Koncese a jejich uplatňování při poskytování veřejných služeb MARKÉTA ŘEZUCHOVÁ Ing. Markéta Řežuchová, Katedra veřejné ekonomie, ESF MU Brno, 549 49 85 14,
[email protected]
Abstrakt: Koncese jsou jedním ze způsobů poskytování některých veřejných služeb. Koncesní zákon (nazývaný též zákonem o PPP) byl schválen s cílem podpořit realizaci PPP projektů. Legislativní zázemí však není podmínkou ani dostačujícím krokem k tomu, aby takové projekty byly realizovány. Významnými aktéry při realizaci PPP projektů jsou zejména územní samosprávné celky. Příspěvek poukazuje na různé způsoby poskytování veřejných služeb, zaměřuje se na možnost spolufinancování veřejných projektů, na koncese a analyzuje současnou situaci na ÚSC. Klíčová slova: poskytování veřejných služeb, privatizace ve veřejném sektoru, veřejně soukromá partnerství, koncese Úvod V každé společnosti existuje rozdílné spektrum statků nebo veřejných služeb, který se daný stát rozhodl v rámci veřejné volby (na základě politického rozhodnutí) zajišťovat pro své občany. Toto spektrum se v jednotlivých zemích liší na základě historického, kulturního vývoje a výraznou měrou ho ovlivňuje typ sociálního státu. Technologický pokrok vytváří tlak na způsoby zajišťování a kvalitu jednotlivých služeb, což se odráží v nákladech, ale také ve způsobu jejich zajišťování. Takové statky jsou v garanci veřejného sektoru (jsou zajišťovány v důsledku politického rozhodnutí) a to bez ohledu na to, že by jejich produkce na základě tržního mechanismu byla efektivnější. „Ve společnosti může existovat množství situací, které mohou být použité ke zdůvodnění – ospravedlnění státních intervencí. Existuje v ní též množství státních intervencí, které vůbec nejsou ekonomicky opodstatněné. A co je komplikovanější, nejen neopodstatněné, ale i na první pohled lákavé, ba dokonce někdy i dopředu podrobně analyzované intervence přinášejí často více negativního než pozitivního.“1 Trendem je prokazatelně posun od státu směrem k jiným institucím (privatizace). Privatizace může nabývat různých podob a nemusí jít nutně vždy o změnu vlastnictví. Například kontrakty se soukromými firmami na sběr odpadků, údržba veřejných budov, vojenské letectvo, smlouvy s neziskovými organizacemi na zabezpečování „meals on wheels“ pro invalidy nebo centra pečující o děti, udělení koncese společnostem na financování, výstavbu, vlastnění a provoz dálnic, tunelů a vodáren. Konečně odprodání vládou vlastněných železnic, podniků, uhelných dolů, apod. je jedna z forem privatizace, nezbytné součásti přeměny v tržní ekonomiku v post komunistických zemích.
1
MEDVĚD, J.,NĚMEC,J.,ORVINSKÁ,M.,ZIMKOVÁ.,E.: Verejné finance, SPRINT, Bratislava 2005, ISBN 80-89085-32-2
1
1. Veřejně poskytované statky a jejich produkce Politické rozhodnutí nabízet a podporovat spotřebu určitých statků bez ohledu na schopnost a ochotu spotřebitele za ně platit v důsledku znamená přímou podporu (např. prostřednictvím dotací) státu a jejich zabezpečování prostřednictvím veřejného sektoru. (Např. běžně se vyskytující: sportovní arény, stadiony, kulturní centra, muzea, jsou často vystavěná a jejich provoz hrazen z veřejných výdajů). Jednotlivci přijímají sociální dávky a využívají nejrůznějších sociálních služeb (zdravotní péče, sociální bydlení, azylové domy, stacionáře, apod.). Zpoplatněné statky jako je elektřina, plyn, telekomunikace mohou být součástí veřejně zabezpečovaných statků, stejně tak tomu může být i u individuálních statků. Jako příklad změny sociálních hodnot a rozhodnutí začlenit individuální statky do skupiny veřejně zabezpečovaných může být jídlo (typicky individuální statek). Zda má být zabezpečováno vládou nebo jinou sociální institucí může být diskutabilní. Jiný individuální statek, bydlení, bylo podobně zařazeno v některých zemích mezi veřejně poskytované a sice v podobě sociálního bydlení pro určitou skupinu obyvatel. V praxi bychom našli mnoho dalších příkladů, kde občané jednotlivých států prostřednictvím veřejné volby nebo prostřednictvím politického rozhodnutí si zajistili státní garanci nad poskytováním určitých statků. Buchan tyto statky nazývá kvazi kolektivní2 Pokud jsou statky dotovány, nabízeny „bezplatně“, poptávka po nich vzroste a tím pádem vzrostou i veřejné výdaje.3 Zabezpečování pouze kolektivních statků prostřednictvím veřejného sektoru se nyní stává jeho relativně minoritní aktivitou. Odhlédneme-li od toho, které statky by měly být v garanci státu a vezmeme-li tuto skutečnost jako výsledek historického a kulturního vývoje, veřejné volby, zůstává nadále otázka, kdo ony statky bude v konečné fázi produkovat. „Pokud odhlédneme od skupiny čistých kolektivních statků, které jsou vzhledem ke svému specifickému charakteru (nedělitelnost a nevylučitelnost ze spotřeby) předmětem veřejného financování, produkce vzhledem na jejich ekonomický charakter už tak jednoznačně nenáleží veřejnému sektoru.