Korrupciós kockázatok az állami vállalatoknál

BUDAPESTI CORVINUS EGYETEM POLITIKATUDOMÁNYI INTÉZET

Korrupciós kockázatok az állami vállalatoknál

Agárdy Balázs Konzulens: Tóth István János

2013

Tartalomjegyzék Ábrák és táblázatok jegyzéke .................................................................................................... 3 Bevezetés .................................................................................................................................. 4 1. Elméleti keret ........................................................................................................................ 6 1.1 A korrupció fogalma ........................................................................................................... 6 1.2. Korrupció fajtái, ideáltípusai .............................................................................................. 8 1.3. A korrupció mérési módjai................................................................................................. 9 1.4.A korrupció elleni küzdelem ............................................................................................. 12 1.5. Korrupció a közbeszerzéseknél és az állami vállalatoknál .............................................. 16 2. Empirikus elemzés .............................................................................................................. 19 2.1 A kérdőív........................................................................................................................... 19 2.2. Az eredmények ................................................................................................................ 20 2.2.1. Nem jogszabályon alapuló kérdések ............................................................................. 20 2.2.2. Jogszabályon alapuló kérdések ..................................................................................... 22 2.2.2.1 Vezető, felügyelőbizottság .......................................................................................... 22 2.2.2.2 Közbeszerzési adatok .................................................................................................. 23 2.2.2.3 Egyéb eredmények ...................................................................................................... 25 2.3.Állami Vállalatok Honlapja – egy kompozit index........................................................... 27 2.4 Tartalomelemzés ............................................................................................................... 28 3. Konklúzió ............................................................................................................................ 31 Irodalomjegyzék...................................................................................................................... 33 Melléklet ................................................................................................................................. 39 M1. A Kérdőív ........................................................................................................................ 39 M2. A kérdések és a törvények kapcsolata ............................................................................. 43 M3. Az ÁVH-indexben szereplő kérdések sorszáma.............................................................. 44

2

Ábrák és táblázatok jegyzéke 1. ábra: Megbízó - megbízott - kliens gráf .................................................................................... 7 1. táblázat: Idegen nyelvű honlapok gyakorisága (n=65) ........................................................... 20 3. táblázat: SZMSZ, szervezeti ábra gyakorisága (n=65) ........................................................... 21 5. táblázat: Közbeszerzési szerződések (n=65) ........................................................................... 24 6. táblázat: 2011-es költségvetési beszámoló és számviteli kimutatás (n=65)............................ 26 1. egyenlet: Állami Vállalatok Honlapja – Index ........................................................................ 27 7. táblázat: „Magunkról” rész tartalomelemzése (n=65)............................................................ 29 8. táblázat: Etikai kódexek tartalomelemzése (n=8) ................................................................... 29

3

Bevezetés A korrupció, mint alapprobléma évezredek óta velejárója az emberi viszonyoknak, a társadalmaknak. Küzdeni ellene lehet, és kell is, de jó, ha szem előtt tartjuk, hogy megszüntetni sosem lehet. Közgazdasági megközelítés szerint, ha a korrupció mértéke eléri azt a szintet, hogy az ellene való fellépés több pénzbe kerül, mint amennyi kárt okoz, akkor beszélhetünk a korrupció egyensúlyi szintjéről (Acemoglu – Verdier,1998). Egy társadalom érdeke nyilvánvalóan az, hogy minél közelebb kerüljünk ehhez a szinthez, hiszen így érhető el a legnagyobb közjó. Ahogy a modern gazdaságok, úgy a modern demokráciák is alapvetően a bizalomra épülnek. Tudjuk, hogy hiába állnak fent a formális intézmények, ha a bizalom megroppan vagy csökken egy demokratikus rendszerben, az végső soron a működését veszélyezteti. Magyarországon a rendszerváltás óta folyamatosan csökken az állampolgárok bizalma (Körösényi – Tóth – Török, 2007, 68. old.) az egyes intézményekben (pártok, kormányzat, bíróságok stb.), és ehhez nagyban hozzájárult a korrupció nem egyensúlyi mértéke. A posztszocialista országokra általában jellemző, hogy az állampolgárok annyi korrupciót tapasztaltak/tapasztalnak, hogy teljesen elvesztették a bizalmat egymásban és az államban is (Uslaner – Badescu, 2005). A korrupció elleni küzdelem egyik alapproblémájával már rögtön az elején szembesülünk: hogyan mérhető az, ami nem látható? A korrupció lényegéből fakadóan nem mondhatunk pontos számot annak mértékéről. Azonban hogy léphetünk fel valami olyan ellen, amiről nem tudjuk mekkora? A dolgozat elvi alapja, hogy nem a konkrét korrupciós esetek ellen kell fellépni, hanem hosszútávon a korrupciós kockázatokat kell csökkenteni, mégpedig az integritás alapú szemlélet, az átláthatóság növelésével. A dolgozat alapvetően két részből áll. Először tisztázzuk a dolgozatban használt korrupció fogalmát, sorra vesszük a mérési módszereket és ezek hiányosságait, továbbá bemutatjuk a korrupció elleni harc formáit – tehát egy elméleti keretet adunk a dolgozatnak. Amellett fogunk érvelni, hogy a megelőző, preventív jellegű intézkedéseknek, ezeken belül is az átláthatóság növelésének van hosszútávú haszna. Ha átlátható módon történik a közpénzek elköltése, a közszolga is nehezebben lesz korrumpálható, hiszen a nyilvánosság nagy visszatartó erővel bír. Továbbá az átláthatóság növeli a bizalmat és így végső soron erősíti a demokráciánkat. Barack Obama szavaival élve: “Openness will strengthen our democracy”1 1

„A nyilvánosság erősebbé teszi a demokráciánkat” (saját fordítás)

4

A második részben egy empirikus kutatást mutatunk be, ami a hazai állami vállalatok honlapjainak

elemzésén

alapul.

Egy adott

szempontrendszer

alapján

fogjuk

megvizsgálni az állami vállaltok honlapjait, abból a szempontból, hogy mennyire közlik átlátható és törvényes módon a közpénzek elköltését. Egy jogállamban adja magát a kérdés, hogy miért kell vizsgálni az állami szféra törvénytiszteletét? Hiszen ki tartaná be a törvényeket, ha maga az állam szegi meg a saját szabályait? A kutatás eredményeiből látni fogjuk, hogy ma Magyarországon van értelme egy ilyen vizsgálatnak. Véleményünk szerint a XXI. században az átláthatóság és nyilvánosság csak az interneten keresztül valósulhat meg, mert így gyakorlatilag nulla az információszerzés költsége. Továbbá fontos látni, hogy önmagában az átláthatóság hiánya nem oka a korrupciónak, viszont megléte mindenképpen csökkenteni tudja a korrupciós kockázatokat. A dolgozat módszertanát tekintve nem tartozik a hazai korrupciókutatás fősodorába, ugyanakkor azt gondoljuk, hogy az operacionalizált, statisztikailag elemezhető korrupciós kockázat-mérésnek van létjogosultsága és társadalmi haszna.

5

1. Elméleti keret A következőkben egy elméleti összefoglalót adunk a korrupciókutatásról. Röviden felvillantjuk a korrupció fogalma körüli szakmai vitát és konszenzushiányt. Az általunk használt fogalomrendszer alapján bemutatjuk a korrupció fajtáit és ideáltípusait. Továbbá szót ejtünk a korrupció mérési módszereiről, és a korrupció elleni küzdelem formáiról. Ez a két terület nagyban összefügg, hiszen mérés eszköze rávilágíthat arra, hogy milyen módon érdemes küzdeni a visszaszorítása ellen. Ebben a két alfejezetben részletesebben mutatjuk be a magatartáson alapuló, statisztikai összefüggésekkel operáló korrupciós kockázat mérési módszert, amit a jelen dolgozatban is alkalmazunk. Ezután bővebben kifejtjük, hogy miért is tartjuk hosszútávon a legcélravezetőbbének a korrupció elleni fellépés formái közül az átláthatóság növelését, az integritás alapú szemléletet. Az elméleti összefoglaló utolsó fázisaként szót ejtünk konkrét korrupciós kockázatokról, mechanizmusokról és jellemzőkről, amik az állami vállalatokra és a közbeszerzésekre jellemzőek. Ezzel az alfejezettel már egyértelműen az empirikus kutatást alapozzuk meg. 1.1 A korrupció fogalma A korrupció fogalma nem határozható meg egyértelműen és egzakt módon, kis túlzással azt mondhatjuk, ahány szerző annyiféle meghatározás. Elkülöníthető egymástól továbbá a tudományos, gazdasági, politikai és köznapi értelemben vett korrupciófogalom. Nehéz egyértelmű határvonalakat szabni, egyértelmű válaszokat adni a „Mi a korrupció?” kérdésre. A korrupció szó a latin corrumpare, corrumpo szóból ered, és eltörni, romlást, rombolást jelent. (Petrétei, 2007; Szántó – Tóth – Varga, 2012). Megrontja az erkölcsöt, összetöri a törvényes rendet és szétzilálja a társadalmi kapcsolatokat. Abban nagyjából minden meghatározás egyetért, hogy a politikai korrupció valamiféle közrossz (Gombárt idézi Gulyás, 2004, 8. old.), olyan cselekmény(sorozat) ahol az egyik fél (köz)hatalmával visszaélve saját érdekét helyezi előtérbe a közérdekkel szemben. Nye (1967, idézi: Szántó – Tóth – Varga – Cserpes, 2010, 13. old.) meghatározása szerint a korrupció olyan viselkedés, ami a cselekvő olyan magatartását eredményezi, mely eltér a közfeladatok törvényes gyakorlásától, elsősorban személyes vonatkozású előnyök megszerzése érdekében. Rose-Ackerman (1978) megfogalmazása szerint a korrupció akkor jelenik meg, amikor a személyes vagyon és a hatalom 6

összefonódik, és jogtalan előnyért cserébe a közszolga anyagi vagy természetbeni juttatást fogad el. Lamdsdorff (2007) is azt hangsúlyozza, hogy (politikai) korrupció akkor történik, amikor a közszolga egyéni haszonszerzés céljából visszaél a rábízott hatalommal. Szántó – Tóth - Varga (2011) és Gulyás (2004, 7-44. old.) alapján a következő pontokban lehet meghatározni a politikai korrupciót: a) legalább két szereplő (korrumpált, korrumpáló) részvétele b) megvesztegetési díj c) jogellenes magatartás d) tudatosan vállalt részvétel e) az egyéni érdek közérdek fölé helyezése Gulyás (uo.) alapján megkülönböztünk jogi, közérdek, és közvélemény alapú definíciót is. Továbbá beszélhetünk gazdasági cserét, vagy hatalmi cserét modelláló korrupcióról. A

gazdasági

csere

logikájára

épülő

modell

a

mainstream

közgazdaságtan

alapfeltevéseiből indul ki: a szereplők racionálisak, az árat (jelen esetben a korrupciós díj nagyságát) a kereslet és a kínálat határozza meg, vannak tranzakciós költségek. Jelen dolgozatban az intézményi közgazdaságtan megbízó – megbízott – kliens modelljét fogjuk használni a korrupció bemutatására (Szántó – Tóth – Varga – Cserpes, 2010). Ez a modell is a klasszikus közgazdaságtanra épül.

