KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ
Brusel, 6.6.2007 COM(2007) 301 v konečném znění
ZELENÁ KNIHA o budoucím společném evropském azylovém systému
(předložená Komisí)
ZELENÁ KNIHA o budoucím společném evropském azylovém systému
1.
ÚVOD Vytvoření společného evropského azylového systému (CEAS) jako základní součásti prostoru bezpečnosti a spravedlnosti vychází z myšlenky učinit z Evropské unie jednotný prostor ochrany pro uprchlíky, a to na základě plného a neomezeného uplatnění Ženevské úmluvy a společných humanitárních hodnot sdílených všemi členskými státy. Akční plán Haagského programu počítá s přijetím návrhu CEAS do konce roku 2010. Komise se zavazuje dále usilovat o dosažení tohoto náročného cíle. V tomto duchu tímto zahajuje komplexní proces konzultací o budoucí podobě CEAS. Tato zelená kniha si klade za cíl zjistit, jaké možnosti ke zformování druhé fáze budování CEAS poskytuje současná právní úprava EU. Základní struktura systému CEAS, definovaná programem z Tampere a potvrzená Haagským programem, spočívá v zavedení společného azylového řízení a jednotného statutu platného v celé EU. Konečným cílem, který je na úrovni EU sledován, je tedy vytvoření rovných podmínek, systému zaručujícího osobám, které skutečně potřebují ochranu, přístup k vysoké úrovni této ochrany za stejných podmínek ve všech členských státech a zároveň spravedlivé a efektivní zacházení s těmi, u nichž nebyla potřeba ochrany shledána. Cílem sledovaným v první fázi bylo harmonizovat právní úpravu členských států na bázi společných minimálních standardů zaručujících spravedlivost, účinnost a transparentnost. V letech 1999-2006 bylo dosaženo značného pokroku, zejména přijetím čtyř hlavních legislativních nástrojů, které tvoří stávající acquis a kterými byly položeny základy CEAS1. Komise zajistí, aby již přijaté právní nástroje byly členskými státy včas transponovány a efektivně implementovány. Proces vyhodnocování nástrojů a iniciativ první fáze dosud stále probíhá, avšak vzhledem k nutnosti předložit včas návrhy pro druhou fázi, aby mohly být schváleny v roce 2010, je již nyní nezbytné zahájit hloubkovou reflexi a diskusi o budoucí architektuře systému CEAS. Při přípravě zelené knihy však byly náležitě využity veškeré již nyní dostupné informace o implementaci nástrojů první fáze a o nedostatcích zjištěných v praxi, aby byla umožněna věcná reflexe a diskuse. Výsledky této rozsáhlé reflexe bude možno včas sloučit s výsledky vyhodnocení, čímž bude vytvořen základ pro práce, které bude třeba vykonat v brzké budoucnosti, aby mohl být systém CEAS vybudován do roku 2010. Cílem druhé fáze by mělo být jak dosažení vyššího společného standardu ochrany a větší rovnosti při ochraně v celé EU, tak dosažení vyšší míry solidarity mezi jejími členskými státy.
1
Všechny příslušné legislativní nástroje a dokumenty politik jsou uvedeny v příloze č. 1. Příloha č. 2, rovněž připojená k tomuto dokumentu, obsahuje relevantní statistické údaje.
2
V této druhé fázi bude důležité přijmout k otázkám azylu integrovaný, komplexní přístup a usilovat o zlepšení všech aspektů azylového řízení, počínaje okamžikem, kdy osoby hledají přístup k ochraně v EU, a konče nalezením trvalého řešení pro ty, které potřebují mezinárodní ochranu. V souladu s tímto přístupem je nezbytné (1) zlepšit podmínky, v nichž osoby hledající ochranu v EU mohou účinně předložit a uplatňovat svoji žádost a obdržet přiměřenou odpověď, která bude v souladu s jejich individuálními potřebami a (2) zvýšit schopnost všech zainteresovaných subjektů účastnících se azylového řízení úspěšně splnit svůj úkol, a tím zlepšit celkovou kvalitu tohoto řízení. Dále je nutné poskytnout vnitrostátním azylovým orgánům odpovídající nástroje, které jim umožní příliv žadatelů o azyl efektivně řídit a účinně bránit podvodům a zneužívání, a zachovávat tak integritu a důvěryhodnost azylového systému. Dosažení těchto cílů bude znamenat vyplnění existujících mezer ve stávajícím azylovém acquis a usilovat o harmonizaci práva založenou na vysokých standardech. Rovněž bude zapotřebí harmonizovat praxi v otázkách azylu, a to prostřednictvím provedení souboru doprovodných opatření týkajících se praktické spolupráce mezi členskými státy. Kromě toho je v oblasti azylu naléhavě potřeba zvýšené solidarity, aby bylo zajištěno, že zodpovědnost za vyřizování žádostí o azyl a poskytování ochrany v EU bude spravedlivě rozdělena. Také je třeba prozkoumat, jakým způsobem by mohla EU ve zvýšené míře přispět k vytvoření přístupnějšího, spravedlivějšího a účinnějšího režimu mezinárodní ochrany.
2.
LEGISLATIVNÍ NÁSTROJE
2.1.
