.-
-~-.Varianten gemeent~ljjk~mldde!tm.bijla~ .~_ ...
----
aan:
t.a.a.:
"
-
...
-
.
'",
kostenmethode .
".~.
~
-
i>~
van: datum:
1.
Introductie
Dit memo doet verslag van een cijfermatige
analyse die
in uw opdracht heeft gemaakt
van (varianten van) de denkbare omvang van de gemeentelijke kosten"-methode
-'
algemene middelen volgens de "laagste
zoals de Raad voor de financiële verhoudingen op de provincies toepaste. De methode
houdt in dat de minimaal noodzakelijke
omvang van de middelen die nodig zijn om de gemeentelijke
taken
uit te voeren, wordt afgeleid van een groep gemeenten met de laagste kosten. De uitkomst van deze exerdtie
wordt vooral bepaald door de afgrenzing van "de laagste" en door het aantal
onderdelen dat binnen het totaal van de gemeentelijke drie grenzen voor "laagste" gebruikt,
uitgaven wordt onderscheiden.
In dit memo worden
namelijk 10%, 25% en 50%. Binnen een totaal van 428 gemeenten
worden dus de 42, 106 resp. 214 gemeenten met de laagste uitgaven als norm genomen voor alle gemeenten. Wat betreft het aantal uitgavenonderdelen namelijk één (dus geen onderverdeüngl),
zes respectievelijk
De minste verandering ten opzichte van de feitelijke uitgaat van de uitgaven van één 'onderdeel' genormeerde omvang van €20,4 miljard,
zijn eveneens drie varianten doorgerèkend, elf.
uitgaven op begrotingsbasis in 2009 treedt op als men
en van een grens van 50%. De methode leidt dan tot een
hetgeen €1,7 miljard (8%) lager is dan de feitelijke
uitgaven in
2009. De grootste verandering ten opzichte van de feitelijke uitgaat van elf uitgavenclusters
uitgaven op begrotingsbasis in 2009 treedt op als men
en van een grens van 10%, dus van een groep die de 10% 'allerzuinigste'
gemeenten omvat. Deze variant leidt dan tot een genormeerde omvang van €11,6 miljard,
...
miljard (48%) lager is dan het feitelijke
hetgeen €10,6
niveau in 2009 •
/
De verdere indeling van dit memo is als volgt: Paragraaf 2 geeft uitleg van de methode en de gebruikte djfers. Paragraaf 3 bevat de uitkomsten ••
2.
"Laagstekosten"-methodeop gemeententoegepast
Methode in hoofdlijnen De hoofdlijn van de methode is dat per uitgavenonderdeel wordt geïdentificeerd,
een groep gemeenten met de laagste uitgaven
waarna hun gemiddelde uitgavenniveau
Dat levert dus een korting op per uitgavenonderdeel;
als norm voor alle gemeenten wordt gebruikt.
de 'zuinige' groep geeft immers gemiddeld minder uit
dan de totale groep. Vervolgens worden die lagere bedragen per onderdeel gesommeerd tot een nieuwe .--•....."
'.-_ ..~"
"--'--'~""';'"
~'" 1
I
I
bedrag voor de totale uitgaven. Om de invloed van het aantal onderdelen en van de afgrenzing op de uitkomst te illustreren
doen we deze exerdtie
(dan is er dus maar één 'onderdeel')
voor elf en voor zes onderdelen,
maar ook voor het totaal
!
en voor drie grenzen, namelijk 10%, 25% en 50%.
We zullen deze aspecten nu bespreken.
,~
h I'~
Afbakening van de "groep zuinige gemeenten" Tegen een zeer kleine groep van gemeenten pleit het argument dat in die groep sprake kan zijn van eigen beleid om in de ene beleidssector weinig inspanningen te verrichten komt dan in beeld als "de zuinige",
terwijl
en op andere veel. De eerste sector
de hogere uitgaven voor de tweede buiten beeld blijven. Verder
kan een te kleine groep ertoe leiden dat de uitkomst wordt bepaald door inddentele
uitschieters
bij enkele
gemeenten. Aan de andere kant moet de groep ook weer niet te groot worden omdat er dan gemeenten bij horen die bezwaarlijk
als zuinig zijn te kwalificeren.
