Komunikační funkce politického systému Evropské unie

Komunikační funkce politického systému Evropské unie Obsah: 1. Úvod ............................................................................................................... 3 2. Teoretické vymezení problematiky politického systému a komunikace ....................................................................................................... 6 2.1 Politický systém Evropská unie .................................................................................... 6 2.1.1 Systémová analýza Evropské unie .......................................................................... 8 2.1.2 Strukturně-funkcionální analýza Evropské unie ................................................... 12 2.1.3 Funkce politické komunikace ............................................................................... 13 2.1.3.1 Význam komunikace pro další systémové funkce ..................................... 16 2.1.3.2 Význam komunikace pro rozvoj politického systému ................................. 19 2.1.3.3 Politická komunikace a demokratický deficit .............................................. 26 2.1.3.3.1 Veřejná sféra a demokracie ................................................................. 27 2.1.3.3.2 Veřejná sféra Evropské unie ................................................................ 30 2. 2 Teorie komunikace ..................................................................................................... 32 2.2.1 Definice komunikace ............................................................................................ 33 2.2.1.1 Podoby komunikace ..................................................................................... 35 2.2.2 Komunikační modely............................................................................................ 37 2.2.2.1 Lasswellův komunikační model ................................................................... 38 2.2.2.2 Dvoustupňový model komunikace ............................................................... 39 2.2.3 Síťová analýza Evropské unie .............................................................................. 41 2.2.3.1 Evropská unie a problémy současné dynamiky systémů politické komunikace .............................................................................................................. 44 2.2.4 Komunikační kanály ............................................................................................. 47 2.2.4.1 Přenos informací komunikačním kanálem ................................................... 47 2.2.4.2 Význam komunikačních kanálů pro politický systém .................................. 50 2.2.4.2.1 Masová média v politickém systému ................................................... 53 2.4 Komunikace jako nezbytnost politického systému EU ............................................ 55

3. Naplňování funkce politické komunikace v politickém systému Evropské unie .................................................................................................. 57 3.1 Historicko-srovnávací analýza komunikační politiky Evropské unie..................... 57 3.1.1 Komunikace jako řešení demokratického deficitu Unie ....................................... 58

1

3.1.2 První kroky k evropské komunikační politice ...................................................... 62 3.1.3 Současná komunikační politika Unie.................................................................... 65 3.2 Analýza komunikačních kanálů Evropské unie........................................................ 69 3.2.1 Komunikační kanály na straně vstupů do politického systému EU ...................... 70 3.2.1.1 Komunikační kanály z občanské úrovně ...................................................... 70 3.2.1.1.1 Média jako multifunkční kanál komunikace ....................................... 70 3.2.1.1.2 Zájmové skupiny – pluralita možností ................................................ 73 3.2.1.1.3 Poslanci Evropského parlamentu – evropští či národní? ..................... 76 3.2.1.1.4 Zapojení poradních orgánů Evropské unie do jejího komunikačního systému ..................................................................................... 77 3.2.1.2. Komunikační kanály ze státní úrovně ......................................................... 79 3.2.1.2.1 Rada Evropské unie jako tradiční kanál komunikace .......................... 79 3.2.1.2.2 Národní parlamenty jako etablující se kanály komunikace ................. 80 3.2.2 Komunikační kanály na straně výstupů PS EU .................................................... 81 3.2.2.1 Kanály směřující na státní úroveň ................................................................ 83 3.2.2.2 Kanály směřující na občanskou úroveň........................................................ 85 3.2.2.3 Komunikační kanály spojující jednotlivé instituce EU ................................ 87 3.2.3 Kanály zpětné vazby v politickém systému Evropské unie .................................. 89 3.3 Komunikace sui generis .............................................................................................. 90

4. Zhodnocení naplňování komunikační funkce v PS EU ........................... 94 5. Závěr ............................................................................................................ 95 Seznam použité literatury..................................................................................................... 97

2

Komunikační funkce politického systému Evropské unie

1. Úvod Komunikační funkce je jednou ze základních funkcí politického systému, jak jej definoval G. A. Almond. Je svébytnou funkcí, která zajišťuje propojení jednak všech jeho částí a jednak propojení celého politického systému s jeho okolím. Její specifikum spočívá v tom, že je zároveň nezbytným aspektem všech ostatních funkcí politického systému a bývá proto přirovnávána ke krevnímu oběhu či nervům politického systému. Téma komunikace je v současné době v Evropské unii spojováno zejména se snižováním demokratického deficitu a integrací evropských občanů do systému. Vzhledem k tomu, že se jedná o současné priority Unie, objevují se v této oblasti silné snahy o zlepšení situace, která obecně není považována za utěšenou. Unie sice široce zasahuje do životů evropských občanů, ti o tom však často ani neví a do politického procesu na evropské úrovni se nezapojují. Evropská unie je pro ně vzdálená, nerozumí jejímu fungování, neví, jakou přidanou hodnotu jim přináší. Navíc nemají ani o dění na evropské úrovni ani zájem, což odráží také nezájem médií. Na fungování Evropské unie má tato odtrženost jejích občanů nejen krátkodobé prokazatelné negativní důsledky (jakými byly např. problémy při ratifikaci Maastrichtské smlouvy nebo Smlouvy o ústavě pro Evropu), ale také dlouhodobé negativní důsledky, především v podobě snižování legitimity systému (např. kvůli slabé účasti ve volbách do Evropského parlamentu). Evropská komise se proto snaží občanům přiblížit a vytvořit komunikační kanály, kterými jim bude moci zajistit

3

adekvátní informovanost a také kanály, kterými mohou občané vyjadřovat své postoje a požadavky. Nutno podotknout, že ne všichni odborníci vidí ve zlepšování komunikačního systému řešení demokratického deficitu. Schramm například upozorňuje, že rozvoj komunikace nemusí nutně přispívat k širší a demokratičtější kontrole, protože efektivní komunikační systém může stejně dobře a možná i lépe sloužit i nedemokratickým vládám. Nicméně na druhou stranu autor uznává, že rozvoj komunikačního systému dává dobré podmínky pro širší participaci obyvatel, pokud to tedy politická filosofie státu umožňuje1. Také Fossum a Schlesinger se shodují v názoru, že komunikační prostor je jedním ze základních předpokladů demokratického pořádku a že toto tvrzení platí stejně pro národní státy jako pro Evropskou unii2. Komunikace v Evropské unii však neprobíhá jen mezi evropskou a občanskou úrovní. Neméně podstatná je pro unijní politický systém komunikace se státní a regionální úrovní nebo komunikace uvnitř politického systému, beze kterých by se přirozeně neobešel. I na tomto poli musí být zajištěna dostatečná síť komunikačních kanálů pro obousměrný tok informací. Všechny tyto sítě musí být navíc dostatečně propojené a flexibilní vzhledem k měnícím se podmínkám v systému – jen takové pak umožní jeho další rozvoj. Eriksen přímo tvrdí, že: „Vývoj EU jako polity je úzce spojen s jejím vývojem jako komunikačního prostoru3.“ Ohledně významnosti komunikační funkce v politickém systému EU se tedy mohou objevit pochybnosti týkající se míry, nikoliv však samotné její podstaty. V této práci se budu zabývat

1

Schramm, W.: Communication Development and the Development process, in: Pye, L. W. (eds.): Communications and Political Development, s. 55. 2 Fossum, J. E. - Schlesinger, P.: The European Union and the Public Sphere, A communicative space in making?, in Fossum, J. E. - Schlesinger, P. (eds.): The European Union and the Public Sphere, A communicative space in making?, s. 1. 3 Eriksen, E. O.: Conceptualising European Public Spheres, in Fossum, J. E. Schlesinger, P. (eds.): The European Union and the Public Sphere, A communicative space in making?, s. 23.

4

především otázkou, jak konkrétně je v současnosti naplňována komunikační funkce v politickém systému Evropské unie. Výchozí hypotézou přitom bude to, že pokud Evropská unie je politickým systémem, musí pro svou životaschopnost nezbytně plnit mimo jiné i funkci politické komunikace. Z metodologického hlediska bude práce vycházet ze systémové a strukturně funkcionální analýzy a dále využije především metod komunikační, institucionální a historickosrovnávací analýzy. Nejprve se tedy bude zabývat otázkou, zda je Evropská unie politickým systémem a pokud ano, bude jej dále analyzovat v kontextu komunikační funkce. Poté se zaměří na analýzu konkrétních komunikačních kanálů identifikovaných na hranicích i uvnitř politického systému a zachytí jejich vývoj i charakteristiku. Na tomto základě pak zhodnotí naplňování komunikační funkce politického systému Evropské unie.

5

2. Teoretické vymezení problematiky politického systému a komunikace

2.1 Politický systém Evropská unie V Evropské unii4 existuje poměrně stabilní a jasná institucionální struktura s propracovaným systémem pravidel a procedur. Její politický systém lze také charakterizovat jako systém komplexní – revize zakládajících smluv neustále rozšiřují pole exekutivní, legislativní i soudní moci Unie. Jako celek je však natolik unikátní, že jej nelze zařadit mezi tradičně definované systémy. Svým strukturním i funkčním uspořádáním se vymyká definicím známých státních útvarů. Podle Jelinkovy definice5 má stát tři konstitutivní prvky: obyvatelstvo, území a suverénní vládu. Evropská unie má sice své občany, ovšem toto občanství je odvozováno od občanství národního, které pouze doplňuje. Podobně se Unie sice samozřejmě vztahuje k jistému území, to je však opět odvozeno z území národních států a dokonce je ještě dále členěno např. Schengenským prostorem nebo měnovou unií. Ani suverenita Evropské unie není jasná – Unie si má své legislativní, exekutivní a soudní struktury, ovšem jejich sféra vlivu je omezená dohodou národních států a je na nich závislá i co do možnosti použití legitimního násilí6. Kritériím státu tedy politický systém Evropské unie nevyhovuje. Podobně nevyhovuje ani podmínkám federace7, v nejzákladnějším bodě už tím, že Evropská unie nejen nemá žádnou

4

Pro zjednodušení bude v práci využíváno různých zkratek: Evropská unie bude označována jako Unie či EU, podobně Evropská komise (nebo její ekvivalentní názvy jako Komise, Evropský parlament jako Parlament a Rada Evropské unie jako Rada EU či jen Rada. 5 Malenovský, J.: Mezinárodní právo veřejné, s. 60. 6 Hix, S.: The Political Systém of the European Union, s. 4. 7 Pavlíček V. a kol.: Ústavní právo a státověda, s. 150-152.

6

federální ústavu a k jejímu vytvoření ani neexistuje dostatečná politická vůle a podpora. To se ukázalo při ratifikaci Smlouvy o ústavě pro Evropu, tedy dokumentu, který vykazoval některé náznaky ústavnosti. Označení Evropské unie za konfederaci také není adekvátní, ačkoliv je tomuto státnímu zřízení zřejmě nejbližší. Členské státy si v konfederaci zachovávají mezinárodně-právní subjektivitu a na centrální vládu přenášejí pravomoci v klíčových oblastech jako je ekonomika nebo zahraniční a bezpečnostní politika. Evropská unie již vytvořila Hospodářskou a měnovou unii, ovšem ne všechny státy se jí plně účastní a stejně tak vytvořila společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, která však zůstává řízena mezivládně. Jiné sféry vlivu Unie jsou naproti tomu již tak široké a některé i hluboké, že označit ji za konfederaci by byl redukcionismus. Nejobecněji lze tedy říci, že se jedná o nový druh spolupráce států, jako jeho základních suverénních jednotek. Z hlediska rozložení moci a rozhodovacích procesů pak politický systém Evropské unie nejlépe vyhovuje koncepci víceúrovňového vládnutí (multi-level governance),

jež

stojí

na

pomezí

mezivládního

a

nefunkcionalistického přístupu k evropské integraci. Vládnutí a politická autorita je na základě principu subsidiarity rozdělena a sdílena na několika vzájemně provázaných úrovních – národní (stát), nadnárodní (EU) a regionální. Ani stát, ani nadnárodní instituce v tomto politickém systému tedy nemají dominantní postavení. Fossum a Schlessinger shrnují charakteristiku unijního politického systému jako systému sui generis, jenž je vysoce komplexní,

víceúrovňový

charakteristická

kulturní,

a

polycentrický

sociální,

etnická,

a

pro

který

jazyková,

ale

je i

8

institucionální diverzita . Výsledkem a zároveň jedním z hlavních problematických bodů komunikace v rámci Evropské unie je pak 8

Fossum, J. E. - Schlesinger, P.: The European Union and the Public Sphere, A communicative space in making?, in Fossum, J. E. - Schlesinger, P. (eds.): The European Union and the Public Sphere, A communicative space in making?, s. 9-10.

7

nedostatek společné identity nezbytné k vytváření společné vůle, společných zájmů a tedy veřejné sféry jako takové. Ta je proto v současnosti notně fragmentovaná a diferencovaná9. Odlišnost systému Evropské unie od jiných politických systémů má i jiný efekt související s jeho zkoumáním – nelze přirozeně předpokládat, že metodologie jeho zkoumání může být shodná s metodologií zkoumání jiných systémů. To se týká samozřejmě i komunikační funkce, která byla doposud definována a studována především v kontextu státní úrovně. Komunikační prostor Evropské unie nepochybně vykazuje jiné vlastnosti a chování než komunikační prostor národní (státní) a dosavadní výzkumy proto nelze jen jednoduše transponovat na úroveň evropskou. Nicméně na druhou stranu není pochyb o tom, že komunikační funkce má i na evropské úrovni podobně zásadní význam jako v jiných politických systémech. Vývoj Unie jako polity je podle Fossuma a Schlesingera úzce spojen právě s rozsahem a hloubkou jejího rozvoje jako veřejného a komunikačního prostoru10. Většina autorů se shoduje také na tom, že při zkoumání komunikační funkce na této úrovni vycházení z poznatků získaných při jejím studiu na úrovni státní v podstatě nevyhnutelné11.

2.1.1 Systémová analýza Evropské unie Analýzu politických systémů můžeme provádět z nejrůznějších hledisek. Jednou z nejzákladnějších teorií politického systému je

9

Eriksen, E. O.: Conceptualising European Public Spheres, in Fossum, J. E. Schlesinger, P. (eds.): The European Union and the Public Sphere, A communicative space in making?, s. 23. 10 Fossum, J. E. - Schlesinger, P.: The European Union and the Public Sphere, A communicative space in making?, in Fossum, J. E. - Schlesinger, P. (eds.): The European Union and the Public Sphere, A communicative space in making?, s. 2. 11 Fossum, J. E. - Schlesinger, P.: Communicative Practices and the European Public Sphere, in Fossum, J. E. - Schlesinger, P. (eds.): The European Union and the Public Sphere, A communicative space in making?, s. 21.

8

teorie Davida Eastona. Pro tuto práci bude jeho teorie výchozím bodem, na který budou navazovat další teorie a koncepty, jak z oblasti politologie, tak z oblasti teorie komunikace. Podle

Eastona12

nelze

politický

systém

vymezit

jen

prostřednictvím institucí, neboť ty se v konkrétních systémech od sebe odlišují. Rozhodující jsou podle něj vztahy mezi institucemi, respektive členy společnosti, kteří se na politických procesech podílejí. Jedná se tedy o soubor vztahů, jehož prostřednictvím jsou ve společnosti autoritativně přidělovány hodnoty, které členy dané společnosti omezují a zároveň však jsou pokládány za legitimní. Easton při vymezování politického systému a pro jeho odlišení od jiných společenských systémů využil rozlišení systémů na členské (membership) a analytické (analytic). Členské systémy charakterizují vztahy mezi členy konkrétní společnosti, které přímo souvisí s vědomým členstvím, přičemž se jedná o vztahy celostní. V analytických systémech lze identifikovat ty přesně specifikované vztahy, do nichž jedinci vstupují v určitém konkrétním okamžiku, aniž by tento vztah byl pro ně trvalým nebo zavazujícím. Politický systém je pak podle Eastona systémem analytickým, protože obsahuje jen určitou část chování a vztahů jedinců ve společnosti. Každý

politický

systém

je

přirozeně

součástí

širšího

společenského prostředí a jako takový pak musí nutně mít své hranice13, které Easton vymezil pomocí čtyř kritérií. Těmi jsou za prvé, odlišení politických rolí od jiných společenských rolí; za druhé, schopnost a možností těch, kdo plní politické role, vytvářet vlastní, od zbytku společnosti oddělené skupiny, které jsou vnitřně soudržné; za třetí, odlišení specifické hierarchické struktury vázané výlučně na plnění určitých politických rolí; a za čtvrté, specifický typ kritérií, která jsou spojena s výběrem nositelů politických rolí. Evropská unie

12 13

Říchová, B.: Přehled moderních politologických teorií, s. 52-54. Jak autor podotýká, tyto hranice však nejsou pevné a neměnné.

9

podle mého názoru všechny tyto body naplňuje. Plní jasnou politickou úlohu (např. jako negociační prostor), je schopná vytvářet vlastní skupiny (např. strany v Evropském parlamentu), má specifickou strukturu vázanou na plnění politických rolí (např. Komise, Evropský parlament, Rada Evropské unie) a existují tu i zvláštní kritéria pro výběr nositelů politických rolí (např. na post komisaře). Přes hranice politického systému pak v Eastonově teorii přichází podle nejdůležitější vlivy (vstupy – inputs) z okolí systému, a to požadavky jemu adresované a podpora členů společnosti14. Obojí lze pozorovat i v Evropské unii – ať již jako vstupy přímé či nepřímé. Lze identifikovat přímé požadavky (jsou ukotveny v právech evropských občanů), i když ne v takové míře jako v jiných politických systémech. Otázka přímé podpory Unie (loajalita a identifikace se s Evropskou unií) je zřejmě diskutabilnější. V daleko větší míře jsou uplatňovány

nepřímé

požadavky

(např.

prostřednictvím

stále

narůstajícího počtu zájmových skupin), stejně jako nepřímá podpora (např. respektování rozhodnutí EU členskými státy). Tyto vstupy jsou pak v Eastonově modelu politickým systémem zpracovány na výstupy. Jejich prostřednictvím jsou stimulovány vstupy podle míry uspokojení původních požadavků na systém. Zároveň mohou působit jako prostředek seberegulace politického systému – za předpokladu fungující zpětné vazby. Pro zhodnocení tvorby výstupů na úrovni Evropské unie je možné využít např. Hixovy typologie politických výstupů. Hix rozlišuje pět typů politických výstupů podle typů politik15: za prvé, regulační politiky (na unijní úrovni za takový výstup můžeme považovat např. vytvoření společného trhu nebo harmonizaci národních standardů); za druhé, přerozdělovací politiky (rozdělování zdrojů z rozpočtu Evropské unie, např. v rámci společné zemědělské

14 15

Říchová, B.: Přehled moderních politologických teorií, s. 55. Hix, S.: The Political Systém of the European Union, s. 8.

10

politiky); za třetí, politiky makroekonomické stabilizace

(oblast

hospodářské a měnové unie – tyto výstupy zajišťuje především Evropská centrální banka, ale jde např. i o opatření proti nezaměstnanosti); za čtvrté občanské politiky (oblast justice a vnitřních záležitostí, cílem je ochrana práv občanů Unie) a za páté, globální politiky (jedná se zejména o společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, jde o jednání Unie navenek jako jednoho celku – konkrétními výstupy jsou např. společná obchodní opatření). I v oblasti výstupů tedy Evropská unie splňuje kritéria politického systému, i přesto, že některé její výstupy mohou být legitimně vytvářeny jen ve spolupráci se státy v závislosti na svěřených pravomocích. Posledním bodem Eastonova modelu politického systému je zpětná vazba (feedback), jež má systému poskytovat zprávy o tom, jak byly jeho výstupy přijaty, spoluvytvářet další vstupy do systému (tedy požadavky a podporu) a pomáhat jej tak udržovat v chodu. S naplňováním tohoto kritéria má Evropská unie, alespoň co se týká přímé zpětné vazby, zřejmě největší potíže. Jak podotýká Hix16, je to dáno do velké míry tím, že evropští občané nedostávají mnoho informací z dění v Evropské unii, protože jsou zvyklí informace získávat z národních médií, která se zabývají spíše domácí než evropskou scénou. Občané pak na dění v Unii ani nemohou reagovat. Přímou zpětnou vazbu tak zajišťují především výzkumy veřejného mínění Eurobarometer. Nepřímá zpětná vazba přes zástupce občanů (ať už na politické nebo zájmové úrovni) nicméně funguje nepochybně lépe. Z hlediska Eastonovy teorie tedy Evropská unie kritériím politického systému vyhovuje. Stále větší počet různých skupin má na tento systém své požadavky (od jednotlivých firem, zájmových a odborů po politické strany a vlády), rozhodnutí EU mají významný 16

Hix, S.: The Political Systém of the European Union, s. 9.

11

dopad v celé Unii17 (politiky EU zahrnují téměř všechny oblasti společenského života). Politický proces je stálým znakem politického života v Unii (neustále probíhají interakce mezi všemi úrovněmi systému).

2.1.2 Strukturně-funkcionální analýza Evropské unie Na systémovou analýzu Davida Eastona navazuje G. A. Almond strukturně-funkcionální analýzou. Almond definuje politický systém jako „systém interakcí, které lze nalézt ve všech nezávislých společnostech, jež jsou prostoupeny funkcemi integrace a adaptace18.“ Klade tedy důraz na funkční kritéria politického systému, protože naplňování určitých funkcí je podle něj pro jakýkoliv politický systém životně důležité. Rozlišuje funkce vstupů a funkce výstupů. Na straně vstupů je to politická socializace, artikulace a agregace zájmů a politická komunikace. Almond předpokládá, že všechny politické systémy mají tendenci uchovávat svou kulturu a strukturu v čase a činí tak prostřednictvím socializačního vlivu. Politická socializace má funkci začlenění jedince do politické kultury dané společnosti – učí ho jaké normy a hodnoty společnost uznává. Tuto funkci lze u Evropské unie stěží posoudit, protože se do velké míry kryje s funkcí politické socializace národních států (hodnoty jako jsou základní lidská práva nebo tržní ekonomika jsou zakotveny v každém členském státě a Evropská unie je dále potvrzuje). Artikulace zájmů představuje podle Almonda nejdůležitější funkci vstupů, protože určuje, které požadavky společnosti budou politickým systémem vnímány. K artikulaci dochází prostřednictvím různých struktur, které autor dále klasifikuje, nicméně pro potřeby této práce 17

Primární a sekundární akty EU se stávají součástí vnitrostátního práva, evropské právo je národnímu nadřazené. 18 Říchová, B.: Přehled moderních politologických teorií, s. 63.

12

postačí konstatování, že v Evropské unii k artikulaci zájmů na evropské úrovni dochází stále častěji, a to např. v souvislosti se rozšiřujícími se sférami vlivu Unie. Agregace zájmů znamená konfrontování, kombinování a přizpůsobování artikulovaných zájmů. I tato funkce se v Evropské unii zejména od přijetí Jednotného evropského aktu rychle rozvíjí – v rámci organizovaných zájmových skupin, ale i v rámci přípravy návrhů v Komisi nebo jejich pozdějším projednávání v Evropském parlamentu. Politická komunikace pak umožňuje svobodný a volný tok informací v systému19. Funkcemi výstupů jsou tvorba pravidel (Evropská unie tuto funkci plní především vytvářením norem nebo rozhodnutími Evropského soudního dvora), aplikace pravidel (v této funkci Evropskou unii zastupují členské státy – je na členských státech, aby zajistily uvedení norem do praxe a dohled nad jejich dodržováním, ovšem Evropský soudní dvůr a Komise sice mohou sankcionovat členské státy, příp. firmy) a posuzování pravidel (již zmiňovaná zpětná vazba). Z hlediska strukturně funkcionální analýzy tedy Evropská unie plní všechny životně nezbytné funkce, i když o míře či kvalitě tohoto konání lze diskutovat. Tato práce však bude zkoumat jen naplňování komunikační funkce politického systému Unie a ostatní funkce jen v její souvislosti.

2.1.3 Funkce politické komunikace Jak již bylo řečeno, při studiu politických systémů považuje Almond za nezbytné od ostatních funkcí oddělit jako svébytnou funkci politickou komunikaci a odvolává se v tomto bodě jak na antickou tradici politického myšlení, tak

i na moderní realitu masové

komunikace. Komunikační funkci lze zkoumat analýzou struktur,

19

Otázka naplňování komunikační funkce v politickém systému EU je předmětem této práce, proto se o ní nebudu na tomto místě dále rozepisovat.