Vyřizování žádostí o azyl Směrnice Rady č. 2005/85/EC („směrnice o azylovém řízení“) stanoví spíše celou řadu procesních standardů než „standardní řízení“. Tato směrnice umožňuje značnou míru pružnosti v mnoha oblastech – např. ustanovení o zrychleném řízení, o řízení na hranicích a o nepřijatelných žádostech. Má-li být dosažen cíl společného řízení pro celou EU stanovený Haagským programem, je zapotřebí dalšího sbližování práva. V této souvislosti je třeba klást důraz na zlepšení účinného přístupu k možnosti podat žádost o azyl, a tudíž i přístupu k mezinárodní ochraně v EU. To bude zřejmě vyžadovat posílení právních záruk v kritické počáteční fází řízení na hranicích, zejména při registraci a prověření. Dále bude zapotřebí ještě více sblížit vnitrostátní pravidla pokud jde o ty aspekty azylového řízení, kterými se opatření první fáze dostatečně nebo vůbec nezabývala, jako je např. kvalita rozhodování, posuzování důkazů předložených žadateli a odvolací řízení.
3
Možná bude nutné rovněž znovu posoudit obsah a přidanou hodnotu určitých procesních institutů zavedených v první fázi harmonizace, jako jsou pojmy „bezpečné země původu“, „bezpečné třetí země“ a „bezpečné evropské třetí země“. Značného pokroku na cestě k zavedení společného azylového řízení lze kromě toho dosáhnout tím, že do CEAS bude jako povinná součást zahrnuto jediné řízení pro posouzení žádostí o status uprchlíka a pro subsidiární ochranu. Mezi aspekty, které bude třeba zvážit, patří rozsah tohoto řízení, posloupnost zkoumání jednotlivých důvodů pro poskytnutí ochrany, odvolací řízení a nutnost stanovení časových lhůt nebo dílčích cílů pro trvání azylového řízení. Tím, že požaduje studii o důsledcích, přiměřenosti a proveditelnosti společného vyřizování žádostí o azyl, vidí Haagský program ve společném vyřizování příležitost k další harmonizaci. V rámci stávající právní úpravy spočívá zodpovědnost za rozhodování o žádostech o azyl na jednotlivých členských státech. Přidanou hodnotu, přesný způsob a praktické i finanční důsledky zavedení takového společného mechanismu vyřizování, který by mohl těžit ze specifických zkušeností a schopností členských států při vyřizování určitých typů případů, bude třeba pečlivě zvážit s ohledem na závěry výše uvedené studie.
2.2.
(1)
Jak lze dosáhnout společného azylového řízení? Ve kterých aspektech by mělo být uvažováno o dalším sbližování práva?
(2)
Jal lze dále zlepšit účinnost přístupu k azylovému řízení? Obecněji řečeno, jaké aspekty azylového řízení tak, jak je v současné době upraveno, by měly být zlepšeny, a to jak ve smyslu efektivity, tak záruk ochrany?
(3)
Které existující koncepty a procesní instituty by měly být znovu zváženy?
(4)
Jak by mělo být navrženo povinné jednotné řízení?
(5)
Jaké jsou možné modely společného vyřizování žádostí o azyl? Za jakých okolností by mohly členské státy mechanismus společného vyřizování využívat?
Podmínky přijímání žadatelů o azyl Zajištění vysoké úrovně harmonizace co do podmínek přijímání žadatelů o azyl je kriticky důležité, má-li se zabránit druhotným pohybům žadatelů o azyl. Podle informací o aplikaci směrnice Rady č. 2003/9/EC (směrnice „o podmínkách přijímání“) v praxi, které jsou již k dispozici, má velká míra diskreční pravomoci poskytnutá členským státům v několika klíčových ustanoveních této směrnice za následek rušení jejích zamýšlených harmonizačních účinků. Existují například veliké rozdíly v přístupu žadatelů o azyl na trh práce: jednotlivé členské státy stanoví různé podmínky, které je třeba splnit (např. získání pracovního povolení), některé členské státy umožňují tento přístup okamžitě, zatímco jiné jej po dobu jednoho roku omezují. Tato situace vyvolává otázku, zda by neměly být podmínky a časový rámec pro přístup na trh práce podrobněji upraveny.
4
S výše uvedenou otázkou možnosti žadatelů o azyl pracovat je těsně spjata otázka, jak účinně zajistit v obecnějším měřítku odpovídající úroveň materiálních podmínek přijímání. Kromě toho byly zjištěny značné odlišnosti ve standardech podmínek příjímání a v přístupu k lékařské péči. Vážné problémy byly zjištěny rovněž pokud jde o aplikovatelnost této směrnice na zajišťovací střediska i obecně o aplikaci zajišťovacích opatření na žadatele o azyl do té míry, že se tato opatření stávají překážkou účinného výkonu práv, která tato směrnice zaručuje.
2.3.
(6)
V jakých směrech by měla být rozsáhlá diskreční pravomoc přiznaná směrnicí omezena tak, aby byly vytvořeny smysluplné rovné podmínky na přiměřené úrovni zacházení?
(7)
Zejména, měla by být forma a úroveň materiálních podmínek přijímání zaručená žadatelům o azyl dále harmonizována?