“4 Rozdíl mezi zabezpečováním (garancí) a poskytováním (produkcí) jednotlivých statků (služeb) je podstatný, v tom také spočívá podstata celého konceptu privatizace ve veřejném sektoru a stanovení role vlády do budoucna. Vláda je v podstatě garantem a vykonavatelem rozhodnutí, co má být zabezpečováno kolektivně a pro koho, jaká má být úroveň nabídky a kolik se má platit (např. může stanovit poplatek k zaplacení čištění ulic nebo může vyžadovat 2
„Kvazi kolektivní statky – vlády většinou poskytují statky a služby s různým stupněm dělitelnosti užitku mezi jednotlivé osoby. Veřejné statky nemusí být dostupné pro jednoho jednotlivce ve stejném rozsahu jako pro ostatní. Poptávka po dělitelných složkách statku je nepřímo úměrná konečné uživatelské ceně. Jednotlivec rozhoduje o množství, skutečně nebo alespoň potenciálně, a různí jednotlivci mohou spotřebovávat různá množství.“ Spotřeba takovýchto veřejných služeb může záviset na soukromé poptávce po takovýchto službách a tato poptávka může zpětně ovlivnit přímý uživatelský poplatek (přímé uživatelské ceny budou posuzovány jako částečná náhrada daňových cen).2 3 Poz: Jako příklad můžeme uvést zdravotní péči v USA. Většina zdravotní péče může být charakterizována jako individuálně spotřebovávaný statek, umožňující vyloučení ze spotřeby (takže bychom ji mohly charakterizovat jako individuální statek3). Pozvolné změny v sociálních hodnotách vedly k přesvědčení, že zdravotní péče má charakter společné spotřeby spojené s pozitivní externalitou. Proto byla zdravotní péče proklamována jako právo a dotována nebo poskytována bezplatně, což mělo za následek růst poptávky. Tento trend vyústil v to, že někteří lidé chtějí, aby zdravotní péče byla považována za kolektivní statek, bezplatná pro všechny. Jiní kladou důraz na historii vládního utváření, kolektivních statků sociálního státu a zdůrazňují přirozenou podstatu zdravotní péče jako individuálního statku a obhajují posílení tržní stimuly zahrnující náklady a udržení kvality. 4 MEDVĚD, J.,NĚMEC,J.,ORVINSKÁ,M.,ZIMKOVÁ.,E.: Verejné finance, SPRINT, Bratislava 2005, ISBN 80-89085-32-2
2
po vlastnících jejich čištění za jejich vlastní náklady). Vláda, která rozhodne o zabezpečování služeb z veřejných výdajů nemusí tuto službu provozovat prostřednictvím veřejných zaměstnanců nebo svých organizací. Proti privatizaci ve veřejném sektoru mluví ti, kdo neuznávají rozdíl mezi zabezpečováním a poskytováním a mylně předpokládají, že jestliže se vláda zbaví funkce producenta, musí se automaticky vzdát role jeho zabezpečovatele. Zodpovědnost za zabezpečování služeb může být ponechána vládě, vláda za ni může platit, ale nemusí nutně pokračovat v jejich produkci. Jestliže zabezpečovatel a poskytovatel je jeden a týž, má to za následek vznik „byrokratických nákladů“5, náklady vytvoření a provoz hierarchického systému. Pokud tomu tak není, vznikají transakční náklady6, náklady na najmutí, jednání s poskytovatelem, apod. Poměr (jejich rozdíl) těchto nákladů udává, zda je vhodné oddělovat zabezpečovatele (garanta) od poskytovatele (producenta). 7 Zabezpečování (garance) a poskytování rozlišují např. Musgraveovi (ačkoliv s tím lze v některých bodech polemizovat): „Tvrdí, že je třeba přesně rozlišit veřejné zabezpečování od veřejné produkce. Podle nich jsou to dva odlišné a nesouvisející pojmy, které nelze směšovat či zaměňovat.“ „Říkáme-li, že se veřejné statky zabezpečují veřejně, míníme tím, že je hradí rozpočet a jsou dostupné bez poplatků jednotlivých spotřebitelů. Jak je vyrábějí, nehraje roli.“8 Podle současných poznatků ekonomické teorie a praxe neexistují v podstatě všeobecně platné námitky ani vůči státní ani vůči soukromé produkci kolektivních statků.Veřejný sektor nelze jednoznačně vnímat jako vymezenou skupinu statků, služeb a investicí, které mají být zabezpečovány veřejnými výdaji. Rozsah veřejného financování a produkce veřejných služeb je ovlivněna typem „sociálního státu“ a historickými sociálně-ekonomickým vývojem každé země. 9 „Veřejné statky nemusí být nutně poskytovány státními podniky nebo státními úřady a institucemi. Z nevyléčitelnosti ze spotřeby vyplývá pouze to, že musí být financovány z veřejných rozpočtů – tedy z daní.“10 Na základě rozlišení poskytovatele a zabezpečovatele veřejné služby lze rozlišit jednotlivé způsoby poskytování (pro příkladnost viz. tabulka 1.)
