SOUKROMÁ VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMICKÁ ZNOJMO s.r.o.
Bakalářský studijní program:
Ekonomika a management
Studijní obor:
Ekonomika veřejné správy a sociálních sluţeb
KOMPARACE EVROPSKÉ KOMISE A RADY MINISTRŮ EVROPSKÉ UNIE BAKALÁŘSKÁ PRÁCE
Autor:
Marie NOVOSADOVÁ
Vedoucí bakalářské práce:
Mgr. Petr STREJČEK, MBA
Znojmo, 2010
Prohlášení: Prohlašuji, ţe bakalářskou práci na téma Komparace Evropské komise a Rady ministrů Evropské unie jsem vypracovala samostatně a veškerou pouţitou literaturu a další prameny jsem řádně označila a uvedla v seznamu pouţitých zdrojů.
Ve Znojmě dne 25. 11. 2010
……………………………… vlastnoruční podpis autora
Poděkování: Na tomto místě bych ráda poděkovala Mgr. Petru Strejčkovi, MBA za cenné připomínky, vhodné návrhy a odborné rady, kterými přispěl k vypracování této bakalářské práce.
Abstrakt V rámci bakalářské práce: Komparace Evropské komise a Rady ministrů Evropské unie provedu srovnání těchto dvou institucí z hlediska jejich fungování. V prvním bloku uvedu historický vývoj, včetně jednotlivých etap rozšíření Evropské unie. Následně uvedu genezi Evropské komise a Rady Evropské unie. V praktické části se zaměřím na legitimitu obou institucí, jejich účast v legislativním procesu a rozhodovací pravomoci. Dále se budu zabývat infiltrací zájmových skupin do vybraných institucí. V závěru provedu celkové hodnocení a porovnání obou institucí Evropské unie z hlediska jejich politické moci. Klíčová slova: Evropská unie, Evropská komise, Rada Evropské unie, legitimita, legislativní proces, lobbing.
Abstrakt Im Rahmen meiner Bachelorarbeit - Komparation der Europäischen Kommision und des Ministerrates der Europäischen Union - führe ich ein Vergleich dieser beiden Institutionen hinsichtlich ihrer Funktion durch. Im ersten Block gebe ich die historische Entwicklung einschließlich einzelner Etappen der EU - Erweiterung an. Anschließend folgt die
Entstehung der Europäischen Kommision und des Rates der
Europäischen Union. Im praktischen Teil konzentriere ich mich auf die Legitimität beider Institutionen, ihre Teilnahme im legislativen Prozess und
ihre Entscheidungskompetenzen. Weiterhin
beschäftige ich mich mit der Infiltration von Interessengruppen in ausgewählte Institutionen. Zum Schluss führe ich die Gesamtbewertung und den Vergleich beider Institutionen der Europäischen Union hinsichtlich ihrer politischen Macht durch.
Obsah 1. Úvod ............................................................................................. 8 2. Cíl práce .................................................................................... 10 3. Metodika práce ......................................................................... 11 4. Historie evropské integrace..................................................... 12 4.1
Vznik tří Společenství ........................................................................ 12
4.2
Rozšíření Evropské unie ..................................................................... 13
4.3
Shrnutí ................................................................................................ 15
5. Evropská komise ...................................................................... 15 5.1
Geneze Komise ................................................................................... 16
5.2
Současná Komise ................................................................................ 19
6. Rada EU .................................................................................... 21 6.1
Geneze Rady EU ................................................................................ 21
6.2
Současná Rada EU.............................................................................. 22
7. Legitimita .................................................................................. 25 7.1
Legitimita v nadnárodních politických systémech ............................. 25
7.2
Legitimita Evropské komise ............................................................... 27
7.3
Legitimita Rady EU ............................................................................ 29
7.4
Srovnání legitimity Evropské komise a Rady EU .............................. 31
8. Postavení Evropské komise a Rady EU v legislativním procesu ............................................................................................ 32 8.1
Legislativní akty vydávané v rámci EU ............................................. 32
8.2
Legislativní proces v EU .................................................................... 33
8.3
Postavení Evropské komise v legislativním procesu ......................... 34
8.4
Pravomoci a funkce Evropské komise ............................................... 34
8.5
Postavení Rady EU v legislativním procesu ...................................... 36
8.6
Pravomoci a funkce Rady EU ............................................................ 37
8.7 Srovnání postavení Evropské komise a Rady EU v legislativním procesu ......................................................................................................... 38
9. Lobbing ..................................................................................... 40 9.1
Lobbing v EU ..................................................................................... 40
9.2
Lobbing u Evropské komise ............................................................... 43
9.3
Lobbing u Rady EU ............................................................................ 45
9.4
Srovnání lobbingu v Evropské komisi a v Radě EU .......................... 47
10. Diskuse ...................................................................................... 48 11. Závěr.......................................................................................... 50 12. Seznam schémat ....................................................................... 52 13. Seznam pouţitých zkratek ...................................................... 53 14. Pouţité zdroje ........................................................................... 54 Přílohy
1.
Úvod
Evropská unie je výsledkem evropské integrace. Ačkoliv není národním a ani federativním státem sdruţuje v současné době 27 členských států a 0,5 miliardy obyvatel. Neustále probíhají další jednání o rozšíření tohoto společenství. Jde o mezinárodní organizaci sui generis1 jejíţ členské státy jsou značně rozdílné nejen z geografického hlediska, počtu obyvatel, ale i z hlediska ekonomické výkonnosti. Bylo tedy nutné vytvořit systém rozhodování, který by byl demokratický, jednoduchý, funkční a flexibilní. Existují dva základní přístupy řízení mezinárodních organizací (MO): mezivládní pojetí2 a nadnárodní přístup3, který je prosazován. Členské země delegují část svých pravomocí na nadnárodní instituce EU, neustále prohlubují a rozšiřují oblast spolupráce a to jak na poli politickém tak ekonomickém. Původně ekonomické zaměření evropské integrace se postupně rozšiřuje i na spolupráci v oblasti politické. Základem EU jsou podle čl.1/3 SEU Evropská společenství, která jsou doplněna formami spolupráce. Formy této spolupráce jsou zaváděny Maastrichtskou smlouvou. EU tak do přijetí Lisabonské smlouvy spočívala na třech pilířích. Evropská společenství (ES, ESUO, EURATOM) tvoří I. pilíř, který je doplněn společnou zahraniční politikou tvořící II. pilíř, III. pilíř je dán spoluprácí v oblasti justice a vnitra. Tyto tři pilíře tvoří tzv. model chrámu se třemi pilíři. Přijetím Lisabonské smlouvy (LS) dochází ke sloučení těchto pilířů, čímţ by mělo dojít ke zjednodušení a transparentnosti fungování Unie. Dále LS uznává právní subjektivitu EU - Unie se tak stává skutečným subjektem mezinárodního práva, sjednává mezinárodní smlouvy. Sloučení právnických osob nemá vliv na kompetence EU. Kompetence EU jsou předány členskými státy a EU je nemůţe překročit. Cíle EU4 jsou současně cíli evropských Společenství, která je provádí pomocí svých orgánů. Zakládající smlouvy Společenství jsou o tyto cíle doplněny. Cíle EU jsou následující: Sui genesis – jediný svého druhu. EU je netypickou mezinárodní organizací, která se nedá srovnat s ţádnou dosavadní známou formou. Je novým útvarem z hlediska mezinárodního práva veřejného i z hlediska právních řádů členských zemí. EU je mezinárodní organizací nadnárodního charakteru, která má určité prvky státu, protoţe je schopna tvořit právo, jeţ je aplikovatelné v členských státech přímo a v konfliktních situacích má přednost. Vytvořila vlastní soudní orgány, které jsou schopny právo prosazovat, a to dokonce i proti vůli členských zemí. 2 Mezivládní pojetí vychází z chápání suverenity státu jako základního prvku MO a ponechává členským státům plnou kontrolu nad fungováním MO. Nemoţnost ovlivňování vnitřního chodu jiného státu znamená i nemoţnost donucení jiného státu k plnění závazků. 3 Nadnárodní přístup nenarušuje státní suverenitu, ale vychází z nutnosti sdílení suverenity na nadnárodní úrovni. Zakládající státy mohou smlouvu zakládající MO pozměnit či zrušit. Touto smlouvou však na organizaci přenášejí část své suverenity a ve smlouvou vymezených oblastech jsou vázány rozhodnutím MO. 4 Cíle EU jsou uvedeny v čl. 2/1 SEU 1
8
a) podporovat ekonomický a sociální pokrok, který je vyváţený a udrţitelný, a to zejména vytvořením prostoru bez vnitřních hranic, posilováním ekonomické a sociální soudrţnosti, dále zavedením hospodářské a měnové unie, vedoucí k přijetí jediné měny; b) prosazovat svou identitu na mezinárodní scéně, pomocí provádění společné zahraniční a bezpečnostní politiky, která by mohla postupně vést ke společné obraně; c) posilovat ochranu práv a zájmů státních občanů svých členských států zavedením občanství Unie; d) rozvíjet úzkou spolupráci v oblasti justice a vnitřních věcí; e) v plném rozsahu zachovat právní systém společenství (acquis communautaire), rozvíjet ho, a prostřednictvím Konference představitelů vlád členských států, posoudit, do jaké míry je zapotřebí revidovat politiky a formy spolupráce. Na procesu rozhodování se podílejí instituce tvořící tzv. institucionální trojúhelník. Jedná se o Evropský parlament (EP)5, Radu Evropské unie (Rada EU) a Evropskou komisi (EK). Evropský parlament zastupuje občany EU a je občany přímo volen, Rada EU (dříve Rada ministrů) zastupuje jednotlivé členské státy a Evropská komise zastupuje EU jako celek. Tento institucionální trojúhelník vytváří spolu se Soudním dvorem právo platné v celé EU, které slouţí k naplňování politik ES/EU. Úspěšné fungování EU je dáno zejména úzkou spoluprácí a vzájemnou důvěrou těchto institucí.
5
Evropský parlament není cílem zkoumání mé práce, krátká charakteristika je uvedena v příloze č. 1
9
2.
Cíl práce
Předmětem bakalářské práce „Komparace Evropské komise a Rady ministrů Evropské unie― je vymezení dvou vybraných institucí: Evropské komise a Rady Evropské unie. Téma této bakalářské práce jsem si zvolila s ohledem na zájem o dění v Evropské unii a moţnost detailněji se seznámit s mechanismy jejího fungování. Tato práce zachycuje období historického vývoje Evropské unie aţ po podepsání Lisabonské smlouvy se zaměřením na vybrané instituce: Evropskou komisi a Radu ministrů Evropské unie. Institucionální struktura je nedílnou součástí kaţdé instituce. Evropská unie je skutečným unikátem v mezinárodním právním kontextu, její specifický charakter klade zvýšené poţadavky na institucionální strukturu Společenství. Podrobněji se budu zabývat Evropskou komisí a Radou Evropské unie. Primárním cílem práce je potvrzení nebo vyvrácení hypotézy: „Volení zástupci Rady ministrů Evropské unie nemají stejnou politickou moc jako nevolení zástupci Evropské komise―. Dílčími cíli je detailnější poznání funkcí a postavení těchto institucí v institucionálním trojúhelníku a rozhodovacím procesu.
10
Metodika práce
3.
Celá práce je rozdělena do dvou základních kapitol. V teoretické části uvedu motivy vzniku Evropské unie a nejdůleţitější etapy jejího vývoje. Dále se budu zabývat genezí a základní charakteristikou mnou vybraných institucí: Evropské komise a Rady Evropské unie. V praktické části provedu porovnání vybraných institucí za pomoci partikulárních elementů: 1. Legitimita 2. Účast na legislativním procesu a pravomoci instituce 3. Zkoumané instituce jako cíl zájmových skupin 4. Srovnání se systémem národních států Pomocí těchto elementů potvrdím či vyvrátím výše uvedenou hypotézu. Ke kaţdému zpracovanému oddílu provedu bilanci formou vhodného komentáře. S takto připraveným textem budu následně pracovat v závěrečné diskuzi, ve které provedu krátké shrnutí poznatků a potvrzení či vyvrácení hypotézy. Při zpracování bakalářské práce vyuţiji literatury autorů zabývajících se touto problematikou (např. Fiala Petr, Pitrová Markéta, Kaniok Petr, Plechanovová Běla, Belling Vojtěch, Zbíral Robert, Van Schendelen a další) a internetových zdrojů.
11
TEORETICKÁ ČÁST 4.
Historie evropské integrace
I kdyţ myšlenka sjednocení Evropy se v historii objevovala v mnoha podobách jiţ od dob středověku, silná potřeba sjednocení a spolupráce vyvstala po ukončení 2. světové války. Motivem snah o sjednocení Evropy byla nejen potřeba vytvořit nové formy hospodářské a politické spolupráce, ale zejména zabezpečení míru a bezpečnosti. Válkou zničená Evropa potřebovala hospodářskou pomoc. Program organizovaný Hospodářskou komisí při OSN byl nedostačující. Evropě tedy nabídly pomoc USA. Šlo o významnou finanční a materiální pomoc v podobě Evropského programu obnovy. Tento program je znám pod názvem Marshallův plán6. Program evropské obnovy (European Recovery Program) vedl ke vzniku Organizace pro evropskou hospodářskou spolupráci (OEEC), která byla zaloţena 16. dubna 19487. „Cílem této organizace byla úzká hospodářská spolupráce po ukončení Marshallova plánu v roce 1952, vypracování společného programu obnovy, zvyšování výroby a výměny zboţí a sluţeb, odstraňování omezení obchodu a omezení platebního styku mezi členskými státy― (TICHÝ A KOL., 1999, s. 3). OEEC bylo 14. 12. 1960 nahrazeno Organizací pro evropskou hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD)8.
4.1 Vznik tří Společenství Po ukončení 2. světové války Francie iniciovala spolupráci v oblasti průmyslu, který byl rozhodující pro zbrojní výrobu. Jednalo se o propojení průmyslu ocelářského a těţby uhlí mezi Francií a Německem. Francouzský ministr zahraničí Robert Schumann předloţil 9. května 1950 návrh na zavedení společné výroby uhlí a oceli – Schumannovu deklaraci9. Smlouva byla uzavřena 18. dubna 1951 v Paříţi mezi šesti zeměmi: Belgií, Francií, Itálií, Lucemburskem, Nizozemím a Spolkovou republikou Německo jako tzv. Paříţská
Americký státní tajemník generál George Marshall přednesl plán pomoci 5. června 1947 na Harvardské universitě. OEEC byla řízená Radou ministrů sloţenou ze 17 členských států – Rakousko, Belgie, Dánsko, Francie, Řecko, Island, Irsko, Itálie, Lucembursko, Nizozemsko, Norsko, Portugalsko, Švédsko, Švýcarsko, Turecko, Spojené Království, Spolková republika Německo. 8 OECD pokračovala v roli OEEC po dokončení úkolů spojených s Marshallovým plánem. Členy OECD jsou nejvyspělejší země světa, včetně České republiky. 9 Skutečným autorem tohoto plánu byl předseda Vysokého plánovacího úřadu Jean Monnet, pojmenování tohoto se vţilo podle politika, který ho předloţil. Jean Monnet byl francouzský politik a ekonomický poradce francouzské vlády. 6 7
12
smlouva10. Na jejím základě byly ustanoveny čtyři základní orgány Společenství: Vysoký úřad11, Shromáţdění12, Rada ministrů13, Soudní dvůr14. Vytvoření ESUO a Vysokého úřadu bylo prvním případem, kdy se evropské vlády vzdaly části své suverenity a přenesly ji na nadnárodní orgán. Dne 27. března 1957 byly v Římě podepsány tzv. Římské smlouvy15. Smlouva zakládající Evropské hospodářské společenství (EHS) a Smlouva zakládající Evropské společenství pro atomovou energii (EURATOM). Cílem smlouvy EHS bylo vytvoření společného trhu, který by zajistil rozvoj, spolupráci a růst ţivotní úrovně členských států. Úkolem EURATOMU bylo vytvoření nezbytných předpokladů pro rozvoj, spolupráci a kontrolu průmyslových odvětví vyuţívajících jadernou energii. Členské státy se rozhodly také pro EHS zřídit instituce podílející se na řízení a rozhodování Společenství. Jednalo se o Komisi16, Shromáţdění17, Radu ministrů18, Soudní dvůr19. Krize Společenství nastala v šedesátých letech, příčinou byla otázka pravomoci EHS, jeho rozpočtu a rozšiřování. Krize skončila abdikací francouzského prezidenta v roce 1969. Byla opět otevřena jednání o vstupu do EHS s kandidátskými zeměmi. V roce 1968 došlo k ukončení budování celní unie20. Národní systémy cel jednotlivých zemí Evropského společenství (ES) pro účely obchodu s tzv. třetími zeměmi byly nahrazeny společným jednotným celním sazebníkem. Současně byly zrušeny cla a kvóty při obchodu mezi členskými zeměmi. (EU v kostce, 2006)
4.2 Rozšíření Evropské unie Summit v Haagu konaný 1.-2. 12. 1969 byl základem pro další vývoj. Rozšíření počtu členských zemí proběhlo v několika etapách. Tzv. rozšíření na sever, které proběhlo 1. ledna 1973, zahrnovalo Velkou Británii, Irsko a Dánsko. V roce 1974 vznikla Evropská
Tato smlouva byla uzavřena na 50 let a je jedinou časově omezenou smlouvou v rámci tří smluv o evropských Společenstvích. Vstoupila v platnost 27. července 1952 po přibliţně rok trvajícím ratifikačním procesu v jednotlivých zemích. 11 Prvním předsedou Vysokého úřadu byl jmenován Jean Monnet - autor návrhu tzv. Schumannovy deklarace (1952-1955). Vysoký úřad byl později přetvořen v Komisi. Komise je nadnárodní orgán sloţený ze zástupců všech členských států, kteří jednají v zájmu Společenství jako celku (ne v zájmu jednotlivých států). 12 Shromáţdění bylo přetvořeno v Evropský parlament. Evropský parlament je nadnárodní orgán, ve kterém zasedají zástupci národních parlamentů. 13 Rada ministrů je mezinárodním orgánem sloţený z ministrů vlád všech členských států. 14 Soudní dvůr je nadnárodním orgánem, ve kterém zasedají zástupci všech členských států. 15 Římské smlouvy vstoupily v platnost po ratifikaci ve všech členských státech 1. ledna 1958. 16 Obdoba Vysokého úřadu, v roce 1965 sloučena Komise EHS, komise Euratomu a Vysoký úřad Slučovací smlouvou. 17 Římskými smlouvami vzniklo jedno Shromáţdění společné pro ESUO, EHS a Euratom, později Evropský parlament. 18 Slučovací smlouva v roce1965 sloučila všechny tři rady do jediné Rady Evropských společenství. 19 Soudní dvůr byl Římskými smlouvami určen jako společný pro všechny tři Společenství. 20 Oficiální termín stanoven na 31. 12. 1969. 10
13
rada21 (ER) jako nová instituce evropského společenství vytvořená na základě Paříţské deklarace. V roce 1979 vznikl Evropský měnový systém, v červnu téhoţ roku proběhly první přímé volby do Evropského parlamentu22. K druhému, tzv. jiţnímu rozšíření došlo v roce 1981 přístupem Řecka. V osmdesátých letech probíhalo prohlubování evropské integrace, které vyvrcholilo 14. června 1985 podepsáním Schengenské dohody23. Další rozšíření ES zahrnovalo Španělsko a Portugalsko v roce 1986, čímţ byla posílena přítomnost ES v jiţní Evropě. K zásadní koncepční změně zakládacích smluv dochází v podobě Jednotného evropského aktu (JEA)24, který byl přijat dne 28. února 1986. V roce 1989 došlo po rozpadu komunistického systému ke změně politické situace v Evropě. Vzhledem k nové politické situaci bylo třeba dále řešit integraci v rámci ES. Smlouva o Evropské unii, tzv. Maastrichtská smlouva, podepsaná 7. února 1992 v Maastrichtu zástupci 12 členských států, vstoupila v platnost 1. listopadu 1993. Tato smlouva zavádí pojem Evropská unie, stanoví její cíle a podmínky a zavádí strukturu označovanou jako Maastrichtský chrám25. (viz příloha č. 2) V roce 1993 Evropská rada na zasedání, které se uskutečnilo v Kodani, stanovila tři poţadavky na členství v EU, které musí splňovat nově ţádající země. Jde o tzv. Kodaňská kritéria26. V roce 1995 vstupují do EU následující země: Rakousko, Finsko, Švédsko. Jejich ţádosti vyplynuly z nově vzniklé politické situace ve střední a východní Evropě. V Amsterdamu byla 2. října 1997 podepsána třetí velká smlouva27 měnící Zakládající smlouvy evropských společenství a Evropské unie. V roce 1998 došlo k oficiálnímu zahájení přístupových jednání se státy střední a východní Evropy a Kypru. Pouţívání společné měny bylo zahájeno 1. ledna 1999 přijetím jednotné měny euro28. V březnu 2000 přijala EU tzv. lisabonskou strategii, která se zabývala modernizací hospodářství EU. 26. února 2001 byla podepsána smlouva v Nice29. K pátému rozšíření EU došlo 1. května 2004 přistoupením 10 zemí střední a východní Evropy. Šlo Evropská rada se Jednotným evropským aktem začlenila do primárního práva ES. Primární právo zahrnuje veškeré mezinárodní smlouvy sjednané členskými státy. 22 7.-10. 6. 1979, od té doby probíhají pravidelně kaţdých 5 let. 23 Jde o zrušení kontrol osob na vnitřních hranicích, sladění vízové a azylové politiky, zaloţení společného pátracího a informačního počítačového systému na pomoc proti kriminalitě a drogám. Kontroly na vnějších hranicích zůstaly zachovány v plném rozsahu. 24 JEA je zásadním předělem ve smyslu komplexní integrace do podoby Evropské unie. JEA zavazoval k dobudování společného trhu do 31. 12. 1992. Dále došlo k odstranění práva veta při hlasování v Radě, ve vybraných oblastech a k zapojení EP do legislativního procesu, směřování k přijetí společné měny a k uţší spolupráci v rámci zahraniční politiky. 25 Tvoří ji tři pilíře: I. pilíř – Evropské společenství, II. pilíř - Společná zahraniční a bezpečnostní politika, III. pilíř - Justice a vnitro. I . pilíř tvoří nadnárodní rovinu - suverenita je přesunuta na společné orgány, II. a III. pilíř tvoří mezivládní rovinu - státy jsou dále drţiteli své suverenity. 26 „Stanovila, ţe „státy, které si to budou přát, se mohou stát členy…― za předpokladu, ţe splní podmínky „stability institucí zajišťujících demokracii, vládu práva, lidská práva a úctu k menšinám a jejich ochranu;… fungování trţní ekonomiky, stejně jako schopnost čelit tlaku konkurence a trţních sil v Unii, a schopnost převzít závazky vyplývající z členství, včetně přijetí cílů politické, hospodářské a měnové unie.―[Copenhagen European Council. Presidenvz Conclusions. June 1993.] (PLECHANOVOVÁ, 2004, s. 118). 27 Tato smlouva je výsledkem mezivládní konference, jejíţ konání bylo zahájeno v březnu 1996 v Turíně, měla za cíl připravit Evropská společenství na další rozšíření a zlepšení institucionálního systému. 28 Euro bylo uţíváno jen na finančních trzích, při bezhotovostních transakcích, teprve o tři roky později došlo k zavedení eura také v hotovostní podobě. 29 Vstoupila v platnost 1. 2. 2003. Zahrnovala změny v počtu komisařů, poslanců Evropského parlamentu, soudců Soudního dvora, změny váţených hlasů v Radě EU, rozšíření oblastí, o kterých se rozhoduje kvalifikovanou většinou namísto jednomyslnosti atd. 21
14
o následující země: Česká republika, Estonsko, Kypr, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Malta, Polsko, Slovinsko a Slovensko. Přístupový proces Bulharska a Rumunska trval poněkud déle, ale nakonec se jejich přistoupením 1. ledna 2007 EU rozšířila na 27 zemí. Významnou historickou událostí pokoušející se o prohloubení integrace v řadě oblastí byl pokus o Ústavní smlouvu v roce 2004. Tato Ústava byla zamítnuta. Řada prvků z odmítnuté Ústavní smlouvy byla převzata do tzv. Lisabonské smlouvy, která byla podepsána v prosinci 2008. V platnost vstoupila po ratifikaci všemi 27 členskými státy 1. 12. 2009. (Historie EU - EU ve 21. století, 1999)
4.3 Shrnutí V průběhu historie evropské integrace rozeznáváme dva paralelně probíhající procesy, jde o prohlubování (tzn. stále intenzivnější spolupráce v mnoha oblastech) a rozšiřování (tzn. rostoucí počet členských států). Tyto prolínající se procesy ovlivňují dynamiku evropské integrace. Jako počátek integrace můţeme označit vznik ESUO v roce 1951. Od té doby se spolupráce neustále rozšiřovala a prohlubovala. Důleţitým mezníkem v rámci integrace bylo přijetí jednotné měny - eura v roce 2002 - u dvanácti států a postupně plánované příjímání eura v dalších zemích EU. Z původně šesti evropských států se během doby EU rozšířila na 27 států s téměř 500 miliony obyvatel (coţ je téměř 7,5 % světové populace) a zaujímá téměř celý kontinent. (viz příloha č. 3) V otázce dalšího rozšiřování Evropské unie „existuje v EU i v samotných členských státech značná názorová diverzita― (DOČKAL A KOL., 2006, s. 55). Důvodem je nejen rozdílná úroveň ekonomik, ale i rozdílné kulturní aspekty zemí, které mají zájem vstoupit do EU30.