(8)
Měla by být vnitrostátní pravidla pro přístup na trh práce dále sbližována? Pokud ano, v jakých aspektech?
(9)
Měly by být důvody pro zajištění vyjasněny v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva a jeho podmínky a délka podrobněji upraveny?
Poskytování ochrany V reakci na výzvu Haagského programu k dosažení jednotnosti ochrany je možné počítat s několika možnostmi týkajícími se kritérií pro poskytnutí ochrany a obsahu příslušného statutu (nebo statutů), který má být přiznán. Jedna taková možnost spočívá v plnější harmonizaci kritérií způsobilosti a vyjasnění pojmů užívaných k definování důvodů pro poskytnutí ochrany, čímž by byl minimalizován prostor pro rozdílný výklad a aplikaci v jednotlivých členských státech. Ten v současné době umožňují příslušná ustanovení směrnice č. 2004/83/EC („kvalifikační směrnice“). Je možné zvážit také další sbližování práv a výhod spojených s poskytnutou ochranou (týkajících se mj. povolení k pobytu, sociálního zabezpečení a lékařské péče, vzdělání a zaměstnání). Existující acquis přiznává uprchlíkům a osobám požívajícím subsidiární ochrany dva různé soubory práv a výhod, a to na základě rozdílů mezi těmito dvěma kategoriemi vyplývajícími ze stávajícího režimu mezinárodního práva při současném zohlednění důležitých rozdílů v důvodech ochrany. Pokud by jednotnost měla být chápána jako vyšší úroveň harmonizace, pak by tato možnost vyústila v jediný jednotný status pro uprchlíky a další status pro osoby požívající subsidiární ochrany. To by znamenalo omezení pružnosti, kterou umožňuje současná právní úprava pokud jde o obsah a trvání přiznávaných práv nebo i možnost některá práva omezit či odepřít. Další možností, kterou je třeba zvážit, je možnost poskytnout všem osobám, které by podle současné právní úpravy splňovaly podmínky buď pro status uprchlíka, nebo pro
5
subsidiární ochranu, jediný jednotný status, tj. status ochrany obsahující jednotný soubor práv pro obě kategorie. Takový status, přiznávající stejná práva nezávisle na důvodech poskytnutí ochrany, by měl jeden přínos – nižší motivaci žadatelů odvolávat se proti rozhodnutím o přiznání subsidiární ochrany, aby se domohli statutu uprchlíka. Užitečná by mohla o být i úvaha nad nutností harmonizovat status přiznávaný kategoriím osob, které podle právních nástrojů první fáze nesplňují kritéria pro poskytnutí mezinárodní ochrany, ale které jsou nicméně chráněny proti deportaci na základě závazků vyplývajících z instrumentů o právech uprchlíků nebo lidských právech zavazujících všechny členské státy nebo na základě principů z těchto instrumentů vyplývajících. Mezi takové kategorie patří např. osoby, které nemohou být deportovány ze zdravotních důvodů a nezletilci bez doprovodu. Ustanovení upravující harmonizovaný status těchto kategorií osob by musela vycházet z příslušné judikatury Evropského soudu pro lidská práva2. A konečně, koncept statutu platného v celé Unii podněcuje k úvahám zřídit na úrovni Společenství mechanismus pro vzájemné uznávání vnitrostátních azylových rozhodnutí a pro možnost převést odpovědnost za ochranu, jestliže osoba požívající ochrany přesídlí do jiného členského státu. Přesnou právní formu a podrobné podmínky by bylo nutno důkladně projednat. Takový mechanismus by mohl vycházet zejména z příslušných ustanovení Ženevské úmluvy a Evropské dohody o převodu odpovědnosti za uprchlíky uzavřené v roce 1980 v rámci Rady Evropy. (10)
V jakých oblastech by mělo být provedeno další sbližování práva nebo zvýšeny standardy pokud jde o − kritéria pro poskytnutí ochrany − práva a výhody spojené se statutem (statusy) ochrany?
2.4.
(11)
S jakými modely pro vytvoření „jednotného statutu“ lze počítat? Připadá v úvahu jeden jednotný status pro uprchlíky a další pro osoby požívající subsidiární ochrany? Jak by mohly být tyto statusy navrženy?
(12)
Lze uvažovat o jednom jednotném statutu pro všechny osoby mající nárok na mezinárodní ochranu? Jak by mohl být navržen?
(13)
Mají být do působnosti komunitárního práva zahrnuty i další kategorie osob, které nelze deportovat? Za jakých podmínek?
(14)
Měl by být zaveden mechanismus EU pro vzájemné uznávání vnitrostátních azylových rozhodnutí a možnost převést odpovědnost za ochranu? Za jakých podmínek by to mohlo být proveditelné? Jak by tento systém mohl fungovat?
Průřezové otázky
2.4.1. Přiměřená reakce na situaci zranitelných osob 2
Viz zejména rozsudky tohoto soudu ve věcech D. proti Spojenému království z 2. května 1997 a Mubilanzila Mayeka a Kaniki Mitunga proti Belgii z 12. října 2006.