1. ábra: Megbízó - megbízott - kliens gráf

Forrás: Szántó – Tóth – Varga – Cserpes, (2010, 15. old)

A modell alkalmas arra, hogy leírjuk az állami vállalatokban (esetlegesen) felmerülő korrupciót, hiszen itt is fennáll a közgazdaságtanból ismert megbízó - megbízott (tulajdonos – menedzser

közötti információs asszimetria. Ez lehetőséget teremt a 7

korrupt közhivatalnoknak, hogy hatalmával visszaélve kenőpénzt fogadjon el/követeljen a klienstől. Ebben az esetben a kliens lehet magánszemély és vállalat is. 1.2. Korrupció fajtái, ideáltípusai Ahhoz, hogy eredményesen vehessük fel a harcot a korrupció ellen, ismernünk kell a főbb előfordulási fajtáit, ideáltípusait. A korábbiakban meghatározott megbízó – megbízott – kliens modell szellemében, Offe (2005) és Szántó – Tóth – Varga – Cserpes (2011) alapján a következőkben bemutatjuk a korrupció négy fő ideáltípusát. Az ideáltípusok bemutatása elengedhetetlen a korrupció, mint jelenség megértéséhez, kutatásához és az ellene való fellépéshez. A) A megvesztegetés olyan tranzakció, ahol a kliens jogtalan előnyre/haszonra kíván szert tenni, ezért a megbízottnak jellemzően anyagi előnyt biztosít (lefizeti). A büntetés elkerülése, engedély jogtalan kiadása tipikusan ilyen fajta korrupció. Ebben a relációban a megbízó a „nép” és a megbízott a közhivatalnak. Offe (uo.) ehhez az altípushoz sorolja a „mulasztásos korrupciót”, amikor a hivatalnok eltekint valamilyen számonkéréstől, jogszabálybetartástól. Ezt az alfaját a korrupciónak meglehetősen ritkán vizsgálják, mivel az átalagosnál jóval nehezebb észrevenni. B) Zsarolás, fizetés kierőszakolása. Ebben az esetben nem a kliens, hanem a megbízott a kezdeményező, aki hatalmával visszaélve fizetésre kényszeríti a klienst, aki így csak pénzért vagy drágábban tud hozzájutni ahhoz, amihez a jog szerint ingyen vagy olcsóbban lenne lehetősége. A zsarolás egyik altípusa, amikor fiktív kötelezettségért erőszakol ki fizetséget a hivatalnok. C) Hűtlen kezelés esetében a hivatalnok a rábízott vagyontárgyakat sajátjának tekinti, azokkal sajátjaként bánik. Ekkor a megbízott a megbízót károsítja meg (jellemzően az államot, azaz végső soron az állampolgárokat). Tipikus esetei a hűtlen kezelésnek az „ingatlanpanamák”. Egy korrupcióval foglalkozó tanulmányban mondta az egyik megkérdezett ezzel kapcsolatban, hogy „mindenki jól jár, csak az ország megy tönkre bele” (Szántó – Tóth, 2008, 46. old.) D) Csalásról beszélhetünk akkor, amikor a megbízott az információs asszimetriát kihasználva olyan előnyhöz jut, amihez nem lenne joga, ami alapvetően nem járna neki, ezzel károsítva a megbízót. Természetesen figyelembe kell venni itt is, mint általában az ideáltípusoknál, hogy a gyakorlatban sokszor árnyaltabbak a helyzetek, keveredhetnek a típusok, nehéz általánosítani. Ugyanakkor van létjogosultsága ezeknek a besorolásoknak, hiszen csak 8

akkor tudunk valamit megfigyelni, ha ismerjük a jellemző felbukkanási formáit és tipikus megjelenését. Szót kell ejtenünk a „nagy” és „kis” korrupció tipológiájáról, Langshet (2003) alapján. Akkor beszélhetünk nagykorrupcióról, amikor a korrupció átjárja az államigazgatás legmagasabb szintjeit, akár magát a törvényhozást is. A jelenséggel szorosan összefügg a state capture fogalma, amikor az államot „foglyul ejtik” különféle gazdasági érdekcsoportok (a fogalomról bővebben: Hellman – Geraint – Kaufmann, 2000) Ezzel szemben a kiskorrupció jellemzően nem jár túlságosan jelentős pénzmozgással, a szereplők gyakran nem is tartják korrupciónak (pl. hálapénz). Nem az államszervezet egészére hat, hanem a mindennapi élet „velejárója”, a személyes kapcsolat szintjén értelmezhető. 1.3. A korrupció mérési módjai A korrupció elleni küzdelem előfeltétele, hogy tudjuk mekkora, milyen mértékű korrupcióval állunk szemben. "Ami mérhető mérd meg, ami nem mérhető, tedd mérhetővé!"2 - azonban hogyan mérjük azt, amiben a szereplők mindegyike a láthatatlanságban érdekelt? Ahogy már a bevezetőben is érintettük, nincs pontos, egzakt módszer a korrupció mértékének meghatározására. Éppen ezért eltérő módszereket és becslő-mechanizmusokat dolgoztak ki

a különböző „iskolák”. Természetesen

mindegyiknek megvannak a maga hibái és előnyei. A következőkben számba vesszük a főbb mérési módszereket, ismertetjük a mellettük és az ellenük szóló érveket, majd érvelünk a dolgozat módszerének legitimitása és haszna mellett. Sík (2001) alapvetően kétféle megközelítést különböztet meg, a percepciós és a közelítéses (proxy) mérési módszereket. Különböző nemzetközi szervezetek (Transparency International, Gallup) előszeretettel alkalmaznak általuk előállított indexeket a korrupció mérésére. Ezek főként percepciós indexek, legismertebb közülük a Transpareny International Corruption Perception Index-e (bővebben lásd: Lambsdorff, 2006). Azaz abból a megközelítésből indulnak ki,

2

Az idézetet Galileo Galilei tulajdonítja szinte az összes google által fellelhető idézetgyűjtő oldal. (teljesség igénye nélkül:http://thinkexist.com/quotation/measure_what_is_measurableand_make_measurable/143636.html; http://www.brainyquote.com/quotes/quotes/g/galileogal381325.html; stb). Azonban Andres Kleinert tanulmányában azt írja, hogy bár Galilei használta, ő is átvette valakitől, akinek a személye a történelem homályába vész (lásd: http://link.springer.com/content/pdf/10.1007%2Fs00048-009-0335-4.pdf)

9

hogy a megkérdezettek (általában reprezentatív minta az alapsokaságra, jellemzően egy ország lakosságára vagy egy bizonyos csoportra, például vállalatvezetőkre, szakértőkre) környezetükben érzékelik a korrupciós jelenségeket, és így képet kaphatunk egy ország korrupcióval kapcsolatos „fertőzöttségéről”. Egyszersmind kimondatlanul is elismerik azokat a hallgatólagos alapvetéseket, amire a közvélemény kutatások épülnek: mindenki képes kifejteni a véleményét, mindenkinek a véleménye egyenértékű, ill. hogy közmegegyezés tárgyát képezik a kérdések (Bourdieu, 1973). Galtung (2006) rávilágít arra, hogy ezek az indexek mind véleményt mérnek, és önértékelésen alapulnak, ami torzításokhoz vezethet. Továbbá a Transparency Corruption Perceptions Index-ét (CPI) kritizálva megkérdőjelezi, mennyire lehet vele összehasonlítani az országokat. Kritikát fogalmaz meg továbbá a túl szűk korrupció fogalmával és egyéb módszertani megközelítésekkel kapcsolatban is. Ezek a fajta indexek jelentős torzításokhoz vezethetnek tehát, mind pozitív mind negatív irányba. Nem vitatva, hogy van kapcsolat a korrupció valós mértéke és annak észlelése között, úgy gondoljuk, ez a kapcsolat nem feltétlen erős kapcsolat. Ha például egy adott időszakban/országban a korrupció és a hozzá tartozó esetek sokáig napirenden vannak, akkor az az érzet alakulhat ki az átlagemberben, hogy nőtt a korrupció, tehát az index felülbecsül. Ellenben ha egy országban az állampolgári bizalom olyan szintre süllyedt, hogy sokan már egy kérdezőbiztosról sem hiszik el száz százalékosan hogy nem él vissza az adataival, esetleg szándékosan alacsonyabb értéket mondanak attól, amit valójában gondolnak. Ezeket az indexeket gyakran használják országok összehasonlítására, azonban ebből a szempontból is torzíthatnak, hiszen a korrupció értelmezése

kultúránként

egészen

különböző

lehet.

Sík

(uo.)

nagyvonalúan

„hasrabecslős” módszernek hívja a percepció alapú megközelítést, a TI CPI indexét pedig egyenesen „szuper-hasrabecslésnek” nevezi. Habár a megfogalmazás talán kicsit erős, jól jelzi a módszer körüli szakmai vitát (bővebben lásd: Galtung, uo.). A közelítéses módszer lényege, hogy konkrét korrupciós tapasztalatokra kíváncsi. Ezt Sík (uo.) jobbnak, pontosabban kevésbé rossznak tartja, mint a percepciós módszert. Általában egy adott országban a lakosságra reprezentatív mintán kérdeznek rá, hogy milyen korrupciós ügyletekben vettek részt, és így következtetnek a korrupció elterjedtségére és formáira. Egy másik lehetséges megközelítése a korrupció mérésének a bűnügyi statisztikák feltérképezése. A bírósági ítéletek száma csak a „jéghegy csúcsa” (Kó, 2001; Huberts – Lasthuizen – Peeters, 2006), de ahogy a felszínen lévő jég mennyiségéből, úgy az 10

ítéletek számából is következtethetünk a korrupció nagyságára – habár koránt sem olyan egyértelműen, mint a jéghegyeknél ismert 1:9-es arány szerint. A korrupciós eseteknek csak egy része kerül felderítésre és jut el bíróságra, majd az ítélethozatalig. Nyilvánvaló, hogy összességében egy országban több korrupciós eset van, mint ahány elmarasztaló ítélet születik ezügyben. További hiányossága a módszernek, hogy a korrupt módon elkövetett kihágásokat nem tartalmazza, az eseteknek évenkénti nagy szóródása pedig jellemzője a kis statisztikai halmazoknak (Alexa – Kósa, 2007, 9. old.). Nehéz az országok közötti összehasonlítás, de egy országon belül sem egyértelmű az adatok változásának oka. Kó (uo.) alapján elmondható, ha több elmarasztaló ítélet születik, az ugyanúgy jelentheti a bírósági munka hatékonyságának növekedését, a bűnüldöző szervek sikeresebb fellépését, ad absurdum a korrupciós tranzakcióban részt vevők ügyetlenségét, mint magának a korrupciónak a növekedését. És fordítva, ha csökken a bírósági ítéletek száma, az sem jelenti egyértelműen a korrupció egészének csökkenését (Galtung, uo.). Ehhez a módszerhez megközelítésében nagyon hasonlóak a médiareprezentációt vizsgáló kutatások (lásd pl.: Szántó – Tóth – Varga, 2009). Ebben az esetben talán még jobban elválhat egymástól a médiában megjelent korrupciógyanús esetek száma és a valóság, itt talán még kisebb a korreláció. Szociológiai szempontból azonban mindenképpen érdekesek ezek a fajta mérések, hiszen nagyon árulkodó tud lenni adott évről/évekről, hogy mennyire érdekelte a sajtót (és ezen keresztül a társadalmat) a korrupció, mint jelenség. Továbbá vizsgálva a sajtóban megjelent korrupciógyanús esetek

természetrajzát,

következtetéseket

lehet

levonni

a

tipikus

korrupciós

mechanizmusokról, azok jellemző előfordulási formáiról (Szántó – Tóth – Varga, 2009, 8. old.). A szakirodalom (Sík, uo.; Kaufmann – Kraay – Mastruzzi, 2006) szót ejt a projektspecifikus mérési módszerről. Ez egy nem túl gyakran alkalmazott mérési módszer, amely szerint egyes nagyszabású projekteket célirányosan ellenőriznek. Jellemző módon pénzügyi megközelítést alkalmaznak, azaz leegyszerűsítve: összevetik az elköltött pénzt az eredménnyel. Ez a megközelítés viszonylag nagy erőforrásokat igényel, jelentősen drágíthatja pl. egy közbeszerzés folyamatát, és a rendszerszintű korrupcióra nem is nyújt megoldást. Az ún. „nagykorrupcióra” (Langesth, 2003) azonban adhat egyfajta választ, ha a beruházások (hídépítés, autópálya építés stb.) kiemelt figyelmet kapnak. Végül pár szóban a dolgozatban alkalmazott módszertanról. 11

