rendementsverhoging van de bestaande voorzieningen en geen extra investeringen in nieuwe openbaar vervoersvoorzieningen behoeft. Bij de vergelijking van de grondkosten is geconstateerd dat bij herstructurering fiscale lasten in de vorm van niet-terugvorderbare B.T.W. , ontstaan. Deze lasten vormen voor de rijksoverheid inkomsten. Dit is echter geen structureel verschil tussen herstructurering en aanleg, maar een structureel verschil tussen niet-rendabele en wel rendabele projecten. Voor de Rijksoverheid kan de vergelijking van herstructurering en aanleg dus teruggebracht worden tot de vergelijking tussen kosten van bodemsanering en kosten van openbaar-vervoersvoorzieningen. Van de verschillende partijen is het alleen de gemeente, waarvoor herstructurering structureel duurder is dan aanleg van een nieuw terrein. Het onrendabele deel van de kosten bij herstructurering moet uit de algemene middelen van de gemeente worden gefinancierd. De extra beheerkosten bij aanleg van een nieuw terrein wegen niet op tegen het onrendabele deel van herstructurering. Het is echter ook de gemeente, die als enige beslist of herstructurering danwel aanleg zal plaatsvinden. De overige partijen hebben geen directe invloed op het besluit. Voor de nuts- en telecommunicatiebedrijven is herstructurering gunstiger. De benodigde investeringen zijn lager. Echter, tegenover de extra-investeringen bij aanleg staan weer inkomsten, waardoor het verschil tussen herstructurering en aanleg voor de nuts- en telecommunicatiebedrijven minder groot is. Ook voor de openbaar-vervoersbedrijven is herstructurering op zich gunstiger. De extra-investeringen bij aanleg komen echter in aanmerking voor subsidiering door de Rijksoverheid, waardoor ook hier het verschil tussen aanleg en herstructering minder groot is. Zowel de nuts- en telecommunicatiebedrijven als de openbaar vervoersbedrijven hebben echter geen directe invloed op de beslissing herstructurering of aanleg. Dit betekent dat in de afweging tussen alternatieven voor bedrijventerreinontwikkeling nauwelijks aandacht wordt besteed aan de geconstateerde voordelen.
99
•
•
4. Welke consequenties hebben de structurele verschillen in hoogte van kosten en de verschillen in verdeling van de kosten voor de mogelijkheden om verouderde bedrijventerreinen rendabel te herstructureren? In principe bestaan er drie mogelijkheden om een investering rendabel te maken. De eerste twee mogelijkheden zijn gebaseerd op het afwentelen van kosten op derden. Allereerst door de uitgifte-prijzen gelijk te stellen aan de kosten, waardoor de kosten volledig afgewenteld worden op de gebruiker. Ten tweede door het onrendabele deel weg te subsidiëren. De kosten worden dan afgewenteld op de rijksoverheid. De derde mogelijkheid is kostenbesparend te herstructureren en wel zodanig dat de kosten gelijk zijn aan de opbrengsten. Met deze drie varianten zijn combinaties mogelijk. De haalbaarheid van het afwentelen van kosten op derden wordt bepaald door de mate waarin deze bereid zijn de kosten te dragen. De marktmechanismen in de bedrijventerreinenmarkt zijn nog onvoldoende onderzocht om na te kunnen gaan in welke mate hogere prijzen de uitgeefbaarheid beïnvloeden. Beschouwing van de grondprijzen 1 in Zuid-West Holland toont aan dat de grondprijzen zich bewegen tussen een minimumprijs van 100 gulden per m2 netto terreinoppervlak en een maximumprijs van 450 gulden per m2 netto terreinoppervlak. Het gemiddelde ligt rond de 200 gulden per m2 netto terreinoppervlak. Dit betekent dat, wil een geherstructureerd bedrijven terrein concurreren met andere bedrijventerreinen, de grondprijs niet veel hoger mag zijn. De mate waarin de rijksoverheid herstructurering subsidieert is afhankelijk van de mate waarin herstructurering een bijdrage levert aan bepaalde maatschappelijke doeleinden waarvoor subsidies ter beschikking staan. In hoofdstuk 6 is nader ingegaan op de maatschappelijke effecten. Op de subsidies in relatie tot de maatschappelijke effecten zal bij vraag 5 worden ingegaan. Kostenbesparing op herstructurering is alleen mogelijk, aannemende dat herstructurering al het meest doelmatig wordt verricht, als men kiest voor een ander beleid, in plaats van een actief herstructureringsbeleid een passief beleid, of een ander "eindproduct" verkiest. Als verondersteld mag worden dat aan de eindvorm van een geherstructureerd gebied niet getornd mag worden, dan is alleen het beleid nog als variabel te zien. Een mogelijkheid zal kunnen zijn het in samenwerking met het bedrijfsleven herstructureren van een verouderd bedrijventerrein (Publiek Private Samenwerking). Bij herstructurering wordt steeds er van uitgegaan dat de gemeentelijke overheid de taak heeft de grond aan te kopen, bouwrijp te maken en in te richten. Een andere strategie zou kunnen zijn, dat een deel van 1 Op basis van gegevens omtrent vraagprijzen uit de Bedrijventerreinenquête 1987.
100
J
I
I
II I
I !