6
Všechny nástroje první fáze podtrhují, že je bezpodmínečně nutné brát v úvahu zvláštní potřeby zranitelných osob. Ukazuje se však, že v definicích a postupech uplatňovaných členskými státy při identifikaci zranitelných žadatelů o azyl existují závažné nedostatky a že členským státům chybí nezbytné zdroje, schopnosti a odborné znalosti, aby na tyto potřeby mohly přiměřeně reagovat. Je proto nezbytné více do hloubky a podrobněji upravit způsoby, jakým mají být ve všech fázích azylového řízení zjišťovány a řešeny potřeby nejvíce zranitelných žadatelů o azyl. Tento druh komplexního přístupu by byl zaměřen zejména na takové problémy, jako je podrobnější vymezení toho, co se považuje za přiměřenou lékařskou a psychologickou pomoc a poradenství pro traumatizované osoby, oběti mučení a obchodování s lidmi i náležité zjištění a řešení potřeb nezletilých osob, zejména těch bez doprovodu, dále vyvinutí vhodných technik pohovoru pro tyto kategorie osob, založených mimo jiné na zohlednění jejich kultury, věku, pohlaví a interkulturních dovedností, jakož i na využití specializovaných osob vedoucích pohovory a tlumočníků a vytyčení podrobnějších pravidel pro to, čemu má být přikládán význam při posuzování žádostí odůvodněných pronásledováním zaměřeným proti určitému pohlaví nebo dětem. Dále je zapotřebí nalézt způsoby, jak zvýšit vnitrostátní kapacity, a to oslovením všech účastníků zapojených do vytváření a provádění opatření zaměřených na řešení zvláštních potřeb zranitelnějších skupin žadatelů o azyl a uprchlíků, jako jsou odborníci z oblasti zdravotnictví a školství, psychologové, tlumočníci, jazykovědci, kulturní antropologové, právníci, sociální pracovníci i nevládní organizace. To by mohlo zahrnovat specifické vzdělávací programy na celounijní úrovni pro tyto odborníky, zřízení mechanismů na celounijní úrovni (včetně databází a dalších nástrojů pro výměnu informací) sloužících pro šíření nejlepších postupů na operační úrovni nebo dokonce zavedení společných standardů požadované kvalifikace a dovedností, případně i monitorovacího mechanismu zaměřeného na udržování vysokých standardů kvality služeb poskytovaných zranitelným skupinám osob. (15)
Jak by mohla být ustanovení zavazující členské státy k tomu, aby identifikovaly nejzranitelnější žadatele o azyl, braly na ně ohled a reagovaly na jejich potřeby, zlepšena a více přizpůsobena skutečným potřebám těchto osob? V jakých oblastech by se měly standardy dále rozvíjet?
(16)
Jaká opatření by měla být uplatněna, aby se zvýšily vnitrostátní kapacity a mohly tak účinně reagovat na situace zranitelných osob?
2.4.2. Integrace Politiky EU se stále více zaměřují na integraci občanů třetích zemí, a proto je na čase obecně se zamyslet nad tím, jak zlepšit integraci osob pod mezinárodní ochranou. Rozšíření práva na dlouhodobý pobyt i na tuto kategorii osob, s nímž počítá návrh Komise ze 6. června 2007 na změnu směrnice Rady č. 2003/109/EC („směrnice o dlouhodobém pobytu“), by k tomuto účelu měl výrazně přispět.
7
V této souvislosti je třeba se zamyslet zejména nad zvýšením standardů stanovených kvalifikační směrnicí, které se týkají integrace osob požívajících subsidiární ochrany a nad vytvořením programů integrace nevržených tak, aby braly ohled na zvláštní potřeby (např. pokud jde o bydlení, přístup k lékařské péči a sociální služby) a potenciál osob pod mezinárodní ochranou. Právo na zaměstnání (a jeho omezení) je v tomto ohledu důležité, neboť zaměstnání se považuje za jeden z hlavních faktorů usnadňujících integraci. V této souvislosti je třeba nalézt cesty, jak zvýšit povědomí účastníků trhu práce o hodnotě a možném přínosu, který mohou osoby požívající mezinárodní ochrany znamenat pro jejich organizace a společnosti. Zvláštní pozornost je třeba věnovat také zjištění jejich pracovních zkušeností, dovedností a potenciálu a rovněž uznání jejich kvalifikace, neboť osoby požívající mezinárodní ochrany často nejsou schopny předložit listinné důkazy, jako jsou diplomy a jiná příslušná potvrzení, ze země původu, která legislativa členských států může za normálních okolností vyžadovat jako předpoklad pro legální výkon zaměstnání v určitém oboru. Mělo by být podporováno také získávání nezbytných interkulturních dovedností a schopností, což se týká nejen osob pod mezinárodní ochranou, ale i odborného personálu, který s nimi pracuje. Podporováno by měl být i řízení diverzity. S ohledem na zavedení komplexního přístupu může být také zapotřebí zvážit, zda neposkytnout žadatelům o azyl přístup k určitým vybraným integračním opatřením a zařízením, mimo jiné aby tím byla usnadněna rychlá integrace osob, jimž byla s konečnou platností přiznána mezinárodní ochrana. (17)
Jaká další právní opatření lze přijmout k dalšímu zlepšení integrace žadatelů o azyl a osob požívajících mezinárodní ochrany, včetně jejich integrace na trhu práce?