Az általunk alkalmazott módszertan eltér a fent bemutatott metódusoktól. Nem követjük az emberek megkérdezésén alapuló kérdőíves módszert, sem percepciót, sem attitűdvizsgálatokat nem végzünk. A különféle statisztikákból sem vonunk le következtetéseket, habár módszerünk ezekhez áll közelebb. Fontos hangsúlyoznunk itt is, hogy ezzel a módszerrel a korrupciós kockázatokat lehet megbecsülni és nem a nem a korrupció abszolút mértékét. A szakdolgozatban használt módszertan arra épít, hogy különböző indikátor változókon keresztül mérjük az átláthatóságot, integritást, adott esetben a törvénytiszteletet, és ezek meglétéből vagy nem létéből következtethetünk a korrupciós kockázatokra. Azaz a szereplők magatartását vizsgáljuk. Ennek a módszernek előnye, hogy teljesen operacionalizált, és mint ilyen, bárki által megismételhető, kizárja a szubjektivitást a kutatásból, és statisztikai elemzésre alkalmassá teszi azt. Ennek a módszertannak hazai képviselője az Átlátható Állam3 civil kezdeményezés, valamint a Budapesti Corvinus Egyetem Korrupciókutató-központja.4 A módszer a szubjektivitás kizárásán túl azért is hasznos, mert egyértelmű jelzéseket tud küldeni az államnak arról, hogy mely területeken milyen konkrét hiányosságok vannak. Így ha értő fülekre találnak az ilyen és ehhez hasonló módszertannal készült kutatások, akkor az a gyakorlatban is használható információval bír. 1.4.A korrupció elleni küzdelem Mielőtt bővebben szólnánk a korrupció elleni küzdelem formáiról, mindenképpen le kell szögezni a dolgozat értékítéletével kapcsolatos álláspontunkat. Ahogy az már az előző bekezdésekből is látszik, egyértelműen elítéljük a korrupciót, rossz és káros mechanizmusnak tartjuk. A klasszikus Weber - Staruss (erről bővebben: Behnegar, 2005) vitában tehát a straussi megközelítést valljuk. Meglátásunk szerint nem lehet úgy írni a korrupcióról, pláne nem az ellene való küzdelemről, hogy közben nem mondunk egyértelmű ítéletet felette. Tudjuk, hogy ezzel az állásponttal lehet vitázni, ugyanakkor legitimnek, és tudományos szempontból elfogadhatónak tarjuk. Úgy gondoljuk tehát, hogy a korrupció elleni küzdelem (legalábbis egy bizonyos pontig) hasznos és kívánatos. A dolgozat alapvetően a politikai-gazdaságtan eszköztára felől közelíti meg a korrupciót, de ehelyütt kell megjegyezni, hogy a korrupciónak nyilvánvalóan van egy nem számszerűsíthető morális károkozása is, mind a 3

http://www.atlathatoallam.hu/ http://crc.uni-corvinus.hu/

4

12

korrumpáltra, mind a korrumpálóra, mind pedig az egész társadalomra nézve. Emiatt is elengedhetetlen a korrupció elleni fellépés. Egy kevésbé korrupt gazdaságban kevesebb veszteség keletkezik, növekszik a hatékonyság, a közjavak optimálisabban lesznek szétosztva, növekszik a bizalom és így erősödik a demokrácia. Idealisztikus és hamis vágy azt hinni, hogy a korrupció teljesen megszüntethető. Ahogy a bevezetőben említettük, erre valójában nincs is szükség, hiszen van az a pont, amikor a korrupció elleni küzdelem több erőforrást emésztene fel, mint amit annak megszűnésével nyernénk. Egyértelmű negatív korreláció van a gazdasági növekedés és a korrupció mértéke között (Mauro, 1995), ami hosszútávon pedig az egész politikai-gazdasági rendszer stabilitását veszélyezteti. Csökkenti a hatékonyságot, a beruházásokat, elijesztheti a külföldi működő tőke beáramlását (Rose-Ackermant idézi Szente, 2006, 5. old.). A korrupció természete ellentétes a demokrácia természetével. A demokrácia az egyenlőségre, a diszkrimináció tilalmára és az egyén szabadságára épül, a korrupció pedig jogtalan előnyhöz juttatja azt, aki tehetősebb társadalmi rétegből került ki. Így végső soron elmélyíti a társadalmi különbségeket, ezzel is aláásva a politikai-gazdasági rendszer stabilitását. Ebben bekezdésben a hogyanra fog koncentrálni a dolgozat. Azokat a legfőbb módszereket mutatja be, amiket a korrupció elleni fellépésben szoktak alkalmazni, majd érvel a transzparencia, mint hosszútávon leghasznosabb metódus mellett. A korrupció elleni fellépésnek több, egymástól lényegesen eltérő módja és fajtája van. „No one best way”5: a korrupció elleni küzdelem több rétegből is állhat, sőt, jellemzően többfrontos harcot folytatnak az államok, a kérdés inkább a hangsúlyokon van. Egyes módszerek a korrupciós költségek növelésére irányulnak. Tehát pl. növelik a büntetési tételeket, növelik a közszolgák fizetését – így egy esetleges lebukáskor többet veszítenek. Szingapúrban sikeresen alkalmazták ezt a módszert, jelentősen csökkent a korrupció mértéke (Quah, 1995; Montinola – Jackman, 2002). Ennek a módszernek a hátárnya egyrészt, hogy „csak” utólag ismeri fel a korrupciót, másrészt nem egyértelmű, hogy minden kultúrkörben sikeresen alkalmazható-e. Mivel ez a módszer proaktív, azaz a korrupció megtörténte után lép életbe, feltétlen szükséges hozzá nagyon hatékony igazságszolgáltatás, pontos és szigorú ellenőrző mechanizmusok, ezek nélkül mit sem érnek a magas büntetések.

5

„Nem csak egy járható út van” (saját fordítás); a vezetéstudomány alapvetése

13

Egy másik lehetséges megközelítés a korrupciós verseny növelése. A korrupciós piac is az alapvető közgazdaságtani sajátosságok (pl.: kereslet-kínálat, racionalitás) szerint működik (Galasi – Kertesi, 1988). Tehát ha megnöveljük a korrupció kínálati oldalán a szereplőket, akkor csökkenést érhetünk el. Ilyen eset lehet a bürokrácia olyan átalakítása, ami a hivatalok duplikálásához vezet, dupla ellenjegyzést követel meg sok esetben (Rose-Ackerman, 1978). Ezt a logikát követi az a módszer, amikor megkettőzik az ellenőrök, rendőrök számát, esetleg még „rotálják” is őket, így csökkentve annak az esélyét, hogy kialakuljon közöttük a korrupcióhoz szükséges bizalmi viszony. Könnyű belátni azonban, hogy ez a fajta bürokrácia átalakítás meglehetősen drága, szélsőséges esetben akár többe is kerülhet az állampolgároknak, mint amennyi kárt okozott volna a korrupció. Teljes egészében reaktív módszer az etikus környezet kialakítása, az átláthatóság, az állampolgári bizalom növelése. „Az általános bizalom olyan kognitív keret, ami a korrupció elleni sikeres harchoz vezet” (Offe, uo. 112. old.). Ez a dolgozat ennek a látásmódnak a szellemében készült. A bizalom növelése, az etikus klíma és az átláthatóság növelése hosszú távon érdemi korrupció-csökkenéshez vezethet. Tátrai Tünde is ezen az állásponton van, mikor azt írja, hogy „A megoldás nem különösebben bonyolult. A küzdelem egyik legfontosabb eszköze a nyilvánosság” (Figyelő, 2012/35). Az átláthatóság növeli a lebukás veszélyét, így a közhivatalnok könnyebben veszítheti el presztízsét, reputációját, ami sokszor többet ér neki, mint az anyagi haszon, ami az állásával

jár.

Fontos

megjegyezni,

hogy

az

átláthatóság

növelésében

és

kikényszerítésében jelentős feladat hárul a médiára, de az egyes állampolgárokra is. Továbbá az átláthatóság növelése, mint a korrupció elleni küzdelem fontos pontja, csak az információtársadalom kiszélesedése, az internetelérés általánossá válásakor válhatott megkerülhetetlen tényezővé. Ez a jogalkotó részéről is megköveteli, hogy olyan törvényeket hozzon, amiben szigorú átláthatósági szabályokat alkot, valamint ezt be is tartatja és határozottan ellenőrzi is (Petrétei, 2007). A világban, és Magyarországon is egyre többen ismerik fel ennek fontosságát, és bár az eredmények egyelőre korántsem kézzelfoghatóak, kétségkívül elindult egy folyamat. Ilyenek a Fehér Házból kezdeményezett Open Government, a Transparency International integritás tanulmányai,6 valamint a holland és a magyar Állami

6

http://www.transparency.hu/uploads/docs/Korrupcios_kockazatok_final.pdf

14

Számvevőszék integritás projektje.7 Továbbá itt kell megemlítenünk az Átlátható Állam8 kezdeményezést. Az általuk írt tanulmányokból ez a dolgozat mind módszertanát mind szellemiségét tekintve sokat merített. Az átláthatóság, mint eszköz a korrupció visszaszorítására azért is tud hatékonyan működni, mert olcsó, legalábbis ha a többi anti-korrupciós technikához viszonyítjuk. Könnyen belátható, hogy például a közbeszerzési szerződések honlapon való megjelenítése nem drágítja meg számottevő mértékben a folyamatot, ellenben jelentősen csökkentheti a korrupciós kockázatokat. Hiszen ha valami a köz óvó tekintetétől kísérve zajlik, nehezebb a korrupciós tranzakció véghezvitele. Mégis, azt kell lássuk, hogy pl. a magyar önkormányzatok igencsak vonakodnak megosztani ezen adatokat a szavazópolgárokkal. (Agárdy – Tóth, 2013) A dolgozat második felében választ kapunk majd arra a kérdésre, hogy vajon a magyar állami vállaltok mennyire viselkednek transzparensen. Bár első ránézésre nem sok kapcsolat van a különböző korrupció ellenes módszerek között, a gyakorlatban egymásra épülő logikai láncot alkotnak. Ez a Közigazgatás Korrupció-megelőzési programja alapján a következőképpen fest: A) A végrehajtó hatalom nem vesz tudomást a korrupcióról, nem küzd ellene. Ez figyelhető meg egyes diktatúrákban, elnyomó rendszerekben. Az állam nem tud és/vagy nem is akar fellépni a korrupció ellen. B) Felismerés. Különböző események hatására az állam kezdi felismerni a problémát. Ez történhet belülről jövő kezdeményezésként is, de a közvélemény nyomása is segítheti ezt a folyamatot. C) Büntetés. A fentebb tárgyalt korrupció-ellenes módszer alkalmazása, azaz kemény és szigorú büntetőjogi intézkedések. Ez párosulhat a közszolgák fizetésének emelésével is. D) A büntetőjogi eszközök korlátainak felismerése. Mivel a módszer „tüneti kezelést” nyújt, a korrupciós mechanizmusokat nem alapjaiban szünteti meg. Ez egy bizonyos szint után, és hosszútávon nem elég eredményes módszer. E) Integritás alapú megközelítés. Az etikus környezet kialakítás, értékelvűség erősítése a cél. Eszköze az átláthatóság növelése, a közszolgálat egészének felvértezése a korrupció ellen. Megelőző jellegű módszer, arra törekszik, hogy minél kevesebb lehetőség legyen a korrupcióra, és hogy a közszolgák minél kevésbé legyenek hajlamosak a korrumpálódásra. 7