13

které se na komunikaci podílejí a na stylu, jímž je komunikace prováděna20. Z hlediska funkcionální analýzy ji řadí k funkcím na straně vstupů. Zároveň ovšem upozorňuje na to, že vzhledem k obecně sociálnímu charakteru komunikace, lze politickou komunikaci považovat za aspekt všech ostatních politických funkcí. Komunikace tedy prostupuje celým politickým systém, žádnou z jeho ostatních funkcí bez ní nelze naplnit a žádný politický systém tak bez komunikace nemůže přežít. Autor ji proto přirovnává k funkci, kterou v lidském těle plní cirkulace krve a tvrdí, že bez ní koncept politického systému „nemá smysl a ztrácí svou vnitřní logiku21.“ Podobně se vyjadřuje i Shramm22, když tvrdí, že všechny části systému musí být v kontaktu, znalosti musí být získávány z rozsáhlého prostředí a široce sdíleny, informace musí být šířeny rychle a permanentně. Klade přitom důraz na to, že k tomu musí být v daném systému podpora nejen ideová, ale i materiální. Na tomto místě je však ještě nezbytné si uvědomit, že ne každá komunikace je komunikací politickou. S její definicí se objevují podobné problémy jako s definicí komunikace obecně. Nejzákladnější definice politické komunikace říká, že jde o výměnu a sdílení informací, které mají výrazný dopad na fungování politického systému. Nikdy však nelze s jistotou říci, který komunikační akt takový vliv má a který ne – jedná se vždy spíše o intuitivní soud. Z opačného úhlu pohledu však lze říci, že každý politický čin lze studovat v kontextu politické komunikace23. K přesvědčení

o

mimořádné

důležitosti

komunikace

v politickém systému dospěl i K.W. Deutsch, i když se politickou

20

Almod takto provedl komparativní analýzu moderních a tradičních politických systémů. 21 Říchová, B.: Přehled moderních politologických teorií, s. 73. 22 Schramm, W.: Communication Development and the Development process, in: Pye, L. W. (eds.): Communications and Political Development, s. 43. 23 Jirák, J., Říchová, B.: Politická komunikace a média, in: Jirák, J., Říchová, B. (eds.): Politická komunikace a média, s. 7-8.

14

komunikací zabývá z jiného hlediska. Deutsch chápe politický systém jako síť komunikačních kanálů a tvrdí, že můžeme měřit integraci jednotlivců do národa jejich „schopností přijímat a přenášet informaci o širokém rozsahu různých otázek s poměrně malým zpožděním či ztrátou významného detailu24.“ Vlády vnímá systémy závislé na zpracování informací

25

jako komunikační

a na rozdíl od tradičních

politologů, kteří při studiu politiky kladou hlavní důraz na moc a donucení, je Deutsch přesvědčen o tom, že donucení předchází informace a že stejně tak musí informace nutně předcházet uposlechnutí26. Tedy, že nejdříve musíme vědět, proti komu bude donucení namířeno, abychom je mohli provést a stejně tak musíme nejdříve vědět o jaký rozkaz jde, abychom jej mohli splnit. Komunikaci lze tedy definovat i jako formu uplatňování moci a také jako potenciálně silný manipulativní nástroj. V širším smyslu je politický proces jako celek ovlivněn přístupem k prostředkům komunikace27. Úroveň technologie a možnost přístupu ke komunikačním kanálům proto podle Pye představují důležité parametry každé politické kultury. Základní charakter politické kultury je nicméně závislý zejména na struktuře komunikačních systémů a na procesech, kterými se politické zájmy mohou vyjadřovat, kombinovat a spojovat v politické programy a politiky. Ve všech společnostech existuje přímý vztah mezi strukturou a organizací komunikace a charakterem, tónem a alespoň do určité míry také obsahem politického vyjadřování. Každý politik je omezen prostředky a kanály komunikace, které má k dispozici a zároveň nemá možnost

se

z

daného

komunikačního

systému

vymanit.

V nejjednodušší formě ovlivňuje styl politické artikulace technologie

24

Deutsch, K. W.: Nervy vlády. Modely politické komunikace a řízení, s. 238-9. Tamtéž, s. 233. 26 Tamtéž, s. 240. 27 Pye, L. W.: Communications and Political Articulation, in Pye, L. W. (eds.): Communications and Political Development, s. 58. 25

15

komunikace, které se politik musí přizpůsobit – musí se naučit komunikovat svá sdělení skrze různá média. Pomocí komunikace lze také vymezit také hranice každé společenské organizace, a to na základě komunikačního rozdílu28 mezi její vnitřní a vnější komunikací: mezi členy nebo částmi organizace by měla probíhat rychlejší a účinnější komunikace než s těmi, které stojí vně organizace. Tento rozdíl tak může sloužit jako prostředek k rozpoznávání členství v systému. Na základě zmenšujících se komunikačních rozdílů29 je podle Deutsche také možné sledovat proces politické a organizační integrace. Intenzitu lze samozřejmě také měřit v rámci samotné vnitřní komunikace a na tomto základě pak odvozovat míru integrace jednotlivých částí do daného systému. O funkčnosti daného politického systému však nemůže vypovídat samotný komunikační rozdíl – v tomto směru je samozřejmě důležitější naplňování vnitřní komunikace.

2.1.3.1 Význam komunikace pro další systémové funkce V Almondově analýze politického systému komunikační funkce řazena na stranu vstupů i přesto, že se nepochybně vztahuje i k funkcím

výstupů.

Mezi

způsobem,

jakým

je

naplňována

komunikační funkce politického systému a naplňováním ostatních funkcí vstupů, především funkce artikulace a agregace zájmů, však existuje jednoznačný a zřejmý vztah30. Podle Pye je toto obzvláště dobře zřejmé v přechodných systémech, kde ještě není dobře propojená lokální a národní úroveň komunikace. Jeho poznatky však podle mého názoru lze vztáhnout i na systém Evropské unie, který lze považovat za přechodný v tom 28

Deutsch, K. W.: Nervy vlády. Modely politické komunikace a řízení, s. 302. Tedy splýváním různých systémových jednotek, vytvářením společných paměťových zařízení, společných komunikačních kanálů a řídících systémů. 30 Pye, L. W.: Communications and Political Articulation, in Pye, L. W. (eds.): Communications and Political Development, s. 58. 29

16

smyslu, že propojení mezi nižší (zde tedy národní) a vyšší (unijní) komunikační úrovní se v současnosti teprve vytváří. V autorově vidění tedy v přechodných systémech na jedné straně zůstává na lokální úrovni stále významně zastoupena neformální komunikace tváří v tvář, která není schopná artikulovat konkrétní a specifické zájmy různých částí populace na úroveň masových médií. Na straně druhé pak stojí masová komunikace, ve které mluvčí nedokáží diferencovat své publikum a z hlediska agregace zájmů jsou tak schopni hledat jen nejnižšího společného jmenovatele. Na úrovni Evropské unie stojí na jedné straně národní komunikační systémy, které již lze považovat za funkční a vyspělé (tj. jejich lokální a národní úroveň komunikace je propojena) a na straně druhé úroveň unijní, která je také vnitřně vyspělá (minimálně systémem formálních sítí a kanálů). Tyto dvě úrovně ovšem zatím nejsou dostatečně vzájemně propojeny – tedy zájmy, které vznikají na národní (resp. lokální) úrovni nejsou dostatečně artikulovány na úrovni evropské a naopak, evropská témata nemají dostatečný prostor na národní úrovni. Výsledným

efektem

neadekvátního

procesu

artikulace

konkrétních zájmů je pak podle Pye oslabení racionality při agregaci zájmů, protože v momentě, kdy si političtí vůdci nejsou jistí rozložením zájmů, nemohou se racionálně rozhodnout pro podporu nějakého konkrétního zájmu. Na místo toho se pak uchylují k prázdným slibům, přehánění ve výrazech a emocionálním výjevům, což pak může u voličů vést ke skepticismu vůči schopnostem politiků. Pye však upozorňuje, že k tomuto ale obvykle v přechodných systémech nedojde, protože tu neexistuje skutečně otevřená politická soutěž31. Namísto různých témat a různých kombinací politik, které by soutěžily o pozornost veřejnosti, je totiž při politické artikulaci v této

31

Pye, L. W.: Communications and Political Articulation, in Pye, L. W. (eds.): Communications and Political Development, s. 61.

17

situaci zřejmá tendence zaujímat podobný nebo společný postoj. Jejich publikum to pak nevede ke kritickému zhodnocení a skeptickému vybírání, ale nedůvěře a pohrdání politikou nebo odmítáním jakéhokoliv pokusu o racionální rozhodnutí a ve hledání uspokojení v emocionální identifikaci se s mluvčím. Na druhou stranu pokud budeme za účel politické artikulace uvažovat zavádění nových hodnot, zařízení, požadavků a loajalit, může mít zmíněná politická jednotnost pozitivní efekt, protože proces vývoje a modernizace komunikačního systému pak není brzděn názorovými konflikty32. V tomto ohledu se výrazně projevuje specifičnost politického systému Evropské unie. Široké občanské zájmy jsou v něm artikulovány především organizovaně, ať už v rámci národních uskupení, eurofederací nebo nevládních organizací. První agregace zájmů tedy probíhá ještě před vstupem na úroveň Evropské unie. Zde je

totiž

artikulace

(a

tedy

i

agregace)

z několika

důvodů

komplikovaná. Legislativní návrhy EU může podávat jedině Komise, která je tak nejvhodnějším cílem artikulace zájmů. Zároveň je zvláštním politickým aktérem, jenž není volen a tedy není přímo politicky ovlivnitelný. Má také zvláštní styl práce, kterému se zájmy, jež chtějí být vyslyšeny musí přizpůsobit a její legislativní návrhy navíc podléhají obvykle schválení dalších politických aktérů. Díky kombinaci těchto faktorů tu nevzniká velký prostor pro iracionální diskuse, stejně jako pro skepsi evropských občanů vůči Komisi. Skutečná politická debata vzniká spíše na půdě Rady, kde jsou artikulovány postoje národních vlád. Tyto ovšem bývají zpravidla vedeny poměrně racionálně33 a občanská skepse vůči nim může vzniknout jen pokud jsou medializovány. To se ovšem nestává příliš často.

V minulosti

byl

jako

důvod

tohoto

uváděna

nízká

32

Pye, L. W.: Communications and Political Articulation, in Pye, L. W. (eds.): Communications and Political Development, s. 60-63. 33 Podle vládních priorit vytvářených a diskutovaných na domácí úrovni nebo např. podle dohody mezi některými státy.

18

transparentnost Rady, dnes po mnoha iniciativách zaměřených na její rozvoj, je jako důvod shledáván spíše nezájem médií. Zvláštní je případ Evropského parlamentu, který ačkoliv je jako jediná unijní instituce přímo volen a jeho politické debaty tak nejsou předem tak předvídatelné, nevyvolávají jeho debaty u evropských občanů také mnoho pozornosti (a tedy ani skepse). Důvodem, na který se zde obvykle odkazuje je odtrženost evropských občanů od Evropské unie, resp. jejich neinformovanost o tom, co a jak vlastně Unie dělá, o tom, do jaké míry ovlivňuje jejich životy a z toho plynoucí nezájem o evropská témata. Tento pak logicky vede také i k nízkému zájmu médií, jenž je podporován dalšími faktory (obecně klesající zájem o politická témata, eurožargon, fyzická vzdálenost atd.). Tato „ne-debata“ o evropských tématech však může být vnímána i jako ona jednotnost charakteristická pro přechodné politické systémy, jak ji zmiňuje Pye. Její pozitivní i negativní efekty se pak projevují i v Evropské unii, kdy na se jedné straně objevuje určité zjednodušení situace při vyjednávání a na straně druhé u jejích občanů jistý sílící euroskeptický trend, který však plyne spíše z jejich odtrženosti od celoevropských témat než z pohrdání skutečnou politickou debatou.

2.1.3.2 Význam komunikace pro rozvoj politického systému Při studiu funkcí komunikace v politickém systému většina autorů jako nejdůležitější vnímá podporu jeho dalšího vývoje. Pye podotýká, že žádná forma komunikace samozřejmě nemůže nahradit určitou politiku (policy) a komunikace má v tomto smyslu spíše podpůrnou a usnadňující funkci – ne však v politickém vývoji, kde samotný akt

19

komunikace a zkušenost sdílení a odpovídání na komunikaci představují podstatu politického zapojení do politiky (polity) 34. Lerner přichází s modelem rozvoje polity a modernizace společnosti v komunikačním kontextu35. Modernizační proces podle něj začíná právě novou veřejnou komunikací. Rozšíření nových myšlenek a nových informací stimuluje členy dané společnosti, aby přijali nové způsoby chování. Nová veřejná komunikace vede přímo k artikulaci nových soukromých zájmů a paralelně aktivuje nové způsoby socializace. Masová média mohou být využita ke krátkodobé mobilizaci

společnosti

prostřednictvím

racionální

artikulace nových zájmů a vést k nové dlouhodobé socializaci. Tyto dva procesy později vedou k nové agregaci soukromých zájmů, které jsou v centru zájmu demokratické politiky (polity). Přitom je důležité, aby začaly fungovat nové způsoby vytváření a přijímání politických rolí ze členů nově socializované generace. Veřejná komunikace je podle Lernera významným nástrojem pro podporu politické stability v podmínkách sociální rovnováhy, protože přispívá k přirozenému vývoji společnosti a může předejít dramatickým zvratům. Schramm určuje šest základních funkcí komunikace, které musí být naplněny, aby mohlo dojít k rozvoji společnosti na vyšší politickou úroveň36.

V jeho analýze je přitom cílovým stavem

vytvoření nové státní, resp. národní úrovně, nicméně podle mého názoru lze jeho myšlenky aplikovat při vytváření jakékoli nové politické úrovně, tedy i nadnárodní. Za prvé, musí tedy podle Schramma komunikace přispívat k pocitu vlastenectví. Na celoevropské (mnohonárodní) úrovni v tomto smyslu samozřejmě nelze uvažovat o vlastenectví jako

34

Pye, L. W.: Communication Policies in Development Programs, in Pye, L. W. (eds.): Communications and Political Development, s. 232. 35 Lerner, D.: Toward a Communication Theory of Modernization, in Pye, L. W. (eds.): Communications and Political Development, s. 348-350. 36 Schramm, W.: Communication Development and the Development process, in: Pye, L. W. (eds.): Communications and Political Development, s. 38-42.

20

takovém, tedy konceptu, který je přirozeně spojen s národem. Můžeme ovšem hovořit o potřebě vytvoření společné evropské identity. „Lidé různých kultur, různých jazyků, různých politických postojů a náboženských vyznání si musí uvědomit svůj společný zájem a užitečnost vzájemné spolupráce k dosažení cílů37.“ Toto předpokládá postupné rozšiřování horizontů, postupnou změnu zaměření jen z lokálních problémů i na národní (resp. v kontextu Evropské unie z národní úrovně na nadnárodní) a urychlení toků informací mezi různými částmi vznikajícího systému. K tomu však musí být rozvinut také komunikační systém – včetně jeho mediální úrovně komunikace, přičemž alespoň některá média by měla být celospolečenská, resp. přinášet celospolečenské problémy na lokální úroveň, protože „vznik společných názorů a vůlí vyžaduje společná témata, společné výkladové rámce a inklusivní fóra38.“ Neexistence společné evropské identity je dle mnoha autorů zásadním problémem Evropské unie, který vytváří jakousi základnu problematického vztahu evropských občanů s Unií. Dosud nebyla dosažena shoda na společných zájmech a hodnotách, tedy ani na společných tématech, nedošlo ke vzájemné debatě. Nebyla tedy vytvořena evropská veřejná sféra a různé jazyky a nesourodé národní kultury stojí v cestě v jejím utváření a ustavování funkční občanské společnosti. Za druhé, by komunikace měla zajišťovat šíření informací o společných plánech rozvíjející se společnosti. Od jejích členů se očekává enormní úsilí – musí se naučit novým dovednostem, novému způsobu života, za který musí (umět i chtít) bojovat. K tomu jsou zapotřebí

účinná

celospolečenská

média,

která naplní

lokální

komunikační systémy, budou přinášet informace a vést diskuse. Díky nim pak může společnost dospět k uvědomění si potřeby konsensu na 37

Schramm, W.: The Development process. In: Pye, L. W. (eds.): Communications and Political Development, s. 38. 38 Eriksen, E. O.: Conceptualising European Public Spheres, in Fossum, J. E. Schlesinger, P. (eds.): The European Union and the Public Sphere, A communicative space in making?, s. 38.

21

společných plánech. Tato média musí účinně (především dostatečně rychle) komunikovat společné cíle, rozhodnutí a zprávy o vývoji. Přitom je nezbytné zajistit dvousměrný tok komunikace – k dispozici musí být také kanál, který zajistí přenos informací o potřebách, starostech a úspěších i druhým směrem, tedy z lokální úrovně výše. Ten se však nevytvoří sám - politický systém musí vyvinout úsilí k jeho vytvoření. Bezpodmínečně musí podle autora vzniknout zpravodajská agentura, která bude informace systematicky sbírat z lokální i národní úrovně a poskytovat je zbytku systému. Ostatní celospolečenská média musí být dvousměrnému toku informací rovněž uzpůsobena – musí mít také zajištěn přímý kontakt s lokální úrovní (ať už formou setkávání zástupců obou stran, přístupem lokálních zpravodajů do těchto médií nebo vytvořením dostatečného diskusního prostoru). Na úrovni Evropské unie lze pozorovat snahy o vytvoření celospolečenských médií, a to především s využitím internetu. Jeho prostřednictvím se snaží zároveň veřejné sféře poskytovat informace o celoevropských tématech a zároveň zjišťovat postoje veřejnosti. Iniciativu ze strany politického systému Evropské unie lze přitom pozorovat zejména v činnosti Evropské komise. Za třetí, musí komunikace plnit výchovnou (vzdělávací) funkci. Musí existovat zařízení pro produkci učebních textů, filmů, rádií a musí existovat program, který je uvede v provoz. Schramm v tomto

bodě

zdůrazňuje

také

komunikačních

dovedností

obyvatelstva,

gramotnosti

jako

nezbytnou

podporu

zejména

rozvoje

zabezpečení

základního předpokladu pro jakékoli

další

vzdělávání. V prostředí Evropské unie není v zásadě problémem gramotnost jako taková, nezanedbatelným problémem je však „jazyková gramotnost“. Unie je mimořádně jazykově různorodá -

22

v současné době má 23 oficiálních jazyků39 a zároveň ani jedním z nich nehovoří všichni evropští občané. Nejrozšířenějším jazykem v EU je angličtina – jako jediným jí hovoří alespoň polovina (jako mateřským jazykem 13%, jako cizím jazykem 38%40) evropských občanů

a

která

tak

nabyla

určitého

zvláštního

postavení.

Nicméně jazyková rozmanitost je nadále jedním z nejzákladnějších problémů při vytváření společného komunikačního prostoru (evropské veřejné sféry). Evropská unie tuto situaci již reflektovala, zejména v průběhu devadesátých let a její iniciativy nakonec vedly ke zřízení postu komisaře pro mnohojazyčnost41. Jedním z cílů nové průřezové politiky je přitom právě rozvíjení prostoru pro evropský politický dialog. Současnými deklarovanými prioritami42 v tomto ohledu je zajištění překladů pro nové úřední jazyky (irština, bulharština a rumunština), konsolidace právních předpisů ve stávajících úředních jazycích, zajišťování přístupu k unijním webovým stránkám a elektronickým informačním službám (např. EUR-Lex, CORDIS, TED ad.) pro všechny občany v jejich jazyce. V současné době probíhá příprava nové strategie pro mnohojazyčnost, která má být představena ve druhé polovině roku 2008. Celá devadesátá léta se také Evropská unie aktivně angažuje v podpoře mediální gramotnosti. Již v roce 1989 byla přijata direktiva „Televize bez hranic“, upravená a přejmenovaná v prosinci 2007 na směrnici

o

audiovizuálních

mediálních

službách.

Počátkem

devadesátých let byl také spuštěn program MEDIA na podporu audiovizuálního průmyslu43 a v roce 199 program „Bezpečnější

39

Včetně irštiny, která má mezi ostatními úředními zvláštní postavení, protože orgány EU nebudou mít povinnost překládat do irštiny všechny právní předpisy. 40 European Commission: Special Eurobarometer: Europeans and their Languages, s. 7, 12. 41 K 1. lednu roku 2007 jím byl jmenován Leonard Orban. 42 Politický program pro mnohojazyčnost, MEMO 07/80. 43 V současnosti probíhá program MEDIA 2007 určený na dobu od roku 2007 do roku 2013.

23

internet“44. V rámci programu „i2010“ se objevuje také iniciativa Education and Training 2010, která má zajistit zvyšování informační gramotnosti u skupin, jako jsou nezaměstnaní, senioři nebo tělesně postižení. Evropská unie se věnuje i obecnému vzdělávání evropských občanů. Aktivity v oblasti probíhají především v jednotném rámci Programu celoživotního vzdělávání a kromě toho Unie rozvíjí svou činnost i na mezinárodní úrovni. V roce 1995 bylo uzavřeny i dohody o spolupráci v oblasti vzdělávání s Spojenými státy americkými a s Kanadou. V roce 1997 by podepsána Lisabonská smlouva o uznávání kvalifikací týkajících se vysokoškolského vzdělávání v evropském regionu, a od roku 1999 je v rámci Boloňského procesu vytvářen

Evropský

prostor

vysokoškolského

vzdělávání.

Zodpovědnost za vzdělávání a přípravu k aktivnímu občanství však zatím nesou jen členské státy. Mimo jiné i proto Komise v současnosti naléhá na jejich silné zapojení do komunikační politiky Unie a chce vymezit oblasti školního vzdělávání, v nichž by společná činnost na úrovni EU mohla členské státy podpořit45. Jde jí přitom zejména o vzdělávání evropských občanů v tématech souvisejících s Evropskou unií a její činností. Čtvrtou funkcí, kterou musí komunikace pro rozvoj společnosti plnit,

je

pomáhat

při

rozšiřování

efektivního

trhu.

Rozvoj

komunikačních kanálů je do velké míry ekonomicky podmíněn a je tedy v jeho zájmu třeba ekonomický růst podporovat. Povaha takové komunikace bude záviset na významnosti soukromých společností v národním plánu. Pokud bude silné (jako je tomu v EU), budou silná i soukromá média. V tomto ohledu je důležitý především rozvoj telekomunikačních sítí a dopravy. To jsou oblasti, kde se Evropská

44

Dnes probíhá navazující program „Bezpečnější internet plus“ pro roky 2005-2008 a v únoru roku 2008 byl schválen další běh na roky 2009-2013. 45 Komise Evropských společenství: Partnerství pro komunikaci o Evropě, s. 8.

24

unie silně angažuje – oblast dopravy je jedním z nejstarších evropských témat, telekomunikace zase tématem dnes aktuálním . Za páté, musí podle Schramma komunikace připravit obyvatele na jejich nové role. Rozvoj je vždy orientován do budoucnosti, což má dvě důležité implikace. První je to, že taková orientace stimuluje občany k většímu úsilí a k překonávání dočasných obtíží. Druhou pak to, že je připravuje na nové role, nové odpovědnosti a problémy, a to právě informováním o národních plánech a úspěších, o zkušenostech z jiných zemí a o národních hrdinech. Dosažení obojího však vyžaduje jisté manažerské a plánovací schopnosti na straně vlády. Na úrovni Evropské unie by mělo jít tedy o komunikaci problémů a úspěchů ve společných politikách, přičemž zmiňované manažerské a plánovací schopnosti leží především na bedrech Evropské komise. Za šesté, musí komunikace připravit obyvatele na jejich roli jako národa mezi jinými národy, resp. s ohledem na Evropskou unii na roli její společnosti v mezinárodním prostředí. Média tedy musí informovat o zbytku světa, což obvykle znamená kontakt s dalšími zahraničními zpravodajskými agenturami. V tomto bodě je Evropská unie omezena rozsahem pravomocí, které jí byly svěřeny v rámci Společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Zahraniční vztahy a informace o zahraničních (mezinárodních) tématech tak zůstávají být vnímány především národní optikou. Specifickým je fakt, že Evropská unie jako taková je pak podávána jako zahraniční problematika. Lernerových šest podmínek, které má komunikace splňovat, aby mohla přispět k rozvoji nového politického systému tedy komunikace v Evropské unii plní zatím jen omezeně. Široce sdílená evropská identita nebyla zatím vytvořena. To nicméně neznamená, že se tato identita nevytváří. Opak potvrzují údaje Eurobarometeru – 52% evropských občanů vnímá nejen svou identitu nejen národní, ale také evropskou a pro 10% z nich je evropská identita dokonce bližší

25

než identita národní46. Vytváření společné identity je však proces přirozeně o poznání časově náročnější než vytváření sítí a pokud vezmeme v úvahu, že Evropská společenství byla založena před pouhými padesáti lety, jsou zmíněné údaje v podstatě uspokojivé. V politickém systému Unie také zatím nebyla dostatečně rozšířena celospolečenská

média.

