ŠKODA AUTO VYSOKÁ ŠKOLA, O.P.S

ŠKODA AUTO VYSOKÁ ŠKOLA, O.P.S.

Studijní program: N6208 Ekonomika a management Studijní obor: 6208T138 Globální podnikání a finanční řízení podniku

ANALÝZA UDRŽITELNOSTI VEŘEJNÝCH FINANCÍ ČESKÉ REPUBLIKY POMOCÍ PŘÍSTUPU FISKÁLNÍ ARITMETIKY

Bc. Ivan VANĚK

Vedoucí práce: doc. Ing. Stanislav Šaroch, Ph.D.

Prohlašuji, že jsem diplomovou práci vypracoval samostatně s použitím uvedené literatury pod odborným vedením vedoucího práce. Prohlašuji, že citace použitých pramenů je úplná a v práci jsem neporušil autorská práva (ve smyslu zákona č. 121/2000 Sb., o právu autorském a o právech souvisejících s právem autorským).

V Mladé Boleslavi dne

3

Děkuji doc. Ing. Stanislavu Šarochovi, Ph.D. za odborné vedení diplomové práce, ochotný přístup a poskytování cenných rad a připomínek.

4

Obsah Seznam použitých zkratek a symbolů .................................................................... 6 Úvod ....................................................................................................................... 7 1

Veřejné finance ................................................................................................ 8 1.1

2

3

4

Daně........................................................................................................ 12

Fiskální politika .............................................................................................. 15 2.1

Deficitní hospodaření .............................................................................. 16

2.2

Fiskální pravidla ...................................................................................... 18

2.2.1

Ideální fiskální pravidlo ..................................................................... 23

2.2.2

Druhy fiskálních pravidel ................................................................... 28

Fiskální aritmetika .......................................................................................... 30 3.1

Základy matematického modelu .............................................................. 30

3.2

Definice udržitelnosti ............................................................................... 33

3.3

Indikátory udržitelnosti............................................................................. 35

3.4

Fiskální prokrastinace ............................................................................. 40

Analýza dat .................................................................................................... 42 4.1

Vstupní data ............................................................................................ 42

4.2

Analýza minulého vývoje ......................................................................... 44

4.3

Stock-flow přizpůsobení (SFA) ................................................................ 49

4.4

Analýza udržitelnosti – nekonečný časový horizont ................................ 51

4.5

Efekt fiskální prokrastinace ..................................................................... 55

4.6

Analýza udržitelnosti – konečný časový horizont .................................... 59

4.6.1

Krátkodobý tax gap – rok 2013 ......................................................... 59

4.6.2

Střednědobý tax gap – roky 2013 až 2016 ....................................... 60

4.6.3

Dlouhodobý tax gap – roky 2013 až 2060 ........................................ 63

Závěr .................................................................................................................... 70 Seznam literatury ................................................................................................. 74 Seznam obrázků a tabulek ................................................................................... 79

5

Seznam použitých zkratek a symbolů CPI

Consumer Price Index

ČNB

Česká národní banka

ČSÚ

Český statistický úřad

ESA

European System of Integrated Economic Accounts

GDP

Gross Domestic Product

GFS

Government Finance Statistics

HDP

Hrubý domácí produkt

HNP

Hrubý národní produkt

MFČR

Ministerstvo financí České republiky

p. b.

Procentní bod

PPP

Public-Private Partnership

SFA

Stock-Flow Adjustment

6

Úvod Dluh vládního sektoru, který na přelomu tisíciletí začínal na necelých 16 % HDP, překonal v roce 2012 hranici 45 % HDP (ČSÚ, 2013). Takto výrazná dynamika růstu zadlužení v minulosti a perspektiva jejího trvání nastolují otázku udržitelnosti veřejných financí. Téma udržitelnosti je dále akcentováno dluhovou krizí eurozóny, která vypukla v roce 2009 a připomněla důsledky nadměrné akumulace dluhu. Samotná úroveň zadlužení České republiky se v kontextu jiných evropských zemí, jejichž dluh přesahuje hodnotu jejich ročního produktu, může jevit jako relativně přijatelná a nijak alarmující. Bylo by však nebezpečné nechat se tímto srovnáním ukonejšit k nečinnosti. V případě České republiky je to právě zmíněný trend rychlého nárůstu zadlužení, který si zasluhuje pozornost a který činí z udržitelnosti veřejných financí aktuální makroekonomické téma. Cílem této diplomové práce je analyzovat udržitelnost výše dluhu a deficitů ve veřejných financích České republiky. Zvolenou metodikou, která byla použita k dosažení stanoveného cíle, je matematický model fiskální aritmetiky. Hlavními nástroji analýzy jsou indikátory udržitelnosti, jmenovitě primary gap a tax gap. Práce je členěna na čtyři kapitoly. První se zaměřuje na obsah pojmu veřejné finance, který je vymezen za pomoci používaných metodik vládního výkaznictví a dodatečně ještě na základě původu veřejných financí. Druhá kapitola je věnována fiskální politice a zejména fiskálním pravidlům, jejichž účelem je vyvažovat deficitní tendence a napomáhat zodpovědnému hospodaření vlády ve fiskální oblasti. Třetí kapitola prezentuje fiskální aritmetiku, která je, jak již bylo předesláno, zvolenou metodikou. Obsahuje matematická odvození definice udržitelné fiskální politiky, indikátorů udržitelnosti a způsobu, kterým lze zachytit dopad odkládání opatření směřujících k zajištění udržitelnosti. Čtvrtá kapitola je analýzou dat dostupných ke konci roku 2013, která nejprve postihuje minulý vývoj a následně se zabývá udržitelností současného stavu fiskální politiky na základě zvažovaných scénářů budoucnosti v různých časových horizontech. Součástí kapitoly je i posouzení efektu stock-flow přizpůsobení a kvantifikace dopadu odkládání opatření směřujících k zajištění udržitelnosti veřejných financí.

7

1

Veřejné finance

Oblast veřejných financí je možné vymezit prostřednictvím metodik vládního výkaznictví. „Existují dva základní způsoby vykazování vládního dluhu a deficitu. Podle metodiky Mezinárodního měnového fondu (GFS 1986, resp. GFS 2001) a podle metodiky Eurostatu (ESA 95)“ (MFČR, 2013a). Za pojmem veřejné finance se skrývají rozpočty institucí sledovaných v rámci dané metodiky, obsah tohoto pojmu tak závisí na tom, jaká metodika je použita.

Zdroj: převzato z MFČR (2012, str. 7) Obr. 1 Sektor vládních institucí České republiky (ESA 95 a GFS 2001)

8

Institucionální vymezení ilustruje obrázek 1. Aktuální situace ohledně užívaných metodik je však poněkud komplikovaná. Ministerstvo financí České republiky ještě nepřešlo zcela na GFS 2001 a používá jakýsi hybridní systém, který je složený z tohoto statistického standardu a jeho starší verze GFS 1986. Vhodné východisko pro přiblížení jednotlivých metodik a institucionálního vymezení na obrázku 1 je možné nalézt v porovnání starší verze Government Finance Statistics (GFS 1986) a European System of Integrated Economic Accounts (ESA 95). Metodiku GFS 1986 vytvořil Mezinárodní měnový fond. Vykazování dat probíhá na bázi peněžních toků, tudíž reflektuje pouze příjmy a výdaje a nerespektuje akruální princip. Vzhledem k tomu tato metodika neposkytuje tak ucelený obraz skutečnosti jako ESA 95, ale na druhé straně je méně náročná na vstupní data, což má za následek relativně rychlejší poskytování informací a včasnější vytváření fiskálních predikcí. Vymezení sektoru sledovaných institucí je v případě GFS 1986 užší. Tato metodika je využívána převážně u rozpočtových dokumentů, jako je Návrh státního rozpočtu či Státní závěrečný účet (MFČR, 2007; MFČR, 2013a). Metodika ESA 95 pochází od Eurostatu. Vykazování dat respektuje akruální princip. Zahrnutí pohledávek a závazků přispívá k vytvoření komplexního obrazu hospodaření a lze jej považovat za jednoznačnou výhodou tohoto systému, který má z analytického hlediska větší vypovídací hodnotu a je vhodnější pro hodnocení fiskální politiky. Zároveň je ovšem relativně náročnější na vstupní data. Sektor sledovaných institucí je v případě ESA 95 vymezen šířeji. Metodika se používá především k sestavení národních účtů a vyhotovení dokumentů a materiálů, které jsou předkládány orgánům Evropské unie. Příkladem takových dokumentů může být Fiskální notifikace deficitu a dluhu nebo Konvergenční program (MFČR, 2007; MFČR, 2013a). Rozdíly v údajích získaných prostřednictvím těchto dvou statistických standardů lze připsat zejména dvěma faktorům, které byly ve vzájemném srovnání zmíněny. Prvním je odlišné vymezení předmětného sektoru. Instituce, které jsou v ESA 95 zahrnuty navíc, vstupují do GFS 1986 pouze prostřednictvím jejich odvodů, které představují příjmy veřejných rozpočtů, a jim poskytnutých transferů, které tvoří výdaje veřejných rozpočtů. Rozpočty institucí sledovaných metodikou GFS 1986 bývají někdy nazývány termínem veřejné rozpočty, zatímco rozpočty institucí zahrnutých v systému ESA 95 jsou označovány jako rozpočty vládního sektoru,

9

viz Horská (2011). Druhým faktorem je potom skutečnost, že metodika ESA 95 je vystavěna na akruální bázi, zatímco GFS 1986 pracuje s daty na bázi peněžních toků. Odlišnost v takto základním metodickém principu předurčuje oba systémy k tomu, aby se rozcházely v řadě otázek (MFČR, 2013a). Tab. 1 Příklady situací rozdílně řešených v ESA 95 a GFS 1986

Zdroj: MFČR (2007, 2013a)

Nová verze metodiky Mezinárodního měnového fondu nesoucí název GFS 2001, jejíž implementace Ministerstvem financí stále probíhá, s sebou ve srovnání s předešlou verzí GFS 1986 přinesla určité změny v oblasti zachycení příjmů a výdajů. Příklady těchto změn prezentuje následující box.

10

Tab. 2 Box demonstrující rozdíly mezi GFS 2001 a GFS 1986

Zdroj: převzato z MFČR (2010, str. 12)

Metodika GFS 2001 je však evolucí nejen technického, ale zejména koncepčního charakteru. Ve srovnání se svým předchůdcem již nezachycuje pouze dluh a transakce na bázi peněžních toků. „Navíc se zaznamenávají operace související se vznikem, zánikem nebo přeměnou pohledávek a závazků a rovněž související s ostatními ekonomickými toky jako např. zisky či ztráty z držby aktiv a závazků. Vedle tokových operací je sestavována rozvaha aktiv a závazků“ (MFČR, 2012, str. 2). Tím dochází k zohlednění akruálního principu a komplexnějšímu zachycení reality. Jak vyplývá z předchozího srovnání starší verze GFS 1986 se systémem ESA 95, novější GFS 2001 se v tomto ohledu metodice ESA 95 přibližuje. Ke zvýšení vzájemné kompatibility dochází i v další klíčové oblasti, kterou je institucionální vymezení. „Institucionální pokrytí sektoru v metodice GFS 1986 vycházelo z funkčního pojetí definice sektoru vlády. Naproti tomu GFS 2001 zahrnuje do vládního sektoru subjekty na základě institucionálního pojetí, které je definováno shodně s metodikou Evropského systému národních a regionálních účtů 95 (ESA 95)“ (MFČR, 2012, str. 2). Pokud má být vymezení sledovaného sektoru v metodikách GFS 2001 a ESA 95 shodné, nabízí se otázka, jak je možné, že se v obrázku 1 zásadním způsobem liší.

11

Přesto, že Ministerstvo financí přistoupilo k vykazování dat v souladu s GFS 2001 v roce 2010, celková implementace tohoto standardu je dlouhodobým procesem probíhajícím na etapy. Aktuální institucionální pokrytí reprezentované bílou oblastí v obrázku 1 ve skutečnosti stále odpovídá starší verzi GFS 1986. Cílem je toto pokrytí v budoucnu rozšířit tak, aby odpovídalo metodikám ESA 95 a GFS 2001 (MFČR, 2010; MFČR, 2012).

1.1

Daně

Dosud byly veřejné finance definovány jako suma rozpočtů institucí zahrnutých v určitém sektoru, který je vymezen používanými metodikami vládního výkaznictví. Jedná se o poněkud technický pohled na věc. Jiným přístupem k podstatě veřejných financí může být zkoumání jejich původu. Naprostá většina příjmů veřejných rozpočtů (rozpočtů vládního sektoru) pochází z daní, dříve označovaných termínem berně. Nezáleží přitom na tom, zda název daně obsahuje slovo daň nebo zda je daň pojmenována jinak, například pojistné na sociální zabezpečení. Zde by bylo na místě daně definovat. Avšak jak uvádí Široký (2008), definice pojmu daň se v českém právním systému nevyskytuje. Mezi jednotlivými autory lze nalézt množství definic. „Nejčastěji se používá ta, jež definuje daň jako povinnou, zákonem předem stanovenou částku, kterou se odčerpává na nenávratném principu část nominálního důchodu ekonomickému subjektu. Daněmi se odnímají příjmy soukromému sektoru, aby se jejich výnosy mohly stát příjmem veřejných rozpočtů“ (Široký, 2008, str. 8). Z tohoto vymezení lze vypozorovat několik charakteristik daní. 1. Nedobrovolnost. Daně jsou povinné, jsou placeny pod pohrůžkou násilí, která ani není implicitní, je explicitně stanovena v zákoně. Výběr daní je zajištěn státním monopolem na donucovací moc. 2. Legalita. Daně jsou legální, jsou stanoveny zákonem stejně jako sankce za jejich neplacení. 3. Nenávratnost. Daně nelze požadovat zpět. 4. Poslední charakteristikou patrnou z uvedené citace je, že daně jsou transferem prostředků ve prospěch veřejného (vládního) sektoru a na úkor

12

sektoru soukromého. Pro úplnost je vhodné dodat, že daně může také stát platit sám sobě, což se v podmínkách České republiky běžně děje. Ke čtyřem uvedeným charakteristikám lze přidat ještě další dvě obecně uznávané, viz například Kubátová (2010). 5. Neekvivalence. Za daně nelze požadovat ekvivalentní plnění. 6. Neúčelovost. Výběr konkrétní daně neslouží k financování konkrétního účelu. Ten, kdo daň platí, nemůže ovlivnit, na co bude použita. Tab. 3 Příjmy veřejných rozpočtů 2012

1

Zdroj: MFČR (2013b)

Tabulka 3 prezentuje přehled příjmů veřejných rozpočtů v roce 2012. Příjmy z provozní činnosti a prodeje nefinančních aktiv jsou z přibližně 85 % tvořeny dvěma položkami, kterými jsou Daně a Sociální příspěvky. Na základě toho lze říci, že 85 % příjmů pochází z daní přímo. Dále je v tabulce položka Dotace, která 1

Pojmy, definice a klasifikace jsou v souladu s GFS 2001, vymezení sektoru odpovídá GFS 1986.

13

představuje transfer prostředků od vlád jiných států, byť může probíhat skrz třetí stranu – v případě České republiky typicky skrz Evropskou unii. Tyto vlády zmíněné prostředky také získaly v naprosté většině zdaněním. Další položkou jsou Ostatní příjmy, které zahrnují Příjmy z vlastnictví a Prodej zboží a služeb. Nabízí se otázka, jakým způsobem bylo toto vlastnictví nabyto a kde byly získány prostředky na poskytování zboží a služeb. Poslední položkou je Prodej nefinančních aktiv. Opět je možné se ptát, jak bylo financováno pořízení těchto aktiv. Lze se rozumně domnívat, že příjmy všech těchto kategorií jsou ve své většině důsledkem předchozího zdanění2. Tyto příjmy pocházející z daní nepřímo je třeba připočíst k výše zmíněným 85 %. Z výše uvedeného lze vyvodit, že skutečně nedaňové příjmy budou tvořit zcela minoritní položku. I matematický model fiskální aritmetiky, který je popsán a využit v dalších částech této práce, používá pojmy daně a daňová kvóta jako synonyma pro veškeré příjmy, respektive poměr veškerých příjmů a produktu. Aproximace, která ztotožňuje veškeré příjmy s příjmy daňovými, je přijatelná. Veřejné finance tak lze vzhledem k jejich daňovému původu3 a vzhledem k povaze daní definovat jako prostředky, které stát násilně odebírá soukromým subjektům za pomoci svého monopolu na donucovací moc4.

2

Jiným způsobem přechodu aktiv do vlastnictví státu může být znárodnění, zestátnění, vyvlastnění či konfiskace, tyto metody však mohou být považovány za specifickou formu zdanění, se kterým sdílejí zásadní charakteristiky. 3 Veřejné výdaje mohou být financovány nejen z příjmů, ale také dluhem, což ovšem při přijetí premisy nutnosti dluhy splácet nebo alespoň rolovat není definitivním zdrojem financování. Náklady obsluhy dluhu budou z většiny pravděpodobně hrazeny daněmi, v souvislosti s financováním dluhem by se proto dalo hovořit o odloženém zdanění. Daňový původ veřejných financí není existencí dluhového financování narušen. Pro úplnost lze zmínit ještě inflaci, která by mohla být považována za specifický příjem státní pokladny (ať již přímo či prostřednictvím umořování dluhů), ale zároveň také za specifický druh zdanění, viz pojmy ražebné a inflační daň. 4 Takový závěr rozhodně není novým objevem. Například Aurelius Augustinus (2007, str. 139), známý také jako svatý Augustin či Augustin z Hippo, již na počátku pátého století ve svém díle O boží obci knih XXII (v latinském originále De civitate Dei contra paganos libri XXII) ve čtvrté kapitole čtvrté knihy píše: „Odstraníme-li spravedlnost, co zůstane z vlád, ne-li veliké loupežnické podniky? Vždyť ani lupičské sdružení není nic jiného nežli stát v malém. Banda se skládá z lidí, řídí se rozkazy náčelníka, je vázána společenskou smlouvou, kořist si rozděluje podle zákona dohody. Jakmile se tato spřež, přibírajíc vyvrhele, rozmůže natolik, že ovládne území, založí sídla, obsadí obce a podmaní si národy, tu se na ni hodí ještě zřejměji jméno „stát“; to jí udělí už nepokrytě – ne upuštění od chamtivosti, ale získání beztrestnosti. Dal totiž vtipnou a pravdivou odpověď Alexandru Velikému jeden zajatý pirát. Když se král toho člověka ptal, co ho to napadlo ohrožovat moře, řekl s upřímným vzdorem: „Zrovna co tebe, že svět; ale protože já to dělám s nepatrným korábem, říkají mi loupežník; ale tobě panovník, protože to děláš s velikým loďstvem.““

14

2

Fiskální politika

Hospodařením s veřejnými financemi se zabývá fiskální politika. Nositelé fiskální politiky – vláda, ministerstva a samosprávné jednotky5 – prostřednictvím příjmů a výdajů svých rozpočtů dosahují svých cílů a ovlivňují ekonomiku. To konstituuje podstatu fiskální politiky, která je součástí hospodářské politiky státu (Kliková, Kotlán et al., 2012). Z fiskální politiky lze vyčlenit politiku rozpočtovou, která je užším pojmem zahrnujícím pouze hospodaření státu, zatímco fiskální politika obsahuje navíc snahu o ovlivňování makroekonomických agregátů (Široký, 2008). „Je málo zpochybňovanou skutečností, že vývoj ekonomické teorie i praktické hospodářské politiky byl ve 20. století zcela zásadně ovlivněn dílem Johna Maynarda Keynese – dokonce se dá říci, že se tak nestalo jeho dílem v obecném slova smyslu (jeho celoživotní prací), nýbrž jedním jeho konkrétním dílem z roku 1936, které se jmenovalo „Obecná teorie zaměstnanosti, úroku a peněz““ (Lipka a Šťastný, 2008). Po vydání Obecné teorie získala fiskální politika na dobu několika desetiletí výsadní postavení jako makroekonomický stabilizační nástroj. Z hlediska praktického čekalo na konci éry keynesiánské fiskální politiky období růstu zadlužení, nezaměstnanosti a inflace (70. léta 20. století). Následoval odklon od diskrétních opatření, který ponechal fiskální politice pouze tzv. automatické stabilizátory. Role aktivní makroekonomické stabilizace byla svěřena politice monetární. Přesto keynesianismus nejen v ekonomické teorii, ale i v praxi hospodářské politiky stále přežívá. To je možné vysvětlit slovy samotného Lorda Keynese, přesněji úryvkem z posledního odstavce jeho nejvlivnějšího díla: „…myšlenky ekonomů a politických filosofů, nechť jsou již správné nebo mylné, [jsou] mnohem vlivnější, než se všeobecně předpokládá. Ve skutečnosti je svět téměř výlučně jimi ovládán. Lidé praxe, kteří se domnívají, že jsou zcela oproštěni od jakýchkoli intelektuálních vlivů, jsou obyčejně otrockými stoupenci nějakého mrtvého ekonomického myslitele. Šílenci na vlivném místě, a naslouchají-li hlasům na nebesích, živí své bláznovství tím, co napsal o několik let dříve nějaký akademický pisálek. Jsem přesvědčen, že se velmi přeceňuje síla nezadatelných práv ve srovnání s nenáhlým pronikáním myšlenek. Tyto myšlenky nepůsobí ovšem bezprostředně, ale teprve po uplynutí nějaké doby. V oblasti ekonomické 5

Nositelé fiskální politiky mohou být označováni v textu souhrnně jako vláda nebo stát.