http://integritas.asz.hu/ http://www.atlathatoallam.hu/

8

15

F) A két módszer egészséges arányú keverése. Mind a büntetőjog eszközével, mind az integritás alapú megközelítéssel küzdeni a korrupció ellen, megtalálni az ”arany középutat”. A dolgozatnak nem tárgya vizsgálni a kormány korrupció ellenes intézkedéseit. Azonban fontos látni, hogy elméleti szinten a kormányzati kommunikációban is megjelent az integritás alapú megközelítés erősítése, az átláthatóság növelése. Ebben a korrupció ellenes programban található, hogy "szükséges beavatkozási területek között különös figyelmet kell fordítani a nyilvánosság lehetséges további növelésének formájára és tartalmára.” (Közigazgatás Korrupció-megelőzési programja 9. old. kiemelés tőlem). Ez fontos előrelépés, hiszen bő tíz évvel ezelőtt még a büntetőjog alapú megközelítés volt az irányadó a kormányzati kommunikációban (Hende, 2001). Továbbá nem csak kormányzati részről, hanem az ellenzéki oldalon is ebből az irányból közelítik meg a kérdést.9 Ez is azt igazolhatja, hogy a korrupció elleni küzdelem nem képzelhető el az átláthatóság növelése nélkül, kizárólag büntetőjogi eszközökkel nem lehet eredményesen és hosszútávon visszaszorítani a korrupciót. 1.5. Korrupció a közbeszerzéseknél és az állami vállalatoknál Az előző pontban a korrupció ideáltípusainak általános leírását adtuk meg. Ebben az alfejezetben

konkrét

korrupciós

mechanizmusokat

mutatunk

be,

amik

a

közbeszerzésekre, és esetlegesen az állami vállaltokra jellemzőek. Ez azért fontos, mert a dolgozat második felében majd az állami vállaltokat vizsgáljuk meg egy empirikus kutatás keretében. Több tanulmány és szakértő (a teljesség igénye nélkül: TI - Nemzeti Integritás Tanulmány 2008, 2011; Papanek, 2010; Tátrai 2009) szerint is a közbeszerzések nagy százaléka fertőzött korrupcióval. Pontos számot természetesen itt is nehéz mondani, de mélyinterjúk és egyéb becslések alapján akár a 60%-t is elérheti. Egyes vélekedések szerint a nagyobb közbeszerzések mindegyike érintett. Hogy ez tényleg így van-e, nem tudhatjuk, mindenesetre arra is utalnak komoly jelek, hogy politikai befolyás van a közbeszerzéseknél (Fazekas – Tóth, 2013). Különböző irodalmak alapján (Szántó – Tóth, 2008) felvázolhatóak jellemző korrupciós képletek. Sokszor előre ki van mondva, hogy a teljes összeg hány százalékát kell 9

lásd pl. a Haza és Haladás írását: http://www.hazaeshaladas.hu/atlathatosag/attorest_az_atlathatosagban.html vagy az LMP antikorrupciós programpontjait: http://lehetmas.hu/antikorrupcio/

16

„visszaforgatni”. Jellemző technika, hogy a közbeszerzés úgy van kiírva, hogy azt csak egyetlen pályázó tudja megnyerni, máskor informálisan mondja meg a kiíró, hogy egyáltalán kinek „érdemes” pályáznia. Interjúk alapján elmondható, hogy gyakori eljárás, hogy „kötelező” projekt- vagy tanácsadó cégeket kell alkalmazni, és gyakorlatilag a nekik fizetett piacinál magasabb összeg a korrupciós díj. A dolgozat második része az állami vállaltokra fókuszál. A cél, hogy felmérjük mennyire átláthatóan működnek az állami vállalatok, és hogy ennek milyen és mekkora korrupciós kockázatai vannak. Mindezek előtt azonban fontos látnunk, hogy milyen tipikus korrupciós esetek fordulhatnak elő ezeknél a cégeknél. A Transparency International szerint10 állami vállalatok esetében a következők a leggyakoribb korrupció típusok: a) a vezetők irreálisan magas bérezése b) szükségtelen és/vagy jogszerűtlen megbízási szerződése megkötése c) piaci ár felett megkötött megbízási szerződések d) piaci ár felett kötött árubeszerzés, szolgáltatás vásárlás, beruházás A kérdőív összeállításánál figyelembe vettük ezeket a szempontokat, hiszen fontos hogy releváns kérdésekből álljon össze a vizsgálat, mert ekkor kaphatunk pontos képet. Éppen ezért vizsgáljuk a vezető és a felügyelő bizottsági tagok fizetésére vonatkozó információkat, a közbeszerzési és beszerzési eljárásokat. Nyilvánvalóan bármilyen vállalatnál fontos az átlátható működés, de ez hatványozottan igaz az állami cégekre. Mivel ezen vállalatok az

adófizetők pénzéből élnek, egy

megbízó - megbízott relációban végső soron az állampolgárok a megbízók. Éppen ezért jogos elvárás, hogy felelősen és átláthatóan gazdálkodjanak a rájuk bízott pénzzel, és a korrupció szintjét a lehető legalacsonyabbra szorítsák. Úgy hisszük, hogy az állami vállalatoknak van egyfajta „példamutató” szerepe is a piaci cégek felé, azaz ha tisztességesen és átláthatóan működnek, az iránymutatóként szolgálhat a többi szereplő felé is. Ellenben ha rájuk vetül a gyanú árnyéka, az könnyen azt az érzetet válthatja ki a piaci cégekben, hogy ha már az állam sem tisztességes, akkor nekik sem feltétlen kell annak lenniük. Nagy Zoltán (Figyelő TOP 200, 2012) az állami vállalatoknál különválaszt kétfajta korrupciós mechanizmust. Az egyik a „normál” eset, mikor a munkavállaló saját érdekét helyezi a cég érdeke elé. De Nagy rámutat arra a típusú korrupcióra is, ami

10

http://merjtenni.hu/hol-tapasztalt-korrupciot-2/allami-vallalatok/

17

„felülről” jön, azaz a „cégvezetés felett van még egy tulajdonosi kör, amely bizonyos döntéseket ráerőltet a vállalatra, amely már szinté ellentétes a cég érdekeivel.” Kockázatnak tartja továbbá azt, amikor a felügyelő bizottság a cég dolgozóiból kerül ki. A kockázatok lehetséges csökkentésének általa javasolt egyik módja az ún. compliance11 (szabályozás, etika, kockázatmenedzsment) osztály létrehozása. Ez az osztály mindenképpen függetlenül kell, működjön a cégvezetéstől, mert csak akkor lehet igazán hatékony.

11

Nagy Zoltán a MÁV Zrt. Compliance részlegének vezetője volt 2010-2012 között, ezt azonban 2012 szeptemberében megszüntették (lásd: http://index.hu/gazdasag/magyar/2012/09/10/mav/ letöltés ideje: 2012.04.16)

18

2. Empirikus elemzés A dolgozat első felében a témakör elméleti alapjait jártuk körbe. A második részben egy empirikus kutatás eredményeit fogjuk számba venni. A kutatás az állami vállalatok honlapjait elemzi korrupciós kockázatok, átláthatóság és nyitottság szempontjából. Ma Magyarországon 65 állami vállalat működik, ezek listája megtalálható a Nemzeti Vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. 2. sz. mellékletében. A kutatás során úgy döntöttünk, hogy csak az anyavállalatok honlapját elemezzük, mert nem volt hiteles és megbízható forrás a leányvállalatok számára vonatkozóan. A kutatás arra a logikára épül, hogy a korrupció mértékét ugyan nem tudjuk meghatározni, ugyanakkor korrupciós kockázatokat felismerhetünk egyes változókból (illetve azok hiányából). Fontos, hogy csak és kizárólag egzakt módon meghatározott változókat vizsgálunk, így biztosítva az objektivitást, és a kutatás megismételhetőségét. Ennek jegyében állt össze az 51 különböző változót vizsgáló kódutasítás. Ezt a mellékletben közöljük (M1). Továbbá fontosnak tartjuk, hogy olyan mennyiségű adat álljon

rendelkezésünkre,

ami

statisztikai

elemzéshez

elegendő.

Hiszen

mint

társadalomtudománnyal foglalkozókat, nem az egyedi eset érdekel, hanem az összkép, az általános tendenciák. Így a dolgozat nem fogja nevesíteni az állami vállalatokat, csak és kizárólag összesített adatokat közöl. Magyarországon viszonylag ritka az ilyen módszertannal készült kutatás, a dolgozatnak pedig nem titkolt célja, hogy „népszerűsítse” ezt a fajta gondolkodásmódot és a korrupció kutatásának ezt a fajta ezen módját. 2.1 A kérdőív Az adatfelvétel 2013.03.25. és 2013.03.30. között történt, az adatok ezen időszak állapotát tükrözik. A honlapokat 51 különböző változó alapján vizsgáltuk. Az eredményeket a kérdések típusa szerint bontva elemezzük. A fő törésvonal a kérdések között az, hogy van-e törvényi háttere (kemény kérdés) vagy sem (puha kérdés). Törvényi háttere van pl. a közbeszerzési adatoknak, ellentétben mondjuk az oldaltérképpel. Nyilvánvalóan azon adatok közzététele a legfontosabb, amelyeket jogszabály ír elő. Ugyanakkor fontosnak tartjuk az ún. „puha” kérdéseket is, hiszen végeredményben ezek az ismérvek segítik elő, hogy ne csak a törvény betűjének, hanem annak szellemének is megfeleljen egy honlap (pl. egy jó keresőmotor működtetésével). A kérdőív három törvényre támaszkodik: a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. 19

törvényre, az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvényre, valamint a közbeszerzéseket szabályozó 2011. évi CVIII. törvényre. A kérdések és az egyes törvények kapcsolatát a mellékletben található táblázatban közöljük (M2). Ezek elemzése után egy összefoglaló indexet mutatunk be, aminek segítségével szemléletesebb

képet

kaphatunk

a

honlapokról.

Végül

tartalomelemzéssel

megvizsgáljuk a honlapok „magunkról” c. részét és etikai kódexeit. 2.2. Az eredmények A következő alfejezetekben számba vesszük a főbb eredményeket, összegezzük a legfontosabb tapasztalatokat, és levonjuk a lényeges következtetéseket. 2.2.1. Nem jogszabályon alapuló kérdések Megvizsgáltuk, hogy rendelkeznek-e a honlapok nem magyar nyelvű változattal. Úgy gondoljuk, hogy az Európai Unióhoz való csatlakozásunk után majd tíz évvel elvárható legalább egy, magyartól eltérő nyelvű változat. Idegen nyelven 42 honlap érhető el a 65-ből, túlnyomó többségében angolul (41 db), de 22 honlap németül is közöl adatokat, továbbá 5 vállalat ezektől eltérő nyelven is.12 1. táblázat: Idegen nyelvű honlapok gyakorisága (n=65) idegen nyelvű honlapok (n=65) gyakoriság (db) nincs van

23

százalék 35,4

42 64,6 Forrás: Saját számítás

Egy honlap átláthatóságát nagyban megkönnyíti, ha rendelkezik honlaptérképpel és/vagy keresőmotorral. A vállalatok honlapjai jellemzően rengeteg információt tartalmaznak, mert egy honlap nem csak (köz)adatközlésre szolgál, hanem reprezentatív feladatokat is ellát. A zsúfolt honlapokon egy keresőmotor13 vagy egy átlátható oldaltérkép jelentősen segíti az érdeklődő állampolgár/kutató munkáját. 12

A kutatás során azt nem vizsgáltuk, hogy ezek a változatok is ugyanazt tartalmazzák-e mint a magyar párjuk, azonban a szubjektív tapasztalat az, hogy sok esetben az idegen nyelvű változatok hiányosabbak a magyarnál. 13 Pontosabban egy jól működő keresőmotor. Ugyan nem vizsgáltuk, tehát nem állíthatjuk biztosan, de a kutatás során az volt a szubjektív tapasztalat, hogy nem feltétlen működnek jól a keresőmotorok. Pl. hiába kerestünk rá az „etikai kódex” kifejezésre, sokszor akkor sem adott találatot, ha egyébként rendelkezett a honlap etikai kódexszel.