5.
Evropská komise
Evropská Komise tvoří spolu s EP a Radou EU tzv. institucionální trojúhelník, který řídí a spravuje Evropskou unii. Evropská komise vznikla v 50. letech 20. století na základě ustanovení v Zakládajících smlouvách31. Je stálou institucí se sídlem v Bruselu32, jejíţ některé sloţky jsou umístěny v Lucemburku. Evropská Komise zastupuje nadnárodní princip a zastává celoevropský zájem a je „permanentní, kolektivní, nezávislou stráţkyní zájmů evropské intergrace― (TICHÝ A KOL., 1999, s. 106) Příkladem můţe být dlouholetá ţádost Turecka o přistoupení do EU. Dnes čl. 211-219 SES ve znění Smlouvy z Nice. 32 Sídlem EK v Bruselu je Palác Berlaymont. 30 31
15
Postavení Komise je proměnlivé a ve smlouvách je definováno poměrně volně. Během své existence plnila roli odborného a politického vedení Společenství s menší či větší úspěšností v závislosti na momentální politické situaci a postojích členských zemí. Označení Komise je pouţíváno ve třech významech: a) představuje kolegium komisařů b) uţívá se k zachycení technicko-profesního potenciálu celého úřadu33 c) označuje celou administrativní soustavu34
5.1 Geneze Komise Evropská Komise vznikla sloučením Vysokého úřadu, Komise EURATOM a Komise EHS, ke kterému došlo na základě přijetí Slučovací smlouvy35. Smlouva byla podepsána 8. dubna 1965 a vstoupila v platnost 1. července 1967. Vysoký úřad36 v rámci ESUO byl ustanoven smlouvou o ESUO z roku 1951 nejvyšším orgánem tohoto Společenství se sídlem v Lucembursku. Jeho prvním předsedou byl Jean Monnet37. Nezávislost Vysokého úřadu byla dána existencí vlastních příjmů získaných z cel a dávek společného trhu a pravomocí zavést v období krize za souhlasu většiny členů Rady regulaci výrobního tempa v podnicích nebo přiznat finanční podporu podnikům za účelem udrţení zaměstnanosti. Komise EHS38 byla definována Smlouvou o EHS a představovala záruku návaznosti stanovovaných cílů a garanta efektivní kontroly jejich plnění. Komisi řídil předseda39 se dvěma místopředsedy. Předseda byl jmenován dohodou vlád členských zemí. Prvním předsedou se stal Walter Hallstein40, který je všeobecně
Postojem Komise je míněno stanovisko určité jednotky ze struktury podřízených a odborně členěných generálních ředitelství Včetně právního servisu, tlumočníků apod. 35 Slučovací smlouva sjednotila i tři Rady v jednu. Shromáţdění a Soudní dvůr byly od počátku společné. 36 Sloţení Vysokého úřadu bylo taktéţ stanoveno smlouvou o ESUO. Byl odvolatelný pouze národním Shromáţděním, a to výhradně ve spojitosti se schvalováním výroční zprávy o hospodaření ESUO. Vysoký komisariát byl sloţen z devíti členů jmenovaných na šest let a vybraných na základě jejich všeobecné způsobilosti. Jeho 9 členům asistoval Poradní výbor sloţený z 30-51 členů. 37 Při koncipování institucionální struktury Vysokého úřadu Monnet předpokládal postupné sjednocení partikulárních národních zájmů v intergrovaných oborech v jeden nadnárodní zájem. Monnetova neofunkcionalistická koncepce se však zcela nepotvrdila. V případě obtíţí členské země upřednostňují národní zájmy před koncepcí společného trhu. Příkladem mohou být krize v roce 1959 a v roce 1980. V roce 1959 Rada neodhlasovala rozhodnutí Vysokého úřadu směřující k úpravě těţebních kapacit uhlí. V roce 1980 proběhla krize v ocelářském průmyslu. 38 Smlouva o EHS definovala Komisi EHS jako orgán sloţený z „devíti členů, kteří se vybírají na základě své celkové schopnosti a na jejichţ nezávislost se lze plně spolehnout― (FIALA, PITROVÁ, 2009, s. 259). Funkční období bylo stanoveno na čtyři roky s moţností opakované volby. Sloţení Rady ministrů se proměňovalo v závislosti na volebních výsledcích v členských zemích a Evropský parlament měl v počátcích fungování EHS minimální vliv na tvorbu legislativy. 39 Funkční období předsednictva bylo stanoveno na dva roky s moţností opětovné volby. V praxi tento bezpečnostní mechanismus nebyl vyuţíván a předsedové byli formálně potvrzováni na svých postech. 40 Walter Hallstein - německý univerzitní profesor, bývalý tajemník ministra zahraničních věcí. Vedl Komisi od ledna 1958 do 1967. Jeho hlavním přínosem bylo vytvoření administrativního aparátu na základě tzv. evropského týmu (úředníky rekrutoval z politickoadministrativního aparátu členských zemí). 33 34
16
vnímán jako silný předseda. Činnost Komise zahrnovala sniţování dovozních tarifů a kvót, společnou zemědělskou politiku a jednání o moţném přistoupení států EFTA 41. Proces přistoupení se z důvodu francouzského veta neuskutečnil. Francie si chtěla zachovat dominantní postavení a své poţadavky prosazovala i pomocí politiky „prázdného křesla―42. Blokáda institucí Společenství byla překonaná Lucemburským kompromisem43. Jeho přijetí však mělo za následek odloţení otázky vlastních příjmů, dlouhodobé oslabení vlivu Komise, posílení významu Rady ministrů a sníţení integrační dynamiky. K posílení mezivládních postupů na úkor supranacionality44 došlo v souvislosti s Prohlášením o vztazích mezi Radou a Komisí. Komise byla fakticky odsunuta do pozadí a kontrola nad legislativním procesem byla soustředěna do rukou Rady ministrů. Komise EURATOM45 vznikla v roce 1958 jako nadnárodní instituce Společenství pro atomovou energetiku a kopírovala paralelní strukturu EHS, její vnitřní členění, způsob volby, délku funkčního období a další poloţky. Důleţitý byl její přínos v oblasti bezpečnosti práce, technických norem chránících lidské zdraví, manipulace s jaderným materiálem a bezpečnostních systémů jaderných elektráren. I kdyţ Slučovací smlouva sjednotila obě Komise Společenství a Vysoký úřad do jedné Komise Evropských společenství, bylo postavení jednotné Komise nadále oslabeno. Smlouva neřešila počet komisařů a sídlo Komise. Kompromisní řešení vstoupilo v platnost v roce 1970. Sídlo úřadu bylo ustanoveno do Bruselu a počet komisařů byl ustanoven na devět. Velké státy (Francie, Německo a Itálie) měli po dvou komisařech a ostatní členské státy po jednom. Rozhodnutí o sloučení doprovázela francouzsko-německá dohoda omezující setrvání Waltera Hallsteina v úřadu předsedy Komise. Walter Hallstein, který měl po sloučení úřadu ve funkci setrvat 6 měsíců, odstoupil v polovině roku 1967. EFTA - Evropské společenství volného obchodu. Země EFTA neměly v roce 1958 zájem o účast ve společném trhu a zaměřily se na niţší stupeň integrace, kterým byla zóna volného obchodu. O vstup do ES v roce 1961 usilovala Velká Británie, Irsko, Norsko a Dánsko. 42 Politika „prázdného křesla― trvala 7 měsíců, byla zapříčiněna spory o způsob hlasování. Francouzská reprezentace stáhla ze zasedání Rady ministrů svého ministra zahraničních věcí, odvolala francouzské reprezentanty z vedení všech důleţitých výborů a přestala se účastnit zasedání EP. (Historie EU – EU ve 21. století, 1999) 43 Lucemburský kompromis měl pro následný vývoj Evropských společenství zásadní význam. Na dlouhou dobu byla uzavřena cesta k dalšímu posilování nadnárodních prvků společenství a oslabena úloha Komise, která tento princip zosobňovala. Tento kompromis stanovil, ţe „má-li být většinovým hlasováním rozhodnuto o velmi důleţitých zájmech jednoho či více členských států, členové Rady se vynasnaţí, aby v rozumné lhůtě bylo nalezeno řešení přijatelné pro všechny členy Rady; Francie zastává názor, ţe jedná-li se o velmi důleţité zájmy, diskuse má pokračovat aţ do jednomyslné dohody; všech šest členských států konstatuje, ţe přetrvává rozdílnost názorů na to, co počít v případě, kdy dohodovací řízení nedosáhne výsledku― (TICHÝ A KOL., 1999, s. 105). Tímto kompromisem, nazývaným „dohoda o nedohodě― bylo znovu zavedeno právo veta. Část zápisu z jednání, představující podstatu lucemburského kompromisu, je uvedena v příloze 4. 44 Supranacionální (národní) uspořádání předpokládá vznik orgánu či organizace, která bude spravovat podstoupené pravomoci a suverenitu jednotlivých účastnických států a na jejich základě bude rozhodovat i ve věcech jejich vnitřních záleţitostí. Tato rozhodnutí mohou být realizována i proti vůli států, kterých se týkají (KRATOCHVÍL, 2008). 45 Komise EURATOM se skládala z pěti členů „různé státní příslušnosti, kteří se vybírají na základě své všeobecné způsobilosti s ohledem na zvláštní zaměření této smlouvy a u kterých je plně zaručena nestrannost― (FIALA, PITROVÁ, 2009, s. 258) 41
17
V přechodném období byl předsedou Jean-Jacques Rey46. Předsedou Komise sestavené v roce 1970 byl zvolen Franco Maria Malfatti47. V 70. letech se vystřídala celá řada dalších předsedů Komise, kteří disponovali omezenými moţnostmi. Významnou změnou bylo jmenování Jacquese Delorse48 předsedou Komise v roce 1985. Přesvědčil politiky členských států o nutnosti dokončení jednotného trhu a vhodnosti zavedení Hospodářské a měnové politiky. V roce 1988 Komise předloţila tzv. Delorsův balík s jehoţ pomocí měla být reformována pravidla financování a současně zvýšeny vlastní příjmy Komise. Evropská rada ho schválila. Po přijetí JEA začala Komise více spolupracovat s nevládními organizacemi a zájmovými skupinami. Jacques Delors vedl Komisi dvě funkční období. Ve druhém funkčním období bylo jeho hlavní aktivitou svolání mezivládních konferencí o měnové a politické unii. Výsledkem byl v roce 1992 podpis Smlouvy o EU. „Provedením komplexní revize primárního práva potvrdilo Společenství směřování k hospodářské a měnové unii a zaloţením II. a III. pilíře byl naznačen vývoj směrem k unii politické― (FIALA, PITROVÁ, 2009, s. 268). Volbu Delorsova nástupce komplikoval fakt, ţe měl být předseda nominován některou z malých členských zemí49. Nástupcem Jacquese Delorse byl zvolen Jaccques Santer50, který musel vyřešit zejména otázky související se zvýšením počtu komisařů po vstupu Finska, Švédska a Rakouska do EU. Zřídil uvnitř Komise tématické skupiny. Santerova Komise vydala Agendu 2000, která se dotýkala „všech otázek, s nimiţ se unie musí vyrovnávat na počátku 21. století. Součástí dokumentu jsou posudky zemí, které se v té době ucházely o členství v Unii (posudky, které vypracovala EK)― (EU od A do Z, 1999). I kdyţ byla Santerova komise efektivním úřadem je spojována především s finančním skandálem z roku 1999, který vedl k jejímu odstoupení51. Po odstoupení Jaccquese Santera, byl předsedou Komise jmenován Romano Prodi52, který vydal tzv. gentlemanskou dohodu53. Prodi mohl ovlivňovat sloţení Komise v průběhu funkčního období a tím předcházet ztrátě důvěry vůči úřadu. Zabýval se i vnitřní reformou Jean-Jacques Rey - belgický právník, bývalý ministr a komisař pro vnější vztahy. Jeho úkolem byla stabilizace Společenství a konzolidace institucionální soustavy. 47 Franco Maria Malfatti - italský politik, bývalý ministr průmyslu. Za jeho předsednictví došlo k zavedení vlastních příjmů Komise. Činnost Komise byla soustředěna na přípravu přijetí nových členů, aktivity v měnové oblasti a na oblast ţivotního prostředí. 48 Jacques Delors - bývalý francouzský ministr financí, Komisi vedl od ledna 1985 do ledna 1995. 49 Jako první byl navrţen belgický ministerský předseda Jean-Luc Dehaene, jehoţ zvolení zablokovala Velká Británie. 50 Jacques Santer - bývalý lucemburský premiér vedl Komisi od ledna 1995 do července 1999. 51 Členové Komise ve snaze předejít svému odvolání, podali kolektivně demisi druhý den po publikování zprávy nezávislých expertů, která potvrdila nedostatky zjištěné Účetním dvorem - 16. 5. 1999. 52 Romano Prodi - bývalý italský premiér. Komisi vedl od září 1999 do listopadu 2004. 53 Dohoda zaručovala odstoupení konkrétního člena Komise v případě potřeby. 46
18
úřadu, reorganizoval generální ředitelství, (viz příloha č. 5) vytvořil vnitřní jednací řád Komise a předpis pro chování komisařů. Jeho hlavní činností bylo řešení otázek souvisejících s rozšířením EU o země střední a východní Evropy a příprava mezivládní konference, jejímţ cílem byla reorganizace institucionální struktury Unie. Komise, které předsedal José Manuel Duräo Barroso54 se ujala funkce od 1. listopadu 2004. Po rozšíření EU na 25 členských států byla sestavována podle principu jedna země jeden komisař. Funkční období Komise bylo ukončeno 31. září 2009. Po přistoupení Bulharska a Rumunska do EU stoupl počet komisařů na 27. Podle smlouvy z Nice se má počet komisařů v následující Komisi sníţit, přičemţ konečný počet komisařů bude určen rozhodnutím Rady. Komisaři budou jmenováni na základě rotačního systému, tak aby byly všechny členské země spravedlivě zastoupeny. Cílem tohoto opatření je akceschopnost Komise. Tyto „reformy zatím nebyly pro neshody mezi státy přijaty, pokrok lze očekávat aţ s plánovaným přijetím Reformní smlouvy― (ZBÍRAL, 2007, s. 95). Přijetí LS v této otázce změnu nepřineslo, kaţdý členský stát má nadále jednoho komisaře.
5.2 Současná Komise V minulosti byl tento orgán označován jako Komise, po Maastrichtské smlouvě jako Komise Evropských společenství. Dnešní název Evropská Komise vstoupil v platnost dne 17. listopadu 1993. Mezi základní pracovní jazyky patří angličtina, francouzština a němčina. Komise je stálým orgánem, který se schází jednou týdně (většinou ve středu). Její fungování je upraveno jednacím řádem a svá rozhodnutí schvaluje prostou většinou. V praxi je vyuţívána také zásada konsensu. V průběhu let se vyvinuly dvě procedury, pomocí nichţ je urychlována práce Komise. Jde o zmocňovací a oběhovou proceduru. Ke stabilitě Komise v rámci institucionálních vztahů a ke schopnosti prosadit svou koncepci řešení problémů přispívají tři základní rysy: a) je výhradní drţitelkou legislativní iniciativy v I. pilíři b) vlastní odborný potenciál55 c) nestrannost56
José Manuel Barosso - bývalý portugalský premiér, bývalý předseda portugalské Sociálnědemokratické strany a místopředseda Evropské lidové strany, Komisi vedl od listopadu 2004 do 2009, předsedou Komise byl zvolen i pro funkční období 2009 aţ 2014. V příloze č. 6 uvádím seznam předsedů EK. 55 Pouze Komise je schopna vzhledem ke struktuře generálních řediltelství postihnout celou šíři řešeného promlému. 54
19
Funkční období Evropské komise je pět let, přičemţ nová Komise musí vzniknout do šesti měsíců po volbách do Evropského parlamentu na základě dohody mezi členskými zeměmi. Komise pak musí být schválená EP57. Je odpovědná Parlamentu a tudíţ po vyslovení nedůvěry Parlamentem musí kolektivně odstoupit58. Při výkonu svých pravomocí je Komise značně nezávislá. „Jejím úkolem je pracovat ve společném zájmu, coţ znamená, ţe nesmí přijímat pokyny ţádné vlády členského státu EU. Jakoţto „ochránce Smluv― zajišťuje provádění nařízení a směrnic přijatých Radou a Parlamentem v členských státech. V případě jejich neuplatňování můţe Komise podat u Soudního dvora ţalobu na stranu, která neplní své povinnosti, aby ji donutila jednat v souladu s právem EU― (FONTAINE, 2006). Komise jako výkonný orgán realizuje rozhodnutí Rady59, má širokou pravomoc při řízení společných politik EU60 a spravuje rozpočet těchto politik. Činnost Komise je zabezpečována pomocí Generálních ředitelství a úřadů61. Generální ředitelství (DG) je řízeno generálním ředitelem, který je odpovědný jednomu z komisařů. Celkový chod zajišťuje Generální sekretariát. Komisařům asistují štáby spolupracovníků (kabinety). Významnou sluţbou uvnitř Komise je překladatelský a tlumočnický servis. Od 1. ledna 2007 má Komise 27 členů62, k dispozici mají přibliţně 25 000 úředníků sídlících převáţně v Bruselu. V čele stojí předseda, který je reprezentantem Unie pro veřejnost i média. Kandidát na předsedu musí být především osobností, která je schopna získat širokou podporu. Toto hledisko často převáţí nad nepsaným principem rotace63. Předsedu Komise musí schválit Rada EU a EP. Na základě přijetí LS dochází ke změnám ve způsobu volby předsedy Komise, pravomocí předsedy a v počtu komisařů. Podrobněji se touto problematikou budu zabývat v praktické části. Současná Komise vedená José Manuelem Barrosem má 7 místopředsedů, její funkční období je 2010-2014 (viz příloha č. 7). Tato Komise je první Komisí v rozšířené Unii na 27 států a je postavená před náročné úkoly související s rozšířením64. V kolegiu komisařů dochází k rozmělňování národních stanovisek, vzniklé legislativní předlohy vedou k rozvoji daného sektoru z perspektivy Společenství. 57 Funkční období Komise je souběţné s funkčním obdobím Evropským parlamentem. 58 EP vyjádří nedůvěru pomocí hlasování. V případě odvolání je odvolaná Komise ve funkci aţ do jmenování Komise nové podle čl. 214 SES. 59 Např. v oblasti společné zemědělské politiky. 60 Např. oblast výzkumu a technologie, regionální rozvoj. 61 Jde o tzv. úřady specializovaných sluţeb – services. 62 Čl. 213 odst. 1 SES, ve znění čl. 4 odst. 1 Protokolu o rozšíření EU, který byl přiloţen ke Smlouvě s Nice, podle kterého se Komise skládá z jednoho příslušníka kaţdého státu. 63 Ve funkci předsedy se střídají reprezentanti malých a velkých států. 64 V současné době je komisařem za Českou republiku pan Štefan Füle (24. 5. 1962), který byl do května 2009 ministrem pro evropské záleţitosti ve vládě premiéra Jana Fišera. V minulosti vykonával funkci mimořádného a zplnomocněného velvyslance ČR při NATO, 56
20
6.