15

a politické filosofie jsou výjimkou lidé, kteří by po dvaceti pěti nebo třiceti letech věku byli přístupni novým teoriím. Proto myšlenky, jimiž se vládní úředníci, političtí činitelé a dokonce i agitátoři řídí při pozorování běžných událostí, nebudou z velké části nejnovější. Jsou to ale myšlenky, nikoliv nezadatelná práva, které dříve či později se stanou nebezpečné, nechť již přinesou dobro či zlo“ (Keynes, 1963, str. 355). Nezadatelná práva v uvedené citaci českého vydání z roku 1963 jsou překladem původního anglického slovního spojení „vested interests“. Jiným možným významem tohoto termínu je české sousloví zájmové skupiny. Je vhodné dodat, že zájmové skupiny, které jsou napojené na státní pokladnu, z keynesiánské politiky značně těží, což je motivuje k její podpoře. Politické reprezentaci může zároveň keynesianismus poskytnout vítané alibi. I tím si lze vysvětlit nehynoucí oblibu této ekonomické školy. Fiskální politika je v současné době znovu diskutována jako možný aktivní nástroj makroekonomické stabilizace. Důkladnou pozornost si však zaslouží zejména vzhledem k obrovskému objemu státem přerozdělovaných prostředků, který v čase dlouhodobě roste.

2.1

Deficitní hospodaření

Vlády České republiky dlouhodobě hospodaří s deficitem, respektive schodkem. Tuto skutečnost ilustruje obrázek 2 nacházející se na další straně. Česká republika není v tomto ohledu výjimkou. Tvorba deficitů a schodků je z části důsledkem obrovského objemu veřejných výdajů a z části důsledkem preference dluhového financování před zvyšováním daní. Nárůst objemu veřejných výdajů v průběhu dvacátého století v globálním měřítku zdokumentovali Tanzi a Schuknecht (2000), kteří poukazují na změnu role státu, ke které v minulém století došlo. Tato změna spočívala v tom, že stát se začal mnohem aktivněji angažovat v ekonomice a v životě občanů. Začal přebírat nové funkce, které do té doby neplnil. Vznikla dlouhodobá tendence státu posilovat svoji úlohu a zasahovat do stále většího počtu oblastí života a ekonomiky, což s sebou nezbytně přináší rostoucí objem výdajů.

16

Zdroj: ČSÚ (2013) Obr. 2 Vládní deficity a schodky státního rozpočtu v letech 1996 až 2012

6

Posilování role státu poskytlo či rozšířilo prostor pro další faktory působící ve směru zvyšování objemu veřejných výdajů. Příkladem mohou být zájmové skupiny7, které mohou působit buď ilegálně v rámci korupce, nebo legálně prostřednictvím

lobbyingu

neboli

otevřených

deklarací

svých

požadavků.

Důvodem veřejných výdajů může být také touha politiků zalíbit se voličům, případně víra politiků v to, že veřejné výdaje mají moc „nastartovat“ ekonomiku. Dalším příkladem mohou být byrokraté snažící se maximalizovat své rozpočty, které vnímají jako měřítko úspěchu, vlastní důležitosti a moci. V neposlední řadě platí, že čím větší objem prostředků je přerozdělován a utrácen, tím více lze zneužít pro soukromé účely a zpronevěřit.

6

Vládní deficit je výše čistých výpůjček, vyjadřuje potřebu financování institucí vládního sektoru. Vychází z metodiky ESA 95. Poměr vládního deficitu k HDP by dle Maastrichtských kritérií neměl překročit hodnotu 3 %. Kladný výsledek hospodaření by byl nazván vládním přebytkem a určen čistými půjčkami, tedy schopností financovat jiné subjekty. Schodek státního rozpočtu je rozdíl mezi příjmy a výdaji státního rozpočtu v případě, kdy výdaje převýší příjmy. Pokud by byl rozdíl příjmů a výdajů kladný, šlo by o přebytek státního rozpočtu. Vychází z metodiky GFS 1986, respektive GFS 2001. „Jistým „optickým klamem“ je konstantní nebo dokonce klesající deficitní kvóta z důvodu vysokého a často ex ante neočekávaného tempa růstu hrubého domácího produktu, který dluhovou i deficitní kvótu snižuje“ (Prušvic, 2008, str. 5). 7 Problematice zájmových skupin se věnuje Olson (1984), který uvádí, že v politicky dlouhodobě stabilních rozvinutých zemích dochází v průběhu času k akumulaci a posilování zájmových skupin, které úspěšně prosazují redistribuci bohatství a úpravu legislativy ve svůj prospěch, čímž dochází ke snižování efektivity ekonomiky. S redistribucí bohatství ve prospěch zájmových skupin a na úkor zbytku společnosti velice úzce souvisí tzv. common pool problem. V souvislosti s tímto fenoménem se nabízí označení zhoršující se situace veřejných financí a eventuálního státního bankrotu pojmem tragedy of the commons (v češtině znám jako tragédie obecní pastviny).

17

Mezi důvody uvedené preference dluhového financování před zdaněním patří jednoznačně odezva u voličů. Zvýšení daní za účelem pokrytí výdajů vyvolá všeobecnou nevoli, zvýšení dluhu nikoliv. Pokud je účelem výdajů získání přízně veřejnosti, jejich financování navýšením daní by bylo kontraproduktivní (výjimkou je redistribuce za účelem získání přízně privilegované skupiny). S tím souvisí fenomén fiskální iluze, který popisuje situaci, kdy si lidé neuvědomují veškeré náklady spojené s vládou a jejími výdaji a zároveň přeceňují korespondující benefity. Vláda tíhne k navyšování dluhu také proto, že doba, se kterou jsou spojeny negativní důsledky takového počínání a kdy bude patrně nutné provádět nepopulární opatření, je obvykle daleko za horizontem konce jejího volebního období. Wyplosz (2012, str. 5) konstatuje, že existuje „tendence odsouvat břemeno [fiskální] disciplíny na budoucí vlády nebo dokonce budoucí generace“8. V nedostatečném zastoupení zájmů budoucích daňových poplatníků, kteří ponesou břemeno dluhu, je možné spatřovat další příčinu preference dluhového financování. Z očividných důvodů se budoucí generace proti svému zadlužení nemohou bránit (Hedbavný et al., 2007).

2.2

Fiskální pravidla

Existence deficitních tendencí vyvolává potřebu fiskální disciplíny. Wyplosz (2012) uvádí tři způsoby její podpory. 1. Přenesení fiskální politiky či její části na nezávislou instituci mimo politickou sféru (po vzoru centrálních bank a monetární politiky). 2. Numerická pravidla. 3. Zlepšení rozpočtového procesu. Uvedené možnosti se navzájem nevylučují, pomocí jejich vhodné konstrukce a kombinace může být naopak usilováno o dosažení vzájemné komplementarity. První dvě možnosti lze dokonce považovat za podmnožiny možnosti třetí. Numerická fiskální pravidla jsou součástí rozpočtového procesu a přenesení fiskální politiky či její části mimo politickou sféru je ve své podstatě radikální změnou tohoto procesu. 8

Přeloženo autorem diplomové práce z anglického originálu: „…the tendency to push out the discipline burden to future governments or even to future generations“.

18

Pojem fiskální pravidla může být chápán v úzkém slova smyslu v souladu s Kopitsem a Symanským, kteří definují fiskální pravidlo jako „…dlouhodobé omezení fiskální politiky, obvykle definované ve smyslu nějakého indikátoru souhrnného fiskálního chování. Pravidla podle uvážení pokrývají sumární fiskální indikátor, jako vládní rozpočtový deficit, výpůjčky, dluh nebo hlavní komponenty z vyjmenovaných – často vyjádřené jako numerický strop nebo cíl v proporci k hrubému domácímu produktu“9 (Kopits a Symansky, 1998, str. 2). Uvedená definice zahrnuje nejen numerická pravidla, ale i jakákoliv další omezení fiskálně relevantních makroekonomických veličin či jejich součástí. Pojem fiskální pravidla lze ovšem chápat i šířeji. Alesina a Perotti (1996, str. 3), definují rozpočtové instituce10 jako „všechna pravidla a regulace, podle kterých jsou rozpočty navrhovány, schvalovány a implementovány“11. Obdobný náhled představují i Melecký a Škutová (2011, str. 3), když uvažují „o fiskálních pravidlech v širším slova smyslu jako o všech legislativních a procedurálních prvcích ovlivňujících rozpočtovou politiku“. Uvedené definice obsahují úzce vymezená pravidla a navíc veškeré ostatní prvky rozpočtového procesu (včetně případného uspořádání přenášejícího fiskální politiku či její část na apolitickou instituci). Vzhledem k tomu, že úzce vymezeným pravidlům bude věnován prostor v dalších subkapitolách, je vhodné alespoň stručně zmínit rozpočtový proces jako takový, protože jeho nastavení ovlivňuje fiskální výsledky12 (Alesina a Perotti, 1996). Přehled empirických studií na toto téma poskytuje například Gregor (2008). Rozpočtový proces lze rozdělit na tři fáze. Přípravnou, ve které vláda formuluje

9

Přeložil Prušvic (2008, str. 9). Slovní spojení rozpočtové instituce (v originálním textu „budgetary institutions“) je zde použito jako synonymum pro fiskální pravidla v širším slova smyslu. Pojem instituce může být v kontextu fiskální politiky matoucí, protože je užíván ve dvou různých významech. Jedním (právě zmíněným, který vychází ze sociologického pojetí) je pravidlo, přesněji pravidlo jednání upravující vzájemné vztahy neboli fiskální pravidlo v širším slova smyslu. Druhým významem je organizace (úřad, státní orgán…). Situace je o to komplikovanější, že participaci organizací (tedy institucí) v rozpočtovém procesu lze považovat za součást fiskálních pravidel v širším slova smyslu (tedy institucí). Oba významy se tak v určitých případech mohou částečně prolínat. V této diplomové práci je pojem instituce používán vždy pouze v druhém z uvedených významů, a to s jedinou výjimkou, která dala vzniknout této poznámce pod čarou. 11 Přeloženo autorem diplomové práce z anglického originálu: „…all the rules and regulations according to which budgets are drafted, approved and implemented“. 12 Při zkoumání vlivu fiskálních pravidel (v širším slova smyslu) je třeba mít na paměti fenomén, který Wyplosz (2012) nazývá obrácená kauzalita (v originále „reverse causality“). Tohoto fenoménu se dotýkají i Alesina a Perotti (1996), když se ptají, zda lze široce pojatá fiskální pravidla považovat za vysvětlující proměnnou fiskálních výsledků. Přes svoji kladnou odpověď zmiňují obecně formulované výhrady, které zahrnují více než jen možnost obrácené kauzality. 10

19

návrh rozpočtu. Legislativní, která zahrnuje prezentaci návrhu parlamentu, hlasování parlamentu o pozměňovacích návrzích a o schválení či odmítnutí rozpočtu a konečně, dojde-li ke schválení, podpis zákona prezidentem. Třetí fází je implementace přijatého rozpočtu (Gleich, 2003; Alesina a Perotti, 1996). Východiskem literatury zabývající se nastavením rozpočtového procesu z hlediska fiskální disciplíny je typicky tzv. common pool problem. Jak uvádí Wyplosz (2012), tento fenomén je obecně považován za zdroj fiskální nedisciplinovanosti13. Rozpočtovým procesem České republiky se v souladu s tímto přístupem zabývá Gregor (2008), který porovnává empirické studie týkající se České republiky a prezentuje dvě koncepčně rozdílné cesty, kterými se lze ve snaze o zlepšení rozpočtového procesu vydat. Jednou je tzv. delegační scénář, který spočívá v centralizaci fiskální autority zahrnující posílení pozice ministra financí a omezení pozměňovacích návrhů poslanců. Efektivitě tohoto scénáře by napomohl posun směrem k většinovému volebnímu systému. V rámci delegačního scénáře uvádí Gregor (2008, str. 500) následující výčet doporučení: 

Právo ministra financí navrhnout stropy pro kapitoly, které odhlasuje kabinet a které poté budou základem pro návrhy ministrů.



Možnost premiéra vetovat konkrétní výdajový návrh.



Možnost ministra financí zadržet výdaje, dojde-li k překročení deficitu.



Omezení disponibilních prostředků ministerstev.



Nemožnost převést nepoužité fondy do dalších let.

Alternativou je tzv. kontraktuální scénář, jehož podstatou je kolektivní dohoda účastníků rozpočtového procesu na společných fiskálních cílech. Typickým příkladem jsou střednědobé výdajové rámce, které již v České republice existují, ale nemají za sebou historii uspokojivého dodržování (Melecký a Macháček, 2010; Gregor, 2008). V případě kontraktuálního scénáře uvádí Gregor (2008, str. 501) následující výčet doporučení: 

Právo parlamentu rozdělit dodatečné daňové příjmy, ať dojde nebo nedojde k odchylce od plánovaného deficitu.

13

Otázka přijatelnosti redukce problému fiskální nedisciplinovanosti pouze na common pool problem přesahuje záběr této práce.

20



Přesuny mezi kapitolami vyžadují schválení parlamentu.



Střednědobé plány se závaznějšími konsekvencemi.



Tvorba střednědobých plánů na základě konzistentního makroekonomického modelu.

Rozpočtovým procesem České republiky se zabývají také Blažek et al. (2013), ale volí odlišný přístup. Na základě relevantních dat formulují a zkoumají jednotlivé hypotézy. Blažek et al. (2013, str. 5) nabízejí pět hlavních doporučení: 1. Jestliže jsou skutečné příjmy rozpočtu vyšší než příjmy rozpočtované, měl by se tento rozdíl plně promítnout do redukce deficitu. Reakce na nižší plnění příjmů by měla vycházet z konkrétní ekonomické situace a rozpočtových pravidel. 2. Nemělo by být přípustné (s předem jasnými výjimkami) překročení celkových výdajů v rozpočtu bez schválení Poslaneckou sněmovnou. 3. Do sněmovny předložený státní rozpočet má být založen na nejaktuálnější makroekonomické predikci. Kvalita odhadu jednotlivých položek by měla být neustále vyhodnocována. 4. Úspora v nákladech na správu státního dluhu by měla být plně promítnuta do snížení deficitu státního rozpočtu. Konzervativní a modelově podložený odhad výdaje této kapitoly by měl být zachován. 5. Státní fondy by měly získat podstatně větší jistotu ohledně své rozpočtové situace (např. zvýšením podílu „vlastních zdrojů“, tedy poklesem závislosti na dotacích ze státního rozpočtu). Jen tak mohou kvalitně plnit své poslání. Ve své analýze Blažek et al. zmiňují nedostatečnou transparentnost českého rozpočtového procesu. „Fiskální transparentnost je definována … jako otevřenost vůči veřejnosti jako celku ohledně struktury a funkcí vlády, záměrů fiskální politiky, účtů veřejného sektoru a projekcí“14 (Kopits a Craig, 1998, str. 1). Transparentnost napomáhá zahrnutí médií a veřejnosti do kontroly hospodaření včetně dodržování existujících pravidel. Výsledkem by měl být politický tlak, v jehož důsledku se nositelé fiskální politiky snaží dodržovat fiskální disciplínu z důvodu získání 14

Přeloženo autorem diplomové práce z anglického originálu: „Fiscal transparency is defined … as openess toward the public at large about government structure and functions, fiscal policy intentions, public sector accounts, and projections“.

21

či zachování přízně elektorátu. Transparentní hospodaření zároveň přirozeně napomáhá zamezit kreativnímu účetnictví a rozpočtování. Snaha o zvýšení transparentnosti se ovšem nemusí setkat s podporou ze strany politické reprezentace. Alesina a Perotti (1996) upozorňují na strategickou výhodu ve formě informační převahy, která politikům z netransparentních procesů plyne a která jim umožňuje sledovat vlastní oportunistické cíle a zároveň zvýšit své šance na znovuzvolení. Autoři dále uvádí několik způsobů, kterými mohou nositelé fiskální politiky občany mást. Příkladem může být záměrné použití příliš optimistických makroekonomických predikcí, záměrné přecenění rozpočtových dopadů vládních politik nebo přesunutí výdajů a závazků do institucí, které v rozpočtu nejsou zahrnuty. V úvodu této subkapitoly byla uvedena možnost podpořit fiskální disciplínu přesunem fiskální politiky nebo její části na nezávislou instituci mimo politickou sféru. Taková změna by byla radikálním zásahem do rozpočtového procesu. Nicméně zahrnutí nezávislé instituce do provádění fiskální politiky nemusí nutně představovat takto radikální zásah, pozice a úloha této instituce v rozpočtovém procesu mohou mít mnoho podob. Na jednom konci spektra si lze představit orgán, který po vzoru centrálních bank převezme z rukou politické reprezentace výkon fiskální politiky státu, a na druhém konci poradní sbor bez pravomocí, který vláda může využívat dle svého uvážení jako zdroj odborných analýz a doporučení. Pokud instituce nebude mít dostatečné pravomoci, například bude pouze plnit funkce poradní, kontrolní a informovat veřejnost, potom její činnost nemusí mít žádný reálný dopad. V opačném případě, kdy bude mít instituce buď dostatečné pravomoci na omezení činnosti vlády, nebo pokud na ni dokonce bude po vzoru centrálních bank přenesena funkce fiskální politiky či její část, vznikají problémy jiného typu. Předně takový scénář nemusí být reálný, ochota vlády vzdát se fiskální politiky nebo se nechat v tomto ohledu jakkoliv omezit je zde hypotetickou premisou. Druhým problémem je, že přechod k takovému uspořádání může být vnímán jako nedemokratický, protože odnímá rozhodovací pravomoc voleným zástupcům. Požadavkem demokratičnosti se podrobněji zabývá Wyplosz (2012), který také uvádí, že nezávislá instituce, která by měla pravomoc rozhodovat o výši rozpočtového salda, zatím žádná neexistuje.