Na

druhou

stranu

je

v této

oblasti

v současnosti Evropská unie poměrně aktivní – zejména s ohledem na využívání internetu jako nového celospolečenského média. V plnění třetí podmínky, tedy rozvoje výchovné funkce komunikace se Unie snaží již poměrně dlouhodobě. Stejně tak aktivní je v podpoře efektivního trhu. Komunikace o dosažených úspěších a plánech v oblastech společných politik se rozvíjí zejména od devadesátých let, kdy byla Evropská unie na tomto poli posílena. Podobně komunikace ohledně mezinárodního prostředí se na evropské úrovni také rozvíjí v souvislosti s posilováním jejích pravomocí v této oblasti.

2.1.3.3 Politická komunikace a demokratický deficit Definic demokratického deficitu Evropské unie existuje nespočet. Zřejmě nejobecněji by bylo možné jej charakterizovat jako určitou absenci demokratické kontroly a transparentnosti v rozhodovacím procesu Unie. V tomto rámci pak různí autoři zdůrazňují různé problematické – např. dominanci exekutivy v evropské institucionální struktuře (např. J. Weiler, S. Hix, H. Köchler), technokratičnost legislativního procesu (např. S. S. Andersen, T.R. Burns), absence evropského politického lidu (např. Weiler), neexistence opravdových “evropských” voleb či politické soutěže (např. S. Hix)47. Evropská komise v souvislosti s demokratickým deficitem hovoří o nedostatečné transparentnosti politického systému a o tom, že

46 47

European Commission: European Cizizenship. Břicháček, T.: Otázka „demokratického deficitu“ Evropské unie.

26

Unie je občanům vzdálená48. Příčiny tohoto stavu shledává mimo jiné i v nedostatečné komunikaci na všech úrovních politického systému Evropské unie. Za nezbytný proto považuje zejména rozvoj komunikace politického systému s jeho okolím, tj. členskými státy a především přímo s evropskými občany, a to obousměrně, tj. jak na straně vstupů, tak i výstupů ze systému. Z hlediska vstupů zdůrazňuje potřebu vytvořit evropskou veřejnou sféru, z hlediska výstupů pak především dostupnost a kvalitu informací o Evropské unii. Komunikace je předmětem zájmu této práce a v tomto pojetí v ní proto bude pojem demokratického deficitu takto používán. Zvyšování kvality a dostupnosti informací jsou spíše technickými a legislativními problémy, jimž bude věnována pozornost při analýze komunikačních kanálů Evropské unie. Nyní se tedy zaměřím na problematiku spojenou s evropskou veřejnou sférou.

2.1.3.3.1 Veřejná sféra a demokracie Souvislost

mezi

demokratickým

deficitem

Evropské

unie

a

komunikací plyne podle mnoha autorů49 především z její nerozvinuté veřejné sféry. Tu charakterizuje Eriksen jako sociální prostor, ve kterém jednotlivci uvažují o společných zájmech. Je to místo, kde se občanská

společnost

Komunikace

v rámci

propojuje veřejné

s mocenskou sféry

lze

strukturou

charakterizovat

státu. jako

nenásilnou, dlouhodobou a racionální, založenou na zavedených politických a občanských svobodách. Nelze ji předem odhadnout – určit kdo se jí zúčastní nebo na jaké téma, kdy a kde proběhne. Lze ovšem říci, že je reflexivní, tj. že společnost se v ní stává vlastním tématem.

48

Komise Evropských společenství: Příspěvek Komise k období pro úvahu a poté: Plán D pro demokracii, dialog a diskusi, KOM(2005) 494. 49 Např. Schlessinger, Fossum, Eriksen, Eder a další.

27

Veřejná sféra má významný dopad na demokratickou legitimitu

systému.

Představuje

alternativu

vůči

mocenským

představitelům, rozhodující osoby musí najít ve veřejné sféře ospravedlnění pro svá rozhodnutí. Životaschopná veřejná sféra je tak základním

předpokladem

pro

fungování 51

Petersova modelu cirkulace politické moci

demokracie50.

Podle

musí instituce, které

nesou moc, najít pro zajištění legitimity svých rozhodnutí nejprve najít podporu u občanské společnosti52 (tedy u různých sociálních hnutí, organizovaných zájmů, nátlakových skupin atd.) a veřejná sféra je přitom jediným možným kanálem pro její ovlivnění53. Na úrovni Evropské unie však veřejná sféra, jakožto jeden jednotný evropský veřejný prostor, do kterého mají všichni evropští občané stejný přístup neexistuje. Jsou tu jen dílčí národní veřejné sféry a vzhledem k absenci evropské identity tu vzniká problém s utvářením. Někteří autoři však zpochybňují myšlenku, že je takto pojatá veřejná sféra na evropské úrovni vůbec možná a nezbytná. Podle Eriksena není nutné vytvořit jednotnou, všezahrnující veřejnou sféru. Odkazuje se přitom na historickou zkušenost, podle které nikdy neexistovala jednotná veřejná sféra, jež by reprezentovala jen jednu kolektivní identitu – fragmentace na základě např. náboženského vyznání nebo národní příslušnosti tu byla vždy. „V pluralistických a komplexních společnostech je veřejný názor

50

Fossum, J. E. - Schlesinger, P.: Communicative Practices and the European Public Sphere, in Fossum, J. E. - Schlesinger, P. (eds.): The European Union and the Public Sphere, A communicative space in making?, s. 21-22. 51 Eriksen, E. O.: Conceptualising European Public Spheres, in Fossum, J. E. Schlesinger, P. (eds.): The European Union and the Public Sphere, A communicative space in making?, s. 27. 52 Definované obecně jako prostoru, kde nejsou problémy jen komunikovány, ale také tématizovány a formovány do určitých názorů a vůlí. 53 Eriksen, E. O.: Conceptualising European Public Spheres, in Fossum, J. E. Schlesinger, P. (eds.): The European Union and the Public Sphere, A communicative space in making?, s. 40.

28

anonymní, je rozptýlen v komunikační síti jako takové54.“ Veřejná suverenita

tedy

spočívá

v rozptýleném

procesu

neformální

komunikace a ne ve ztělesňování určitého lidu. V moderních podmínkách nemůže legitimita pramenit z přímé a plné participace na kolektivním rozhodování, ale právě z procesu diskutování. Společná identita v tradičním smyslu tedy podle Eriksena není pro vytvoření společné veřejné sféry nezbytná – postačí k tomu vytvoření deliberativních sítí. Také Habermas55

veřejnou sféru vnímá sice jako jeden

sociální prostor, který je ovšem zároveň rozdělen do různých segmentů, jež jsou navzájem propojeny a vytváří vysoce komplexní síť

úrovní

(městská,

lokální,

národní,

nadnárodní)

a

typů

(profesionální/laická, obhájců/kritiků, masová/elitní, příjemců sdělení z různých typů médií), která je rozložena v čase i prostoru. S novými typy komunikace a novými diskursy se tak veřejná sféra stává stále více polymorfní, polyfonickou a anarchickou. Zároveň se takto otevřená veřejná sféra stává nositelem neomezené komunikace, která dále diferencuje sociální identity. Je potom otázkou, zda tak přispívá spíše ke fragmentaci politické komunity nebo k její integraci. Podle Edera je v tomto nutno rozlišovat různé funkce různých typů veřejnosti. Tvrdí, že zatímco masová nebo tichá veřejnost směřuje spíše k agregaci preferencí, mluvící veřejnost je schopna integrovat různé názory a vytvářet kolektivní vůli56. Eder dále zdůrazňuje fakt, že veřejný prostor v Evropské unii není tvořen jen jednotlivci, ale také kolektivními aktéry, a to v daleko větší míře, než je tomu zvykem na národní úrovni – nejde jen od národní reprezentace

54

Eriksen, E. O.: Conceptualising European Public Spheres, in Fossum, J. E. Schlesinger, P. (eds.): The European Union and the Public Sphere, A communicative space in making?, s. 40. 55 Tamtéž, s. 26. 56 Eder, K.: The Public Sphere and European democracy, in Fossum, J. E. Schlesinger, P. (eds.): The European Union and the Public Sphere, A communicative space in making?, s. 48.

29

nebo samotné instituce EU, ale také o široké „interorganizační pole“57, které se řídí vlastními pravidly. Tím roste význam skupinové komunikace i v kontextu legitimizace a demokratizace politického systému Evropské unie.

2.1.3.3.2 Veřejná sféra Evropské unie Eriksen rozlišuje tři typy veřejnosti58: za prvé, překlenující všeobecnou veřejnost, jakožto komunikační prostor, kterého se mohou účastnit všichni na svobodném a rovném základě a její funkcí je utváření názorů. Za druhé, transnacionální segmentovaná veřejnost, která zahrnuje okolní politické sítě tvořené vybranými aktéry se společnými zájmy v určité oblasti a její funkcí je řešení problémů. A za třetí, silná veřejnost, což je právně institucionalizovaný a regulovaný diskurs specializovaný na vytvoření společné vůle v politickém centru (má delegovanou autoritu). První typ veřejnosti na evropské úrovni do určité míry existuje a rozvíjí se především v souvislosti s vývojem nových technologií komunikace, resp. médií. V evropském

prostoru

se

objevila

audiovizuální

média

s celoevropským dosahem (např. televizní stanice EuroNews nebo internet) a mnohá další média vysílají svá sdělení ve více jazykových variantách (např. list The Financial Times nebo rozhlasová stanice BBC World). Důležité je v tomto ohledu také to, že nová média, resp. především internet, jsou schopny využívat i některé subjekty občanské společnosti (např. různá NGOs, zájmové skupiny). Média jsou navíc schopna evropeizovat původně národní témata (např. Haiderova aféra)

57

Eder, K.: The Public Sphere and European democracy, in Fossum, J. E. Schlesinger, P. (eds.): The European Union and the Public Sphere, A communicative space in making?, s. 58. 58 Eriksen, E. O.: Conceptualising European Public Spheres, in Fossum, J. E. – Schlesinger, P. (eds.): The European Union and the Public Sphere, A communicative space in making?, s. 32.

30

a zastávat kolektivní evropské hodnoty59. Na druhou stranu nutno podotknout, že na evropské úrovni přesto stále nedochází k široké veřejné diskusi o stejných tématech, za stejných podmínek a se stejnou relevancí, která by vedla k formování názorů na této úrovni – taková diskuse stále zůstává uzavřena v rámci jednotlivých členských států Unie. Druhý typ veřejnosti také není v Evropské unii příliš rozvinutý. Společné komunikační systémy masových médií, které by zajišťovaly skutečné veřejné debaty, jež by vedly k utváření společné vůle chybí. Nicméně z politických sítí Unie vychází určitá transnacionální epistemická společenství, založená na společných zájmech aktérů v dané oblasti a v EU vedou k evropeizaci jednotlivých politik. Je to ovšem stále jen elitní komunikace expertů a vzdělaných lidí, která nenaplňuje kritéria široké transnacionální segmentované veřejnosti. Silná veřejnost je v Evropské unii zastoupena nejlépe. Z hlediska organizace je totiž Unie vysoce komplexní institucí, s nespočtem přístupových bodů a příležitostí k diskusím, vyjednávání a rozhodování v nejrůznějších podobách. Veřejná sféra v Evropské unii i přes své jasné limity vytváří určitý anarchický a polyfonický komunikační hluk, který lze předvídat a může tak předem ovlivňovat politické rozhodování60. Segmentovaná a silná veřejnost má tedy v Unii výraznější postavení než masový všeobecný typ veřejnosti, tzn. vytváření společné vůle převažuje nad formováním společných názorů. Evropská unie tedy v této situaci funguje spíše jako regulační centrum,

které

může

řešit

definované

problémy,

než

jako

59

Autor zde odkazuje na závěry výzkumu R. Koopmanse a B. Pfetsch, podle kterých jsou tohoto schopny např. německé seriózní deníky. Eriksen, E. O.: Conceptualising European Public Spheres, in Fossum, J. E. – Schlesinger, P. (eds.): The European Union and the Public Sphere, A communicative space in making?, s. 33. 60 Tamtéž, s. 34.

31

demokratická vláda61. Na druhou stranu existence různých publik podporuje demokracii tím, že rozšiřuje možnosti občanů účastnit se na vytváření názorů – protože čím více veřejností, tím více diskusí a kritiky. Díky dnešním různým evropským veřejnostem tak v Evropské unii dochází ke zvyšování informovanosti v systému, střetávání různých hledisek, k posilování racionality při rozhodování a zvyšování efektivitu práce politických aktérů. To ovšem podle Eriksena nestačí k zisku demokratické legitimity systému, který tak dalece ovlivňuje své občany i členské státy. Legitimita je přitom základním kritériem, které musí být naplněno, aby byl politický systém uznán jako validní. „Demokracie je posledním zbývajícím principem legitimizace62.“ Evropská unie by proto podle něj měla být testována spíše co do legitimity než co do efektivity systému.

2. 2 Teorie komunikace Druhou teoretickou oblastí, ze které tato práce musí nevyhnutelně vycházet je komunikační teorie. Jejím cílem je porozumění komunikačnímu procesu, tj. zabývá se principy a metodami přenosu sdělení63, a to s využitím poznatků jiných věd (zejména. kybernetiky, sociologie,

psychologie

a

lingvistiky64).

Díky

tomuto

multidisciplinárnímu charakteru však neexistuje jednoznačná shoda o tom, co přesně tvoří předmět jejího zájmu, resp. kde jsou její hranice, za kterými už začínají příbuzná témata.

61

Eriksen, E. O.: Conceptualising European Public Spheres, in Fossum, J. E. – Schlesinger, P. (eds.): The European Union and the Public Sphere, A communicative space in making?, s. 41. 62 Tamtéž, s. 39-40. 63 Soanes, C., Stevenson, A. (eds.): Communication theory, in: Oxford Reference Online, on-line text (http://www.oxfordreference.com/views/ENTRY.html?subview=Main&entry=t140. e15515). 64 Nutno podotknout, že se teorie komunikace zatím v souvislosti s politologií nerozvinula tolik, jako v souvislosti se zmíněnými vědeckými obory.

32

2.2.1 Definice komunikace Problematická je už samotná definice komunikace, pokusy o ni se pohybují v řádu desítek. Vzhledem k zaměření této práce považuji za dostatečné zmínit jen některé z nich. Samotné slovo komunikace pochází z latinského communicare, které odkazuje na společnou účast či sdílení, spojování, sdělení65. V nejobecnějším pojetí lze tedy komunikaci chápat jako proces výměny (přenosu) a sdílení informací. Komunikace však má i své další, sociální funkce. Může být vnímána jako sociální proces usilující o vzájemné porozumění mezi jejími účastníky, jako způsob konstrukce sociální reality nebo třeba jako nástroj k užívání moci. Podstatou je však vždy interakce mezi jejími účastníky, vztah, bez kterého se neobejde žádné společné jednání. Ze sociologického hlediska je komunikace základem jakékoli společenské

organizace.

Schramm66

zdůrazňuje

propojenost

komunikace se společností, jejich neoddělitelnost, při které jedna část bez druhé nemůže existovat. Komunikace „umožňuje překročit izolovanost individuí, vést kolektivní akci, překonávat distanci prostorovou, stejně jako časovou67.“ Podle Jiráka a Říchové společnost vzniká v momentě, kdy se objevuje komunikace a jejím prostřednictvím se pak utváří i uchovává68. V tomto úhlu pohledu tedy společnost vždy komunikuje a komunikace v ní se různí spíše co do míry, než co do podoby. V rozvinutějších společnostech jde o komunikaci rychlejší, komplexnější a extenzivnější, jde ale pořád o stejnou podstatu jako ve společnostech tradičních. V této souvislosti Schramm zdůrazňuje, že je nutné si uvědomit, že komunikace se v souvislosti s vývojem společnosti v 65

Foret, M.: Komunikace s veřejností, s. 18. Schramm, W.: Communication Development and the Development process, in: Pye, L. W. (eds.): Communications and Political Development, s. 34. 67 Říchová, B.: Přehled moderních politologických teorií, s. 84. 68 Jirák, J. - Říchová, B.: Politická komunikace a média, in: Jirák, J. - Říchová, B. (eds.): Politická komunikace a média, s. 6-7. 66

33

čase proměňuje a může tedy fungovat i jako měřítko rozvoje společnosti. Rozsah komunikace (rozvoj masových médií a jejich publik,

přenos

individuálních

komunikačních

rolí

tradičních

společností na organizace, natahování a množení komunikačních řetězců) podle něj odráží ekonomický vývoj společnosti; vlastnictví komunikačních zařízení, účelné užívání komunikace a kontrola nad komunikací reflektuje politický rozvoj a filozofii společnosti; obsah komunikace v určitém čase odráží hodnotové vzorce společnosti; a konečně vzory komunikačních sítí, které determinují, kam je informace namířena a kdo ji s kým sdílí, odráží kulturní a geografickou homogenitu společnosti69. Jiné definice (vycházející především z psychologie) chápou komunikaci jako vědomé a motivované chování. Tyto se však potýkají s argumentem, že ne každá komunikace musí být vědomá, protože z psychoanalytické perspektivy de facto veškeré naše projevy (např. i neverbální) komunikují nějakou informaci. Nicméně motivace komunikace v politických systémech je podle mého názoru velmi důležitá, a má proto v této práci její zmínka své opodstatnění. Bývají rozlišovány čtyři formy motivace komunikovat. Za prvé, jde o motivaci kognitivní, kdy motivem je záměr sdělit nějakou informaci (např. vlastní názor). Za druhé, může jít o motivaci sdružovací, při které je cílem vytvořit nějaký vztah mezi zúčastněnými (např. mezi občany a vládou). Za třetí, motivace sebepotvrzením, jejímž cílem je utvrdit se o správnosti svého přesvědčení, upevnit svůj vlastní obraz před ostatními (např. obraz Evropské unie v očích jejich občanů). Konečně za čtvrté, se při komunikaci může jednat o tzv. motivaci adaptační, při které komunikující signalizuje svou sociální roli.

Aby

mohla

být

komunikace

úspěšná,

musí

probíhat

konformizovaně se zavedenými sociálními stereotypy a se stávajícím

69

Schramm, W.: Communication Development and the Development process, in: Pye, L. W. (eds.): Communications and Political Development, s. 34-35.

34

řádem (např. rozvíjení komunikační politiky v EU, která se zabývá tím, jak komunikovat s občany Unie)70.

2.2.1.1 Podoby komunikace V této práci však bude komunikace uvažována především jako přenos a sdílení informací a v této souvislost je třeba zmínit podoby, kterých může komunikace nabývat. Můžeme např. rozlišit komunikaci verbální (využití slov, jazyka) a neverbální (využití gest, znaků, symbolů). V politické sféře jsou významné obě tyto podoby – příkladem verbální komunikace může být vydání stanoviska k určitému problému, příkladem neverbální komunikace státní vlajka. Dále lze rozlišit komunikaci podle způsobu jejího vnímání na auditivní a vizuální. Význam tohoto rozlišení je možné si uvědomit např. v souvislosti s předchozí dichotomií – vizuální komunikace může využívat i neverbálních projevů, komunikace auditivní však jen velmi omezeně (např. intonace v projevu politika). Rozeznáváme také komunikaci statickou a dynamickou. Příkladem prvně zmíněné může být vydaný zákon, příkladem druhé diskuse na tímto zákonem.

Obě jsou v politickém procesu

nepostradatelné. Statická komunikace představuje jasné výstupy politického systému, komunikace dynamická pak vytváří

vstupy

(např. artikulace požadavků), ale také se účastní i jejich přetváření na výstupy uvnitř systému. Dále lze identifikovat dichotomii mezi komunikací přímou a nepřímou (zprostředkovanou) a s tím souvisejícím rozlišení mezi komunikací osobní a skupinovou. Přímá komunikace je omezena především nutností jednoho sdíleného prostoru všech jejích účastníků.

70

Volek, J.: Studijní materiály ke kursu Úvod do komunikačních studií, ZUR101, 2002.

35

Příkladem přímé skupinové komunikace může být předvolební meeting nebo zasedání parlamentu, příkladem přímé osobní komunikace poradní schůzka. Nepřímá komunikace je komunikace zprostředkovaná jakýmkoli médiem (nosičem), ať už jde o telefonní spojení nebo televizní přenos. Význam nepřímé, zejména masové komunikace bývá často vyzdvihován, ovšem řadu autorů upozorňuje na nenahraditelnost přímé komunikace71. V souvislosti s předchozím musím také zmínit možné rozlišení komunikace na intrapersonální, interpersonální, veřejnou (skupinová komunikace, při které je sdílen prostor a čas – např. volební meeting) a masovou (zde již není sdílen prostor a ne nutně ani čas komunikujících). Významným aspektem komunikace je tedy také její časová a prostorová determinovanost. Komunikace může být také dvou- či vícestranná a také jednoči vícesměrná – podle použitých komunikačních kanálů. Obě tyto dichotomie zásadně ovlivňují další podoby komunikace. Někteří autoři jednosměrnou komunikaci, ani za komunikaci nepovažují – jde podle nich jen o poskytování informací, které nemusí být nutně příjemcem správně pochopeno a u kterého není očekávána zpětná vazba72. Důležitými faktory jsou při komunikačním procesu také různá omezení komunikace, v jejichž důsledku může dojít ke zkreslením a ztrátám sdělení nebo jejich částí. Lze rozlišit tři obecné druhy komunikačních omezení: technická, sémantická a psychologická. Technickým omezením může být např. kapacita kanálu. Sémantická omezení jsou způsobena nezamýšleným dekódováním zprávy – adresát sdělení jednoduše neporozumí nebo je pochopí jinak a komunikace je pak neúspěšná. Psychologická omezení jsou dána

71 72

Deutsch, K. W.: Nervy vlády. Modely politické komunikace a řízení, s. 241. Foret, M.: Komunikace s veřejností, s. 32.

36

mechanismy selektivní expozice, percepce a retence73. Významnou roli tak při komunikaci hraje komunikační kontext, a to jak vnější, tak i vnitřní.

2.2.2 Komunikační modely V rámci západní komunikační teorie lze rozlišit dvě hlavní školy, které se zabývají studiem komunikace – procesuální a sémiotickou. V procesuální škole je komunikace vnímána jako přenos informací a za úspěšnou komunikaci je považována ta, ve které byla přenesena zamýšlená informace (klíčovou je tedy intence, ať už vědomá či nevědomá) něco sdělit a schopnost adresáta sdělení přijmout. Sémiotická škola se více zabývá jinými aspekty komunikace než samotným přenosem – zajímá ji kontext komunikace, kódování a dekódování a na rozdíl od procesuální školy se zabývá i analýzou publika. Úspěšná je podle této školy taková komunikace, kdy adresát správně přijme přenášené sdělení. Obě školy vyvíjejí různé obecné modely komunikace, za účelem umožnit systematickou analýzu konkrétních komunikačních procesů na základě určení jejich hlavních prvků a vztahů mezi nimi. Tato práce se z hlediska teorie komunikace bude zabývat především syntaktickou složkou komunikace74, tedy procesem přenášení

informací

a

především

komunikačními

kanály

a

souvisejícími problémy komunikace v Evropské unii, a využije proto

73

Selektivní expozice je tendence lidí přijímat jen taková sdělení, která jsou v souladu s jejich postoji - vědomě či nevědomě vytěsňují ta, s nimiž nesouhlasí a naopak vyhledávají tak, jenž je v jejich postoji utvrzují. V momentě, kdy se sdělení člověk nemůže zcela vyhnout, spouští se mechanismus selektivní percepce, kdy člověk podle potřeby vypíná nebo zapíná pozornost. V případě, že k němu přesto nechtěná informace pronikne, dojde k jejímu přepracování do přijatelné podoby. Selektivní retence označuje sklon lidí znovu si vybavovat jen ty informace, které jsou v souladu s jeho postoji a zapomínat ty, které jim odporují. 74 Druhou složkou komunikace je sémantická složka, která zahrnuje problematiku významu, který různí komunikátoři připisují různým projevům lidského jednání a komunikují je svému okolí.