Rada EU
Rada Evropské unie (dříve Rada ministrů) je jedním z nejdůleţitějších orgánů Evropské unie. Můţeme říci, ţe z hlediska mezinárodních vztahů je unikátním orgánem. „Je platformou členských států Unie, na jejímţ základě EU přijímá svá rozhodnutí (právní, politická, operační), koordinuje politiky jednotlivých členských států, řeší rozdíly v názorech mezi nimi nebo v názorech Rady a ostatních institucí Unie― (KLOUDOVÁ, 2007, s. 57). Sídlo Rady bylo rozhodnutím z 23. prosince 1992 stanoveno do Bruselu65. Zasedání v dubnu, červnu a říjnu se konají v Lucemburku. V Radě EU zasedají ministři vlád členských zemí. Fungování Rady EU má tedy diplomatickou i politickou dimenzi. (TICHÝ A KOL.,1999)
6.1 Geneze Rady EU Předchůdcem Rady byla Zvláštní rada ministrů ESUO působící od roku 1952. Rada přijímala rozhodnutí většinou nebo kvalifikovanou většinou66. Dosaţení jednomyslného rozhodnutí vyţadovala smlouva pouze pro omezený výčet poloţek. Rada v rámci ESUO byla pouze pojistkou pro případy poškozování zájmů většiny členských zemí nadnárodní strategií. Rozhodující pravomoci a funkce si podrţel Vysoký úřad, který byl kontrolován Shromáţděním. V rámci institucionální struktury EHS a EURATOMU byl model Rady převzat. „Na rozdíl od ESUO však byla v obou nových společenstvích pozice Rady posílena na úkor supranacionálního centra― (FIALA, PITROVÁ, 2009, s. 227). Jedním z důvodů většího vlivu Rady v rámci EHS oproti ESUO bylo nezřetelné sektorové ohraničení nového integračního projektu. Také společná zemědělská politika byla stanovena pouze rámcově. Od roku 1958 vedle sebe pracovaly tři struktury Rady: Rada ESOU67, Rada EURATOM68 a Rada EHS69. Rada EHS byla zpočátku tvořena ministry zahraničních věcí, pro její potřeby se vyvinulo zázemí tvořené sekretariátem a soustavou pomocných výborů. V roce 1965 došlo z důvodů zvyšování nároků na koordinaci průběhu a programu zasedání všech tří rad ministrů ke sloučení institucionální struktury všech tří existujících Společenství. Slučovací smlouvou 4. dubna 1965 byla vytvořena jednotná byl členem delegace ČR v Radě bezpečnosti OSN, ředitelem odboru OSN Ministerstva zahraničních věcí ČR, ředitelem odboru bezpečnostní politiky MZV a velvyslancem ČR v Litvě. 65 Především budova Justus Lipsius. 66 Způsob rozhodování Rady vysvětluje článek 28 Smlouvy o ESOU. Předpokládal souhlas „prosté většiny― představitelů členských států, čítaje v to hlas představitele jednoho ze států, které zajišťují alespoň 20 % celkové hodnoty výroby uhlí a oceli ve Společenství. 67 Čl. 26 Smlouvy o ESUO. 68 Čl. 115 Smlouvy o EURATOM. 69 Čl. 145 Smlouvy o EHS.
21
Rada a jednotná Komise. Od poloviny 60. let narůstal význam Rady, která se stala rozhodujícím orgánem Společenství. Moţnost vetovat jakýkoliv předmět jednání v rámci Rady poznamenala institucionální strukturu Společenství a vedla k novému definování vztahů mezi Radou ministrů a Komisí, které byly upraveny v roce 1966 Prohlášením o vztazích mezi Radou a Komisí. „Přijetím Lucemburského kompromisu byla vytvořena nová dimenze vztahů mezi Radou a Komisí, které byly nyní mnohem více zaloţeny na střetu nadnárodní integrační koncepce s úsilím členských zemí chránit pomocí veta své národní zájmy― (FIALA, PITROVÁ, 2009, s. 228). Důsledky Lucemburského kompromisu se podařilo odstranit v oblasti financování po summitu v Haagu70 a v oblasti legislativy došlo ke sníţení četnosti pouţívání práva veta a k navázání partnerských vztahů mezi Radou a Komisí v průběhu 80. let. Postavení Rady se změnilo po přijetí JEA, který umoţňuje častější pouţití hlasování kvalifikovanou většinou. Do procesu přijímání legislativy se významněji zapojuje Parlament71. Přijetím Maastrichtské smlouvy sice došlo k rozšíření pravomoci Rady72, na druhé straně byla její dominance narušována aktivnější činností Evropské rady73. Amsterodamská smlouva ovlivnila Radu pouze z hlediska reprezentace zahraničních a bezpečnostních postojů EU. Došlo ke zřízení postu Vysokého zmocněnce pro SZBP74 a Rada spolu s Evropskou radou získala partnera ve II. pilíři, který reprezentuje zahraniční a bezpečnostní politiku EU v zahraničí. (ZBÍRAL, 2007)
6.2 Současná Rada EU Současná Rada ministrů je vystavěna na třech základních principech a její činnost významně ovlivňuje předsednický stát75. Výchozím principem je „národní― hledisko zaručující rovné zastoupení všech členských států bez ohledu na jejich velikost, délku členství a ekonomickou sílu. Zastoupení kaţdého státu jedním ministrem76 zvyšuje nároky na hledání kompromisu. Druhým principem, je princip odbornosti, resp. resortní příslušnosti77, zajišťující vytváření platformy na základě principu odbornosti. Tento princip zaručuje rozhodování projednávané otázky na úrovni zástupců příslušných ministerstev členských států. Z důvodu zaměření některých Rad na více oblastí můţe v rámci jedné V roce 1970 a 1975 byly podepsány rozpočtové smlouvy a vytvořeny tzv. vlastní příjmy. JEA z roku 1986 zavedl v legislativním procesu tzv. proceduru spolupráce, čímţ Rada získala v rozhodovacím procesu partnera – Evropský parlament. 72 Rada se stala rozhodující institucí v oblasti II. a III. Pilíře. 73 Evropská rada sdruţuje hlavy států a vlád členských zemí spolu s předsedou Komise, schází se několikrát ročně na summitech Unie. 74 Čl. 207 Smlouvy o ES revidované Amsterodamskou smlouvou. 75 Předsednictví a jeho funkci popisuji v příloze č. 8 76 Stanovení ministra, který bude členský stát zastupovat je v kompetenci kaţdého členského státu. 77 Uplatnění tohoto principu podnítilo vznik několika resortních Rad ministrů, které se k projednávání otázek setkávají podle jejich naléhavosti. 70 71
22
Rady zastupovat členský stát vícero ministrů dle typu projednávané otázky. V historii existovalo aţ 22 formací Rad EU. V červnu 2002 bylo ustanoveno na zasedání Evropské rady v Seville pouze 9 formací Rad (viz příloha č. 9). Lisabonská smlouva rozdělila Radu pro všeobecné záleţitosti a vnější vztahy na dvě formace78, tudíţ se v současnosti Rada schází v 10 různých formacích. Resortní Rady se setkávají v různých frekvencích. Podle těchto frekvencí můţeme Rady rozčlenit na tři základní skupiny: intenzivní skupina79, skupina s opakovanou frekvencí zasedání80 a příleţitostné rady81. Posledním principem je politický mandát tzn., ţe zástupci jednotlivých členských zemí musí mít pravomoc přijímat jménem svých vlád závazky. V textu Smlouvy o EU je zakotveno pravidlo vyţadující ministerské zmocnění reprezentantů jednotlivých zemí v Radě. „Smlouva o EU v odpovídajícím oddíle Smlouvy o ES říká, ţe „Rada se skládá z jednoho zástupce členského státu na ministerské úrovni zmocněného zavazovat vládu tohoto členského státu (čl. 146 Smlouvy o ES)― (FIALA, PITROVÁ, 2009, s. 226). Zasedání Rady po technické a administrativní stránce zajišťuje Generální sekretariát. V jeho čele je generální tajemník, který je od roku 1999 současně vysokým představitelem pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku. Generální sekretariát se člení na pět ředitelství a odbor právních sluţeb. Nejvýznamnějším spojovacím článkem mezi ES a členskými státy je Výbor stálých zástupců - COREPER. Připravuje a projednává návrhy, o nichţ rozhoduje Rada. COREPERu podléhá přibliţně 200 pracovních skupin. (Rada Evropské unie - orgány Rady EU, 1999) Rada jedná dle svého jednacího řádu82, který si sama přijímá. Zasedání Rady se účastní ministři členských států s doprovodem, předseda Komise a její generální sekretář. Kromě situace, kdy je vyhlášeno tzv. omezené zasedání83, není sloţení a velikost delegací omezeno. Zasedání Rady EU je vyvrcholením
Rada pro obecné záleţitosti zabezpečuje soudrţnost prací jednotlivých formací Rady, společně s předsedou Evropské rady a Komisí připravuje zasedání Evropské rady. Rada pro zahraniční věci rozhoduje o vnější činnosti Unie podle strategických směrů vymezených Evropskou radou. 79 Frekvence jednání je dána supranacionálním vlivem Společenství v oblasti dané politiky nebo nutností častých vzájemných setkání příslušných resortních představitelů členských zemí, např. Rada ministrů zemědělství, Všeobecná rada. 80 Řadíme sem Rady s kompetencí pro oblast, u nichţ je pravidelnost setkání formálně stanovena, dočasné rady tvořené ministry, v jejíchţ sektorových politikách probíhá nebo se připravuje integrační reforma. 81 Činnost těchto rad je sporadická, řeší vedlejší nebo méně rozvinuté části agendy, např. Rada tvořená ministry kultury, Rada zabývající se ochranou spotřebitele. 82 Čl. 207 odst. 3 SES. Dle jednacího řádu Rady je program jednání zasílán zúčastněným stranám 14 dní před zasedáním. Jednání Rady jsou v rámci stanovených pravidel neveřejná (pokud Rada jedná podle procedury spolurozhodování je její jednání zpřístupněno, jde o ţivý přenos z jednání, uveřejnění výsledků hlasování nejčastěji prostřednictvím internetu), coţ můţe Rada změnit jednomyslným hlasováním. Pokud Rada „rozhoduje jako zákonodárce― jsou výsledky hlasování, odůvodnění hlasování a zaprotokolování hlasování prohlášení zveřejněny. V Radě jsou návrhy diskutovány nejdříve v pracovních skupinách. Pokud je zřejmé, ţe návrh by pro odpor velké části členských států nebyl na vyšší úrovni schválen, je odesílán zpět Komisi, případně ho Komise stáhne sama. Pracovní skupiny mají na projednávání návrhů právních aktů neomezené mnoţství času (i několik měsíců či let), stejně tak je časově neomezeno jednání v COREPER. 83 Předseda Rady omezí počet účastníků podle jednoho z limitovaných modelů: ministr + 1, ministr + 2 nebo svolá pouze ministry 78
23
dlouhodobého procesu příprav na úrovni výborů a pracovních skupin Rady a Komise84. Během doby se vyvinula škála formálních i neformálních nástrojů, za jejichţ vyuţití odpovídá ministr předsedající země, který spolupracuje s předsedou Komise a generálním tajemníkem. Rada podle podmínek stanovených v primárním právu rozhoduje prostou většinou85, kvalifikovanou většinou86 nebo jednomyslným hlasováním87. V I. pilíři se rozhoduje kvalifikovanou většinou. Po rozšíření v roce 2007 musí být dosaţeno minimálně 225 hlasů z 345 hlasů (73,91 % celku), rozhodnutí musí schválit většina členských států, ve Smlouvou vymezených případech dvě třetiny (50 %, respektive 66 % celku) a kterýkoliv člen můţe poţádat o potvrzení, ţe hlasy pro rozhodnutí reprezentují přinejmenším 62 % z celkového počtu obyvatel EU. Počet hlasů jednotlivých států zohledňuje počet obyvatel (viz příloha č. 10). Přijetím Lisabonské smlouvy dochází k úpravě systému hlasování v Radě EU. Podle LS je hlasování zaloţeno na zásadě dvojí většiny, dále dochází k rozšíření počtu oblastí, v nichţ se bude Rada rozhodovat kvalifikovanou většinou.
„Rada je usnášení schopná, pokud je přítomna nadpoloviční většina osob s oprávněním hlasovat dle čl. 203 SES (čl. 11 odst. 4 JŘ). Při 27členné Unii je tedy kvórum 14 ministrů. Zbytek států můţe být zastoupen jinými osobami (například stálým zástupcem), které sice nemohou hlasovat, ale kaţdá z nich můţe zmocnit přítomného ministra jiného státu, aby hlasoval i jeho jménem (čl. 206 SES)― (ZBÍRAL, 2007, s. 70). Zakládající Smlouvy rozeznávají hlasování jednoduchou většinou (Rada se usnáší většinou, pokud není stanoveno jinak), jednomyslně (Je nejvhodnější pro obhajobu národních zájmů, ale způsobuje obtíţnost přijetí rozhodnutí. Zdrţení hlasování některého z členských států není překáţkou pro přijetí předběţného rozhodnutí. Uţívá se v oblasti I. pilíře a ve většině případů II. a III. pilíře), kvalifikovanou většinou (Je projevem nadstátnosti ve fungování jinak mezivládně pojaté Rady, kaţdý členský stát můţe být přehlasován. Musí být dodrţena 3 kritéria: dosaţení stanoveného počtu hlasů, počet států hlasujících pro rozhodnutí, stanovení blokační menšiny) a zvláštní případy (v některých případech zakládající Smlouvy ukládají dosaţení dvoutřetinové nebo čtyřpětinové většiny). 85 Rada tak rozhoduje o otázkách, kde smlouva nepoţaduje jiný způsob hlasování 86 Příkladem je hlasování o jednotném celním sazebníku nebo rozhodování v otázkách společné zemědělské politiky 87 Například rozhodnutí o přijetí nových členů Unie 84
24
PRAKTICKÁ ČÁST 7.
Legitimita
Legitimita je jak v sociologii, tak v právní vědě často pouţívaným termínem. Obecně ji lze definovat jako oprávněnost, tzn. obecné uznání práva na výkon moci. „Představuje přesvědčení o spravedlivosti a náleţitosti určitého, nejčastěji politického uspořádání. Je odpovědí na otázku, proč si řád zasluhuje loajalitu společnosti. Lidé přijímají a uznávají politické instituce, protoţe věří, ţe jsou to ty nejlepší moţné― (ŠAFR, 2010). K dosaţení legitimity se vyuţívají procesy zdůvodňování a ospravedlňování. Tyto procesy jsou nazývány legitimizací (legitimací). Odlišným pojmem je legalita, která označuje způsob jednání v souladu s platnými zákony. Z pohledu politologie znamená legitimita oprávněnost politické moci k vydávání právních aktů. Rozlišujeme legitimitu de iure, tzn. zaloţení politického systému na ústavě a dalších zákonech a legitimitu de facto, tzn. vznik politického systému cestou respektující platnou ústavu a ostatní právní normy. Legitimitu integračního procesu dělíme na vnější a vnitřní. Mezi vnější legitimitu lze řadit „rozhodování o prohlubování a rozšiřování integračního procesu (pravomoci členských států skrze mezivládní konferenci a následnou ratifikaci národními parlamenty, příp. referendem). Mezi vnitřní legitimitu řadíme legitimitu institucí, rozhodovacích procedur, byrokratických
postupů
a
podoby
politik
vytvářených
institucemi
EU―
(PLECHANOVOVÁ, 2008).
7.1 Legitimita v nadnárodních politických systémech Otázka legitimity se týká samotné podstaty existence i fungování Evropské unie, tzn. „nakolik je Společenství uzavřeným politickým systémem s vlastním legitimačním základem a nakolik funkcionálně definovanou institucí závislou na externích politických systémech - národních státech― (BELLING, 2009 a, s. 126). „Zdrojem demokratické legitimity EU mohou i v nadnárodním pilíři být jedině evropské národy - tedy státní lid jednotlivých členských států― ovšem „samotná podstata fungování supranacionálního systému brání tomu, aby mezi tímto legitimačním zdrojem a normotvornou mocí existoval 25
kauzální řetězec― (BELLING, 2009 b). Skrze politickou moc, jeţ se podílí na vzniku základního smluvního rámce EU, je institucionálně legitimován systém jako takový, ale konkrétní rozhodování je od politické moci, tudíţ i demokratické legitimity národních států příliš vzdáleno. Rozlišujeme legitimitu přímou a odvozenou. Odvození legitimity EU od členských států závisí na demokraticky legitimizované moci těchto států a na existenci neporušeného legitimačního řetězu vedoucího od vůle lidu k jednotné národní, resp. státní vůli. Evropská unie v současné době tenduje k opírání se o vlastní legitimační koncept, nezávislý na legitimitě národních států a jejich ústavních řádů. Náznak pravomoci přisvojování kompetence na základě rozhodnutí evropských politických orgánů je zpřítomněný v obecné doloţce flexibility a v přechodových klauzulích v Lisabonské smlouvě. Někteří autoři v této souvislosti hovoří o dvojí legitimitě Evropské unie: „na jedné straně členskými státy, na druhé straně pak bezprostředně také občany EU― (BELLING, 2009 a, s. 131). Tento koncept, zaloţený na paralelní existenci suverenity národní a nadnárodní88, není ze své podstaty udrţitelný. V konečném důsledku „musí vést k upřednostnění jednoho či druhého legitimačního zdroje jako zásadního pro ospravedlnění moci: k tomu musí dojít zejména v případě konfliktu mezi oběma zdroji― (BELLING, 2009 a, s. 132-133). Snaha opírat legitimitu nadnárodních systémů výhradně o legitimitu členských států je velmi problematická. „Struktura jejich fungování, včetně způsobu většinového hlasování, totiţ umoţňuje v kaţdém časovém okamţiku negovat aktuální státní vůli, opírající se o reprezentovaný lid. Argumentace předchozím vzdáním se vyjadřování vůle lidu pro futuro přitom nepřipadá v úvahu, neboť jakmile je vůle lidu vyjádřena, nelze ji s odkazem na předchozí vyjádření vůle nezohlednit― (BELLING, 2009 a, s. 160). Kaţdé další prohloubení integračního procesu vede k pokusům o vytvoření paralelních „reprezentativně-demokratických―
struktur
na
nadnárodní
úrovni,
kopírujících
demokratické modely známé ze států. Lisabonská smlouva hovoří o „reprezentaci občanů Unie―, vyuţívá také pojmu „obecný zájem―, který je problematickým, poněvadţ není smlouvou povaţován za hlavní referenční hledisko legitimity a není ho moţné jednoduše ustanovit normativním předpisem. Na legitimitu institucí Evropské unie lze nahlíţet z mnoha úhlů. Podle mnohých autorů je legitimačním problémem, to ţe Evropská unie nemá ţádný evropský lid a ani evropský 88
Suverenita se vztahuje jednou ke státnímu národu členského státu a po druhé k „lidu― Evropské unie.
26
národ. Dále problém legitimity institucí EU souvisí se sloţitou strukturou rozhodovacího procesu, kde se kombinují prvky jak mezivládní tak i nadnárodní. EU je jakousi kombinací mezinárodní organizace a federace. Vliv občanů jednotlivých členských států na rozhodovací proces je tedy mnohem více nepřímý a zprostředkovaný, neţ na úrovni samotných států. Zdrojem legitimity EU jsou vlády, které reprezentují jednotlivé členské země. Kaţdá instituce EU musí jednat v souladu s pravomocemi, které jí byly svěřeny na základě Smluv. V Římských smlouvách je stanoven způsob rozhodování, popis institucí a funkce institucí. V roce 1993 k těmto Smlouvám přibyla Smlouva o Evropské unii (tzv. Maastrichtská smlouva), která začala se začleňováním principu demokratické legitimity do systému institucí, EP poskytla větší pravomoci v otázce jmenování a kontroly Komise, vytvořila institucionální strukturu zaloţenou na koncepci tří pilířů. Touto smlouvou došlo k přetvoření institucí ES v instituce Evropské unie s odlišnou působností, pravomocemi
a postupy,
taktéţ
s odlišnými
typy
dokumentů
vyplývajících
z rozhodovacího procesu89. I přes pokrok, který tato Smlouva přinesla, přetrvávala určitá nerovnováha mezi legislativní pravomocí Rady EU a EP. Vypracováním návrhu zásadních reforem Unie týkajících se nastolení rovnováhy mezi institucemi Unie (zejména mezi Komisí a Radou) byl pověřen Evropský konvent. Konečné znění Smlouvy o Ústavě pro Evropu bylo schváleno na zasedání Evropské rady v červnu 2004. Po neúspěchu této smlouvy byly zásadní návrhy vloţeny do textu Lisabonské smlouvy. EU se tak stává subjektem mezinárodního práva, získává tak plnou právní subjektivitu s moţností uzavírat mezinárodní dohody se třetími státy.
7.2 Legitimita Evropské komise Komise je orgánem disponujícím monopolem legislativní iniciativy a je odpovědná za to, ţe jí iniciovaná politika nezpůsobí zásadní problémy kterémukoliv členskému státu. Vzniklé problémy by mohly ovlivnit vztahy mezi členskými státy a zhoršit výhled na další vývoj spolupráce v rámci EU. Z tohoto důvodu je vztah mezi Evropskou komisí
V oblasti I. pilíře do přijetí LS probíhalo rozhodování nadnárodním (nadstátním) způsobem. Tato oblast se týkala hospodářské spolupráce a členské státy předaly část svých rozhodovacích pravomocí. V ostatních oblastech týkajících se společné zahraniční a bezpečnostní politiky obsaţené ve II. pilíři a v oblasti justice a práva spadající do III. pilíře si státy zachovaly svoji svrchovanost (suverenitu). Tyto oblasti byly budovány na principu mezivládní spolupráce, nejsou zde vytvářeny ţádné nadnárodní orgány se zvláštními pravomocemi. 89
27
a členskými státy citlivou otázkou, jenţ má dopad na vnímání legitimity ústřední instituce ES/EU. (PLECHANOVOVÁ, 2006) Evropská komise je nevoleným správním orgánem stojícím v čele správní instituce. Jde o nadnárodní orgán, který hájí zájmy EU jako celku. „Legitimita a věrohodnost Komise se zakládají pouze na její nezávislosti: bruselští komisaři - úředníci - nesmí přijímat ţádné návody nebo pokyny ze strany vlád― (DEFARGES, 2002, s. 39). Komisaři 90 nejsou voleni, ale jmenováni vládami členských zemí. Můţeme říci, ţe jde o sbor členů, kteří nejsou zástupci členských států. Pocházejí sice z členských států a jsou jejich příslušníky, avšak jsou povinni být na těchto svých státech absolutně nezávislí a prosazovat zájmy Společenství. I přesto mezi komisařem a jeho zemí existují určité vazby, jde o tzv. reciproční
kanál91.
Proces
jmenování
Komise
neodpovídá
ţádným
principům
demokratického státu, jde o nejostřejší epizodu rozhodování v Unii. Pro členské státy je těţké shodnout se na kompromisu ohledně předsedy. Parlament při procesu jmenování ukazuje svoji sílu a prezentuje se před veřejností. Příkladem je proces tzv. slyšení 92, při kterém
jsou
kandidáti
na post
předsedy
a
komisařů
podrobeni
výslechu
před parlamentními výbory. Poslanci při něm přezkoumávají odborné i lidské schopnosti kandidátů. Tento postup není zakotven v Zakládajících smlouvách a vychází z vlastní interpretace pravomoci Parlamentem. Tato situace vyhovuje zemím, které nemají zájem na zvýšení nezávislosti Komise a na posílení jejích pravomocí. „Vznik skutečně evropské vlády by znamenal oslabení postavení vlád jednotlivých členských států― (KLOUDOVÁ, 2007). Komise se nezodpovídá veřejnosti, rozhoduje za zavřenými dveřmi a kdo jak hlasoval, se nezveřejňuje. EU nemá svou vládu, a tak institucí, která určuje agendu unijní politiky a navrhuje oblasti, kterými se má EU zabývat, je právě Komise. Legitimita Komise je ve srovnání s národní vládou členského státu velmi sporná. Vychází sice ze Základních smluv, které byly uzavřeny vládami členských zemí a tyto vlády byly demokraticky zvoleny, ale nemá
Legitimitu evropského komisaře uvádím v příloze č. 11. Stát získává cenné informace o dění v Komisi a vývoji v evropských záleţitostech a komisaři získávají informace o podmínkách a okolnostech řešení projednávaného problému v zemi. 92 Tento proces se nazývá také „grilování―. Tímto procesem prošel i komisař za ČR Štefan Füle (na otázky členů zahraničního výboru dalších podvýborů parlamentu odpovídal 3 hodiny) (Füle při „grilování― v Evropském parlamentu obstál, 2010) Procesem „grilování― neprošla navrhovaná Rumjana Ţelevová z Bulharska (nedokázala před EP vyvrátit pochybnosti o svém majetkovém přiznání), na konec byla za komisařku Bulharska schválena Kristalina Georgieva. 90 91
28
demokratickou legitimitu ve smyslu vlády lidu93. Pokud by vznikla evropská vláda, muselo by nutně dojít k oslabení postavení vlád jednotlivých členských států. Jak jiţ bylo uvedeno, komisaři jsou nominováni a na rozdíl od národní vlády se nezodpovídají veřejnosti. Národní vláda vzejde z výsledků demokratických voleb v zemi, zodpovídá se parlamentu a v konečném důsledku i občanům svého státu. Vláda národního státu (např. ČR) je vrcholný orgán výkonné moci, který se skládá z předsedy vlády, místopředsedů vlády a ministrů. Vláda musí do třiceti dnů po svém jmenování prezidentem předstoupit před Poslaneckou sněmovnu a ţádat o vyslovení důvěry.