2.4.3. Zabezpečení komplexnosti nástrojů druhé fáze Nadešel také čas zhodnotit další oblasti, na které se v současné době legislativa Společenství nevztahuje, ale kde by bylo sblížení vnitrostátních pravidel přínosné. (18)
3.
Ve kterých dalších oblastech by byla harmonizace užitečná nebo je nezbytná pro dosažení skutečně komplexního přístupu k azylovému řízení a jeho výsledkům?
PROVÁDĚNÍ – DOPROVODNÁ OPATŘENÍ Haagský program vyzval k větší praktické spolupráci mezi národními vládami s cílem zlepšit sbližování vnitrostátních praxí, kvalitu rozhodování a účinnost řízení azylu. Široká škála činností popsaných ve sdělení Komise o „Posilování praktické spolupráce“ je nyní prováděna v rámci odborné skupiny Eurasil, jíž Komise předsedá. Jelikož však budou na základě výsledků této zelené knihy stanoveny střednědobé a dlouhodobé cíle, je důležité jít nad rámec toho, co již bylo navrženo, a uvažovat o dalších oblastech, kde by bylo možno praktickou spolupráci členských států prospěšně rozšířit. Tyto úvahy by měly zahrnovat i způsoby, jak maximalizovat dopad této spolupráce ve smyslu dalšího sbližování vnitrostátních praxí a judikatury, např. vytvořením společných směrnic k výkladu a aplikaci procesních i
8
hmotněprávních stránek acquis EU v oblasti azylu. Abychom uvedli pár příkladů, členské státy by mohly na základě společného posouzení situace v zemích původu, určitých typů případů nebo určitých aspektů žádostí o azyl vyžadujících zvláštní právní nebo faktické znalosti přijmout společný přístup k vylučujícím nebo zrušovacím klauzulím ve vztahu k určitým okruhům případů, k pojmům jako je genderově nebo na děti zaměřené pronásledování, ke zjišťování a prevenci podvodů a zneužívání nebo k překladu dokumentů a metodám a postupům při pohovorech. Rovněž by mělo být zváženo, jakým způsobem by mohl být rozvíjen celounijní společný portál COI, zejména jeho propojením s ostatními databázemi týkajícími se imigrace a integrace a tím, že bude moci poskytovat informace v široké škále otázek spojených s migrací. Větší důraz by mohl být kladen i na rozšíření okruhu zainteresovaných subjektů zúčastněných na výměně nejlepších postupů, posilování kapacit, školících aktivitách a tvorbě směrnic a dále na zapojení celé škály zainteresovaných subjektů, včetně správních nebo soudních odvolacích orgánů, právníků a jazykovědců, odborníků z oblasti zdravotnictví, školství a pracovního poradenství, kulturních antropologů, pohraniční policie a příslušníků donucovacích orgánů. Aby byl udržen krok s rychlým rozšiřováním rozsahu praktické spolupráce zahrnující různé aspekty azylového řízení, je stále naléhavější zajistit náležitou strukturální podporu všech příslušných aktivit a účinné a systematické následné vyhodnocování jejich výsledků. Komise plánuje zahájit v letošním roce studii proveditelnosti s cílem důkladně a komplexně prozkoumat různé možnosti, které v tomto směru připadají v úvahu. Jedna z těchto možností předvídaná Haagským programem je transformace struktur zapojených do praktické spolupráce na evropský podpůrný úřad. Pokud by bylo toto řešení zvoleno, mohl by takový úřad převzít a systematicky koordinovat všechny současné aktivity v rámci společné praktické spolupráce. Jeho součástí by mohlo být vzdělávací zařízení pro všechny strany zúčastněné na azylovém řízení poskytující strukturální podporu veškerým aktivitám při vyřizování žádostí o azyl, které budou členské státy v budoucnu vyvíjet společně. Tento úřad by mohl rovněž podporovat společné úsilí členských států při řešení zvláštních tlaků na jejich azylový systém a přijímací kapacity vyplývající z takových faktorů, jako je např. zeměpisná poloha. Mohl by vytvořit a řídit týmy odborníků na azyl, kteří by byli nasazováni v členských státech čelících zvláštním tlakům. Mohl by hrát roli i při provádění regionálních programů ochrany a při koordinaci jakýchkoli nových iniciativ přijatých v budoucnu, například týkajících se přesídlení na úrovni EU. Kromě toho by mohl být pověřen monitorováním toho, jak jsou implementovány podmínky přijímání zaručené žadatelům o azyl. (19)
Ve kterých dalších oblastech by mohly být aktivity praktické spolupráce prospěšně rozšířeny a jak by mohl být maximalizován jejich dopad? Jak by se do nich mohlo zapojit více účastníků? Jak by bylo možné šířit a uvádět do běžného života inovaci a správné postupy v oblasti praktické spolupráce?
9
(20)
Především, jak by mohla praktická spolupráce napomoci rozvoji společných postupů v otázkách, jako jsou pojmy pronásledování zaměřené na určité pohlaví nebo děti, aplikace vylučujících klauzulí nebo předcházení podvodům?
(21)
Jaké jsou možnosti strukturální podpory široké škály činností praktické spolupráce a zajištění jejich udržitelnosti? Byla by schůdná varianta zřízení evropského podpůrného úřadu? Pokud ano, jakými úkoly by mohl být pověřen?
