Koordinační nařízení v praxi Úřadu práce ČR při rozhodování o podpoře v nezaměstnanosti Zápis z kulatého stolu konaného dne 7. dubna 2014 Brno - Kancelář veřejného ochránce práv (KVOP)
A. Informační činnost Úřadu práce ČR vůči potenciálním žadatelům o podporu v nezaměstnanosti Evidence písemných a elektronických dotazů, osobní návštěva tazatele versus stručný písemný záznam o poskytnuté informaci k podpoře v nezaměstnanosti Generální ředitelství Úřadu práce ČR (dále jen „GŘ“) již dříve doporučilo krajským pobočkám Úřadu práce ČR (dále jen „úřady práce“) vést statistiku o četnosti dotazů k podpoře a dotazy evidovat. GŘ prezentovalo svůj zájem, aby na každém pracovišti (resp. krajské pobočce) byla osoba, která má příslušnou odbornost a dokáže tazateli ve věci podpory kvalifikovaně poradit. Ze strany zástupců Kanceláře veřejného ochránce práv (dále jen „KVOP“) vznesen dotaz, zda je možné evidovat e-mailové dotazy k podpoře takovým způsobem, aby byly v budoucnu dohledatelné. Úřady práce vyslovily pochybnosti, zda to má vůbec smysl, když e-maily jsou z 80% neosobní, bez uvedení identifikace konkrétní osoby, dále jsou většinou obecného rázu (obsahují dotazy typu „ Co by…, kdyby ….?“) Ze strany zástupců Ministerstva práce a sociálních věcí (dále jen „MPSV“) vnesen dotaz na KVOP týkající se vypořádání s otázkou ochrany osobních údajů, které by tak úřady práce v souvislosti s dotazy evidovaly - z tohoto hlediska by se na danou problematiku bylo třeba blíže zaměřit. Možnost následně přiřadit evidovaný zaměstnání, pokud se jím tazatel stane
dotaz
k uchazeči
o
MPSV zpochybňuje přínos možnosti budoucího dohledání a přiřazení e-mailového dotazu ke konkrétnímu tazateli. Upozorňuje znovu na otázku citlivých osobních údajů. Nevidí cestu v záznamu a archivaci „pouhých“ předběžných, často i anonymních dotazů. Pokud má archivace dotazů být využita pouze na obranu úřadu v budoucnosti proti námitce tazatele, že takový dotaz učinil, tak dle MPSV je tento argument slabý. Problémy tohoto typu, tzn. odkazování tazatelů, kteří navštíví úřad práce po návratu ze zahraničí, na to, že informace určitého znění obdrželi a dle nich se i zařídili, nejsou až tak četné.
E-maily obsahují často obecné, nepřesné až zkreslené informace. Stává se následně, že není objektivně možné, aby došlo ke spárování tazatele a odpovědi na dotaz poskytnuté úřadem práce. Ze strany úřadů práce zaznělo, že archivace e-mailů je spíše systémová věc, denně obdrží úřady tolik e-mailů, většinou nejdou přes podatelnu, nýbrž přímo ke konkrétní zprostředkovatelce. Úřady práce nevidí až tak problém v e-mailové komunikaci, většinou z ní závažnější případy nedorozumění nevznikají. E-mail je navíc, pokud se archivuje, sám o sobě písemný důkaz o existenci a obsahu komunikace. Problémy vznikají spíše při telefonických dotazech. Archivace telefonních dotazů a následné přiřazení ke konkrétnímu tazateli řeší pouze malé procento problematických tazatelů, kteří v telefonním hovoru „slyší, co slyšet chtějí“, a ne skutečnosti, které jsou jim úřadem sdělovány. Problém může vzniknout také v důsledku časového zasazení odpovědi. Dotazy jsou zodpovídány dle aktuálně platné právní úpravy, která se za dobu pobytu tazatele v zahraničí může podstatně změnit. Z výše uvedených důvodů jsou úředníci úřadů práce opatrnější a odpovědi na telefon jsou obecnějšího rázu bez zabíhání do konkrétností určitého případu. Nároky žadatelů o podporu jsou vysvětlovány dle aktuální právní úpravy. MPSV sdělilo, že vede archivaci e-mailových dotazů k podpoře v nezaměstnanosti. Dotazy se ukládají časově dle příchodu, nicméně dále se nijak statisticky nezpracovávají. I mezi EURES poradci jsou ti, které si e-mailové dotazy ukládají. Nicméně denně jich chodí takové množství, že není možné vést o nich speciální záznamy. Poradenství, které