7.3 Legitimita Rady EU Rada EU je součástí institucionálního trojúhelníku Společenství, jedná se především o orgán rozhodovací. Legitimita Rady EU94 by byla dokonalá, pokud by byl zachován princip jednomyslného hlasování. Tento princip musel do určité míry ustoupit principu zajišťujícího hlasování kvalifikovanou většinou. Rozšiřováním oblastí, ve kterých se rozhoduje kvalifikovanou většinou, způsobuje do určité míry oslabování této dokonalé legitimity. „Klíčem k funkční demokratické legitimitě EU je posílení kontroly Rady EU ze strany národních parlamentů členských států― (ZENKER, 2008). Při legislativním procesu vyuţívá Rada nejen formální pravidla, ale i kulturu konsenzu, která je v Radě pevně zakotvená. Legitimita rozhodování je důleţitým aspektem konsenzuálního přístupu v Radě. Výstup z jednání Rady je důleţitý, ovšem „podobný význam má také samotný proces dosaţení rozhodnutí, společnost by měla mít moţnost kontrolovat své zástupce, zda ti prosazují její vůli― (ZBÍRAL, 2008, s. 177). Pozitivum konsenzuálního rozhodování v Radě EU je jeho schopnost zvyšovat legitimitu integračního procesu. Zájmy aktérů jsou při tomto rozhodování brány do úvahy, nachází se zde prostor pro vzájemné ústupky. Mnohými autory je konsenzuální demokracie doporučována jako model pro získání podpory obyvatelstva ve vnitřně rozdělené společnosti. Avšak podle jiných autorů je kultura konsenzu a styl práce Rady jednou z příčin problémů,
Komise je označována za vládu úředníků a expertů. Také bývá označována jako technokratická vláda. Technokracie je vláda osob, které mají znalosti o vládnutí a svou legitimitu odvozují z těchto znalostí, z této kompetence, zajišťujících (alespoň teoreticky), ţe činí „dobrá― rozhodnutí (DEFARGES, 2002). 94 Legitimitu člena Rady EU uvádím v příloze č. 12. 93
29
hlavním nedostatkem je neprůhlednost jednání a rozhodování v Radě. Kultura konsenzu také ovlivňuje délku procesu přijímání rozhodnutí, která se prodluţuje95. Rada má v sekundární legislativě nezanedbatelnou, i kdyţ převáţně formalizační roli. Bez ní nemůţe k ţádnému oficiálnímu rozhodnutí dojít. Díky této úloze se stává jakousi Horní komorou Parlamentu - Senátem. Má poslední, avšak převáţně nikoliv rozhodující hlas. Je srovnávána s druhou komorou parlamentu, jako je Senát v USA, Bundesrat v Německu nebo Ständerat ve Švýcarsku. V těchto komorách převyšuje hlasovací podíl menších států jejich populační podíl - stejně jako v současné Radě EU. Malé státy jsou tak chráněny před dominancí velkých států a proti politické centralizaci. „Německý kancléř Gerhard Schröder navrhl v roce 2001 tento stav modifikovat a posunout Radu do role jakéhosi Bundesratu Evropské unie― (Van SCHENDELEN. 24, s. 71). Pokud bych Radu EU srovnávala s druhou komorou Parlamentu ČR, musím konstatovat, ţe je zde určitý rozdíl. Rada EU nemá iniciační pravomoc, Senát ČR ano. Senát ČR má jako celek zákonodárnou iniciativu. Jde o odchylku Parlamentu ČR od většiny dvoukomorových parlamentů, kde má zákonodárnou iniciativu pouze jedna z komor parlamentu. Zákonodárná moc v ČR tedy náleţí Parlamentu, který se skládá ze dvou komor: Poslanecké sněmovny a Senátu96. Senát ČR má slouţit jako institucionální pojistka, hlasuje o návrzích zákonů, které jsou podstoupeny z Poslanecké sněmovny. Po jeho schválení je zákon předán prezidentu republiky k podpisu. Senát zřizuje výbory a komise. Rada EU taktéţ sehrává klíčovou roli při přijímání legislativních aktů, má k dispozici výbory (COREPER). Na rozdíl od Senátu sdruţuje a spojuje zájmy a stanoviska členských států. Schůze Senátu jsou veřejné, pokud se Senát neusnese, ţe schůze nebo její část bude neveřejná. Stejně tak jednání Rady mohou být veřejná a přenášena pomocí on-line přenosů.
Ne vţdy je výsledek konsenzuálního rozhodování Pareto výhodný pro všechny aktéry, a to i při započítání budoucích zisků (logrolling). Takovou situací je tzv. falešný konsenzus, kdy se účastníci shodnou na podobě návrhu jen za cenu rozdílného výkladu obsahu dohody, coţ z hlediska dlouhodobé perspektivy obvykle přináší negativní důsledky. 96 Komory jsou usnášení schopné za přítomnosti alespoň jedné třetiny svých členů. K přijetí usnesení komory je nutný souhlas nadpoloviční většiny přítomných senátorů (poslanců) pokud není Ústavou stanoveno jinak. Senát projednává návrh zákona a usnese se němu do třiceti dnů od jeho postoupení. Svým usnesením návrh zákona schválí nebo zamítne nebo vrátí PS s pozměňovacími návrhy anebo vyjádří vůli nezabývat se jím. Pokud se Senát nevyjádří ve lhůtě podle odstavce 1, platí, ţe je návrh zákona přijat. Jestliţe návrh zákona Senát zamítne, hlasuje PS znovu. Návrh zákona je přijat, jestliţe je schválen nadpoloviční většinou všech poslanců. Senát můţe návrh zákona PS vrátit s pozměňovacími návrhy, pak o něm PS hlasuje ve znění schváleném Senátem. Jejím usnesením je návrh zákona přijat. Pokud PS návrh zákona ve znění schváleném Senátem neschválí, hlasuje znovu o návrhu zákona ve znění, ve kterém byl postoupen Senátu. Návrh zákona je přijat, jestliţe je schválen nadpoloviční většinou všech poslanců. Pozměňovací návrhy nejsou při projednávání zamítnutého nebo vráceného návrhu zákona v PS přípustné. (Ústava ČR, 1992) 95
30
7.4 Srovnání legitimity Evropské komise a Rady EU Otázka demokratické legitimity EU a snaha o její posílení je v současné době jedním z nejaktuálnějších témat. Legitimita institucí EU vychází ze Zakládajících smluv a souvisí jak se sloţitou strukturou rozhodovacího procesu, tak i s nepřímým vlivem občanů jednotlivých členských států na rozhodovací proces. Tento nedostatek je označován jako „demokratický deficit―. V legislativním procesu je často vyuţívána komitologie a jiné legislativní techniky, kde převládá prvek exekutivy. Rada EU často hlasuje za zavřenými dveřmi, coţ má za důsledek nastolení otázky „průhlednosti a sloţitosti―. Evropská komise určuje unijní politiku a jako taková by měla mít, podobně jako vlády členských zemí, výraznou legitimitu. Její legitimita je však ve srovnání s vládami členských zemí sporná. Členové komise jsou na rozdíl od členů národní vlády jmenováni, nejsou voleni, zastupují a prosazují zájmy Společenství a měli by být na svých státech absolutně nezávislí. Existuje zde slabá vazba mezi projevem vůle voličů a ustavením výkonné moci. Rada EU má demokratický mandát, protoţe členy Rady jsou ministři, kteří vzešli s demokratických voleb a jsou odpovědni národnímu parlamentu a veřejnému mínění ve své zemi. Její legitimita je i přesto dle mého názoru v omezené míře sporná. V oblasti legitimity chybí vazba odpovědnosti Rady EU jako výkonného orgánu vůči institucionálnímu rámci EU a odpovědnost členů Rady vůči národním parlamentům při rozhodování kvalifikovanou většinou je velmi problematická. Z uvedeného důvodu se domnívám, ţe legitimita Komise je slabší neţ legitimita Rady EU. Existenci slabé legitimity politického procesu ukazuje následující schéma. Schéma 1
Slabá legitimita politického procesu
Zdroj: PLECHANOVOVÁ, 2008 31
8.
Postavení Evropské komise a Rady EU v legislativním procesu
8.1 Legislativní akty vydávané v rámci EU Evropská
unie
ovlivňuje
bezprostředně
ţivot
v jednotlivých
členských
státech
prostřednictvím legislativy. Zakládající smlouvy97 vytvořily obecný rámec tvorby legislativy a konkrétní politiky zůstaly vyhrazeny příslušným institucím. Zpočátku přehledná tvorba legislativy přecházela ve stále sloţitější proces.
„EU i členské státy jsou zaloţeny na základech právního státu a vládě práva― (KÖNIG A KOL., 2006, s. 145). Nadřazenost evropského práva nad právem členských států se rozvinula v I. pilíři, právní nástroje v II. a ve III. pilíři jsou odlišné. I kdyţ je právo ES podskupinou práva EU, má specifické vlastnosti, které pro právo EU neplatí. Jde o moţnost dovolání se práva jednotlivci členských států před národními soudy a přednost před právem národních států. Rozlišujeme právo primární a právo sekundární. Primární právo je soubor mezinárodních smluv98, definuje strukturu, fungování a pravomoc EU. Je zde vymezena i tvorba práva sekundárního. Sekundární právo tvoří třetí důleţitý pramen komunitárního práva. K sekundárnímu právu náleţí právní akty závazné a nezávazné. V rámci I. pilíře jde o následující akty: nařízení, směrnice, rozhodnutí, stanoviska a doporučení. V II. pilíři jde o společné strategie, společné akce a společné postoje. Ve III. pilíři mohou být přijata rámcová rozhodnutí, společný postoj a úmluvy99. Základní podmínkou pro završení legislativního procesu je komunikace v trojúhelníku Rada EU, Komise a Evropský parlament.
Smlouva o ESUO (1951, v platnost vstoupila v 1952, její platnost vypršela 23. 7. 2002), Smlouva EURATOM (1957, v platnost vstoupila v 1958), Smlouva o EHS (1957, v platnost vstoupila v 1958), Slučovací smlouva (1965, v platnost vstoupila v 1967), Smlouva o EU (1992, v platnost vstoupila v 1993), Amsterodamská smlouva (1997, v platnost vstoupila v 1999), Smlouva z Nice (2000, v platnost vstoupila v 2003), 1. a 2. rozpočtová smlouva (1970,1975), Rozhodnutí o přímých volbách do EP (1976), Jednotný evropský akt (1986, v platnost vstoupila v 1987), Přílohy a protokoly ke všem uvedeným smlouvám, Smlouvy o přístupu jednotlivých členských států a jejich závazky a výjimky (TÝČ, 2006, s. 66). 98 Smlouvy jsou předmětem přímých jednání mezi vládami členských států a musí být schváleny dle předem daných procedur na národní úrovni, tj. národními parlamenty nebo referendem. 99 Krátkou charakteristiku jednotlivých právních aktů I., II. a III. pilíře je uvádím v příloze č. 13. 97
32
8.2 Legislativní proces v EU Pravidla a postupy pro rozhodování EU jsou pevně zakotveny ve smlouvách. „Kaţdý návrh nového evropského zákona se zakládá na konkrétním článku smlouvy, který je označován jako jeho „právní základ―. Ten určuje, kterým legislativním postupem je nutno se řídit― (Rozhodování v Evropské unii, 2010). V průběhu doby se vyvinuly tři základní způsoby přijímání legislativy: konzultační procedura, procedura spolupráce, procedura spolurozhodování, dále Smlouvy definují souhlasné řízení, proceduru přijímání rozpočtu100. Schéma 2
Řádný legislativní postup Komise Parlament, 1. čtení Rada, 1. čtení
Postoje se neshodují
Postoje se shodují
Rada i Komise informují Parlament
Návrh je přijat
Parlament, 2. čtení
Odmítne postoj Rady
Navrhne změny postoje Rady
Nepřijme žádné usnesení
Schválí postoj Rady
Návrh se pokládá za přijatý
Návrh je přijat
Rada, 2. čtení
Neschválí všechny změny
Schválí všechny změny
Dohodovací výbor
Návrh je přijat
Nepřijme společný návrh
Přijme společný návrh
Parlament a Rada, 3. čtení
Nepřijmou společný návrh
Přijmou společný návrh
Návrh není přijat
Zdroj: http://pravo.wz.cz/evr/data/evropa_na_dve_pulky_1.doc 100
Krátkou charakteristiku procedur uvádím v příloze č. 14.
33
Návrh je přijat
Podepsání a publikace
8.3 Postavení Evropské komise v legislativním procesu Evropská komise má dva druhy legislativních pravomocí. Jako jediná instituce v legislativním procesu má právo legislativní iniciativy, která spočívá v monopolu Komise předkládat návrhy komunitárních právních aktů Radě EU. Toto výlučné právo má několik málo výjimek, jde o pravomoci v rozpočtových otázkách a v otázkách dotýkajících se jednotného volebního práva do EP. Druhou legislativní pravomocí je delegovaná normotvorná pravomoc, coţ je právo schvalovat normativní právní akty na základě zmocnění Rady EU. Detailní postup legislativního procesu není ve Smlouvách upraven. Legislativní návrhy Komise schvaluje EP a Rada EU. Změnu návrhu je moţné provádět aţ do definitivního schválení Radou EU. EK si v průběhu celého legislativního procesu ponechává právo svůj návrh stáhnout, pokud se jeho podoba po zásazích EP nebo Rady EU výrazně odchýlí od původního textu nebo se změní situace a pro EK či EU by přijetí nové normy nebylo výhodné nebo vhodné. (Legislativní proces v EU - Fáze legislativního procesu, 2010) Rada EU ani EP nemohou tedy změnit podstatu návrhu EK. Rada EU rozhoduje odděleně, ale paralelně s EP. Nesouhlas jedné z komor má za následek neplatnost daného aktu. Dále EP můţe EK poţádat o předloţení vhodného návrhu legislativního aktu, pokud to povaţuje za vhodné. Avšak EK se touto ţádostí řídit nemusí (v případě zamítnutí ţádosti musí své rozhodnutí EP zdůvodnit). Komise má ve výjimečných případech oprávnění přijímat legislativní akty zcela samostatně bez účasti ostatních orgánů, počet takto přijatých legislativních aktů je minimální. Komise má povinnost zajistit správné uplatňování legislativy EU, jakmile byla schválena. I po přijetí LS Komise nadále nezávisle zastupuje zájmy celé EU a je odpovědná EP. Zachovává si obecnou pravomoc předkládat návrhy právních aktů. Prosazuje politiku EU, zastupuje EU při mezinárodních jednáních a zaručuje řádné uplatnění Smluv.
8.4 Pravomoci a funkce Evropské komise Komise je výkonným, iniciativním a kontrolním orgánem se širokými pravomocemi, které nejsou souhrnně upraveny, východiskem je čl. 211 SES a čl. 124 SESAE. Její postoje jsou ostatními institucemi všeobecně přijímané. Účastní se téměř všech úrovní 34
rozhodování,
má
největší
administrativní
a
expertní
aparát.
(ROMANCOV,
ROMANCOVOVÁ, 2002) Komise je garantem společných zájmů členských států EU, disponuje kontrolní pravomocí, zejména v oblasti hospodářské soutěţe. Pokud členský stát nesplní povinnost vyplývající z komunitárního práva, poţádá Komise tento stát neformálně o vyjádření. Při neuspokojivém výsledku vydá Komise odůvodněné stanovisko, kterému má stát vyhovět. Jestliţe stát tomuto stanovisku nevyhoví má Komise oprávnění předloţit Soudnímu dvoru ţalobu na porušení smlouvy. Legislativní pravomoc Komise dělíme na iniciativní101 a samostatnou delegovanou normotvornou pravomoc. Výkonná pravomoc Komise je významná v rozpočtové oblasti. Rozpočet navrhuje a po schválení je zodpovědná za jeho implementaci. V oblasti vnějších vztahů vyjednává jménem Společenství na mezinárodní scéně v rámci mandátu, který jí určí Rada. Jednání Komise jsou neveřejná a její rozpravy jsou důvěrné. Z kaţdého zasedání je vyhotovován zápis, který je na dalším zasedání Komise schvalován. Komise dále reprezentuje Společenství ve Světové obchodní organizaci, je zapojena do procesu rozšíření Unie a zřizuje diplomatické zastoupení. Dalšími dokumenty vydávanými Komisí jsou bílé102 a zelené knihy103. Schéma 3
Hlavní funkce a pravomoci Komise
KOMISE
Legislativní iniciativa
Legislativní pravomoc
Výkonná pravomoc
Kontrolní funkce
Zastupování EU navenek
Zdroj: Práce autora
Iniciativní pravomoc zahrnuje předkládání návrhů komunitárních právních aktů Radě EU a předkládání připomínek a stanovisek. Zvláštní druh iniciativní pravomoci je negociační pravomoc ve vnějších vztazích tzn., ţe Komise v mezích pověření Radou sjednává obsah vnějších smluv EU (TICHÝ A KOL., 1999, s. 111). 102 Obsahují celek návrhů k postupům na komunitární úrovni v určité oblasti. 103 Snaţí se vytvářet prostor k rozvaze a zahájit prostor pro konzultaci na evropské úrovni na určité téma. 101
35
8.5 Postavení Rady EU v legislativním procesu K hlavním úkolům Rady EU patří schvalování předpisů komunitárního práva. V mnoha oblastech schvaluje legislativní akty společně s EP, také uzavírá mezinárodní smlouvy mezi EU a jedním či více státy nebo mezinárodními organizacemi. Rada je hlavní legislativní institucí Unie a nejdůleţitějším místem pro prosazení zájmů členských zemí. Legislativní akty schvaluje jedním z několika rozdílných způsobů hlasování podle jejich právního základu. Rada je zapojena do všech legislativních procedur a ve všech má právo veta. Rada je v I. pilíři oprávněná přijmout legislativní akt pouze na návrh Komise, jen ve výjimečných případech můţe konat zcela samostatně nebo na návrh členského státu. Rada má právo104 prostou většinou poţádat Komisi o předloţení návrhů, které povaţuje za vhodné. Komise této ţádosti není povinna vyhovět, ale většinou tak činí. Důvodem je zásada dodrţování dobrých vztahů. Podněty Rady jsou pro Komisi častým zdrojem inspirace pro podávání návrhů. Rada můţe delegovat pravomoci v jí přijímané legislativě na Komisi za podmínek, které sama určí. Právní akty přijímané v delegované pravomoci tvoří většinu sekundárních právních předpisů. Na výkon přenesené pravomoci Rada dohlíţí pomocí výboru - komitologie105. Cílem vyjednávacího procesu v Radě EU je dosaţení dohody mezi aktéry106 legislativního procesu pomocí formálních i neformálních pravidel. Vliv členského státu v tomto procesu je odvozen od mnoţství zdrojů, kterými stát disponuje a které mohou mít dopady na pozici státu vůči ostatním subjektům v Radě. Tyto zdroje moci rozlišujeme na strukturální a procesní107. Legislativní akty přijímané v Radě jsou v případě směrnic povinně transponovány do vnitrostátního práva, nařízení a rozhodnutí jsou přímo účinné a vynutitelné v členských státech i pro jednotlivce (nejsou třeba další kroky ze strany národních legislativních nebo exekutivních orgánů). Legislativa ES má aplikační přednost před vnitrostátním právem, včetně ústav členských států. Naprostá většina rozhodnutí je v Radě přijímána formou konsenzu.
Čl. 208 SES. Jde o soubor výborů skládajících se ze zástupců členských zemí, kteří vykonávají kontrolu nad implementací předpisů Rady a obhajují zájmy států v řešených otázkách. 106 Aktéry ve vyjednávacím procesu jsou nejen členské země, ale i EP, EK, zájmové skupiny apod. 107 Mezi strukturální zdroje moci řadíme: hlasovací sílu státu, ekonomickou sílu sátu, délku členství, efektivitu národní administrativy a kvalitu informací. Mezi procesní zdroje moci patří: kvalita vyjednavačů, volba strategie aktéra. 104 105
36
LS přinesla rozdělení kompetencí mezi EU na jedné straně a členské státy na straně druhé. Rada je stále orgán s rozhodovací pravomocí, který koordinuje hospodářské politiky EU a hraje hlavní úlohu v zahraniční a bezpečnostní politice. S Parlamentem sdílí pravomoci v oblasti zákonodárnosti a rozpočtu. V Radě se rozšiřuje hlasování kvalifikovanou většinou108 na místo jednomyslných rozhodnutí. Cílem rozšiřování tohoto způsobu hlasování je zajištění rychlejšího a účinnějšího jednání.