(22)
Jaká by byla z provozního a institucionálního hlediska nejvhodnější podoba takového úřadu, aby mohl úspěšně plnit své úkoly?
4.
SOLIDARITA A SDÍLENÍ ZÁTĚŽE
4.1.
Sdílení odpovědnosti Dublinský systém (nařízení Dublin a EURODAC) nebyl vytvořen jako nástroj pro sdílení zátěže. Jeho primárním cílem bylo na základě spravedlivých a objektivních kritérií rychle určit, který členský stát je odpovědný za přezkoumání žádosti o azyl podané na území EU, a předcházet druhotným pohybům žadatelů mezi členskými státy. Jak ukázala hodnotící zpráva zveřejněná 6. června 2007, dublinský systém do značné míry těchto cílů dosáhl, ačkoli otázka jeho účinnosti jako prostředku předcházení druhotným pohybům osob zůstává dosud otevřená. Z této hodnotící zprávy také vyplynulo, že přesuny, k nimž dochází na základě dublinského systému, jsou mezi hraničními a nehraničními členskými státy spravedlivě rozděleny. Nicméně dublinský systém může mít fakticky za následek další zátěž pro členské státy, které mají omezené přijímací a absorpční kapacity a kvůli své zeměpisné poloze se nacházejí pod zvláštním migračním tlakem. Další sbližování vnitrostátních azylových řízení, právních norem a podmínek pro přijímání, s nímž se počítá v rámci vytvoření společného evropského azylového systému, má snížit ty druhotné pohyby žadatelů o azyl, ke kterým dochází převážně kvůli odlišným platným pravidlům, a tudíž by mohlo vést ke spravedlivějšímu celkovému rozložení žádostí o azyl mezi členské státy. Ani zavedení společného azylového řízení a jednotného statutu však nedokáže eliminovat všechny důvody, proč mohou žadatelé o azyl považovat jeden členský stát za lákavější než jiný. Proto bude i nadále zapotřebí systému, který v rámci EU jasně určí odpovědnost za projednání žádosti o azyl, aby se zabránilo jevům, jako je „asylum shopping“ a „obíhající uprchlíci“. Je zapotřebí dále se zamýšlet nad řídícími principy a cíli dublinského systému i nad otázkou, zda je potřeba doplnit jej dalšími mechanismy. Je možné vzít při tom v úvahu i jiné faktory, jako jsou kapacity jednotlivých členských států pro vyřizování žádosti o azyl a nabízení dlouhodobých řešení osobám uznaným za uprchlíky. Tyto úvahy jsou nezbytné, pokud má být výsledkem aplikace takového systému rovnoměrnější rozložení zátěže mezi členské státy.
10
Již dříve byly zvažovány možné alternativní systémy pro stanovení odpovědnosti. Patřily mezi ně mimo jiné systémy, které určovaly odpovědnost podle místa, kde byla žádost o azyl podána, podle žadatelovy země původu, nebo podle jeho poslední známé tranzitní země. Úvahy by se však měly zaobírat hlavně zřízením „korekčního“ mechanismu dělení zátěže doplňujícího dublinský systém, například takového, který by umožňoval rozdělovat osoby pod mezinárodní ochranou mezi členské státy poté, co jim byl přiznán status ochrany. Důležitou cestou, po které bude třeba jít, je přesídlování v rámci EU. Očekává se, že rovněž rozšíření působnosti ustanovení směrnice o dlouhodobém pobytu na osoby požívající mezinárodní ochrany zmírní zatížení některých členských států, neboť za určitých podmínek bude těmto osobám umožněno přesídlit do jiného členského státu.
4.2.
(23)
Měl by být dublinský systém doplněn o opatření zlepšující spravedlivé rozložení zátěže?
(24)
Jaké další mechanismy pro spravedlivější rozdělení žadatelů o azyl a/nebo osob požívajících mezinárodní ochrany mezi členské státy by mohly být vytvořeny?
Finanční solidarita Musíme zvážit způsoby, jak dále zvýšit efektivitu Evropského fondu pro uprchlíky (ERF) jako podpůrného nástroje pro úsilí členských států při provádění azylové politiky EU. Konkrétně je třeba prozkoumat cesty, jak zajistit lepší využití prostředků fondu tak, aby tyto prostředky působily jako doplněk, stimul a katalyzátor při plnění zamýšlených cílů, aby odstraňovaly rozdíly a zvyšovaly standardy. Za účelem maximalizace účinků působení fondu by například mohly být na národní úrovni vytvořeny zvláštní mechanismy pro konzultace a výměnu informací, které by přesně analyzovaly, jaké nedostatky je potřeba s podporou fondu řešit. Aby se zamezilo tříštění nebo zdvojování úsilí, docházelo k součinnosti a byly šířeny nejlepší postupy, mohl by být také vytvořen mechanismus pro výměnu informací na úrovni EU, který by šířil informace o modelových projektech a programech. Avšak vedle optimalizace existujících možností financování vyvolává uplatnění komplexního přístupu také otázku, zda existují i jiné specifické potřeby financování, které nejsou dostatečně pokryty existujícími fondy. Takové potřeby mohou například vyvstat ohledně financování integrované reakce na situaci zranitelných osob v průběhu azylového řízení nebo ohledně doprovodných opatření souvisejících se spoluprací mezi členskými státy (počínaje financováním dočasného přeložení personálu vnitrostátních správních a soudních orgánů nebo jeho účasti na společných aktivitách a konče financováním budoucího evropského podpůrného úřadu). (25)
Jak lze zlepšit výkonnost ERF, jeho vzájemně se doplňující působení s vnitrostátními zdroji a jeho násobící efekt? Bylo by vhodným prostředkem vytvoření mechanismů pro výměnu informací, jako jsou mechanismy popsané výše? Jaké další prostředky by připadaly v úvahu?