37

dvou modelů procesuální školy – Lasswellova komunikačního modelu a modelu dvoustupňové komunikace.

2.2.2.1 Lasswellův komunikační model Lasswellův

komunikační

model

je

jedním

z nejjednodušších

procesuálních modelů komunikace. Existuje nespočet složitějších modelů komunikace, ovšem pro práci, jejímž cílem není dokonalý popis přenosu informací v systému, ale spíše identifikace a charakteristika jeho komunikačních kanálů, je tento základní model adekvátní, protože bude fungovat jako pomocný nástroj pro její systematizaci. Jde o lineární, jednosměrný a kauzální75 model komunikace, který je tvořen pěti základními složkami. Za prvé, jde o vysílatele sdělení (kdo mluví?), za druhé, o sdělení jako takové (co říká?), za třetí, o komunikační kanál (jakých prostředků je při komunikaci využíváno?), za čtvrté, o adresáta (komu je sdělení určeno) a konečně za páté, o účinek (jaký má sdělení efekt na jeho příjemce). Kritika tohoto modelu se soustředí právě na poslední bod – tedy fakt, že Lasswell předpokládá účinek komunikace jako jeho základní charakteristiku a zásadní význam přitom připisuje intenci vysílatele sdělení, zatímco adresáta zkoumá jen okrajově a vnímá jej jako pasivního příjemce informace76. Opomíjí také sociální a kulturní kontext komunikace. Vzhledem ke zmiňovaným cílům této práce však tato kritika není relevantní. Aspektem komunikace, který však považuji za důležitý a Lasswell jej ve svém modelu nepostihuje, je zpětná vazba, tzn. fakt, že informace o příjemcově reakci na vyslané sdělení musí být přenesena zpět k vysílateli. Její základní funkcí je možnost přizpůsobit další 75

Je založen na principu stimulus (podnět) – response (reakce) . Jirák, J., Říchová, B.: Politická komunikace a média, in: Jirák, J., Říchová, B. (eds.): Politická komunikace a média, s. 9.

76

38

vysílaná sdělení potřebám příjemce. Zpětná vazba tak funguje jako prostředek k udržení komunikačních kanálů otevřených a je tedy v zájmu vysílatele informací si ji zajistit. Zpětnou vazbu můžeme rozdělit na negativní a pozitivní. Negativní zpětná vazba je signálem indikujícím deviaci, pozitivní zpětná vazba znamená amplifikaci nebo akceptaci odchylky od normálu. Kvalita zpětné vazby se liší podle použitého komunikačního kanálu – zatímco v přímé komunikaci může být velmi rychlá a jasná, v masové komunikaci bývá velmi omezená, respektive zpětná vazba často přichází pozdě a je zkreslená. Z hlediska aplikace na politický systém Evropské unie bude postupováno následujícím způsobem: z hlediska okolí systému bude rozlišena úroveň občanská a úroveň státní. Jako hlavní linie komunikace pak budou uvažovány z hlediska vstupů linie evropský občan – evropský politický systém a linie členský stát – evropský politický systém a z hlediska výstupů linie evropský politický systém – evropský občan a linie evropský politický systém – členský stát. Kanály zpětné vazby budou popsány zvlášť.

2.2.2.2 Dvoustupňový model komunikace Druhým významným modelem procesuální školy, který bude v této práci použit, je model dvoustupňové komunikace. Tento model se nezabývá tolik přenosem informací jako takovým, ale spíše distribucí informací v systému. V této souvislosti je rozlišována komunikace v tradičních a moderních komunikačních systémech. V tradičních systémech není komunikace ostře oddělena od jiných sociálních procesů. Neexistují tu profesionální komunikátoři a informace se šíří přímou komunikací v souladu se společenskou hierarchií. Klíčovou roli tedy sehrává sociální postavení komunikátora a příjemce sdělení. Naproti tomu moderní komunikační systémy zahrnují dvě vzájemně provázané 39

úrovně

komunikace77.

První,

vysoce

organizovanou

a

jasně

strukturovanou úroveň představují masová média, která zajišťují zprostředkovanou komunikaci a druhou, neformální úroveň zajišťují tzv. opinion leadeři, kteří se svým publikem komunikují přímo, tváří v tvář.

Vzájemná

interakce

mezi

oběma

úrovněmi

vytváří

mechanismus zpětné vazby a ta pak ovlivňuje podobu sdělení i jejich obsah. Mediální úroveň je profesionalizovaná a není závislá na řízení nebo sociálních procesech v zemi, ovšem řídí se určitými vlastními univerzalistickými standardy a hodnotami jako jsou např. nezaujatost, nestrannost nebo objektivita. Je schopná přenášet obrovské množství jednotných informací širokému publiku. Tyto informace však nebývají kompletní

ani

specializované

a

vzhledem

k množství

takto

přenášených sdělení, hrozí nebezpečí, že ani takto zjednodušené nebudou přijaty, pokud nedojde k dostatečnému opakování (potřeba redundance sdělení). Druhá úroveň komunikace, tedy úroveň mezi opinion leadery a jejich

publikem

nabízí

možnost

přenosu

specializovanějších

informací, u kterých méně hrozí jejich ztráta či nepřijetí. Na stranu druhou jsou už tato sdělení nejsou obvykle vysílána s intencí sdělit neutrální informace – jde spíše o komunikaci názorů opinion leadera. Tato

skupina

lidí

byla

poměrně

intenzivně

zkoumána

a

nejzákladnějšími výsledky těchto výzkumů jsou tyto: jde o vlivné jedince, „jejichž názory a postoje jsou pro členy dané komunity v určitém ohledu důležité78“. Jsou to lidé, kteří sami aktivně vyhledávají informace, mají intenzivní společenský život, jsou otevření ke svému okolí a intenzivně a přímo komunikují s danou skupinou.

77

Pye, L. W.: Models of Tradition, Transitional, and Modern Communications Systems, in Pye, L. W. (eds.): Communications and Political Development, s. 24-26. 78 Jirák, J., Říchová, B.: Politická komunikace a média, in: Říchová, B.: Úvod do současné politologie, s. 87.

40

Také politická komunikace je tedy závislá nejen na masových médiích, ale také na komunikaci opinion leaderů79. A pokud má být přechodný komunikační systém v politickém vývoji jen mezistupněm, pak tedy musí i v jakékoliv politické strategii komunikace být prioritou vytvoření nezbytných systematických a pravidelných vztahů mezi masovými médii a vzory přímé osobní komunikace. Musí být vytvářeny nové a delší kanály komunikace, nové a efektivnější zařízení na sběr, uchování a sdílení informací a vyvinuty nové postupy pro všechny účastníky komunikace80.

2.2.3 Síťová analýza Evropské unie Pokud vnímáme vztahy mezi jednotkami daného politického systému jako jeden z jeho nejvýznamnějších aspektů, musíme při studiu konkrétního systému analyzovat právě interakce, které v jeho rámci probíhají. Ty lze přitom definovat obecně jako komunikaci mezi jednotlivými částmi systému, jež se uskutečňuje v rámci určité komunikační sítě81. V síťové analýze82 je pak klíčovou složkou informace a její přenos, protože to, jak je informace rozšířena nebo nerozšířena mezi jednotlivými částmi systému, může charakterizovat, jak organizace funguje. V této souvislosti lze rozlišit dva typy informace – absolutní a distribuovanou. Absolutní informace je každá znalost, která v systému existuje, i pokud ji má jen jediný člověk. Distribuovaná informace je naproti tomu ta, kterou sdílí více lidí (částí) v systému. Aby mohla být sdílena, musí však být nejdříve distribuována prostřednictvím určitého spojení. Rozsah informací, které je politický 79

Pye, L. W.: Models of Tradition, Transitional, and Modern Communications Systems, in Pye, L. W. (eds.): Communications and Political Development, s. 24-26. 80 Schramm, W.: Communication Development and the Development process, in: Pye, L. W. (eds.): Communications and Political Development, s. 43. 81 Johnson-Cartee, K. S. - Copeland, G. A.: Strategic Political Communication: Rethinking Social Influence, s. 70. 82 Klasiky teorie sítí jsou např. Georg Simmel či Jacob Moreno.

41

systém schopen přenášet a na které je schopen reagovat by měl být co největší. Směr toku informace souvisí s otevřeností komunikačních kanálů a v ideálním případě by tok informací měl být obousměrný, tedy pozorovatelný jak na vstupech, tak i výstupech politického systému. Všichni komunikující spolu se systémem všech komunikačních spojení vytváří komunikační síť dané organizace. Lze přitom rozlišit formální a neformální typy sítí. Monge83 charakterizuje formální síť jako takovou, která byla vytvořena nějakou autoritou a předepisuje, kdo má s kým komunikovat. Neformální síť se oproti tomu vyvíjí z každodenních interakcí v systému bez ohledu na to, zda někdo určil, jak mají probíhat. Spojení mezi komunikujícími mají přitom samozřejmě různou kvalitu, kterou lze hodnotit z různých hledisek. Podle objemové vyrovnanosti toku informací můžeme rozlišit spojení symetrická a asymetrická. Při asymetrickém spojení jeden z komunikujících především informace vysílá, zatímco druhý spíše přijímá. Z frekvence, se kterou obě jednotky komunikují lze odvodit sílu spojení – tedy čím častěji dochází k výměně informací, tím je spojení silnější. Reciprocita kanálu udává, jak daná napojená jednotka vnímá komunikaci s druhou jednotkou. Pokud ji vnímá jako dostatečnou (dostatečně silnou), jde o komunikaci reciproční. Dalším atributem určitého spojení je obsah komunikace. Ten lze opět hodnotit z různých úhlů pohledu, nejjednodušeji pak lze v rámci určité organizace rozlišit pracovní a nepracovní komunikaci. Nutno však podotknout, že obvykle se oba typy mísí. Důležitým aspektem spojení je také způsob komunikace (přímá či mediovaná, použitý kanál komunikace). Podle zapojení do komunikačních sítí rozlišují Johnson-Cartee a Copeland čtyři typy komunikačních jednotek systému. Za prvé, jsou

83

Johnson-Cartee, K. S. - Copeland, G. A.: Strategic Political Communication: Rethinking Social Influence, s. 71.

42

to skupiny tvořené nejméně třemi jednotkami, které jsou všechny navzájem propojeny a alespoň polovina veškeré jejich komunikace probíhá uvnitř skupiny. Skupina také musí přestát narušení spojení nebo odchod jednoho ze svých členů. V Evropské unii lze za takovou skupinu

zřejmě

považovat

například

spojení

mezi

Komisí,

Parlamentem a Radou. Ačkoli se tyto tři instituce (zejména v poslední době) snaží co nejvíce komunikovat i s dalšími prvky systému, komunikace mezi nimi navzájem stále převažuje. Sítě mezi nimi jsou jak formálního charakteru (ty, které vyplývají z pracovních pravidel EU), tak i charakteru neformálního (dány už samotnou fyzickou blízkostí a koncentrací unijních úředníků a dalších představitelů na jednom místě). Druhým typem komunikujících složek systému jsou spojovací body, tedy jednotky, které nejsou členy žádné skupiny, ale fungují jako jejich spojovací prvky. Jsou pro organizaci nezbytné, protože zajišťují její soudržnost koordinací komunikačních toků. V praxi však takových spojovacích bodů není mnoho, což má za následek nízkou úroveň komunikace mezi různými skupinami. Nepočetnost těchto jednotek je dána i vyššími nároky na jejich komunikační schopnosti – spojka musí být více otevřená v komunikaci s ostatními částmi systému, musí mít zvláštní kognitivní schopnosti – musí být schopni interpretovat informace od jedné jednotky (skupiny) pro druhou tak, aby pro ni bylo sdělení přijatelné. Na evropské úrovni o takové propojování usilují např. zájmové skupiny, které se snaží přenášet informace z občanské sféry do sféry politické. Ne všechny složky systému však musí být zapojeny do komunikační sítě a tyto jsou pak označovány za izolované. Může to být jedna jednotka sama o sobě, která nekomunikuje s okolím nebo dvě jednotky, které si informace vyměňují pouze spolu navzájem, ale dále již nejsou do sítě nijak zapojeny. Za oddělenou jednotku od ostatních lze v jistém úhlu pohledu na úrovni Evropské unie 43

považovat občanskou společnost, která je s ostatními prvky systému schopná komunikovat prakticky jen prostřednictvím jiných aktérů (např. prostřednictvím zájmových skupin nebo národních vlád). Posledním typem komunikačních jednotek jsou tzv. hraniční klíče. To jsou jednotky, které udržují (interní) vztahy jak v rámci sítě, tak také v rámci nějaké externí sítě (sítí) za hranicemi dané organizace. Mezi jejich hlavní úkoly patří hledání a sbírání informací, jejich filtrování na straně vstupů i výstupů, reprezentace organizace ve vnějším prostředí a její ochrana proti vnějším hrozbám. Jako takové lze chápat postavení států, které jsou jednoznačně zapojeny do politického systému Evropské unie a zároveň vytváří vlastní systémy, které Evropská unie nezahrnuje.

2.2.3.1 Evropská unie a problémy současné dynamiky systémů politické komunikace Ze strukturálního hlediska zahrnuje systém politické komunikace dva soubory institucí – politické a mediální. Na horizontální úrovni spolupracují na vytváření sdělení pro občany a na úrovni vertikální tato sdělení přenášejí (společně i odděleně) do občanské sféry. Blumler identifikuje čtyři zdroje nestability systémů politické komunikace84. Prvním exogenním zdrojem dynamiky je vývoj nových komunikačních technologií – na jednu stranu sice přináší nové možnosti komunikace, na stranu druhou díky němu musí nutně docházet k restrukturalizaci jak vysílatelů sdělení, tak publika podle jejich schopností tento vývoj reflektovat. Na úrovni Evropské unie lze pozorovat snahy se s tímto aspektem vyrovnat. Unie se snaží využívat ty kanály komunikace, které její občané upřednostňují a zároveň podporuje rozvoj nových informačních technologií a usiluje o zvyšování mediální gramotnosti svých občanů. 84

Blumler, J. G, Gurevitch, M.: The Crisis of Public Communication, s. 204-206.

44

Druhým

aspektem,

který

ovlivňuje

systémy

politické

komunikace jsou změny ve struktuře a kultuře daného systému (např. změny v regulaci médií). I do této oblasti Evropská unie zasahuje (např. Směrnice o audiovizuálních mediálních službách) Třetím zdrojem dynamiky politických komunikačních systémů je snaha politiků a novinářů navzájem pochopit strategie toho druhého a poté tomu přizpůsobit své vztahy. V tomto bodě je komunikační systém Evropské unie ještě nedostatečně vyvinutý. Existuje sice jasná intence o porozumění a přizpůsobení ze strany politických aktérů k mediím, nikoliv však i tendence opačná. Posledním aspektem dynamičnosti systému je jeho vztah k případnému publiku. Příjemců, kteří mají zájem o politická sdělení ubývá a politici i média se proto musí této situaci přizpůsobit. Může jít např. o zmenšování prostoru pro politické informace a s tím související zjednodušování a ztráta dat nebo o snahu učinit tato sdělení zajímavějšími, s čímž se pojí tendence ke zkreslování. V tomto bodě se evropská politická témata nijak nevymykají, spíše pro ně toto tvrzení platí dvojnásob. Vzhledem k tomu, že je unijní problematika komunikována prostřednictvím národních médií, které zpravidla nemají své zástupce v Bruselu, ale jsou odkázání na pouhé přejímají informace odjinud, možnosti zkreslení či ztráty významných událostí jsou poměrně vysoké. V této souvislosti také důležitou roli hraje fakt, že celoevropská témata jsou evropským občanům dosud vzdálená, resp. vzdálenější než témata regionální či národní. Informace z Evropské unie proto nevyhledávají a média tuto skutečnost samozřejmě reflektují. Blumler identifikuje také čtyři globální společenské trendy, které ovlivňují organizaci a řízení politické komunikace. Prvním z nich je rostoucí vrtkavost voličů, jež dodává stále více na významu masovým médiím, v tomto smyslu jako gatekeeperům, kteří rozhodují o tom, o čem (či o kom) se masová veřejnost dozví. To pak může vést 45

ke snaze politiků je zaujmout, ať už jakkoli. Na evropské úrovni je situace poněkud jiná. Jedinou unijní institucí, do které mohou občané přímo volit své zástupce je Evropský parlament. Kandidáty v těchto jsou ovšem obvykle politici, kteří svou činnost zatím vykonávají na národní úrovni a při volbě tak nerozhodují evropská témata, ale témata národní. Proto také bývají volby do Evropského parlamentu označovány za druhořadé národní volby, které více než evropské zájmy občanů Unie vyjadřují jejich momentální postoje k národní politické situaci. Druhým globálním trendem je voličská různorodost. Ta vyžaduje také různorodost témat, která občany zajímají, která se neustále proměňují a která musí být proto médii i politickou sférou flexibilně reflektována. Ani tento trend není na evropské úrovni příliš rozvinutý. Komunikovány jsou tu zatím spíše informace o dosažených výsledcích v oblasti jednotlivých politik a zpravodajství z aktuálního dění se omezuje na minimum. Navíc se prostoru pro tato sdělení dostává prakticky výlučně ve spojení s národní problematikou a fungují tedy spíše jako doplňující. Třetím

globálním

aspektem,

jenž

ovlivňuje

politickou

komunikaci, je rostoucí soutěživost mezi médii, která opět vytváří tlak na politiky přijít s tématem mediálně výjimečně atraktivním. Toto je trend, kterého by Evropská unie mohla využít. Musí však být schopná vytvářet mediálně zajímavá témata a také tato sdělení pak efektivně přenášet do médií. Tyto snahy se již rozvíjejí a setkávají se s úspěchem (především projekt Europe by Satelit). Jako poslední trend, související s předchozími, označuje Blumler nárůst důvěry k technickým informacím a kvantitativním („objektivním“) datům, na což musí opět obě složky politického

46

komunikačního systému reagovat85. V tomto kontextu lze zmínit záměr Evropské komise dále rozvíjet službu Eurobarometr86.

2.2.4 Komunikační kanály Komunikační kanály jsou systémy pro vysílání a příjem informací87, bez kterých se žádný komunikační systém neobejde. Mohou nabývat nejrůznějších parametrů. Může jít o kanál jedno- nebo vícesměrný, který může a nemusí být zapojen do sítě ostatních komunikačních kanálů, může mít různou kvalitu napojení na příjemce a na ostatní kanály může být napojen paralelně či sériově, přímo či nepřímo. Kanály mohou být také uzavřené nebo jejich otevření může podléhat určitým podmínkám. Různí se v rozsahu cílové skupiny (mohou být zacíleny na určitou skupinu nebo mít veřejný charakter), stejně jako ve svém vlastním původu (mohou být vytvořeny uměle či fungovat přirozeně). Komunikační kanál může být vytvořen jako dočasný či trvalý (dlouhodobý) a jeho kvalita závisí také tom, do jaké míry je zavedený a prověřený88.

2.2.4.1 Přenos informací komunikačním kanálem Efektivita kanálu je měřitelná v nejobecnější rovině jeho schopností přenést informaci z jednoho bodu systému do druhého. Informaci jako takovou proto někteří autoři vnímají omezeně – jen jako tu část, která od vstupu do komunikačního kanálu zůstala až do jeho výstupu nezměněna. Deutsch proto tvrdí, že: „informace je onen aspekt popisu

85

Blumler, J. G. - Gurevitch, M.: The Crisis of Public Communication, s. 206. Komise Evropských společenství: Partnerství pro komunikaci o Evropě, KOM(2007)568. 87 Schendelen, R.: Jak lobbovat v Evropské unii, s. 261. 88 Tamtéž, s. 261-262. 86

47

stavu každého stupně (...) kanálu, který zůstává od jednoho stupně k druhému neměnný89.“ Při přenosu sdělení zvoleným kanálem lze identifikovat čtyři klíčové parametry úspěchu – formu, obsah, místo a čas. Komunikace je považována za úspěšnou, pokud je informace dopravena ve správném okamžiku v požadované formě s požadovaným obsahem do požadovaného

cíle.

Problémy

přitom

mohou

vzniknout

v

nejrůznějších fázích přenosu – kanál může být špatně napojen, může mít omezenou kapacitu přenosu, může mít nějaký filtr (ovlivňovat formu nebo obsah) nebo s kanály může být manipulováno. Schendelen identifikuje tři typická omezení kanálu: sílu, kvalitu a konfiguraci90. Síla kanálu závisí jednak na vztahu mezi vysílající a přijímací stranou (zvětšuje se pokud jsou zájmy obou stran komunikovat vyvážené) a jednak na způsobu zapojení do zbylého systému kanálů (zejména s ohledem na arénu a životní cyklus zprávy). Sílu kanálu lze měnit, i když jen v omezené míře, protože síla kanálu je více vlastností kanálu než jeho uživatelů – mimořádně obtížné je např. kontrolovat kanál se všeobecným dosahem (média). Kvalita signálu může být narušena několika způsoby. Kanál může přidávat ke sdělení vlastní signály (šumy), které ovlivňují formu nebo obsah sdělení (typicky média). Může také mít své filtry (např. gatekeepers91), které způsobí, že se některé části sdělení ztratí. Sdělení se také může ztratit úplně (např. odbočí postranním kanálem) nebo může přijít o svou exkluzivitu pokud je napojen kanál tajně napojen na jiný. Kanály se výrazně liší v kvalitě s ohledem na formálnost komunikace - neformální setkání má standardně předpoklady k nejvyšší kvalitě přenosu.

89

Deutsch, K. W.: Nervy vlády. Modely politické komunikace a řízení, s. 235. Schendelen, R.: Jak lobbovat v Evropské unii, s. 263-267. 91 Gatekeepers jsou jedinci, kteří mají rozhodující vliv už na počáteční fázi přenosu sdělení tím, že záměrně či nezáměrně informace třídí a vybírají ty, které budou daným kanálem přeneseny. Na úrovni Evropské unie může jít např. o zájmové skupiny, politické strany, masmédia, úředníci ad.

90

48

Dále je nutné si uvědomit, že kanál není jen propojením mezi dvěma nebo více body, ale také svébytnou konfigurací mnoha přenosových prvků, které vznikají buď přirozeně nebo uměle. Jedním z nejdůležitějších takových prvků je kapacita kanálu – při jeho přetížení dochází k informačním zácpám nebo přelévání do jiných kanálů. Kapacita kanálu má i přímou souvislost s mocenským potenciálem kanálu. Deutsch v této souvislosti hovoří o souboru provozních preferencí, který je vlastní každému kanálu. Ten zdroj sdělení, kterému se v daném kanálu dostává obvyklého preferenčního zacházení, má autoritu92. Autor také podotýká, že přetížení komunikací může být jedním z důležitých činitelů při úpadku vlád a států93. Dalším významným prvkem konfigurace komunikačních kanálů jsou toky informací, které kanály prochází – některé se mohou navzájem urychlovat, jiné brzdit. Každý komunikační kanál má také své regulační mechanismy, které toky informací usměrňují. Některé vznikly přirozeně (jsou vlastní samotným informačním tokům – např. informační zácpa), jiné jsou vytvářené uměle (např. regulace lobbyingu). Významnými konfiguračními prvky jsou také sběrná centra (např. chef de dossier v EK) a umístění kanálu vzhledem k okolnímu prostředí, které může propojovat daný kanál s ostatními, poskytovat prostor pro přelévání informací a zpracovávat poznatky z dřívějších informačních toků. Kanály jako takové jsou také jedním ze sedmi „C“94, které představují podmínky, jež musí být pro efektivní komunikaci naplněny. Důraz se v tomto kontextu klade na udržování otevřenosti vytvořených kanálů, protože budování nových kanálů je složité. Důležitým je také výběr vhodného kanálu, resp. kanálů pro přenos konkrétního sdělení. Při obou těchto činnostech je důležité mít

92

Deutsch, K. W.: Nervy vlády. Modely politické komunikace a řízení, s. 272. Tamtéž, s. 249. 94 Credibility, Context, Content, Clarity, Contiunuity a Consistency, Channels, Capability. 93

49

maximum informací o příjemci a tedy mít k dispozici kanály pro jejich sběr ze systému. Bogert a Worley určili devět hlavních kritérií pro výběr vhodného kanálu95. Jde o požadovanou rychlost přenosu (např. ústní komunikace je rychlejší než psaná), rychlost zpětné vazby (při přímé komunikace je okamžitá), osobní vliv (větší při přímé komunikaci), rétorický účel (např. pro persuasivní komunikaci je vhodnější ústní projev), délka sdělení (pro delší sdělení je vhodnější písemná podoba), potřeba záznamu (při nepřímé komunikaci vzniká přirozeně – např. článek v novinách), počet účastníků a jejich vzdálenosti od vysílatele sdělení (např. čím početnější a vzdálenější publikum, tím spíše bude využita psaná forma komunikace), dostupnost techniky (které kanály má příjemce k dispozici, resp. na které kanály je napojen), organizační omezení (např. finanční zajištění). Všechny tyto prvky tedy ovlivňují přenos informace z jedné části systému do dalších. Čím jsou zkreslení, ztráty a šumy menší, tím lze komunikační kanál považovat za výkonnější.