Objectieve criteria om de predeze grootte van de groep te bepalen zijn er echter niet, zodat niet a priori kan worden gezegd of de keuze voor de laagste 10% 'beter'
is dan voor de laagste 25% of 50%. Wel merken
we op dat elk van de hier doorgerekende groepen - ook de kleinste - allerlei soorten gemeenten telt.
v
Wat is "zuinig"? De tweede vraag is waar we die zuinigheid aan afmeten. Zonder meer de laagste uitgaven in euro's is geen optie. De grootteverschillen
tussen de gemeenten zijn zodanig, dat de kleinste gemeenten hoe dan ook de
laagste uitgaven hebben. We bespreken twee voor de hand liggende mogelijkheden
om aan dit bezwaar
tegemoet te komen. De eerste mogelijkheid
is de uitgaven per inwoner te nemen en dan pas per beleidsterrein
van de laagste waarnemingen te bepalen. Dit "schalen" van feitelijke er echter aan het feit voorbij dat het takenpakket
gemeente een vrij grote variatie laat zien vanwege uiteenlopende
Per uitgavencluster men de feitelijke
te maken. Het verdeelstelsel
zijn er immers ijkpunten
lokale omstandigheden.
rekening moeten houden om de bedragen in van het gemeentefonds biedt die mogelijkheid.
(met diverse kostenrelevante
uitgaven per cluster kan afzetten.
uitgaven worden afgezet tegen de uitgavennormen ,./
uitgaven op basis van inwonertal gaat
(en dus de uitgaven per inwoner) van gemeente tot
Men zou daarom met meer factoren dan alleen "inwoners" euro's onderling vergelijkbaar
het gemiddelde
factoren) vastgesteld waartegen
Dat is dus de tweede mogelijkheid:
de feitelijke
in het gemeentefonds en op grond van die verhouding
wordt 'laag' en 'hoog' onderscheiden. Dit overziende kiezen we voor het delen van de feitelijke
uitgaven door de uitgavenijkpunten
van het
gemeentefonds.
Welke uitgaven? We gebruiken hier dezelfde uitgaven als in het Periodiek onderhoudsrapport september 2009 verscheen. •
gemeentefonds 2010, dat in
Dat zijn de begrote uitgaven van 2009. Ter toelichting
Het betreft de netto-uitgaven, middelen (gemeentefonds,
het volgende:
dus de uitgaven die de gemeenten bekostigen uit hun algemene
OZB en overige eigen middelen).
Uitgaven bekostigd uit spedfieke
uitkeringen en uit rechten en tarieven vallen buiten deze analyse. •
Er is wat voor te zeggen de uitgaven volgens rekening te gebruiken. We zien daarvan om praktische redenen af: de basisbestanden van de hier gebruikte begrotingscijfers gebruiksklaar maken van de rekeningsdjfers
een aanzienlijke
liggen 'op de plank', terwijl
tijdsinspanning
zijn op dit moment de meest actueel beschikbare rekeningstatistieken
het
zou vergen. Bovendien
die van 2007.
---~-'----------'#-._--------------- -----..... 2
/
•
De effecten van de kredietcrisis aangezien de gemeentelijke
•
niet tot uiting,
uitgaven volgens de begroting een wat rooskleuriger beeld geven dan
uitgaven zoals ze t.z.t.
Om datatechnische
vrijwel
begrotingen voor 2009 in de zomer van 2008 zijn opgeteld. Het is daarom
denkbaar dat de gemeentelijke de feitelijke
komen in de hier gebruikte begrotingscijfers
uit de rekeningen zullen blijken.
redenen zijn niet alle gemeentelijke
begrotingen geschikt. Van de 441 gemeenten
in 2009 betreft dat 13 kleinere gemeenten die samen goed zijn voor slechts 0,7% van het totaaluitgaven
in 2009. De 428 gemeenten die bij deze analyse zijn betrokken staan dus voor meer dan
99%van de uitgaven.
De onderverdeling
van de uitgaven
Het gemeentefonds kent veertien uitgavenijkpunten. gemeentelijke
Gegeven de keuze voor deze ijkpunten om de
uitgaven onderling op een noemer te brengen, kunnen de uitgaven dus maximaal in veertien
onderdelen worden gesplitst. Daaronder zijn er echter drie, namelijk Riool, Reiniging en Oudheid, waarvan het beter is ze met andere samen te voegen, zodat er elf (gecombineerde) ijkpunten
resteren. We lichten
dit toe. De clusters Riool en Reiniging zijn evenals de andere twaalf gedefinieerd
~.
als het saldo van lasten en baten.