5
K byrokratickým nákladům viz Buchanan a Niskanen (teorie veřejné volby) Buchanan poukazuje také na významnost nabídkové strany. Niskanen poukazuje na to, že jakmile je jednou byrokracii přiznáno oprávnění rozhodovat o veřejných statcích, může se to změnit v neřízený proces (popularita v souvislosti s množstvím poskytovaných veřejných statků). Což podle obou vede k deficitnímu (dluhovému) financování.Navíc poukazují ne dodatečné náklady, které vznikají v důsledku mimotržního poskytování statků (náklady v důsledku rozpínavosti úřadů, náklady na vyjednávání..) 6 Ronald Coase (představitel institucionální ekonomie) připouští, že může být netržním koordinacím dávána před tržním mechanismem přednost. Existují totiž transakční náklady (na sestavování smluv, kontrolu jejich dodržování, mechanismus řešení sporů apod.), které si vynucují vznik institucí, které neprobíhají na tržním principu ale na základě byrokratického rozhodování. Čím vyšší budou transakční náklady na uzavření a vynucování kontraktu, tím spíše bude koordinace probíhat na netržním základě. A jelikož ne ve všech případech lze jasně definovat vlastnická práva a zajistit jejich vynucování, je vznik mimotržních koordinačních mechanizmů nutný. V existenci transakční nákladů spočívá jeeho přístup k veřejným statků. Nejedná se o tržní selhání, nýbrž právě o existenci a fungování tržních vztahů. Stát je tedy důsledkem existence transakčních nákladů. Neztotožňuje se s kategorizací statků podle Samuelsona, podle něj totiž nelze dopředu určit, které statky budou dopředu poskytovány veřejně a které ne, to ukáže až jejich přirozený vznik, jejichž vysoké transakční náklady si samy jejich existenci vynutí. 7 Oliver E. Williamson, „Transaction-Cost Economics: The Governance of Contractual Relations,“ Journal of Law and Economics 22, no.2 (1979): 233-61 8 MUSGRAVE, R., MUSGRAVEOVÁ, P.: Veřejné finance v teorii a praxi, Management press, Praha, 1994, ISBN 80-85603-76-4 9 MEDVĚD, J.,NĚMEC,J.,ORVINSKÁ,M.,ZIMKOVÁ.,E.: Verejné finance, SPRINT, Bratislava 2005, ISBN 80-89085-32-2 10 HOLMAN, R.: Ekonomie, C.H.Beck, Praha, 2002, 3. aktualizované vydání, ISBN 80-7179-681-6
3
Tabulka 1: Způsoby zabezpečování služeb Poskytovatel Veřejný sektor Veřejný sektor
Zabezpečovatel (jednatel) Soukromý sektor
Veřejné poskytování (prostřednictvím aparátu veřejného subjektu)
Nákup služby od veřejného sektoru (kupní právo na vodu, dřevo, pronájem pozemku vlastněného veřejným sektore)
Mezivládní spolupráce (intergovernmental agreements) Soukromý sektor
Smlouvy Koncese Dotace
Tržní mechanismus Dobročinnost Svépomoc Poukázky
Pramen: SAVAS,E.S.:Privatization and public-private partnerships,Seven Bridges Press, New York, 2000, ISBN 1-56643-073-9 2. Privatizace ve veřejném sektoru Privatizace může být definována jako posun směrem k soukromému sektoru (např. při poskytování veřejných služeb). Jde tedy o proces redukce role vlády a vzrůstající roli jiných institucí společnosti. Privatizace ve veřejném sektoru ještě nemusí znamenat ohrožení sociálních jistot, které jsou zabezpečovány prostřednictvím sociálního státu. V souvislosti s privatizací ve veřejném sektoru se stále více diskutuje o veřejně-soukromém partnerství (Public-private partnerships, PPP). Toto partnerství je definováno jako dohoda mezi subjektem veřejného a soukromého sektoru, ve které jsou částečně tradiční aktivity vlády přesouvány na soukromý sektor. Takový posun kompetencí se výrazně dotýká způsobu poskytování veřejných služeb a veřejných rozpočtů. PPP