20

A vizsgált honlapok 40%-a segítette a tájékozódást oldaltérképpel, és 65%-a keresővel. Persze sem ez, sem az idegen nyelvű elérhetőség nem utal korrupciós kockázatokra, de jól mutathatja a honlap és a mögötte álló cégvezetés szemléletét. A keresőmotor és oldaltérkép gyakoriságát mutatja a 2. táblázat. 2. táblázat: Keresőmotor és oldaltérkép (n=65) keresőmotor, oldaltérkép (n=65, db) oldaltérkép nincs van összesen keresőmotor

nincs

20

3

23

van

19

23

42

összesen

39 26 65 Forrás: Saját számítás

Úgy gondoljuk, hogy az átláthatósághoz hozzátartozik, hogy a honlapon elérhető legyen a szervezeti és működési szabályzat (SZMSZ), valamint a szervezeti ábra. Az állami vállalatoknak azonban csak a kisebb része gondolkodik így, SZMSZ-t kicsit több mint 18%-ban találtunk, szervezeti ábrát pedig 43%-ban (3. táblázat). A törvényben az áll, hogy közzéteendő a „(…) szerv szervezeti felépítése szervezeti egységek megjelölésével, az egyes szervezeti egységek feladatai”. Mivel konkrétan nem mondja ki a szervezeti ábrát, ezért került ez a kérdés a nem jogszabályon alapuló kérdések közé, de mindenképpen több törvényi alapja van, mint a többi „puha” kérdésnek. 3. táblázat: SZMSZ, szervezeti ábra gyakorisága (n=65) SZMSZ, szervezeti ábra (n=65, db) szervezetei ábra nincs SZMSZ

van összesen

nincs

34

19

53

van

3

9

12

összesen

37

28 65 Forrás: Saját számítás

Vizsgáltuk azt is, hogy található-e etikai kódex a honlapon. A kutatás során alapvetően etikai kódexnek fogadtunk el mindféle írott dokumentumot, ami morális standardokat és viselkedési útmutatókat/tanácsokat ad a munkavállaló számára (Schwartz, 2004).

21

Az etikai kódex megléte vagy nemléte önmagában természetesen nem utal semmiféle korrupcióra. Ellenben az integritás alapú szemlélet szerint hozzájárulhat az etikus környezet kialakításához, így csökkentve a korrupciós kockázatokat. Kutatások szerint a magánszférában szignifikánsan csökkenti a korrupció esélyét, ha a cégnél van etikai kódex (McKinney – Moore, 2008). Nem tűnik merész feltételezésnek, hogy ugyanez igaz az állami szférára is. Cincinnatiban például maguknak az önkormányzati hivatal alkalmazottainak kellett létrehozniuk az etikai kódexet, mert a polgármester úgy vélte, hogy a saját maguk által létrehozott szabályoknak nagyobb foganatja lesz mintha felülről erőltették volna rájuk azokat (Gardiner – Lyman, 2005, 256. old.). A hazai gyakorlat azonban azt mutatja, hogy az állami vállalatok nem érzik fontosnak az etikai kódex létrehozását, mert mindösszesen csak 8 honlapon találtunk (12%) ilyet. Az etikai kódex megléte tipikus „lenyomata” az integritás alapú szemléletnek, azonban ez egyelőre „hiánycikk” Magyarországon.14 2.2.2. Jogszabályon alapuló kérdések A korrupciós kockázatok szempontjából ezek azok a változók, amelyeknek hiánya egyrészt szabályszegő, másrészt magas kockázatokat mutat. Úgy gondoljuk, hogy ha minden olyan adat, amelyek a közpénzek elköltésével kapcsolatos, legyen az akár egy irodabútor beszerzés, akár a felügyelő bizottsági tagoknak nyújtott év végi prémium, nyilvános adat lenne, nagymértékben csökkenhetne a korrupció. A nyilvánosság önmagában is nagy visszatartó erő, mert a közszolga sokkal inkább érezheti a lebukás, és így presztízsének elvesztésének veszélyét, ha minden a nyilvánosság előtt zajlik. 2.2.2.1 Vezető, felügyelőbizottság Minden vállalatnál vizsgáltuk, hogy kiderül-e a honlapról a vezető neve, elérhetősége (email és telefon), fizetése és esetleges prémiuma. Ugyanezen változókra voltunk kíváncsiak a felügyelőbizottságok esetében is. Ebben a kérdéskörben a cégek részben jól „vizsgáztak”, nagy többségüknél megtalálható a vezető fizetésére és prémiumára vonatkozó információ (a kódutasításnál az is „1”-es értéket kapott, ha jelezték, hogy nem osztanak prémiumot). A vezető neve az esetek majd 90%-ban megtalálható a honlapon, fizetésre és prémiumra vonatkozó információ 66-69 %-ban. Elérhetőséget (email, telefon) viszont csak a vállalatok egynegyede tesz közzé. Kicsit rosszabb az 14

Legalábbis ami az állami vállaltokat illeti. A versenyszférában ugyanez a mutató majd 25% (GVI Integritás és korrupciós kockázatok a magyar vállalati szektorban, 2011)

22

adatközlés a felügyelőbizottságok esetében, 10-ből átlagosan 7 esetben található meg a tagok neve, és 58-63%-ban a fizetésük és prémiumuk nagysága. A felügyelőbizottságok esetében elenyésző a tagok elérhetőségére vonatkozó információ, a honlapok kevesebb, mint 8%-a rendelkezik ilyen adattal. A részletes adatokat a 4. táblázat tartalmazza. 4. táblázat: Vezetőre és Felügyelő Bizottságra vonatkozó információk (n=65) vezető neve

e-mail címe telefonszáma

89,23%

24,62%

24,62%

fizetése prémiuma 69,23%

66,15%

Felügyelő bizottsági tagok neve

e-mail címe telefonszáma

72,31%

7,69%

7,69%

fizetése prémiuma 63,08% 58,46% Forrás: Saját számítás

2.2.2.2 Közbeszerzési adatok Az információszabadságról szóló törvény, a józan logika, továbbá az eddig hivatkozott tanulmányok és kutatások alapján is megállapítható, hogy nagyon nagy korrupciós kockázatok vannak a közbeszerzések körül. A dolgozat első részében bővebben szóltunk erről a kérdéskörről, nem ismételnénk önmagunkat. Annyit tennénk itt hozzá, hogy a közbeszerzési szerződések, tervek és összegzések közzététele nem csak azért fontos, hogy nyomon követhető legyen a közpénzek elköltése, hanem az állami vállaltokról (és ezen keresztül magáról az államról) kialakított kép miatt is. Erősíti a bizalmat, ha azt látjuk, hogy egy állami vállalatnak (önkormányzatnak, államnak stb.) nincs takargatnivalója, rendszeresen és átláthatóan közzéteszi a közbeszerzésekkel kapcsolatos információkat. Lássuk, mit mondanak az adatok. Közbeszerzési szerződést a honlapok 52,3%-án találtunk. Ez azt jelenti, hogy az állami vállalatok majd fele nem teljesíti törvényi kötelezettségeit. A kódolás során „1”-es értéket kapott az a honlap, ahol legalább egy közbeszerzési szerződést találtunk, illetve az a honlap is, ahol aggregáltan vannak fent közbeszerzési szerződések. Ez utóbbi megoldás ugyan jobb, mint a semmi, de meglátásunk szerint sem a törvény betűjének és szellemének, sem az átláthatóság követelményeinek nem felel meg. Ilyen honlapot egyébként – tehát ahol csak aggregáltan elérhetőek közbeszerzési szerződések – 15 dbot találtunk. Érdemes jobban az első adatok mögé nézni. Azon honlapokon, amelyeken ténylegesen szerződést találtunk (19 honlap), az elérhető szerződések átlagos 23

darabszáma 39 darab. Az átlag jelen esetben kicsit csalóka, hiszen viszonylag nagy a szórás, 35 darab, azaz vannak honlapok ahol hozzávetőlegesen sok szerződés található, számos esetben viszont csak egy-két darab. Vizsgáltuk azt is, hogy milyen formában vannak feltöltve ezen szerződések. A 19 honlap közül 18-nál pdf formátumban érhetőek el az adatok. Ezt a jelenséget Tátrai Tünde „látszatnyilvánosságnak” más szóval „pdfnyilvánosságnak” (Tátrai, 2012) nevezi, utalva arra, hogy ez a formátum nem alkalmas az adatok rendszeres vizsgálatára és nyomon követésére. Tátrai továbbá megállapítja, hogy a szerződések „közzététele a honlapok eldugott zugaiban eleve lehetetlenné teszi azok figyelemmel kísérését, valóságtartalmának ellenőrzését” (Tátrai, uo.). Ez jól mutatja, hogy az átláthatóság és az integritás alapú szemlélet alkalmazásakor nem elég csupán a törvények és szabályok írott formáinak betartása, hanem ténylegesen törekedni kell az átláthatóságra, és közpénzek elköltésének nyomon követhetőségére, különben előbbi nem sokat ér. Vizsgáltuk a szerződések keletkezésének időpontját is. Az ideális nyilvánvalóan az lenne, ha a legutolsó feltöltött szerződés 2013-as lenne, de legalább 2012-es. Olyan vállalat, ahol ebből a két évből van az utolsó szerződés, 13 db van. Azaz az állami vállatok mindössze 20%-a rendelkezik honlapján friss, releváns közbeszerzési szerződéssel. 5. táblázat: Közbeszerzési szerződések (n=65) nincs van csak aggregáltan 2012/13-as szerződés átlag összesen átlag ahol ténylegesen van szórás összesen szórás ahol ténylegesen van

eset (db) 31 34 15 13 11,51 39,4 25,7 34,5

százalék 47,7 52,3 23 20 Forrás: Saját számítás

Igaz, nem tudhatjuk, hogy azért nincsenek elérhető adatok, mert nem folytattak közbeszerzési eljárást, és ennek eredményeképpen nem jött létre szerződés, vagy kötöttek ugyan, de nem töltötték fel a honlapra. Ennek a problémának a feloldására szolgálna a közbeszerzési terv és az éves statisztikai összegzés intézménye. A közbeszerzési

terv

a

tárgyévre

vonatkozó

előzetes

várakozás

a

leendő 24

közbeszerzésekről, a statisztikai összegzés pedig egy visszatekintő összegzése a t-1. év közbeszerzéseiről. Sajnálatos módon a vállalatok nem jeleskednek ezen dokumentumok közzétételéből. Közbeszerzési tervet a honlapok 29%-án találtunk. Ahogy a szerződéseknél, úgy a közbeszerzési tervnél is érdemes megnézni, hogy mikori a legutolsó feltett változat. Átláthatóság szempontjából az ideális az lenne, ha megtalálható lenne a 2013-as terv. Ha jóhiszeműen vizsgáljuk a honlapokat, akkor a 2012-es terv is elfogadható, hiszen az adatfelvétel az év első harmadában (márciusban) történt. Ebből a szempontból pozitív a kép, hiszen azon honlapok közül, amelyek töltöttek fel közbeszerzési tervet, mindössze két esetben találtunk olyan közbeszerzési tervet, ami nem az idei vagy a tavalyi évre vonatkozik. Összességében tehát a honlapok 26,2%-a rendelkezik friss, releváns közbeszerzési tervvel. A statisztikai összegzés látszólag ugyanaz, mint a közbeszerzési terv, csak ellenkező előjellel működik, azaz nem a tárgyévre, hanem az előző évre vonatkozik. Ennek ellenére markáns eltérés mutatkozik a közzétételét illetően. Erre logikus magyarázatot nem látunk. 12 olyan állami vállalat találtunk, ahol megjelenik ez a dokumentum, és ezek közül 10 olyan, ahol vagy 2012-re vagy 2011-re vonatkozik. Összességében tehát a honlapok 15,4%-a rendelkezik friss, releváns éves statisztikai összegzéssel. 2.2.2.3 Egyéb eredmények Fontos dolognak tartjuk, hogy legyen a honlapon olyan felület, ahol közadatot lehet igényelni, vagy legalábbis van információ arra vonatkozóan, hogy ezt hogyan lehet megtenni. Ezt praktikus és gyakorlati szempontokból is jónak tartjuk, továbbá az állampolgári bizalmat is erősítheti, és nem mellékesen jogszabály írja elő. Azonban az állami vállatok honlapjain mindössze 14%-ban találtunk erre vonatkozó felületet. Jogorvoslati eljárásról szóló beszámoló, és az ezzel kapcsolatos Közbeszerzési Döntőbizottsági határozata elenyésző számban (8 ill. 5%) jelenik meg a honlapokon. Itt is meg kell jegyezni azonban, hogy természetesen nem tudhatjuk, hogy ez az adat azért hiányzik, mert nem is volt ilyen eljárás, vagy azért mert ugyan volt, de nem tették közzé. A törvény alapján beszerzésekről és nem normatív támogatásokról is információval kell rendelkeznie egy honlapnak. Minden tízedik vállalat hozza ezeket nyilvánosságra aggregált formában. Egyedi beszerzési és támogatási szerződés egy esetet kivéve 25