11
(26)
Existují nějaké zvláštní potřeby financování, které nejsou pokryty současnými fondy?
5.
VNĚJŠÍ ROZMĚR AZYLU
5.1.
Podpora třetích zemí při posilování ochrany Vzhledem k tomu, že z celosvětového počtu 8,7 miliónu uprchlíků jich podle odhadů 6,5 miliónu žije v rozvojových zemích3, je důležité uvážit, jakými způsoby podpořit třetí země při řešení otázek azylu a uprchlíků. V rámci úsilí o zlepšení účinné ochrany uprchlíků a dostupnosti trvalých řešení pro ně v zemi jejich původu nebo v tranzitních zemích vytvořila Komise koncepci regionálních programů ochrany EU jako doplněk k různým typům pomoci poskytované EU třetím zemím v oblasti azylu. Je třeba poznamenat, že dva pilotní programy zahájené v oblasti zemí bývalého Sovětského svazu a v Tanzanii jsou dosud ve velmi rané fázi realizace a na závěrech jejich vyhodnocení budou založeny případné budoucí změny této koncepce. Budou-li proto shledány užitečnými, může se diskuse přesunout k dalšímu zvyšování jejich přínosu a zajištění udržitelnosti jejich výsledků. Komise dále uznává, že pro její rozvojovou politiku je důležité nalézání trvalých řešení pro uprchlíky a žadatele o azyl, a v posledních letech proto usilovala o systematické začlenění otázek azylu do svých strategií rozvojové spolupráce, jak ukazuje několik posledních strategických zpráv z jednotlivých zemí nebo regionů, a věnovala na tyto otázky značné finanční prostředky z příslušných nástrojů zahraniční pomoci. V této souvislosti je nezbytné zamyslet se nad nejúčinnějšími způsoby pomoci třetím zemím při řízení uprchlických situací včetně řešení potřeb uprchlíků a navrátivších se osob a jejich potenciálního přínosu pro rozvoj jejich hostitelských zemí a dále nad tím, jak zvýšit soudržnost a účinnost akce EU vůči dotyčným regionům a třetím zemím.
5.2.
(27)
Pokud se ukáží regionální programy ochrany jako nezbytné, jak by mohla být zvýšena jejich efektivita a udržitelnost? Měla by koncepce regionálních programů ochrany být dále rozvíjena, a pokud ano, jak?
(28)
Jak by mohla EU nejlépe podporovat třetí země, aby se účinněji vypořádaly s otázkami azylu a uprchlíků?
(29)
Jak by mohla být celková strategie EU vůči třetím zemím o oblasti azylu zlepšena a učiněna soudržnější?
Přesídlení Jako nástroj ochrany, poskytování trvalých řešení a vytvoření účinného mechanismu sdílení odpovědnosti tvoří přesídlení důležitou součást vnějšího rozměru azylové politiky EU. Přesídlení uprchlíků na území EU rovněž odráží závazek EU k projevení mezinárodní solidarity a sdílení břemene společně se zeměmi v oblastech původu,
3
Zdroj: Statistická ročenka UNHCR pro rok 2005.
12
které poskytují útočiště převážné většině uprchlíků. Dosažení náročných cílů vytčených v souvislosti s vytvořením unijního plánu přesídlení vyžaduje proaktivní přístup. Komise se v současné době snaží poskytovat komplexní finanční podporu aktivitám v oblasti přesídlení podnikaným členskými státy a zároveň chce naplňovat významný závazek EU týkající se přesídlení v kontextu regionálních programů ochrany. Má-li být tato oblast rozvíjena, je třeba prozkoumat různé způsoby, jak členské státy povzbuzovat. To by mohlo zahrnovat pomoc při rozšiřování a zlepšování jejich vnitrostátních programů přesídlení a povzbuzování k většímu zapojení do té složky regionálních programů ochrany, která se zabývá se přesídlením. Bylo by užitečné také zvážit, jakým způsobem by mohl být rozvíjen společný přístup co do prostředků k uskutečňování činností přesídlování v rámci regionálních programů ochrany, aby bylo dosaženo vyšší účinnosti, koordinace a úspor. Je zřejmé, že budoucí kroky v tomto směru bude nutno opřít o závěry vyhodnocení pilotních regionálních programů ochrany. Možná by bylo přínosné podívat se i na další oblasti – mimo regionální programy ochrany – kde by společné úsilí v oblasti přesídlení na celounijní úrovni mohlo napomoci vyřešit vleklé situace uprchlíků nebo poskytnout účinnou reakci na krizové situace.
5.3.
(30)
Jak by bylo možné dosáhnout toho, aby se EU zásadním způsobem a trvale věnovala otázkám přesídlení?