EURES poskytuje, je v tomto ohledu obecného rázu, bez řešení konkrétních právních souvislostí. Závěr: Dle úřadů práce a MPSV není reálné a efektivní ukládat a následně dohledávat e-mailové dotazy k podpoře v nezaměstnanosti. Panuje obava z toho, že pokud zavedou takovou evidenci u jedné agendy spadající do kompetence úřadů práce, pak bude žádoucí ji zavést u všech dalších. Ze strany KVOP vznesen dotaz k možnosti zaujetí vstřícnějšího přístupu ze strany úřadů práce v situaci, kdy tazatel sám předloží úřadu práce uchované e-mailové dotazy. Vezme jejich existenci úřad práce při řešení určitého problému v komunikaci v potaz? Úřady práce se vesměs vyjádřily v tom smyslu, že tento přístup již dávno realizují. Zásadní je spíše otázka „kvality“ poskytnuté informace, jejíž obsahovou úroveň chce tazatel předložením e-mailové komunikace napadnout. Pokud se tímto způsobem ukáže, že poskytnutá informace byla chybná, pak se její dopady řeší s konkrétním zainteresovaným pracovníkem, pokud je stále zaměstnancem úřadu práce. Zdroje informací a jejich obsah Z dosavadních zkušeností úřadů práce pramení určitá skepse z přeceňování významu zveřejněných informací o pravidlech pro přiznání podpory.
Stěžovatelé, kteří nejsou spokojeni s postupem úřadu práce a obrací se poté na ochránce, jsou často z řad těch, kteří se předem neinformují o tom, že by mohli po skončení výkonu práce žádat o podporu ještě v zahraničí. Z neznalosti nevyužijí této možnosti a pak svůj požadavek postaví na tom, že se o ně musí stát postarat. GŘ informovalo, že probíhají práce na změně podoby webových stránek informujících veřejnost o principech vyplývajících z koordinačních nařízení, na základě nichž se posuzuje vznik nároku na podporu. Nyní je zpracována cca 1/3 obsahu stránek, do léta 2014 má být změna webu dokončena. Součástí změn bude také přepracování dotazníku sloužícího k získání informací k posouzení zachování bydliště žadatele o podporu. Je zvažováno vydání letáků, rozhodující jsou však finance. Některé úřady práce (např. krajská pobočka Praha) již letáky a příručky mají. KVOP nabídla spolupráci na tvorbě letáků a připomínkování znění zpracovávaného dotazníku, GŘ se tomu v zásadě nebrání. Panuje shoda na tom, že nejdostupnějším a nejvyužívanějším zdrojem informací zůstává web, a proto je velmi důležitá grafická podoba a kvalita obsahu webových stránek. Příručky, letáky a brožury jsou také vhodné, nicméně pravidla pro posouzení nároku na podporu se mohou v čase měnit a tištěný text se pak stane zastaralým. Negativem jsou v tomto případě zbytečně vynaložené náklady. Zástupci úřadů práce, GŘ a MPSV se shodli na tom, že ČR má nejobsáhleji zpracované informace k podpoře v nezaměstnanosti poskytované dle pravidel koordinačních nařízení. Ostatní evropské země v informační kampani tak precizní nejsou – přesto je dle KVOP třeba usilovat o zlepšení, hlavně webu, jak vyplývá z výše uvedeného, např.1: používat jazyk srozumitelný i laikům a vyhýbat se odborné terminologii (když vyvstane nutnost použití odborného, právního výrazu, je třeba jej vysvětlit). To platí i pro uvádění konkrétních ustanovení příslušných právních předpisů (čl. 2 odst. 1 atd.) – vysvětlit, co se v něm uvádí, resp. co to pro člověka znamená vhodnější strukturování textu např. pomocí odrážek, víc pracovat s podrženým nebo zvýrazněným textem zvážit využití otázek, na které se lidé nejčastěji ptají a obecné odpovědi zveřejnit na webu stejně jako u dotazníku by bylo vhodné nastínit, co je a co není bydliště – že jde o středisko (centrum) zájmů je pro běžného člověka nesrozumitelné
B. Zjišťování bydliště žadatele o podporu v nezaměstnanosti Problematické aspekty z pohledu ochránce
1
Viz také str. 17 zprávy o šetření veřejného ochránce práv ze dne 18. 10. 2013, která byla podkladem pro uspořádání kulatého stolu.