egyáltalán nem található. Tény, hogy a törvény nem fogalmaz egyértelműen, de az átláthatóság szellemének az felel meg a leginkább, ha az egyedi szerződések másolata az elérhető. A törvény szerint az állami vállalatoknak felelősen kell gazdálkodniuk a rájuk bízott vagyonnal. Ennek a betartását segíti elő, hogy kötelezően közé kell tenni az éves költségvetési beszámolót, és számviteli kimutatást. Ezekből a legfrissebbek mindenhol maximum 2011-es adatokat voltak, így joggal feltételezhetjük, hogy a 2012-es beszámolók még csak mostanában készülnek el, tehát tekinthetjük a 2011-est a legfrissebbnek. A honlapok bő egyharmadán találtuk meg ezeket a dokumentumokat. Ahol viszont megtaláltuk, ott általában a legfrissebb verzió is elérhető volt, mindössze 2 ill. 3 olyan vállalat van, ahol szerepel ugyan a honlapon a költségvetési beszámoló ill. a számviteli kimutatás, de az nem 2011-es. A honlapok kétharmada tehát nem rendelkezik friss, releváns költségvetési beszámolóval, ill. számviteli kimutatással 6. táblázat: 2011-es költségvetési beszámoló és számviteli kimutatás (n=65) költségvetési beszámoló (2011) nincs van számviteli kimutatás (2011)

nincs

39

van összesen

3 42

összesen

2

41

21 24 23 65 Forrás: Saját számítás

Előremutató dolognak tartanánk, ha az ajánlati felhívásokat, legyen az álláshely betöltésére vonatkozó ajánlat, közbeszerzésre való felhívás stb. előzetesen közzétennék az interneten. Ilyen honlapot azonban csak 8 db-ot (12,3%) találtunk. Bár a közbeszerzések lebonyolítására külön jogszabály vonatkozik, célravezetőnek tartanánk egy külön cégspecifikus beszerzési szabályzat létrehozását. Nem csak mi gondoljuk ez jónak, erről beszélt egy konferencián Vitézy Dávid BKK vezérigazgató is, aki büszkén mondta, hogy a BKK rendelkezik ilyen dokumentummal, sőt, szigorúbb előírásokat fogalmaz meg, mint a közbeszerzési törvény. A vizsgált állami vállatok között azonban csak egy darab ilyen dokumentummal találkoztunk.

26

2.3.Állami Vállalatok Honlapja – egy kompozit index Mint az eddigiekből kiderült, a cégek nem bővelkednek nyilvános adatokban. Úgy gondoltuk, hogy az egyedi adatokon túl egy összefoglaló index még inkább szemléltetni tudná az általános helyzetképet. Ezért létrehoztuk az Állami Vállalatok Honlapja (ÁVH) fantázianevű indexet. Az index meghatározott változókat tartalmaz, a részletes listát a mellékletben közöljük (M3). Viszonylag egyszerűen készült: csak kétváltozós (0 vagy 1) kérdéseket tettünk az indexbe, így minden i-dik értékre igaz, hogy: 1. egyenlet: Állami Vállalatok Honlapja – Index

Á𝑉𝐻𝑖 =

𝑚 𝑗 =1 𝐾𝑖𝑗

𝑚

Ahol „i” az adott vállalat és i= 1…65, a kérdések „j”-től „m”-ig tartanak (összesen 17 darab, így m=17), és „K” az adott kérdés értéke (0 v. 1). Értelemszerűen az index 0-tól 1-ig vehet fel bármilyen értéket, ahol a 0 azt jelenti, hogy semmilyen vizsgált adat nem elérhető, az 1 pedig azt, hogy minden vizsgált kritériumnak megfelelt az oldal. Tisztában vagyunk az ilyen és ehhez hasonló indexek korlátaival. Úgy gondoljuk azonban, hogy az eloszlásából jól látható az általános helyzet. Megkérdőjelezhető természetesen a súlyozás, vagyis annak hiánya, hiszen nem ugyanolyan korrupciós kockázatra utal az etikai kódex hiánya, mint pl. a közbeszerzési tervé, de úgy hisszük, hogy egy esetleges önkényes súlyozással még inkább teret engednénk a kritikáknak. A 65 elemből álló minta ugyan statisztikailag nem számít nagynak, de nem gondoljuk, hogy ezért ne lehetne ilyesfajta indexet létrehozni. Az index előzetes megalkotásakor nem tudtuk természetesen, hogy milyen eloszlást fogunk kapni, csupán arra tettünk kísérletet, hogy egy számba sűrítsük a tapasztalatokat. Felfogható egyfajta „pilot” kutatásnak is, abban a tekintetben, hogy tudunk-e használható indexet készíteni, vagy legalábbis egy használható index alapjait le tudjuk-e rakni. A 2. ábrán látszik, hogy az index eloszlása közelít a normáleloszláshoz, ami azt mutatja, hogy van értelme gondolkodni az index továbbfejlesztésén. Az index átlagos értéke 0,45; szórása 0,23. Ezekből az értékekből is levonható az a következtetés, hogy a magyar állami vállatok adatközlése meglehetősen hiányos, sokszor a törvényi minimumot sem üti meg. Ugyanakkor az is látszik, hogy nem 27

lehetetlen jó eredményt elérni, azaz nem lehetetlen átláthatóan és törvénytisztelően működtetni egy honlapot. Két honlap is elért 0,88-as értéket, ez egyfajta visszajelzés számunkra is, hogy nem mi voltunk túl szigorúak a kérdőív összeállításakor, hanem sajnos az állami vállalatok adatközlése nem megfelelő. 2. ábra: Az ÁVH index eloszlása (n=65)

Forrás: Saját számítás

2.4 Tartalomelemzés Az eddig vizsgált változókon túl megvizsgáltuk, hogy vajon a vállalatok mennyire elkötelezettek a korrupció elleni fellépésben, mennyire tartják ezt feladatuknak. Ehhez a vizsgálathoz tartalomelemzéssel (Antal, 1976) feldolgoztuk a „magunkról” nevű részeket és az etikai kódexeket. „Magunkról” szóló résznek vettünk minden olyan írást vagy köszöntőt a honlapon, ami a cég alapfilozófiáját, küldetését, bemutatkozását volt hivatott közölni. Fontosnak tartjuk, hogy már ebben a részben kifejezzék a vállatok az elkötelezettségüket a korrupció elleni küzdelemben, hiszen az olvasó jó eséllyel ezzel a résszel találkozik legelőször. Azonban csalódnunk kellett, a korrupció elleni fellépésre, integritásra, átláthatóságra nyomokban sem utaltak ezekben a szövegekben. A tapasztalat azt mutatja, hogy sokkal inkább jellemző a szívélyes bemutatkozás, esetleg egy rövid cégtörténeti áttekintés, vagy többnyire a küldetés leírása. A tény, hogy 28

ennyire nem foglalkoznak ebben a részben a vállaltok a korrupcióval és az etikus magatartással arra is utalhat, hogy talán túlzott és fölösleges elvárásunk volt ez a honlapokkal kapcsolatban. De akár arra is, hogy tényleg nem tartják fontosnak, hogy kifejezzék az átláthatóság és az etikus magatartás melletti elkötelezettségüket, és amennyiben elérhető a honlapjukon közadat, azt is csak kötelességből és nem elhivatottságból teszik. 7. táblázat: „Magunkról” rész tartalomelemzése (n=65) vállalat(db) átláthatóság 3 korrupció 0 etika 0 integritás 0 fenntartható 0 Forrás: Saját számítás

Az előzetes tervek között szerepelt az etikai kódexek tartalomelemzése. Azonban az élet felülírta a terveket, mivel csak 8 vállalat rendelkezik etikai kódexszel, így nem sok hozzáadott értéke lenne egy komolyabb tartalomelemzésnek. A kis elemszám miatt érdemes fenntartásokkal kezelni az adatokat, azonban érdekes megnézni, hogy nagyjából mivel foglalkoznak ezek a kódexek. Ezt úgy vizsgáltuk, hogy bizonyos „alapszavak” előfordulási gyakoriságát néztük. Ezek az alapszavak: „átláthatóság”„korrupció”-„etika”-„integritás”-„fenntartható” és ezek ragozott alakjai. Így egzakt(abb) képet kaphatunk arról, hogy mivel is foglalkozik egy etikai kódex, pontosabban foglalkozik-e korrupció elleni küzdelemmel, etikus magatartásra való buzdítással, fenntartható gazdálkodással stb. A részletes adatokat a 8. táblázat mutatja: 8. táblázat: Etikai kódexek tartalomelemzése (n=8) darabszám átláthatóság 5 korrupció 6 etika 6 integritás 2 fenntartható 4 Forrás: Saját számítás

A darabszámot jelen esetben úgy kell értelmezni, hogy pl. átláthatóságról a vizsgált nyolc etikai kódexből ötben tettek említést. Az adatokból kiolvasható, hogy egy etikai kódex nagyjából azzal foglalkozik, amivel a naiv érdeklődő szerint is kellene, azaz 29

korrupció megelőzésével, átláthatóságra való törekvéssel és etikus vállalati magatartás kialakításával. Még egyszer szeretnénk azonban leszögezni, hogy a kis minta miatt nem tartjuk alkalmasnak messzemenő következtetések levonására az etikai kódexek tartalomelemzését. Mindenesetre célravezetőnek tartanánk, ha minden egyes állami vállalt rendelkezne etikai kódexszel. Mint az a kutatás bizonyítja, maguktól kevesen érzik fontosnak ezt a kérdést, ezért megfontolásra érdemesnek gondoljuk a törvény erejével előírni. Habár pont ez a tanulmány mutat rá, hogy a törvény ereje valójában nem is olyan nagy, azaz nem következik semmiféle retorzió abból, ha esetleg törvényszegő módon viselkednek a vállalatok.