Ze hebben echter het bijzondere kenmerk dat baten en lasten min of meer gelijk zijn; dat geldt zowel voor de ijkpunten
I t
als voor de (begrote) uitgaven. Daar komt bij dat de begrote uitgaven van jaar op jaar en van
gemeente tot gemeente variëren; nu eens zijn de lasten groter, dan eens de baten. Het delen van twee getallen (uitgaven door ijkpuntscore)
die vrij klein zijn en waarvan de ene nu eens positief dan eens negatief
t"
is, levert exotische uitkomsten op. In het meest extreme geval leidt het tot de conclusies dat 1,7 miljard euro aan het cluster Riool moet worden toegevoegd; dat is royaal méér dan de €1,2 miljard die jaarlijks rioolrechten
aan
wordt geheven. Daarom hebben we besloten de cluster Riool en Reiniging samen te voegen met
het cluster WegenftWater. In enige mate geldt voor het Cluster Oudheid hetzelfde, uitgavencluster
zij het om andere redenen; daarom is dat
samengevoegd met het verwante cluster KunstftOntspanning.
Tegenover het ene uiterste van elf uitgavenonderdelen, een soort middenvariant
staat het andere, namelijk het uitgaventotaaL
Als
onderscheiden we ook nog zes brede onderdelen, een aantal dat lijkt op de vijf van
het provinciefonds en dus het aantal waarop de Rfv deze methode toepaste voor de provincies. In de Bijlage staan de diverse onderverdelingen
met daarbij ook de begrote bedragen in 2009.
~
:..,; Grote vier steden Deze vier gemeenten nemen (evenals de Wadden-gemeenten) het gemeentefonds in. De uitgavenijkpunten
een aparte positie in het verdeelstelsel
van
zijn niet precies op hun situatie afgestemd, om welke reden elk
van deze steden een eigen, uniek vast bedrag heeft. Op de uitkomst heeft het wel of niet meenemen van de grote vier steden heel weinig invloed. Mét grote vier zijn de verschillen tussen feitelijke uitgaven volgens "de laagste kosten"-methode
uitgaven en
iets groter dan zonder hen.
-~--~----
---".----
.-.----
~~-----~----',-;...-.~ >~----. 3
~ --,
3.
Uitkd~sten
Alle gemeenten Tabe11.A bevat de uitkomsten van de boven beschreven negen ( is drie maal drie) varianten.
Het verschil >!
tussen feitelijke
uitgaven en de uitgaven volgens de "laagste kosten" -methode is uitgedrukt
euro's. Tabe11.B geeft dezelfde informatie, uitgaven. De omvang van de feitelijke
Tabel1.A
uitgaven 2009 in miljarden; 6 sectoren
1 sector
-10,6
-8,2
-3,0
laagste 25% (106)
-7,5
-5,9
-2,5
laagste 50% (214)
-4,9
-4,0
-1,7
Procentuele
verlaging t.O.V. feitelijke
/--
uitgaven 2009; alle gemeentt:
6 sectoren
11 sectoren
.~:
'!
alle gemeenten
11 sectoren
Tabel1.B
I
maar drukt de verschillen uit in procenten van de feitelijke
uitgaven in 2009 was €22,2 miljard.
Verlaging t.O.V. feitelijke
laagste 10% (42)
i
in miljarden
1 sector
laagste 10% (42)
-47,6%
-37,1%
-13,5%
laagste 25% (106)
-33,8%
-26,4%
-10,7%
laagste 50% (214)
-22,2%
-17,9%
-7,9%
Zoals verwacht, variëren de uitkomsten met de het aantal sectoren waarin men de uitgaven verdeeld en met waar men de grens van de "laagste"
•
legt:
Hoe meer sectoren, des te groter het verschil met de feitelijke wel een beleidsonderdeel vaststelt,
uitgaven wordt. Elke gemeente heeft
waarvoor ze relatief weinig Uitgeeft. Als men weinig, grote sectoren
r
wordt dat ene lage onderdeel meestal gecompenseerd door hogere uitgaven elders in de
t
t~
sector. Onderscheidt men daarentegen vele en dus kleine sectoren, dan is de kans op compensatie
t
minder, zodat het gemiddelde van de "laagste per sector" sterker wordt bepaald door die lage scores.
•
Hoe lager de grens is (hoe 'zuiniger' het verschil met de feitelijke
~...:
!i
de groep die als norm voor alle gemeenten dient), des te groter
uitgaven wordt.