I
I
I
deze actlVIteIten door anderen wordt overgenomen. De gemeente kan zich beperken tot de aanleg of verbetering van openbare voorzieningen (wegen, groen, riolering, enz.), terwijl het bedrijfsleven het verwerven van grond en het bouwrijp maken voor haar rekening neemt. Door middel van bijdragen van het bedrijfsleven kunnen de kosten van openbare voorzieningen op de gebruikers verhaald worden. Een dergelijk beleid verlaagt de kosten voor de gemeente en verlegt het financiële risico. De eindgebruiker betaalt immers toch uiteindelijk alle kosten. Een ander mogelijk beleid zal kunnen zijn, dat de gemeente ontwikkelingen in de grondmarkt en de markt voor de grond-, wegen- en waterbouw sector afwacht om te herstructureren als de tijd gunstig is. Nadelen van een dergelijke strategie zijn, dat er nauwelijks goede criteria zijn om te bepalen wanneer het moment gunstig is, dat de situaties op de verschillende markten zelden samenvallen, en dat een afwachtende houding de negatieve effecten van het vervalproces kunnen versterken. 5. Hoe verhouden de kostenverschillen en maatschappelijke effecten zich tot politieke doeleinden? In het voorgaande is geconstateerd dat de gemeente bij herstructurering een groot deel van de kosten niet door de uitgifteopbrengsten kan dekken. In hoeverre herstructurering toch doorgang kan vinden hangt dan af van de mate waarin maatschappelijke effecten aansluiten bij politieke doeleinden op gemeentelijk maar ook op nationaal niveau, en de financiële middelen die hiervoor ter beschikking staan om de kosten te dekken. Politieke doeleinden van de Rijksoverheid zijn terug te vinden in het ruimtelijk beleid, het milieubeleid, het verkeers- en vervoerbeleid en het regionaal sociaal-economisch beleid. Allereerst zal in het kort weergegeven worden met welke politieke doeleinden de onderzochte maatschappelijke effecten verwantschap vertonen. Het terugdringen van de veroudering en verpaupering op een bedrijventerrein door herstructurering past binnen het ruimtelijk beleid, en wel het stadsvernieuwingsbeleid. Met herstructurering worden oude stadsdelen en de kwaliteit van de openbare ruimte in de stad verbeterd. Herstructurering van oude bedrijventerreinen leidt eveneens tot vestiging van bedrijven, waardoor werkgelegenheid wordt gecreëerd (paragraaf 6.2.). Dit sluit aan zowel bij het stadsvernieuwingsbeleid als het regionaal sociaal-economisch beleid. Verbetering van de productiestructuur door vestiging van bedrijven sluit ook hierbij aan. De bijdrage van herstructurering aan de ontwikkeling van een grootstedelijk milieu sluit aan bij het ruimtelijk beleid.
101
Terugdringen van de milieuhinder (paragraaf 6.3.) past binnen het milieubeleid, met name de bodemsanering. De verkeers- en vervoerseffecten van herstructurering (paragraaf 6.4.) sluiten aan bij het verkeers- en vervoersbeleid. Verkeers- en vervoersbeleid. Het nieuwe verkeers- en vervoersbeleid, dat verwoord staat in het nieuwe structuurschema Verkeer en Vervoer 1 van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat richt zich op het terugdringen van het autogebruik en stimulering van het openbaar vervoer. De rijksoverheid zal ter ondersteuning van dit beleid wel financiële instrumenten hanteren om in het kader van het bereikbaarheidsplan voor de Randstad een extra impuls te geven aan investeringen in de stedelijke infrastructuur. Regionaal sociaal-economisch beleid. Dit beleid en de ter beschikking gestelde fmanciële middelen staat beschreven in de Nota Regionaal sociaaleconomisch beleid 1986-1990 van het Ministerie van Economische Zaken. Dit beleid richt zich op het bereiken van een grotere gelijkwaardigheid tussen de verschillende regio's van ons land door het bestrijden van regionale achterstandsituaties in sociaal-economische zin, en het verhogen van de bijdrage van iedere regio aan de nationale welvaartsontwikkeling. Voorheen bood het Voorwaarden scheppend beleid financiële middelen, zoals de regeling "verbetering infrastructuur (ontsluiting bedrijventerreinen)" en de bijdrageregeling "aanleg industrieterreinen", beide bedoeld voor groeikernen2 . "De sanering van oude bedrijfsterreinen verdient een positieve aandacht vanuit het regionale beleid" staat nu in de nota voor de periode 1986-19903 vermeld. In 1988 is het verstrekken van subsidies echter stopgezet. In het kader van het regionaal sociaal-economisch beleid worden ook jaarlijks subsidies verstrekt aan de vier grote steden voor inspanningen die de motorfunctie van de stedelijke agglomeraties versterken. Herstructurering past binnen dit beleid. Jaarlijks stelt de overheid enkele miljoenen voor de grote steden beschikbaar, die zoals in Amsterdam gebruikt kunnen worden voor het vernieuwen van bestaande bedrijventerreinen4 . Ruimtelijk beleid
Het ruimtelijk beleid was in het verleden gericht op stimulering van woningbouw in groeikernen. Veel financiële instrumenten 1 Het structuurschema V. en V. is op 30 november 1988 gepresenteerd. Hiervan kon geen gebruik meer gemaakt worden. 2 Nota Regionaal sociaal-economisch beleid 1981-1985. 3 Nota Regionaal sociaal-economisch beleid 1986-1990 (1984), blz. 36. 4 Bijv. Hamerstraat e.o. in Amsterdam, zie Indicatief meerjarenprogramma 1987-1990 voor de aanpak van verouderde bedrijfsterreinen van de gemeente Amsterdam.