se stává stále více předmětem pozornosti médií a odborné i laické veřejnosti, která je zahlcována množstvím mnohdy kontroverzních názorů a nepřesných informací. Stejně tak jako existuje množství zastánců této formy poskytování veřejných služeb, existuje i množství jejich odpůrců. Zastánci PPP argumentují výhodami jako je včasnost realizovaných zakázek, efektivnější alokace veřejných výdajů, vyšší přidaná hodnota (value for money), vyšší kvalita veřejných služeb, apod. K nejčastěji zmiňovaným argumentů proti tomuto partnerství patří negativní dopady v podobně neustále se zvyšujícího veřejného dluhu, zatížení budoucí generace či dražšími soukromými investicemi v porovnání s využitím vládních obligací na financování zamýšlených projektů. PPP projekty již byly realizovány v mnoha zemích. Pozitivní zkušenosti vypovídají o možnosti efektivního vynakládání veřejných prostředků a zajišťování kvalitních veřejných služeb. Současně tato spolupráce může dle zahraničních zkušeností znamenat částečné řešení limitovaných veřejných zdrojů a možnost realizace rozsáhlých projektů, které by v podstatě bez soukromých investic nemohly být uskutečněny. Implementace schopností soukromého sektoru se může projevit v lepší identifikaci potřeb a v zavedení inovačního prvku do managementu veřejné správy. PPP bezpochyby znamená pro veřejný sektor výzvu, ovšem jen vhodně implementováno může představovat výhody, která tato metoda (jak dokládají zahraniční zkušenosti) nabízí.
4
Schéma 1: Privatizace ve veřejném sektoru a formy poskytování veřejných služeb
Veřejný sektor
Vládní odkup
Soukromý sektor
Poukázky
Trh
Dotace Mezivládní spolupráce
Dobročinnost Smlouvy Koncese
Svépomoc
Vládní poskytování
Publicprivate partnership
Privatizace ve VS (delegace)
Pramen: Vlastní
Princip modelu PPP lze jednoduše charakterizovat tak, že konkrétní veřejnou instituci nebo službu poskytuje soukromý subjekt, nikoliv subjekt veřejný – stát či územně samosprávný celek (kraj, obec). Instituce veřejného sektoru jsou partnery soukromých subjektů, u kterých zadávají či nakupují služby pro klienta (občana), nebo zprostředkují nákup těchto služeb. Veřejný a soukromý subjekt, dle koncesní smlouvy zadavatel a koncesionář, jsou v rovnocenném postavení. Public private partnership, private finance initiative, public sector participation nebo také participation in infrastructure. Všechny tyto pojmy jsou spojovány s činnostmi, na kterých se podílí soukromý a veřejný sektor a které souvisí s uspokojováním veřejných potřeb. Vhodnější než v současnosti obvykle používaný pojem partnerství veřejného a soukromého sektoru je použití pojmu „veřejně-soukromá partnerství“. Nejedná se totiž o partnerství dvou sektorů, nýbrž konkrétních právnických osob těchto sektorů. Tato partnerství jsou charakteristická především svým dlouhodobým trváním (20 – 30 let) a rozložením, resp. sdílením rizik. Určitá část rizik je přenášena na soukromého partnera a je tak využíváno jeho zkušeností a schopností. Oba partneři jsou v rovnocenném postavení. Vhodné využití této metody může znamenat efektivnější alokaci veřejných zdrojů a očekává se vyšší kvalita veřejných služeb. Prostřednictvím PPP lze realizovat rozsáhlé a nákladné projekty, a to i v případě, kdy veřejný sektor aktuálně nemá dostatečné finanční zdroje. PPP je zpravidla využíváno v dopravě (zajišťování veřejné dopravní infrastruktury), zdravotnictví (zpravidla při budování ubytovacích kapacit), školství, justici a obraně (stavba věznic, soudních budov, apod.).