2.2.4.2 Význam komunikačních kanálů pro politický systém Kvalitou komunikace v systému lze podle Deutsche měřit integrací jednotlivců do společnosti96. Za vzorový příklad si bere národ, který považuje za relativně soudržnou informační síť. V jeho úhlu pohledu je to tedy společnost lidí, kteří na základě společné identity přijímají a chápou informace stejným způsobem. Deutsch tak dochází k závěru, že se sociální soudržnost odvíjí od kvality komunikačních kanálů daného systému97.

95

Foret, M.: Komunikace s veřejností, s. 26. Deutsch, K. W.: Nervy vlády. Modely politické komunikace a řízení, s. 238-239. 97 Říchová, B.: Přehled moderních politologických teorií, s. 93.

96

50

Podle Deutsche je tedy politický systém přímo závislý na funkčnosti jeho komunikačních kanálů a má proto zájem na jejich efektivnosti. Musí jim proto zajišťovat nejen technickou podporu, ale také dostatečné propojení všech úrovní systému. Autor upozorňuje na nebezpečí mýtů politické legitimnosti izolovaných od skutečných komunikačních sítí98. Toto ilustruje na příkladu situace za druhé světové války, kdy bylo většinou obyvatelstva stále považováno legitimní několik exilových vlád, zatímco vlády nacistické, ačkoliv byly „u moci“ tuto legitimitu nezískaly. Podle stejné logiky měly tyto exilové vlády zároveň odtržením od osobních kontaktů na konci války mnohem menší moc, než by ukazoval jejich symbolický status legitimnosti – tuto moc naopak nabyla různá podzemní hnutí99, která se rozvíjela za války prakticky téměř výhradně na osobní úrovni. Politickou moc tak Deutsch nachází ve shodě mezi legitimním přesvědčením a kanály společenské komunikace. Při nalézání této shody pak podle něj hraje nejdůležitější roli tzv. „střední úroveň komunikace a rozkazu“. Tu definuje jako úroveň tak dostatečně blízkou masám, aby mohla překazit jakoukoli trvalou a účinnou přímou komunikaci mezi nimi a vyšší politickou úrovní, ale zároveň musí být těmto masám dostatečně vzdálena tak, aby byla možná účinná horizontální komunikace v nich. Musí tedy zjednodušeně řečeno být s masou v bezprostředním kontaktu a zároveň do ní ovšem nezapadnout. Bez této střední úrovně jako celku se dá málo udělat, a zejména málo změnit. Zároveň se očekává, že tyto osoby budou vyjadřovat vliv těch, kteří je do jejich postavení dosadili – příslušníci střední úrovně komunikace musí počítat se skupinou nadřízených, s jejichž podporou mohou prosadit své myšlenky, ale proti nimž jsou zároveň prakticky bezmocní. Konkrétně se tedy jedná o „lidi za scénou“, bez publicity, kteří fungují jako gatekeepers. Jsou to tedy

98 99

Deutsch, K. W.: Nervy vlády. Modely politické komunikace a řízení, s. 241. Např. komunistické hnutí v Československu.

51

např. ministerští náměstci (tzn. ne řadoví úředníci, ale také ne ministři), tajemníci politických stran, šéfredaktoři v médiích a na úrovni Evropské unie to může být např. zpravodaj v Evropském parlamentu nebo chef de dossier v Komisi. Almond rozlišuje z hlediska politického systému kanály legitimní (ústavní) a nelegitimní (donucovací)100. Mezi legitimní komunikační kanály patří osobní kontakty, masová média, politické strany, legislativní orgány nebo úřednický aparát. Význam osobních vztahů, tedy přímých sociálních vztahů jednotlivců (např. v rámci rodiny, školy nebo regionu), bývá často zdůrazňován jako nejefektivnější nástroj pro úpravu přístupů a zprostředkování sdělení. Při hodnocení významu udržování sítě otevřených komunikačních kanálů považuje Deutsch za jedno z největších nebezpečí právě podcenění významu osobních kontaktů a přeceňování neosobních prostředků komunikace (tzn. zprostředkované komunikace). Význam osobních kontaktů je podle autora „nesrovnatelně větší“101, protože právě tato spojení do značné míry určují, co a komu bude sděleno. Nicméně masová média jako komunikační kanál nezůstávají svým významem pro politický systém pozadu. Mazzoneli a Schulz přichází s konceptem medializace politického systému. Tvrdí, že „politika ztrácí svou autonomii a ve svých hlavních funkcích se stává na médiích vskutku závislou102.“ Přestože je tak politika v interakci s médii formována, vládu nad politickými procesy a funkcemi mají i nadále podle mínění autorů politické instituce. Lerner také upozorňuje na mimořádně blízké propojení médií s politickou demokracií. V rozvinutých společnostech mají její (gramotní) členové (a zároveň voliči) tendenci konzumovat mediální obsahy. Média je učí společenské participaci tím, že jim zprostředkovávají nové a zvláštní 100

Almond, G. A.; Powell, B., G.; Størm, K.; Dalton, R. J. (eds.): European Politics Today, s. 71. 101 Deutsch, K. W.: Nervy vlády. Modely politické komunikace a řízení, s. 241. 102 Jirák, J., Říchová, B.: Politická komunikace a média, in: Jirák, J., Říchová, B. (eds.): Politická komunikace a média, s. 17.

52

situace a seznamováním s širokým okruhem názorů, ze kterých si mohou vybírat103. Na pomezí mezi legitimními a nelegitimními kanály stojí různé formy dramatického a přímého nátlaku na vládu (např. demonstrace nebo stávky), jejichž legitimita je odvozována z charakteru daného politického systému. Za nelegitimní kanály komunikace jsou považovány akce kolektivního násilí (např. násilné vzpoury). Deutsch upozorňuje, že pro každý politický systém jsou nezbytné také kanály, které pro něj zajišťují zpětnou vazbu, která je podle něj jedním z nejdůležitějších vzorců vnitřní komunikace. Politický vůdce musí pro legitimní setrvání ve své pozici „udržovat svou přijatelnost“104 pro zbytek společnosti. Aby tak mohl činit, musí být schopen předvídat její pravděpodobné reakce. Podobně tedy účinnost každého politického rozhodnutí závisí na tom, jak přesně byla předpověděna reakce na něj. Systém tedy musí nezbytně mít také kanály, které budou průběžně sbírat informace o všech částech systému, jeho výsledcích, zkušenostech, tendencích apod., uchovávat je v čase s možností zpětného vyvolání uložených informací (paměťová zařízení)105. Jen informace zevnitř systému mohou totiž zajistit adekvátní zpětnou reakci. Z druhé strany také platí, že systém s více přístupovými kanály bývá výkonnější při odpovídání na společenské zájmy106.

2.2.4.2.1 Masová média v politickém systému Politický systém Evropské unie je mimořádně provázán s masovou komunikací – mediální komunikace jím prostupuje jak v oblasti

103

Lerner, D.: Toward a Communication Theory of Modernization, in Pye, L. W. (eds.): Communications and Political Development, s. 342. 104 Deutsch, K. W.: Nervy vlády. Modely politické komunikace a řízení, s. 249. 105 Tamtéž, s. 303. 106 Almond, G. A.; Powell, B., G.; Størm, K.; Dalton, R. J. (eds.): European Politics Today, s. 72.

53

vstupů, tak i výstupů a zpětné vazby. Masové komunikaci je přikládán vysoký význam také při utváření veřejné sféry Unie. Média se totiž tím, že jsou schopna ovlivňovat politické rozhodování a chování širokého publika, stávají jejími dominantními tvůrci107. Jako jeden z hlavních problémů při utváření evropské veřejné sféry je proto shledávána právě nepřítomnost celoevropských médií s masovým dosahem. Podle Schramma je nutné si uvědomit, že moc souvisí s kontrolou i v souvislosti s komunikací – tedy, že ten, kdo ovládá komunikační kanál, má určitou moc108. Ve vyvíjející se společnosti je přitom samozřejmě důležitější ovládat komunikační kanály s dlouhým dosahem, jakým jsou média. Masová komunikace může být použita jak jako stimulans národa, tak i jako jeho uklidňující prostředek. Zároveň jsou to právě média, která mohou zajistit prakticky jediný přímý

kontakt lokální

úrovně s celospolečenskou a vytvářet

alternativní obraz reality vůči obrazu projektovanému z lokální úrovně. Schramm ovšem upozorňuje také na to, že média mohou stejně tak úspěšně od celospolečenské problematiky pozornost odvádět. To je problém, který se silně projevuje v Evropské unii – média, která jsou momentálně v systému rozšířena jsou média národní a

mají tendenci komunikovat národní témata, čímž samozřejmě

omezují prostor pro témata evropská. Pokud se média do komunikačního systému podaří zapojit, získávají si obvykle výsadní postavení. To je dáno především napojením na tak široký okruh adresátů, jaký nemá žádný jiný kanál. Z hlediska přenosu informací mají masová média jako komunikační kanál i mnoho dalších komunikačních výhod (zejména rychlost přenosu), ale také nespočet problémů, které vyplývají ze samotné

107

Jirák, J., Říchová, B.: Politická komunikace a média, in: Jirák, J., Říchová, B. (eds.): Politická komunikace a média, s. 17. 108 Schramm, W.: Communication Development and the Development process, in: Pye, L. W. (eds.): Communications and Political Development, s. 53.

54

jejich podstaty. Jde o komunikaci nepřímou, tedy vyslané sdělení je zpracováno a interpretováno profesionálním komunikátorem (tj. mediálním pracovníkem, resp. týmem pracovníků) a v tomto procesu úprav může jednoduše docházet ke zkreslením. Masová komunikace je také závislá na technice, jejích možnostech a schopnostech různých specialistů technický přenos informace zajistit. Zde pak vzniká prostor pro vznik technických komunikačních šumů. Dalším problémem je selektivita, a to jak na straně koncových příjemců (např. občanů Unie), tak (do velké míry v návaznosti na to) i na straně médií. V tomto bodě je nutné uvědomit si zásady pro zařazení informace do zpravodajství, tzv. zpravodajské hodnoty109.

2.4 Komunikace jako nezbytnost politického systému EU V tomto oddíle práce byl potvrzen předpoklad, že Evropská unie je politickým systémem. Vyhovuje kritériím Almondovy definice, jde ovšem o systém zvláštní – systém sui generis, který je velmi komplexní, z hlediska rozložení moci víceúrovňový a z hlediska společnosti značně diferencovaný. Z hlediska strukturně-funkcionální analýzy lze u Evropské unie identifikovat všechny životně nezbytné funkce, včetně funkce politické komunikace, která je předmětem zájmu této práce. Význam komunikační funkce byl poté diskutován v politickém systému obecně, i v kontextu politického systému Evropské unie. Z hlediska komunikace byl politický systém Unie charakterizován jako systém přechodný, ve kterém není propojena úroveň národních komunikačních systémů s úrovní evropskou. Zájmy, které vznikají na

109

Těmi jsou: blízkost předmětu zprávy, jednoznačnost, jednoduchost, kulturní pochopitelnost, novost, průběžnost a možnost dalšího vývoje, vztah k elitním národům či státům a vztah k elitním osobám či k celebritám, možnost personalizace, negativita, překvapení, podobnost s dřívějšími zprávami a předvídatelnost.

55

národní (resp. lokální) úrovni proto nejsou dostatečně artikulovány na úrovni evropské a naopak, evropská témata nemají dostatečný prostor na národní úrovni. Funkce komunikace v Evropské unii z hlediska jejího vlivu na vývoj politického systému, jak ji definoval Schramm, byla pak zhodnocena omezená, nicméně ve fázi rozvoje. Dále byl zkoumán vztah mezi komunikační funkcí politického systému Evropské unie a demokratickým deficitem. Jako jeden z hlavních problémů v této souvislosti byla identifikována neexistence veřejné sféry, jakožto jednotného evropského veřejného prostoru, ve kterém by evropští občané mohli společně diskutovat evropská témata. Charakteristická kulturní, sociální, etnická, jazyková, ale i institucionální diverzita systému vede totiž k nedostatku společné identity nezbytné k vytváření společné vůle, společných zájmů a tedy i společné veřejné sféry. Ta je proto v současnosti notně fragmentovaná a diferencovaná, přinejmenším na veřejné sféry národní. Jako možné východisko byla představena myšlenka vytvoření deliberativních komunikační sítě namísto společné identity. Z hlediska síťové analýzy byly v systému nalezeny všechny typy komunikačních jednotek systému, jak je rozlišují Johnson-Cartee a Copeland.

V závěru oddílu byl zjišťována úspěšnost, s jakou se

evropský komunikační systém vyrovnává s obecnými zdroji nestability politické komunikace a globálními společenskými trendy, jakými jsou např. technologický pokrok nebo nezájem občanů o politická témata. Evropská unie je při překonávání těchto překážek úspěšná různě – daří se jí například vyrovnávat s technologickým pokrokem, na stranu druhou se jen těžce potýká s nezájmem voličů. Celkově lze tedy říci, že komunikační funkce je pro politický systém Evropské unie stejně významná jako pro systémy jiné, i když podmínky pro její naplňování jsou v něm poměrně specifické.

56

3. Naplňování funkce politické komunikace v politickém systému Evropské unie Aby Evropská unie jako politický systém naplňovala funkci politické komunikace, musí probíhat na jeho vstupech i výstupech probíhat oboustranná výměna a sdílení informací. Může se tak dít jen prostřednictvím vytvořených komunikačních kanálů. Tato kapitola se bude zabývat nejprve procesem jejich utváření a poté konkrétními kanály na straně vstupů do systému, kanály výstupů a kanály zpětné vazby.

3.1 Historicko-srovnávací analýza komunikační politiky Evropské unie K nejvýraznějším změnám na poli komunikace došlo v politickém systému Evropské unie na straně výstupů. Na straně vstupů ke změnám navíc také dochází především z vnitřních podnětů politického systému, nikoliv ze strany jeho okolí (států, občanů). Vývoj naplňování komunikační funkce v Evropské unii bude proto zachycen z výstupů. Ve vývoji komunikační politiky lze rozlišit tři hlavní vývojová období. V prvním z nich došlo k identifikaci komunikačních problémů Unie a v souvislosti s potřebou snížit demokratický deficit Unie také k posílení motivace situaci řešit. Ve druhém období pak dochází k rozpoznání potřeby institucionalizace komunikační politiky a k prvním krokům na tomto poli. V posledním období pak již jejímu etablování.

57

3.1.1 Komunikace jako řešení demokratického deficitu Unie Komunikace se stala na úrovni Evropské unie významným politickým tématem až počátkem devadesátých let, tedy téměř po čtyřiceti letech od položení základů Společenství. Stalo se tak v reakci na dánské odmítnutí Maastrichtské smlouvy v národním referendu v roce 1992. Za hlavní problémy byly identifikovány nedostatečná transparentnost a otevřenost vznikající Unie vůči jejím občanům. Do té doby nešlo o politický problém – již od roku 1963 existovala sice síť Evropských dokumentačních center110, jejím cílem však byla především podpora studia evropské integrace. Jako taková měla své pobočky nejen ve členských státech Evropských společenství, ale i v dalších zemích, kde měla posilovat porozumění jejich cílům. Zajišťovala tedy jen předávání informací těm, kdo o ně projevili zájem, tedy poměrně úzké skupině lidí, především z řad akademické obce, i když na mezinárodní úrovni. Toto poslání si EDCs zachovala dodnes a v současnosti se téměř polovina z nich nachází mimo státy Evropské unie. Mimo to vznikla také Evropská referenční centra111, což byly malé sbírky oficiálních materiálů zřizované při univerzitách. Bylo založeno také několik Evropských depozitních knihovny, které měly sloužit i širší veřejnosti. V roce 1987 pak byla v souvislosti s Jednotným evropským aktem založena síť Evropských informačních center112, která byla zaměřena především na poskytování informací obchodní sféře (zejména malým a středním podnikům), jež měla být Aktem nejvíce dotčena. Jako první evropské informační síti se jí však díky silnější propagaci podařilo přitáhnout jistou pozornost i dalších členů občanské společnosti. Nicméně již koncem osmdesátých let nastal boom dalších menších (specializovanějších) sítí, které vznikaly

110

European Documentation Centres (EDCs). European Reference Centres (ERCs). 112 Euro Info Centers (EICs). 111

58

v souvislosti se zaváděním nových politik a prohlubováním starších. Objevily se tak informační sítě zaměřené např. na zemědělce (Carrefours) nebo spotřebitele (European Consumer Infocentres). Zároveň byly také rozšiřovány stávající sítě – např. EICs expandovaly do nečlenských států (jako Euro Info Correspondence Centres)113. V roce 1995 ve spojení s Komisí Evropský účetní dvůr nasčítal na čtyřiapadesát sítí a již tehdy vyslovil pochybnosti o jejich nezbytnosti a uspokojivé činnosti114. První síť zaměřená na všechny evropské občany se objevila již v roce 1992 pod názvem Symbióza. Jejím cílem byla propagace „lidské stránky“ jednotného trhu, ovšem nepodařilo se jí prosadit a velmi rychle zanikla. V případě funkčních sítí šlo tak pouze o jednosměrné a poměrně úzce specializované komunikační kanály, které neposkytovaly téměř žádnou zpětnou vazbu. Zlomovým bodem evropské informační politiky se stala ratifikace Maastrichtaské smlouvy, jež podléhala schválení národních parlamentů a v některých státech schválení přímo občanů v národních referendech. Ve francouzském referendu byla smlouva podpořena jen velmi těsně, v Dánsku ji při prvním hlasování občané odmítli. Ačkoliv byla smlouva nakonec úspěšně ratifikována, komunikace s občany se v této souvislosti etablovala jako vážný politický problém, vnímaný jako jeden z nejvážnějších zdrojů demokratického deficitu Evropské unie. Známé je prohlášení francouzského prezidenta Mitteranda: „zapomněli jsme mluvit s lidmi.“ Poprvé se tedy objevila potřeba komunikovat se všemi evropskými občany, nejen s některými jejich skupinami. Vážná kritika se soustředila nejen na nesrozumitelnost textu smlouvy, ale na celkovou netransparentnost struktury, procesů i politik ustavené Evropské unie. Zdůrazňována byla také potřeba větší otevřenosti v komunikaci jejích institucí a rozšíření možností přístupu

113

Z původních 39 center ve 12 členských států Evropského společenství se v průběhu posledních dvaceti let vyvinula síť asi 270 poboček v 27 státech Unie. 114 Davies, E.: EU information: past, present and future, s. 3.

59

k dokumentům Unie. Přistoupení nových států v roce 1995 pak nezbytnost reforem ještě urychlilo. Prvním komunikace

dokumentem, je

který

interinstitucionální

se

dotýká

deklarace

problematiky o

demokracii,

transparentnosti a subsidiaritě z října roku 1993115. Evropský parlament zde deklaroval veřejnost zasedání jak svých výborů, tak i plenárních zasedání. Rada zpřístupnila veřejnosti některé ze svých jednání, zavázala se zveřejňovat záznamy a vysvětlovat svá rozhodnutí, zlepšit informovanost tisku a veřejnosti ohledně její činnosti a rozhodnutí a její roli všeobecně, dále ve spolupráci s ostatními institucemi zjednodušit a konsolidovat unijní legislativu Komise a umožnit přístup k jejím archívům. Nejvíce závazků si stanovila Komise: rozhodla se mimo jiné rozšířit konzultační proces před představením svých návrhů, především publikováním zelených a bílých knih, zavést ohlašovací proceduru pro každé její plánované opatření (s možností vyjádření se zainteresovaných stran v určité lhůtě), zveřejnění plánovaných akcí prostřednictvím publikace pracovních a legislativních programů Komise, zjednodušení přístupu veřejnosti k jejím dokumentům, zlepšení znalostí veřejnosti ohledně existujících informačních databází a jejich rozvoj, zrychlení publikace dokumentů Komise ve všech oficiálních jazycích a konečně především přijetí nové informační a komunikační politiky, která by měla zaujmout významné místo v aktivitách Komise a zlepšení informačních aktivit jak uvnitř, tak i vně Komise. Důraz byl tedy kladen především na otevřenost komunikačních kanálů a srozumitelnost informací pro nově definované publikum. K těmto účelům se dotčené instituce ve společné deklaraci zavázaly k určitým dílčím opatřením, ovšem pouze jednotlivě, bez nějakého skutečně společného rámce. Mnohá zmíněná opatření navíc byla

115

Interinstitutional Declaration on Democracy, Transparency and Sunsidiarity, s. 118, in: Bulletin of the European Communities, vol. 10-1993.

60

formulována poměrně vágně – nebylo např. blíže specifikováno, která zasedání Rady budou veřejně přístupná. Komunikační politika Evropské unie se v 90. letech vyvíjela především v úzké souvislosti s konceptem evropského občanství. Ve své druhé zprávě o stavu unijního občanství116 Komise upozornila na nedostatečné povědomí občanů Unie o jejich právech. Přitom již v listopadu 1996 byla spuštěna iniciativa „Citizens First“, jejímž úkolem bylo vést cílený dialog s občany Unie prostřednictvím reklam, tiskových zpráv, brožur, informačních telefonních linek117 a webových stránek ve všech oficiálních jazycích118. Do kontaktu s iniciativou „Citizens First“ se tak v letech 1994 až 1996 dostalo na 450 tisíc občanů Unie, ovšem Komise ve zmíněné zprávě vyslovuje obavu, aby iniciovaný dialog nezůstal jen na evropské úrovni, bez zapojení členských států. V říjnu roku 1995 byl vytvořen program PRINCE, který měl zajistit finanční zabezpečení informační politiky Unie a komunikace s občany. Další významné rozšíření občanských práv i informační politiky pak přinesla Amsterodamská smlouva, kterou občané získávají právo komunikovat s institucemi Unie v tehdejších dvanácti oficiálních jazycích společenství a právo dostat ve stejném jazyce odpověď119, dále přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Komise a Rady (za určitých podmínek)120. Ve smlouvě byl také zdůrazněn význam vzdělávání vložením věty o rozhodnutí Unie podporovat rozvoj co nejvyšší úrovně vzdělanosti svých národů prostřednictvím

co

nejširšího

přístupu

ke

vzdělání

a

jeho

116

Commission: Second Report on Citizenship of the Union (1994 - 1996), COM(1997)230 final. 117 Byla zřízena služba „Signpost Service“ jako telefonní „rozcestník“, kde mohou občané konzultovat své problémy s odborníkem a získají zde kontakt na příslušné úřady na jejich národní nebo lokální úrovni. 118 Internetový server Europa byl spuštěn v únoru 1995. 119 Amsterodamská smlouva, čl. 21 Petiční právo. 120 Ibid, čl. 255 Přístup k dokumentům.

61

doplňování121. Rozhodnutí Unie měla být nadále činěna co nejotevřeněji a co nejblíže občanům122. Konference v Nice vyzvala dotčené unijní orgány a instituce, aby zajistily, že odpověď občanu Unie na jakoukoli písemnou otázku mu bude zaslána v přiměřené lhůtě123. Vymezila také záměr států Unie podnítit širokou diskusi o budoucnosti Unie všech zúčastněných stran: zástupců vnitrostátních parlamentů a celého veřejného mínění, totiž politických, hospodářských a vysokoškolských kruhů, zástupců občanské společnosti atd124. Jako nástupce iniciativy „Citizens First“ byl vytvořen nový program „Dialogue with Citizens and Business” a pro jeho účely zřízena služba „Europe Direct“ (zdarma poskytovaná telefonní linka, webové stránky, e-mail, dopisy). V období od roku 1997 do roku 2000 bylo Evropskému parlamentu předloženo 3274 petic125.