22

2.2.1 Ideální fiskální pravidlo Tato subkapitola se zabývá konstrukcí fiskálních pravidel v úzkém slova smyslu neboli pravidel dle výše uvedené definice Kopitse a Symanského. Je založena převážně na jejich práci s názvem Fiscal Policy Rules (Kopits a Symansky, 1998), ze které ostatně pochází i zmíněná definice. V uvedené práci lze nalézt soubor žádoucích vlastností modelového ideálního pravidla, které je jimi definováno. Těmito vlastnostmi jsou: vhodné vymezení, transparentnost, adekvátnost, konzistence, jednoduchost, flexibilita, vynutitelnost a efektivita. Pravidla skutečná je možné hodnotit relativně k tomuto ideálu na základě míry naplnění jednotlivých vlastností, které jsou podrobněji rozebrány níže. Kopits a Symansky konstatují, že reálné pravidlo nemůže plně dosáhnout všech atributů pravidla ideálního. Prušvic (2008) a Creel (2003) jim dávají za pravdu. Důvodem je neslučitelnost určitých charakteristik, mezi nimiž je nutné provést trade-off, tedy obětovat naplňování dané vlastnosti ve prospěch zajištění vyšší míry vlastnosti jiné. V tomto ohledu je problematický zejména požadavek flexibility. Čím flexibilnější pravidlo bude, tím bude obvykle méně vhodně vymezené, méně jednoduché, méně transparentní, adekvátní a vynutitelné. Požadavek vhodného vymezení se vztahuje na několik oblastí. Jde o vhodné vymezení cílované či omezované veličiny, sledovaného sektoru a únikových klauzulí. V případě sledované veličiny Kopits a Symansky uvádí jako příklad, že je vhodnější použít celkové rozpočtové saldo nežli běžnou bilanci, která nezahrnuje investiční výdaje. Celkové saldo lépe reflektuje celkové hospodaření, navíc je srozumitelnější a jednodušeji sledovatelné, čímž přispívá k naplnění dalších požadovaných vlastností – transparentnosti a jednoduchosti. Při použití běžné bilance by vznikl prostor pro kreativní interpretaci pojmu investice a tendenci zahrnovat pod investiční výdaje maximální možný objem výdajů. Vymezení sledovaného sektoru by mělo být co nejširší, aby byla omezena možnost přesouvání výdajů a závazků do institucí stojících mimo tento sektor. A konečně vymezení únikových klauzulí by mělo být v maximální možné míře specifické. Vágní charakteristika okolností, za kterých je možné únikové klauzule využít, by nahrávala možnosti zneužití těchto klauzulí v případech, pro které nebyly zamýšleny.

23

Transparentnost je žádoucí vlastností nejen v případě úzce vymezených pravidel, transparentní by měl být v maximální možné míře celý rozpočtový proces. O fiskální transparentnosti bylo v této souvislosti pojednáno v předchozí části této práce, viz str. 21. Pokud mají být pravidla účinná, musí být adekvátní vzhledem ke stanovenému cíli. Prušvic (2008) specifikuje, že jde o výběr vhodných veličin a nástrojů. Kopits a Symansky si pro příklad vybrali cíl udržení určitého poměru dluhu vůči produktu. Dle autorů je adekvátním pravidlem v tomto případě povinnost tvorby takových primárních sald, která povedou k vytyčenému cíli stabilizace úrovně zadlužení. Je třeba dodat, že adekvátnost je v uvedeném příkladu poněkud omezena existencí stock-flow přizpůsobení (SFA), jež v sobě zahrnuje faktory, které sice ovlivňují velikost dluhu, ale stojí mimo vykazované saldo. Řešením by mohlo být přidání numerického stropu přímo pro poměr dluhu a produktu. Zaváděná pravidla by měla být konzistentní, a to nejenom vnitřně, ale i navenek ve vztahu k dalším prvkům hospodářské politiky. V tomto bodě se nejedná o zcela inherentní vlastnost, na základě které by bylo možné vždy hodnotit pravidla jako taková. Lze si představit hypotetickou situaci, ve které samo o sobě velice dobré pravidlo není kompatibilní s jinými prvky hospodářské politiky, které nejsou ani zdaleka optimální. Nicméně ideálním případem je komplementarita, tedy stav, kdy naplňování pravidla povede rovněž k dodržování ostatních stanovených pravidel a dosažení dalších cílů hospodářské politiky. V reálném světě je máloco ideální, za postačující podmínku vnější konzistence lze považovat situaci, kdy pravidlo není vzájemně exkluzivní ve vztahu k ostatním pravidlům a cílům. Pokud je ekonomika součástí většího nadnárodního celku, musí národní fiskální pravidlo respektovat pravidla tohoto nadnárodního uskupení. Prušvic (2008) přidává ještě rozměr konzistence v čase15.

15

Prušvic tuto myšlenku v daném textu dále nerozvíjí, následující poznámka je tedy interpretací autora práce: Fiskální pravidlo je dle definice Kopitse a Symanského stálým omezením, které by se v zájmu kredibility nemělo měnit. Časový rozměr konzistence je možné pojmout jako konstatování této skutečnosti. Konzistenci v čase však lze chápat i tak, že pravidlo by nejen nemělo být samo měněno, ale i jeho interpretace a aplikace by měly být konzistentní. Například pokud se změní struktura vládního (či veřejného) sektoru, bylo by žádoucí, aby proběhlo nové institucionální vymezení působnosti pravidla, které by odpovídalo původnímu duchu tohoto pravidla. V tomto konkrétním případě by bylo pravidlo paradoxně technicky vzato změněno právě proto, aby zůstalo v čase konzistentní z hlediska účelu a původní architektury.

24

Důležitou vlastností, o kterou by mělo být usilováno, je jednoduchost, která přispívá k přitažlivosti pravidel jak pro zákonodárce, tak pro veřejnost. Jednodušší pravidlo je zároveň transparentnější, lépe se sleduje a kontroluje. Na fiskální pravidla je rovněž kladen požadavek flexibility. Ta může být zajištěna buď zakomponováním únikových klauzulí, nebo flexibilní konstrukcí samotného pravidla. Požadavek flexibility je typicky ospravedlňován existencí exogenních šoků (Kopits a Symansky, 1998; Creel, 2003) a je v literatuře zabývající se fiskálními pravidly značně rozšířeným fenoménem. Wyplosz (2012, str. 10) dokonce tvrdí, že „jakékoliv pravidlo musí být dostatečně flexibilní, aby pojmulo nepředvídatelné události“16. Naopak se téměř nelze setkat s názorem, že by se vláda měla umět s exogenními šoky vyrovnat a zároveň dodržet fiskální disciplínu (například tím, že se nebude pohybovat na hraně pravidla a nechá si určitou rezervu). S flexibilitou na straně vlády se očividně nepočítá. Flexibilita pravidla ve své podstatě představuje určitou možnost fiskální nedisciplinovanosti, čímž působí proti účelu a povaze pravidla. Zároveň je nejrozporuplnější z udávaných vlastností, je jí dosahováno na úkor vhodného vymezení, transparentnosti, jednoduchosti, adekvátnosti a vynutitelnosti pravidla. Flexibilita je také jedinou z vlastností, u které neplatí, že její naplňování působí vždy ve prospěch pravidla. A bylo by tomu tak i v případě, že by nezpůsobovalo žádný trade-off. Například čím je pravidlo lépe vymezené, transparentnější či jednodušší, tím více se blíží ideálu. Avšak čím je pravidlo flexibilnější, tím méně je pravidlem. Jak výstižně poznamenávají Kopits a Symansky, s rostoucí flexibilitou se fiskální pravidlo limitně blíží diskrétním opatřením. Na základě výše uvedeného se lze ptát, zda je flexibilita skutečně vlastností ideálního pravidla, nebo naopak jeho kvalitu snižuje. Zda nejde o svého druhu trade-off, ovšem nikoliv mezi jednotlivými žádoucími vlastnostmi pravidla, ale o trade-off v jehož rámci je pravidlo učiněno méně ideálním za účelem zvýšení jeho přitažlivosti pro politickou reprezentaci. V tomto světle by nebyla flexibilita ideálem, o který by mělo být usilováno, ale nutným zlem. Vynutitelnost pravidel je patrně nejobtížněji dosažitelnou vlastností. Je evidentní, že samotná formální implementace pravidel do legislativy, která již sama o sobě 16

Přeloženo autorem diplomové práce z anglického originálu: „…any rule must be flexible enough to accomodate unforeseeable contingencies“.

25

závisí na vůli vlády, nemusí být dostatečná pro dosažení fiskální disciplíny. Nabízí se totiž otázka, kdo a jak bude tato pravidla vynucovat, když je to právě stát, jehož je vláda řídícím orgánem, kdo drží monopol na donucovací moc. Odpovědí je, že (zejména numerická) pravidla nelze považovat za substitut zodpovědnosti vlády. Pravidla lze obcházet pomocí kreativního účetnictví a rozpočtování nebo například i využíváním PPP projektů, které rovněž představují závazek ve formě série budoucích předem stanovených plateb, ale technicky vzato se nejedná o dluh. Pravidla mohou být také změněna či zcela opuštěna. Jak uvádí Kopits a Symansky, napříč různými státy existuje široká škála způsobů nastavení rozpočtového procesu a sankčních uspořádání, ze kterých nevyvstává žádný jasný závěr ohledně toho, jak nejlépe zajistit dodržování pravidel17. Nelze říci, že by svěření dohledu nad pravidly do rukou na vládě nezávislé instituce vždy nezbytně přineslo fiskální disciplínu. Naopak existují země, kde je sledování i vymáhání pravidel poměrně efektivně vykonáváno přímo ministerstvem financí. V prostředí České republiky navrhují zavedení numerických pravidel podpořených nezávislou institucí Niedermayer et al. (2012). O zahrnutí nezávislé instituce do rozpočtového procesu bylo pojednáno v předchozí části této práce, viz str. 22. Účinnost sankcí, ať již finančních, právních či reputačních je značně diskutabilní. Prušvic (2008) udává, že finanční sankce se objevují jen zřídka či nenastupují zcela automaticky, za největší sankce považuje ztrátu kredibility pravidla a vlády. Je otázkou, zda tomu tak vždy skutečně je. Vláda, která nehodlá dané pravidlo respektovat, nebude ztrátu jeho kredibility považovat za svou újmu. Pokud není zodpovědné hospodaření vládní prioritou, potom tato vláda nemá ve fiskální oblasti kredibilitu, kterou by mohla ztratit. Dopadají-li sankce na stát jako celek, na jednotlivé ministerské resorty, úřady, územní samosprávné celky, a nikoliv přímo na úředníky a politiky, kteří rozhodují, je jejich účinnost tímto vždy zásadně omezena. Účinnějším řešením v oblasti motivace rozhodovatelů může být osobní zainteresovanost, ať již finančního 17

Jedná se o zajímavou informaci vzhledem k tomu, že nastavení rozpočtového procesu ovlivňuje fiskální výsledky obecně, viz předchozí subkapitola. Jinými slovy existují taková uspořádání rozpočtového procesu, která mají tendenci generovat lepší fiskální výsledky než jiná, ale není jasné, zda existuje nějaké uspořádání, které dokáže lépe než jiné zajistit plnění (úzce vymezených) pravidel. Je možné, že zatímco efekt nastavení rozpočtového procesu na fiskální výsledky obecně je univerzálnější (závisí na volebním systému), v případě podpory pravidel mnohem více záleží na konkrétním státu, což naznačují i Kopits a Symansky. Alternativně je možné, že to, zda budou pravidla dodržována, záleží převážně na jiných faktorech.

26

či jiného charakteru. Opatření tohoto typu však naráží na fakt, že musí být schválena a podporována těmi, které mají limitovat a potenciálně sankcionovat. Navíc si lze představit případ, kdy nedodržení pravidel přinese rozhodovatelům větší užitek, než je újma spojená se sankcemi. Možnost skutečné vynutitelnosti fiskálních pravidel a skrz ně fiskální disciplíny je přinejmenším sporná. Prosté tvrzení, že fiskální pravidlo musí být vynutitelné, aby bylo účinné, se zdá být povrchní. Vlastní zodpovědnost vlády a její ochota ke skutečnému přijetí daných pravidel budou vždy nezbytnými podmínkami úspěchu těchto pravidel. Poslední charakteristikou je efektivita, kterou je zde myšlena podpora pravidel efektivními opatřeními hospodářské politiky. Tato opatření mají zajistit takové nastavení fiskálního rámce, které by podporovalo dlouhodobé plnění pravidel (v protikladu k opatřením jednorázového charakteru). Uskutečnění zmíněných opatření je závislé na vůli vlády. Je patrné, že v tomto bodě nejde o inherentní vlastnost pravidla.18 Tolik k jednotlivým vlastnostem modelového ideálního pravidla. Velkou část z výše uvedeného je možné zobecnit, například celá fiskální politika by měla být maximálně transparentní a konzistentní. Kopits a Symansky uvádí dva „testy“, kterými musí reálné pravidlo v praxi projít, aby bylo plně kredibilní. Prvním je historie uspokojivého dodržování tohoto pravidla. Druhým testem je podpora pravidla dostatečně specifikovanými budoucími opatřeními včetně strukturálních reforem, pokud jsou zapotřebí (což v podstatě odpovídá požadavku efektivity z předchozího odstavce).

18

Naplnění posledních dvou charakteristik, totiž vynutitelnosti a efektivity, je dle mého názoru spíše otázkou praktické politiky nežli teoretické architektury pravidla. Domnívám se proto, že by bylo příhodnější vynutitelnost a efektivitu sloučit a nahradit. Tvrdím, že ideální pravidlo by mělo být přijaté (accepted). Přijetí (acceptance) ze strany omezovaných institucí znamená, že tyto instituce považují pravidlo za vlastní a jeho plnění za jednu ze svých priorit. V důsledku toho se mohou rozhodnout pro zavedení kontrolních mechanismů a sankcí pro jednotlivé články systému, které by ohrožovaly splnění pravidla. Tvůrci fiskální politiky, kteří skutečně pravidlo přijmou, jsou z podstaty tohoto přijetí ochotni provádět nezbytná efektivní opatření. Přijetí jako vlastnost ideálního pravidla zamezuje zkratkovité úvaze, že lze teoretickým konceptem přinutit vládu k fiskální disciplíně a provádění fiskálně efektivních opatření. Lze předejmout námitku, že přijetí či nepřijetí pravidla není jeho inherentní vlastností. To je pravda, avšak jeho podpora efektivními opatřeními také ne, takže v tomto směru nedochází ke snížení kvality vymezení ideálního pravidla.

27

2.2.2 Druhy fiskálních pravidel Předchozí subkapitola se zabývala konstrukcí pravidel v úzkém slova smyslu, tato se věnuje jejich druhům. Předně se nabízí rozdělení na pravidla numerická a ostatní. Numerická pravidla lze dále dělit dle způsobu, jakým dané pravidlo přistupuje ke sledované veličině. Buď může být cílena určitá hodnota této veličiny, nebo je stanoven limit, který by neměl být překročen (Kopits a Symansky, 1998; Prušvic, 2008).

Zdroj: převzato z Prušvic (2008, str. 21) Obr. 3 Nástin typů fiskálních pravidel

Pravidla je možné rozdělit z hlediska sledované veličiny, viz obrázek 3. Jednotlivá pravidla se mohou zaměřit na příjmovou či výdajovou stranu rozpočtu, na jejich vzájemnou bilanci, na akumulovaný dluh, případně na tvorbu rezerv. Na příjmové straně lze nalézt například zákaz půjček z domácích zdrojů nebo půjček na jinou než investiční činnost. Patří sem i zákaz přímé monetizace dluhu. Příkladem pravidla z výdajové strany rozpočtu může být limit na celkové vládní výdaje v poměru k produktu, případně limit na určitý typ výdajů či meziroční nárůst

28

výdajů. Bilanční pravidla jsou pravděpodobně nejznámější a nejpočetnější skupinou. Typickými příklady jsou pravidlo vyrovnané celkové bilance a pravidlo vyrovnané běžné neinvestiční bilance (tzv. zlaté pravidlo). Dalšími příklady bilančních pravidel jsou limity ukládající maximální přípustnou hodnotu deficitu nebo minimální požadovanou hodnotu přebytku. Dluhová pravidla limitují či cílují přímo úroveň zadlužení. Pravidla mohou také ukládat povinnost tvorby rezerv (Kopits a Symansky, 1998; Prušvic, 2008). Dalším možným hlediskem, podle kterého lze pravidla rozdělit, je způsob plnění daného cíle. Ex-ante pravidla jsou plněna v době schválení rozpočtu. Pokud je schválený rozpočet v souladu s pravidlem, považuje se pravidlo za splněné bez ohledu na pozdější skutečný výsledek hospodaření19. Naproti tomu ex-post pravidla vyžadují reálné splnění. Zahrnují v sobě nejen nutnost splnění ex-ante, ale navíc ještě nutnost skutečného dosažení stanoveného cíle (Prušvic, 2008). Ex-ante a ex-post plnění pravidel může být označováno také jako podmíněné, respektive nepodmíněné plnění (Chaloupka et al., 2010). Pravidla je možné dělit ještě z hlediska úrovně, na které jsou aplikována. Existují pravidla nadnárodní, národní a pravidla uplatňovaná na nižších úrovních. V rámci federativních republik může jít o jednotlivé státy, v jednotlivých státech o územní samosprávné celky (Prušvic, 2008). V České republice neexistuje v současné době na národní úrovni žádné numerické fiskální pravidlo. V nedávné minulosti byl v parlamentu předložen návrh ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti, který mimo jiné zaváděl numerické limity na výši zadlužení, ale nebyl přijat. Členství v Evropské unii s sebou přineslo nadnárodní pravidla vyplývající z Maastrichtské smlouvy a Paktu stability a růstu, která za sebou ale nemají historii uspokojivého dodržování. Současná vláda deklarovala svůj záměr přistoupit také k Smlouvě o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii, ovšem s tím, že související omezení fiskální politiky by měla začít platit až po přijetí eura.

19

Ex-ante pravidla relativně více motivují k nežádoucí kreativitě při přípravě rozpočtu, vůči níž jsou zranitelná. Příkladem může být záměrné užití příliš optimistických makroekonomických předpovědí, které může pomoci splnit pravidlo ex-ante, ale nikoliv ex-post.

29

3

Fiskální aritmetika

Fiskální aritmetika je pro účely této práce zvolenou metodikou, která bude využita ke zkoumání udržitelnosti fiskální politiky. Blanchard et al. (1990), autoři uvedené metodiky, odvozují indikátory udržitelnosti, ale i samotnou definici udržitelné fiskální politiky, prostřednictvím matematického modelu. Jejich původní práci rozvíjí a doplňuje Krejdl (2006). V souladu s těmito pracemi lze matematický model fiskální aritmetiky popsat následujícím způsobem.