30

3. Konklúzió A dolgozatban bemutattuk egyrészt a korrupció és kutatásának elméleti alapjait, másrészt egy empirikus kutatást. Az állami vállalatok honlapját vizsgáló kutatás több dologra is rávilágított. Egyértelművé vált, hogy a magyar (állami) vállalati kultúra egyelőre nem áll olyan szinten, hogy nyilvánosan és átláthatóan közöljenek alapvető közadatokat (ezzel kapcsolatban jegyeznénk meg, hogy érdemes lenne egy nemzetközi összehasonlító kutatást végezni, amiből kiderülne, hogy elmaradásunk van-e ezen a területen, vagy mindenhol nagyjából ez a helyzet figyelhető meg). A kutatás során bebizonyosodott, hogy az állami vállalatok többsége nem követ törvénytisztelő magatartást az adatközlés területén, úgy tűnik, a normaszegés a szabály és nem a kivétel. Közbeszerzési, beszerzési adatokat elenyésző számban ismerhet meg a nagyközönség, ami igen nagy korrupciós kockázatot rejt magában. A vezetők és felügyelőbizottsági tagok bérének nyilvánossága tekintetében érezhetően jobb a helyzet, mint a közbeszerzési adatoknál. Az adatközlés azon túl, hogy törvényi kötelezettség, meglátásunk szerint egyfajta szemléletmódot is jelez az érdeklődő állampolgár felé. Ha egy cég honlapja rendezetett, bővelkedik adatokban, és mindezt átlátható módon teszi közzé, akkor sokkal kisebb valószínűséggel gondolják korruptnak. Ez pedig beindíthat egy öngerjesztő folyamatot, hiszen amit/akit nem gondolunk korruptnak, azt nem is próbáljuk meg korrumpálni, akit egyre kevesebbszer próbálnak meg korrumpálni, idővel „ellenállóbb” lesz, és így tovább. Egyelőre ez a fajta rendezettség nem jellemző, de a probléma felismerése az első lépés a megoldáshoz vezető úton. Az egzakt és törvénysértő adatokon túl arra is fény derült, hogy nem az integritáson alapuló szellemiség az irányadó, ezt bizonyítja az etikai kódexek és beszerzési szabályzatok hiánya, továbbá a szervezeti ábra és SZMSZ ritka közlése. Ahogy a dolgozat elején is megfogalmaztuk, hosszútávon az integritás alapú szemlélet, és az átláthatóság növelése az a módszer, ami a leginkább csökkenti a korrupciót. Olyasmi ez, mint a gyógyításban a kezelés és a megelőzés közti különbség. Nyilván, ha már megtörtént a baj, beteg lett a páciens (korrumpálták a hivatalnokot) akkor kezelni kell a legjobb tudásunk szerint (büntetés kiszabása). Azonban mind a népegészségügy, mind a gazdaság szempontjából sokkal előnyösebb a megelőzésre (integritás alapú szemléletre) helyezni a hangsúlyt, hiszen ez hosszútávon sokkal egészségesebb társadalomhoz vezet (kevesebb korrupciós költség).

31

A kutatást módszertana alkalmassá teszi arra, hogy bármikor és bárki által megismételhető legyen. Ezt fontosnak tartjuk, hiszen a trend mindig sokkal érdekesebb, mint a pillanatfelvétel, ezért érdemes lenne megismételni a kutatást egy, öt vagy éppen tíz év múlva. Ez mindenképpen célunk, továbbá a létrehozott kompozit indexet továbbfejleszteni és még jobbá tenni. Az évek során végbemenő változás/stagnálás jó mutatója lenne az állami vállalatoknál lévő korrupciós kockázatoknak. A módszertanunk továbbá azért is hasznos, mert kiszűri az emberi tényezőt a korrupciókutatásból, nem hagyatkozik személyes véleményekre (ellentétben pl. a percepciókutatásokkal és interjúkkal), csak és kizárólag egzakt módszertannal dolgozik. Feltétlen meg kell jegyeznünk, hogy nem célunk rossz színben feltüntetni az állami vállaltokat. Meggyőződésünk szerint egy társadalomkutató egyetlen célja az lehet, hogy eredményeivel és kutatásaival lendítsen témája ügyén, érdemben hozzájáruljon kutatási területéhez. Hatványozottan igaznak véljük ezt a korrupció-kutatással kapcsolatban, főleg ha az ehhez hasonló, gyakorlati kutatás. A tanulmány egyfajta jelzés az állam számára, hogy merre lehet továbbmenni a korrupció elleni fellépés rögös útján. Úgy gondoljuk, hogy kutatásunk rávilágít arra, hogy viszonylag kevés plusz pénzből hogyan és milyen módon lehet csökkenteni a korrupciós kockázatokat. A korrupció, ahogy a rákos sejtek, úgy rombolják a társadalom szövetét. Közvetlenül, anyagi haszonban kifejezhető károkozásban és közvetetten, erkölcsi és bizalmi romlást hagyva maguk után. Mint ahogy minden ember egészségesen akar élni, egy társadalom számára is kívánatos az egészséges életmód. Éppen ezért tartjuk fontosnak és elengedhetetlennek a korrupció elleni küzdelmet, mind az egyének, különösen az értelmiség részéről, mind a kormányzat, mint fő szabályozó szerv részéről.

32

Irodalomjegyzék Acemoglu, Daron – Verdier, Thierry (1998): Property Rights, Corruption and the Allocation of Talent: A General Equilibrium Approach. The Economic Journal, Vol. 108, No. 450, 1998, pp. 1381-1403 Agárdy Balázs – Tóth István János (2013): A magyar önkormányzatok törvényszegő magatartásának vizsgálata 417 önkormányzat honlapjának elemzése alapján: 2012. – I. Riport elérhető: http://www.crc.unicorvinus.hu/download/onk_honlapok_2012_elemzes_130221.pdf letöltés ideje: 2013. április 12. Alexa Noémi–Kósa Eszter (szerk.) (2007): Korrupciós kockázatok Magyarországon. Nemzeti Integritás Tanulmány. Első rész. 2007 Elérhető: http://www.transparency.hu/uploads/docs/NIS1osszefoglalo.pdf letöltés ideje: 2013. február 14. Antal László (1976): A tartalomelemzés alapjai. Budapest, Magvető, 1976 Behnegar, Nasser (2005): Leo Strauss, Max Weber and the Scientific Study of Politics. The University of Chicago press, USA, 2005 Bourdieu, Pierre (1973) L'opinionpublique n'existeras. In: Les Temps Modemes, 1. sz. In: Kiss Balázs (szerk.) Politikai kommunikáció. A közvélemény nem létezik. Budapest: Rejtjel. Burai Petra – Hack Péter (szerk.) (2011): Korrupciós kockázatok Magyarországon 2011. Nemzeti Integritás Tanulmány. Magyarország, 2011 elérhető: www.transparency.hu/uploads/docs/Korrupcios_kockazatok_final.pdf letöltés ideje: 2013. február 14. Czibik Ágnes - Hajdu Miklós - Makó Ágnes - Tóth István János - Várhalmi Zoltán (2011): Integritás és korrupciós kockázatok a magyar vállalati szektorban, 2011. - GVI elérhető: http://www.gvi.hu/data/papers/korrupcio_2011_tanulmany_111122.pdf letöltés ideje: 2013.március 29. Fazekas Mihály - Tóth István János (2013): Politikai befolyás a közbeszerzési piacon? A piaci részesedések elemzése 2009-2011 - előzetes eredmények. Budapest, kézirat, 2013 elérhető: www.crc.uni-corvinus.hu/download/kb_adatok_2010_4riport_130220.pdf letöltés ideje: 2013. március 15.

33

Galasi Péter - Kertesi Gábor (1988): "Patkányverseny " a korrupciós piacon. Közgazdasági Szemle 7-8., 1988, 900-920. old. Galtung, Fredrik (2006): Measuring the Immeasurable: Boundaries and Functions of (Macro) Corruption Indices, in: Sampford, Charles – Shacklock, Arthur – Connors, Carmel – Galtung, Fredrik (ed.) (2006): Measuring Corruption. Ashgate Publishing Company, 2006. pp. 101-131. Gardiner, John A. – Lyman, Theodore R. (2004): A korrupcióellenes intézkedések logikája. In: Gulyás Gyula (szerk.) (2004): Politikai Korrupció. Budapest, Aula Kiadó, 2004, 248-261.old Gulyás Gyula (2004): A politikai korrupcióról. In: Gulyás Gyula (szerk.) (2004): Politikai Korrupció. Budapest, Aula Kiadó, 2004, 7-44. old. Hellman, Joel – Jones, Geraint – Kaufmann, Daniel (2000): Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption, and Influence in Transition Economies. World Bank Policy Research, Washington, Working Paper No. 2444 Hende Csaba (2001): A kormány korrupcióellenes programja. in: Csefkó Ferenc – Horváth Csaba (szerk.): Korrupció Magyarországon, Pécs, Pécs-Baranyi Értelmiségi Egyesület és Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara, 2001. 41-49. old. Huberts, Leo – Lasthuizen, Karin –Peeters, Carel (2006): Measuring Corruption: Exploring the Iceberg. in: Sampford, Charles – Shacklock, Arthur – Connors, Carmel – Galtung, Fredrik (ed.) (2006): Measuring Corruption. Ashgate Publishing Company, 2006. pp. 265-295. Kaufmann, Daniel – Kraay, Aart – Mastruzzi, Massimo (2006): Measuring Corruption: Myths and Realities. elérhető: http://www1.worldbank.org/publicsector/anticorrupt/corecourse2007/Myths.pdf letöltés ideje: 2013. január 23. Kó József (2001): Korrupciós bűncselekmények a statisztikai adatok tükrében. elérhető: http://www.gallup.hu/gallup/monitor/elemzes/001109_2stat.html letöltés ideje: 2013. február 16. Körösényi Andárs – Tóth Csaba – Török Gábor (szerk.) (2007): A magyar politikai rendszer. Budapest, Osiris kiadó, 2007 Lambsdorf, Johann Graf (2006): Measuring Corruption - The Validity and Precision of Subjective Indicators (CPI). in: Sampford, Charles – Shacklock, Arthur – Connors, Carmel – Galtung, Fredrik (ed.) (2006): Measuring Corruption. Ashgate Publishing Company, 2006, pp. 81-101. 34

Lambsdorff, Johann Graf (2007): The Institutional Economics of Corruption and Reform. Cambridge, Cambridge University Press, 2007 Langseth, Petter (2003): Az integritás kiépítése a korrupcióellenes küzdelemben. In: Nemzeti konferencia a tisztább közéletért. Budapest, 2003.március 20-21. Az ENSZ Kábítószer-ellenőrzésiés Bűnmegelőzési Hivatalának és a Miniszterelnöki Hivatal Közpénzügyi Államtitkárságának közös szervezésében. elérhető: http://misc.meh.hu/letoltheto/nemzetikonferencia_tisztabbkozelet.pdf letöltés ideje: 2013. március 20. Mauro, Paolo (1995): Corruption and Growth. Quarterly Journal of Economics. Vol. 110. No. 3. 1995. McKinney, Joseph A. - W. Moore, Carlos (2008): International Bribery: Does a Written Code of Ethics Make a Difference in Perceptions of Business Professionals. Journal of Business Ethics, Vol. 79, No. 1/2 pp. 103-111 Montinola, Gabriella R. – Jackman, Robert W. (2002): Source of Corruption: A CrossCountry Study. British Journal of Political Science, 32, pp.: 147-170 Offe, Claus (2005): Politikai korrupció: fogalmi és gyakorlati kérdések. In: Kornai János – Susan Rose-Ackerman (szerk.): Tisztesség és bizalom a posztszocialista átmenet fényében -A bizalmat érdemlő állam építése a posztszocialista átmenet időszakában. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 2005. pp. 97-119. Papanek Gábor (2010): A korrupció és a közbeszerzési korrupció Magyarországon. Pénzügyi szemle, 2010. (55. évf.) 2. sz. 289-311. old. Petrétei József (2007): A korrupció jellemzői és az ellene való küzdelem lehetőségei. Romániai Magyar Jogtudományi Közlöny, 2007/1 25-35 old. Quah, Jon S.T., (1995): Controllin corruption in city-states: A comporativestudy of Hong Kong and Singapore. Crime, Law & Social Change 22: 391-414, 1995 Rose-Ackerman, Susan (1978): Corruption: A Study in Political Economy. New York, Academic Press, 1978. Schwartz, M. S. (2004): Effective Corporate Codes of Ethics: Perceptions of Code Users. Journal of Business Ethics2004/55, pp. 323-343.