3.1.2 První kroky k evropské komunikační politice Přijetí společného rámce pro spolupráci v oblasti komunikace a informací navrhla Komise v červnu roku 2001. Ke spolupráci tehdy vyzvala nejen ostatní instituce, ale také členské státy. Na výzvu Evropského parlamentu pak o rok později vydala Sdělení o nové strategii informační a komunikační politiky126, kde navrhla založení Interinstitucionální skupiny pro informace a vyslovila tři hlavní cíle, které měly být do budoucna v komunikační politice dosaženy. První

121

Amsterodamská smlouva, Smlouva o založení Evropského společenství, předmluva. 122 Amsterodamská smlouva, Protokol o používání zásad subsidiarity a proporcionality. 123 Smlouva z Nice, Prohlášení k čl. 21 třetímu pododstavci Smlouvy o Evropském společenství, 2001/C80/01. 124 Smlouva z Nice, Prohlášení o budoucnosti Unie, 2001/C80/01. 125 Commission: Third Report on Citizenship of the Union (1997 – 2000), COM(2001)506 final. 126 Commision of the European Communities: Communication on an Information and Communication Strategy for the European, COM (2002) 350 final/2.

62

z nich se týkal Komise samotné – jednalo se o potřebu lepší koordinace toku informací mezi všemi generálními ředitelstvími Komise a DG PRESS. Komise také zdůraznila významnou úlohu svých zástupců v členských státech, které měly zajistit nejen jednosměrný tok informací od Evropské unie, ale také informovat druhým směrem Komisi o veřejném mínění daných států a zajistit tedy možnost zpětné vazby. Druhou zásadou měla větší decentralizace informačních toků plynoucích z EU k občanům – tedy potřeba zapojit do nich lépe i další instituce a členské státy (a to nejen na národní, ale i regionální a lokální úrovni). Za třetí, pak za nezbytné Komise označila efektivnější využívání potenciálu stávajících informačních zařízení a sítí127, které měly získat homogennější a koherentnější vnitřní struktury i vnější projevy (loga, názvy atd.). Následovalo

několik

iniciativ

směřujících

k větší

transparentnosti činnosti Unie, zpřístupnění dokumentů nebo např. otevření přístupu na zasedání Rady ministrů. Přesto se tyto snahy nesetkaly s úspěchem – nedošlo k reálnému přiblížení se evropským občanům. Ukázalo se totiž, že toto publikum nemá o nové informace ani kanály komunikace velký zájem a často ani neví, tyto kanály k dispozici má. Unie tedy zůstala od svých občanů odtržena, což se prokázalo jejich velmi nízkou účastí ve volbách do Evropského parlamentu v roce 2004. Nový předseda Komise José Manuel Barroso na tuto situaci zareagoval zřízením nového postu komisaře pro komunikaci. Do funkce byla jmenována Margot Wallström, která nejdříve zahájila vlnu vnitřních i vnějších konzultací pro přípravu nové komunikační strategie. Mezitím však došlo k dalšímu zhoršení situace v souvislosti s francouzským a nizozemským odmítnutím Ústavy pro Evropu v květnu

a

červnu

2005.

To

znamenalo

další

jednoznačný

127

Komise v dokumentu odkazuje na existenci téměř 800 center různých unijních informačních sítí v členských státech i mimo ně.

63

komunikační neúspěch Evropské unie. Význam Charty základních práv a Ústavní smlouvy měl spočívat celkově ve zjednodušení a shrnutí práv unijních občanů s cílem jim takto Evropskou unii přiblížit. Míra, do jaké se tento cíl podařilo naplnit, bývá vzhledem k rozsáhlosti dokumentů zpochybňována. Charta základních práv přijatá již v Nice uvádí občanská a politická, sociální a ekonomická práva poskytovaná občanům Evropské unie. Oproti původnímu smluvnímu výčtu občanských práv obsahuje právo na dobrou správu128. Podle tohoto ustanovení má každý právo na to, aby jeho záležitosti byly orgány, institucemi a agenturami Unie řešeny nestranně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě. Toto právo má zahrnovat především: právo každého být vyslechnut před přijetím individuálního opatření, které by se ho mohlo nepříznivě dotknout; právo každého na přístup k dokumentům, které se ho týkají, při zachování oprávněných zájmů důvěrnosti a profesního a obchodního tajemství a povinnost správních orgánů odůvodňovat svá rozhodnutí. Z hlediska komunikační politiky je ve Smlouvě o ústavě pro Evropu zajímavá především hlava VI Ústavní smlouvy Demokratický život Unie. Ze strany orgánů Unie podle ní má všem občanům má dostat stejné pozornosti a Unie má udržovat otevřený, průhledný a pravidelný dialog s reprezentativními sdruženími a s občanskou společností, včetně církví a nekonfesních organizací. Politické strany na evropské úrovni mají přispívat k utváření evropského politického vědomí a k vyjádření vůle občanů Unie. Dále se tu ustanovuje také, že při projednávání a přijímání normotvorného návrhu budou schůze Evropského parlamentu i schůze Rady ministrů veřejné. Každý občan Unie má podle Smlouvy za jistých podmínek právo na přístup k dokumentům orgánů, agentur a institucí Unie bez ohledu na to, v jaké podobě jsou tyto dokumenty vypracovány a má také právo na ochranu 128

Smlouva o ústavě pro Evropu, CIG 87/2/04 REV 2.

64

osobních údajů. Byl také rozšířen počet jazyků (tehdy na 21), ve kterých se mohou občané obrátit na instituce Unie. Novinkou měla být možnost jednoho milionů občanů Unie pocházejících z podstatného počtu členských států vyzvat Komisi, aby předložila vhodný návrh k otázkám, u kterých se tito občané domnívají, že je k nim nezbytné přijetí právního aktu Unie129.

3.1.3 Současná komunikační politika Unie V červnu 2005 (tedy prakticky souběžně s odmítnutím Ústavy) představila Wallströmová nový Akční plán pro modernizaci komunikačních praktik130. Komise tu konstatuje, že komunikace by nadále měla být více než jen informováním, protože vytváří vztah a iniciuje dialog, který je esenciální součástí politického procesu. Stanovuje tři základní principy nové komunikační strategie: za prvé, má Unie naslouchat svým občanům, za druhé, komunikovat s nimi srozumitelně a za třetí, jednat na místní úrovni, tedy přizpůsobit svá sdělení i kanály komunikace nižším společensko-správním úrovním (státní, regionální, lokální). Bylo také určeno padesát opatření, která mají být provedena do roku 2009, tedy do dalších voleb do Evropského parlamentu. Nejvyšší prioritu přitom dostaly úkoly, které se týkají vnitřních komunikačních dovedností a struktur v rámci Komise za účelem usměrnění a profesionalizace její komunikace (např. má být ke všem novým politickým návrhům připojeno shrnutí pro laickou veřejnost). Velký důraz byl v dokumentu kladen na efektivnější využívání již existujících nástrojů komunikace (např. internetu nebo informačních sítí) a používání těch komunikačních prostředků, které lidé upřednostňují, v jazyce, kterému rozumí. Nenahraditelnou roli mají podle akčního plánu plnit zastoupení 129

Nová Lisabonská smlouva vychází z Ústavní smlouvy a zmíněná ustanovení významově nemění. 130 European Commision: Action Plan to Improve Communicating Europe.

65

Komise ve členských státech Unie tím, která proto mají být dále posilována. Ještě v říjnu 2005 pak byl vydán Plán D pro demokracii, dialog a diskusi, který se zaměřil především na zapojení členských států do komunikační strategie a jejich prostřednictvím vytvořit rámec pro diskusi s občany o další budoucnosti Evropy ve všech státech Unie. Deklarovaným Cílem Plánu D je společně s Akčním plánem dlouhodobě napomáhat vytvoření evropského veřejného prostoru, v němž občané získávají informace a nástroje k tomu, aby se mohli aktivně podílet na rozhodování a ztotožnit se s evropským projektem. Snaží se tak čelit pokračujícímu a sílícímu trendu nedůvěry občanů k Evropské unii131. Komise se v dokumentu snaží diferencovat své publikum – tvrdí, že nadále nebude dostačovat komunikace jen s politickými lídry a tradičními zainteresovanými aktéry, ale za nezbytné považuje do ní zapojit občanskou společnost, sociální partnery, vnitrostátní parlamenty, politické strany a navíc určité cílové skupiny (mladí lidé nebo menšiny). Zdůrazňuje také, že diskuse mohou být úspěšné, pouze pokud se do procesu zapojí masová média, a to zejména televizi a internet. Dvěma hlavními prvky Plánu D jsou za prvé, vyvolávat diskusi s občany prostřednictvím vlád a za druhé, zajistit zpětnou vazbu, tedy předávání získaných informací zpět Komisi, která je bude následně vyhodnocovat. Na podporu Plánu bylo schváleno třináct speciálních iniciativ (např. síť evropských vyslanců dobré vůle nebo návštěvy komisařů ve členských státech Unie). V roce 2006 bylo zahájeno prvních šest nadnárodních projektů - Tomorrow's Europe, European Citizens Consultations, Speak up Europe, Our message to Europe, Radio Web Europe, Our Europe – Our Debate – Our Contributions). V roce 2007 byla podpořena druhá skupina projektů, tentokrát na

131

Podle údajů Eurobarometru důvěra občanů v Unii od podzimu roku 2004 do jara roku 2005 o 6%, tj. na 44%. Standard Eurobarometr 63, s. 104.

66

místní úrovni, zaměřených zejména na mládež a ženy, ale také na podporu ratifikačního procesu Lisabonské smlouvy. Třetí skupina projektů občanské společnosti bude zahájena v období 2008–09 a bude zahrnovat především podporu iniciativ na zvýšení účasti v příštích evropských volbách. Ze zkušeností získaných od doby zavedení Plánu D čerpá nejnovější iniciativa pod názvem Debate Europe z dubna 2008132. Nepřichází s novými idejemi, představuje však nový široký rámec pro aktivity v oblasti komunikace Unie a pro spolupráci všech zúčastněných (má se podílet především na financování komunikačních aktivit, ale také podporovat komunikaci i jinými prostředky – např. byl spuštěn webový server Debate Europe, který má vyvolávat diskusi s občany a dát jim prostor pro vyjádření) . V únoru 2006 byla vydána Bílá kniha o evropské komunikační politice133.

Ta

znovu

zdůrazňuje

nedostatečnost

jednosměrné

komunikace od Unie k občanům, znovu volá po spolupráci všech unijních institucí, národních vlád a zástupců občanů a vyslovuje potřebu vytvořit skutečně evropský veřejný prostor. Z praktických opatření pak navrhuje např. vytvořit rámcový dokument, který by shrnoval společné zásady komunikace, jimiž by se měly řídit všichni, kdo se chtějí komunikace na evropské úrovni účastnit (tedy nejen instituce EU, ale také např. národní vlády nebo zájmové skupiny)134. Dále chce Komise podporovat občanskou výchovu i odborné vzdělávání a podporovat diskusi s nimi i mezi nimi. V oblasti využívání technologií odkazuje na úspěšnost internetového portálu

132

European Commission: Debate Europe, COM (2008)158. Komise Evropských společenství: Bílá kniha o evropské komunikační politice, KOM (2006) 35. 134 Tento bod však později odmítnul Evropský parlament (European Parliament: Report on the White Paper on a European Communication Policy, 2006/2087 (INI)), stejně jako Evropský hospodářský a sociální výbor (European Economic and Social Committee: EESC July plenary adopts its opinion in response to the White Paper on Communication Policy: no to a charter, yes to a proper legal basis! Go local but do the job together!, Press Release No 71/2006) . 133

67

EUROPA a satelitního vysílání informací pro sdělovací prostředky (Europe by Satelit). Mediální zpravodajství o evropských problémech však považuje nadále za nedostatečné a roztříštěné. Chce vzbudit zájem občanů o evropská témata tím, že jim dodá „lidskou tvář“, tzn. zarámuje evropská politická sdělení do informací, které jsou občanům blízké. Komisi vidí také význam celoevropských sdělovacích prostředků, zdůrazňuje však zároveň to, že evropské otázky musí být diskutovány v národním a místním kontextu. V oblasti digitálních technologií pak Komise spustila Iniciativu i2010, která se zaměřuje na snižování rozdílů mezi občany v přístupu k těmto technologiím (především k internetu). Dalším bodem, který Komise v Bílé knize zvažuje je potřeba znalosti veřejného mínění evropských občanů. To se v současné době zjišťuje především prostřednictvím Eurobarometru a Komise jej proto plánuje dále rozvíjet. Po vydání bílé knihy opět následovalo období konzultací se všemi zainteresovanými aktéry – vyjádřily se dotčené instituce, byly pořádány konference pro odbornou i širokou veřejnost a proveden y výzkumy veřejného mínění. Získané informace spolu s myšlenkami, cíli i zkušenostmi ze zavedení Akčního plánu, Plánu D a Bílé knihy o komunikaci pak shrnuje nové sdělení Komise pod názvem Partnerství pro komunikaci o Evropě z října 2007135. Jejím účelem je posílení koherence a synergie mezi aktivitami orgánů Unie a členskými státy s cílem nabídnout evropským občanům lepší přístup k informacím a dosáhnout tak u nich pochopení dopadů evropských politik na evropskou, národní i lokální úroveň. Komunikace by měla být zasazena do kontextu všech těchto tří úrovní, podporovat aktivní evropské občanství136 a přispívat k rozvoji evropské veřejné sféry.

135

Komise Evropských společenství: Partnerství pro komunikaci o Evropě, KOM (2007) 568. 136 Komise aktivní evropské občanství v současné době podporuje prostřednictvím programů „Evropa pro občany“ a „Základní práva a občanství“, které povzbuzují k větší účasti na demokratickém životě EU. Programy „Mládež v akci“a „Kultura“ přispívají k podpoře aktivního občanství pomocí přeshraniční výměny.

68

Mezi nejdůležitější konkrétní opatření, která jsou v dokumentu navržena, patří návrh interinstitucionální dohody, zapojení států prostřednictvím národních komunikačních ředitelů, vytvoření unijní informační sítě (EU-Infonet) nebo rozvoj sítě Evropských veřejných prostor v rámci Komise a kanceláří Parlamentu v členských státech, které by se měly stát fyzickým kontaktním bodem mezi občany a Unií (měly by se tu pořádat výstavy, diskuse apod.). Mají také vzniknout kontaktní místa pro občanskou společnost v rámci Komise pro jednodušší a nestrannější přístup nevládních organizací. Dále mají být stále zlepšovány výzkumy veřejného mínění Eurobarometr a má být podporován vznik sítí všech aktérů, kteří mají na toto veřejné mínění vliv (Pilot Information Networks), a to napříč všemi úrovněmi. Silně podporován bude rozvoj internetové a audiovizuální strategie jakožto práce s kanály, které občané upřednostňují.

3.2 Analýza komunikačních kanálů Evropské unie V této kapitole budou identifikovány nejdůležitější kanály politické komunikace v politickém systému Evropské unie. Nejprve budou charakterizovány kanály komunikace na straně vstupů, jež budou rozlišeny na občanskou a státní úroveň. Podobně na straně výstupů ze systému budou komunikační kanály rozlišeny podle okolí, do kterého směřují – tedy opět na občanskou a národní úroveň. Tento postup má především systematizační funkci – jednotlivé kanály v systému jsou samozřejmě různě propojené a zároveň často plní více funkcí. Uvažovány budou kanály trvalého charakteru.

69

3.2.1 Komunikační kanály na straně vstupů do politického systému EU 3.2.1.1 Komunikační kanály z občanské úrovně Evropští občané mají k dispozici několik komunikačních kanálů, kterými mohou vstoupit do komunikačního prostoru Evropské unie. Mezi hlavní lze zařadit masová média, zájmové skupiny a Evropský parlament.

3.2.1.1.1 Média jako multifunkční kanál komunikace Média

jsou

v Evropské

unii

nejvíce

používaným

kanálem

komunikace. Jejich prostřednictvím jsou předávána sdělení jak zevnitř politického systému, tak dovnitř a mohou být využívány i jako kanály zpětné vazby. Vzhledem ke způsobu jejich práce, tedy jednoduše řečeno k tomu, že odráží zájmy svého publika je pro potřeby této práce řadím na stranu vstupů do systému. Co se týče tradičních masmédií (tedy televize, rozhlasu a tisku) lze v nejširším pojetí za občanský vstup do unijní komunikační arény považovat samotnou přítomnost zpravodajství z prostředí Evropské unie. Jak již bylo řečeno, masová média se totiž při zařazování zpráv řídí určitými hodnotami, které odráží především zájmy jejich publika. Na druhou stranu nutno podotknout, že tyto zájmy se obvykle neutváří jako primárně evropské. Nejčastěji jsou reflektována témata, která vznikají na národní úrovni a která jsou v kontextu Evropské unie spíše dále rozvíjena (např. v souvislosti se vstupem státu do Unie). Nelze ovšem říci, že je tomu tak vždy. Objevuje se i opačný postup – témata, která vznikají na evropské úrovni jsou přerámována do národního kontextu (např. zpravodajství o schválení rozpočtu z EU se věnuje tomu, jaký podíl z něj který stát získá). Málokdy se však objeví zpráva o celoevropském tématu bez vztahu k určité zemi. Za 70

takové lze snad považovat některé zprávy z oficiálních „velkých“ zasedání (především zasedání Evropské rady). Jistá druhořadost evropských zpráv plyne především z faktu, že masová média, která občanům zprávy přináší jsou médii národními, tedy od Evropské unie fyzicky odtrženými. Největší z nich mají sice obvykle své bruselské zpravodaje, ovšem jejich informace musí soutěžit s informacemi veřejnosti (jež je stále veřejností národní) daleko bližšími a tedy i zpravodajsky zajímavějšími. Komise si proto v rámci programu Partnerství pro komunikaci v Evropě jako jeden z cílů stanovila dosažení širšího a trvalejšího zpravodajství o záležitostech EU a za tímto účelem chce např. podporovat propojení provozovatelů vysílání na

evropské

úrovni,

pokračovat

v

politice

spolufinancování

rozhlasových a televizních pořadů o EU137 a posílit velmi úspěšný projekt Europe by Satellite. V této souvislosti je nutné zdůraznit, že média zastávají ve vztahu k občanům také velmi důležitou funkci gatekeeperů evropské komunikace. Jsou to právě média, která rozhodují o tom, jaké evropské téma se dostane k občanům Unie a tedy, jakými tématy se budou občané zabývat a na jaká témata mohou reagovat. Tímto média stimulují veřejnost ke vstupu do evropského komunikačního prostoru a tedy i k samotnému utváření evropské veřejné sféry. Zde se pak přidává další důležitá funkce médií jako opinion leadrů. Jsou totiž předními zprostředkovateli různých (samozřejmě vybraných) názorů a také poskytovateli prostoru pro další diskusi. Zvláštní postavení mezi médii jako komunikačními kanály Evropské unie má internet. Ten dává Evropské unii mimořádnou příležitost na prakticky neomezeném prostoru své občany zaujmout a stimulovat je ke komunikaci. Evropská komise si toto uvědomuje a ve snaze o navázání obousměrné komunikace s evropskými občany právě

137

Komise chce nabídnout víceleté smlouvy sítím provozovatelů vysílání po celé Evropě o (nezávislé) výrobě a vysílání pořadů s evropskou tématikou.

71

do tohoto média vkládá největší naděje. Proto také silně podporuje jeho širokou přístupnost a rozvíjení dovedností nezbytných pro jeho využití. Unijní internetový portál EUROPA je jedním z největších na světě a Komise klade důraz na jeho obsáhlost, tak i na uživatelskou vstřícnost (především vylepšením vyhledávacích funkcí a navigace, zvýšením

množství

obrázků,

video

a

audio

materiálu

a

přizpůsobováním se moderním trendům138). Jedinou nevýhodou internetu jako komunikačního kanálu je nezbytná existence aktivního publika, které se bude o Evropskou unii a její témata zajímat. Komise chce proto posílit přítomnost Evropské unie na internetu i mimo stránky EUROPA podporou rozvoje sítě webových stránek občanské společnosti soukromého i veřejného sektoru, které podporují kontakty Unie s evropskými občany nebo mezi nimi tím, že evropským záležitostem věnují zvláštní pozornost a podporují debatu o otázkách evropské politiky. Představitelé Komise se mají také snažit více zapojit do internetových rozhovorů a účastnit se diskusí na různých webových stránkách. Internet je také ve vztahu Evropské unie a občanů nejvýznamnějším zdrojem přímé zpětné vazby – primárně prostřednictvím internetových konzultací „Your Voice in Europe“139. S ohledem na význam médií jako komunikačního kanálu je ještě třeba zmínit, že se v této oblasti komunikační problematika prolíná s problematikou informačních technologií, jež spadají pod DG Information Society and Media. Oba okruhy se přitom stále více sbližují. To potvrzuje i již zmiňovaný program i2010, jehož podstatou je maximální rozšíření informačních technologií v domácnostech, malých i středních firmách a veřejné správě, který si ovšem klade i společenské cíle. Jeho třemi hlavními pilíři jsou: vytvoření jednotného informačního prostoru Evropské unie, posílení inovací a investic v

138 139

Jedním z posledních trendů je např. bloggování komisařů. www.europa.eu/yourvoice.

72

oblasti informačních a komunikačních technologií (ICT) a vytvoření vstřícné informační společnosti.

3.2.1.1.2 Zájmové skupiny – pluralita možností Druhým významným kanálem pro komunikaci občanů s Evropskou unií jsou zájmové (lobbyistické) skupiny. To jsou organizace, které chtějí ovlivnit veřejnou politiku působením na ty, kdo přijímají rozhodnutí. Nečiní tak však účastí ve volbách a získáním pozic v politickém systému, ale prostřednictvím lobby. Tyto organizace lze různě členit – např. podle strategie a postavení vůči rozhodujícím politickým aktérům na insidery (ty skupiny, které jsou vnímány jako legitimní součást konzultací) a outsidery, podle role v politickém systému na primární a sekundární (nemají v první řadě politické cíle, ale mohou pro své cíle zaujímat politické postoje a používat politické nástroje), lze je rozlišovat také na principu vazeb na společnost (ty mohou být přirozené – např. etnická příslušnost nebo přijaté – např. členství v ekologickém hnutí), podle typu reprezentovaných zájmů (např. zájmy obchodní140, veřejné, zaměstnanecké, ekologické), podle vnitřní struktury (unitární, federální, asociační), podle jejich cílů na ziskové (např. poradenské firmy) a neziskové (např. eurofederace)141. V prostředí Evropské unie je důležité rozlišení zájmových skupiny podle typu členství – na eurofederace (široké spojení nejčastěji národních asociací), skupiny založené na přímém členství (obvykle spojení firem) a hybridní organizace (členy bývají jak národní asociace, tak soukromé subjekty). Jako komunikační kanál mají nejvýhodnější postavení eurofederace, protože mají díky podpoře

140

Ty jsou na úrovni Evropské unie nejrozšířenější – obchodní a průmyslové zájmy tu tvoří asi polovinu všech zájmových skupin. 141 V roce 2002 bylo na seznamu neziskových organizací Generálního sekretariátu okolo 700 skupin rozdělených podle oblasti jejich zájmu do 27 skupin.