8.6 Pravomoci a funkce Rady EU Rada v jakémkoliv sloţení plní šest hlavních funkcí: schvaluje právní akty (ve spolupráci s EP), koordinuje hospodářské politiky členů EU, jménem EU uzavírá smlouvy s jednotlivými státy nebo mezinárodními organizacemi, společně s Parlamentem schvaluje rozpočet Unie, rozvíjí Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku a koordinuje spolupráci v oblasti justice a vnitřních věcí. Pravomoci Rady jsou uvedeny v čl. 202 SES. Rada je hlavní legislativní institucí Unie, která schvaluje obecné akty pomocí několika rozdílných způsobů hlasování podle jejich právního základu. Na Radu jsou kladeny úkoly i z oblasti politické spolupráce, jde o ustanovení postupů umoţňující členským státům sjednocovat své politiky ve velmi široké oblasti, např. ekonomické, finanční, zahraniční politiky, politiky měnových záleţitostí apod. Zasílá členským státům doporučení, která povaţuje za uţitečná či nezbytná, připravuje dohody mezi členskými státy k uskutečnění cíle politické spolupráce a provádění společných politik. Rada také provádí úkoly stanovené Evropskou radou. Rada zasahuje do činnosti téměř všech dalších orgánů Unie s výjimkou Parlamentu109. V oblasti II. a III. pilíře má Rada dominantní postavení. V rámci SZBP předsednictví Rady zastupuje Unii, Rada dbá na dodrţování zásad SZBP a přijímá rozhodnutí, která jsou nezbytná pro vymezení a provádění SZBP110. V oblasti III. pilíře Hlasování kvalifikovanou většinou na principu dvojité většiny je vymezeno v čl. 205 odst, 2 SES. Rozhodnutí Rady je přijato, pokud Rada získá podporu 55 % členských států, které musí současně představovat alespoň 65 % populace EU. Pro vytvoření blokační menšiny je potřeba skupina nejméně čtyř členských zemí. Tento systém vstoupí v platnost od roku 2014. V přechodném období od 1. 11. 2014 do 31. 10. 2017 můţe členská země poţádat, aby hlasování v Radě proběhlo podle stávajícího vymezení většiny (podle Smlouvy z Nice). 109 Po dohodě s předsedou Komise přijímá seznam kandidátů na místa komisařů, jmenuje kvalifikovanou většinou celou Komisi, stejnou pravomoc má u členů Účetního dvora. Po konzultaci s Komisí má stejnou pravomoc také u členů EHSV, samostatně u členů Výboru regionů. U Komise a generálních advokátů ESD je oprávněna po jednomyslném hlasování změnit jejich počet. Činnost orgánů ovlivňuje i „díky nutnosti jejího souhlasu s přijetím či změnami jednacích řádů některých institucí― (ZBÍRAL, 2007, s. 77). Po konzultaci s Parlamentem a na návrh Komise nebo ESD můţe jednomyslně zřídit soudní komory pro zvláštní oblasti. Předseda Rady se účastní Rady guvernérů ECB, můţe jí předkládat návrhy k projednání. Má také kontrolní pravomoc vůči činnosti ostatních orgánů z pozice privilegovaného ţalobce při podání ţalob na nečinnost109 a neplatnost.109 Rada přijímá spolu s Parlamentem kaţdoroční rozpočet Unie, má poslední slovo při určení struktury povinných výdajů. 110 Rozhodnutí přijímá na základě obecných směrů stanovených Evropskou radou, v této oblasti ji napomáhá generální tajemník. 108
37
přijímá opatření111 a podporuje vhodnými postupy policejní a soudní spolupráci v oblasti trestního práva. Na základě návrhu Komise nebo členského státu můţe přijímat i některé formy opatření112: společné postoje, rámcová rozhodnutí, rozhodnutí a úmluvy113.
Schéma 4
Hlavní pravomoci a funkce Rady EU
Rozvíjení Společné zahraniční a bezpečnostní politiky Schvalování rozpočtu společně s EP Koordinace spolupráce v oblasti justice a vnitřních věcí
RADA EU
Uzavírání smluv jménem EU s jednotlivými státy nebo MO Schvalování právních aktů ve spolupráci s EP Koordinace hospodářské politiky EU
Zdroj: Práce autora
8.7 Srovnání postavení Evropské komise a Rady EU v legislativním procesu Evropská Komise má výlučnou iniciativní pravomoc tzn., ţe připravuje legislativní návrhy114, které jsou následně přijímány v Radě a v EP. Během legislativního aktu můţe
Čl. 34 odst. 2 SEU Čl. 34 odst. 2 SEU 113 Hlasuje se jednomyslně, ale opatření provádějící rozhodnutí jsou přijímaná kvalifikovanou většinou, která je vyšší neţ běţná kvalifikovaná většina. 114 Návrh předlohy je vypracován zpravodaji v příslušném DG, pokud se návrh dotýká více DG, je ustanoven koordinátor. Potvrzený návrh je předán k předjednání do kabinetů před jeho projednáním v kolegiu komisařů. Zde je návrh aţ do schválení předlohy Radou a EP často opakovaně modifikován. Procedura schvalování je zdlouhavý proces a kolegium komisařů z tohoto důvodu vyvinulo různé vnitřní mechanismy rozhodování. Jde o tzv. psanou proceduru, zrychlenou psanou proceduru (rozhodnutí je přijato do 48 hodin), zplnomocnění vybraného komisaře, „zúţení― Komise. 111 112
38
svůj návrh kdykoliv pozměnit či stáhnout115. Podstatu návrhu nemůţe Rada EU a EP změnit. EK můţe výjimečně přijímat legislativu samostatně. Rada EU je nejdůleţitějším místem pro prosazení zájmů členských zemí a hlavním legislativním orgánem EU. Všechna důleţitá rozhodnutí nemohou být přijata bez jejího souhlasu nebo vědomí. Je orgánem, jehoţ prostřednictvím členské země v legislativním procesu hájí své zájmy a snaţí se dosáhnout svých cílů v rámci vyjednávacího procesu. Pokud shrnu výše uvedené informace, mohu konstatovat, ţe Komise je orgánem reprezentujícím zájmy Společenství, předkládá legislativní návrhy a o jejich přijetí či nepřijetí rozhoduje Rada EU, tedy orgán reprezentující zájmy členských zemí. Bez návrhu Komise nemůţe Rada jednat. Tím je zajištěno, ţe se na kaţdém rozhodnutí podílejí obě instituce a jsou tak respektovány zájmy Společenství na jedné straně a zájmy členských zemí na straně druhé. Zajímavý je vztah Komise a Rady. Pro Komisi je důleţité sledovat postoje jednotlivých zemí uţ před hlasováním v Radě. Komise můţe ve snaze dosáhnout přijetí svých návrhů spojit různé body jednání v tzv. balík a pro jeho přijetí je velmi důleţité správně odhadnout rozloţení hlasů při nadcházejícím hlasování. Z důvodu zachování funkčnosti Rady se Komise zpravidla vyhýbá postupu, při kterém by mohlo dojít k zablokování Rady a mnohdy předlohu, která je politicky nepřijatelná a není ji moţné prosadit ani jako součást balíku z projednávání stáhne. Dle mého názoru má Komise v legislativním procesu větší vliv neţ Rada EU.
115
Oproti tomu můţe Rada změnit návrh Komise pouze jednomyslně.
39
9.
Lobbing
Lobbing bývá v naší zemi často zaměňován s korupcí, coţ má za následek negativní postoj veřejnosti k tomuto tématu. Lobbing je však zcela přijatelnou aktivitou nejen v národních státech, ale i v rámci EU. Je důleţitou a legitimní součástí rozhodovacího procesu EU a je povaţován za standardní způsob sladění zájmů hospodářství, politiky a veřejnosti. Definicí lobbingu a lobbistických aktivit existuje celá řada, taktéţ na samotný původ slova nenalézáme jednotný názor. Jako příklad můţeme uvést názor Marka Gajdoše, který hledá kořeny novodobého lobbingu ve Velké Británii. Slovo lobby nejdříve označovalo chodby a kuloáry britské Dolní sněmovny (Housy of Commons), později se jím označovaly zde probíhající rozhovory. Kolem roku 1830 pojem lobby označoval zájmové skupiny, které se snaţily ovlivnit poslance Horní i Dolní sněmovny. (GAJDOŠ, 2003) Van Schendelen zase tvrdí, ţe se pojem lobby objevil v souvislosti s praktikami zájmových skupin v americkém Kongresu na konci 19. století. V předsálí (anglicky „lobby―) kongresových budov čekaly tyto skupiny na procházející Kongresmany a naléhaly na ně, aby hlasovali buď „pro― nebo „proti―. Později se z tohoto „pokřikování― vyvinuly širší a rafinovanější aktivity, které zahrnují sbírání informací, zajišťování masové publicity i poskytování politické nebo i finanční podpory. (Van SCHENDELEN, 2004) Jak jsem jiţ uvedla, definicí lobbingu existuje mnoho, přesto neexistuje ţádná všeobecná definice, která by plně vystihovala tento pojem. Jako příklad mohu uvést definici uvedenou v Akademickém slovníku cizích slov: „Skupina, která provozuje lobbismus (systém ovlivňování poslanců ve prospěch určité skupiny); nátlaková skupina (původně v parlamentu) prosazující svoje zájmy zákulisním jednáním; zájmová skupina vlivných osob vůbec. (PETRÁČKOVÁ, KRAUS, 2001) Sama Evropská komise definuje lobování jako „činnosti vykonávané s cílem ovlivnit formulování politiky a rozhodovací procesy evropských orgánů― (Lobbing v evropských institucích, 2010).
9.1 Lobbing v EU Rozhodování v EU je kvantitativně odlišné od běţných rozhodovacích procesů v jednotlivých zemích, od přípravy rozhodnutí národních administrativ a legislativ. Tento proces je na různých úrovních ovlivňován lobbisty. Lobbing jako způsob ovlivňování 40
politických rozhodnutí prošel v EU zejména v posledních dvaceti letech prudkým vývojem. Impulsem pro lobbování v rámci EU bylo přijetí JEA, následně Maastrichské smlouvy, coţ vedlo k přesouvání pravomocí od členských států směrem k EU. V této souvislosti bylo připravováno mnoho směrnic, čehoţ vyuţilo mnoho zájmových skupin s cílem ovlivnit proces harmonizace. I kdyţ lobbování vzbuzuje u veřejnosti kritické postoje a nedůvěru, jde o komunikaci oběma stranami povaţovanou za prospěšnou. V rámci institucí EU jde o zcela přijatelnou aktivitu ovlivňující proces rozhodování. Podstata lobbingu je oboustranná výměna informací mezi zákonodárci a orgány s rozhodovacími pravomocemi na jedné straně a zástupci prosazujícími skupinové zájmy na straně druhé. Zákonodárci získávají potřebné informace pro své rozhodování (mnohdy jsou důleţitější fakta neţ přesvědčovací schopnosti lobbisty) a zájmové skupiny se snaţí ovlivnit různorodé oblasti. Cílem lobbingu můţe být prakticky cokoliv, co aktér povaţuje za důleţité a podstatné, coţ mu umoţňuje v delším časovém horizontu získat určitou výhodu. Hlavním objektem zájmu je legislativa, která je pro všechny aktéry závazná (příkladem můţe být snaha o změnu Smlouvy, směrnic, nařízení, vyhlášky, podpora nebo zamítnutí legislativního návrhu, ale také změna rozhodnutí Soudního dvora, dosaţení výjimky z pravidla, dosaţení dotací apod.). Zájmové skupiny vyuţívají dva základní způsoby lobbingu: přímý116 a nepřímý117, popřípadě jejich kombinaci. Lobbistická skupina se také můţe snaţit dosáhnout svých cílů tím, ţe ještě před začátkem hry stanoví její principy podle sebe pomocí hry Tří P118. Přeborníky v této hře jsou úředníci Komise a francouzské lobbistické skupiny. Lobbistické skupiny se soustřeďují zejména na Brusel, kde má sídlo asi 2 600 kanceláří různých zájmových skupin. Odhady počtu lobbistů působících zejména mezi EK, EP a zastoupeními jednotlivých členských zemí se pohybují okolo 10 tisíc, jiné se pohybují mezi 15-16 tisíci. Pokud chce být lobbista úspěšný je nutná teoretická příprava, vystiţení správného momentu a situace. Diskuse mezi aktéry probíhá mnohdy skrytě a bez publika. Jindy jsou témata (souborné zprávy) předmětem veřejného zájmu a dostává se jim bohaté pozornosti. Van Schendelen přirovnává ţivot souborné
Jako přímý lobbing označujeme přímý kontakt s politickými institucemi, tedy těmi kdo se na rozhodnutí podílejí, tzn. s těmi, co rozhodují nebo se na rozhodnutí či přípravě legislativního aktu podílejí. Tento způsob lobbingu patří mezi nejdůleţitější a nejčastější způsob získání určitého vlivu, zahrnuje celou řadu technik ovlivňování a pro větší účinnost je doplňován nepřímou metodou. 117 Nepřímá metoda zahrnuje aktivity realizované prostřednictvím třetích osob. Mezi zájemce a adresáta se zařazuje minimálně jeden mezičlánek, který zprostředkovává přenos informací a zájmů. Tato metoda se pouţívá, pokud chce odesílatel být skrytý nebo v anonymitě, také je vhodná, pokud je těch, kteří rozhodují velká skupina nebo není jasné kdo bude v dané věci rozhodovat. Nevýhodou této metody můţe být moţné zkreslení sdělení. 118 Hra Tří P slouţí k tomu, aby se hrací plocha stala ještě nerovnější. Aktéři se v ní „snaţí dosadit co nejpřátelštěji nakloněné osoby (persons) do co nejlepších funkcí či pozic (positions) prostřednictvím co nejvýhodnějších procedur (procedures), stejně jako se kolíkuje vlastní pozemek (Van SCHENDELEN, 2004, s. 103). 116
41
zprávy k „lidskému ţivotu, včetně předčasné smrti, neúspěchu v upoutání pozornosti okolí nebo nejednoznačné budoucnosti― (Van SCHENDELEN, 2004, s. 135), viz schéma 5. Schéma 5
Ţivotní cyklus Souborné zprávy
pozornost ze strany veřejnosti bariéra 4: Politické rozhodnutí?
vysoká bariéra 3: Vnést do oficiální agendy?
ano ano bariéra 5: Implementace ne
ano
v agendě se neobjeví
bariéra 2: Politický problém?
ano ne ne téma neexistuje
ne
ano bariéra 1: Společenský problém?
ne
problém neexistuje
rozhodnutí nepadne
bariéra 6: Inspekce
k implementaci nedojde
ne
ano
inspekce neproběhne
nízká krátce
dlouho
trvání
Zdroj: Van SCHENDELEN, 2004, s. 134 Téma je tak dlouho předmětem zájmu, dokud na tom mají zájem všichni aktéři. Lobbistická skupina je schopná ovlivňovat rozličné postoje úředníků. Tyto postoje můţe podpořit nebo nepodpořit a pozitivní či negativní publicitou přispět k poţadovanému výsledku. Současně je nutné angaţovat pouze vhodné hráče. Je nutné udrţovat a budovat vztahy stávající i investovat do vytváření vztahů zcela nových. Lobbistická skupina pak svým způsobem ovlivňuje i legislativní proceduru a dokáţe ji zjednodušit či zkomplikovat. Tuto proceduru můţe přijmout nebo naopak napadnout a tak uznat nebo zkritizovat stávající orgány, tzn. výbory, agentury, jednotlivé úředníky.
42
9.2 Lobbing u Evropské komise Předpokladem úspěšného lobbingu v EU je především znalost politického procesu. Pro lobbistické skupiny je důleţité znát směr vývoje procesu, jeho vývojovou fázi, čeho se komisaři a úředníci snaţí dosáhnout, jaký a pro koho bude mít připravovaný právní akt dopad a kdo jsou klíčový hráči. Hlavním cílem lobbistů je Evropská komise, která vytváří legislativní předlohu a má moţnost ji bezprostředně modifikovat. Komise je multifunkční institucí tzn., ţe zastává několik funkcí najednou. Sbíhají se zde problémová témata od veřejných a soukromých zájmových organizací z jednotlivých členských zemí, čímţ neustále dochází k rozšiřování politické agendy EU. Zastupuje „formálně přípravnou fázi rozhodovacího procesu, ve skutečnosti zasahuje i do fáze samotného rozhodování. Právě v Komisi je onen čistý list papíru zaplněn textem.― (Van SCHENDELEN, 2004, s. 56). Pro předkládání legislativních návrhů a k zajišťování chodu mnoha programů potřebuje Komise dostatek informací. Z tohoto důvodu se snaţí předcházet vzniku informační izolace politikou tzv. otevřených dveří. Svou permanentní přetíţenost návrhy a úkoly řeší selekcí prioritních úkolů, slučováním témat, rozfázováním politických aktivit, přenášením úkolů na národní vlády, soukromé konzultační agentury apod. Komise je lobbingu vstřícně nakloněna, snaţí se o aktivní přístup k vyhledávání informací mimo formální struktury, tzn. ţe sama navazuje kontakty se zájmovými skupinami. K výměně stanovisek mezi administrativou a reprezentanty zájmových skupin dochází na úrovni poradních, expertních výborů Komise anebo v rámci „kulatých stolů―. Pomocí kontaktu s lobby zjistí potenciální ohniska konfliktu, základní opěrné body pro následnou implementaci legislativy, vytvoří si představu o podpoře jednotlivých zemí a jejich nadnárodních centrál představu o podpoře jednotlivých verzí řešení. Spolupráce se zájmovými skupinami přispívá k legitimizaci rozhodnutí Komise a umoţňuje následnou argumentaci Komise, ţe se na rozhodnutí podílely „organizované evropské zájmy―. Lobbistické skupiny poskytují díky svým expertům EK prvotřídní a levnou pracovní sílu119. Lobbisté mohou prostřednictvím Komise ovlivňovat legislativní procesy, které můţe pozměnit Parlament nebo Rada, ale také získat peníze (v letech 2005-2007 vydala Komise více neţ 50 mil. EUR nevládním skupinám). Komise můţe vydat administrativní nařízení a informace o tom, u koho a za co lobbovat v Radě a EP. (VAUBEL, 2009) Jednání
Např. průměrné náklady na jeden komitologický výbor se pohybují „asi 40 000 euro za rok, coţ je sotva polovina ročního platu stálého úředníka kategorie B― (Van SCHENDELEN, 2004, s. 61). 119
43
Komise lze ovlivnit během přípravy programu různých jednání, pomocí členství v různých výborech a radách, při přípravě návrhu dokumentů pro legislativní akty, při slyšení ve vybraných otázkách, pomocí formálních či neformálních kontaktů apod. Aby byla lobbistická skupina úspěšná, je nutné nejen zvolení správného postupu, ale i zajištění dostatečného mnoţství informací, jejich přenosu a v neposlední řadě dobrá příprava. Ze všeho nejdůleţitější je však včasná intervence. Jako efektivní je povaţováno působení na zpravodaje v momentě zahájení celého procesu formulování legislativního návrhu nebo dokonce těsně před ním. Po schválení návrhu není Komise ochotna přijímat podstatné změny. Zájmové skupiny kromě sekcí se zpravodaji působí na strukturu DG, ředitelství120. Při končící interní konzultaci mezi DG a dalšími sloţkami Komise lze lobbovat v kabinetech jednotlivých komisařů. Zde se lobbistická skupina zaměří na komisaře, do jehoţ působnosti spadá příslušná oblast politiky EU. Člen kabinetu Komisaře má 4-6 schůzek s lobbisty k jednotlivým problematikám. Zajímavostí je, ţe převáţná část lobbismu probíhá aţ po té co návrh prošel Komisí. Je to v době, kdy si většina uvědomí, ţe se něco „děje―. Této chybě lze předejít rozvíjením dlouhodobých vztahů s EK, pak mohou lobbisté odhalit přípravu návrhu včas. Začátek úspěchu v lobbování je nalezení správného „úředníka―, který figuruje při přípravě při návrhu legislativního aktu. Nejdůleţitějšími osobami jsou „chefs de dosier―, nad nimi stojící vedoucí jednotky, odboru a jejich přímý podřízení. Ti zpracovávají návrhy rozhodnutí. Úředníci vyšších stupňů obvykle určují cíle a ovlivňují niţší úředníky připravující texty legislativních návrhů a následně je kontrolují a zasazují se o souhlasné stanovisko na úrovni Komise. Ačkoliv na návrhu pracuje většinou více odborných oddělení, vůdčí je jedno oddělení a referent z tohoto oddělení by měl být adresátem lobbingu. Jakmile je návrh vydán, je podstoupen do EP121.