3.1

Základy matematického modelu

Úvodem je třeba zmínit dva důležité body, o které se matematický model opírá. Prvním je princip částečné rovnováhy. Makroekonomické veličiny, jmenovitě tempo růstu produktu (y) a úroková míra (r), jsou považovány za exogenní. Vliv fiskální politiky na ekonomiku je zanedbán20 (Krejdl, 2006). Druhým bodem je předpoklad úrokové míry převyšující růst produktu (r > y). Tato podmínka hraje zásadní roli při odvození definice a následně také při odvození indikátorů udržitelnosti pro nekonečný časový horizont. Indikátory počítající s konečným časovým horizontem je ovšem možné použít i při nesplnění podmínky. Výchozím bodem matematického modelu je tzv. mezičasové rozpočtové omezení vlády21, které svou povahou není ani tak omezením, ale spíše tautologií, která říká, že přírůstek dluhu za dané období je roven deficitu tohoto období22. Mezičasové rozpočtové omezení vlády je v podobě matematického zápisu vyjádřeno rovnicí (1). Rozdíl mezi výší dluhu na konci sledovaného období (Bt)

20

Například zvýšení daní utlumí hospodářský růst a tím zpětně negativně ovlivní veřejné finance, tato kauzalita ale není v matematickém modelu zohledněna. 21 Mezičasové rozpočtové omezení vlády zanedbává stock-flow přizpůsobení (SFA), které oslabuje vzájemný vztah mezi deficitem a dluhem. 22 Fakticky správnější by bylo říci, že změna dluhu za dané období je rovna výsledku hospodaření v tomto období. Vytvoření deficitu a konsekventní nárůst dluhu je pouze speciálním případem, který nemusí vždy nezbytně nastat. Užití pojmu deficit (a primární deficit) namísto neutrálního pojmu, jakým je například výsledek hospodaření, i ve zcela obecných případech a rovnicích je možné považovat za jeden z důsledků vládního sklonu k chronické tvorbě deficitů. Nicméně tato terminologická praxe je natolik rozšířená, že se jí přidrží i tato práce. Skutečným významem pojmu deficit, pokud je tento použit v obecných souvislostech bez indikace toho, zda je výsledek hospodaření skutečně záporný, je výsledek hospodaření. Jiným termínem, který je v následujícíh částech práce rovněž použit pro označení výsledku hospodaření, je saldo. Zde je třeba upozornit, že samotné použití pojmu saldo neimplikuje to, jakou statistickou metodikou bylo výsledku hospodaření dosaženo. Je třeba ještě dodat, že kladná hodnota deficitu či salda v následujících rovnicích značí záporný výsledek hospodaření, zatímco záporná hodnota představuje kladný výsledek hospodaření.

30

a výší dluhu na začátku tohoto období neboli konci období předchozího (Bt-1) je roven deficitu vytvořenému za sledované období (Dt)23. (1) Deficit (Dt) je možné rozložit na vládní výdaje (Gt), transfery (Ht), daně (Xt) a úroky plynoucí z již naakumulovaného dluhu, které lze vyjádřit jako součin implicitní úrokové míry (r) a výše dluhu (Bt-1). (2) Vládní výdaje (Gt), transfery (Ht) a daně (Xt) tvoří primární deficit (PDt), jinými slovy deficit očištěný o úrokové platby. Předchozí rovnici lze přepsat do nového tvaru, který ukazuje, že deficit je výsledkem současné politiky prezentované primárním deficitem (PDt) a dědictví politik minulých v podobě úroků plynoucích z dříve naakumulovaného dluhu (r ∙ Bt-1). (3) Dosazením rovnice (3) do rovnice (1) vznikne následující vztah. (4) Jednoduchou úpravou je možné dospět k rovnici (5), která popisuje velikost dluhu na konci sledovaného období (Bt) jako funkci úrokové míry (r), výše dluhu na konci předcházejícího období (Bt-1) a primárního deficitu za sledované období (PDt). (5) Fiskální politika často sleduje veličiny v poměru k produktu. Získat poměrové ukazatele lze vydělením předchozí rovnice produktem daného období (Yt). (6) Produkt sledovaného období (Yt) je možné vyjádřit za pomoci produktu období předchozího (Yt-1) a růstu produktu (y). Tímto způsobem lze upravit předchozí rovnici do následujícího tvaru. (7)

23

Výše dluhu je veličinou stavovou, která zachycuje hodnotu dluhu k určitému okamžiku. Deficit je veličinou tokovou udávající (záporný) výsledek hospodaření za určité období.

31

Rovnici (7) lze přepsat s využitím konvence malých písmen, která vyjadřují poměr dané veličiny a produktu. (8) Rovnici (8) je možné upravit do podoby rovnice (9). (9) Tato rovnice odhaluje faktory působící na vývoj poměru dluhu vůči produktu neboli na vývoj zadlužení. Jsou jimi úroková míra (r), tempo růstu produktu (y), počáteční míra zadlužení (bt-1) a poměr primárního salda a produktu (pdt). Vyšší úroková míra a vyšší počáteční zadlužení působí ve směru zvyšování poměru dluhu vůči produktu. Opačně působí zvýšení tempa růstu produktu. Primární saldo je jedinou z uvedených veličin, která je za standardních podmínek přímo ovlivnitelná vládou. Vláda tak svým hospodařením může aktivně přispívat k dalšímu růstu zadlužení, tvoří-li primární deficit. Dluh ovšem poroste i v případě dosažení vyrovnaného primárního salda, a sice rychlostí úrokové míry (r). Poměr dluhu vůči produktu poroste za předpokladu vyrovnaného primárního salda rychlostí

. Pokud chce vláda zastavit růst dluhu nebo alespoň poměru dluhu

a produktu, musí tvořit primární přebytky, viz následující tabulka. Tab. 4 Změna dluhu a zadlužení v závislosti na primárním saldu

Zdroj: výše uvedené rovnice, vlastní výpočty

32

Obvyklým cílem je stabilizace zadlužení, což znamená nezvyšování poměru dluhu vůči produktu (bt = bt-1). Hodnota primárního salda nutná pro dosažení tohoto cíle je zachycena v předposledním řádku uvedené tabulky. Pokud není sledováno primární saldo samotné, ale jeho poměr k produktu, lze odvodit, že ke stabilizaci zadlužení dojde při splnění následující rovnice. (10) Poměr primárního salda vůči produktu (pdt) v rovnici (10) lze rozložit na míru vládních výdajů (gt), míru transferů (ht) a daňovou kvótu (xt). Budou-li hodnoty dvou z těchto veličin považovány za dané, osamostatněním zbylé veličiny vznikne vzorec určující její hodnotu vedoucí ke stabilizaci zadlužení. Rovnice (11) tímto způsobem zobrazuje hodnotu daňové kvóty, která by vedla ke stabilizaci zadlužení při daných hodnotách míry výdajů a míry transferů. (11)

3.2

Definice udržitelnosti

Odvození vychází z rovnice (8), která popisuje vývoj zadlužení v rámci jednoho období. Definice udržitelnosti však pracuje s nekonečným časovým horizontem. Překlenout tento rozdíl je možné prostřednictvím následujících úprav. Nejprve si lze představit množství po sobě jdoucích období a rovnici (8) transformovat do podoby, kdy vyjadřuje vztah mezi poměrem dluhu a produktu v počátečním období (b0) a v libovolném budoucím období (bT). (

)

∑[

(

)

]

(12)

Budoucí hodnota zadlužení (bT) je zde vyjádřena jako zúročený původní poměr dluhu a produktu (b0) plus naakumulované primární deficity v poměru k produktu daných let (pdt), které jsou také zúročeny relativně k budoucímu období (T). Z rovnice je možné vyjádřit poměr dluhu a produktu v původním období (b0). (

∑[

)

33

(

) ]

(13)

Rovnice (13) je pouze pohledem „z druhé strany“ na vztah popsaný rovnicí (12). Jde o přesun od úročení k diskontování. Dalším krokem je zakomponování nekonečného horizontu prostřednictvím limit. [

(

)

]

{∑ [

(

) ]}

(14)

Následuje nahrazení menšence z pravé strany rovnice (14) nulou. [

(

)

]

(15)

Rovnice (15) platí za předpokladu, že (bT) je konečné číslo, neboli poměr dluhu a produktu konverguje k určité hodnotě. Z hlediska této matematické konstrukce nezáleží na tom, k jaké hodnotě konverguje, protože jakékoliv konečné číslo, které je děleno diskontním faktorem limitně se blížícím nekonečnu, bude mít současnou hodnotu limitně se blížící nule. Ovšem rovnice (15) platí i při nekonečně rostoucím poměru dluhu a produktu. Nechť míra zadlužení roste konstantním tempem (z). Rovnici (15) je možné transformovat užitím původní míry zadlužení (b0) a tempa růstu zadlužení (z). {

[

] }

(16)

Rovnice (16) platí v případě platnosti následujícího vztahu. (17) Vyřešením pro tempo růstu zadlužení vznikne konkrétní podmínka24. (18) Vzhledem k tomu, že konvergence dluhu ke konečné hodnotě je zahrnuta v této podmínce25, lze konstatovat, že rovnice (15) platí, pokud poměr dluhu a produktu roste pomaleji, než

. Pokud rovnice (15) platí, je z rovnice (14) možné daný

člen vynechat a přepsat ji do následujícího tvaru.

24

Z uvedené podmínky (18) vyplývá poněkud absurdní důsledek, že čím vyšší je úroková míra a nižší růst produktu, tím rychleji může zadlužení stoupat a stále plnit kritérium udržitelnosti. 25 Přesněji řečeno je konvergence přísnějším kritériem.

34

{∑ [

(

) ]}

(19)

Rovnice (19) je definicí udržitelné fiskální politiky. Podmínkou udržitelnosti je, že suma současných (diskontovaných) hodnot budoucích poměrů primárních sald a korespondujících hodnot produktu musí být rovna záporné hodnotě současného poměru dluhu a produktu. Fiskální politika je udržitelná, pokud budoucí přebytky splní rovnici (19). Tvorba větších přebytků je považována za splnění podmínky. Při pohledu na předchozí rovnice by bylo možné vztah daných veličin spolu s pojmem udržitelnosti vyjádřit následovně: bude-li vláda v budoucnu tvořit primární přebytky dostatečně velké na to, aby uspokojily rovnici (19), potom míra zadlužení poroste pomaleji než

, což považujeme za udržitelné. Rovnice (19)

definuje udržitelné chování vlád, rovnice (15) a z ní vycházející rovnice (18) definují udržitelný vývoj zadlužení. Skutečnost, že v modelu podmínkám udržitelnosti vyhovuje zadlužení konvergující k libovolné hodnotě nebo dokonce divergující, pokud roste pomaleji než

, „je důsledkem diskontování, které

implikuje, že věci v daleké budoucnosti nejsou v současnosti příliš důležité“26 (Blanchard et al., 1990, str. 14). Slovy Lorda Keynese: v dlouhém období jsme všichni mrtvi.

3.3

Indikátory udržitelnosti

Potřeba hodnocení praktické fiskální politiky vyžaduje konstrukci aplikovatelných indikátorů, které by měly být jednoduše interpretovatelné (Blanchard et al., 1990). V této práci budou použity dva indikátory, jmenovitě primary gap a tax gap27. Nejprve bude odvozen primary gap. Konstrukce tohoto ukazatele vychází z odvození konstantního poměru primárního salda a produktu, který je dle výše uvedené definice udržitelný. Rozdíl mezi udržitelným a aktuálním poměrem primárního salda a produktu představuje primary gap, který indikuje udržitelnost fiskální politiky a vyjadřuje rozsah nutného přizpůsobení, pokud je současný stav neudržitelný.

26

Přeloženo autorem diplomové práce z anglického originálu: „…is because of discounting, which implies that things far in the future do not matter much for today“. 27 Termíny by bylo možné přeložit do češtiny jako primární mezera a daňová mezera, ale v práci budou i nadále používána původní anglická pojmenování.

35

V souladu s běžnou konvencí a v zájmu čtivosti textu bude udržitelný poměr primárního salda a produktu v dalším textu zjednodušeně nazýván udržitelným primárním saldem. Stejně tak aktuální či obecný poměr primárního salda a produktu bude nazýván aktuálním, respektive obecným primárním saldem. Výpočet udržitelného primárního salda (pd*) vychází z rovnice (19), ve které nahradí obecné označení primárního salda (pdt). Pravou stranu je možné upravit do tvaru prezentovaného rovnicí (20), ve kterém lze spatřit součet nekonečné geometrické posloupnosti. ∑[

(

)]

(20)

Po vlastním sečtení28 a sérii úprav lze dospět k rovnici (21), která slouží k výpočtu udržitelného primárního salda29. (21) Primary gap je matematicky definován následující rovnicí (22). (22) V případě, kdy se vládě nepodaří dosáhnout udržitelného primárního salda, nabývá primary gap záporných hodnot (pd* - pdt < 0) a fiskální politika je označena za neudržitelnou. Velikost rozdílu, který definuje primary gap, je potom nutným rozsahem přizpůsobení pro dosažení udržitelnosti. Naopak nezáporný primary gap (pd* - pdt ≥ 0) značí udržitelný stav fiskální politiky. Dosud byla udržitelnost spojena s nekonečným časovým horizontem. Z hlediska praktické využitelnosti může být výhodnější konstrukce indikátorů počítajících

28

Nezbytnou podmínkou součtu je . Nabízí se otázka, jak se bude zadlužení vyvíjet, pokud vláda dosáhne udržitelného primárního salda (pdt = pd*). Ze srovnání rovnice (21) s dříve uvedenou rovnicí (10) vyplývá, že udržitelné primární saldo stabilizuje poměru dluhu a produktu. Blanchard et al. (1990) ve své práci zmiňují možnost definice udržitelné fiskální politiky jako takové politiky, při které poměr dluhu a produktu konverguje zpět k výchozí úrovni. Konvergenci k výchozí úrovni ale považují za příliš arbitrární, a proto definici rozšiřují tak, že poměr dluhu a produktu může konvergovat k libovolné hodnotě či dokonce divergovat, pokud poroste pomaleji než , viz předcházející subkapitola. Z rovnice 29

udržitelného primárního salda však vyplývá, že splnění daného kritéria udržitelnosti povede vždy nezbytně ke stabilizaci poměru dluhu a produktu na stávající úrovni. Ostatní možnosti obsažené v definici nemohou při dané konstrukci udržitelného primárního salda nastat.

36

s časovým horizontem konečným. Za tímto účelem je nutné zvolit daný časový horizont a zvolit cílenou úroveň zadlužení, které má být na konci daného období dosaženo30. Například Blanchard et al. (1990) ve své práci volí tři indikátory, kterými jsou krátkodobý jednoroční, střednědobý pětiletý a dlouhodobý zahrnující období čtyřiceti let. Určitým únikem ze zcela náhodného zvolení koncové úrovně zadlužení může být užití počáteční úrovně (bT = b0), i když i tato je ve své podstatě arbitrární. Udržitelné primární saldo v takovém případě povede k nezvýšení poměru dluhu a produktu za sledované období, pro které je indikátor kalkulován. Primary gap za těchto podmínek určuje rozsah přizpůsobení nutný k tomu, aby původní poměr dluhu a produktu zůstal na konci období zachován. Samotné matematické odvození vychází z rovnice (13), ve které je obecné označení primárního salda (pdt) nahrazeno označením pro udržitelné saldo (pd*). Za koncovou hodnotu zadlužení (bT) je, jak již bylo avizováno, dosazena počáteční hodnota (b0). (

)

∑[

(

) ]

(23)

Několik jednoduchých úprav vede k následující formulaci rovnice. ∑[

(

)]

[

(

) ]

(24)

Na levou stranu rovnice (24) lze nahlížet jako na součet konečné geometrické posloupnosti. Sečtením31 a řadou dalších úprav je možné získat následující rovnici (25), která je nástrojem k výpočtu udržitelného primárního salda v konečném časovém horizontu. (25) Je zřejmé, že rovnice (25) je zcela shodná s rovnicí (21), které bylo dosaženo v případě nekonečného časového horizontu. Krejdl (2006) podotýká, že rozdíl spočívá v hodnotách úrokové míry a růstu produktu, které budou do rovnice 30

V podstatě jde o definici udržitelného vývoje zadlužení pro potřeby konstruovaného indikátoru. Předpokladem součtu je , což znamená různé hodnoty úrokové míry a tempa růstu produktu (r ≠ y). Pokud se úroková míra rovná růstu produktu (r = y), lze odvodit nulovou hodnotu udržitelného primárního salda (pd* = 0). 31

37

dosazovány a které budou charakteristické pro zkoumané období. Primary gap je matematicky definován stejně jako v případě nekonečného časového období rozdílem udržitelného a aktuálního primárního salda. (26) Druhým indikátorem, který byl zmíněn v úvodu subkapitoly, je tax gap. Rozdíl oproti primary gapu je v tom, že již není sledováno primární saldo jako celek. Namísto toho je zkonstruována konstantní tzv. udržitelná daňová kvóta32, která je porovnána s aktuální daňovou kvótou. Jejich rozdílem je tax gap. Nabízí se otázka, proč si z primárního salda vybrat zrovna daně. Blanchard et al (1990) poznamenávají, že stejně tak by bylo možné počítat udržitelnou míru vládních výdajů či udržitelnou míru transferů a výsledný údaj, kterým je v případě udržitelné daňové kvóty tax gap, udává rozsah nutného přizpůsobení fiskální politiky, nikoliv návod jakými prostředky jej dosáhnout. Nicméně název i konstrukce indikátoru jsou značně sugestivní. Důvodem, kterým autoři vysvětlují svou volbu, je relativně vyšší sklon vlád k zvyšování daní oproti úsporným opatřením v oblastech výdajů a transferů. Zmíněná architektura ukazatele i užité názvosloví však mohou nositele fiskální politiky v tomto dále podporovat. Výhodou tax gapu je zohlednění plánovaných změn ve vládních výdajích a transferech, které se přímo promítnou do udržitelné daňové kvóty. Fiskální politika se tímto způsobem může připravit na plánované budoucí změny. Při užití primary gapu jsou nositelé fiskální politiky nuceni reagovat na tyto změny až v době, kdy nastanou, prostřednictvím snahy o přiblížení se udržitelnému primárnímu saldu či udržení tohoto salda a zabránění vzniku primary gapu v daném období. Tax gap je v tomto ohledu vhodnějším indikátorem pro zahrnutí trendů, jako je například stárnutí populace, do fiskální aritmetiky. Na druhé straně zohlednění vládních výdajů a transferů činí tax gap relativně náročnějším na vstupní údaje. Matematicky lze tax gap odvodit obdobně jako primary gap, postup proto bude uveden zkráceně. Pro odvození ukazatele v nekonečném časovém horizontu je 32

V originále „sustainable tax rate“. Anglické pojmenování může být lehce zavádějící, protože jej lze rovněž přeložit jako udržitelná daňová sazba. V kontextu udržitelnosti se ale jedná o poměr daňového výnosu a produktu neboli daňovou kvótu. Zvýšení sazeb jednotlivých daní nemusí vést k vyššímu daňovému výnosu a obzvláště ne k proporcionálně vyššímu daňovému výnosu.