102
waren daarop gericht. In het kader van de financiële hulpverlening aan groeikernen werden lokatiesubsidies, plankostensubsidies en hoofdinfrastructuursubsidies verstrekt. Ook het stimuleren van werkgelegenheid behoorde tot het groeikernenbeleid. Naast de bij het regionaal sociaal-economisch beleid genoemde subsidies werden ook subsidies gegeven aan bedrijven om zich te vestigen in groeikernen, zoals de Ruimtelijke Ordeningstoeslag (ROT) van het Ministerie van Economische Zaken bij de WIR-premies aan bedrijven en de bijdrage Verplaatsingskosten van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Direct en indirect is dus in het verleden getracht om bedrijven uit de stad te krijgen naar de groeikernen ten behoeve van werkgelegenheid in de groeikernen. Voor de toekomst, namelijk de herstructurering van verouderde bedrijventerreinen in de stad en het daarmee stimuleren van werkgelegenheid voor bepaalde groepen werkelozen, wordt het stadsvernieuwings~ relevant. In het Meerjarenplan Stadsvernieuwing 19891993 wordt de aandacht gevestigd op verbetering van het vestigingsmilieu voor bedrijven in de stad, bijv. door het vergroten van de mogelijkheden voor nieuwe vestigingsplaatsen, het behouden van bestaande bedrijven en het verbeteren van de bereikbaarheid. Herstructurering van verouderde bedrijventerreinen past binnen dit beleid. Ter bevordering van het voorgaande is in het nieuwe Meerjarenprogramma de sleutel voor het verdelen van de stadsvernieuwingsgelden aangepast. In deze sleutel is een bedrijvenfactor opgenomen. Voor Den Haag heeft deze aanpassing, gezien de relatief geringe hoeveelheid industriële bedrijven, echter nauwelijks consequenties.
7.4.
Herstructurerin~
of aanlel: in het
~eval
van Den Haal:.
Bij deze kostenvergelijking is steeds uitgegaan van één gemeente, die voor de keuze staat, of herstructurering van een verouderd bedrijventerrein in de binnenstad, of aanleg van een nieuw terrein buiten stad met als cons~uentie dat het verouderde bedrijventerrein verder verpaupe Den Haag gaat het voorgaande niet op. Aangezien Den aag geen ruimte ter beschikking heeft voor bedrijventerreinterreinontwikkeling, speelt daar de vraag, of zelf herstructureren van verouderde bedrijventerreinen, of niet herstructureren maar andere gemeenten bedrijventerreinen laten aanleggen. In dit geval vindt er een andere verdeling van kosten en baten plaats. Bij een gemeente die een nieuw bedrijventerrein kan aanleggen, kunnen de grondkosten gedekt worden door de uitgifte-opbrengsten. Naast uitgifte-opbrengsten ontvangt de gemeente ook onroerend-goedbelasting, zodat de kosten van beheer van de openbare voorzieningen gefinancierd kunnen
103
worden. Hetzelfde geldt voor de nutsbedrijven en PTTTelecommunicatie ten aanzien van de nuts- en telecommunicatievoorzieningen. De investeringen in voorzieningen kunnen gefinancierd worden uit de inkomsten, zoals aansluit- en verbruikstarieven. De aanleg en exploitatie van een nieuw bedrijventerrein is voor een gemeente dus lucratief, uitgezonderd in die gevallen dat, bijvoorbeeld door de economische recessie, de uitgifte stokt. Zo'n gemeente hoeft zich ook niet te bekommeren over de verouderde bedrijventerreinen. Figuur 7.2.: Financiering van kosten bij herstructurering en beheer van een bedrijventerrein. Inkomsten Herstructurering
Financiering
grondkosten x uitgifte-opbrengsten- verkoop/erpacht - - - - gebruiker rijksoverheid x algemene middelen - doeluitkeringen - gemeentefonds gemeente -
Beheer
~
beheerkosten x algemene middelen
gemeentelijke belastingel
---------1
De gemeente Den Haag verkeert niet in deze positie. Terwijl de omliggende gemeenten bedrijventerreinen kunnen aanleggen, zal Den Haag alleen ruimte voor bedrijven kunnen creëren door verouderde bedrijventerreinen te herstructureren. Aangezien bij herstructurering de opbrengsten de grondkosten niet kunnen dekken, vormt herstructurering geen aantrekkelijk alternatief. De gemeente moet een deel van de algemene middelen aanwenden om te kunnen herstructureren. Als case 4 als voorbeeld genomen wordt betekent dit dat het verschil tussen de kosten van herstructurering (987,- gulden per m2 uitgeefbaar terrein) en de opbrengsten (322,- gulden per m2 uitgeefbaar terrein), namelijk 665,- gulden per m2 uitgeefbaar terrein, uit de algemene middelen van de gemeente moeten komen. Dit kan worden gefinancierd uit het stadsvernieuwingsfonds, en uit extra inkomsten van onroerend goedbelasting na herstructurering. Niet nader in extra inkomsten te vertalen vormen de maatschappelijke effecten. Het voorkomen van allerlei negatieve effecten van verpaupering, het stimuleren van de werkgelegenheid, de verbetering van de productiestructuur, het nemen van milieumaatregelen en het tegengaan van het autogebruik behoren tot de maatschappelijke effecten van herstructurering. Mogelijk vormen deze maatschappelijke voldoende aanleiding om alsnog herstructurering financieel mogelijk te maken.