Generální ředitelství řeší administrativní a technickou problematiku resortů, vnitřně se dělí na tři aţ čtyři ředitelství a tzv. divize. Uspořádání se liší podle potřeb jednotlivých resortů. Generální sekretariát slouţí nejen pro potřeby komisařů, ale i ke koordinaci kontaktů s dalšími institucemi EU. Sleduje, zda jsou dodrţovány všechny procedurální postupy a provedeny všechny konzultace. Struktura generálního sekretariátu je obdobně členěná jako vnitřní členění DG. K dispozici komisařům jsou i horizontálně působící úřady, např. úřad zajišťující právní sluţby apod. 121 Role EP je stále významnější, jeho role je klíčová při první čtení návrhů, kdy mohou být EP blokovány. Této situace vyuţívá řada lobbistů, kteří chtějí prosadit pozměňovací návrhy nebo odmítavé stanovisko, coţ by znamenalo vrácení návrhu Komisi k přepracování. Lobbing je v EP zaměřen na příslušné výbory, které diskutují návrhy a připravují podklady pro plenární zasedání, které můţe potenciálně ovlivnit širší rozhodovací proces. Další působení lobby probíhá přímo v budovách EP, které jsou „volně přístupné― zástupcům veřejnosti. 120
44
9.3 Lobbing u Rady EU Rada EU je pro lobbyisty nejobtíţnějším oříškem. Z vertikální perspektivy se Rada pohybuje „jako několikavrstvý ledovec―. Na vrcholu se nachází ministři jednotlivých resortních Rad, kteří se schází pouze několikrát do roka. Zde musím podotknout, ţe fluktuace jednotlivých ministrů je kvůli vnitrostátnímu politickému vývoji značná122. Ministři ţádná rozhodnutí nepřijímají, jen formálně dolaďují nejmenší část legislativních návrhů, u nichţ se vyţaduje souhlas Rady. Na úrovni Rady jsou nejdůleţitějšími aktéry, ti kteří určují postoj Rady - národní úředníci v pracovních skupinách, ve Výboru stálých zástupců a ve specializovaných výborech všech tří pilířů. Zasedání na těchto niţších úrovních probíhají častěji a jejich zástupci jsou voleni v domovských státech a mohou tak být ovlivněny uţ v rámci svých zemí. Na tato zasedání nemají zástupci zájmových skupin přístup a sekretariát Rady je pro lobby nejobtíţnějším evropským úřadem. Jak jsem se jiţ zmínila, podstatné aktivity se odehrávají na niţších úrovních Rady EU. Pokud COREPER dojde k závěru, ţe ministři mohou v dané hlasovací proceduře schválit návrh zákona, označí soubornou zprávu písmenem A. Následně tato zpráva obdrţí konečné razítko na příštím zasedání Rady123. Skutečné těţiště pracovních aktivit je systém asi 300 pracovních skupin124. Většina A-Zpráv, které jsou schvalovány Radou automaticky, je tvořena I-Zprávami od pracovních skupin. Také volby konkrétní Rady ovlivňuje konečné rozhodnutí v dané věci. Zprávy jsou jednotlivým Radám přidělovány kanceláří Generálního tajemníka ve spolupráci s předsednickou zemí. Problematika lobbingu se úzce dotýká i do diskuze vrácených nerozhodnutých návrhů COREPERu (tzv. B-Zprávy). V diskuzi často nedojde k okamţitému řešení, ale je v ní naznačen moţný kompromis. Schůze Rady se tak stává jakousi umírněnou verzí „jednací síně―. Na závěr jednání Rady se vţdy najde čas pro „vedlejší body―. Jde o moţnost obrácení pozornosti k novým tématům a to jak na domácí tak i evropské scéně. Např. „během druhé poloviny roku 1998 se v Radě zemědělství obměnilo osm z patnácti ministrů― (Van SCHENDELEN, 2004, s. 67-68) 123 Zpráva se statutem písmena A je na následujícím zasedání Rady posuzována samostatně nebo v balíčku s ostatními návrhy. „Případová výzkumná studie týkající se Rady ministrů zemědělství odhalila, ţe 65 % veškerých návrhů jdoucích Radě na stůl (v letech 1992 a 1993 okolo 500 poloţek) je okamţitě schváleno. Většina z nich (60 %) se přitom týká legislativy EU. Ze zbylých 35 % případů (tzv. B-Zprávy) zůstane většina (61 %) nerozhodnuta a s připomínkami Rady se vrací do COREPERu a pracovních skupin, aby zde byly tyto návrhy přepracovány do přijatelnější podoby. Samotní ministři pak osobně rozhodují (de fakto nebo de iure) jen v několika málo případech (přibliţně 13 %) (Van SCHENDELEN, 1996)― (Van SCHENDELEN, 2004, s. 68). 124 V pracovních skupinách jsou projednávány zejména technické a odborné dopady navrhovaných legislativních aktů. Z funkcionálního hlediska je můţeme přirovnat k výborům Komise. Přijatelnost návrhu posuzují odborní zástupci zájmových skupin. Při dosaţení kladného stanoviska označí Zprávu římskou I a následně ji odešlou do COREPERu, kde proběhne konečná revize. Pracovní skupiny se od výborů zřizovaných Komisí odlišují. Nejsou tak odborně specializované a berou v úvahu také Zprávy z příbuzných oblastí, mají tedy širší pole působnosti neţ výbory. Zprávy také propojují a kombinují. Jejich členi mají oficiální status zástupce členské země (jsou vyslanci ministerstva nebo Stálí zástupci v Bruselu). Národní vlády také zastupují osoby, které jsou spojeni se soukromými zájmovými skupinami. Jde o tzv. sektorizaci nebo regionalizaci. 122
45
Skutečný lobbing v Radě probíhá po národní linii. Zájmové skupiny musí část svého působení přenést i na čistě domácí úroveň a působit na národní ministry a jejich resorty. Lobbyisté musí své snahy směřovat na mise jednotlivých členských zemí, zjišťovat jejich postoje a sdělovat své názory lidem, kteří mají na jednání Rady přístup a hlas. K tomu vyuţívají účasti na recepcích, konferencí a dalších neformálních setkání. Je nutné určit, které země mají na problematice silný národní zájem a které země mají postoj podobný zájmům lobbyistických skupin. Vzhledem k rozšíření rozhodování kvalifikovanou většinou v Radě EU, je nemoţné, aby se některý členský stát pokoušel zcela sám vzdorovat návrhu, který jiţ získal podporu Komise a členských států Unie. Z tohoto hlediska je nutné přimět jiné státy ke sdílení shodného postoje alespoň v některých bodech, které jsou pro lobby důleţité. Zájmové skupiny navazují kontakt s expertem na danou problematiku v některém úřadu vlády a pak s jeho pomocí hledají protějšek ve vládě dalšího členského státu. Uzavřená spojenectví jsou významná i při jednomyslném rozhodování Rady. Důleţité je znát časový rozvrh projednávání dotyčného problému, ten určuje obvykle předsedající země, EK a EP. Pro většinu úředníků státní správy členských států jsou pracovní skupiny Rady EU místem, kde se dá formálně jednat. Úspěšní jsou ti, kteří něco vědí, předem se dobře připravili a mají jasné instrukce, dokázali vytvořit dobré neformální kontakty s kolegy kolem jednacího stolu, umí se jasně a konzistentně vyjadřovat. Projednávání nějaké problematiky v pracovní skupině se obvykle rozloţí do několika schůzek. Vyplatí se začít jasným výčtem malého počtu hlavních bodů jednání, neţ obsah sdělení zamlţit. Důleţitý je moment načasování a umění naslouchat. EK, Rada EU a EP jsou hlavními institucemi podílející se na rozhodovacím procesu. Vedle těchto institucí se lobbing zaměřuje na Evropský soudní dvůr, Účetní dvůr a v neposlední řadě i na členské země, které mají na dané problematice zájem. Instituce Unie se snaţí lobbing regulovat. K regulaci má vedle dobrovolného registru lobbistů přispět i etický kodex zájmových skupin (viz příloha č. 15). Cílem lobbingu mohou být i nadnárodní společnosti a nevládní organizace, které sídlí v Bruselu a mají zde bohaté kontakty a kvalitní informační sítě. Evropské zájmové skupiny pečlivě volí strategii svého působení v jednotlivých politických a administrativních rovinách.
46
9.4 Srovnání lobbingu v Evropské komisi a v Radě EU Členství MO a v Radě EU je pro ministry a úředníky atraktivní, poskytuje jim rozličné výhody a prestiţ. Jednotliví ministři se navzájem podporují, jednou z příčin je zájem hlasovat jednohlasně, protoţe se jim pak na domácí scéně nedostává kritiky od opozice a médií. Všichni ministři jsou závislí na podpoře organizovaných zájmových skupin. Voliči, ale neradi vidí jejich podporu a tak politici delegují jejich podporu na MO. Mnozí ministři pomocí rozhodování v Radě obejdou vlastní vládu nebo kontrolu parlamentu své země. Pokud budu srovnávat míru tlaku lobbistických skupin na tyto instituce, musím konstatovat, ţe EK je vystavena působení lobbistických skupin v mnohem vyšší míře neţ Rada EU. Díky svému postavení v rozhodovacích procesech a svým specifickým pravomocem se Komise stala hlavním cílem zájmových skupin. Komise vyniká i svým otevřeným postojem vůči zájmovým skupinám, který je dán vysokou potřebou informací nezávislých na oficiálních národních systémech. Jak jsem jiţ uvedla EK předkládá návrhy legislativních aktů, které nejdříve prochází prelegislativní fází. V této fázi jsou předmětem tlaku lobby zpravidla 2 úředníci (1 úředně starší a 1 úředně mladší) - zpravodajové (rapporteur) z odpovědného ředitelství nebo divize (součástí DG), v pozdějších stádiích prelegislativní fáze pak kabinety, popřípadě jejich vedoucí (chefs de cabinets). Komise je ochotná s lobbyistickými skupinami jednat formálně i neformálně. Rada EU je důleţitou institucí, bez jejíhoţ souhlasu nelze přijmout ţádný právní akt. Rada je pro zájmové skupiny mnohem méně přístupná neţ Komise. Na její zasedání nemají tyto skupiny přístup. Jak jsem jiţ zmínila, skutečný lobbing probíhá v Radě EU především na národní úrovni, kdy se lobbisté snaţí o prosazení svých zájmů v aparátu jednotlivých ministerstev. Cílem je dosáhnout, aby ministři při hlasování o konkrétní otázce v Radě pouţili právo veta při jednomyslném hlasování. Při většinovém hlasování je důleţité navázat spojenectví s členským státem stejného smýšlení. Ministři také mohou během jednání Rady obrátit pozornost na témata, která lobbisté chtějí nějakým způsobem ovlivnit. Na ministry nepůsobí zájmové skupiny působící v rámci EU, ale i z členských zemí. Vzhledem ke struktuře Rady se zájmové skupiny snaţí svým působením ovlivnit činnost úředníků v pracovních skupinách a ve Výboru stálých zástupců. Pro lobbisty je však
47
ze všeho nejdůleţitější začít včas, ještě předtím neţ je legislativní návrh vypracován a schválen Komisí a podstoupen k jednání v Radě EU.
10. Diskuse Cílem této práce bylo potvrzení nebo vyvrácení hypotézy „Volení zástupci Rady ministrů Evropské unie nemají stejnou politickou moc jako nevolení zástupci Evropské komise―. K prokázání této hypotézy jsem vyuţila následujících dílčích elementů: legitimita institucí, pravomoci institucí, účast institucí na legislativním procesu a instituce jako cíl zájmových skupin. Evropská komise je institucí, která zaujímá v institucionální struktuře EU klíčové postavení. I přesto, ţe má v rámci EU zásadní pravomoci, postrádá demokratickou legitimitu. Členy Komise navrhují vlády členských států a teprve o jejich sboru jako celku rozhoduje EP, jehoţ legitimitu můţeme povaţovat za spornou. Jeho členové jsou sice voleni ve volbách občany jednotlivých států, ovšem EP postrádá právo zákonodárné iniciativy, nemůţe navrhovat zákony EU, coţ národní parlamenty mohou, jsou zákonodárným sborem. Rada EU je významnou institucí, která vykonává společně s EP legislativní a rozpočtovou funkci. I kdyţ členové Rady EU vyšli z demokratických voleb ve svých zemích, je její legitimita taktéţ sporná. Ministr vlády je totiţ současně členem Rady EU; na jedné straně zastupuje svou vládu a je odpovědný svému parlamentu a tudíţ i občanům svého státu; na straně druhé vystupuje jako úředník odpovědný pouze administrativnímu systému Společenství. V oblasti legislativy Evropská komise disponuje výhradním právem legislativní iniciativy. Její návrhy jsou následně schvalovány v EP a v Radě EU. Komise si v průběhu legislativního aktu ponechává právo staţení návrhu aţ do definitivního schválení Radou EU. Rada EU a EP nemají v podstatě moţnost změnit podstatu návrhu. Rada EU i EP mají právo poţádat Komisi o předloţení návrhu, který povaţují za vhodný. Komise není povinna tento návrh podat. Rada EU je zapojena do všech rozhodovacích procedur a ve všech má právo veta. Je tedy hlavní legislativní institucí. Rada můţe delegovat své pravomoci v přijímané legislativě na Komisi a na jejich plnění dohlíţí pomocí komitologie. Komise sdílí spolu s Radou EU významné pravomoci v oblasti „zahraniční politiky―, z nichţ nejvýznamnější je pravomoc uzavírat mezinárodní smlouvy. Rada EU musí 48
podle čl. 300 pověřit Komisi k zahájení jednání. Rada můţe ustanovit zvláštní výbor, který by napomáhal Komisi při vedení těchto jednání. Komise je také oprávněna uskutečňovat legislativu v oblasti obchodních ochranných opatření. Závěrem mohu konstatovat, ţe i kdyţ se v oblasti legislativy obě instituce doplňují a tak přispívají k rovnováze mezi zájmy Společenství a zájmy jednotlivých členských zemí, má Komise na vývoj legislativního procesu větší vliv neţ Rada EU. Od 80. let se datuje bouřlivý rozvoj evropského lobbingu. Orgány EU se naučily tlaku lobbistických skupin vyuţívat a s jeho pomocí prosazují další integrační kroky. Příkladem můţe být vyuţití tlaku podnikatelského lobbingu k prosazení jednotného trhu EU a jednotné měny EU. Lobbisté jsou v Bruselu chápáni jako partneři a pomocníci institucí EU v rozhodovacím procesu a zaujímají roli zprostředkovatele mezi občanskou společností a vládním byrokratickým aparátem. Ţádáni jsou především zástupci organizací, které disponují širší legitimitou (zástupci regionů, asociací, odborů, církví atd.), dále ti, kteří znají „pravidla hry― (rozhodovací postupy EU) a přinášejí hodnověrné argumenty (studie, statistiky, průzkumy názorů apod.). Obě zkoumané instituce jsou předmětem zájmů lobbistických skupin. Zájem těchto skupin vychází ze snahy o úpravu procesu politického rozhodování. Lobbistická skupina chce tento proces ovlivnit tak, aby změnila legislativní návrh ke svému prospěchu. Instituce EU, zejména EK je působení lobbistických skupin nakloněna, důvodem je zejména snaha získat informace nezávislé na oficiálních národních systémech. Na institut EK působí lobbistické tlaky ve větší míře neţ na Radu EU. EK totiţ disponuje specifickými pravomocemi, které jsou ji dány Smlouvou o zaloţení ES/EU. Zájmové skupiny komunikují zejména s generálními ředitelstvími EK. Rada EU je lobbisty ovlivňována především prostřednictvím členů pracovních výborů Rady. Lobbisté jsou také nuceni část svého působení přenést na národní úroveň a působit tak na národní ministry a jejich resorty. Zhodnocením obou institucí na základě dílčích elementů a porovnáním jejich politické moci jsem dospěla k závěru, ţe je stanovená hypotéza potvrzena. Evropská komise, jejíţ zástupci nejsou voleni, nýbrţ jmenováni, disponuje větší politickou mocí neţ Rada EU, jejíţ zástupci vyjdou s demokratických voleb v jednotlivých členských zemích. Podpis Lisabonské smlouvy tuto pozici Evropské komise ještě posílil. V rámci legislativní činnosti se obě instituce navzájem doplňují. Komise disponuje legislativní iniciativou a Rada EU je hlavní legislativní institucí. Hlavním cílem lobbistických skupin působících na instituce 49
Evropské unie je Evropská Komise. Závěrem mohu konstatovat, ţe Evropská komise má na dění v Evropské unii mnohem větší vliv neţ Rada EU.
11. Závěr Hlavním důvodem spojenectví evropských zemí, které bylo základem pro vznik EU, byla na počátku snaha předejít dalším válečným konfliktům. V pozdější době se k tomuto cíli přidruţily další motivy spojenectví - ekonomické a zahraničněpolitické. Na počátku integrace stálo ESUO, které vzniklo spojením šesti zemí, které se navzájem potřebovaly. Postupem doby se počet zemí sdruţených v Evropské unii neustále zvyšoval. Dnes Unii tvoří 27 států a lze předpokládat její další rozšíření. S tím souvisí stále vyšší nároky na institucionální strukturu a stále zřetelnější problém legitimity jednotlivých institucí EU. Evropská Unie je nadnárodní organizací, která je výsledkem evropské integrace a ovlivňuje náš ţivot ve stále větší míře. Pro běţného občana představuje velmi sloţitý systém, coţ způsobuje slabý zájem občanů o dění v této „organizaci― a slabou účast ve volbách do Evropského parlamentu. Na závěr bych se chtěla zmínit o Lisabonské smlouvě, jejíţ podepsání je vedle přijetí „Římských smluv―, Slučovací smlouvy a Smlouvy o Evropské unii v historii Unie další významnou událostí. Základem LS se stal původní text Euroústavy. Aby Smlouva vstoupila v platnost, byl nutný souhlas všech členských států. Irsko se jako jediné rozhodlo pro všelidové hlasování o Smlouvě a v referendu LS odmítlo. Irsko poţadovalo po EU záruky a následně pak v novém referendu Smlouvu přijalo. Ratifikaci LS doprovázely problémy v Německu, kde skupina poslanců podala stíţnost k Ústavnímu soudu a v Polsku, kde byl podpis dokumentu podmíněn kladným výsledkem referenda v Irsku. Také ratifikace v ČR nebyla jednoduchá. Schvalovací proces byl pozastaven nejen Senátem, který se obrátil na Ústavní soud, ale i stanovením podmínky na zavedení tzv. vázaného mandátu vlády, který zabraňuje převodu rozhodovacích kompetencí z členských států na unijní úroveň bez souhlasu obou komor parlamentu. ČR se tak stala poslední zemí, která Smlouvu nepodepsala. Po rozhodnutí Ústavního soudu, ţe LS je v souladu s Ústavou ČR a zavedením vázaného mandátu vlády prezident Václav Klaus 3. listopadu 2009 Smlouvu podepsal. Svůj podpis pod Smlouvou však podmínil přijetím výjimky pro ČR z listiny základních práv EU z důvodu obavy z případných majetkových nároků sudetských Němců. Tato výjimka by měla být včleněna do textu přístupové smlouvy Chorvatska k EU. 50
Lisabonská smlouva tak vstoupila v platnost 1. prosince 2009 a významným způsobem ovlivňuje dění v Evropské unii.
51
12. Seznam schémat Schéma 1
Slabá legitimita evropského politického procesu
Schéma 2
Řádný legislativní postup
Schéma 3
Hlavní funkce a pravomoci Komise
Schéma 4
Hlavní pravomoci a funkce Rady EU
Schéma 5
Ţivotní cyklus Souborné zprávy
52
13. Seznam pouţitých zkratek COREPER
Výbor stálých zástupců
ČR
Česká republika
DG
Generální ředitelství
ECB
Evropská centrální banka
EFTA
Evropské společenství volného obchodu
EHS
Evropská hospodářské společenství
EHSV
Evropský hospodářský a sociální výbor
EK
Evropská komise
EP
Evropský parlament
ER
Evropská rada
ES
Evropské společenství
ESD
Evropský soudní dvůr
ESUO
Evropské společenství uhlí a oceli
EU
Evropská unie
EU 27
Evropská unie sdruţující 27 zemí
EURATOM
Evropské společenství pro atomovou energii
JEA
Jednotný evropský akt
LS
Lisabonské smlouva
MO
Mezinárodní organizace
MZV
Ministerstvo zahraničních věcí
NATO
Organizace Severoatlantické smlouvy
OECD
Organizace pro evropskou hospodářskou spolupráci a rozvoj
OEEC
Organizace pro evropskou hospodářskou spolupráci
OSN
Organizace spojených národů
PS
Poslanecká sněmovna
Rada EU
Rada Evropské unie
SES
Smlouva o Evropském společenství
SESAE
Smlouva o zaloţení Evropského společenství pro atomovou energii
SEU
Smlouva o Evropské Unii
SZBP
Společná zahraniční a bezpečnostní politika
SZP
Společná zemědělská politika
USA
Spojené státy americké 53
14. Pouţité zdroje Prameny Ústava ČR, 16. 12. 1992. [online]. 1996 [cit. 2010-08-28]. Dostupné z www:
.
Literatura a internetové zdroje BEDNÁŘ, M., Evropská Unie a demokracie [online]. [cit. 2010-07-27]. Dostupné z www: . BELLING, V. Legitimita moci v postmoderní době: Proč potřebuje Evropská unie členské státy?. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2009 a. 211 s. ISBN 978-80-210-5081-5. BELLING, V. Problém demokratické legitimity EU a suverenity [online]. 4. 3. 2009 b. [cit. 2010-08-27]. Dostupné z www: . DEFARGES, P., M. Evropské instituce. 1. vyd. Paříţ 1999. přeloţil: KARLICKÁ, M. 1. vyd. Praha: Univerzita Karlova v Praze, nakladatelství Karolinum, 2002. 221 s. ISBN 80-246-0086-2. DOČKAL, V., FIALA, P., KANIOK, P., PITROVÁ, M. Česká politika v Evropské unii: Evropský integrační proces a zájmy České republiky. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 2006. 216 s. ISBN 80-210-4076-9.
EU
od
A
do
Z
[online].
1999
[cit.
2010-04-16].
Dostupné
z
www:
. EU v kostce – Evropa ve 12 lekcích [online]. 2006 [cit. 2010-04-14]. Dostupné z www: .
54
EU.geograf [online] Poslední revize 5. 11. 2010 [cit. 2010-04-16]. Dostupné z www: EUR-Lex – Přístup k právu Evropské unie [online]. Poslední revize 18. 11. 2010 [cit. 2010Dostupné
20-11].
z www:
<
http://eur-
lex.europa.eu/cs/droit_communautaire/droit_communautaire.htm#2.4>. EUR-lex.europa.eu – Procedura spolupráce [online]. Poslední revize 18. 11. 2010 Dostupné
[cit. 2010-20-11].
z
www:
lex.europa.eu/cs/droit_communautaire/procedure_de_cooperation.gif>. EUR-lex.europa.eu – Projednávací řízení [online]. Poslední revize 18. 11. 2010 [cit. 2010Dostupné
20-11].
z
www:
lex.europa.eu/cs/droit_communautaire/procedure_de_consultation.gif>. EUR-lex.europa.eu – Souhlasné řízení [online]. Poslední revize 18. 11. 2010 [cit. 2010-2011].
Dostupné
z
www:
lex.europa.eu/cs/droit_communautaire/procedure_avis_conforme.gif>. EUR-lex.europa.eu – Spolurozhodovací řízení [online]. Poslední revize 18. 11. 2010 Dostupné
[cit. 2010-20-11].
z
www:
lex.europa.eu/cs/droit_communautaire/procedure_de_codecision.gif>. Euroskop.cz – Schémata rozhodovacích procedur [online]. 1999 [cit. 2010-20-11]. Dostupné
z
www:
rozhodovacich-procedur>. Evropská komise – organizace Evropské komise [online]. 1999 [cit. 2010-06-12]. Dostupné z www: < http://www.euroskop.cz/110/sekce/organizace-evropske-komise>. Evropská komise – složení Evropské komise 2010-2014 [online]. 1999 [cit. 2010-06-12]. Dostupné z www: < http://www.euroskop.cz/8891/sekce/slozeni-evropske-komise-20102014>. 55
Evropský parlament - Pravomoci Evropského parlamentu [online]. 1999 [cit. 2010-09-2]. Dostupné z www: Evropský parlament – výbory a delegace EP [online]. 1999 [cit. 2010-09-2]. Dostupné z www: . Evropské právo – otázky k postupové zkoušce 2009/2010. [cit. 2010-09-2]. Dostupné z www: . Historie EU – EU ve 21. století [online]. 1999 [cit. 2010-04-15]. Dostupné z www: . FIALA, P., PITROVÁ, M. Evropská unie. 2. doplněné a aktualizované vyd. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2009. 803 s. ISBN 978-80-7325-180-2. FOINTAINE, P. Evropa ve 12 lekcích [online]. únor 2008 [cit. 2010-03-10]. Dostupné z www: . GAJDOŠ, M., Lobbing v Evropské unii In IPEK Lobbyismus versus korupce [on line] 2003 [cit. 2010-08-28]. Dostupné z www: . KANIOK, P. Předsednictví Rady EU: Příběh půlstoletí. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 2008. 173 s. ISBN 978-80-210—4765-5. KLOUDOVÁ, J. Evropská unie: Historie a současnost ekonomického prostředí. 3. nezměněné vyd. Zlín: Univerzita Tomáše Bati ve Zlíně, 2007. 190 s. ISBN 978-807318-512-1. KÖNIG, P., LACINA, L., PŘENOSIL, J. Učebnice evropské integrace. 2. aktualizované vyd. Brno: Barrister & Principal, 2007. 402 s. ISBN 978-80-7364-044-6. KRATOCHVÍL, P. Teorie evropská integrace. 1. vyd. Praha: Portál, 2008. 224 s. ISBN 978-80-7367-467-0. 56
Legislativní proces – Fáze legislativního procesu v EU [online]. 1999 [cit. 2010-08-5]. Dostupné z www: . Lisabonská smlouva – hlavní změny ve fungování EU [online]. [cit. 2010-04-16]. Dostupné z www: . Lisabonská smlouva - Změny v rozhodování po institucionální reformě [online]. 2009 [cit. 2010-04-17].