5
Schéma 2: Širší vymezení PPP
Základní rámec 100 % veřejný sektor
Agenda 21 Obec/spole výhled
Bez soukromých investic
Tradiční veřejné zakázky
Podnik s majetkovou účastí (joint ventures)
projektování výstavba
Covlastnictvíodpovědnost
Smlouvy na služby
Stavba, provoz, investování
provoz, údržba obligace, dluhopisy
BOT Koncese
Veřejný sektor Zajišťovatel
Bez veřejných investic kapitál garance závazků granty
100 % soukromý sektor
Základní rámec regulační dialog dohoda, pakt Soukromý sektor
Role státu
Enabler a regulátor
Pramen: BULT-SPIERING, M.,DEWULF, G.: Strategic Issues in Public-Private Partnerships, An international perspective, Blackwell Publishing, 2006, USA, ISBN 1-4051-3475-5
Typů PPP existuje celá řada. Liší se náplní činností soukromého sektoru při realizaci projektů a požadavky zadavatele (veřejného sektoru). Partner z veřejného sektoru může požadovat, aby soukromý sektoru zařízení, které je předmětem smlouvy postavil a provozoval a na konci určené doby vlastnictví zařízení na něj převedl. Může požadovat od soukromého partnera kromě stavby, provozování a udržování zařízení také jeho vyprojektování. Jedná se o smlouvy o poskytování služeb (jako jsou např. sběr domovního odpadu nebo provoz a údržba technických systémů), smlouvy o provozu a řízení, pronájmu (BOT - postav, provozuj, převeď, DBFO -navrhni, postav, financuj, provozuj) anebo se jedná o smlouvu o koncesi. Koncese je ve své podstatě ekvivalentem PPP. Základ PPP pak tvoří koncesní smlouva, která je podle Komise evropských společenství chápána jako smlouva typu veřejné zakázky s tím rozdílem, že úhrada za provedené práce nebo poskytnuté služby se skládá výlučně z práva vybírat ze stavby nebo služby poplatky (svojí výší musí pokrýt nejen operační náklady, ale také např. splátky úvěrů), popř. je toto právo navíc spojeno s platbou.11 3. Koncese Koncese je jednou z forem veřejně soukromého partnerství (PPP) a svých charakterem není tato forma vhodná pro všechny typy veřejných služeb. V zahraničí se na základě této formy realizují zejména zajištění veřejných služeb v oblasti dopravy (výstavba, realizace a údržba dálnic, mostů, železničních tratí, apod.). Koncesionář namísto úhrady v penězích (jak je to u veřejných zakázek) pobírá užitky z poskytovaných služeb nebo využívá dílo jež je předmětem smlouvy. Popřípadě může zadavatel (ČR, státní příspěvková organizace, ÚSC a jiné právnické osoby za určitých podmínek) poskytovat koncesionáři částečné peněžní plnění. 11
Zelená kniha o partnerství veřejného a soukromého sektoru a právu společenství o veřejných zakázkách a koncesích, Brusel 2004, www.mfcr.cz
6
Koncesní smlouva v porovnání s veřejnou zakázkou obsahuje vymezení rizik, která na sebe přebírá koncesionář. V ČR existuje zákon č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (zákon o PPP) , který řeší jen minimální rozsah a v mnohém se odkazuje na upravený zákon č.40/2004, Sb o veřejných zakázkách. Na úrovni EU však tato problematika směrnicemi upravena není. Řídí se metodikou, která je postupně doplňována dle zahraničních zkušeností. Cílem přijatého koncesního zákona v ČR bylo vytyčení rozsahu spolupráce veřejného a soukromého sektoru. Zejména stanovení podmínek a postupu zadavatele při uzavírání koncesních projektů. Schéma 3: Průběh koncese
Koncesní projekt
Koncesní řízení
Koncesní smlouva
Koncesní projekt Součástí koncesního projektu je základní vymezení činnosti, která je předmětem smlouvy. Jde o popis služby, která má být koncesionářem poskytována. Koncesní projekt se vypracovává před zahájením koncesního řízení. Zpracovává ho zadavatel. (výjimka koncesní dialog). Podlimitní a nadlimitní koncesní projekty mají jednotný zadávací režim s výjimkou koncesních projektů do 2 mil. Kč. Koncesní projekty (týká se i koncesních smluv) se rozlišují na významné a ostatní a sice podle hodnoty plnění. Za významné koncesní smlouvy jsou považovány, ty, které v rámci úrovní vlády nepřesahují za: ČR Kraj Obce: Nad 100 tis. Obyvatel Od 25 tis – 99 999 obyvatel Do 24 999 obyvatel
500 mil. Kč 250 mil. Kč 200 mil. Kč 100 mil. Kč 50 mil. Kč
U samospráv musí významnou koncesní smlouvu (projekt) odhlasovat třípětinová většina všech zastupitelů a je u nich nutné zpracovat studii proveditelnosti, která porovnává hospodárnost a efektivní poskytování služby. K uzavření smlouvy u ÚSC a jejich příspěvkových organizací je třeba předchozího vyjádření MF, které provádí rozpočtový dozor. (Na dodržování zákona dohlíží Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, který může za porušení povinností stanovit pokutu až do výše 10 mil. Kč). Významné koncesní smlouvy se kromě informačního systému v ČR musí zveřejňovat v ústředním věstníku EU.