104
LITERATUUR Hoofdstuk 1 Bureau voor Stedebouw Zandvoort B.V., 1985, "Herstructurering bedrijfsterreinen, een verkenning van de problematiek rond verouderde stedelijke bedrijfsterreinen", Amersfoort. Gemeente Den Haag, 1988, "Geef Den Haag de ruimte, Nota over de agglomeratieproblematiek in Groot-Den Haag", 's Gravenhage. Gemeente Den Haag, 1987, "Haagse Bedrijfsterreinen Strategie: vraag en aanbod", 's Gravenhage. Gemeentelijke Dienst Stadsontwikkeling en Grondzaken 's Gravenhage, 1987, "Laakhaven en Binclchorst t.b.v. beleidsplan", 's Gravenhage. Gouw, P. de en V. Schoenmakers, "Knelpunten oude bedrijfsterreinen onderzocht" in: Rooilijn nr. 10 1987. Heidemij Adviesburo en Bureau voor Ruimtelijke Ordening van Heesewijk b.v., 1987a, "Herstructurering verouderde bedrijfsterreinen, deel 1: eindrapportage", Vught. Heidemij Adviesburo en Bureau voor Ruimtelijke Ordening van Heesewijk b.v., 1987b, "Herstructurering verouderde bedrijfsterreinen, deel 2: Beschrijving herstructureringsprojecten", Vught. Idema.S. (gemeente Delft), "De financiële aspecten van stadsuitbreiding en -inbreiding". Delft 1980 Keers.G.P., O.M. de Vries, H.J. Bierens en E.J. Kloosterhuis (Stichting voor Economisch Onderzoek, Universiteit van Amsterdam), 1982, "Kosten van de overheid bij stadsvernieuwing en het bouwen in groeikernen, deelrapport 1: Investeringen". Amsterdam. Lange, W. de, "Verouderde bedrijfsterreinen" in: Rooilijn nr. 10 1987. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1984, "Stadsvernieuwing en groeikernen, financiële gevolgen voor de overheid", 's Gravenhage. Spaans, H. "Revival van de London Docklands verscherpt tegenstellingen" in Stedebouw en Volkshuisvesting maart 1987. Wang, W., "Hergebruik oude havengebieden te Rotterdam" in: Bouw nr.8 1987. Nederlands Economisch Instituut, 1981, "De investeringskosten van woonwijken op alternatieve lokaties, de prijs van een woning". Rotterdam.
Hoofdstuk 2 Yin, R.K., 1986, "Case study research, design and methods", Beverley Hills.
Hoofdstuk 3 Boeckhout, !.J. en A.e.p. Verster en F.W. Winterwerp, 1988, "Regionale investeringen in Nederland: de relatie tussen overheids- en bedrijfsinvesteringen" in: Planologische Discussiebijdragen 1988, Delft. Graaf, B. de, 1983, "Grond en Ruimte 1: De exploitatie van grond; een ruimtelijkeconomisch en juridisch-planologisch vraagstuk", 's Gravenhage. Grontmij n.v., 1981, "Grondkosten classificatie systeem", Zeist. Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, 1973, "Eindrapport Grondkosten", 's Gravenhage. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1984, "Evaluatie-onderzoek eindwaarde methodiek grondexploitatierekeningen ", 's Gravenhage. Stichting Rationalisatie en Automatisering Grond-, Water-, Wegenbouw, 1987, "Bestekken in de grond-, water- en wegenbouw", Ede. Tauw Infra Consult B.V., 1986a, "Normeerbaarheid van investeringselementen, Deventer. Tauw Infra Consult B.V., 1986b, "Normeerbaarheid van opbrengstelementen", Deventer. Vereniging van Nederlandse Gemeenten en Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, 1968, "Grondkosten woningbouw, maatstaven en richtlijnen", 's Gravenhage. Buit, J.G., 1981, "Bedrijfsverplaatsingen naar Zuid-Hollands open middengebied in het licht van streekplandoelstellingen", Amsterdam. Dinteren, J.H.J. (red.), 1985, "Kantoren en de binnenstedelijke randzone, Vestigingsfactoren, renovatie, leegstand, nieuwbouw en herbestemmen", Nijmegen. Hakkesteegt, P. en B.P. Radema, 1983, "Stedelijke en regionale vervoersplanologie", Delft. Blz. 5.25 t/m 5.33 en blz. 7.13 t/m 7.16. Heelsbergen, K.M. van, 1981, "Relokatie van kantoren en woonwerkrelaties; de kantorenstrook te Zoetermeer, een casestudie", Utrecht. Joosten, H., 1986, "Kantoorverplaatsingen en de effecten op woon-werkverkeer" in: Planologische Discussiebijdragen 1986. Nederlands Economisch Instituut, 1982, "De economische betekenis van wegen", Rotterdam.