Alle gemeenten exclusief de vier grote steden Gezien hun positie in het verdeelmodel
zou men de vier grote steden apart kunnen bezien. Dat is gedaan
door de berekeningen nogmaals uit te voeren, maar dan onder weglating van deze vier gemeenten. De uitkomst staat in Tabel 2. Die Tabel bevat djters miljard of wel 77% van het landelijk Vergelijkt
die betrekking hebben op een ander uitgaven totaal, €17,4
totaal.
men Tabel 2 met Tabel 1.A, dan valt op dat de diverse percentages dezelfde orde van grootte
hebben. Wel liggen ze over de gehele linie circa 1%punt lager. Dat komt doordat de (begrote) uitgaven in de vier steden gemiddeld
meer boven de ijkpunten
liggen dan - gemiddeld - in de andere gemeenten. Meer
predes: •
Het weglaten van de vier steden heeft maar heel weinig invloed op de norm, dat wil zeggen op de gemiddelde verhouding tussen feitelijke
uitgaven en ijkpunten
in de "laagste groep". Omdat het een
ongewogen gemiddelde betreft is het wel of niet meenemen van grote steden van weinig invloed op het gemiddelde van 42, 106 of 214 gemeenten. Verder komt het voor dat géén van de vier in een uitgavenonderdeel
tot de laagste groep behoort, in welk geval zij de norm helemaal niet beïnvloeden .
.-r-----------------------
----.._-~,_""'7~~
4
•
De feitelijke
(begrote) uitgaven in de vier steden liggen gemiddeld wat meer van de ijkpunten
af dan
van de bij de andere gemeenten. De verhouding is bij hen 1,16 tegen 1,11 bij de anderen. Doordat de steden 22%van de landelijke
uitgaven doen, doet hun 'deelname'
zin (dwz t.o.v. de ijkpunten)
enigszins stijgen.
Kortom: de norm verandert amper en de relatieve feitelijke tot een wat groter verschil tussen "feit"
Tabel 2. Procentuele
de feitelijke
uitgaven in relatieve
uitgaven stijgen licht. In combinatie
leidt dit
en "norm" en dus tot wat hogere verschilpercentages.
verlaging t.o.v. feitelijke
uitgaven 2009; alle gemeenten
met uitzondering
van vier
grote steden 11 sectoren laagste 10% (42)
6 sectoren
1 sector
-45,2%
-35,9%
laagste 25% (106)
-32,2%
-25,4%
-12,5% -9,7%
laagste 50% (214)
-21,0%
-16,8%
-6,9%
Ons advies is geen onderscheid te maken tussen de grote vier en de andere gemeenten, dus Tabel 2 voor 'kennisgeving'
aan te nemen. Ten eerste omdat de invloed van dit onderscheid klein is; wat er in deze
~.
methode echt tot doet is, zijn de afbakening van de "laagste" en het aantal sectoren. Ten tweede gaat het hier om "macro-percentages"
met betrekking tot de gemeentelijke
verdeling ervan over de afzonderlijke afzonderlijke
overheid als geheel en niet om de
gemeenten. De verdeling van welke "macro-korting"
gemeenten is een aparte kwestie. Het bestaande verdeelmodel
dan ook over de
bevat allerlei mogelijkheden
om daarvoor maatwerk te leveren.
f
I r J.
t, ~.
.~-~--
--.....------
-
#----~_.--
..•,;-
---.
5
i
Bijlage 1: Omvang van totale uitgaven en hun onderdelen
indeling gemeentefonds Maatschappelijke zorg
Wegen !i: Water Kunst &: Ontspanning
grootte mln)
(€
5.346,9
3.103,9
Wegen &: Water; Riolering; Reiniging
Educatie
2.100,7
Groen Openbare orde en veiligheid
1.763,7 Groen
VHROSV Bestuursorganen
5.346,9
Kunst !i: Ontspanning; Oudheid
Werk !i: Inkomen
100<)
grootte (€ mln)
indeling in 11 Maatschappelijke zorg
2.594,9 2.433,2
in
2.935,3
Educatie
2.983,1 2.433,2
Werk !i: Inkomen
2.100,7
1.763,7
Openbare orde en veiligheid
580,0 Fysiek milieu
580,0
458,3 Bevolkingszaken 388,2 -48,6
458,3
Reiniging TOTAAL
5.346,9
4.666,7
4.746,9 2.433,2 2.100,7
2.893,3
1.151,4 765,7
Bevolkingszaken Riolering
Educatie Werk !i: Inkomen Bestuursorganen; Openbare orde en veiligheid; Bevolkingszaken
grootte (€ mln)
1.669,4
1.669,4 1.151,4 VHROSV 765,7 Bestuursorganen
Fysiek milieu
Oudheid
indeling in 6 Maatschappelijke zont Wegen &: Water; Riolering; Reiniging; VHROSV; Fysiek milieu Kunst !i: Ontspanning; Oudheid; Groen
-120,0 22.187,7
22.187,7
TOTAAL
22.187,7
TOTAAL
~. i
_/
-~-~ ._
r~
~""",
-.-"''''-----
..•
6