Kazuistika potvrdila, že stěžejním problémem v celém procesu posuzování vzniku nároku je určení bydliště žadatele o podporu v nezaměstnanosti. Otázkou zůstává, co má být prioritou při posuzování zachování bydliště. Která kriteria mají největší váhu, resp. je vůbec možné je kategorizovat např. na základní a doplňková? Dotazník k určení státu bydliště, instrukce k jeho vyplnění Panuje shoda na tom, že dotazník jako takový je určitě vhodný nástroj k získání informací k posouzení zachování bydliště a vazby žadatele o podporu k ČR. Je to současně základ ke sjednocení hodnotících postupů jednotlivých úřadů práce. Za zvážení však stojí jeho precizace. Ze strany KVOP zazněly výhrady k dosavadnímu používání odborných pojmů, které nejsou v dotazníku blíže vysvětleny. Laik pak může mít potíže s pochopením jejich přesného významu. GŘ se brání tím, že předpokládá, že daný dotazník vždy předává osobně žadateli úředník, který jistě připojuje stručný komentář k obsahu dotazníku a vše potřebné dovysvětlí. GŘ informovalo, že je již hotový návrh nového znění dotazníku. Jeho koncept byl účastníkům vložen do materiálu připraveného pro jednání. Rozvinula se široká debata nad otázkou priority kriterií pro posouzení splnění podmínky „bydliště“ a nad tím, zda je nutné stanovit, jaká kriteria jsou základní. Z debaty vyplynulo, že důležitost kriterií vnímají účastníci kulatého stolu rozdílně, někteří např. akcentují délku pobytu v zahraničí. MPSV upozornilo, že skutečnosti zohledňované při posuzování zachování bydliště mají v souladu s koordinačními nařízeními stejnou váhu, nelze je rozdělit na prioritní a doplňkové, posuzují se komplexně. Podle Úřadu práce základním pravidlem koordinačních nařízení je, že migrující pracovník by měl nárokovat dávky v nezaměstnanosti ve státě poslední výdělečné činnosti. Vzhledem k výjimkám z tohoto pravidla (přeshraniční pracovníci, pendleři) je nutné se vypořádat s tím, že koordinační nařízení kromě státu posledního zaměstnání počítají i se státem bydliště, který je třeba určit. GŘ je přesvědčeno, že otázky v dotazníku jsou koncipovány tak, aby co nejlépe vystihly situaci žadatele a jeho vztah k ČR. Do návrhu nového dotazníku je již zapracován podrobnější úvod, kde je vysvětleno, co je bydliště, co je vazba k ČR, co je „pendler“ atd., což se setkalo s pozitivní odezvou účastníků. S pozitivní reakcí se setkala také informace ze strany GŘ o zapracování doporučení žadatelům vyplnit všechny pasáže v dotazníku. KVOP nastolila otázku, zda má význam, aby byla v dotazníku i další „podružná“ kriteria (zejména bod 15 dotazníku)? Názory jsou velmi rozdílné. Panuje obecná shoda na tom, že v určitých případech pro posouzení zachování bydliště může být důležité zohlednit i věci jako např. členství v kroužcích, ve spolcích, využití bankovního účtu apod.