Heelsbergen, K.M. van, 1981, "Relokatie van kantoren en woonwerkrelaties; de kantorenstrook te Zoetermeer, een casestudie", Utrecht. Joosten, H., 1987, "Kantoorverplaatsingen en de effecten op woon-werkverkeer en lunchpauzegedrag" in: Rooilijn 4, blz. 114-120. Joosten, J.P.T.M. "Kantoorverplaatsingen en de effecten op woon-werkverkeer" in: Planologische Discussiebijdragen 1987. Kruythoff, H. (PPD Zuid-Holland), 1984, "Wonen in kantoren? effecten van omzettingen van kantoorpanden in woonruimte voor de voorzieningen in stadscentra en aangrenzende wijken", 's Gravenhage. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1988, "Meerjarenplan stadsvernieuwing 1989-1993", 's Gravenhage. Nijkamp, P., 1986, "De ruimtelijke gevolgen van telecommunicatie", in: Colloquium Vervoersplanologisch Speurwerk 1986, Den Haag. Reijs, Th.A.M. en H.E. ten Velden, 1988, "Bereikbaarheid en werklokaties: aantekeningen bij de Vierde Nota", in: Planologische Discussiebijdragen 1988. Vaessen, P., en E. Wever, 1986, "Stedelijkheid en startersinitiatief', in: Stedebouw en Volkshuisvesting augustus 1986. Blz. 266-272. Verster, A.C., 1986, "Locatiegedrag van beroepsbeoefenaars, de invloed van afstandsgebonden kosten", Rotterdam. Walen, J. en F. Nozeman, "Kantoren naar een groeikern... en dan? in: Stedebouw en Volkshuisvesting, oktober 1987.
Hoofdstuk 7 Ministerie van Economische Zaken, 1985, "Regionaal Sociaal-Economisch Beleid 1986-1990", 's Gravenhage. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1988, "Meerjarenplan Stadsvernieuwing 1989-1993", 's Gravenhage.
Schilfgaarde, P. van en R.M. Kathmann (TU-Delft), 1987, "College Grondeconomie", Delft Stichting Weg, 1982, "Kosten van tijdverlies door fIles, deel 1", 's Gravenhage. Stichting Weg, 1983, "Kosten van tijdverlies door fIles, deel 2", 's Gravenhage. Walen, J. en F. Nozeman, "Kantoren naar een groeikern ... en dan? in: Stedebouw en Volkshuisvesting, oktober 1987.
Hoofdstuk 4 Geen literatuurverwijzingen
Hoofdstuk 5 Prins.J.H.A.A., (Stichting CuItuurfonds van de bank voor Nederlandsche Gemeenten), 1985, "De gemeentelijke grondexploitatie", 's Gravenhage. Brunner, e .M., T.M. de Jong en J.F. Sluijs (RBOI Rotterdam), 1986, "Zicht op onderhoud in woonwijken, bijlagerapport I: inventarisatie en analyse van onderhoudskosten", Rotterdam. Brunner, C.M., T.M. de Jong en J.F. Sluijs (RBOI Rotterdam), 1987a, "Zicht op onderhoud in woonwijken; hoofdrapport" , Rotterdam. Brunner, C.M., T.M. de Jong en J.F. Sluijs (RBOI Rotterdam), 1987b, "Zicht op onderhoud in woonwijken, bijlagerapport 11: nader onderzoek naar invloedsfactoren en besparingsmogelijkheden ", Rotterdam. Kruythoff, H. (PPD Zuid-Holland), 1984, "Wonen in kantoren? Effecten van omzettingen van kantoorpanden in woonruimte voor de voorzieningen in stadscentra en aangrenzende wijken", 's-Gravenhage.
Hoofdstuk 6 Blok, P.M. en B.M. van Ineveld, 1986, "De emissies bij het bezit en gebruik van personenauto's 1981-2000, Rotterdam. Buit, J.G., 1981, "Bedrijfsverplaatsingen naar Zuid-hollands open midden gebied in het licht van streekplandoelstellingen, Amsterdam. Burg, A.J. van der, "Het gemeentelijk financiële instrumentarium", in: Rooilijn nr. 10 1987. Dinteren, J.H.J, 1987, "De dynamiek in kantoorlocaties in middelgrote steden", in: Planologische Discussiebijdragen 1987, Delft. Gemeente 's Gravenhage, 1987, "De ontwikkeling van de werkgelegenheid in het gewest 's-Gravenhage", 's Gravenhage. Guyt. P, 1985, "Stadsvernieuwing en bedrijven, beknopt handboek over de problematiek van bedrijven in stadsvernieuwingsgebieden, 1985, Delft.
Geinterviewden ir. R. van Garneren, dienst Stadsontwikkeling en Grondzaken 's Gravenhage ing. T. van der Leum, dienst Stadsontwikkeling en Grondzaken 's Gravenhage ir. J. Termoshuizen, dienst Stadsontwikkeling en Grondzaken 's Gravenhage ir. R. de Jonge, P1T-Telecommunicatie district Den Haag W.B. van der Spruit, P1T-Telecommunicatie district Den Haag ing. Hilleman, Duinwaterleidingbedrijf ir. de Waal Malefijt, Duinwaterleidingbedrijf ir. Bosch, Energiebedrijf Den Haag ir Verkerk, Grondbedrijf Zoetermeer ir.drs. F. P. de Boer, Industrieschap Plaspoelpolder
I
l i
Ui
li l l i l
iiX• • 'IlIIL'±
I
I
I
I I
1
I
I Ii ___ iii
BIJLAGE 1.1.
BIJLAGE I: Indicatoren
BIJLAGE 1.2.
Tabel 1.1.: Inflatie-indicatoren, 1970-1987. Prijsindexcijfer gezinsconsumptie Jm totale beyolkin~ 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987
Prijsindexcijfer overheidsinvest. vaste activa
39.5 42.5 45.9 49.6 54.5 59.9 65.2 69.6 72.6 75.9 81.4 86.9 92.1 94.7 97.6 99.9 100.2 100.0
38.0 42.7 47.0 52.3 58.7 64.5 70.9 77.5 83.4 89.2 96.1 101 .9 105 .1 105 .7 107 .5 110.1 100.0 100.0 1
Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek, Maandstatistiek van de prijzen.