Dostupné
z
www:
dossier/lisabonska-smlouva-zmeny-v-rozhodovani-po-institucionalni-reforme-000056>. Lobbing v evropských institucích [online]. Poslední revize 31. 3. 2010 [cit. 8. 09. 2010]. Dostupné z www: . PETRÁČKOVÁ, V., KRAUS, J. Akademický slovník cizích slov. 1. vyd. Praha: Academia, 2001. 834 s. ISBN 80-20006079. PLECHANOVOVÁ, B. Institucionální vývoj Evropské unie od Maastrichtské smlouvy k východnímu rozšíření. Hledání rovnováhy mezi Společenstvím a jeho členskými státy. 1. vyd. Praha: Univerzita Karlova v Praze, nakladatelství Karolinum, 2004. 355 s. ISBN 80-246-0800-0. PLECHANOVOVÁ, B. a kol. Evropská unie na počátku 21. století. Reformní procesy a institucionální změna. 1. vyd. Praha: Univerzita Karlova v Praze, nakladatelství Karolinum, 2006. 215 s. ISBN 80-246-1154-6. PLECHANOVOVÁ, B. Otázka legitimity v procesu evropské integrace [online]. Poslední revize
11.
1.
2008
[cit
2010-05-10].
Dostupné
z
www:
. Rada Evropské unie [online]. Poslední revize 13. 7. 2010 [cit. 2010-08-15]. Dostupné z www: < http://europa.eu/institutions/inst/council/index_cs.htm>.
57
Rada Evropské unie – orgány Rady EU [online]. 1999 [cit. 2010-04-16]. Dostupné z www: . Rada Evropské unie – Základní informace [online]. 1999 [cit. 2010-9-05]. Dostupné z www: . ROMANCOV, M., ROMANCOVOVÁ, E. Evropské politické a ekonomické instituce. 1. vyd. Praha: Eurolex Bohemia, 2002. 150 s. ISBN 80-86432-27-0. Rozhlas.cz. – Zpravodajství - Fülle při „grilování“ v Evropském parlamentu obstál [online].
12.
1.
2010
[cit.
2010-08-20].
Dostupné
z
www:
www.
rozhlas.cz/zprávy/evropskezalezitosti/_zprava/681174>. Rozhodování v EU – Schémata rozhodovacích procesů [online]. 1999 [cit. 2010-04-15]. Dostupné
z
www:
<
http://www.euroskop.cz/8903/sekce/schemata-rozhodovacich-
procesu >. Rozhodování v Evropské unii [online]. Poslední revize 8. 1. 2010 [cit. 2010-07-27]. Dostupné z www: . ŠAFR, J. Legitimita a legitimizace [online]. Poslední revize 2010 [cit. 2010-05-10]. Dostupné z www: . TICHÝ, L., ARNOLD, R., SVOBODA, P., ZEMÁNEK, J. Evropské právo. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 1999. 915 s. ISBN 80-7179-113-X. TÝČ, V. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 5. aktualizované vyd. Praha: Linde, 2006. 287 s. ISBN 80-7201-631-8. VAUBEL, R., Evropské instituce jako zájmová skupina: Dynamika stále těsnější unie. 1. vyd. Praha: Centrum pro ekonomiku a politiku, 2009.74 s. ISBN 978-80-86547-83-1. Van SCHENDELEN, R. Jak lobbovat v Evropské unii aneb Machiavelli v Bruselu. 1. vyd. Brno: Barrister & Principal, 2004. 350 s. ISBN 80-86598-75-6. 58
ZBÍRAL, R. Institucionální rámec Evropské unie: Právně-politologický pohled. 1. vyd. Praha: Linde, 2007. 240 s. ISBN 978-80-7201-682-2. ZBÍRAL, R. Teorie a praxe vyjednávání v Radě Evropské unie. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 2008. 215 s. ISBN 978-80-210-4806-5.
ZENKER, P. EU: Deficit demokracie nebo legitimity? [online]. 26. 11. 2008 [cit. 2010-510]. Dostupné z www: .
59
Přílohy Příloha 1
Evropský parlament
Příloha 2
Maastrichtský chrám
Příloha 3
Mapa Evropské unie
Příloha 4
Lucemburský kompromis
Příloha 5
Struktura Santerovi a Prodiho komise
Příloha 6
Předsedové Komise
Příloha 7
Sloţení současné Komise
Příloha 8
Předsednictví
Příloha 9
Typy Rad EU
Příloha 10
Rozdělení hlasů mezi členské státy v EU 27
Příloha 11
Legitimita Evropského komisaře
Příloha 12
Legitimita člena Rady EU
Příloha 13
Charakteristika legislativních aktů I., II. a III. pilíře
Příloha 14
Charakteristiky a schémata rozhodovacích procedur
Příloha 15
Etický kodex pro zástupce zájmových skupin
Příloha 1
Evropský parlament
Evropský parlament (EP) je jednou ze tří institucí Evropské unie. Během svého vývoje získával postupně více pravomocí a stal se tak důleţitým článkem v integračním procesu v Evropě. Sídla EP jsou tři. Ve Štrasburku probíhají jeden týden v měsíci plenární zasedání, stálé výbory EP se scházejí mezi plenárními zasedáními v Bruselu a předsednictvo EP spolu s generálním sekretariátem sídlí v Lucemburku. Předchůdcem EP bylo Společné shromáţdění125, Maastrichtská a Amsterodamská smlouva jej v 90. letech přeměnily v zákonodárný orgán126, jehoţ pravomoci jsou podobné pravomocem národních parlamentům. Jeho dnešní pravomoci jsou dány Lisabonskou smlouvou (LS). Zastupuje občany Evropské unie prostřednictvím přímo volených zástupců127. Poslanci EP jsou voleni na pětileté funkční období, nejsou organizováni podle země původu, ale sdruţují se do skupin podle svého politického zaměření. V čele EP stojí Předsednictvo, které tvoří předseda128 a 14 místopředsedů. Konference předsedů129 je sloţena z předsedů jednotlivých politických frakcí a předsedy parlamentu. EP disponuje se třemi základními pravomocemi: legislativní, rozpočtovou a kontrolní. Po vstoupení Lisabonské smlouvy v platnost, je EP postaven v oblasti schvalování rozpočtu EU na roveň Radě. Za účelem výkonu kontrolní pravomoci jsou zřizovány EP dočasné vyšetřovací výbory130. Parlament má moc schvalovat jmenovaného předsedu Evropské komise, vyslovit důvěru Evropské komisi jako celku a také Komisi odvolat. Rada EU musí předloţit Parlamentu svůj program a je často zastoupena na zasedáních parlamentních výborů. Při kontrolní činnosti Parlament vyuţívá i veřejných debat. Na tvorbě
právních
předpisů
se
podílí
konzultační
procedurou,
procedurou
spolurozhodování a procedurou souhlasu131. Delegace EP132 má za úkol, podporovat Zaloţené Smlouvou ESUO v roce 1952. O zákonodárnou moc se dělí s Radou EU. 127 Volební systém není jednotný, je závislý na ústavních pravidlech jednotlivých členských zemí. Podle Miroslava Bednáře je z hlediska demokratické legitimity nanejvýš problematický i samotný způsob periodického volebního vzniku EP. Volby do EP se konají místně odděleně v jednotlivých členských státech EU. Tato skutečnost respektuje a současně i potvrzuje neexistenci jednoho evropského lidu (BEDNÁŘ, 2010). 128 Mandát předsedy je 30 měsíců. 129 Konference organizuje práci Parlamentu a připravuje program jednání. 130 Počet stálých výborů není přesně dán, pro roky 2009-14 existuje 23 výborů. Výbory se podílí na legislativním procesu a jejich veřejné zasedání se koná jednou aţ dvakrát za měsíc. Kaţdý výbor má svého předsedu, tři místopředsedy, kteří jsou voleni na 2,5 let a vlastní sekretariát.(Evropský parlament - výbory a delegace EP, 1999). 131 Nedisponuje legislativní iniciativou, na legislativní podněty můţe pouze reagovat. 125 126
vzájemné vztahy mezi EU a parlamenty třetích zemí. (Evropský parlament - Pravomoci Evropského parlamentu, 1999) Parlament je také institucí, na kterou se zaměřují lobbistické skupiny. Do přijetí JEA byl zájem eurolobby ovlivňovat EP minimální, protoţe fakticky nezasahoval do legislativního procesu. Dnes je důleţitá role Parlamentu v prvním čtení, kde můţe dojít k zablokování. V této fázi se snaţí lobbisté získat politickou podporu a souhlasit nebo vyjádřit odmítavé stanovisko a vrátit tak návrh Komisi. Lobbisté se zaměřují na sekretariáty politických skupin, kde působí zpravodajové, jenţ jsou spojeni s národními politiky, soukromými a veřejnými organizacemi. Dalším polem působnosti pro lobbisty jsou budovy EP ve Štrasburku a v Bruselu, které jsou přístupné veřejnosti. EP je spolu s ostatními institucemi nedílnou součástí Evropské unie. LS rozšiřuje proceduru spolurozhodování v EP do všeobecného pouţití a přejmenování jí na běţnou legislativní proceduru. Tím dává EP pravomoc rozhodovat o legislativě na stejné úrovni jako Rada EU. Tato procedura bude aplikována aţ na 95% legislativy EU, a tím bude rozhodování EU zaloţeno na principu dvojí legitimity, občanů (zastoupených EP) a členských států (zastoupených
Radou
EU).
(Lisabonská
smlouva
–
Změny
v rozhodování
po institucionální reformě, 2009)
Jsou zřizovány na základě návrhu Konference předsedů. Existují čtyři kategorie delegací: meziparlamentní delegace, smíšené parlamentní výbory, delegace EP ve Smíšeném parlamentním shromáţdění AKT-EU a delegace EP v Parlamentním shromáţdění EU Středomoří. 132
Příloha 2
Maastrichtský chrám
Zdroj: http://www.euroskop.cz/8903/sekce/schemata-rozhodovacich-procesu/
Příloha 3
Mapa Evropské unie
Zdroj: http://eu.geograf.cz/eu_s/images/img_mapy/eu.gif
Příloha 4
Část ze zápisu lucemburského kompromisu
Tato část zahrnuje několik nezávazných formulací závěru, které byly vneseny do zápisu z jednání. 1. „Pokud by v případech rozhodnutí, která mohou být přijata většinovým hlasováním na návrh Komise, byly dotčeny velmi důleţité zájmy jednoho či více partnerů, členové Rady se budou snaţit, aby v rozumném čase dosáhli řešení, které můţe být přijato všemi členy Rady při vzájemném espektování svých zájmů i zájmů Společenství ve shodě s čl. 2 Smlouvy. 2. S odvoláním na předcházející odstavec se francouzská strana domnívá, ţe jsou-li dotčeny velmi důleţité zájmy, musí jednání pokračovat, dokud jednomyslné dohody dosaţeno nebude. 3. Šest delegací zaznamenává, ţe neexistuje shoda názorů, co činit v případě, ţe dohody dosaţeno nebude. 4. Šest delegací se nicméně domnívá, ţe rozdíl v názorech nebrání tomu, aby práce Společenství byly obnoveny podle normálních pravidel. Zdroj: PLECHANOVOVÁ, 2004, s. 57
Příloha 5
Struktura Santerovi a Prodiho komise
Struktura Evropské komise pod vedením Jacquese Santera
DG I
Vnější vztahy: obchodní politika a vztahy se Severní Amerikou, Dálným východem, Austrálií a Novým Zélandem
DG IA
Vnější vztahy: Evropa a nové nezávislé státy, SZBP a zahraniční delegace
DG IB
Vnější vztahy: jiţní Středomoří, Střední a Blízký východ, Latinské Amerika, jiţní a jihovýchodní Asie
DG II
Hospodářství a finance
DG III
Průmysl
DG IV
Volná soutěţ
DG V
Zaměstnanost, průmysl a sociální politika
DG VI
Zemědělství, veterinární a fytosanitární úřad
DG VII
Doprava
DG VIII
Vnější vztahy: spolupráce s Afrikou, karibskou a pacifickou oblastí, dohody z Lomé
DG IX
Zaměstnanci a dministrativa
DG X
Audiovizuální média, informace, komunikace a kultura
DG XI
Ţivotní prostředí, jaderná bezpečnost a civilní ochrana
DG XII
Věda a výzkum
DG XIII
Telekomunikace, informační trh a vyuţití výzkumu
DG XIV
Rybolov
DG XV
Vnitřní trh a finanční sluţby
DG XVI
Regionální politika a koheze
DG XVII
Energetika
Zdroj: FIALA, PITROVÁ, 2009, s. 270-271
Struktura Evropské komise pod vedením Romana Prodiho
VŠEOBECNÉ SLUŢBY Eurostat Evropský úřad pro boj s podvody Generální sekretariát POLITIKY Daně a celní unie Hospodářské a finanční otázky Energetika a doprava Informační společnost Justice a vnitro Podnikání Regionální politika Rybolov Soutěţ VNĚJŠÍ VZTAHY Europe Aid - Úřad pro spolupráci Obchod Rozšíření
Publikačníúřad Tisk a informace
Společné centrum výzkumu Vnitřní trh Výzkum Vzdělání a kultura Zaměstnanost a sociální otázky Zdraví a ochrana spotřebitele Zeměmdělství Ţivotní prostředí
Rozvoj Úřad pro humanitární pomoc - ECHO Vnější vztahy
VNITŘNÍ SLUŢBY Finanční kontrola Právní sluţba Překladová sluţba Rozpočet Zdroj: FIALA, PITROVÁ, 2009, s. 275
Skupina politických poradců Sluţba vnitřního auditu Společná tlumočnická a konferenční sluţba Zaměstnanci a administrativa
Příloha 6
Předsedové Evropské komise
Předseda Walter Hallstein I Walter Hallstein II Jean Rey Franco Maria Malfatti resp. Sicco Manshol Francois-Xaver Ortoli Roy Jenkins Gaston Thorn Jacques Delors I Jacques Delors II Jacques Delors III Jacques Santers Romano Prodi José Manuel Barroso I José Manuel Barroso II
Období 1958-1962 1962-1967 1967-1970 1970-1972 resp. 1972-1973 1973-1977 1977-1981 1981-1989 1985-1989 1989-1993 1993-1995 1995-1999 1999-2004 2004-2009 2009-
Zdroj: www.euroskop.cz/110/sekce/organizace-evropske-komise/
Příloha 7
Členové Komise 2010-2014 Předseda
José Manuel Barroso
Portugalsko
Místopředsedové Catherine Ashton Viviane Reding Joaquín Almunia Siim Kallas Neelie Kroes Antonio Tajani Maroš Šefčovič
Velká Británie Lucembursko Španělsko Estonsko Nizozemsko Itálie Slovensko
Členové komise Janez Potočnik Olli Rehn Andris Piebalgs Michel Barnier Androulla Vassiliou Algirdas Šemeta Karel De Gucht John Dalli Máire Geoghegan-Quinn Janusz Lewandowski Maria Damanaki Günther H. Oettinger Johannes Hahn Connie Hedegaard Štefan Füle László Andor Cecilia Malmström Kristalina Georgieva Dacian Cioloş
Slovinsko Finsko Lotyšsko Francie Kypr Litva Belgie Malta Irsko Polsko Řecko Německo Rakousko Dánsko Česká republika Maďarsko Švédsko Bulharsko Rumunsko
Zdroj: http://www.euroskop.cz/8891/sekce/slozeni-evropske-komise-2010-2014/
Příloha 8
Předsednictví
Směřování Rady významně ovlivňuje předsednický stát. V pozici předsedající ho státu se členské státy střídají postupně. Předsednictví trvá 6 měsíců, střídání členských států probíhá v předem stanoveném harmonogramu. Jde o významnou roli v organizaci práce Rady EU, zejména ve vytváření podnětů pro legislativní a politická rozhodnutí. Předsedající země svolává a řídí zasedání Rady EU a jejích pracovních výborů, vyjednává kompromisy napříč členskými státy a jménem Evropské unie také jedná s třetími zeměmi a mezinárodními organizacemi. Zastupuje Radu EU při kontaktech s ostatními institucemi EU133. Pro zachování kontinuity řízení je nutná spolupráce tří po sobě následujících předsednických států (minulý, současný a budoucí). Dále je nutná spolupráce tzv. Troiky134.
jedná
se
o 3 následující
instituce:
„předsednictví
(respektive
ministr
zahraničních věcí předsedající země), vysoký zmocněnec pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku a Komise, resp. komisař(ka) pro vnější vztahy― (KÖNIG A KOL., 2007, s. 132). Funkce předsednictví má oproti jiným institucím a funkcím EU poměrně slabé teoretické vymezení svých principů, zejména v oblasti primárního práva. V základní legislativě EU je závazně zakotven pouze rotační princip, který zaručuje střídání úřadu po půl roce. Druhým neméně důleţitým principem je nestrannost mandátu. Tento princip nevychází z primárního práva a je zaloţen na politické praxi předsednictví. Definování nestrannosti je tudíţ značně problematické. „Poţadavek na nestrannost předsednictví tak lze nalézt především v dokumentech Rady, které jsou politické povahy, případně v doporučeních k výkonu předsednické funkce― (KANIOK, 2008, s. 44). Národní funkce předsednictví je kontroverzní, předsednictví můţe totiţ poslouţit k obhájení národních zájmů nebo národní pozice.
Předseda vyuţívá různé nástroje: kulatý stůl – jde o postupné zveřejňování stanovisek zúčastněných zemí, indikační hlasování – není pro členské státy závazné, země mohou pod vlivem okolností měnit svůj postoj, přerušení jednání – je vyuţíváno často z mnoha důvodů (jedním z nich je protestní procedurální ţádost o přerušení ze strany členských zemí, které signalizují předsedovi Rady nesouhlas a nutnost přezkoumat principy předkládaného bodu jednání), individuální konsultace – předseda Rady, případně spolu s předsedou Komise se schází k soukromým konsultacím s jednotlivými ministry, cílem je modifikace předlohy do podoby, která by byla pro daný stát přijatelná, prodlouţení zasedání – zvyšuje tlak na návrat ministrů zpět do jejich úřadu v členských zemích (maratón – zasedání je prodlouţeno na dobu delší neţ 2 dny, proklamativní zastavení času – Rada je nucena jednat aţ do doby, neţ je dosaţeno shody), balíkový princip jednání - do jednoho komplexu hlasování jsou spojeny různé poloţky, neformální návrhy – je vyuţíván „Non-papers― v situaci, kdy není moţné řešení navrhnout prostřednictvím Komise nebo delegací, jde o navrţení neformálního východiska, doprovodný text – nemění obsah odhlasovaného aktu a neovlivní jeho výklad, vysvětlují podmínky, za kterých jednání probíhalo, neformální zasedání Rady – jsou zda přítomni ministři, komisař a generální tajemník, jde o formu pracovního oběda či večeře. 134 Jde o tzv. reformovanou trojku, kterou zavedla Amsterodamská smlouva. 133
Pro zachování větší kontinuity předsednictví pro 18 měsíců jsou členské státy po přijetí Lisabonské smlouvy rozděleny po třech. Radě pro zahraniční vztahy bude předsedat Vysoký představitel pro zahraniční vztahy bezpečnostní politiku. V ostatních formacích bude Radě EU předsedat kompetentní ministr z členského státu, který v danou chvíli bude předsedat Radě EU. (Lisabonská smlouva – Změny v rozhodování po institucionální reformě, 2009)
Příloha 9
Typy Rad EU
Typy Rad EU před přijetím Lisabonské smlouvy
Rada pro všeobecné záleţitosti a vnější vztahy (GAERC): členy jsou ministři zahraničí nebo ministři pro evropské záleţitosti
Rada pro ekonomické a finanční záleţitosti (Ecofin): členství souvisí s projednávanými otázkami, střídají se ministři financí a hospodářství
Rada pro justici a vnitřní věci (JHA): setkávají se zde ministři vnitra, případně spravedlnosti
Rada pro zaměstnanost, sociální politiku, zdraví a ochranu spotřebitele (EPSCO): zastoupení závisí na projednávaných otázkách, většinou jde o ministry sociálních věcí nebo zdravotnictví
Rada pro konkurence schopnost (Comp) (také Rada pro vnitřní trh, průmysl a výzkum): členy jsou především ministři průmyslu
Rada pro dopravu, telekomunikaci a energetiku (TTE): zastoupení souvisí s projednávanými otázkami, nejčastěji se Rady zúčastňují ministři dopravy
Rada pro zemědělství a rybolov (AgFish): scházejí se zde ministři zemědělství, případně rybolovu
Rada pro ţivotní prostředí (Env): členy jsou ministři ţivotního prostředí
Rada pro vzdělávání, mládeţ a kulturu (EYC): setkávají se zde ministři školství, kultury či komunikací
Zdroj: ZBÍRAL, 2007, s. 61-63
Typy Rad po přijetí Lisabonské smlouvy
Rada pro všeobecné záleţitosti (General Affairs Council, GAC) zajišťuje soudrţnost práce v jednotlivých formacích Rady a ve spojení s předsedou Evropské rady a Komisí připravuje zasedání Evropské rady a zajišťuje její návaznost. Rada se zabývá otázkami, které postihují více neţ jednu z politik Unie, jako například jednání
o rozšíření
EU,
přípravou
víceletých
finančních
perspektiv nebo
institucionálními a administrativními záleţitostmi. Volba zástupce je na rozhodnutí členského státu. Zpravidla se účastní ministři zodpovědní za koordinaci evropských agend.
Rada pro zahraniční věci (Foreign Affairs Council, FAC) vytváří vnější činnost Unie podle strategických směrů vymezených Evropskou radou a zajišťuje soudrţnost vnější činnosti Unie. V její kompetenci je celá vnější činnost Unie, zejména společná zahraniční a bezpečnostní politika, společná obchodní politika, rozvojová spolupráce a humanitární pomoc. Je jedinou formací Rady, pro kterou neplatí
rotující
předsednictví.
Jejím
předsedou
je
Vysoký
představitel
pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku volený na pětileté funkční období.
Rada pro hospodářské a finanční záleţitosti (Economic and Financial Affairs Council, ECOFIN) se skládá z ministrů financí a hospodářství, případně z ministrů pro rozpočet (rozpočet EU projednává a schvaluje právě tato formace Rady), diskutuje-li se o jejich agendě. Schází se kaţdý měsíc. Do jejích kompetencí spadá
koordinace
hospodářské
politiky,
ekonomický
dohled,
dohled
na rozpočtovou politiku a veřejné finance členských států, euro, finanční trhy a kapitálové pohyby a hospodářské vztahy se třetími zeměmi. Rozhoduje převáţně kvalifikovanou většinou, s výjimkou fiskálních záleţitostí, kde je nutná jednomyslnost.
Rada pro spravedlnost a vnitro (Justice and Home Affairs Council, JHA) se skládá z ministrů spravedlnosti a vnitra, kteří se scházejí zhruba jednou za dva měsíce, aby diskutovali o vývoji a implementaci kooperace a společných politik v tomto sektoru. Většinou rozhodují jednomyslně, ale např. vízové záleţitosti a soudní spolupráce v občanských věcech jsou rozhodovány kvalifikovanou většinou a účastní se i Evropský parlament.
Rada pro zaměstnanost, sociální politiku, zdravotnictví a spotřebitelské záleţitosti (Employment, Social Policy, Health and Consumer Affairs Council, EPSCO) se skládá z ministrů odpovědných za zaměstnanost, sociální ochranu, ochranu spotřebitele, zdraví a rovné příleţitosti, kteří se setkávají zhruba čtyřikrát ročně. Protoţe zaměstnanost a sociální ochrana zůstává v kompetencích členských států, Rada pouze stanovuje společné cíle, analyzuje opatření přijatá na národní úrovni apod. Rozhoduje obvykle kvalifikovanou většinou.