7
Koncesní řízení Má obdobu zadávacího řízení pro veřejné zakázky a platí pro něj obdobná ustanovení: o zrušení koncesního řízení, elektronické komunikaci, posuzování kvalifikace dodavatelů a jejich vyloučení, koncesní dokumentace, zadávací lhůty, technické podmínky, atd. Zadavatel si na základě tohoto řízení vybírá koncesionáře. Koncesní řízení se vypisuje pro projekty od 20 mil. Kč. Jedná se o užší řízení, kde je možnost o nabídkách jednat. Má obdobu soutěžního dialogu. Zadavatel může v případě zákonem splněných podmínek přistoupit k výměně koncesionáře. U složitějších koncesních projektů je součástí koncesního řízení koncesní dialog, který má obdobnou podobu jako soutěžní dialog u veřejných zakázek). V průběhu tohoto dialogu zadavatel jedná s potenciálními dodavateli v případě, že nedisponuje potřebnými informacemi k realizaci konečných požadavků, které v podstatě nezná (tj. neví, jakým způsobem chce dosáhnout svých cílů). Po tomto dialogu teprve vyzývá dodavatele k podání nabídek.Výzva obsahuje dílčí kritéria a jejich váhy, na základě kterých se hodnotí podané nabídky. Koncesní smlouva Jedná se o soukromoprávní akt mezi zadavatelem (subjektem veřejného sektoru) a koncesionářem. Koncesionář se zavazuje poskytovat služby nebo provést dílo. Zadavatel se zavazuje k umožnění užitků vyplývající z poskytování služby, které pobírá koncesionář. Popř. koncesionáři poskytne část peněžního plnění. Smlouva musí obsahovat povinné náležitosti jako jsou: popis projektu, práva a povinnosti smluvních stran, rozdělení rizik, apod. Může být doplněna o ostatní náležitosti, dle požadavků smluvních stran, které se liší na základě jednotlivých projektů. Koncesní projekty na ÚSC V současné době existuje v rámci ČR institucionální zabezpečení věnující se problematice PPP. Metodickou podporu, regulaci v souvislosti PPP projektů a jejich dopadů na veřejné rozpočty a jejich monitorování zajišťuje MF ČR. Proces zadávání veřejných zakázek metodicky řídí Odbor veřejných investic, a to tak, aby představoval ekonomické, nediskriminační a transparentní využití veřejných prostředků. Tento odbor zastupuje ministerstvo (MMR ČR) v oblasti spolupráce veřejného a soukromého sektoru a provozuje „Informační systém o veřejných zakázkách“ . ÚSC mají možnost získávat informace a provádět při tvorbě svých projektů konzultace s výše zmíněnými institucemi. Z předběžných výsledků dotazníkového šetření12 prováděného autorkou však vyplývá:
kraje jsou o problematice PPP informovány. Informace zpravidla získaly účastí na seminářích a konferencích (pořádaných např. MMR ČR) nebo prostřednictvím sdělovacích prostředků.
2 ze sedmi krajů nejsou obeznámeny s novým koncesním zákonem
12
Dotazníkové šetření je dílčí částí projektu „Analýza základních metodických kroků při zadávání PPP projektů“. Šetření je prováděno na úrovni VÚSC a v první fázi je založeno na zmapování informovanosti o dané problematice, institucionálním zabezpečením, plánovanými nebo již probíhajícími PPP projekty, spolupráci s významnými aktéry na tomto poli, apod. Z dotazovaných 14 krajů prozatím odpovědělo pouze 7.
8
na krajích zatím neexistuje institucionální zabezpečení, tzn. na krajích nejsou vyčlenění pracovníci, kteří by se PPP projekty zabývali.
v současné době na krajích neprobíhají PPP projekty, a 4 ze sedmi 7 krajů ani o využití této formy poskytování veřejných služeb ani neuvažují, naopak v ostatních 3 se PPP projekty připravují.
s institucionálním zabezpečením na národní úrovni (MF ČR, PPP centrum) kraje v podstatě nespolupracují ani jejich služeb nevyužívají.