Tabel 1.2.: Prijsindexcijfers voor de koop van agrarische grond, 1970-1987. Prijsindexcijfer Prijsindexcijfer onverpacht onverpacht .!aar los fUasland los bouwland 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987
14.7 17.3 20.4 26.5 31.4 38.7 63.6 85.3 86.3 82.3 80.0 59.2 48.9 64.0 65.5 77.1 98.3 100.0
23.4 23.6 26.4 33.0 37.6 47.7 75.1 103.0 105 .1 96.4 i{4.5
72.1 76.1 77.9 86.8 95 .2 103.3 100.0
Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek, Maandstatistiek voor de Bouwnijverheid.
I
I I
I
I f
I lDe index voor 1987 was nog niet bekend, daarom is deze geschat op basis van de reeds bekende kwartaa1indexcijfers voor 1987.
BIJLAGE 1.3.
Tabel I.3: Bouwterrein voor industriële bouwen andere bouw, inclusief opstallen, gekocht door gemeenten (gemiddelde koopprijs per m2), 1965-1983. hw: Zuid-Holland Nederland middelgrote stad grote stad 1965 1980 1981 1982 1983
3,30 43,20 236,50 191,00 203,30
4,00 68,50 83,10 107,60 99,10
5,40 113,60 351,00 67,80 55,10
4,90 93,40 229,50 528,90 344,20
Bron: CBS, Maandstatistiek van de Bouwnijverheid
Tabel 1.4: Aankoopprijs van grond door gemeenten (gemiddelde koopprijs per m2), 1965-1983. Jaar Gemiddelde koopprijs Gemiddelde koopprijs bij onteigening over alle aankopen 1%5
1966 1967 1%8 1%9 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983
4,00 5,60 6,50 6,60 7,70 9,00 8,90 9,10 10,30 9,20
3,00 7,80 8,20 17,90 6,90 8,50 5,70 8,30 5,70 11,50
20,60 27,20 23,10 25,30 33,70 41,90 30,80 31,10
32,70 18,90
6,20 11 ,90
221,70 649,20
Bron: Economisch Instituut voor Bouwnijverheid, 1988.
- -- - _ ... -
BIJLAGE 1.4.
IabelI.5.: Prijsindexcijfer voor inrichtingskosten, 1975-1987. Jaar 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987
Riolering binnen de bebouwde kom
72.5 75.4 78.3 80.4 84.1 86.2 89.8 89.8 89.8 91.3 92.8 93.5 95.7 97.1 98.6 99.3 100.0
Aanleg van wegen met open verharding
76.9 80.0 83.8 85.3 89.2 91.5 93.1 93.1 93.1 93.1 93.1 94.6 94.6 96.1 97.7 98.5 100.0
Aanleg van wegen met G.W.W.-sector totaal gesloten verharding (Min. Ven W, 1975=1(0) 100 (55.6) 108 (60.0) 117 (65.0) 124 (68.9) 134 (74.0) 72.5 79.0 143 (79.3) 90.6 93 .5 154 (85.1) 100.0 105.8 107.2 105.8 105.8 107.2 109.4 112.3 118.1 117.4 113.0 102.1 100.0
Bron: CBS, maandstatistiek van de bouwnijverheid, statistiek van de wegenbouw, NEL noot: Het prijsindexcijfer voor de aWW-sector (4e kolom) (1975=100) vertoont een gelijke ontwikkeling in de periode 1979-1981 als het prijsindexcijfer voor de riolering binnen de bebouwde kolom. Dit biedt de mogelijkheid om het prijsindexcijfer om te rekenen naar 1987. Het nieuwe indexcijfer staat tussen haakjes Tabel 1.6.: Verkoopprijzen van industrieterreinen, gemiddelde en mediane prijzen van gemeenten en van anderen, in guldens per m2. anderen gemeenten mediane gemiddelde mediane gemiddelde prijzen prijzen prijzen prijzen 13,20 9,60 13,00 14,20 21,30 22,70 19,40 25,10 22,80 28,30
13,47 4,77 11,12 13,13 16,42 18,77 16,75 19,60 19,66 23,63
13,70 11,00 15,00 13,10 23,10 24,00 36,50 23,30 24,10 41,60
8,98 7,29 9,20 9,51 19,42 18,56 27,28 18,78 26,26 27,72 26,90 33,10 40,75 36,38 35,69 35,95 34,09 34,51
Bron: Economisch Instituut voor Bouwnijverheid, 1988.
BIJLAGE 11.1.
Bijlage II: Indeling van 's Gravenhage in stadsdelen
I I
BIJLAGE 11.2.