MPSV se dívá na problematiku priority kriterií z pozice odvolacího orgánu. V tomto směru nemůže být např. délka pobytu v zahraničí základním prvkem pro posouzení zachování bydliště, ale spíše odrazovým můstkem, neboť v malém množství případů může být i při době 5 let pobytu v zahraničí zachováno „bydlení“ a vztah a vazba k ČR. Navrhované znění bodu 15 dotazníku by se však mělo okleštit. Zazněl také návrh na jednoznačnou a srozumitelnou specifikaci významu předložení dokumentů vyjmenovaných v bodě 15 dotazníku, tzn., požadavek na písemné vysvětlení žadatelům o podporu, jak významně může podpořit předložení vyjmenovaných dokumentů a potvrzení výsledné hodnocení zachování jejich bydliště a vazeb k ČR. Shrnutí: Ze strany KVOP zazněly tyto návrhy na změny předloženého textu dotazníku: Upravit ještě přehledněji úvodní informaci týkající se bydliště a vazeb k ČR Vyřešit lépe úpravu odkazů – jako vhodnější se jeví poznámky pod čarou než vysvětlivky na konci dotazníku. Vysvětlit blíže jednotlivé odkazy na právní úpravu. Zvážit grafickou i obsahovou podobu zejména bodu 14 a 15 dotazníku. GŘ přislíbilo, že pošle KVOP k připomínkování návrh konečné verze dotazníku dříve než bude předložen k projednání v pracovní skupině C. EURES poradci, výměna zkušeností, vzdělávání EURES byla jako poradenská a informační služba v oblasti zaměstnanosti se zahraničním prvkem zavedena v ČR od 1. 5. 2004 v souvislosti se vstupem ČR do Evropské unie. Náplň činnosti EURES poradců V ČR pracuje 15 poradců, kteří jsou mezi sebou propojeni vazbou síťové struktury. Jsou to současně zaměstnanci úřadu práce. Rozvíjí se spolupráce se zaměstnavateli ze zahraničí, kteří mají zájem o české pracovníky, a naopak čeští zaměstnavatelé poptávají pracovníky ze zahraničí. Evropská komise do budoucna žádá, aby EURES poradci byli přímo zprostředkovateli práce. V rámci poradenství odkazují EURES poradci v mnohém na zpracované webové stránky, na kterých jsou dostupné nejen příslušné informace, ale i formuláře (U1, U2 atd.). Při své činnosti se setkávají zejména s žádostmi o zajištění „mezinárodních zápočtových listů“ a často i s žádostmi o odborné právní rozbory jejich případů. EURES zveřejňuje nabídky volných pracovních míst, organizuje výběrová řízení, pořádá burzy práce, školení, semináře. Rok 2014 je přechodový k novému systému poskytování poradenství a služeb a způsobu financování a rozpočtu EURES.
Od 1. 1. 2015 bude činnost EURES poradců financována z Evropského sociálního fondu. V Praze bude zřízena samostatná Koordinační kancelář, kromě budoucího stěžejního zaměření na zprostředkování zaměstnání bude zachována informační a poradenská činnost EURES poradců. S novým způsobem financování se očekává personální posílení EURES poradců. EURES poradci jsou proškoleni tak, aby podávali obecné informace, nikoli konkrétní právní rady. Výměna zkušeností mezi krajskými pobočkami Úřadu práce ČR Klienti EURES nejsou jen uchazeči o zaměstnání (v rámci úřadu práce). EURES působí osvětově také vůči široké veřejnosti, pořádá semináře pro ostatní pracovníky úřadu práce, probíhají pravidelné pracovní porady např. s MPSV a s GŘ. Praktické fungování spolupráce úřadu práce s jinými institucemi (včetně zahraničních) Spolupráce je nastavena metodicky např. s ČSSZ: jsou určeny kontaktní osoby, kterým je např. možné posílat žádosti o dobách pojištění, bylo by vhodné přímé napojení na databázi ČSSZ. Zatím nebyla oficiálně dohodnuta možnost neformální komunikace s dalšími správními úřady. Komunikace probíhá víceméně formálně písemně a skrz oficiální hlavičkové dokumenty. GŘ doplnilo, že běžně vyřizuje dotazy či jiné sdělení neformálně e-mailem, netrvá striktně na formě dopisu. Se zdravotními pojišťovnami je spolupráce spíše menšího rozsahu. Co se týká zahraničních institucí, spolupráce je vyvolána zejména absencí dokumentů, které si žadatelé o podporu nevyřídili během či po skončení práce ještě v zahraničí a po