Situace na některých obcí je však odlišná. Některé obce již PPP (konkrétně koncese) pro poskytování veřejných služeb využívají. Na informačním systému o veřejných zakázkách (http://www.isvzus.cz), je k dispozici databáze zveřejněných veřejných zakázek včetně oznámení o zahájení koncesního řízení. Jedná se o projekty na zajištění dopravní obslužnosti (veřejné autobusové dopravy, drážní dopravy), provozování sportovního areálu, financování a provoz aquaparku a sportovního areálu. Podrobněji k projektům tabulka č. Závěr Závěry týkající se implementace různých forem PPP do procesu zabezpečování veřejných služeb v ČR lze formulovat následovně. Poměrně uspokojivě je vyřešena stránka legislativní, méně již stránka metodická. Ve svém článku jsem se zaměřila především na koncese, jako na významný druh veřejně-soukromého partnerství. Koncese je jedním ze způsobů, jak poskytovat veřejné služby. Při této formě veřejný a soukromý subjekt vytváří partnerský vztah, který má sice společný cíl, ale rozdílné motivace. Zadavatel má zájem na kvalitu veřejných služeb a úsporu veřejných zdrojů, kdežto koncesionář chce mít zisk, který bude úměrný výši vloženého kapitálu a rizikům, které podstupuje. I přes rozdílné zájmy může tato forma spolupráce znamenat užitek pro obě strany, jsou-li koncesní projekty kvalitně připraveny a realizovány. Po stránce metodické lze konstatovat některé problémy, zejména na regionální úrovni. Podle dílčích závěrů dotazníkového šetření lze spatřovat nedostatky zejména v informovanosti odpovědných pracovníků a v nedostatečné spolupráci mezi nimi a MFČR, resp. PPP Centrem.
9
Tabulka 2: Vyhlášená koncesní řízení Název koncese Zajištění dopravní obslužnosti části Ústeckého kraje 13 Zajištění dopravní obslužnosti územního obvodu Karlovarského kraje (Karlovy Vary – Johanngeorgenstadt) „Stará vršovická radnice – rekonstrukce“
Provozování sportovního areálu Masná
Zajištění financování, výstavby a provozu aquaparku v Olomouci,
Provozování sportovního areálu Na Františku
Koncesní řízení na provozovatele uveřejňovacího subsystému Informační systém o veřejných zakázkách (IS VZ)
Zajištění stravování žáků v ZŠ Ještědská v Liberci
Předmět koncese Služby, veřejná autobusová doprava Služby - Drážní doprava
Zadavatel ÚSC Ústí nad Labem ÚSC, Karlovy Vary (část Dvory)
Prokázání způsobilosti
Zahájení doby plnění 2.6.2006
Ukončení doby plnění 2.6.2007
Zadavatel nepožaduje
1 km v Kč
Požaduje: ekonomickou a technickou způsobilost
Výše prokazatelné ztráty (40 %), nízkopodlažnost (40 %), vybavenost WC s uzavřeným okruhem
1.1.2007
31.12.2010
Technické užitné vlastnosti objektu rekonstrukce (37 %), podmínky rekonstrukce objektu (23 %), výhodnost smluvních podmínek týkajících se garance majetku zadavatele (18 %), provozování objektu (17 %), výše investice do rekonstrukce (5 %) Výše cena poplatku (85 %), doba pro odstranění závad (15 %)
x
x
1.10 2006
1.10 2011
Nabídková cena (60 %), technické řešení (25 %), doba uvedení do provozu 5 %, výše peněžní záruky za řádné a včasné dokončení stavby (5 %), výše smluv. Pokut zajišťující plnění koncesionáře (5 %) Výše nájemného (85 %), doba pro odstranění závad (15 %)
1.3.2007
30.6.2008
01.07.2006
30.06.2011
Kvalita navrženého řešení (40 %), výše smluvních pokut (35 %), výše uživatelských poplatků (25 %)
01.05.2006
01.05.2011
01.07.2005
x
Stavební práce, rekonstrukce objektu, s koncesí souvisí doplňkové služby, stravování a ubytování, provoz
ÚSC – Praha Vršovice
certifikát v systému řízení jakosti, prokázání odborné způsobilosti, ekonomická a technická způsobilost
Kompletní provoz sportovního areálu po dobu 5 let, koncesionář je oprávněn vybírat poplatky za užívání hřišť (příjem koncesionáře)a využívat areál v definovaném rozsahu i komerčním způsobem Stavební práce (nadlimitní) Zajištění financování, výstavby a provozu..za podmínky založení zvláštní účelové společnosti s právní formou a.s.