73

Komise142 zajištěné napojení na Evropskou unii. Na druhou stranu se musí potýkat s problémy, které vyplývají z inkluzivity jejich členství (především problémy s koordinací, pomalost, nedostatek prostředků) a jejich postavení tím silně oslabují. Naproti tomu skupiny s přímým členstvím bývají vnímány jako silnější – své napojení na Unii si sice musí zajišťovat samy, přesto jsou vnímány jako silnější – mají více prostředků, díky exkluzivitě členství (uzavřené kanály) jsou menší, lépe koordinovatelné a rychlé. Lobbyistické skupiny obecně dávají jednotlivým členům veřejné sféry tu výhodu, že ačkoli reprezentují jejich zájmy, nemusí se přímo účastnit jejich činnosti. Jakožto sdružené zájmy mají také lepší předpoklady k ovlivnění agendy Unie už ve fázi přípravy návrhů než jednotlivci. Zájmové skupiny mají také různé komunikační strategie. V zásadě je lze rozlišit na strategie negativní (předkládání alternativních návrhů), reaktivní (monitoring, setkávání, public relations), pro-aktivní strategie (pozice spolupracujícího partnera politického aktéra). Skupiny mohou jednat formálně (např. účast na veřejném slyšení) či neformálně (např. pozvání rozhodující osoby na večeři), přímo (např. rozhovor) či nepřímo (např. dodávání potřebných informací). Nepřímá forma komunikace je tu ze strany Unie vnímána jako přijatelnější, protože dodává punc větší transparentnosti při jednání. Je ovšem zároveň stále spíše komunikací doplňkovou ke komunikaci přímé – potvrzuje se zde předpoklad vysoké významnosti přímé komunikace. Tuto přímou komunikaci je přitom z hlediska zájmů nejvýhodnější navázat s nižšími úředníky, kteří vypracovávají konkrétní legislativní návrh, než s vysokými představiteli Evropské unie, kteří již legislativu „jen“ přijímají či odmítají. To tedy odpovídá Deutschově tvrzení ohledně důležitosti střední úrovně komunikace. Jako komunikační kanály mohou být zájmové skupiny napojeny na více přístupových bodů v politickém systému – v Komisi, 142

V jejích očích totiž jsou totiž reprezentanty relativně široké veřejnosti.

74

Radě i v Parlamentu. Důležitost těchto napojení je dána především konkrétními rozhodovacími procedurami143, nicméně platí, že čím více přístupových bodů do systému zájmová skupina získá, tím lépe, protože tím zvyšuje pravděpodobnost, že rozhodovací proces ovlivní. Za nejdůležitější kanál je však považováno spojení na Evropskou komisi jako na instituci, která legislativní návrhy vytváří. Komise je zároveň kontaktům nejvíce otevřená, protože pro přípravu konkrétního návrhu musí získat potřebné informace z dané oblasti. Rada a Parlament mají v tomto smyslu druhotné postavení, ovšem nikoliv zanedbatelné, protože návrhy podléhají jejich schválení. Komise a Parlament upřednostňují kontakty se širokými koalicemi zájmů, v Radě se dobře uplatňují především zájmy národní, ale i reprezentace obchodní a průmyslové s významným postavením na národních trzích (což ostatně odráží postavení Rady v politickém systému Unie, kde je jediným přímým reprezentantem členských států). Vůči ostatním zájmovým skupinám je považována za poměrně uzavřenou. Obtížně navazují komunikaci se všemi třemi institucemi profesionální lobbyistické firmy. Pluralita přístupových bodů je dále zmnožena nespočtem možností (které souvisí především s vytvářením osobních kontaktů), v rámci každé instituce, jak se do rozhodovacího procesu zapojit. Problémem tedy často není nedostatek, ale naopak přebytek možných cest k ovlivnění rozhodnutí. Tato situace pak vyžaduje vysokou efektivitu a profesionalitu činnosti zájmových skupin a výbornou znalost prostředí politického systému Evropské unie. Existuje také vysoké nebezpečí přetížení komunikačních kanálů do dané instituce vzhledem k tomu, že zájmová skupina nikdy nepůsobí osamoceně. V případě organizovaných zájmů existuje také nejsilnější tlak na jejich regulaci jako komunikačních kanálů. Jejím cílem však není 143

Evropský parlament je lobbován zejména od posílení metodou spolupráce a spolurozhodování. Angažují se tu však především slabší zájmové skupiny, které se jeho prostřednictvím často snaží lobbovat Komisi a Radu.

75

omezování nebo uzavírání kanálů z hlediska možnosti vstupu do systému, ale spíše zvyšování efektivity a transparentnosti těchto kanálů. Pluralita jak na straně zájmových skupin samotných, tak na straně

jejich

přístupových

bodů

do

systému

dává

tomuto

komunikačnímu kanálu vysoký komunikační potenciál, ale také jej činí poněkud náročným na použití.

3.2.1.1.3 Poslanci Evropského parlamentu – evropští či národní? Evropský parlament má jako jediná unijní instituce přímou demokratickou legitimitu získávanou v přímých volbách evropských občanů, kteří tak mají mimořádnou příležitost mít zástupce svých osobních zájmů v jedné ze tří rozhodujících institucí Evropské unie. Občané však o tyto volby nejevili v minulosti velký zájem a v posledních volbách (2004) došlo ještě k jeho dalšímu poklesu144. To souvisí do velké míry právě se způsobem komunikace. Občané se jednak necítí být dostatečně informováni o fungování Evropské unie a tedy neví, jakou důležitost evropským volbám připisovat145. Ve veřejných průzkumech se také projevuje skepse ke všem politickým systémům, včetně toho evropského146. Navíc, jak již bylo mnohokráte řečeno, se ohledně prakticky veškerých politických témat informace dovídají prakticky výhradně v národní perspektivě a v této perspektivě pak také vybírají své poslance do Evropského

144

Od posílení pravomocí Parlamentu se účast ve volbách nezvýšila, ale naopak výrazně snížila – voleb v roce 1994 se zúčastnilo 56,8% občanů Unie s voličským právem, zatímco v roce 2004 již jen 45,6% občanů, tzn. byl zaznamenán pokles o 11,2% během deseti let. Euroskop.cz: Evropský parlament. 145 Přitom po posílení jeho rozhodovacích pravomocí v již Maastrichtské smlouvě nelze jeho postavení rozhodně považovat za bezvýznamné. 146 Podle údajů Eurobarometeru 67 důvěřovalo institucím Evropské unie do roku 2006 maximálně polovina dotázaných. Údaje z jara 2007 ukazují sice na nárůst této důvěry, hodnoty se ovšem stále drží relativně nízko – EU věřilo jen 57%.

76

parlamentu. Kandidáti na poslanecké funkce v něm se etablují z národní, případně nižší politické úrovně a občané se pak při výběru řídí sympatiemi k danému politikovi či politické straně a hodnotám, které zastává na národní úrovni nebo naopak vnímají evropské volby jako možný protest proti národní vládě nebo jiným politickým aktérům. Ať tak či onak poslanci Evropského parlamentu tedy nejsou zpravidla voleni jako skuteční zástupci občanských zájmů na evropské úrovni. Tomu pak odpovídá také to, že občané od takto zvolených reprezentantů čekají hájení národních zájmů na evropské úrovni, což je však v zásadním rozporu se statusem Evropské parlamentu v rámci daného politického systému. V tomto ohledu se tedy znovu objevuje nezbytnost dalšího vzdělávání obyvatel Unie. Komise chce proto pro podporu zvýšení účasti ve volbách do Evropského parlamentu přijala např. v červnu roku 2007 návrh na změnu stávajícího nařízení o politických stranách na evropské úrovni147 a umožnila zřízení evropských politických nadací, které by měly sloužit ke zvýšení politické informovanosti občanů a měly by tak přispět k „posílení kvalifikované a opravdové debaty v evropských otázkách a k rozvoji evropské veřejné sféry148.“

3.2.1.1.4 Zapojení poradních orgánů Evropské unie do jejího komunikačního systému Výbor regionů a Evropský hospodářský a sociální výbor (ECOSOC) jsou dalšími kanály, kterými může veřejnost vstoupit do politického prostoru Evropské unie. Výbor regionů sdružuje zástupce regionálních

a místních

samospráv s určitým politickým mandátem a jeho hlavním úkolem je 147

Komise Evropských společenství: Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 2004/2003 o statutu a financování politických stran na evropské úrovni, KOM(2007)364. 148 Komise Evropských společenství: Partnerství pro komunikaci o Evropě, KOM (2007) 568, s. 10.

77

střežit dodržování princip subsidiarity. ECOSOC je fórem zástupců různých složek organizované občanské společnosti, jejichž zájmy má reprezentovat

v kontextu

společného

hospodářského

prostoru.

Členové obou výborů jsou jmenováni Radou ministrů na základě nominací národních vlád, vazba na evropskou veřejnost je tak poměrně volná. Oba orgány mají v rozhodovacím procesu Evropské unie určité konzultační povinnosti a pravomoci, jejich stanoviska ovšem nejsou závazná a jejich vliv na rozhodovací proces je tak značně omezený. Ačkoli jde tedy o orgány, které by měly být evropské veřejnosti blíže než jiné unijní instituce, pro občany Unie nejsou jako komunikační kanály příliš atraktivní a jejich potenciál je proto nevyužitý. Přitom právě z nich by se mohly vyvinout legitimní deliberativní sítě, které by dokázaly propojit evropskou úroveň se úrovní občanskou a dát tak impuls k založení evropské veřejnosti. Občané regionu (či příslušníci jedné zájmové skupiny) mají totiž silnější společnou identitu, která by se v souvislosti s podobností zájmů jiných regionů (či jiných zájmových skupin) mohla rozšiřovat, resp. by se tyto identity mohly alespoň do určité míry prolínat. Zatím však oba výbory fungují alespoň jako kanály zpětné vazby, když ve svých konzultacemi oficiálně (a tedy ve srovnání s mnohými zájmovými skupinami poměrně transparentně) přináší do systému informace např. o regionálním pohledu na vybranou problematiku. Předpokládá se také, že jejich pravomoci i vliv v souvislosti se snahou Unie přiblížit se občanům porostou a tím poroste i tlak na lepší vazby s veřejností. Aktivní komunikaci a efektivnější reprezentaci však zatím zájmy, které odpovídají oficiálním úkolům ECOSOCu, musí hledat spíše v zájmových skupinách sektorového typu. Regiony zase využívají k ovlivnění rozhodovacího procesu nejčastěji přímého zastoupení v Bruselu ať už jednotlivě nebo v rámci nějakého sdružení (např. Shromáždění evropských regionů). Důvodem pro jejich 78

zakládání je přitom nejčastěji právě potřeba výměny informací jak mezi regionální a evropskou úrovní, tak i v rámci samotné evropské regionální úrovně.

3.2.1.2. Komunikační kanály ze státní úrovně 3.2.1.2.1 Rada Evropské unie jako tradiční kanál komunikace Členské státy Unie vstupují do politického systému Evropské unie se svými požadavky a podporou především prostřednictvím Rady. V jejím rámci lze rozlišit tři roviny (Evropská rada, Rada ministrů, COREPER) a každá z těchto rovin má z hlediska komunikace se státy trochu jinou funkci, i když se tyto funkce navzájem propojují. Jedním z hlavních úkolů Evropské rady je dávat podněty pro rozvoj Unie a vymezovat její obecné politické směry (z jejího jednání vycházejí podněty pro další rozvoj integračního procesu) a komunikace mezi státy na této úrovni je tedy esenciálně důležitou pro celý politický systém Evropské unie. Klíčovou roli v její činnosti hraje předsednický stát, jenž určuje priority Unie pro dobu svého předsednictví a získává tak zcela mimořádné postavení, v podstatě funkci určitého gatekeepera. Rada ministrů přijímá legislativu Evropské unie. Funguje prostřednictvím odborných nebo všeobecných zasedání národních představitelů s politickým mandátem. Všechny státy přitom mají při jejích jednáních rovné zastoupení. Právě v jejím rámci by komunikace mezi členskými státy měla představovat určitou diskusi, jejímž výsledkem by měl být jejich určitý vstup do politického systému Evropské unie (ať už v podobě podpory daného návrhu nebo jeho zamítnutí či požadavků na úpravu). Skutečná diskuse na této úrovni však probíhá jen v případě sporných bodů jednání, které se nepodařilo dojednat v COREPERu nebo v případě vysoce politických témat.

79

Výbor stálých zástupců (COREPER) je složený ze zástupců členských států a odpovídá za přípravu práce Rady a za plnění úkolů, které mu Rada přidělí. Udržuje stálý kontakt mezi představiteli členských zemí a orgány Unie i kontakty mezi státy navzájem, které nemůže zajistit ministerská úroveň. Zastřešuje různé výbory a pracovní skupiny, v jejichž rámci jsou předjednávány legislativní návrhy Komise. COREPER je tedy tím kanálem, který umožňuje permanentní zohlednění zájmů členských zemí, protože je začleněn do procesu přijímání všech legislativních návrhů a zároveň reprezentuje přání a požadavky národních států.

3.2.1.2.2 Národní parlamenty jako etablující se kanály komunikace Mimo prostředí Rady probíhá komunikace se státní úrovní především prostřednictvím

národních

parlamentů.

Komise

přikládá

této

komunikaci vysoký význam a chce ji dále posilovat. Má se tak stát např. v rámci vytváření pilotních sítí, ale také v souvislosti s přijetím Lisabonské smlouvy. Už v roce 1989 bylo pod názvem Konference výborů pro evropské záležitosti parlamentů Evropské unie (COSAC) založeno grémium pro vzájemnou výměnu názorů a zkušeností mezi národními parlamenty, přičemž jeho zasedání se účastní i Evropský parlament. Jeho výstupy jsou sice nezávazné, ovšem pro politický systém Evropské unie má hodnotu samotná komunikace mezi zúčastěnými, protože se jí vytváří a udržuje další celoevropská síť. Amsterodamská

smlouva

zohlednila

význam

postavení

národních parlamentů v Evropské unii a v rámci Protokolu o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii149 zavedla pravidlo, že všechny podklady pro konzultace vydané Komisí (zelené a bílé knihy

149 Amsterodamská smlouva, Protokol o úloze vnitrostátních parlamentů.

80

a sdělení) a její legislativní návrhy budou předávány vnitrostátním parlamentům členských států. Lisabonská smlouva150 jejich postavení dále posiluje tím, že vnitrostátní parlamenty mohou ohledně obdržených návrhů legislativních aktů151 vydat své odůvodněné stanovisko o dodržení zásady subsidiarity. Přitom má být zaveden posílený kontrolní mechanismus, podle kterého bude platit, že pokud proti návrhu legislativního aktu vznese námitky prostá většina hlasů přidělených vnitrostátním parlamentům, Komise návrh aktu musí znovu přezkoumat a rozhodnout o jeho zachování, změně nebo stažení. Pokud Komise rozhodne o zachování návrhu, bude muset v odůvodněném stanovisku uvést, proč se domnívá, že daný návrh je v souladu se zásadou subsidiarity. Toto odůvodněné stanovisko, jakož i odůvodněná stanoviska vnitrostátních parlamentů pak budou předána normotvornému orgánu Evropské unie ke zvážení v rámci dalšího legislativního postupu152. Tímto tedy získávají komunikovaná sdělení národních parlamentů v politickém systému nebývalou důležitost. Komise chce komunikaci s národními parlamenty také dále rozvíjet. Podporuje proto vytváření pilotních informačních sítí (soustava

internetových

diskusních

fór

poslanců

Evropského

parlamentu, poslanců národních parlamentů, novinářů a tvůrců veřejného mínění, doplněných setkáními po celé EU), které by měly mimo jiné přinést evropská témata do národních parlamentů.

3.2.2 Komunikační kanály na straně výstupů PS EU Na straně výstupů z politického systému Evropské unie patří mezi nesporně nejdůležitější přenášená sdělení přijaté legislativní akty 150

Lisabonská smlouva, Hlava II Ustanovení o demokratických zásadách, čl. 8c., CIG 14/07, resp. Protokol o úloze vnitrostátních parlamentů, čl. 3. 151 Tj. návrhy Komise, podněty skupiny členských států, podněty Evropského parlamentu, žádosti Soudního dvora, doporučení Evropské centrální banky nebo žádosti Evropské investiční banky za účelem přijetí legislativního aktu. 152 Lisabonská smlouva, Protokol o dodržování zásad subsidiarity a proporcionality, čl. 7, CIG 14/07.

81

závazné jak pro státy, tak jejich prostřednictvím i pro evropské občany. Jde o výsledky společné práce nadnárodních orgánů a evropská dimenze těchto výstupů je tedy nepopiratelná. Jsou komunikovány prostřednictvím úředního věstníku Office Journal, jenž je samozřejmě přístupný všem národním vládám i evropským občanům. Zveřejňována je i většina dalších unijních dokumentů (návrhy, sdělení, bílé a zelené knihy, stanoviska atd.), jejich registry a archivy jsou vytvářeny také na internetu a jeho prostřednictvím jsou také přenášeny tiskové konference i záznamy veřejných jednání a zasedání Komise, Parlamentu i Rady (již zmiňovaná služba Europe by Satelite). Těmito formálními kanály a akty statické komunikace se však tato práce nebude dále zabývat. Neméně podstatným a z hlediska komunikace zajímavějším výstupem je totiž informační činnost ohledně samotného fungování Evropské unie a přinášení evropských témat

do

nižších

politicko-správních

úrovní

systému.

Vyšší

informovanost o činnosti Unie by měla podle předpokladů Komise vést k adekvátnímu vnímání významu Evropské unie pro její občany, vyšší a kvalitnější politické participaci občanů a většímu zájmu o celoevropská témata. Vytváření společných evropských témat by pak mělo přispět k vytváření unijního veřejného prostoru a budování evropské identity. Celkově tak veškerá komunikační činnost přispěje ke snižování demokratického deficitu Evropské unie. Iniciativa v tomto směru vychází zejména z prostředí Evropské komise. Její snahy o vytváření obecného komunikačního rámce byly popsány již v kapitole 3.1. Komise je však aktivní i při vytváření a udržování konkrétních komunikačních kanálů a snaží se také rozvíjet své komunikační schopnosti. Základním kamenem komunikační politiky Komise je oddělení mluvčích, které se zaměřuje na komunikaci s médii v Bruselu i mimo něj. Z hlediska rozvíjení vlastního potenciálu přijala nedávno Komise 82

vnitřní strategii zapojení zaměstnanců, která je více povzbuzuje ke kontaktům s veřejností a médii. Tato strategie zahrnuje jednak informace a instrukce pro zaměstnance Komise a jednak školení skupiny mluvčích z různých útvarů Komise. Zejména vyšší úředníci Komise by měli být do budoucna zmocněni a schopni vyjadřovat se k politikám Evropské unie, účastnit se veřejných debat a setkávat se s médii. Tím by měli doplňovat komunikační práci komisařů153.

3.2.2.1 Kanály směřující na státní úroveň Všechny tři hlavní normotvorné instituce Evropské unie jsou se státní úrovní propojeny. Jejich komunikace s ní se však různí co do intenzity i motivace udržovat komunikační kanály otevřené. Rada Evropské unie má přirozené kanály do členských států, které vyplývají ze samotné její podstaty a fungování – tedy z pozice reprezentanta národních zájmů, jehož pracovníci jsou zástupci národních vlád. Evropský parlament naproti tomu spojení se státní úrovní vytváří spíše uměle, případně prostřednictvím neformálních sítí. Je nutné si uvědomit, že každý poslanec pochází z některé z členských zemí a nejčastěji se jedná o politika z národní či regionální úrovně daného státu. Jako takový je v tomto státě jak součástí neformálních (např. kontakty s občanskou nebo obchodní sférou), tak i formálních sítí (nejčastěji členství v národní politické straně). Za předpokladu, že chce funkci evropského poslance vykonávat déle než jedno volební období, musí své kontakty udržovat – ať už se jedná o kontakty s politickou stranou, která jej nominovala či o kontakty s občanskou sférou, resp. jeho voličskou základnou.

153

Komise Evropských společenství: Partnerství pro komunikaci o Evropě, KOM (2007) 568.

83

Program Partnerství pro komunikaci o Evropě předpokládá mimo jiné také zapojení členských států do společné komunikační politiky. Každá země by podle něj měla jmenovat svého národního ředitele pro oblast komunikace, který bude s Komisí a dalšími národními řediteli spolupracovat na aktivní komunikaci na národní úrovni, bude vypracovávat výroční zprávy a nejméně dvakrát ročně se bude scházet ostatními řediteli. Na pomoc při monitoringu komunikace evropských témat na národní úrovni má být také vytvořen EU Information Network (EU-Infonet). Společná činnost všech zapojených aktérů má být každoročně vyhodnocena a podrobena diskusi na půdě Evropského parlamentu. Komise uzavírá strategická partnerství a ad hoc dohody o komunikačních aktivitách s konkrétními členskými státy, nejčastěji při zvláštních příležitostech (např. při zavádění eura). V rámci programu Partnerství pro komunikaci však usiluje také o rozvoj dlouhodobých partnerství v oblasti řízení s členskými státy, které o to mají zájem. Jde o spolupráci mezi Komisí, Evropským parlamentem a členským státem dodává nástroj upravený na míru dané zemi pro provádění společných aktivit ve vybraných prioritách komunikace na ústředních, regionálních

a

místních

úrovních

na

základě

společných

komunikačních plánů. Tyto plány jsou vypracovávány na politické úrovni Komisí, Evropským parlamentem a orgány jednotlivých členských států, které mají pověření v otázkách komunikace vyjednávat. Tím by mělo být zajištěno zastoupení různorodých pohledů při projednávání evropských otázek. Taková spolupráce pomůže

ve

svém důsledku

přizpůsobit

komunikaci

místním

okolnostem a propojit ji s politickým děním v jednotlivých státech (jako např. volbami, důležitými národními událostmi a zvláštními zájmy). Partnerství v oblasti řízení Komise nabízí i regionálním a místním samosprávám, opět souběžně s aktivitami již pořádanými na základě strategických. 84

Partnerství již bylo úspěšně vyzkoušeno v Německu, s Maďarskem a Slovinskem je již partnerství také dohodnuto a další země o něm jednají154. Na základě strategických víceletých cílů Komise byly v roce 2007 poprvé v rámci roční politické strategie stanoveny důležité iniciativy se zásadním dopadem na komunikaci a zařazeny do legislativního a pracovního programu Komise155. Komise koordinuje komunikaci o nich prostřednictvím zřízení zvláštních projektových skupin, které vyvíjí komunikační plán určující nástroje, zdroje a metody hodnocení. O zodpovědnost za provádění partnerství v oblasti řízení se dělí Komise s orgány jednotlivých členských států. Komise poskytuje financování, ale lidské zdroje a infrastruktura jsou zajišťovány členským státem.

3.2.2.2 Kanály směřující na občanskou úroveň Výrazného posílení by v rámci zefektivňování komunikačních kanálů podle programu Partnerství pro komunikaci v Evropě Komise měla doznat její oficiální zastoupení v jednotlivých členských státech. Ty by totiž měly hrát v komunikačních aktivitách Komise poměrně klíčovou roli. Zastoupení mají za úkol informovat občany o otázkách obsažených v komunikačním programu v jejich jazyce a s ohledem na jejich specifické potřeby a zájmy (např. formou setkání zúčastněných stran, které povede k podpoře konzultací ohledně stanovených komunikačních priorit). Mají také vládám a dalším subjektům včetně médií na regionální a místní úrovni poskytovat informace o nejnovějším vývoji v rámci Evropské komise a uvádět na pravou míru nepravdivé informace. Tato komunikace přitom nemůže být určována centrálně, protože témata politických rozprav na národní úrovni se v jednotlivých členských státech liší a zastoupení ji musí přizpůsobit 154

Rakousko, Belgie, Francie, Itálie, Lotyšsko, Portugalsko a Polsko. Jedním z prvních pokusů o jednotný komunikační přístup byl balíček „Změny energie/klimatu“ z ledna 2007. 155

85

konkrétné situaci. Zároveň je jejich úkolem získávat pro Evropskou komisi spolehlivé informace o postojích vlád a občanské společnosti k záležitostem EU prostřednictvím přímých kontaktů s národními, regionálními a místními úřady a představiteli řídící sféry, pravidelným monitorováním médií a průzkumy veřejného mínění. Provoz Zastoupení má být zkvalitňován snižováním a zjednodušováním

administrativních

agend

a

také

rozvíjením

spolupráce s ostatními reprezentativními orgány Unie v členských státech. Jejich činnost má být ze strany Evropské komise podpořena častějšími návštěvami komisařů, kteří by měli navázat kontakty i s regionálními médii a realizátory projektů Evropské unie. Další unijní spolupráce se již v současnosti podle Komise daří zejména s informačními kancelářemi Evropského parlamentu, které se ve většině případů nachází se zastoupeními Komise pod jednou střechou v Evropských domech. Dalšími kanály komunikace, které směřují na občanskou úroveň jsou informační a asistenční sítě. Evropská komise provozuje síť Europe Direct (400 informačních míst), které poskytují informace o Evropské unii (o stanovených prioritách komunikace, ale i o dalších tématech) na místní a regionální úrovni. V roce 2008 se tato síť rozšiřuje do Bulharska a Rumunska. V Bruselu bylo zřízeno Kontaktní centrum Europe Direct, jakožto informační služba, která občanům bezplatně odpovídá na dotazy ve všech oficiálních jazycích EU. Tato služba je propagována coby hlavní vstupní místo pro občany, kteří hledají informace o EU. Komise ji chce dále posilovat tak, aby byla s to poskytovat zpětnou vazbu ohledně otázek položených příslušným útvarům Komise a dalším orgánům EU. Komise

také

spravuje

značný

počet

informačních

a

asistenčních sítí, které zahrnují specifické oblasti politik např. Evropské služby zaměstnanosti (EURES, cílem je podpora pracovní mobility), Evropská síť center mobility (ERA-MORE, zaměřena na 86

podporu mobility vědeckých pracovníků), nová síť Enterprise Europe Network156 (EEN, cílem je podpora malých a středních podniků) nebo on-line síť SOLVIT (pro řešení problémů způsobených nesprávným uplatňováním právních předpisů týkajících se vnitřního trhu ze strany veřejných orgánů bez soudního řízení). Problémem těchto sítí je však opět nezájem občanů, kteří o nabízených službách nezřídka ani neví. Navíc se jejich oblasti zaměření různě prolínají a přitom není jejich činnost vzájemně koordinována. Podle programu Partnerství pro komunikaci o Evropě však tuto situaci hodlá řešit. Zatím je tento problém ve fázi zkoumání – za tímto účelem byla zřízena Externí komunikační síť.