35

Sík Endre (2001): A korrupció nagysága. in: Csefkó Ferenc – Horváth Csaba (szerk.): Korrupció Magyarországon . Pécs, Pécs-Baranyi Értelmiségi Egyesület és Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara, 2001. 233-253. old. Szántó Zoltán - Tóth István János (2008): Korrupciós Kockázatok az üzleti szektorban – kutatási háttértanulmányok, Budapest, kézirat, 2008 elérhető: http://www.crc.uni-corvinus.hu/download/korrupcio_2008_tanulmanykotet_080619.pdf letöltés ideje: 2012. december 03. Szántó Zoltán – Tóth István János – Varga Szabolcs (2009): Korrupciógyanús esetek a magyar médiában 2001-2007 között. On-line hírforrások tartalomelemzése. Budapest, kézirat, 2009 Elérhető: http://www.crc.unicorvinus.hu/download/korrupcio_2009_mediaelemzes_2001_07_090310.pdf letöltés ideje: 2012. november 08. Szántó Zoltán – Tóth István János – Varga Szabolcs (2011): A korrupció társadalmi és intézményi szerkezete. Korrupciós tranzakciók tipikus kapcsolatháló-konfigurációi Magyarországon. Budapest, kézirat, 2011 Elérhető: www.crc.uni-corvinus.hu/download/cup_2011_hu_110326.pdf letöltés ideje: 2012. november 12. Szántó Zoltán – Tóth István János – Varga Szabolcs (Szerk.) (2012): A (kenő)pénz nem boldogít? Gazdaságszociológiai és politikai gazdaságtani elemzések a magyarországi korrupcióról. Budapest, BCE Szociológia és Társadalompolitikai Intézet Korrupciókutató-központ, 2012 Szántó Zoltán – Tóth István János – Varga Szabolcs – Cserpes Tünde (2010): Gazdasági érdekcsoportok, szabályozási kudarcok, járadékvadászat és korrupció. Budapest, 2010, kézirat Elérhető: http://www.crc.unicorvinus.hu/download/gvh_2010_bce_kkk_tan_101214_.pdf letöltés ideje: 2012. november 30. Szente Zoltán (2006): Korrupcióellenes stratégiák és módszerek. in: Korrupciós jelenségek az önkormányzati közigazgatásban. Magyar Közigazgatási Intézet, 20062007. elérhető: http://integritas.asz.hu/uploads/files/05_resztan_szente_onkormanyzatikorrupciofogalm a_060831.pdf letöltés ideje: 2013. április 20.

36

Tátrai Tünde (2009): Verseny a közbeszerzési piacon. Közgazdasági Szemle, LVI. évf., 2009. szeptember (835–848. o.) Tátrai Tünde (2012): PDF-nyilvánosság. Figyelő, 2012/35. szám, elérhető: http://www.figyelo.hu/cikkek/374511_tatrai_tunde__pdf_nyilvanossag , letöltés ideje: 2013. április 19. Uslaner, Eric M. –Badescu, Gabriel (2005): Tisztesség, bizalom és jogi normák a demokratikus átalakulásban: miért tudja Bo Ruthstein jobban megmagyarázni Svédországot mint Romániát? in: Kornai János – Bo Ruthstein – Susan Rose-Ackerman (szerk.) ( 2005): Tisztesség és bizalom a posztszocialista átmenet fényében - A társadalmi bizalom megteremtése a posztszocialista átmenet időszakában. Budapest, Nemzeti Tankönyvkiadó, 2005, 5071.old. INTERNETES FORRÁSOK Barack Obama: http://www.whitehouse.gov/the_press_office/TransparencyandOpenGovernment letöltés ideje: 2013. április 12. Közigazgatás Korrupció-megelőzési programja. elérhető: http://korrupciomegelozes.kormany.hu/download/d/fc/50000/antikorrupcios_int%C3% A9zkedesek_eloterjesztes.pdf letöltés ideje: 2013. március 29. Nagy Zoltán, Figyelő, TOP 200: http://www.figyelo.hu/top_200/cikkek/377493_top200 letöltés ideje: 2012. április 16 Vitézy Dávid előadása: www.transparency.hu/uploads/docs/vitezy_david.ppt letöltés ideje: 2013. április 10. TÖRVÉNYEK 2011. évi CXII. törvény Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról Elérhető: http://www.magyarkozlony.hu/pdf/9906 2011. évi CXCVI. törvény A nemzeti vagyonról Elérhető: www.magyarkozlony.hu/pdf/11486 37

2011. évi CVIII. törvény A közbeszerzésekről Elérhető: http://www.magyarkozlony.hu/pdf/9846 2003. évi XXIV. törvény A közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról Elérhető: http://www.complex.hu/kzldat/t0300024.htm

38

Melléklet M1. A Kérdőív Az adatfelvétel kezdete: 2013. ……..……hónap..………..nap…………..óra……..……....perc 1. A vizsgált vállalat neve: ________________________________________________________ 2. A vizsgált honlap címe: _________________________________________________________ 3. Elérhető-e a honlap valamilyen idegen nyelven is? 0 – nem 1 – igen, éspedig: igen

nem

a.) angol

1

0

b.) német

1

0

c.) egyéb

1

0

4. Van-e keresőmotor a honlapon? 0 – nincs

1 – van

5. Van-e oldaltérkép a honlapon? 0 – nincs

1 – van

6. Található-e a honlapon valamiféle "etikai kódex"? 0 – nem

1 – igen

6.a. Melyik évben készült? ____ (évszám) 0 – nem derül ki

7. Található-e a honlapon Szervezeti és Működési Szabályzat? 0 – nem

1 – igen

8. Található-e a honlapon szervezeti ábra? 0 – nem

1 – igen

9. Található-e a honlapon a vezetőről (bármilyen) információ? 0 – nem

1 – igen

39

10. Ha (9) igen, megtalálhatóak-e a vezetőről a következő adatok? igen

nem

d.) vezető neve

1

0

e.) vezető email címe

1

0

f.) vezető telefonszáma

1

0

g.) vezető fizetés

1

0

h.) vezető prémiuma

1

0

11. Található-e a Felügyelő bizottságról a honlapon (bármilyen) információ? 0 – nem 1 – igen 12. Ha (11) igen, megtalálhatóak-e a Felügyelő bizottságról l a következő adatok? igen

nem

i.) vezető neve

1

0

j.) vezető email címe

1

0

k.) vezető telefonszáma

1

0

l.) vezető fizetés

1

0

m.) vezető prémiuma

1

0

13. Elérhető-e a honlapon közbeszerzési eljárás alapján megkötött valamilyen szerződés? 0 – nem

18 - RA

1 – igen

14.-17. HA ELÉRHETŐ KÖZBESZERZÉSI SZERZŐDÉS 14. Mi a legrégebbi szerződés megkötésének dátuma? év

hó

nap

15. Mi a legfrissebb szerződés megkötésének dátuma?év

hó

nap

16. Az utóbbi 3 évben kötött szerződésekből hány darab található a honlapon? ………………db 17. Letölthetőek-e a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződések? 0 – nem

1 – igen

17.a. Milyen formában tölthetők le? 1 – pdf 2 – doc

TÖBB VÁLASZ LEHET!

3 - egyéb , éspedig: ………………….

40

MINDENHOL!

18. Elérhetőek-e közbeszerzési szerződések aggregált formában? 0 – nem

1 – igen

19. Található-e a honlapon éves közbeszerzési terv? 0 – nem 1 – igen 19.a Melyik évre vonatkozik? _____ (évszám) 20. Található-e a honlapon éves statisztikai összegzés a közbeszerzésekről? 0 – nem

1 – igen

20.a. Melyik évre vonatkozik? _____ (évszám) 20.b. Az összegzés formailag megfelel a törvényi előírásnak? 0 – nem

1 – igen

21. Elérhetők-e a honlapon olyan felület, ahol közérdekű adatot lehet igényelni, vagy erre vonatkozó információ van? 0 – nem

1 – igen

22. Található-e a honlapon közbeszerzési eljárás kapcsán indult jogorvoslati eljárásra vonatkozó dokumentum? 0 – nem

1 – igen

22.a. A Közbeszerzési Döntőbizottság szerződés megkötését

engedélyező

végzése

megtalálható-e a honlapon? 0 – nem

1 – igen

23. Elérhető-e olyan szerződés, ami árubeszerzésre, építési beruházásra, szolgáltatás megrendelésre, vagyonértékesítésre, vagyonhasznosításra, vagyon vagy vagyoni értékű jog átadására, valamint koncesszióba adásra vonatkozik? 0 – nem 27 - RE 1 – igen 24.-26. HA ELÉRHETŐ ILYEN ÜZLETI SZERZŐDÉS 24. Mi a legrégebbi ilyen szerződés dátuma? év

hó

nap

25. Mi a legfrissebb ilyen szerződés dátuma?év

hó

nap

41

26. Az utóbbi 3 évből hány ilyen szerződés található a honlapon? ………………. db MINDENHOL! 27. Aggregált, táblázatos formában elérhetőek-e az árubeszerzésre, építési beruházásra, szolgáltatás megrendelésre, vagyonértékesítésre, vagyonhasznosításra, vagyon vagy vagyoni értékű jog átadására, valamint koncesszióba adásra vonatkozó szerződések? 0 – nem

1 – igen

28. Található-e a vállalat által nyújtott (nem normatív) támogatásokról szóló szerződés a honlapon? 0 – nem 1 – igen 29. Aggregált, táblázatos formában elérhetőek-e a nem normatív támogatásokra vonatkozó szerződések adatai? 0 – nem 1 – igen 30. Elérhető-e a honlapon beszerzésekről, szolgáltatás vásárlásáról, bérbeadásról, ingatlan eladásról szóló ajánlati felhívás? 0 – nem 1 – igen 31. Ha (30) igen az utóbbi 3 évből hány ajánlati felhívás található a honlapon? ……………….db

32. Található-e a honlapon beszerzési szabályzat a közbeszerzési értékhatárt el nem érő beszerzések lebonyolítására? 0 – nem

1 – igen

33. Megtalálható-e a honlapon a vállalat működését szabályozó jogszabályok listája? 0 – nem

1 – igen

34. Található-e a honlapon költségvetési beszámoló? 0 – nem 1 – igen 34.a Melyik évre vonatkozik? _____ (évszám) 35. Található-e a honlapon éves számviteli kimutatás? 0 – nem 1 – igen 35.a Melyik évre vonatkozik? _____ (évszám)

Az adatfelvétel vége: ……………………….óra ……………………perc

42

M2. A kérdések és a törvények kapcsolata

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 22.a

23. 24. 25. 26. 27.

28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35.

2011. évi CXII. Törvény; Általános közzétételi lista I/2. 2011. évi CXII. Törvény; Általános közzétételi lista I/3.

2011. évi CVIII. törvény a közbeszerzésekről 31. § (1) e, 2011. évi CVIII. törvény a közbeszerzésekről 31. § (1) a, 2011. évi CVIII. törvény a közbeszerzésekről 31. § (1) g, 2011. évi CXII. Törvény; Általános közzétételi lista II./13. 2011. évi CVIII. törvény a közbeszerzésekről 31. § (1) d, 2011. évi CVIII. törvény a közbeszerzésekről 31. § (1) db, 2003. évi XXIV. Törvény a közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról, 6. § 2003. évi XXIV. Törvény a közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról, 5. § 2011. évi CXII. Törvény; Általános közzétételi lista II./11. 2011. évi CXII. Törvény; Általános közzétételi lista II./1. 2011. évi CXII. Törvény; Általános közzétételi lista III./1. 2011. évi CXII. Törvény; Általános közzétételi lista III./1. 43

M3. Az ÁVH-indexben szereplő kérdések sorszáma (zárójelben, hogy milyen ismérvre vonatkoznak) 3. – (idegen nyelv) 4. – (keresőmotor) 5. – (oldaltérkép) 6. – (etikai kódex) 7. – (szervezeti és működési szabályzat) 8. – (szervezeti ábra) 10/d. – (vezető neve) 10/g. – (vezető fizetése) 10/h. – (vezető prémiuma) 12/l. – (felügyelő bizottsági tagok fizetése) 12/m. – (felügyelő bizottsági tagok prémiuma) 13. – (közbeszerzési szerződés) 19. – (közbeszerzési terv) 20. – (statisztikai összegzés) 32. – (beszerzési szabályzat) 34. – (költségvetési beszámoló) 35. – (számviteli kimutatás)

44