38

výchozím bodem opět rovnice (19), ve které je primární saldo (pdt) rozloženo na své jednotlivé komponenty, kterými jsou míra vládních výdajů (gt), míra transferů (ht) a daňová kvóta (xt). {∑ [

(

) ]}

(27)

Dalšími úpravami jsou substituce daňové kvóty (xt) konstantní udržitelnou daňovou kvótou (x*) a její následné osamostatnění33,34. {

∑[

(

) ]}

(28)

Tax gap je rozdílem udržitelné a skutečné daňové kvóty a lze jej zapsat ve tvaru rovnice (29). Kladná hodnota tax gapu (x* - xt > 0) značí neudržitelnou fiskální politiku, neboť skutečná daňová kvóta nedosahuje udržitelné výše. Rozsah nutného přizpůsobení odpovídá velikosti tax gapu. V opačném případě, kdy tax gap nabývá hodnot záporných či nuly (x* - xt ≤ 0), může být fiskální politika v souladu s indikátorem označena za udržitelnou. {∑ [

(

)]

}

(29)

Použití rovnic (28) a (29) vyžaduje predikce vládních výdajů a transferů v nekonečném časovém horizontu. Tato náročnost na vstupní data zdůrazňuje praktickou výhodnost konstrukce tax gapu jako ukazatele sledujícího konečné období. Vlastní odvození v případě konečného časového horizontu vychází z rovnice (13), ve které je poměr primárního salda a produktu (pdt) rozložen na míru vládních výdajů (gt), míru transferů (ht) a daňovou kvótu (xt). (

)

∑[

(

) ]

(30)

Obecné označení daňové kvóty (xt) v rovnici (30) je v dalším kroku nahrazeno konstantní udržitelnou daňovou kvótou (x*). Za cílovou úroveň zadlužení na konci 33

Součástí postupu je součet nekonečné geometrické posloupnosti, jehož nezbytnou podmínkou je . 34 Za předpokladu konstantních hodnot míry vládních výdajů a míry transferů by bylo možné rovnici (28) dále upravit do tvaru , který odpovídá dříve uvedené rovnici (11).

39

období bude opět dosazena úroveň počáteční (bT = b0). Situace je v tomto ohledu zcela obdobná jako při odvození primary gapu pro konečné období. Řadou dalších úprav35 lze dospět k osamostatnění udržitelné daňové kvóty (x*), viz rovnice (31). {

[

(

) ]

∑[

(

) ]}

(31)

Tax gap, který je určen rozdílem mezi udržitelnou a skutečnou daňovou kvótou, udává v tomto případě rozsah přizpůsobení nutný k zachování počáteční míry zadlužení i na konci období.

3.4

Fiskální prokrastinace

Je všeobecně známým a zároveň nepříliš respektovaným faktem, že odkládání problémů vede k nutnosti vynaložení většího úsilí k jejich řešení v budoucnu36. Tento fenomén existuje i v oblasti fiskální disciplíny. Je-li fiskální politika ve stavu neudržitelném, potom odkládání opatření vedoucích k nápravě tohoto stavu bude mít za následek, že rozsah nápravných opatření bude muset být v budoucnu větší. Matematicky lze tento efekt vyjádřit jako rozdíl v hodnotě primary gapu v různých obdobích za předpokladu konstantního skutečného primárního deficitu. Jak uvádí Krejdl (2006), pro tento účel je teoreticky správné použít indikátor zkonstruovaný pro nekonečný časový horizont. Výchozím bodem je rovnice (21), kterou je možné zapsat pro dvě po sobě jdoucí období. (32) (33) Rovnice (32) je výpočtem udržitelného primárního salda prvního období (pd t*) na základě počáteční úrovně zadlužení tohoto období (bt-1). Zcela obdobně reprezentuje rovnice (33) výpočet udržitelného primárního salda následujícího období (pdt+1*) za pomoci počáteční úrovně zadlužení tohoto období (bt). Tato hodnota zadlužení (bt) je zároveň konečnou úrovní zadlužení prvního období,

35

Důležitým krokem je součet konečené geometrické posloupnosti, jehož předpokladem je , což znamená různé hodnoty úrokové míry a růstu produktu (r ≠ y). V případě rovnosti hodnot (r = y) ∑ je možné pro udržitelnou daňovou kvótu odvodit rovnici . 36 Angličané mají přiléhavé úsloví: A stitch in time saves nine.

40

čehož je využito při dalším postupu. Vztah mezi počáteční a konečnou úrovní zadlužení popisuje dříve uvedená rovnice (8). Při předpokladu konstantního skutečného primárního deficitu (pd) ji lze přepsat do podoby rovnice (34), která zachycuje vývoj zadlužení v prvním období. (34) Dosazením rovnice (34) do rovnice (33) vznikne rovnice (35). (35) Za pomoci rovnice (32) je možné rovnici (35) transformovat do následující podoby. (36) Nyní již lze odvodit vztah mezi hodnotami primary gapu ve dvou po sobě jdoucích obdobích. (37) Uvedený vztah je možné zobecnit, aby zahrnoval i období, která nenásledují bezprostředně po sobě. Stále musí platit předpoklad konstantních skutečných primárních deficitů (pd). (

)

(38)

Odklad implementace opatření vedoucích k udržitelnosti fiskální politiky o n let s sebou ponese náklady ve formě zvýšení primary gapu o hodnotu rovnice (39). [(

)

]

(39)

Efekt fiskální prokrastinace je možné zachytit i pomocí ukazatele tax gap. Zcela obdobný postup v tom případě vychází z rovnice (28) a na jeho konci stojí rovnice (40). Při jejím srovnání s rovnicí (39) není překvapením, že dopad fiskální prokrastinace je totožný a tudíž nezávislý na volbě použitého indikátoru. [(

41

)

]

(40)

4

Analýza dat

Po etablování matematického modelu je na místě jej naplnit konkrétními daty a využít tak tohoto nástroje k tomu, k čemu byl zamýšlen, a sice hodnocení fiskální politiky. V rámci jednotlivých částí datové analýzy lze očekávat určitou míru aproximace, avšak dohromady by měly poskytnout ucelený náhled na stav veřejných financí. Analýza byla provedena na konci roku 2013.

4.1

Vstupní data

Hlavními zdroji dat analytické části práce jsou Ministerstvo financí, Český statistický úřad a Česká národní banka, analyzovaná data odpovídají metodice ESA 95. Volba vstupních údajů však nemusí být tak přímočará, jak by se na první pohled mohlo zdát, a proto tato subkapitola, která předchází samotné analýze, uvádí několik bodů, které se vstupních dat týkají. Předně je třeba rozhodnout, zda použít reálné nebo nominální hodnoty daných veličin. Blanchard et al. (1990), autoři použité metodiky, označují proměnné v matematickém modelu za reálné veličiny37. Matematický model je tedy původně zkonstruován pro reálné hodnoty. Krejdl (2006) rovněž užívá reálných hodnot. Tato práce se přikloní k zmíněným autorům a reálnému pojetí fiskální aritmetiky. V případě poměrů veličin ovšem platí, že za předpokladu stejného vlivu inflace na čitatele i jmenovatele se poměr reálných hodnot rovná poměru nominálních hodnot. Vzhledem ke konstrukci indikátorů udržitelnosti, které sledují veličiny v poměru k produktu, poskytuje takový předpoklad značnou flexibilitu. Příklon k reálným hodnotám je nicméně zásadní z hlediska úrokové míry a růstu produktu. Poměrné vyjádření veličin vyžaduje specifikaci typu produktu, v jehož poměru budou dané veličiny zachyceny. Blanchard et al. (1990) vztahují veličiny konkrétně k hrubému národnímu produktu (HNP), zatímco Krejdl (2006) k hrubému domácímu produktu (HDP). V této práci bude použit hrubý domácí produkt (HDP). Hlavním nástrojem analýzy je dvojice indikátorů udržitelnosti, kterými jsou primary gap a tax gap. Z hlediska vstupních dat je tax gap jednoznačně náročnějším 37

Blanchard a Johnson (2012) argumentují ve prospěch používání reálné úrokové míry na základě definice deficitu jako reálné změny dluhu. Na druhé straně deficit by bylo možné rovněž definovat jako (záporný) nominální výsledek vládního hospodaření. Použití jak reálných, tak nominálních hodnot je svým způsobem obhajitelné za podmínky, že výpočet je vnitřně konzistentní.

42

ukazatelem, na rozdíl od primary gapu jeho výpočet navíc zahrnuje míru vládních výdajů a transferů a daňovou kvótu. S přihlédnutím ke konstrukci matematického modelu lze součet vládních výdajů a transferů ztotožnit se sumou veškerých výdajových položek vládního hospodaření kromě placených úroků. Obdobně je možné daně v matematickém modelu považovat za zástupce veškerých vládních příjmů. Tímto způsobem bude při výpočtu tax gapu postupováno. V souvislosti s indikátory je vhodné zmínit ještě jiný důležitý vstupní údaj, kterým je výchozí úroveň zadlužení. Výchozím zadlužením sloužícím v rámci analýzy k výpočtu indikátorů pro daný rok bude vždy hodnota zadlužení, které bylo dosaženo na konci roku předchozího. Určitou překážkou v oblasti vstupních dat může být skutečnost, že matematický model implicitně předpokládá konstantní hodnotu úrokové míry a tempa růstu produktu, viz rovnice (12) a následující. V případě zkoumání období, které je tvořeno

dílčími

časovými

úseky

s

individuálními

hodnotami

zmíněných

makroekonomických veličin, dochází k tomu, že dané rovnice nejsou se vstupními daty kompatibilní. Příkladem takové situace může být výpočet střednědobých indikátorů udržitelnosti počítajících s několikaletým obdobím. Existují dva způsoby, kterými lze tento problém řešit. Jedním je úprava rovnic takovým způsobem, aby připouštěly v čase se měnící hodnoty, viz Krejdl (2006, str. 9, pozn. pod čarou č. 6). Druhou možností, která bude použita v této práci, je dosazení hodnoty, která by měla být pro celé sledované období charakteristická. Jinými slovy jde o konstantní hodnotu, která by za dané období měla stejný efekt jako skutečné jednotlivé hodnoty.

√∏ [

(41) ]

√∏ [

(42) ]

Rovnice (41) prezentuje výpočet, kterým lze transformovat hodnoty úrokové míry jednotlivých dílčích období (ri) na charakteristickou úrokovou míru (r). Zcela

43

obdobně je možné vypočítat charakteristickou hodnotu tempa růstu produktu (y) z individuálních hodnot dílčích období (yi), jak ilustruje rovnice (42). Následující subkapitola se věnuje analýze minulého vývoje, která vyžaduje fiskálně relevantní data jednotlivých let ve sledovaném období. V tomto ohledu je třeba zmínit úrokovou míru. Již bylo uvedeno, že analýza proběhne na základě reálných veličin, což zahrnuje použití reálné úrokové míry. Zároveň byl popsán způsob, jakým lze odvodit charakteristickou úrokovou míru v případě zkoumání víceletých časových období. Otázkou však zůstává, jak získat nominální hodnoty úrokové míry jednotlivých let, které se po očištění o inflaci stanou vstupními daty dalších výpočtů. Jednou možností je využití implicitní úrokové míry, která je podílem placených úroků a dluhu předchozího roku. Tento postup, který je jinak běžný v oblastech finanční analýzy a řízení podniku, odpovídá logice rovnic uvedených v minulé kapitole. Jinou možnou metodou je ztotožnění nominální úrokové míry s výnosností do splatnosti desetiletých státních dluhopisů 38. Pro účely analýzy minulého vývoje budou využity oba přístupy, což poskytne možnost vzájemného srovnání.

4.2

Analýza minulého vývoje

Tab. 5 Jednoleté indikátory s úrokovou mírou vycházející z dluhopisů

Zdroj: ČNB (2013a, 2013b), ČSÚ (2013), vlastní výpočty

Tabulka 5 prezentuje fiskálně relevantní veličiny a z nich vypočtené indikátory udržitelnosti pro období uplynulých třinácti let. Úroková míra uvedená v tabulce byla získána z výnosnosti do splatnosti desetiletých státních dluhopisů, která byla

38

Volba desetiletých státních dluhopisů je arbitrární, jde o aproximaci skutečnosti.

44

očištěna o cenovou inflaci prostřednictvím indexu spotřebitelských cen (CPI). Z tabulky je patrné, že v letech 2008 a 2012 věřitelé díky inflaci půjčovali státu za negativní reálný úrok. Zajímavou informaci podává rozdíl úrokové míry a tempa růstu produktu. Ve většině sledovaného období růst produktu převyšuje úrokovou míru. Z hlediska dříve uvedeného matematického modelu je tato situace považována za méně standardní než její opak, odvození indikátorů pro nekonečné období za těchto okolností matematicky nefunguje39. Lze ovšem stále využít ukazatele počítající s konečným časovým horizontem40. Pro vládu je tato konfigurace makroekonomických veličin výhodná, při vyrovnaném primárním saldu poměr dluhu vůči produktu samovolně klesá, ke stabilizaci míry zadlužení dochází při tvorbě primárního deficitu41. Vláda je za popsaného stavu vystavena nižšímu tlaku ve fiskální oblasti a zároveň jde o příležitost k relativně snadnějšímu snížení míry zadlužení. Přesto ve sledovaném období došlo naopak k velmi výraznému vzrůstu poměru dluhu a produktu, který se z necelých 16 % v roce 1999 vyšplhal za sledovaných třináct let přes hranici 45 %, kterou překonal v roce 2012. Hodnoty primary gapu a tax gapu, které jsou uvedeny v tabulce, byly vypočteny pro horizont jednoho roku. Udržitelné primární saldo v případě primary gapu a udržitelná daňová kvóta v případě tax gapu odpovídají na otázku, jak by vláda musela v daném roce hospodařit, aby na konci roku zůstala míra zadlužení stejná jako na jeho počátku. Indikátory vyjadřují rozdíl mezi hodnotami udržitelnými a skutečnými, který je nezbytným rozsahem hypotetického přizpůsobení, kterého by bylo v daném roce zapotřebí, aby nedošlo ke zvýšení poměru dluhu a produktu. Je na místě připomenout, že u primárních sald udržitelných i skutečných značí kladná hodnota deficit, zatímco záporná reprezentuje přebytek. Není-li fiskální politika udržitelná, primary gap nabývá záporných hodnot. Tax gap naopak indikuje neudržitelný stav hodnotami kladnými. Tento rozpor je dán konstrukcí obou ukazatelů, ze které také vyplývá, že v případě jednoletého horizontu by se oba indikátory měly lišit právě pouze ve znaménku. Jinými slovy měly by poskytovat shodnou informaci o udržitelnosti fiskální politiky a rozsahu případného nutného přizpůsobení. Vypočtené hodnoty tomu odpovídají. 39

Není splněna podmínka . V případě primary gapu se poněkud paradoxně jedná o zcela identickou rovnici. 41 Lze vypozorovat, že v letech, kdy růst produktu převyšuje úrokovou míru, je udržitelné primární saldo deficitní a udržitelná daňová kvóta nižší než míra vládních výdajů a transferů. 40

45

Tab. 6 Jednoleté indikátory s implicitní úrokovou mírou

Zdroj: ČNB (2013a), ČSÚ (2013), vlastní výpočty

Zdroj: ČNB (2013a, 2013b), ČSÚ (2013), vlastní výpočty Obr. 4 Jednoletý primary gap v minulých letech

Tabulka 6 je zkonstruována obdobně jako dříve uvedená tabulka 5. Rozdílem je použití implicitní úrokové míry. Graf na obrázku 4 nabízí srovnání hodnot indikátorů získaných oběma způsoby. Vzhledem k tomu, že primary gap a tax gap jsou v horizontu jednoho roku (až na znaménko) shodné, nemá smysl graf zahlcovat zobrazením obou indikátorů. Rozdíl způsobený užitím různých úrokových měr je demonstrován na primary gapu. Tmavě fialová barva reprezentuje tabulku 5, ve které je primary gap vypočten za pomoci úrokové míry

46

vycházející z desetiletých státních dluhopisů. Zelená barva odpovídá tabulce 6 a primary gapu získanému při použití implicitní úrokové míry. Z grafu je patrné, že rozdíly jsou minimální. Ve sledovaném období je možné fiskální politiku na základě výše uvedeného označit za udržitelnou pouze v letech 2006, 2007 a 2008. To nelze vnímat příliš pozitivně, zejména v kontextu příznivé makroekonomické situace, která panovala po většinu sledovaného období, přispívala ke zlepšení fiskálních výsledků a nebyla využita ke stabilizaci stavu veřejných financí. Nepříliš lichotivé hodnocení na základě jednoletých indikátorů lze konfrontovat s výsledky víceletých – střednědobých indikátorů. Jejich výpočet vyžaduje určení střednědobého horizontu a v závislosti na něm predikci určitých veličin. Dále v práci v subkapitole 4.6.2 je střednědobý výhled z převážně praktických důvodů ztotožněn s obdobím čtyř let, stejný časový horizont bude použit i v tomto případě. Posledním rokem sledovaného období je 2012, výpočet čtyřletých indikátorů tak nezbytně vyžaduje údaje až do roku 2015. Tab. 7 Predikce fiskálně relevantních veličin pro roky 2013 až 2015

Zdroj: MFČR (2013c), vlastní předpoklady

Index spotřebitelských cen (CPI), který je určen k transformaci nominálních úrokových měr na reálné, je stanoven v souladu s cílem centrální banky na 2 %. Předpokladem je výnosnost desetiletých státních dluhopisů ve výši 3 %. Ostatní hodnoty v tabulce 7 vycházejí z dubnového Konvergenčního programu České republiky (MFČR, 2013c), jehož predikce v oblasti hospodářského růstu může být s odstupem času považována za poněkud optimistickou.

47

Tab. 8 Čtyřleté indikátory s úrokovou mírou vycházející z dluhopisů

Zdroj: ČNB (2013a, 2013b), ČSÚ (2013), MFČR (2013c), vlastní výpočty Tab. 9 Čtyřleté indikátory s implicitní úrokovou mírou

Zdroj: ČNB (2013a), ČSÚ (2013), MFČR (2013c), vlastní výpočty

Tabulky 8 a 9 prezentují střednědobé hodnoty indikátorů. Udržitelné primární saldo v případě primary gapu a udržitelná daňová kvóta v případě tax gapu udávají, jak by vláda musela hospodařit, aby v horizontu čtyř let zůstala míra zadlužení stejná jako na počátku daného roku. Při výpočtu tax gapu byly užity hodnoty míry vládních výdajů a transferů v letech 2013 až 2015, které již nejsou ve zmíněných tabulkách přímo uvedeny, ale nachází se v dřívější tabulce 7. Jednoleté indikátory identifikovaly fiskální politiku jako udržitelnou pouze v letech 2006, 2007 a 2008. Střednědobý tax gap mění rozložení v čase a označuje jako udržitelné roky 2003, 2004 a 2005. Střednědobý primary gap klasifikuje fiskální politiku jako udržitelnou pouze v roce 2007. Ve srovnání s jednoletými indikátory přináší přechod ke střednědobým ukazatelům výsledky rozdílné, ale nikoliv lepší.

48

4.3

Stock-flow přizpůsobení (SFA)

V praxi není běžné, aby změna dluhu za dané období odpovídala saldu hospodaření v tomto období. Důvodem je existence faktorů, které se nepromítnou do vykazovaného výsledku hospodaření, ale ovlivní výši dluhu. Všechny tyto faktory lze shrnout do stock-flow přizpůsobení, v anglickém originále stock-flow adjustment (SFA). Eurostat (2013, str. 1) definuje SFA jako „rozdíl mezi změnou vládního dluhu a vládním deficitem/přebytkem za dané období“ 42. „Oficiální definice ukazuje, že koncepčně je stock-flow přizpůsobení reziduální statistickou veličinou“43 (Hagen a Wolff, 2004, str. 4). Hagen a Wolff tuto definici a s ní i koncept SFA matematicky zachycují následující rovnicí44. (43) Kladná hodnota SFA implikuje, že dluh vzrostl více, než by odpovídalo deficitu, nebo klesl méně, než je hodnota přebytku. V případě záporné hodnoty dluh vzrostl méně, než by vyplývalo z deficitu, nebo klesl více, než je hodnota přebytku. Tab. 10 Stock-flow přizpůsobení a jeho jednotlivé komponenty

Zdroj: ČNB (2011) 42

Přeložil autor diplomové práce z anglického originálu: „…the difference between the change in government debt and the government deficit/surplus for a given period“. 43 Přeloženo autorem diplomové práce z anglického originálu: „The official definition shows that the concept of stock-flow adjustment is a residual statistical one“. 44 Nabízí se srovnání s mezičasovým rozpočtovým omezením vlády, které je reprezentováno rovnicí (1) a SFA zanedbává.