I1.l. Omschrijvine van de gehanteerde indeling 's Gravenhage Binnenstad Ring 1870-1905
Ring 1906-1944
Ring 1945-1959
Ring 1960-19nu Open gebied
Buiten 's Gravenhage Overige
Centrum (wijk 28) Regentessekwartier (wijk 21) Zeeheldenkwartier (wijk 22) Willemspark (wijk 23) Duinoord (wijk 11) Schildersbuurt (wijk 29) Stationsbuurt (wijk 27) Archipelbuurt (wijk 05) Bomen- en Bloemenbuurt (wijk 12) Belgisch Park (wijk 02) Geuzen- en Statenkwartier (wijk 09) Valkenboskwartier (wijk 20) Leyenburg (wijk 32) Vruchtenbuurt (wijk 19) Rustenburg en Oostbroek (wijk 31) Vogelwijk (wijk 13) Duindorp (wijk 08) Laakkwartier en Spoorwijk (wijk 38) Benoordenhout (wijk 04) Groente- en Fruitmarkt (wijk 37) Transvaalkwartier (wijk 30) Bezuidenhout (wijk 26) Scheveningen (wijk 07) Morgenstond (wijk 34) Moerwijk (wijk 36) Bouwlust en Vrederust (wijk 33) (wijk 03) Westbroekpark en Duttende! Bohemen en Meer en Bos (wijk 14) Loosduinen (wijk 17) Binckhorst (wijk 39) Mariahoeve (wijk 25) Waldeck (componistenbuurt) (wijk 18) Haagse Bos (wijk 24) Van Stolkpark en Scheveningse Bosjes (wijk 06) Oostduinen (wijk Ol) Zuiderpark (wijk 35) Kraayenstein (wijk 16) Zorgvliet (wijk 10) Kijkduin en Ockenburg (wijk 15) Rijswijk Voorburg Leidschendam Delft e.o. Berkel en Roodenrijs Nootdorp Pijnacker Zoetemleer e.o. Wassenaar Voorschoten Leiden
r
I /
Overig Nederland
I1
BIJLAGE 111.1.
Bijlage lIl: Verschillen in bestedingsgedrag. Met behulp van de gegevens uit het onderzoek van Kruythoff kan een benadering van dit verschil gemaakt worden. Uitgaande van een te besteden bedrag per jaar van 2500,- gulden en gebruik van de volgende percentages 57% van de werknemers maakt bij een locatie in de stad gebruik van de voorzieningen en slechts 18% bij een locatie buiten de stad. Dan is het verschil tussen herstructurering en aanleg (2500,- x (57-l8}/l00=) fl. 975,- per werknemer op een bedrijventerrein per jaar. Bij een bedrijventerrein, waar zo'n 500 personen werkzaam zijn, betekent dit dat het verschil ongeveer een half miljoen gulden is.
i
BIJLAGE IV.I.
BULAGE IV: Verkeer- en vervoermodel 's Gravenhage
BIJLAGE IV.2.
Verkeer- en vervoermodel 's Gravenhage Het verkeers- en vervoermodel heeft tot doel de vervoerstromen in Den Haag te simuleren en daarmee prognoses te kunnen doen (zie DHV, 1984). Dit verkeers- en vervoermodel is gebaseerd op HB-matrices. In deze HB-matrices worden 53 gebieden onderscheiden. Deze gebieden (zie bijlage II) hebben betrekking op de gemeente Den Haag (gebieden met nummer 1 tot en met 39), omliggende gemeenten (40 tot en met 52) en de overig Nederland (53). De matrices zijn opgesteld aan de hand van gegevens verkregen uit huisenquêtes. Met behulp van deze matrices is een beeld te vormen van de verplaatsingen van en naar gebieden in Den Haag en de vervoerwijzekeuze.
Van IWlWvens uit het model Voor dit onderzoek zijn de verplaatsingen vanuit Laakhavens, Binckhorst, Zichtenburg en Plaspoelpolder onderzocht. De indeling in 53 gebieden heeft wel tot gevolg dat deze bedrijventerreinen ruimer gedefinieerd worden dan ze in werkelijkheid zijn (enkele woonbuurten worden daardoor als onderdeel van het bedrijventerrein aangemerkt). Omdat de richting van de woon-werkrelaties in de avondspits voor de woonbuurten omgekeerd z&l zijn dan aan die van de bedrijventerreinen, is het aannemelijk dat dit nauwelijks invloed zal hebben op de resultaten. Er hoeven daarom geen nadere correcties toegepast te worden. De 53 gebieden zijn als volgt ingedeeld: - Binnenstad - Ring 1870-1905 - Ring 1906-1944 - Ring 1945-1959 - Ring 1960-19nu - Open gebied - Omgeving Den Haag - Overig Nederland Op basis van deze indeling zullen de personenverplaatsingen vanuit de bedrijventerreinen worden onderzocht.
Hanterin~
I I
l
I I
I
I I
I
_~J
BIJLAGE IV.3.