Rada pro konkurenceschopnost (Competitiveness Council) byla vytvořena v červnu 2002 sloučením Rady pro vnitřní trh, Rady pro průmysl a Rady
pro výzkum. Podle probírané agendy se skládá z ministrů pro evropské záleţitosti, průmysl, výzkum atd. Schází se asi pětkrát nebo šestkrát za rok. Má zajistit jednotný přístup ke zvyšování konkurenceschopnosti a růstu v Evropě. Rozhoduje obvykle kvalifikovanou většinou.
Rada
pro
dopravu,
telekomunikace
a
energetiku
(Transport,
Telecommunications and Energy Council, TTE) byla vytvořena sloučením rad pro tyto tři oblasti v červnu 2002. Přibliţně kaţdé dva měsíce se v ní podle projednávané agendy scházejí ministři zodpovědní za dopravu, telekomunikace a energetiku.
Rada pro zemědělství a rybolov (Agriculture and Fisheries Council) se skládá z ministrů zemědělství a rybolovu a z Evropských komisařů odpovědných za zemědělství a rozvoj venkova, rybolov a námořní záleţitosti, ale také zdraví. Rada se zabývá regulací trhů, organizací produkce, zjišťováním dostupných zdrojů, zlepšováním horizontálních struktur a rozvojem venkova. Schází se kaţdý měsíc a rozhoduje kvalifikovanou většinou.
Rada pro ţivotní prostředí (Environment Council) se skládá z ministrů ţivotního prostředí, kteří se setkávají zhruba čtyřikrát ročně. Rozhoduje kvalifikovanou většinou spolu s Evropským parlamentem. Zabývá se ţivotním prostředím, lidským zdravím a racionálním vyuţíváním přírodních zdrojů, podporuje
opatření
přispívající
k mezinárodnímu
řešení
regionálních
i celosvětových environmentálních problémů.
Rada pro školství, mládeţ a kulturu (Education, Youth and Culture Council, EYC) se skládá z ministrů zodpovědných za vzdělání, kulturu, mládeţ a komunikaci, kteří se scházejí zhruba třikrát aţ čtyřikrát ročně. Obvykle rozhoduje kvalifikovanou většinou (vyjma kulturní záleţitosti, kde se rozhoduje jednomyslně) a spolu s Evropským parlamentem. Má přispívat k rozvoji kvality školství, implementaci politik odborné přípravy a rozkvětu kultur členských států. Klade důraz na společné kulturní dědictví, ale zároveň plně respektuje zodpovědnost členských států za stanovení obsahu učiva a odborné přípravy a organizaci systému školství a odborné přípravy, stejně jako jejich národní a regionální kulturní diverzitu.
Zdroj: http://www.euroskop.cz/98/sekce/zakladni-informace/
Příloha 10
Rozdělení hlasů mezi členské státy v EU 27
Francie, Itálie, Německo a Spojené království Polsko a Španělsko Rumunsko Nizozemsko Belgie, Česká republika, Maďarsko, Portugalsko a Řecko Rakousko, Bulharsko a Švédsko Dánsko, Finsko, Irsko, Litva a Slovensko Estonsko, Kypr, Lotyšsko, Lucembursko a Slovinsko Malta CELKEM Zdroj: http://europa.eu/institutions/inst/council/index_cs.htm
29 27 14 13 12 10 7 4 3 345
Příloha 11
Legitimita evropského komisaře
Předseda Komise je reprezentantem Unie pro veřejnost, zastupuje Komisi ve styku s ostatními institucemi Evropské unie a je i členem Evropské rady. Smlouvou z Nice získal i účinné pravomoci, které posilují jeho postavení vůči zbytku komisařů, politicky vede činnost Komise. Určuje komisařům jejich portfolia a je v jeho moci měnit strukturu Komise v průběhu funkčního období. Proces jmenování Komise je významnou epizodou v rámci EU a neusnadnilo ji ani přijetí Smlouvy z Nice, která „Radě na úrovni hlav států a vlád umoţňuje hlasovat kvalifikovanou většinou― (ZBÍRAL, 2007, s. 99). Nejdříve tedy Rada určí kvalifikovanou většinou kandidáta na post předsedy a ten musí získat souhlas Parlamentu. Dále Rada po dohodě se schváleným kandidátem na předsedu přijme seznam kandidátů na komisaře, kteří jsou navrţeni členskými státy. Nakonec musí celá Komise jako sbor ad bloc získat souhlas Parlamentu, kterému předchází jmenování kvalifikovanou většinou v Radě. (TÝČ, 2006) Přijetím LS dochází k posílení demokratické legitimity jmenování předsedy EK. LS výslovně uvádí, ţe Evropská rada (ER) musí vzít v úvahu výsledky evropských voleb při navrhování kandidáta na post předsedy EK, který musí být následně zvolen EP. Při volbě musí být přihlíţeno k výsledkům voleb do EP, a tedy k většině, která z těchto voleb vzejde. Občané budou moci přímo rozhodovat o politickém směřování EK. Komise bude tvořena zástupci všech členských států a předseda EK získává pravomoc odvolávat jednotlivé komisaře. (Lisabonská smlouva – hlavní změny ve fungování EU, 1999). Na úrovni národního státu funkci předsedy Komise „odpovídá― funkce předsedy vlády, funkci komisaře pak funkce člena vlády. Ministry vlády národního státu jmenuje prezident republiky na základě návrhu premiéra. Jednotliví ministři pak spravují jim svěřená ministerstva a jsou odpovědni Poslanecké sněmovně. Předsedou vlády se stává předseda vítězné politické strany a členové vlády jsou zvoleni s podporou poslanců ostatních politických stran. K jejich zvolení je třeba získat nadpoloviční většinu hlasů poslanců. Předseda je zodpovědný parlamentu, stejně tak jako ostatní členové vlády. Na základě výše uvedeného můţeme konstatovat, ţe nominace (způsob volby) evropského komisaře v ţádném případě neodpovídá demokratickému způsobu volby ministra vlády národního státu.
Příloha 12
Legitimita člena Rady EU
Členové Rady EU, tj. ministři či premiéři (ER) jsou zvoleni národními parlamenty. Jak jsem jiţ předeslala, vláda národního státu vzejde z demokratických voleb, po svém jmenování musí předstoupit před Poslaneckou sněmovnu a ţádat o vyslovení důvěry, vláda je zodpovědná národnímu Parlamentu. Ve vládě národního státu ministr spravuje svůj úřad. Ministři se účastní jednání v Radě EU, kde zastupují svůj resort. Pokud se ministři nemohou zúčastnit zasedání Rady EU, mohou být zastoupeni vysokým úředníkem nebo stálým zástupcem u Rady EU. Rada zasedá ve sloţení příslušných resortních ministrů, popřípadě je kaţdý stát zastoupen více zástupci. Počet účastníků jednání Rady EU je proměnlivý, dle rozsahu projednávaných otázek. Rada tedy jedná v různém personálním i odborném sloţení. Oproti tomu má Senát 81 senátorů, kteří jsou voleni na dobu šesti let, přičemţ se kaţdé dva roky volí třetina senátorů. Senát dále volí a odvolává předsedu a místopředsedy Senátu. Senátor, který je členem vlády, nemůţe být předsedou či místopředsedou Senátu. Senát je nerozpustitelný. Předseda Senátu je druhým nejvyšším ústavním činitelem, který zastupuje Senát navenek. V jeho kompetenci je svolávání, zahájení, přerušení a ukončení schůze Senátu, podepisování usnesení. V neposlední řadě v případě neobsazené funkce prezidenta a současného rozpuštění Poslanecké sněmovny vykonává část pravomocí prezidenta svěřenou předsedovi Sněmovny.
Příloha 13
Charakteristika legislativních aktů v rámci I., II. a III. pilíře
Legislativní akty v rámci I. pilíře Nařízení Je schvalováno Radou společně s Parlamentem nebo samotnou Komisí a je obecně závazným pravidlem pro všechny subjekty Společenství. Je přímo účinné, tzn., ţe tvoří takové právo, které uplatňuje přímou účinnost ve všech členských státech stejně jako národní právo, a to bez jakékoliv další intervence ze strany státní moci členských států Směrnice Je schvalována Radou společně s Parlamentem nebo samotnou Komisí a je adresována členským státům. Předepisuje členským státům jen výsledek, metody jsou ponechány na vůli vnitřních právních řádů. (tzn., ţe si členský stát můţe zvolit formu, která pro něj bude nejpřijatelnější) Rozhodnutí Je schvalováno Radou, Radou společně s Evropským parlamentem anebo Komisí. Rozhodnutí je právní akt upravující konkrétní či jednotlivý případ, jsou přímo závazné pro okruh subjektů, kterým jsou přímo adresována (členské státy, podniky či jednotlivci) Stanoviska a doporučení Nejsou závaznými právními akty, ale mají politickou účinnost. Doporučení dovoluje institucím rámcově vytyčit směrnici postupu. Cílem je pevně zakotvit stanovisko instituce týkající se nějaké otázky. Sekundární právo v rámci II. pilíře Společné strategie Byly zavedeny Amsterodamskou smlouvou, členské státy zde mají společné zájmy. Společné akce Jsou přijímány Radou pro operativní řešení zvláštních situací. Společné postoje Jsou přijímány Radou a vymezují přístup EU ke konkrétním otázkám.
Sekundární právo v rámci III. pilíře Rámcová rozhodnutí Mají formální rysy shodné se směrnicemi, ale nemají přímý účinek. Jsou vytvářeny za účelem sbliţování právních a správních předpisů. Rozhodnutí Jsou vydávány za jakýmkoliv účelem kromě sbliţování právních a správních předpisů. Společný postoj Definuje přístup Unie ke konkrétním záleţitostem, má doporučující charakter. Úmluvy Naplňují charakter mezinárodní smlouvy, jsou doporučeny k přijetí podle ústavních předpisů členských států. Zdroj: EUR-Lex – Přístup k právu Evropské unie, 2010
Příloha 14
Charakteristika a schémata rozhodovací procedur
Konzultační procedura
Zdroj: http://eur-lex.europa.eu/cs/droit_communautaire/procedure_de_consultation.gif Konzultační procedura je historicky nejstarší a nejjednodušší procedura zaloţená Smlouvou o EHS. I po uvedení procedury spolupráce a spolurozhodovací procedury nepřestávala konzultační procedura ztrácet na své významnosti. Jde v podstatě o rozdělení pracovních úkolů mezi Komisí a Radou, coţ je moţno shrnout takto: Komise navrhuje, Rada jedná. Nicméně předtím, neţ Rada učiní rozhodnutí, je nutné absolvovat několik etap, během nichţ se kromě Komise a Rady mohou k věci vyjádřit také Evropský parlament, Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů, a to dle povahy projednávané věci. Pouţívá se asi u 20 % případů, dnes se konzultační procedura vyuţívá pouze v případech, které výslovně nespadají do procedury spolupráce nebo spolurozhodovací procedury.
Procedura spolupráce
Zdroj: http://eur-lex.europa.eu/cs/droit_communautaire/procedure_de_cooperation.gif Procedura spolupráce byla zavedena v JEA a přiřadila EP významnější úlohu. Parlament můţe schválit změny společného postoje Rady, ale na rozdíl od spolurozhodovací procedury je konečné rozhodnutí výsadou Rady EU. Tato procedura se vyuţívá v oblastech měnové a hospodářské unie. Procedura spolupráce je výlučně uplatňována v následujících případech: pravidla pro postup při mnohostranném dohledu (čl. 99, odst. 5), zákaz přístupu k finančním institucím (čl. 102, odst. 2), zákaz přebírání závazků členskými státy (čl. 103, odst. 2), harmonizační opatření týkající se oběhu kovových mincí (čl. 106, odst. 2). Všechny ostatní oblasti, které dříve spadaly do této procedury, byly Amsterodamskou smlouvou přesunuty pod spolurozhodovací proceduru.
Procedura spolurozhodování
Zdroj: http://eur-lex.europa.eu/cs/droit_communautaire/procedure_de_codecision.gif Procedura spolurozhodování byla zavedena ve Smlouvě o Evropské unii, jako návazná na proceduru spolupráce. Avšak spolurozhodovací procedura neumoţňuje Radě EU jednomyslné schválení nerespektování stanoviska EP, v případě neshody musí smírčí výbor sestavený ze zástupců Rady EU a EP dosáhnout textu, který bude přijatelný pro obě instituce. V legislativních rolích staví spolurozhodovací procedura obě instituce na stejnou úroveň. V rámci této procedury, v případě neúspěchu smírčího jednání s Parlamentem, nemůţe Rada schválit společný postoj. Pokud k souhlasnému vyjádření nedojde, můţe legislativní proces skončit neúspěchem. Spolurozhodování se v legislativní praxi stalo
velice významným. Nejčastěji uţívaná, vyuţívá se aţ v 80 % případů, upravuje ji čl. 252 Smlouvy o ES ve znění Smlouvy z Nice. Oblasti, jichţ se dotýká procedura spolurozhodování
Boj proti diskriminaci na základě národnosti (článek 12)
Boj proti diskriminaci na základě pohlaví, rasy nebo příslušnosti k etnické menšině, náboţenství nebo přesvědčení, tělesného postiţení, věku nebo sexuální orientace (článek 13, odstavec 2)
Volný pohyb a pobyt (článek 18, odstavec 2)
Volný pohyb pracovníků (článek 40)
Sociální zabezpečení zahraničních pracujících (článek 42)
Právo usazování (článek 44, odstavec 1; článek 46, odstavec 2; článek 47, odstavec 1 a 2)
Vízová, azylová a imigrační politika a další politiky spojené s volným pohybem osob (článek 67, odstavec 4 a 5)
Doprava (článek 71, odstavec 1; článek 80)
Vnitřní trh (článek 95)
Zaměstnanost (článek 129)
Celní spolupráce (článek 135)
Sociální politika (článek 137, odstavec 2)
Rovné příleţitosti a rovné zacházení (článek 141, odstavec 3)
Prováděcí rozhodnutí Evropského sociálního fondu (článek 148)
Vzdělání (článek 149, odstavec 4)
Kultura (kromě doporučení) (článek 151, odstavec 5)
Veřejné zdraví (článek 152, odstavec 4)
Ochrana spotřebitele (článek 153, odstavec 4)
Transevropské sítě (článek 156)
Průmysl (článek 157, odstavec 3)
Ekonomická a sociální soudrţnost (článek 159)
Evropský fond pro regionální rozvoj (článek 162)
Výzkum a technologický rozvoj (článek 166, odstavec 1; článek 172)
Odborné vzdělávání (článek 150, odstavec 4)
Ţivotní prostředí (článek 175, odstavec 1 a 3)
Spolupráce ve vývoji (článek 179, odstavec 1)
Politické strany na evropské úrovni (článek 191)
Přístup k dokumentům institucí (článek 255, odstavec 2)
Podvod (článek 280)
Statistika (článek 285)
Vytvoření kontrolního orgánu pro ochranu dat (článek 286)
Zdroj: EUR-Lex – Přístup k právu Evropské unie, 2010
Procedura souhlasu
http://eur-lex.europa.eu/cs/droit_communautaire/procedure_avis_conforme.gif Souhlasné řízení bývá označováno i za tzv. schvalovací postup. Procedura souhlasu byla zavedena JEA a EP dává moţnost vyjádřit svůj souhlas nebo nesouhlas se schválením určitých aktů Rady. V jistých oblastech nemůţe Rada přijímat právní akty, pokud Parlament nevyjádří svůj souhlas kvalifikovanou většinou svých členů. Procedura souhlasu představuje pro EP právo veta a byla zpočátku zamýšlena jen pro uzavření dohod o přidruţení a průzkumného řízení ţádosti o přistoupení k ES. Proceduru souhlasu upravuje čl. 192 Smlouvy o zaloţení ES ve znění Smlouvy z Nice. Oblasti, jichţ se dotýká procedura souhlasu:
Posílení spolupráce (článek 11, odstavec 2)
Určité úkoly ECB (článek 105, odstavec 6)
Dodatky ke statutu Evropského systému evropských bank (článek 107, odstavec 5)
Strukturální a kohezní fondy (článek 161)
Jednotný systém voleb (článek 190, odstavec 4)
Určité mezinárodní dohody (článek 300, odstavec 3)
Porušení lidských práv (článek 7 Smlouvy o Evropské unii)
Přistoupení nových členských států (článek 49 Smlouvy o Evropské unii)
Zdroj: EUR-Lex – Přístup k právu Evropské unie, 2010
Rozpočtová procedura
Zdroj:
http://www.euroskop.cz/8468/2305/clanek/memo-schemata-rozhodovacich-
procedur/ Procedura přijímání rozpočtu je specifickou procedurou, do které jsou zapojeny EK, Rada EU a EP. EK navrhne rozpočet, Rada EU rozpočet projedná. EP v 1. Čtení rozpočet schválí. Popřípadě nadpoloviční většinou hlasů navrhne změny, čímţ je návrh opět předán do Rady EU, která tyto změny v 2. čtení kvalifikovanou většinou příjme nebo zamítne. Konečné slovo má v případě povinných výdajů Rada EU, v případě nepovinných výdajů má konečné slovo EP. Pokud dojde k zamítnutí rozpočtu, musí EK předloţit nový návrh a procedura se opakuje. Proceduru přijímání rozpočtu upravuje čl. 272
Smlouvy
o zaloţení ES ve znění Smlouvy z Nice. Výdaje rozpočtu vyplývají ze Smlouvy o ES nebo z nástrojů přijatých Smlouvou o ES. Příkladem výdajů v EU jsou výdaje na SZP, výdaje
vyplývající z mezinárodních dohod, zemědělství, administrativní výdaje, předvstupní pomoc, výdaje na rozšíření apod. Zdroj: EUR-Lex – Přístup k právu Evropské unie, 2010
Příloha č. 15 Etický kodex pro zástupce zájmových skupin Zastupování zájmových skupin tvoří legitimní součást demokratického systému. Evropská komise v rámci svých snah o posílení důvěry veřejnosti zřídila dobrovolný rejstřík a přijala tento etický kodex, s jejichţ pomocí hodlá vnést více transparentnosti do zastupování zájmových skupin včetně jeho aktérů a jejich činností. Tento etický kodex obsahuje sedm základních pravidel pro zastupování zájmových skupin. Subjekty, jeţ se hodlají registrovat, se při registraci zaváţí řídit se tímto kodexem nebo prohlásí, ţe se jiţ řídí profesním kodexem obsahujícím srovnatelná pravidla. „Zastupování zájmových skupin―, u nějţ se registrace očekává, je vymezeno jako „činnosti vykonávané s cílem ovlivnit formulování politiky a rozhodovací procesy evropských orgánů―.
Tato definice nezahrnuje:
základního práva na spravedlivé soudní řízení, včetně práva na obhajobu činnosti spojené s právním či jiným odborným poradenstvím, pokud souvisí s výkonem ve správním řízení; jedná se např. o činnosti vykonávané právníky či jinými odborníky zúčastněnými v uvedených řízeních;
činnosti sociálních partnerů jakoţto účastníků sociálního dialogu (odborů, organizací zaměstnavatelů); vykonávají-li však uvedené subjekty činnosti mimo rámec úkolů, jeţ jim svěřují Smlouvy, očekává se, ţe se zaregistrují v zájmu zajištění rovných podmínek mezi všemi zastupovanými zájmy;
činnosti vykonávané na přímou ţádost Komise, jako např. ţádost ad hoc či pravidelnou ţádost o věcné informace, údaje či odbornou konzultaci, výzvy k účasti na veřejných slyšeních či působení v poradních výborech a na jiných podobných fórech.
Komise si je vědoma toho, ţe poslání většiny organizací, jeţ se zastupováním zájmových skupin zabývají, je širší neţ jen výkon činností, u nichţ se očekává registrace. Tyto organizace se zabývají mj. zpracováváním studií, statistik či jiných informačních a dokumentačních materiálů, prováděním školení a budováním kapacit členů a zákazníků,
tedy činnostmi, jeţ do uvedené definice nespadají, pokud nejsou spojeny se zastupováním zájmových skupin. Zásady Občané a další zúčastněné strany od zástupců zájmových skupin právem očekávají, ţe se budou chovat v souladu se zásadami otevřenosti, transparentnosti, čestnosti a bezúhonnosti. Obdobně jsou přísnými pravidly zajišťujícími nestrannost vázáni i členové a zaměstnanci Komise. Příslušná ustanovení jsou veřejně známa a jsou obsaţena ve Smlouvě o zaloţení Evropského společenství, sluţebním řádu úředníků, kodexu chování komisařů a kodexu řádné správní praxe.
Pravidla Zástupci zájmových skupin jsou povinni: 1. uvést své jméno a název subjektu (subjektů), pro nějţ (něţ) pracují či který (které) zastupují; 2. neuvádět o sobě při registraci nesprávné údaje, jeţ by třetí strany a/nebo zaměstnance EU uváděly v omyl; 3. uvést zájmy a příp. také klienty či členy, jeţ zastupují; 4. zajistit, aby byly poskytnuté informace podle jejich nejlepšího vědomí a svědomí nezkreslené, úplné, aktuální a nezavádějící; 5. nezískávat a ani se nepokoušet získat informace či rozhodnutí nečestným způsobem; 6. nenavádět zaměstnance EU k tomu, aby jednali v rozporu s pravidly a normami chování, jeţ se na ně vztahují; 7. pokud zaměstnávají bývalé zaměstnance EU, respektovat jejich povinnost dodrţovat pravidla a závazek mlčenlivosti, jimţ podléhají. Jiná ustanovení
Porušení kodexu: Registrované subjekty jsou obeznámeny a srozuměny s tím, ţe porušení výše uvedených pravidel ze strany jejich zástupců můţe vést k dočasnému či trvalému vyškrtnutí z rejstříku poté, co Komise provede správní řízení, jeţ bude náleţitě zohledňovat zásadu proporcionality a právo na obhajobu.
Stíţnosti: Registrované subjekty jsou obeznámeny s tím, ţe je kdokoli oprávněn podat u Komise stíţnost na podezření z porušení výše uvedených pravidel. Tato stíţnost musí být odůvodněna konkrétními skutečnostmi.
Zveřejňování příspěvků a jiných dokumentů: Registrované subjekty jsou obeznámeny s tím, ţe jejich příspěvky do veřejných konzultací budou zveřejňovány na internetu spolu s uvedením autora příspěvku s výjimkou případů, kdy autor příspěvku nesouhlasí se zveřejněním svých osobních údajů proto, ţe by takové zveřejnění poškodilo jeho oprávněné zájmy. Komise můţe být povinna na ţádost a v souladu s nařízením (ES) č. 1049/2001 o přístupu k dokumentům zveřejnit korespondenci a ostatní dokumenty týkající se činností zástupců zájmových skupin.
Zdroj: https://webgate.ec.europa.eu/transparency/regrin/infos/codeofconduct.do?locale=cs