příjezdu se je snaží zajistit prostřednictvím úřadů v ČR. Lze říci, že spolupráce se zahraničními institucemi může probíhat ve dvou úrovních: Z úrovně kontaktních pracovišť úřadů práce odchází žádosti o potvrzení získané doby důchodového pojištění pro určitého žadatele a případně první urgence vyřízení žádosti. Z úrovně GŘ se pak řeší další urgence poskytnutí těchto potvrzení. Komunikace je v tomto případě nastavena neformálně. Zásadně probíhá prostřednictvím e-mailů. Problémem spolupráce jsou spíše lhůty, v nichž oslovené zahraniční instituce vyřizují požadované formuláře. GŘ se vyjádřilo tak, že domluva o stanovení nějakých lhůt je nereálná. Suverénní státy jsou zdrženlivé k oficiálnímu přijetí i „gentlemanského“ závazku tyto lhůty dodržet. Sporná je otázka jejich reálné délky a také způsobu vymáhání jejich dodržení. Ani MPSV nepovažuje za reálné, aby si státy EU dohodly alespoň rámcově nějaké lhůty, v kterých by měly na vzájemné požadavky reagovat – kdyby
taková vůle byla, mohly být lhůty stanoveny koordinačními nařízeními, což se nestalo. MPSV rovněž připomnělo, že v koordinačních nařízeních je zakotveno pravidlo vyřídit věc ve lhůtě podobné, jako jsou lhůty vnitrostátního práva – obecně naplnění principu dobré správy. MPSV sdělilo informaci o záměru zavedení Evropského systému elektronické výměny informací. Aktuálně není pevně stanovené datum. Pouze je dána lhůta 2 let přechodného období k jeho zavedení v členském státě od chvíle, kdy systém spustí EU. Již byl vybrán Microsoft, který tento nadnárodní systém elektronické komunikace vyvíjí. Poté jej předá členským státům a teprve začne běžet dvouletá lhůta přechodného období. V současné době se používají papírové standardizované formuláře. Úřady práce sdělily, že do zavedení nadnárodního systému elektronické komunikace se však státy zatím brání přijímat formuláře v elektronické podobě (otázka ochrany osobních údajů).
Shrnutí závěrů: Dle úřadů práce a MPSV není reálné a efektivní ukládat a následně dohledávat e-mailové dotazy k podpoře v nezaměstnanosti. I přes vyjádřené pochybnosti vidí KVOP v archivaci e-mailů přínos, nicméně vnímá praktické problémy. Pokud tazatelé sami předloží úřadu práce uchované e-mailové dotazy, úřady práce berou jejich existenci v potaz. Pokud se tímto způsobem ukáže, že poskytnutá informace byla chybná, pak se její dopady budou řešit s konkrétním zainteresovaným pracovníkem, pokud je stále zaměstnancem úřadu práce. Nejdostupnějším a nejvyužívanějším zdrojem informací zůstává web, a proto je velmi důležitá grafická podoba a kvalita obsahu webových stránek. Je nezbytné, aby byly zveřejněny kvalitní informace. Účastníci kulatého stolu se shodli na tom, že dotazník je určitě vhodný nástroj k získání informací k posouzení zachování bydliště a vazby žadatele o podporu k ČR. Návrh na změnu předloženého textu dotazníku: a. Ještě přehledněji upravit úvodní informace týkající se účelu a významu posuzování zachování bydliště a vazeb k ČR, b. Vyřešit lépe úpravu odkazů (místo vysvětlivek na konci dotazníku poznámky pod čarou). c. Vysvětlit blíže jednotlivé odkazy na právní úpravu. d. Zvážit grafickou i obsahovou podobu zejména bodu 14 a 15 dotazníku - jeví se vhodné srozumitelně specifikovat význam předložení dokumentů vyjmenovaných v bodě 15 dotazníku, aby žadatelé pochopili, do jaké míry
(ne)může podpořit předložení vyjmenovaných dokumentů výsledné hodnocení zachování jejich bydliště a vazeb k ČR. KVOP nabídla spolupráci na tvorbě informačních letáků a připomínkování znění zpracovávaného dotazníku. GŘ pošle KVOP návrh konečné verze dotazníku dříve než bude předložen k projednání v pracovní skupině. Účastníci kulatého stolu dále přijali informaci o tom, že domluva států EU o lhůtách pro vyřizování formulářů je nereálná. Do doby zavedení nadnárodního systému elektronické komunikace preferují státy přijímání formulářů v papírové podobě. Zapsala: Milena Zmeškalová, KVOP