(31)
Jaké cesty k dosažení koordinovaného přístupu k přesídlení na celounijní úrovni by mohly být zkoumány? Co by to vyžadovalo ve finanční, provozní a institucionální rovině?
(32)
V jakých dalších situacích by se EU mohla společně zavázat k podpoře přesídlení? Za jakých podmínek?
Jak se vypořádat se smíšenými migračními toky na vnějších hranicích Dalším zásadním prvkem vnějšího rozměru azylu je potřeba vypořádat se se smíšenými migračními toky tam, kde migrační toky přicházející na vnější hranice členského státu zahrnují jak ilegální imigranty, tak osoby vyžadující ochranu. Reakce na tento problém vyžaduje zaručit a zlepšit přístup k ochraně na vnějších hranicích. Opatření k potírání nelegální migrace a převaděčství by měla být uplatňována způsobem, který nezbavuje právo na azyl jeho praktického významu. Komise se proto zaměřuje na poskytování operační a finanční pomoci členským státům s cílem zavést účinné systémy pro řízení vstupu zohledňující potřeby ochrany, zejména tam, kdy tyto státy čelí krizovým situacím vyvolaným masovým přílivem žadatelů o azyl na jejich hranice. Návrhy by se měly zaměřit zejména na vytvoření týmů odborníků na azyl, které by mohly být dočasně povolávány na pomoc členským státům, které by čelily tlakům při počátečním hodnocení jednotlivých případů na místech příjezdu, a dále na poskytování nouzové finanční pomoci těmto členským státům s cílem napomoci jim
13
zajistit přiměřené podmínky přijímání a provést spravedlivé a účinné azylové řízení. Pokud se myšlenka vytvoření evropského podpůrného úřadu uskuteční, bylo by možno uvažovat o tom, že by mu byla svěřena koordinace nasazení těchto odborných azylových týmů. Stávající nebo nové dobrovolné mechanismy na evropské úrovni (Evropská dobrovolná služba) by mohly rovněž přispět k mobilizaci energií, zvýšení přijímacích kapacit a posílení solidarity mezi členskými státy.
5.4.
(33)
Jaké další opatření je možno přijmout, aby bylo zajištěno, že závazky k ochraně vyplývající z acquis EU a mezinárodního uprchlického práva i dokumentů o lidských právech budou nedílnou součástí řízení vnějších hranic? Zejména, jaká další opatření by mohla být přijata s cílem zajistit, aby praktickým uplatňováním opatření zaměřených na boj s ilegálním přistěhovalectvím nebyl dotčen přístup žadatelů o azyl k ochraně?
(34)
Jak by mohly být na vnitrostátní úrovni zvýšeny schopnosti zavádět účinné systémy řízení vstupu zohledňující potřebu ochrany, zejména v případech masového přílivu osob na hranice?
Role EU jako celosvětového hráče v otázkách uprchlictví Na azylové systémy členských států je stále více pohlíženo jako na jednotný regionální prostor ochrany. Tento efekt zavedením společného řízení a jednotného statutu ještě zesílí. S tím, jak nabývá vnější rozměr azylové politiky EU na významu, očekává se od EU jako subjektu sdružujícího 27 států větší role v rámci celosvětového systému ochrany uprchlíků. EU je proto stále častěji žádána, aby předložila společnou vizi v otázkách politiky uprchlictví na mezinárodní úrovni a zaujala společná stanoviska vůči mezinárodním organizacím. (35)
6.
Jak by se mohla evropská azylová politika vyvinout v politiku sdílenou všemi členskými státy EU při řešení uprchlických otázek na mezinárodní úrovni? Jaké modely by mohla EU využít, aby hrála v uprchlických otázkách celosvětovou roli?
ZÁVĚR V této zelené knize se Komise snažila naznačit hlavní aktuální otázky a vyzvat ke konstruktivním návrhům, jak pokročit při jejich řešení. V souladu s výše popsaným integrovaným přístupem k azylu si Komise klade za cíl rozpoutat širokou diskusi mezi všemi zúčastněnými stranami. Přispět do ní mohou všechny instituce EU, vnitrostátní, regionální i místní úřady, kandidátské země, partnerské třetí země, mezivládní i nevládní organizace, všechny státní i soukromé subjekty zúčastněné na azylovém řízení, akademická obec, sociální partneři, organizace občanské společnosti a jednotlivci. Výsledky této komplexní diskuse ovlivní přípravu plánu politiky, který má být vydán v prvním čtvrtletí roku 2008 a v němž Komise vymezí všechna opatření, která přijme při budování CEAS, jakož i časový rámec pro jejich přijetí.
14
Aby se Komise mohla připravit na veřejné jednání 18. října 2007, vyzývá všechny zainteresované strany, aby zaslaly své písemné odpovědi k této konzultaci nejpozději do 31. srpna 2007 na adresu: Immigration and Asylum Unit – "Green Paper on Asylum" Directorate General Justice, Freedom and Security European Commission B-1049 Brussels E-mail:
[email protected] Všechny relevantní příspěvky budou zveřejněny na webovém portálu „Váš hlas v Evropě“ (Your Voice in Europe) na adrese http://europa.eu.int/yourvoice/consultations/index_en.htm
15