Městská část Praha 1
Technická způsobilost,
Olomouc město
Ekonomická způsobilost, technická způsobilost, provozování jakosti, odborná způsobilost.
městská část Praha 1
Technická způsobilost
Ministerstvo pro místní rozvoj ČR
Ekonomická a technická způsobilost
ÚSC
Ekonomická a technická způsobilost
Předmětem koncese je kompletní provozování sportovního areálu na Františku po dobu pěti let; koncesionář je oprávněn vybírat poplatky za vstup na hřiště (tyto jsou příjmem koncesionáře) a využívat areál v definovaném rozsahu i komerčním způsobem. Předmětem koncese je provozování uveř. subs. IS VZ, dle ustanovení § 141 odst.4 návrhu zákona o VZ, na infrastruktuře vybudované koncesionářem. Koncesionář získá oprávnění provozovat uveř. subs. IS VZ po dobu 5 let a vybírat poplatky od zadavatelů Zajištění stravování žáků v ZŠ Ještědská v Liberci
Kritéria pro zadání koncese
Pramen: Zpracováno na základě údajů http://www.isvzus.cz. Na tomto portálu existuje databáze zveřejněných veřejných zakázek včetně oznámení o zahájení koncesního řízení. V současné době je vypsáno 27 koncesních řízení. 13 V současné době je v rámci Ústeckého kraje vyhlášeno dalších 14 obdobných koncesních řízení, které se liší pouze oblastí, kde má být zajištěna dopravní obslužnost (Litvínovsko, Lounsko, Mostecko, Šluknovsko, Pobořany-Žatec, atd.)
10
Literatura [1]
BUCHANAN, J.: Veřejné finance v demokratickém systému, Computer Press Brno, 1998, ISBN 80-7226-116-
[2]
BULT-SPIERING, M.,DEWULF, G.: Strategic Issues in Public-Private Partnerships, An international perspective, Blackwell Publishing, 2006, USA, ISBN 1-4051-34755
[3]
HALÁSEK,D.: Standardizace veřejných služeb, VŠB TU Ostrava, 2004, 1. vydání, ISBN 80-248-0685-1
[4]
HILLMAN, A. L.: Public Finance and Public Policy, Responsibilities and Limitations of Government, United States of America, 2003, ISBN 0 521 00114 5
[5]
MEDVED, J.,NEMEC,J., Mikroekonomická východiská veřejných financií, SPRINT, Bratislava, 2004, ISBN 80-89085-29-6
[6]
MEDVĚD, J.,NĚMEC,J.,ORVINSKÁ,M.,ZIMKOVÁ.,E.: SPRINT, Bratislava 2005, ISBN 80-89085-32-
[7]
MUSGRAVE, R., MUSGRAVEOVÁ,P.: Veřejné finance v teorii a praxi, Management press Praha, 1994, ISBN 80-8503-76-4
[8]
Long term contracts between government units and non-government partners (Public-private-partnerships), Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg, 2004, ISBN 92-894-7084-4 ROBLEDO, J., R.: Essays on the Private Provision of Public Goods, Aachen: Shaker, 2000, Berlin, ISBN 3-8265-5996-7
[9]
Verejné
finance,
[10] ROSENAU, P.V.: Public-Private Policy Partnerships, Massachusetts Institute of Technology, USA, 2000, ISBN 0-262-18198-3 [11] SAVAS,E.S.:Privatization and public-private partnerships,Seven Bridges Press, New York, 2000, ISBN 1-56643-073-9 [12] HAMPL, M.: Trojí přístup k veřejným statkům, Finance a úvěr, ročník 51/2001, číslo 1, UK Praha, Fakulta sociálních věd, ISSN 0015-1920 [13] KINKOR, J.: Veřejné statky a selhání trhu: rakouská perspektiva, FÚ, 45,1995, č.9, ISSN 0015-1920 [14] Kolektiv autorů: Princip partnerství v projektech podpořených ze Strukturálních fondů EU – Public Private Partnership, Fond soudržnosti v ČR, Sborník z konferencí, IREAS, Praha, 2004, ISBN 80-86684-08-3 [15] KRCZMÁŘOVÁ, E,STEJSKAL,P. a kol: Spolupráce veřejného a soukromého sektoru (Public Private Partnership), Veřejná správa 19/2003 příloha, dostupné na http://www.mvcr.cz/casopisy/s/2003/0019/pril.html
11
[16] Studie aplikace partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP) při financování projektů v oblasti dopravy z fondů EU, MD ČR, 2005, http://www.mdcr.cz/NR/rdonlyres/CE471274-9887-4792-B886D9DA3B509274/0/MDCR_StudiePPPandEU.pdf [17] Zelená kniha o partnerství veřejného a soukromého sektoru a právu společenství o veřejných zakázkách a koncesích, Brusel 2004, www.mfcr.cz
12