3.2.2.3 Komunikační kanály spojující jednotlivé instituce EU Evropská unie je vnitřně provázaná mnohými sítěmi (a kanály komunikace) formálního i neformálního charakteru. Sítě neformální povahy vznikají v prostředí evropských institucí stejně přirozeně jako jinde – v rámci každodenního osobního i pracovního života (např. na základě národní příslušnosti). Formální sítě vznikají nejčastěji jako spojení pracovní (např. pracovním výboru Rady nebo příslušnost k určitému DG), ale může jít i o spojení čistě politického charakteru (např. členství v evropské politické frakci). Obojí sítě se přitom samozřejmě prolínají. Některé komunikační kanály v těchto sítích pak vznikají přirozeně (např. díky fyzické blízkosti zúčastněných), jiné uměle v souvislosti s pracovním charakterem sítě (jejich vznik je dán např. legislativními procedurami). Některé komunikační kanály jsou stálé (nejčastěji ty, které vyplývají přímo z primárního práva Evropské unie (např. poslanci

156

V únoru 2008 převzala činnost Euro info center a Kontaktních center pro podporu inovací.

87

Evropského parlamentu mohou ústně či písemně interpelovat členy Komise a Rady ministrů. Komise je zase povinna předkládat Parlamentu řadu zpráv a předseda Rady předkládá na začátku svého předsednictví program činnosti Rady a na závěr funkčního období zprávu o své činnosti, informuje Parlament o výsledcích každého zasedání Evropské rady a o záležitostech Společné zahraniční a bezpečnostní politiky Unie. Předseda EP na začátku každého zasedání Evropské rady předkládá stanoviska k otázkám, o nichž se má jednat.). Konkrétní podoba této komunikace je pak dána jednacími řády jednotlivých institucí a samozřejmě také jejími konkrétními účastníky. Jiné kanály komunikace mezi institucemi už vznikají jako dočasné – nejčastěji se vytváří na podnět jedné z institucí (obvykle Evropské komise) (např. vytvoření společné pracovní skupiny pro vypracování politicky složitého legislativního návrhu) . Existuje také snaha o koordinaci komunikačních aktivit Rady, Komise

a

Parlamentu

interinstitucionální

vůči

dohoda

komunikaci o Evropě

vnějšímu podle

prostředí.

programu

Navrhovaná

Partnerství

pro

by měla zlepšit společnou komunikaci o

dohodnutých prioritních tématech157. Ve srovnání s původně (v Plánu D) navrhovaným rámcovým dokumentem se jedná o kompromisní řešení – všechny tři instituce (Komise, Parlament a Rada) si zachovají vlastní komunikační infrastrukturu a koordinace bude probíhat jen ve vybraných případech. Spolupráce by podle navrhované dohody158 měla probíhat prostřednictvím Interinstitucionální skupiny pro informace (Inter-institutional Group on Information, IGI). Účastnit se jí mají vysocí zástupci tří institucí a jako pozorovatelé také zástupci Evropského hospodářského a sociálního výboru a Výboru regionů. Skupina by měla vytvářet široká pravidla pro komunikaci o 157

Komunikační priority pro rok 2008 jsou: reformní smlouva, energie a klimatické změny, Evropský rok mezikulturního dialogu, Lisabonská strategie, role EU ve světě, revize rozpočtu, zjištění stavu sociální reality. 158 Commission of the European Communities: Proposal for an Inter-institutional Agreement on Communicating Europe in Partnership, COM (2007) 569.

88

evropských tématech, na základě návrhu Komise stanovovat komunikační priority na každý rok, přijímat společný pracovní plán založený

na

návrzích

akcí

všech

institucí,

monitorovat

a

vyhodnocovat jeho naplňování.

3.2.3 Kanály zpětné vazby v politickém systému Evropské unie Jako kanály zpětné vazby mohou fungovat do určité míry všechny

zmiňované

komunikační

kanály politického

systému

Evropské unie (zájmové skupiny, média, informační sítě, zastoupení Evropské komise atd.). Jako takové však mohou sloužit jen případě, že je tento politický systém schopen je takto využívat. Základním předpokladem pro to je samotná existence potřeby zpětnou vazbu získávat.

V Evropské

unii

tato

potřeba

rozvinula

především

v souvislosti se snahou snížit její demokratický deficit, resp. od přijetí Maastrichtské smlouvy. Do té doby samozřejmě jistá zpětná vazba musela také fungovat, ovšem motivace získávat ji byla omezena vzhledem k tehdejšímu charakteru Společenství. Členské státy totiž měly v tomto politickém systému stále ještě natolik silné postavení, že i potřeba zpětné vazby se pohybovala spíše na národní, případně mezinárodní úrovni než úrovni evropské. Jistým milníkem v rozvoji komunikačních kanálů zpětné vazby před vznikem Evropské unie byl Jednotný evropský akt (1986), který dokončoval vytváření společného trhu a tedy přímo ovlivnil mnohé soukromé subjekty po celé Evropě. Nutno však podotknout, že iniciativa při vytváření komunikačních kanálů se pak objevila stejně spíše na straně těchto (především obchodních) subjektů, které rozpoznaly potřebu hájit své zájmy nejen na úrovni národní, ale i na úrovni Společenství. Reálná politická potřeba a tedy i motivace k vytváření kanálů zpětné vazby ze strany orgánů Společenství vznikla až v souvislosti s Maastrichtskou 89

smlouvou (a to z více důvodů – jak pro různá její ustanovení – omezení postavení Rady, resp. posílení Evropského parlamentu, vytvoření evropského občanství atd., tak i v souvislosti s její problematickou ratifikací. V momentě, kdy byl demokratický deficit, jakožto odtrženost Unie od jejích občanů, identifikován jako politický problém, musela být rozšířena síť komunikačních kanálů vedoucích dovnitř

i ven a posíleny jejich funkce jako zpětných vazeb.

Komunikačním kanálem zaměřeným výhradně na zisk zpětné vazby je Eurobarometer. Komise plánuje také jeho rozšiřování – např. vyvíjením nové metodologie nebo vytvořením sítě vnitrostátních odborníků. Doplnit ho dále má založením Observatoře evropského veřejného mínění, která by identifikovala a poskytla hloubkové analýzy tendencí veřejného mínění.

3.3 Komunikace sui generis V tomto oddíle bylo analyzováno naplňování funkce politické komunikace v politickém systému Evropské unie. Z hlediska vývoje komunikační politiky v politickém systému Evropské unie byl zaznamenán posun od jednosměrné komunikace přes snahu o přiblížení

se

evropským

občanům

ke

vzniku

koordinované

komunikační politiky. Při analýze komunikačních kanálů byla v okolí politického systému rozlišena úroveň občanská a úroveň státní. Na straně vstupů do systému pak byly jako hlavní kanály komunikace evropských občanů identifikovány média, zájmové skupiny a poslanci Evropského parlamentu. Jako hlavní problém při komunikaci občanů byl shledán jejich nezájem o celoevropská témata a jejich neznalost fungování politického systému Evropské unie. Následkem toho pak nejsou evropská témata reflektována v médiích a pokud ano, pak obvykle 90

národní optikou. Význam mediální komunikace v politickém systému je přitom nezpochybnitelný – média pro totiž nemají jen funkci zprostředkovatele informací, ale také gatekeeperů, opinion makerů a funkci zpětné vazby. Nutno ovšem podotknout, že Evropská unie se na tomto poli poměrně silně angažuje – snaží se zaujmout tradiční média a využívat i moderních technologií, především internetu. Zájmy evropských občanů jsou v politickém systému Evropské unie nejčastěji hájeny organizovaně – prostřednictvím zájmových skupin. Těch na úrovni evropské unie funguje nespočet a na systém mají

nejrůznější

napojení.

Jako

nejotevřenější

a

zároveň

nejvýznamnější přístupový bod je z jejich hlediska považována obvykle Evropská komise jako navrhovatel legislativy. Ani ostatní propojení však nejsou zanedbatelná. Početnost zájmových skupin i jejich možných vstupů do systému má pak za jistou náročnost při prosazování občanských zájmů tímto kanálem. Poslanci Evropského parlamentu jsou jako další občanský kanál komunikace v evropském politickém systému nahlíženi jako kanál poměrně problematický. Přitom právě tito poslanci by měli být přímými reprezentanty občanských zájmů. V tomto ohledu bývá jako hlavní příčina problémů nejčastěji zmiňována nízká informovanost občanů o fungování Evropské unie a neznalost celoevropských problémů. Voliči pak ve volbách do Evropského parlamentu nevybírají politiky optikou evropskou, ale národní. Evropský hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů nejsou pro evropské občany jako komunikační kanály příliš atraktivní a jejich potenciál je proto nevyužitý. Díky oficiálním konzultacím však fungují alespoň jako kanály zpětné vazby. Hlavním komunikačním kanálem členských států je Rada Evropské unie na všech jejích úrovních. Evropská rada dává podněty pro další politický vývoj Unie a komunikace mezi státy na této úrovni je tedy mimořádně významnou pro celý politický systém Evropské 91

unie. Podobně důležitou komunikační funkci má COREPER, protože kanálem, který umožňuje státům permanentní zohledňování jejich zájmů. Ve srovnání s předchozími má potom Rada ministrů v unijním politickém systému relativně omezenou komunikační funkci. Narůstající význam jako komunikační kanály získávají národní parlamenty. Evropská komise chce jejich postavení dále rozvíjet např. v rámci vytváření pilotních sítí. Významným posílením významu jejich komunikace s evropskou úrovní představuje Lisabonská smlouva, která jim dává možnost vydávat odůvodněná stanoviska k legislativním návrhům ohledně dodržování principu subsidiarity. Z hlediska výstupů lze rozlišit akty statické komunikace (např. evropská legislativa) a akty dynamické komunikace. V té se angažuje především Evropská komise, která se i touto formou snaží snížit demokratický deficit. Vyšší informovanost o činnosti Unie by měla podle jejích předpokladů vést k adekvátnímu vnímání významu Evropské unie jejími občany, vyšší a kvalitnější politické participaci občanů a většímu zájmu o celoevropská témata. Vytváření společných evropských témat by pak mělo přispět k vytváření unijního veřejného prostoru a budování evropské identity. Komunikační kanály ke státům lze identifikovat jak v Radě Evropské unie, tak v Evropském parlamentu. Komise chce v rámci Programu Partnerství pro komunikaci o Evropě

do společné

komunikační politiky zapojit státní úroveň (nově prostřednictvím národních ředitelů pro oblast komunikace a dlouhodobých partnerství v oblasti řízení s členskými státy, které o to projeví zájem). Ve vztahu k občanům mají klíčovou roli hrát oficiální zastoupení Komise v jednotlivých členských státech. Ta mají jednak informovat občany o otázkách obsažených v komunikačním programu a jednak také poskytovat informace vládám a dalším subjektům na regionální a místní úrovni o nejnovějším vývoji v Unii. Tuto činnost přitom musí přizpůsobit konkrétní situaci v dané zemi. Zároveň mají 92

zastoupení získávat prostřednictvím přímých kontaktů pro Evropskou komisi spolehlivé informace o postojích vlád a občanské společnosti k záležitostem EU a fungovat tedy jako kanál zpětné vazby. Dalšími komunikačními kanály, které by měly být napojeny na občanskou sféru jsou informační a asistenční sítě. Problémem těchto sítí je však opět nezájem občanů, kteří o nabízených službách nezřídka ani nevědí. Navíc se oblasti zaměření těchto sítí různě prolínají a jejich činnost přitom není vzájemně koordinována. Evropská unie je vnitřně provázaná mnohými sítěmi (a kanály komunikace) formálního i neformálního charakteru. Navíc se v současnosti snaží o koordinaci komunikačních aktivit Rady, Komise a Parlamentu vůči vnějšímu prostředí. Interinstitucionální dohoda navrhovaná v programu Partnerství pro komunikaci o Evropě by měla zlepšit společnou komunikaci o dohodnutých prioritních tématech. Jako kanály zpětné vazby mohou fungovat do určité míry všechny

zmiňované

komunikační

kanály politického systému

Evropské unie (zájmové skupiny, média, informační sítě, zastoupení Evropské komise atd.). Jako takové však mohou sloužit jen případě, že je tento politický systém schopen je takto využívat. Základním předpokladem k tomu je samotná existence potřeby zpětnou vazbu získávat. Ta se v politickém systému objevila především v souvislosti s problémem demokratického deficitu. Nejvýznamnějšími kanály přímé zpětné vazby je v současné době internet a služba Eurobarometer. Funkce politické komunikace je tedy v systému Evropské unie naplňována. Vykazuje přitom mnoho specifických charakteristik, které plynou z povahy politického systému. Je to funkce, jež je systémem dále rozvíjena, a to v současné době poměrně dynamicky.

93

4. Zhodnocení naplňování komunikační funkce v PS EU Evropská unie je podle předchozích zjištění politickým systémem, který mimo jiné naplňuje i funkci politické komunikace. Plní ji ovšem specifickým způsobem, který plyne ze zvláštnosti tohoto systému. Jde o politický systém odlišný od ostatních svým fungováním, rozložením moci

i

charakteristickou

diferencovaností

společnosti.

Jako

komunikační systém je Evropská unie systémem přechodným, ve kterém zatím není dostatečně propojena národní a evropská úroveň komunikace a vliv komunikace na rozvoj politického systému je omezený. Mezi hlavní komunikační problémy v Unii patří neexistence celoevropské veřejné sféry – ta je totiž v současnosti stále fragmentovaná na národní veřejné sféry. Není tu tedy komunikační prostor, ve kterém by mohla být společně diskutována evropská témata. Nicméně význam komunikace v prostředí Evropské unie byl již v souvislosti s demokratickým deficitem identifikován i samotným politickým systémem a objevila se tu proto motivace tuto situaci změnit. Činí tak především prostřednictvím otevírání a udržování komunikačních kanálů jak na straně vstupů, tak na straně výstupů ze systému. Na straně vstupů byly do systému byly v této práci jako hlavní kanály komunikace směrem od evropských občanů identifikovány média, zájmové skupiny a poslanci Evropského parlamentu. Ze státní úrovně jsou takovými kanály Rada Evropské unie a národní parlamenty. Evropská unie se snaží jejich vstupy do systému podněcovat především jejich posilováním jejich napojení na systém. Z hlediska výstupů se snaží o maximální využití svých komunikačních kanálů do okolí systému pro zvýšení jeho informovanosti a také o vytváření skutečně evropské veřejné sféry. 94

Motivace komunikovat je tak dnes nejen ze strany států, pro které je komunikace jediným prostředkem pro prosazování svých zájmů v Evropské unii, ale také straně výstupů, a to zejména Evropské komise. Komunikace v unijním politickém systému se tak stále více stává obousměrnou a symetrickou. Stále však není plně reciproční, protože z pohledu Evropské unie není komunikace s občanskou sférou dostatečně silná. Z hlediska přenosu sdělení se však v komunikačních kanálech politického systému Evropské unie objevují stejné problémy jako v jiných systémech. Některé kanály nejsou dobře napojeny na zamýšleného příjemce (např. informační sítě Komise na evropské občany), některé mají omezenou kapacitu přenosu (např. poradní orgány EU), jiné mají své filtry (např. média). Tyto překážky pak přináší stejné problémy jako jinde – dochází ke zkreslení a ztrátám informací, šumům v komunikaci nebo k přetížení kanálů. Celkově lze tedy říci, že v politickém systému Evropské unie je komunikační funkce naplňována. Vykazuje přitom mnoho specifických charakteristik, které plynou z povahy systému, zároveň je však význam komunikace pro Unii stejně esenciálně důležitou jako pro ostatní politické systémy.

5. Závěr Cílem této práce bylo postihnout naplňování funkce politického systému Evropské unie. Ačkoliv jistě nebyly rozebírány všechny úrovně této komunikace (např. úroveň vnitrostátní nebo komunikace se třetími zeměmi, resp. mezinárodní úroveň), podařilo se prokázat, že k tomuto naplňování dochází. Komunikační funkce je dále rozvíjena, a to v současné době poměrně dynamicky. Motivace přitom pochází zejména zevnitř politického systému, který se tak snaží zvýšit svou legitimitu, resp. 95

snížit demokratický deficit. Zda se tento záměr podaří vyplnit je vzhledem k širší povaze tohoto problému je otázkou budoucnosti, která nesouvisí jen s plněním komunikační funkce. Její rozvíjení však bude v tomto úsilí nepochybně přínosné.

96

Seznam použité literatury

Almond, G. A. - Powell, B. - G.; Størm, K. - Dalton, R. J. (eds.): European Politics Today, New York, Longman 2006.

Blumler, J. G. - Gurevitch, M.: The Crisis of Public Communication, London, Routledge 1995.

Deutsch, K. W.: Nervy vlády. Modely politické komunikace a řízení, Praha, Svoboda 1971.

Foret, M.: Komunikace s veřejností, Brno, Masarykova univerzita 1994.

Fossum, J. E. - Schlesinger, P. (eds.): The European Union and the Public Sphere, A communicative space in making?, Oxon, Routledge 2007.

Hix, S.: The Political Systém of the European Union, Hampshire, Palgrave 1999.

Jirák, J. - Říchová, B.(eds.): Politická komunikace a média, Praha, Karolinum 2000.

Johnson-Cartee, K. S. - Copeland, G. A.: Strategic Political Communication: Rethinking Social Influence, Persuasion, Oxford, Rowman & Littlefield Publishers, Inc. 2004.

Malenovský, J.: Mezinárodní právo veřejné, Brno, Doplněk 1993.

Pavlíček V. a kol.: Ústavní právo a státověda, Praha, Linde 1998. 97

Pye, L. W. (eds.): Communications and Political Development, Princeton, Princeton University Press 1963.

Říchová, B.: Přehled moderních politologických teorií, Praha, Portál 2000.

Říchová, B.: Úvod do současné politologie, Praha, Portál 2002.

Schendelen, R.: Jak lobbovat v Evropské unii, Brno, Centrum strategických studií a Barrister & Principal 2004.

Volek, J.: Studijní materiály ke kursu Úvod do komunikačních studií, ZUR101, Masarykova univerzita 2002.

Internetové zdroje: (ověřeno ke dni 29. 4.2008)

Břicháček, T.: Otázka „demokratického deficitu“ Evropské unie, text on-line (http://euportal.cz/PrintArticle.aspx?ArtId=551), 2006.

Davies, E.: EU information: past, present and future, on-line text (http://www.eia.org.uk/InfoPol/Info_policy_EU_information_past_pre sent_future.doc), European Information Association 2006.

Euroskop.cz:

Evropský

parlament,

on-line

text

(http://www.euroskop.cz/39546/119701/clanek/evropskyparlament/volby-do-evropskeho-parlamentu/), 2008.

Soanes, C., Stevenson, A. (eds.): Communication theory, in: Oxford Reference

Online,

on-line

text 98

(http://www.oxfordreference.com/views/ENTRY.html?subview=Main &entry=t140.e15515), 2008.

Oficiální dokumenty Evropské Unie / Evropských společenství:

Amsterodamská

smlouva,

1997,

on-line

text

(http://www.euroskop.cz/admin/gallery/30/c806d497885d4473436989 6c40543f35.pdf).

Commission of the European Communities: Proposal for an Interinstitutional Agreement on Communicating Europe in Partnership, COM

(2007)

569

final,

on-line

text

(http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2007/com2007_0569en01.pdf), Brussels, Commission of the European Communities 2007.

Commission: Report from the Commission. Second Report on Citizenship of the Union (1994 – 1996), COM(1997)230 final, Brussels, Commission 1997.

Commission: Report from the Commission. Third Report on Citizenship of the Union (1997 – 2000), COM(2001)506 final, Brussels, Commission 2001.

Commission: Communication on an Information and Communication Strategy for the European Union, COM (2002) 350 final/2, on-line text

(http://europa.eu.int/eur-

lex/lex/LexUriServ/site/en/com/2002/com2002_0350en02.pdf), Brussels, Commission 2002.

99

European Commission: Action Plan to Improve Communicating Europe,

on-line

text

(http://ec.europa.eu/dgs/communication/pdf/communication_com_en. pdf), Brussels, European Commision 2005.

European

Commission:

Debate

Europe,

on-line

text

(http://ec.europa.eu/commission_barroso/wallstrom/pdf/com_2008_15 8-4-summary_cs.pdf),

COM

(2008)158,

Brussels,

European

Commission 2008.

European

Commission:

European

Cizizenship,

on-line

text

(http://ec.europa.eu/publications/booklets/eu_documentation/05/txt_en _2.pdf), Brussels, European Commission 2005.

European Commission: Special Eurobarometer: Europeans and their Languages,

on-line

text

(http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_243_en.pdf), Brussels, European Commission 2006.

European Commission: Standard Eurobarometer 63, on-line text (http://europa.eu.int/comm/public_opinion/archives/eb/eb63/eb63_en. htm), Brussels, European Commission 2005.

European Economic and Social Committee: EESC July plenary adopts its opinion in response to the White Paper on Communication Policy: no to a charter, yes to a proper legal basis! Go local but do the job together!,

on-line

text

(http://www.euractiv.com/en/opinion/eu-

communication-policy/article-117502), Press Release No 71/2006, Brussels, EESC 2006.

100

European Parliament: Report on the White Paper on a European Communication

Policy,

2006/2087

(INI),

Brussels,

European

Parliament 2006.

Interinstitutional Declaration on Democracy, Transparency and Sunsidiarity,

on-line

text

(http://aei.pitt.edu/1801/01/democracy_declaration_1993.pdf),

in

Bulletin of the European Communities, vol. 10-1993, Brusel 1993.

Komise Evropských společenství: Bílá kniha o evropské komunikační politice,

on-line

text

(http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0035:FIN: CS:PDF) KOM (2006) 35 v konečném znění, Brusel, Komise Evropských společenství 2006.

Komise Evropských společenství: Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 2004/2003 o statutu a financování politických stran na evropské úrovni, KOM(2007)364,

on-line

text

(http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0364:FIN: CS:PDF) Brusel, Komise Evropských společenství 2007.

Komise Evropských společenství: Partnerství pro komunikaci o Evropě,

on-line

text

(http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/site/cs/com/2007/com2007_0568cs01.pdf), KOM (2007) 568 v konečném znění, Brusel, Komise Evropských společenství 2007.

Komise Evropských společenství: Příspěvek Komise k období pro úvahu a poté: Plán D pro demokracii, dialog a diskusi, KOM(2005) 494,

on-line

text

(http://eur101

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0494:FIN: CS:PDF), Brusel, Komise Evropských společenství 2005.

Lisabonská

smlouva,

CIG

14/07,

on-line

text

(http://www.euroskop.cz/admin/gallery/38/c81cea3659cad1123ce5a3d 0a0ecec87.pdf).

Politický program pro mnohojazyčnost, MEMO 07/80, on-line text (http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/07/ 80&format=HTML&aged=0&language=CS&guiLanguage=en), Brusel 2007.

Smlouva o ústavě pro Evropu, CIG 87/2/04 REV 2, on-line text (http://www.euroskop.cz/files/19/D76E8536-54F3-43CC-89393AA24DB08F24.pdf).

Smlouva

z Nice,

2001/C80/01,

on-line

text

(http://www.euroskop.cz/admin/gallery/30/ba6ff956f1528e058786952 0ce5edd48.pdf).

102