49

SFA v sobě zahrnuje množství položek, jejichž povaha se vzájemně velice liší, podrobný obsah lze nalézt v materiálech Eurostatu (viz například Eurostat, 2013), povrchní přiblížení přináší předchozí tabulka 10. Množství a rozdílnost položek způsobuje značnou nečitelnost SFA jako celku, „protože věcně významné finanční operace ovlivňující mimorozpočtově velikost veřejného dluhu (například operace majetkové povahy nebo operace umožňující skrytou transformaci soukromých dluhů na dluh veřejný) jsou zakrývány operacemi ryze technické povahy“ (Dvořák, 2010, str. 540). V důsledku toho poskytuje SFA prostor pro kreativní účetnictví, kterým lze zamaskovat část deficitu a skrytě navyšovat dluh. Dvořák (2010) konstatuje, že tím dochází k mimorozpočtovému zvyšování dluhu, které na rozdíl od rozpočtu není schvalováno parlamentem. Tím pádem takové zvyšování dluhu postrádá demokratickou validaci. Hagen a Wolff (2004) poukazují za pomoci ekonometrického aparátu aplikovaného na data evropských zemí na zneužívání SFA v návaznosti na zavedení fiskálních pravidel, která jsou tímto způsobem obcházena. Lze předpokládat, že položky technické povahy nebudou způsobovat dlouhodobě výrazné hodnoty SFA45.

Pokud SFA nabývá dlouhodobě vysokých pozitivních

hodnot, jedná se o signál, který může naznačovat možnost užívání kreativního účetnictví. Tab. 11 Stock-flow přizpůsobení v minulých letech

Zdroj: ČSÚ (2013), Eurostat (2013, 2012, 2011, 2010, 2009, 2008, 2007, 2006), vlastní výpočty

Tabulka 11 prezentuje hodnoty SFA v minulých letech, které byly vypočteny z dat ČSÚ, a pro srovnání i hodnoty reportované Eurostatem. Průměrnou hodnotou daného období je -0,6 % v případě výpočtu z dat ČSÚ, respektive -0,76 % při užití dat Eurostatu46. Jednotlivé položky SFA se mohou vzájemně rušit, což snižuje vypovídací schopnost SFA jako agregovaného celku, nicméně údaje v tabulce 11 45

Například rozdíly v akruálním a hotovostním principu zachycení transakcí by se měly v čase vyrušit (Buti et al., 2007). To samé platí o efektech plynoucích z emise dluhopisů s nulovým kuponem (Hagen a Wolff, 2004). 46 Sledované období v případě dat reportovaných Eurostatem začíná až rokem 2002, průměrné hodnoty proto nejsou zcela srovnatelné.

50

celkem jasně naznačují, že v případě České republiky nedochází k významnému maskování deficitů a s tím spojenému kreativnímu účetnictví v této oblasti. Graf na obrázku 5 demonstruje efekt SFA prostřednictvím srovnání primary gapu z dříve uvedené tabulky 6 s hodnotami tohoto primary gapu po včlenění SFA47 do skutečného primárního salda jednotlivých let. V kontextu dříve uvedených dat není překvapením, že udržitelnost veřejných financí vyjádřená prostřednictvím primary gapu se po zohlednění SFA příliš nezmění. Jediným rokem, ve kterém dopad SFA způsobí přehodnocení udržitelnosti fiskální politiky, je rok 2005. Po většinu období negativní hodnoty SFA tlumí efekt deficitů, zřejmými výjimkami jsou roky 2001 a 2007.

Zdroj: ČNB (2013a), ČSÚ (2013), vlastní výpočty Obr. 5 Zahrnutí stock-flow přizpůsobení do indikátoru primary gap

4.4

Analýza udržitelnosti – nekonečný časový horizont

Posouzení udržitelnosti současného stavu fiskální politiky je ve velké míře závislé na predikcích budoucnosti. Jedná se o důsledek užitých indikátorů a akceptované definice udržitelné fiskální politiky. Potřeba budoucích dat je tím větší překážkou, čím vzdálenější budoucnost je v rámci zkoumání udržitelnosti vzata do úvahy, 47

Za hodnoty SFA jsou dosazeny hodnoty získané z dat ČSÚ v tabulce 11.

51

protože s rostoucím časovým horizontem nezbytně klesá spolehlivost jakýchkoliv predikcí. Nekonečný časový horizont je v tomto směru extrémem. Ze zmíněné definice udržitelné fiskální politiky nicméně vyplývá, že jeho použití je teoreticky nejsprávnější, a proto jej není možné do práce nezařadit. Pro účely analýzy udržitelnosti v nekonečném časovém horizontu je primary gap vhodnějším z dvojice indikátorů, protože jeho výpočet na rozdíl od tax gapu nevyžaduje predikci míry vládních výdajů a transferů48. Nelze se ovšem vyhnout nutnosti užití hodnot úrokové míry a tempa růstu produktu, které by měly být charakteristické pro období od současnosti do nekonečna. Jakýkoliv odhad veličin majících charakterizovat nekonečné časové období bude nezbytně arbitrární a zásadně ovlivní výsledné hodnocení udržitelnosti. Možným řešením by bylo dosazení dlouhodobých hodnot z minulosti, ale neexistuje záruka, že budoucí vývoj bude odpovídat tomu minulému. Východiskem z této situace může být odvození udržitelného primárního salda a následně primary gapu pro různé kombinace hodnot úrokové míry a tempa růstu produktu. Udržitelné primární saldo je tímto způsobem zobrazeno v tabulce 12. Tab. 12 Udržitelné primární saldo v závislosti na vzájemných kombinacích úrokové míry a růstu produktu

Zdroj: MFČR (2013c), vlastní výpočty

48

V důsledku toho ale primary gap nezohledňuje nárůst výdajů spojený se stárnutím populace.

52

Úroková míra vyjádřená v procentech je v pozici horizontální osy, zatímco tempo růstu produktu, které je také uvedeno v procentech, se nachází na pozici osy vertikální. Za výchozí úroveň zadlužení současného roku (2013) byla dosazena úroveň dosažená v roce minulém (2012), kterou je dle Konvergenčního programu České republiky 45,8 % HDP (MFČR, 2013c). Udržitelné primární saldo, které je vyjádřeno v procentech HDP, je konstruováno takovým způsobem, že záporná hodnota znační přebytek. Je nutné dodat, že oblast tabulky, ve které by růst produktu převyšoval úrokovou míru anebo jí byl roven, je v případě nekonečného časového horizontu nepřípustná49. Stejnou informaci je možné zachytit i graficky jako závislost udržitelného primárního salda na tempu růstu produktu při daných hodnotách úrokové míry. Takové zobrazení nabízí obrázek 6. Alternativně lze vyjádřit závislost udržitelného primárního salda na úrokové míře při daných hodnotách tempa růstu produktu, viz obrázek 7 na další straně. Oba grafy jsou postaveny na stejné výchozí úrovni zadlužení jako předchozí tabulka 12. Formálním rozdílem oproti zmíněné tabulce i zbytku práce je zachycení udržitelného primárního salda, jehož kladná hodnota v grafech reprezentuje přebytek.

Zdroj: MFČR (2013c), vlastní výpočty Obr. 6 Závislost udržitelného primárního salda na růstu produktu

49

V této oblasti není splněna podmínka primárního salda v nekonečném časovém období.

53

, která je součástí odvození udržitelného

Zdroj: MFČR (2013c), vlastní výpočty Obr. 7 Závislost udržitelného primárního salda na úrokové míře

Tabulka 12 může působit nepřehledně a vypovídací schopnost uvedených grafů je omezena tím, že zobrazují závislost udržitelného primárního salda vždy pouze na jedné veličině (při různých úrovních veličiny druhé a daném počátečním zadlužení). Alternativou může být vyjádření udržitelného primárního salda jako funkce rozdílu úrokové míry a tempa růstu produktu (při daném počátečním zadlužení). Jde o zjednodušení, u kterého je větší přehlednost a jednoduchost vykoupena určitou mírou nepřesnosti, protože stejný rozdíl vede při různých hodnotách úrokové míry a tempa růstu produktu k různé výši udržitelného salda50. Tab. 13 Udržitelné primární saldo v závislosti na rozdílu úrokové míry a růstu produktu

51

Zdroj: MFČR (2013c), vlastní výpočty

50

Rovnice pro výpočet udržitelného primárního salda nepočítá s rozdílem úrokové míry a tempa růstu produktu, ale s výrazem . 51

Vypočteno pro nulové tempo růstu produktu. Při vyšších hodnotách růstu produktu a úrokové míry bude udržitelné primární saldo v absolutní hodnotě nabývat nižších hodnot (a vice versa). Záporné udržitelné saldo v tabulce značí přebytek.

54

Dříve zmíněný Konvergenční program předpovídá pro rok 2013 deficitní primární saldo v rozsahu 1,3 % HDP. Odečtením tohoto salda od výše prezentovaných udržitelných hodnot lze vyjádřit primary gap v závislosti na rozdílu úrokové míry a tempa růstu produktu tak, jak to činí tabulka 14. Tab. 14 Primary gap v závislosti na rozdílu úrokové míry a růstu produktu

Zdroj: MFČR (2013c), vlastní výpočty

Z uvedených tabulek lze vypozorovat, že zvětšení rozdílu o čtvrtinu procentního bodu bude mít ceteris paribus za následek změnu udržitelného primárního salda a následné rozšíření primary gapu o přibližně 0,115 procentního bodu. Konkrétní rozsah primary gapu závisí na uvažovaných hodnotách úrokové míry a tempa růstu produktu, ale za předpokladu úrokové míry převyšující tempo růstu produktu nemůže být žádné deficitní primární saldo udržitelné. Současnou fiskální politiku, která se vyznačuje právě tvorbou primárních deficitů, nezbývá než klasifikovat jako neudržitelnou v nekonečném časovém období.

4.5

Efekt fiskální prokrastinace

Subkapitola 3.4 uvádí, že odkládání stabilizace veřejných financí vede k nutnosti vynaložení většího fiskálního úsilí v budoucnu, a demonstruje tento efekt rozdílem hodnot primary gapu (či tax gapu) v různých obdobích. Část matematického modelu, která kvantifikuje rozšiřování primary gapu, pracuje s konstantní výší poměrů primárních deficitů a produktu během sledovaného období. Tomuto předpokladu příhodně odpovídá predikce budoucího vývoje do roku 2016, kterou Ministerstvo financí zveřejnilo ve svém Konvergenčním programu. Tab. 15 Predikce dluhu a primárního deficitu pro roky 2013 až 2016

Zdroj: MFČR (2013c)

55

Uvedená shoda predikce Ministerstva financí a matematického modelu vybízí k výpočtu rozšíření primary gapu v tříletém období do roku 2016. K tomu lze přistoupit dvěma způsoby. Prvním je užití zmíněného matematického modelu ze subkapitoly 3.4 na hodnoty primary gapu z tabulky 14. Výsledné rozšíření primary gapu je prezentováno v následující tabulce. Tab. 16 Rozšíření primary gapu v horizontu 3 let (rok 2016) – varianta 1

Zdroj: MFČR (2013c), vlastní výpočty

Alternativním postupem je výpočet hodnot primary gapu pro rok 2016 z dat Konvergenčního programu uvedených v tabulce 15 a jejich následné porovnání s aktuálními hodnotami roku 2013 z tabulky 14. Rozšíření primary gapu získané tímto způsobem je zachyceno v následující tabulce. Tab. 17 Rozšíření primary gapu v horizontu 3 let (rok 2016) – varianta 2

Zdroj: MFČR (2013c), vlastní výpočty

Odlišnost výsledků je dána užitými postupy výpočtu52. Je vhodné připomenout, že vyjádření závislosti primary gapu a jeho změn na rozdílu úrokové míry a tempa růstu produktu je zjednodušující. Přesnější by byl výpočet pro jednotlivé konkrétní kombinace úrokové míry a tempa růstu produktu (viz tabulka 12). I přes vzájemnou rozdílnost hodnoty v tabulkách 16 a 17 jasně dokládají, že čím více úroková míra převyšuje tempo růstu produktu, tím rychleji se rozevírají nůžky 52

Varianta 1 považuje rozdíl úrokové míry a tempa růstu produktu za charakteristický pro období od současnosti (2013) do nekonečna. Zároveň nebere do úvahy žádné faktory vně matematického modelu. Varianta 2 užívá při výpočtu primary gapu roku 2016 hodnotu zadlužení z Konvergenčního programu, a v důsledku toho pro účely tohoto výpočtu v podstatě přijímá do roku 2016 scénář Ministerstva financí. Uvedený rozdíl úrokové míry a tempa růstu produktu potom charakterizuje navazující období od roku 2016 do nekonečna.

56

mezi realizovaným a udržitelným primárním saldem. Tuto skutečnost ilustruje graf na obrázku 8 nacházející se na další straně, který je zkonstruován pomocí matematického modelu ze subkapitoly 3.4 a vychází z dříve uvedené počáteční úrovně zadlužení roku 2013. Graf zobrazuje rozšíření primary gapu během dvaceti let pro vybrané kombinace úrokové míry a tempa růstu produktu53. Na horizontální ose se nachází čas v letech. Vertikální osa značí absolutní hodnotu změny primary gapu, která je vyjádřena v procentech HDP. Vztah mezi úrokovou mírou a tempem růstu produktu působí nejen během sledovaného dvacetiletého období, ale i prostřednictvím počáteční hodnoty primary gapu v roce 2013, která je kombinací těchto veličin determinována. Předpokladem je primární deficit ve výši 1,3 % HDP v celém období. Při pohledu do minulosti (viz tabulky 5 a 6 v subkapitole 4.2) je patrné, že úroková míra výrazně převyšující růst produktu historicky není problémem České republiky. Výjimkou v tomto směru byl pouze celkově atypický rok 2009. Pokud by obdobná situace převládala i v budoucnu, nebudou dopady případné fiskální prokrastinace v následujících letech dramatické. Na druhé straně je třeba říci, že budoucí vývoj nemusí nezbytně odpovídat makroekonomickým poměrům z minulosti. Do roku 2008 na fiskální situaci pozitivně působilo vysoké tempo růstu produktu. V kontrastu s tím je možné v současnosti v České republice již delší dobu pozorovat absenci hospodářského růstu. Ve druhém čtvrtletí roku 2013 ekonomika „sice technicky vystoupila z rok a půl trvající recese“ (MFČR, 2013d, str. 3), ale hospodářský výkon byl slabší než ve stejném období roku předchozího a za rok 2013 celkem není očekávána pozitivní hodnota růstu HDP. Na příznivou relaci mezi úrokovou mírou a růstem produktu nelze spoléhat. Je třeba ještě dodat, že efekt fiskální prokrastinace nezohledňuje nárůst výdajů spojený se stárnutím populace. Prokrastinační scénář, který je charakterizován primárním deficitem na úrovni 1,3 % HDP, tedy neznamená absolutní nečinnost, vláda by musela minimálně kompenzovat tento nárůst výdajů, aby výši primárního deficitu udržela.

53

Nulové tempo růstu produktu se v dlouhodobém horizontu nejeví jako pravděpodobné. Pro účely grafu však není důležitá samotná hodnota tempa růstu produktu, důležitý je vztah mezi ní a hodnotou úrokové míry.

57

Zdroj: MFČR (2013c), vlastní výpočty Obr. 8 Rozšíření primary gapu během dvaceti let

58

4.6

Analýza udržitelnosti – konečný časový horizont

Při sledování konečného časového horizontu je nejprve nutné tento horizont stanovit. Standardně jsou konstruovány indikátory pro období krátkodobé, střednědobé a dlouhodobé. Například Blanchard et al. (1990) si vybírají období jednoho roku, pěti let a čtyřiceti let. V této práci bude krátkodobým horizontem rovněž jeden rok, střednědobým čtyři roky a dlouhodobé období bude ohraničeno rokem 2060. Důvodem pro tuto volbu je dostupnost dat poskytovaných Ministerstvem financí, horizont čtyř let navíc vhodně koresponduje s délkou volebního období. Pro účely zkoumání udržitelnosti bude využito ukazatele tax gap, který umožňuje zohlednit plánované budoucí změny ve výdajích.

4.6.1 Krátkodobý tax gap – rok 2013 Tab. 18 Jednoletý tax gap při vybraných hodnotách růstu produktu

Zdroj: MFČR (2013c, 2013d), vlastní výpočty

Tabulka 18 zobrazuje pět variant vývoje tax gapu vycházejících z různých hodnot tempa růstu produktu pro rok 2013. Konvergenční program z dubna uvádí stagnaci produktu, říjnová Makroekonomická predikce České republiky (MFČR, 2013d) pracuje s poklesem o 1 %. Tabulku doplňují další tři hodnoty, nejkrajnější spočívá v poklesu produktu o 2 %. Ostatní veličiny odpovídají Konvergenčnímu programu. Reálná úroková míra byla odvozena z nominální implicitní úrokové míry pomocí předpokládané hodnoty indexu spotřebitelských cen (CPI) ve výši 2 %. Různé hodnoty tempa růstu produktu vyústí v různé hodnoty HDP, a v důsledku toho ovlivní míru vládních výdajů a transferů a daňovou kvótu. Tento efekt je v tabulce zohledněn. Ovlivnění absolutní výše daňového výnosu či vládních výdajů a transferů změnami produktu je zanedbáno.

59

Z uvedených výsledných hodnot tax gapu je patrné, že zachování výchozí míry zadlužení i na konci roku 2013 by vyžadovalo přizpůsobení v rozsahu od necelých 2 % až po téměř 3 % HDP v případě pesimistické varianty vývoje produktu. Skutečný rozsah tax gapu bude záviset na hodnotách vstupních proměnných, avšak v žádném z uvažovaných scénářů není možné současnou fiskální politiku označit za udržitelnou. Předchozí tabulka mapuje možnosti vývoje tax gapu v závislosti na různých hodnotách tempa růstu produktu při dané úrovni úrokové míry. V důsledku nižší než předpokládané inflace nebo vyšší nominální hodnoty může dojít k tomu, že skutečná reálná úroková míra překoná svou predikci. Jak by jednotlivé varianty vypadaly, kdyby reálná úroková míra byla o jeden procentní bod vyšší, ukazuje následující tabulka. Tab. 19 Jednoletý tax gap při vybraných hodnotách růstu produktu – vyšší úroková míra

Zdroj: MFČR (2013c, 2013d), vlastní výpočty

Zvýšení úrokové míry o procentní bod povede ceteris paribus k rozšíření tax gapu o přibližně necelou polovinu procentního bodu. Pokud by hypotetické opatření, jehož cílem by byla stabilizace veřejných financí v průběhu roku 2013, mělo riziko vyšší úrokové míry pokrýt, muselo by se tomu svým rozsahem přizpůsobit.

4.6.2 Střednědobý tax gap – roky 2013 až 2016 Indikátor udržitelnosti ve střednědobém horizontu zahrnuje čtyřleté období počínající rokem 2013 a končící v roce 2016. Analýza tohoto období bude rovněž vycházet z dat Konvergenčního programu a předpokládané hodnoty indexu spotřebitelských cen (CPI) na úrovni 2 %.