Resultaten per bedrijventerrein TabellY.l.: Vervoersgeneratie en modal split voor Laakhaven, peildatum 1984. Intensiteit O. V. Fiets Auto 10,1 % 63,8 % 15,0 % 21,2 % Binnenstad Ring 1870-1905 10,5 % 37,7 % 21,9 % 40,4 % Ring 1906-1944 23,8 % 30,9 % 27,1 % 42,0 % Ring 1945-1959 8,2 % 20,3 % 27,1 % 52,6 % 14,8 % 52,5 % Ring 196O-19nu 4,0 % 32,7 % 's Gravenhage 56,6 % 36,6 % 23,1 % 40,3 % Open gebied 0,6 % 21,4 % 14,3 % 64,3 % Omgeving Den Haag 23,7 % 31,9 % 25,6 % 42,5 % Overig Nederland 19,2 % 54,3 % 7,9 % 37,8 % Totaal (100 %=) 2525 verpl. (Bron: Verkeers- en Vervoersmodel gemeente 's Gravenhage) Tabel IV.2.: Vervoersgeneratie en modal split voor Binckhorst, peildatum 1984. Intensiteit O.V . Fiets Auto Binnenstad 7,3 % 47,4 % JO ,3 % 42 ,3 % 37 ,0 % 10,1 % 52,9 % Ring 1870-1905 9,8 % Ring 1906-1944 17,3 % 18,5 % 16,0 % 65,5 % Ring 1945-1959 4,5 % 12,4 % 9,3 % 78,3 % Ring 1960-19nu 4,8 % 25,5 % 19,6 % 54,9 % 's Gravenhage 43 ,7 % 27,6 % 13,4 % 59,0 % Open gebied 0,3 % 0% 0% 100 % Omgeving Den Haag 19,8 % 13,0 % 22,7 % 64,0 % Overig Nederland 36,2 % 58,9 % 4,7 % 36,4 % Totaal (100 %=) 2130 verpl. (Bron: Verkeers- en Vervoersmodel gemeente 's Gravenhage) Tabel IV.3. : Vervoersgeneratie en modal split voor Zichtenburg, peildatum 1984. Intensiteit O. V. Fiets Auto 4,1 % 39,0 % 6,6 % 54,4 % Binnenstad 27 ,0 % 7,7 % 55,3 % Ring 1870-1905 8,5 % 11 ,5 % 18,3% 70,2 % Ring 1906-1944 27,0% Ring 1945-1959 24,9 % 8,2 % 35,7 % 56,1 % Ring 1960-19nu 5,5 % 3,8 % 45,6 % 55 ,6 % 60,9 % 's Gravenhage 69,9 % 14,4 % 24,7 % Open gebied 3,8 % 19,0 % 33,4 % 47,6 % Omgeving Den Haag 9,7 % 9,8 % 13,7 % 76,5 % 19,4 % 26,4
BIJLAGE IV A.
Tabel IVA.: Vervoersgeneratie en modal split voor Plaspoelpolder, peildatum 1984. Intensiteit O. V . Fiets Auto Binnenstad 3,5 % 39,5 % 11,8 % 48,7 % Ring 1870-1905 5,8 % 26,4 % 18,8 % 54,8 % Ring 1906-1944 15,5 % 12,6 % 36,1 % 51,3 % Ring 1945-1959 8,0 % 1,8 % 27,8 % 70,4 % Ring 1960-19nu 2,1 % 4,3 % 25,7 % 70,0 % 's Gravenhage 34,9 % 14,7 % 28,2 % 57,0 % Open gebied 0,4 % 0% 25,0 % 75,0 % Omgeving Den Haag 40,1 % 7,2 % 46,3 % 46,5 % Overig Nederland 25 % 21,1 % 22,2 % 56,7 % Totaal (100 %=) 3382 verpl. (Bron: Verkeers- en Vervoersmodel gemeente 's Gravenhage)
i ! I
j f
II I
I i
I
De op de volgende pagina's vermelde uitgaven van de Delftse Universitaire Pers zijn verkrijgbaar via de erkende boekhandel of rechtstreeks te bestellen bij: Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1 2628 eN Delft telefoon (015) 783254
\
\ l.
REEDS VERSCHENEN UITGA VEN IN DEZE SERIE:
1. F.M.J. Duenk en F.AM. Hobrna;Rijkswegentracering: Coördinatie van meersporige besluitvorming, 1988.
2. F.M.J. Duenk en F.AM. Hobrna, Dieptedelfstoffenwinning: Coördinatie van
meersporige besluitvorming, 1988. 3. F.M.J. Duenk en F.AM. Hobrna, Luchtvaartterreinen en geluidszonering: Coördinatie van meersporige besluitvorming, 1988.
\
1
~
\
j )
I )
I
I \
}
)
'\ ' 'II " '. . / . , , .. ;
!
Veel Nederlandse steden hebben in het oudere gedeelte van de stad te maken met verouderde bedrijve nterrein en. Deze bedrijve nterrein en geven veelal aanleid ing tot problemen, hetzij doordat ze zeer extensi ef gebruik t worden , hetzij doorda t ze juist intensie f gebruik t worden . De problemen beperken zich veelal niet tot de grenzen van de terreine n zelf. Ook de omgevi ng onderv indt hinder in de vorm van bijvoorbeeld verkeersoverlast, stank, ruimtel ijke barrière werking of geluids hinder. Het verbete ren van de situatie op deze terreine n, bijvoorbeeld door middel van ingrijpe nde herstru cturerin g, kan een positieve bijdrage leveren aan het leefmili eu en het imago van de stad. Revitalisering is echter alleen mogelij k door een grootschalige aanpak, wat omvang rijke investe ringen vereist. Hoge uitgifte -prijzen verzwakken de concurr entiepo sitie van gehers tructure erde terreine n ten opzichte van, meer decentraal gelegen, nieuw ontwikk elde bedrijve nterreinen. Indien echter ook de maatschappelijke kosten en baten in de vergelij king worden betrokken, is het nog maar de vraag of ·de herstru cturerin g van verouderde terreine n structu reel duurde r is dan de aanleg van nieuwe terreinen. In deze studie worden aan de hand van een viertal cases in Den Haag en omgeving de kosten en baten van herstructu rering van een verouderd terrein vergeleken met de kosten en baten van de aanleg van een nieuw bedrijventerr ein op een meer decentr ale locatie.
NDE ONDERZOEKSINSTITUUT VOOR TECHNISCHE BESTUURSKU TECHNISCHE NIVERSITEIT DELFT