60

Tab. 20 Predikce fiskálně relevantních veličin pro roky 2013 až 2016

Zdroj: MFČR (2013c), vlastní předpoklady

Střednědobá analýza se nebude opírat pouze o jedinou predikci, ale zahrne několik možných variant budoucího vývoje, které jsou prezentovány v tabulce 21. Tab. 21 Zvažované střednědobé scénáře

Zdroj: MFČR (2013c), vlastní výpočty

Scénář 1 reflektuje data Konvergenčního programu z tabulky 20. Je z něj patrné, že Ministerstvo financí očekává postupné oživení ekonomiky. Každý další scénář počítá ve srovnání se scénářem předchozím s tempem růstu produktu nižším o polovinu procentního bodu během celého sledovaného období. Prezentované varianty tím pádem nabízejí různé úrovně tempa růstu produktu, ale zachovávají

61

očekávanou pozitivní dynamiku. Součástí konstrukce scénářů je přizpůsobení míry vládních výdajů a transferů a (dále užité) skutečné daňové kvóty hodnotě HDP vyplývající z daného tempa růstu produktu. Ovlivnění absolutní výše vládních výdajů a transferů či daňového výnosu není uvažováno. Tabulka 22 představuje střednědobý tax gap pro uvedené scénáře. Tab. 22 Čtyřletý tax gap pro vybrané scénáře

Zdroj: MFČR (2013c), vlastní výpočty

Stejně jako v případě jednoletého tax gapu je vhodné zvážit eventuální dopady vyšší úrokové míry. Efekt zvýšení reálné úrokové míry o jeden procentní bod zobrazuje následující tabulka 23. Tab. 23 Čtyřletý tax gap pro vybrané scénáře – vyšší úroková míra

Zdroj: MFČR (2013c), vlastní výpočty

Nutné přizpůsobení v případě původní očekávané úrokové míry nabývá rozsahu od přibližně 0,5 % po více než 2,5 % HDP. Při zvýšené úrokové míře jsou hodnoty o necelou polovinu procentního bodu vyšší. Ve srovnání s jednoletým tax gapem dosahuje střednědobý indikátor nižších hodnot, což je zapříčiněno predikovaným

62

pozitivním vývojem v oblasti růstu produktu. Přesto nelze současnou fiskální politiku v žádném z uvažovaných scénářů označit za udržitelnou ve smyslu stabilizace zadlužení ve střednědobém horizontu.

4.6.3 Dlouhodobý tax gap – roky 2013 až 2060 Posunutí horizontu sledovaného období o několik desetiletí do budoucnosti zásadně snižuje spolehlivost predikcí vstupních hodnot, a v důsledku toho také spolehlivost odvozených indikátorů. Dlouhodobý tax gap plní převážně orientační funkci, přesto je jeho zahrnutí opodstatněné, protože udržitelnost je ve své podstatě dlouhodobým konceptem. Na relevanci dodává dlouhodobému horizontu trend stárnutí populace, jehož efekt ve fiskální oblasti bude zřejmě nezanedbatelný a měl by být zohledněn. Oficiálním zdrojem dat v tomto horizontu je již mnohokráte zmíněný Konvergenční program. Dlouhodobý vývoj je zachycen v následující tabulce 24. Vyjma sloupce pro rok 2013 vyznačeného zelenou barvou jde o trendovou projekci vycházející z roku 2010, „kterou nelze přímo srovnávat s aktuálními údaji“ (MFČR, 2013c, str. 25). Tab. 24 Dlouhodobý výhled

Zdroj: MFČR (2013c), vlastní výpočty

Jak upozorňuje Ministerstvo financí, „dlouhodobé analýzy nemají za cíl predikovat konkrétní hodnoty, ale zobrazují pouze trendy a dynamiku v dlouhém horizontu“ (MFČR, 2013c, str. 25). Nicméně za účelem analýzy udržitelnosti je třeba mít určitý scénář vývoje, který poskytne data. Použití trendové projekce bude mít vliv na kvalitu výsledného ukazatele, avšak vzhledem k jeho orientačnímu charakteru je přijatelné. Samotná projekce ovšem není dostačující, scénář totiž vyžaduje data pro každý jednotlivý rok a měl by začínat v současném roce 2013, který byl z tohoto důvodu do předchozí tabulky přidán. 63

Tempo růstu produktu, míra vládních výdajů a transferů a daňová kvóta roku 2013 byly převzaty z predikce pro tento rok, která byla použita i v předešlých částech této práce. Hodnoty roku 2013 v oblasti výdajů závislých na věkové struktuře byly odvozeny na základě zjednodušujícího předpokladu lineárního vývoje těchto výdajů mezi roky 2010 a 2020. Stejně tak veškeré údaje pro následující roky, které nejsou explicitně zmíněny v projekci, byly odvozeny za předpokladu lineárního vývoje veličin mezi známými hodnotami. Uvažovaný scénář založený na trendové projekci Ministerstva financí počítá s výrazným poklesem míry vládních výdajů a transferů a zároveň daňové kvóty do konce dekády. Graficky je průběh těchto veličin znázorněn na obrázku 9.

Zdroj: MFČR (2013c), vlastní výpočty Obr. 9 Dlouhodobý vývoj rozpočtových agregátů

Při užití charakteristické úrokové míry ve výši 1 % a charakteristického tempa růstu produktu ve výši 1,5 %, což přibližně odpovídá uvedené projekci, nabývá výsledný tax gap hodnoty -0,95 % HDP. V případě zvýšení úrokové míry o procentní bod na úroveň 2 % se rozsah tax gapu změní na -0,65 % HDP. Záporné hodnoty tax gapu svědčí ve prospěch udržitelnosti veřejných financí. Na druhé straně střednědobé a krátkodobé indikátory klasifikovaly stav fiskální politiky jako neudržitelný. Lze tento výsledek interpretovat tak, že se fiskální politika nachází v dočasné nerovnováze, která pomine, a k dosažení udržitelnosti není potřeba přijímat žádná opatření?

64

Domnívám se, že taková interpretace by nebyla korektní ze dvou důvodů. Nejen že by stavěla závěry opírající se o teoretickou dlouhodobou projekci nad výsledky, které byly získány ze spolehlivějších dat krátkodobých a střednědobých predikcí, ale zejména by ignorovala vývoj daňové kvóty. Vývoj daňové kvóty, který tax gap z podstaty své konstrukce nezohledňuje, je ovšem klíčový pro vývoj zadlužení. Již letmý pohled na předchozí obrázek 9 odhaluje významný a v čase rostoucí rozdíl mezi mírou vládních výdajů a transferů a daňovou kvótou, který by vedl k tvorbě primárních deficitů a růstu zadlužení. Vývoj zadlužení na základě výše uvedeného prezentuje obrázek 10 na další straně. Z grafu je zřejmé, že podmínka udržitelnosti spočívající v zachování počáteční úrovně zadlužení i na konci období není splněna. Tax gap indikuje, že fiskální politika by byla udržitelná, kdyby se míra vládních výdajů a transferů vyvíjela v souladu s projekcí, ale daňová kvóta v rozporu s projekcí zůstala na současné úrovni. Označit na základě toho současný stav veřejných financí za udržitelný znamená přijmout jednu část projekce a zavrhnout jinou část té samé projekce, což je přinejmenším nekonzistentní. Pokud budoucí změny v daňové kvótě vyplývají ze současného nastavení fiskální politiky, jsou pro její hodnocení relevantní. To, že se hodnota tax gapu nachází v udržitelné oblasti, ještě samo o sobě nemusí znamenat, že je fiskální politika nezbytně udržitelná ve smyslu nepotřebnosti dalších zásahů. V případě, kdy má daňová kvóta setrvačnou tendenci k poklesu pod udržitelnou úroveň, se zajištění udržitelnosti bez dalších opatření neobejde.

65

Zdroj: MFČR (2013c), vlastní výpočty Obr. 10 Dlouhodobý vývoj zadlužení

66

Dlouhodobá udržitelnost fiskální politiky bude zkoumána ještě v alternativním scénáři budoucího vývoje. Tento scénář počítá se zachováním daňové kvóty a míry těch vládních výdajů a transferů, které jsou nezávislé na věkové struktuře obyvatelstva, na predikované úrovni roku 2013. Vývoj té části výdajů a transferů, která na věkové struktuře závisí, bude převzat z projekce Konvergenčního programu. Údaje shrnuje následující tabulka. Použité hodnoty tempa růstu produktu a úrokové míry budou stejné jako v předchozím scénáři. Tab. 25 Alternativní dlouhodobý výhled

Zdroj: MFČR (2013c), vlastní výpočty

Míra vládních výdajů a transferů závislých na věkové struktuře obyvatelstva v tomto případě zcela determinuje vývoj celkové hodnoty míry vládních výdajů a transferů. Vzhledem k uvažované konstantní daňové kvótě zároveň kompletně určuje i vývoj primárního salda.

Zdroj: MFČR (2013c), vlastní výpočty Obr. 11 Alternativní dlouhodobý vývoj rozpočtových agregátů

67

Při pohledu na grafy na obrázcích 11 a 9 je patrné, že až na počáteční pokles v prvním scénáři se vývoj zobrazených veličin příliš neliší. Následující tabulka poskytuje vzájemné porovnání hodnot primárního salda. Tab. 26 Porovnání hodnot primárního salda v uvedených scénářích

Zdroj: MFČR (2013c), vlastní výpočty

Vývoj zadlužení v podmínkách alternativního scénáře prezentuje obrázek 12 nacházející se na další straně. Jeho podobnost s dříve uvedeným grafem na obrázku 10 není překvapující. Vývoj zadlužení v daných scénářích vykazuje pouze malé rozdíly, protože je determinován počáteční hodnotou zadlužení, která je v obou případech stejná, uvažovanými hodnotami tempa růstu produktu a úrokové míry, které jsou také stejné, a hodnotami primárního salda v průběhu období, které jsou buď stejné, nebo podobné. V alternativním scénáři by byla konečná výše zadlužení v roce 2060 o několik procentních bodů nižší. Uvedené komparace poukázaly na značnou shodu zvolených dlouhodobých scénářů v oblastech tvorby primárních deficitů a výsledného vývoje zadlužení. Tax gap tuto shodu nereflektuje. Tab. 27 Porovnání hodnot tax gapu v uvedených scénářích

Zdroj: MFČR (2013c), vlastní výpočty

Srovnání v tabulce 27 dokresluje nízkou vypovídací schopnost ukazatele tax gap v prostředí fiskální politiky s tendencí ke klesající daňové kvótě, což je případ původního scénáře. Alternativní scénář, který klesající daňovou kvótu eliminuje a produkuje obdobný vývoj zadlužení, je dle tax gapu jednoznačně neudržitelný s potřebou fiskálního přizpůsobení ve výši přes 3 % HDP. Na základě analýzy nelze fiskální politiku označit za udržitelnou v dlouhodobém časovém horizontu.

68

Zdroj: MFČR (2013c), vlastní výpočty Obr. 12 Alternativní dlouhodobý vývoj zadlužení

69

Závěr Cílem diplomové práce bylo analyzovat udržitelnost výše dluhu a deficitů ve veřejných financích České republiky. Pokud by měly být výsledky shrnuty do jedné věty, touto větou by bylo tvrzení, že stav veřejných financí České republiky nelze označit za udržitelný. K provedení analýzy udržitelnosti byl využit matematický model fiskální aritmetiky, vlastní zhodnocení proběhlo za pomoci indikátorů udržitelnosti, kterými jsou primary gap a tax gap. Práce je členěna na čtyři kapitoly. První kapitola se zaměřuje na obsah pojmu veřejné finance. Z hlediska analýzy udržitelnosti je smysluplné vymezit oblast veřejných financí prostřednictvím metodik vládního výkaznictví. Veřejné finance jsou v tom případě sumou rozpočtů institucí zahrnutých v určitém sektoru, který je vymezen danou metodikou. Zmíněnými metodikami jsou ESA 95, GFS 1986 a její novější verze GFS 2001. Analýza udržitelnosti ve čtvrté kapitole využívá data odpovídající metodice ESA 95, což znamená, že pro účely analýzy jsou veřejné finance ztotožněny s rozpočty vládního sektoru. Druhá kapitola je věnována fiskální politice a zejména fiskálním pravidlům. Široké pojetí fiskálních pravidel zahrnuje veškeré prvky rozpočtového procesu. V této souvislosti jsou v kapitole zmíněny některé návrhy na změnu rozpočtového procesu České republiky směrem k fiskálně efektivnějšímu uspořádání. Úzké pojetí fiskálních pravidel koresponduje s definicí Kopitse a Symanského, ze které lze dále vyčlenit numerická fiskální pravidla, která mohou stanovit limit nebo cíl libovolné fiskálně relevantní makroekonomické veličiny či její části. V České republice v současné době na národní úrovni žádné numerické fiskální pravidlo neexistuje. Třetí kapitola prezentuje fiskální aritmetiku, která je, jak již bylo předesláno, zvolenou metodikou. Matematický model fiskální aritmetiky poskytuje analýze udržitelnosti nástroje k rozboru stavu veřejných financí, čímž determinuje charakter analýzy. V důsledku toho je analýza zároveň zatížena omezeními matematického modelu. Příkladem může být zanedbání vlivu fiskálních opatření na ekonomiku plynoucí z principu částečné rovnováhy, na kterém je matematický model postaven. To je nutné zohlednit při interpretaci výsledků analýzy.

70

Čtvrtá kapitola je analýzou dat dostupných ke konci roku 2013, která nejprve postihuje minulý vývoj a následně se zabývá udržitelností současného stavu fiskální politiky na základě zvažovaných scénářů budoucnosti v různých časových horizontech. Čtvrtá kapitola je nosnou částí práce, jejíž výsledky jsou popsány v následujících odstavcích. V rámci zkoumání minulého období od roku 2000 do roku 2012 bylo možné fiskální politiku klasifikovat jako udržitelnou maximálně ve třech letech. Po větší část uvedeného období přitom panovala příznivá makroekonomická situace, kdy hodnota tempa růstu produktu převyšovala úrokovou míru. Tato konfigurace makroekonomických veličin přispívala ke zlepšení fiskálních výsledků, ale většinou nedokázala kompenzovat chronickou tendenci k tvorbě nadměrných deficitů. Česká republika nemá historickou tradici fiskální disciplíny, která by byla měřítkem pro současnou politiku a motivací pro větší snahu o dosažení udržitelnosti veřejných financí. Analýza minulého hospodaření však poukázala i na pozitivní skutečnost, která je spjata s tzv. stock-flow přizpůsobením (SFA). SFA je rozdíl mezi změnou výše dluhu za daný rok a deficitem tohoto roku. Pokud nabývá dlouhodobě výrazně pozitivních hodnot, jde o signál, který naznačuje, že může docházet ke skrytému navyšování dluhu prostřednictvím operací, které se nepromítnou do deficitu. Vypočtené hodnoty signalizují, že v České republice k podobným praktikám kreativního účetnictví ve významné míře nedochází. Zvyšování dluhu, byť samo o sobě nežádoucí, probíhá transparentně prostřednictvím schvalovaných deficitů. Při přechodu k analýze současného stavu je nutné poznamenat, že udržitelnost současné politiky je posuzována optikou budoucího vývoje, a v důsledku toho je závislá na užitých predikcích a časovém horizontu, v jehož rámci je zkoumána. Teoreticky nejsprávnější je nekonečný časový horizont, avšak jeho praktická aplikace je problematická. Konečný časový horizont je v práci zastoupen krátkodobým jednoletým obdobím, střednědobým obdobím trvajícím čtyři roky a dlouhodobým obdobím, které je ohraničeno rokem 2060 a zahrnuje výdaje spojené s trendem stárnutí populace. Stabilizace zadlužení v krátkodobém období by při daných predikcích vyžadovala fiskální opatření v rozsahu od necelých 2 % až po více než 3 % HDP v závislosti

71

na zvažované variantě budoucího vývoje. Ze střednědobého hlediska by opatření muselo nabývat rozsahu od přibližně 0,5 % až po více než 3 % HDP. V případě dlouhodobého období je situace komplikovanější. U prvního analyzovaného scénáře použitý indikátor sice nenaznačuje neudržitelnost, ale dlouhodobá projekce, ze které vychází, zahrnuje zcela jednoznačně neudržitelný nárůst zadlužení. Alternativní scénář, který vychází vstříc konstrukci použitého indikátoru a zároveň produkuje velice podobný vývoj zadlužení, vede k nutnosti fiskálního přizpůsobení v rozsahu 3,3 % až 3,5 % HDP. Na základě uvedených výsledků se jeví jako rozumné doporučení provést fiskální opatření o cíleném rozsahu 3 % HDP. To by téměř jistě zabránilo dalšímu růstu zadlužení v krátkodobém a střednědobém horizontu, protože takový rozsah přizpůsobení vyhovuje i podmínkám poměrně pesimistických variant vývoje. V dlouhodobém horizontu nemusí být plně dostačující, ale šlo by o velice solidní východisko. Analýza byla provedena na konci roku 2013 z dat dostupných v té době, ale doporučený fiskální cíl ve výši 3 % HDP je použitelný i v roce 2014. Stav veřejných financí by bylo v každém případě vhodné dále zkoumat a případná budoucí opatření vždy přizpůsobit nejnovějším aktuálně dostupným údajům. Sdělení diplomové práce vyznívá celkem jasně – současný stav veřejných financí není udržitelný a je vhodné jej co nejdříve napravit opatřením přiměřeného rozsahu. V prostředí modelu fiskální aritmetiky, který je vystavěn na principu částečné rovnováhy a zanedbává vliv fiskální politiky na ekonomiku, skutečně platí, že čím dříve bude zmíněné opatření provedeno, tím lépe. Avšak v realitě situace není tak jednoduchá, protože restriktivní zásah ve výši 3 % HDP zřejmě ekonomiku ovlivní a stav ekonomiky zpětně ovlivní udržitelnost veřejných financí. Makroekonomická data (ČSÚ, 2014) signalizují, že česká ekonomika v posledním čtvrtletí roku 2013 vystoupila z dlouhodobého útlumu. Výrazně restriktivní fiskální zásah by minimálně krátkodobě působil proti růstu produktu a přirozeně vyvstává obava, že jeho realizace v průběhu roku 2014 by mohla zmařit ekonomické oživení a tlačit ekonomiku zpět do recese. Pokud by se tak stalo, opětovné zhoršení ekonomické situace by se negativně odrazilo také na stavu veřejných financí, čímž by zapůsobilo proti provedenému opatření. Vzhledem k tomu lze argumentovat ve prospěch odkladu fiskálních opatření do doby stabilního hospodářského růstu. Rizikem je možnost neustálého odkládání, neboť důvod

72

k odkladu nepopulárních opatření se vždy najde. Alternativně by bylo možné rozložit fiskální přizpůsobení do několika let a dosáhnout cíleného rozsahu postupně, na etapy, což by pro ekonomiku nepředstavovalo takový šok. Témata formy a načasování fiskální stabilizace však již přesahují záběr této práce. Zajištění udržitelného stavu veřejných financí není otázkou osamoceného opatření, je záležitostí dlouhodobého nastavení a provádění fiskální politiky. Přispět ke zlepšení fiskálních výsledků lze zkvalitněním rozpočtového procesu jako takového. Snaha o jeho posun směrem k fiskálně efektivnějšímu uspořádání má tu výhodu, že není podmíněna aktuální ekonomickou situací. Rozpočtový proces by bylo možné dále doplnit o numerická fiskální pravidla, která mohou například limitovat tvorbu deficitů či úroveň zadlužení. Pokud by byla tato pravidla respektována, mohla by sloužit jako obecně přijímaný rámec provádění fiskální politiky a v tomto směru do určité míry substituovat neexistující tradici fiskální disciplíny. Je vhodné dodat, že v nedávné minulosti byl v parlamentu předložen návrh ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti, který mimo jiné obsahoval numerické limity na výši zadlužení, ale nebyl přijat. Ať už se vlády České republiky rozhodnou pro jakýkoliv přístup k problému udržitelnosti veřejných financí, rozhodně by jej neměly ignorovat. V současné době, kdy se eurozóna již delší dobu potýká s nadměrným zadlužením některých svých členů a hledá cestu, jak se vymanit z dluhového sevření54, je nebezpečí nezodpovědné akumulace dluhu evidentní. Česká republika by se měla poučit z varovných příkladů ve svém okolí a zastavit další nárůst zadlužení, dokud je to ještě proveditelné standardní rozpočtovou cestou.

54

Nadějný návrh z nedávné doby prezentují Paris a Wyplosz (2014).

73

Seznam literatury ALESINA, A.; PEROTTI, R. 1996. Budget Deficits and Budget Institutions [online, cit. 2013-09-07]. NBER Working Paper č. 5556, květen 1996. Dostupné z URL: http://www.nber.org/papers/w5556 AUGUSTINUS, A. 2007. O boží obci knih XXII. Přel. J. Nováková. Přetisk 1. vyd. Praha: Karolinum, 2007. ISBN 978-80-246-1284-3. BLANCHARD, O. et al. 1990. The Sustainability of Fiscal Policy: New Answers to an Old Question [online, cit. 2013-09-07]. OECD Economic Studies č. 15, 1990, s. 7 až 36. Dostupné z URL: http://www.oecd.org/eco/outlook/34288870.pdf BLANCHARD, O.; JOHNSON, D. R. 2012. Macroeconomics. 6. vyd. New Jersey: Pearson, 2012. ISBN 978-0-13-306163-5. BLAŽEK, P. et al. 2013. Rozpočtový proces v České republice: pohled řečí dat [online, cit. 2014-03-03]. Analýza Vědeckého grémia ČBA, září 2013. Dostupné z URL: https://www.czech-ba.cz/sites/default/files/dokumentyclanku/rozpoctovyproces-v-ceske-republice-pohled-reci-dat/cbarozpoctovyprocesvcrzari2013.pdf BUTI, M. et al. 2007. From Deficits to Debt and Back: Political Incentives under Numerical Fiscal Rules [online, cit. 2013-09-07]. CESifo Economic Studies č. 53 (1), 2007, s. 115 až 152. ISSN 1612-7501. Dostupné z URL: http://www.rese archgate.net/publication/5208885_From_Deficits_to_Debt_and_Back_Political_Inc entives_under_Numerical_Fiscal_Rules CREEL, J. 2003. Ranking Fiscal Policy Rules: the Golden Rule of Public Finance vs. the Stability and Growth Pact [online, cit. 2013-09-07]. OFCE Working paper č. 2003-04, červenec 2003. Dostupné z URL: http://www.ofce.sciencespo.fr/pdf/dtravail/WP2003-04.pdf ČNB. 2011. Prognóza vládního dluhu, dluhové služby a citlivostní analýzy [online, cit. 2013-10-30]. 2011. Dostupné z URL: http://www.cnb.cz/cs/menova_politika/zpr avy_o_inflaci/2011/2011_I/boxy_a_prilohy/zoi_I_2011_box_I.html ČNB. 2013a. Vládní finanční statistika [online, cit. 2013-10-26]. 2013. Dostupné z URL: http://www.cnb.cz/miranda2/export/sites/www.cnb.cz/cs/statistika/vladni_fin _stat/download/vlad_fin_stat_S-13_cs.xls ČNB. 2013b. Úrokové sazby finančních trhů [online, cit. 2013-10-27]. Databáze časových řad ARAD, 2013. Dostupné z URL: http://www.cnb.cz/cnb/STAT.ARADY _PKG.VYSTUP?p_period=12&p_sort=2&p_des=50&p_sestuid=18503&p_uka=11 &p_strid=AAF&p_od=200001&p_do=201301&p_lang=CS&p_format=0&p_decsep =%2C#dump

74

ČSÚ. 2013. Česká republika: hlavní makroekonomické ukazatele [online, cit. 2013-10-26]. 2013. Dostupné z URL: http://www.czso.cz/csu/redakce.nsf/i/cr:_mak roekonomicke_udaje/$File/HLMAKRO.xls ČSÚ. 2014. Čtvrtletní národní účty – 4. čtvrtletí 2013 [online, cit. 2014-04-01]. Duben, 2014. Dostupné z URL: http://www.czso.cz/csu/csu.nsf/informace/chdp040 114.docx DVOŘÁK, P. 2010. Mimorozpočtové důvody růstu veřejného zadlužení [online, cit. 2013-09-07]. Politická ekonomie č. 4/2010, 2010, s. 522 až 541. ISSN 0032-3233. Dostupné z URL: http://www.vse.cz/polek/abstrakt.php3?IDcl=745 EUROSTAT. 2013. Stock-flow adjustment (SFA) for the Member States, the Euro area and the EU27 for the period 2009-2012, as reported in the October 2013 EDP notification [online, cit. 2013-10-30]. Říjen 2013. Dostupné z URL: http://epp. eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/STOCK_FLOW_2013_OCT/EN/STOC K_FLOW_2013_OCT-EN.PDF EUROSTAT. 2012. Stock-flow adjustment (SFA) for the Member States, the Euro area and the EU27 for the period 2008-2011, as reported in the October 2012 EDP notification [online, cit. 2013-10-30]. Říjen 2012. Dostupné z URL: http://epp. eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/STOCK_FLOW_2012_OCT/EN/STOC K_FLOW_2012_OCT-EN.PDF EUROSTAT. 2011. Stock-flow adjustment (SFA) for the Member States, the euro area and the EU27 for the period 2007-2010, as reported in the October 2011 EDP notification [online, cit. 2013-10-30]. Říjen 2011. Dostupné z URL: http://epp. eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/STOCK_FLOW_2011_OCT/EN/STOC K_FLOW_2011_OCT-EN.PDF EUROSTAT. 2010. Stock-flow adjustment (SFA) for the Member States, the euro area and the EU27 for the period 2006-2009, as reported in the October 2010 EDP notification [online, cit. 2013-10-30]. Listopad 2010. Dostupné z URL: http://e pp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/STOCK_FLOW_2010_NOV/EN/ST OCK_FLOW_2010_NOV-EN.PDF EUROSTAT. 2009. Stock-flow adjustment (SFA) for the Member States, the euro area and the EU27 for the period 2005-2008, as reported in the October 2009 EDP notification [online, cit. 2013-10-30]. Říjen 2009. Dostupné z URL: http://epp. eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/STOCK_FLOW_2009/EN/STOCK_FLO W_2009-EN.PDF EUROSTAT. 2008. Stock-flow adjustment (SFA) for the Member States, the euro area and the EU27 for the period 2004-2007, as reported in the October 2008 EDP notification [online, cit. 2013-10-30]. Říjen 2008. Dostupné z URL: http://epp. eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/STOCK_FLOW_2008_OCT/EN/STOC K_FLOW_2008_OCT-EN.PDF 75

EUROSTAT. 2007. Stock-flow adjustment (SFA) for the Member States, the euro area and the EU27 for the period 2003-2006, as reported in the October 2007 EDP notification [online, cit. 2013-10-30]. Říjen 2007. Dostupné z URL: http://epp. eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/STOCK_FLOW_02_2007/EN/STOCK_ FLOW_02_2007-EN.PDF EUROSTAT. 2006. Stock-flow adjustment in government accounts [online, cit. 2013-10-30]. Říjen 2006. Dostupné z URL: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache /ITY_PUBLIC/STOCK_FLOW_2006/EN/STOCK_FLOW_2006-EN.PDF GLEICH, H. 2003. Budget Institutions and Fiscal Performance in Central and Eastern European Countries [online, cit. 2014-03-03]. European Central Bank Working Paper č. 215, únor 2003. Dostupné z URL: http://citeseerx.ist.psu.edu/vie wdoc/download?doi=10.1.1.8.6648&rep=rep1&type=pdf GREGOR, M. 2008. Rozpočtová pravidla a rozpočtový proces: Teorie, empirie a realita České republiky [online, cit. 2014-03-03]. Politická ekonomie č. 4/2008, 2008, s. 484 až 504. ISSN 0032-3233. Dostupné z URL: http://www.vse.cz/polek/a bstrakt.php?IDcl=649 HAGEN, J. von; Wolff, G. B. 2004. What do deficits tell us about debt? Empirical evidence on creative accounting with fiscal rules in the EU [online, cit. 2013-10-30]. Discussion Paper, Series 1: Studies of the Economic Research Centre č. 38/2004, 2004. Dostupné z URL: http://www.bundesbank.de/Redaktion/ EN/Downloads/Publications/Discussion_Paper_1/2004/2004_12_16_dkp_38.pdf? __blob=publicationFile HEDBAVNÝ, P.; SCHNEIDER, O.; ZÁPAL, J. 2007. A Fiscal Rule that Has Teeth: A Suggestion for a ‘Fiscal Sustainability Council’ Underpinned by the Financial Markets [online, cit. 2010-06-18]. Czech Economic Review, sv. 1, č. 1, březen 2007, s. 32 až 53. Dosupné z URL: http://auco.cuni.cz/mag/article/show/id/9 HORSKÁ, H. 2011. Moderní makroekonomie pro manažery II pro kombinovanou formu studia. Mladá Boleslav: ŠKODA AUTO a.s. Vysoká škola, 2011. ISBN 978-80-87042-39-7. CHALOUPKA, L.; MAZUR, J.; Vašková, D. 2010. Fiskální pravidla ČR v kontextu EU: Část 1. Současná pravidla EU [online, cit. 2013-09-13]. Informační studie MFČR č. 1/2010, 2010. Dostupné z URL: http://www.mfcr.cz/cs/oministerstvu/odborne-vyzkumy/2010/fiskalni-pravidla-cr-v-kontextu-eu-9472 KEYNES, J. M. 1963. Obecná teorie zaměstnanosti, úroku a peněz. Přel. Miloš Stádník. Praha: Nakladatelství Československé akademie věd, 1963. KLIKOVÁ, CH.; KOTLÁN, I. et al. 2012. Hospodářská politika. 3. vyd. Ostrava: Sokrates, 2012. ISBN 978-80-86572-76-5.

76

KOPITS, G.; CRAIG, J. 1998. Transparency in Government Operations. Occasional Paper č. 158. Washington DC: International Monetary Fund, 1998. ISBN 1-55775-697-X. KOPITS, G.; SYMANSKY, S. 1998. Fiscal Policy Rules. Occasional paper č. 162. Washington DC: International Monetary Fund, 1998. ISBN 1-55775-704-6. KREJDL, A. 2006. Fiscal Sustainbility: Definition, Indicators and Assesment of Czech Public Finance Sustainbility [online, cit. 2013-09-07]. CNB Working Paper Series č. 3/2006, říjen 2006. Dostupné z URL: http://www.cnb.cz/miranda2/ export/sites/www.cnb.cz/en/research/research_publications/cnb_wp/download/cnb wp_2006_03.pdf KUBÁTOVÁ, K. 2010. Daňová teorie a politika. 5. aktualizované vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010. ISBN 978-80-7357-574-8. LIPKA, D.; ŠŤASTNÝ, D. 2008. John Maynard Keynes, socialismus a hospodářská politika nacistického Německa [online, cit. 2013-08-19]. Acta Oeconomica Pragensia, roč. 16, č. 1, 2008, s. 108 až 116. ISSN 1804-2112. Dostupné z URL: http://www.vse.cz/polek/download.php?jnl=aop&pdf=25.pdf MELECKÝ, A.; MACHÁČEK, M. 2010. The Role of National and Supranational Fiscal Rules – International Evidence and Situation in the Czech Republic [online, cit. 2014-03-03]. Journal of Applied Economic Sciences, sv. 5, č. 4 (14), 2010, s. 375 až 382. Dostupné z URL: http://www.jaes.reprograph.ro/articles/winter2010/ MeleckyA_MachacekM.pdf MELECKÝ, A.; ŠKUTOVÁ, M. 2011. Fiskální pravidla v zemích Visegrádské čtyřky [online, cit. 2013-09-07]. MPRA Paper č. 34028, říjen 2011. Dostupné z URL: http://mpra.ub.uni-muenchen.de/34028/ MFČR. 2007. Hlavní rozdíly mezi ESA 95 a GFS 1986 [online, cit. 2013-11-06]. Listopad 2007. Dostupné z URL: http://www.mfcr.cz/cs/legislativa/metodiky/2007/h lavni-rozdily-mezi-esa-95-a-gfs-1986-9578 MFČR. 2010. Fiskální výhled České republiky [online, cit. 2013-11-06]. Říjen 2010. Dostupné z URL: http://www.mfcr.cz/cs/verejny-sektor/prognozy/fiskalnivyhled/2010/fiskalni-vyhled-rijen-2010-7451 MFČR. 2012. Metodická příručka Fiskálního výhledu ČR [online, cit 2013-11-06]. Aktualizace květen 2012. Dostupné z URL: http://www.mfcr.cz/cs/verejnysektor/prognozy/fiskalni-vyhled/2013/fiskalni-vyhled-cr-kveten-2013-12698 MFČR. 2013a. Metodiky ESA 95, GFS 1986 a GFS 2001 [online, cit. 2013-11-06]. Únor 2013. Dostupné z URL: http://www.mfcr.cz/cs/legislativa/metodiky/2012/meto diky-esa-95-gfs-1986-a-gfs-2001-9577

77

MFČR. 2013b. Vládní finanční statistika – 2012 [online, cit. 2013-11-06]. Červen 2013. Dostupné z URL: http://www.mfcr.cz/cs/verejny-sektor/monitoring/statistikavladniho-sektoru/2012/vladni-financni-stattistika-12809 MFČR. 2013c. Konvergenční program České republiky [online, cit. 2013-11-04]. Duben 2013. ISSN 1804-798X. Dostupné z URL: http://www.mfcr.cz/cs/zahranicnisektor/prognozy/konvergencni-program/2013/konvergencni-program-cr-duben2013-11843 MFČR. 2013d. Makroekonomická predikce České republiky [online, cit. 2013-11-04]. Říjen 2013. ISSN 1804-7971. Dostupné z URL: http://www.mfcr.cz/c s/verejny-sektor/prognozy/makroekonomicka-predikce/2013/makroekonomickapredikce-rijen-2013-15024 NIEDERMAYER, L. et al. 2012. Fiskální rámec pro Českou republiku: otázky, alternativy a možná řešení [online, cit. 2014-03-03]. Analýza Vědeckého grémia ČBA, únor 2012. Dostupné z URL: https://www.czechba.cz/sites/default/files/dokumentyclanku/fiskalni-ramec-pro-ceskou-republikuotazky-alternativy-mozna-reseni/down40192.pdf OLSON, M. 1984. The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation, and Social Rigidities. New Haven: Yale University Press, 1984. ISBN 978-0300-03079-2. PARIS, P.; WYPLOSZ, CH. 2014. The PADRE plan: Politically Acceptable Debt Restructuring in the Eurozone [online, cit. 2014-03-03]. Leden 2014. Dostupné z URL: http://www.voxeu.org/article/padre-plan-politically-acceptable-debtrestructuring-eurozone PRUŠVIC, D. 2008. Fiskální politika, fiskální pravidla a jejich postavení v systému národního hospodářství. Praha: Národohospodářský ústav Josefa Hlávky, 2008. ISBN 80-86729-43-5. ŠIROKÝ, J. 2008. Daňové teorie s praktickou aplikací. 2. vyd. Praha: C. H. BECK, 2008. ISBN 978-80-7400-005-8. TANZI, V.; SCHUKNECHT, L. 2000. Public Spending in the 20th Century: A Global Perspective. Cambridge: Cambridge University Press, 2000. ISBN 0-521-66410-1. WYPLOSZ, CH. 2012. Fiscal Rules: Theoretical Issues and Historical Experiences [online, cit. 2013-09-07]. NBER Working Paper č. 17884, březen 2012. Dostupné z URL: http://www.nber.org/papers/w17884

78

Seznam obrázků a tabulek Seznam obrázků Obr. 1 Sektor vládních institucí České republiky (ESA 95 a GFS 2001) ................ 8 Obr. 2 Vládní deficity a schodky státního rozpočtu v letech 1996 až 2012 ........... 17 Obr. 3 Nástin typů fiskálních pravidel ................................................................... 28 Obr. 4 Jednoletý primary gap v minulých letech ................................................... 46 Obr. 5 Zahrnutí stock-flow přizpůsobení do indikátoru primary gap ..................... 51 Obr. 6 Závislost udržitelného primárního salda na růstu produktu ....................... 53 Obr. 7 Závislost udržitelného primárního salda na úrokové míře ......................... 54 Obr. 8 Rozšíření primary gapu během dvaceti let ................................................ 58 Obr. 9 Dlouhodobý vývoj rozpočtových agregátů ................................................. 64 Obr. 10 Dlouhodobý vývoj zadlužení .................................................................... 66 Obr. 11 Alternativní dlouhodobý vývoj rozpočtových agregátů ............................. 67 Obr. 12 Alternativní dlouhodobý vývoj zadlužení.................................................. 69

Seznam tabulek Tab. 1 Příklady situací rozdílně řešených v ESA 95 a GFS 1986......................... 10 Tab. 2 Box demonstrující rozdíly mezi GFS 2001 a GFS 1986 ............................ 11 Tab. 3 Příjmy veřejných rozpočtů 2012 ................................................................ 13 Tab. 4 Změna dluhu a zadlužení v závislosti na primárním saldu ........................ 32 Tab. 5 Jednoleté indikátory s úrokovou mírou vycházející z dluhopisů ................ 44 Tab. 6 Jednoleté indikátory s implicitní úrokovou mírou ....................................... 46 Tab. 7 Predikce fiskálně relevantních veličin pro roky 2013 až 2015 ................... 47 Tab. 8 Čtyřleté indikátory s úrokovou mírou vycházející z dluhopisů ................... 48 Tab. 9 Čtyřleté indikátory s implicitní úrokovou mírou .......................................... 48 Tab. 10 Stock-flow přizpůsobení a jeho jednotlivé komponenty ........................... 49 Tab. 11 Stock-flow přizpůsobení v minulých letech .............................................. 50

79

Tab. 12 Udržitelné primární saldo v závislosti na vzájemných kombinacích úrokové míry a růstu produktu ................................................................ 52 Tab. 13 Udržitelné primární saldo v závislosti na rozdílu úrokové míry a růstu produktu .................................................................................................. 54 Tab. 14 Primary gap v závislosti na rozdílu úrokové míry a růstu produktu ......... 55 Tab. 15 Predikce dluhu a primárního deficitu pro roky 2013 až 2016 ................... 55 Tab. 16 Rozšíření primary gapu v horizontu 3 let (rok 2016) – varianta 1 ............ 56 Tab. 17 Rozšíření primary gapu v horizontu 3 let (rok 2016) – varianta 2 ............ 56 Tab. 18 Jednoletý tax gap při vybraných hodnotách růstu produktu .................... 59 Tab. 19 Jednoletý tax gap při vybraných hodnotách růstu produktu – vyšší úroková míra ........................................................................................... 60 Tab. 20 Predikce fiskálně relevantních veličin pro roky 2013 až 2016 ................. 61 Tab. 21 Zvažované střednědobé scénáře ............................................................ 61 Tab. 22 Čtyřletý tax gap pro vybrané scénáře ...................................................... 62 Tab. 23 Čtyřletý tax gap pro vybrané scénáře – vyšší úroková míra .................... 62 Tab. 24 Dlouhodobý výhled .................................................................................. 63 Tab. 25 Alternativní dlouhodobý výhled ............................................................... 67 Tab. 26 Porovnání hodnot primárního salda v uvedených scénářích ................... 68 Tab. 27 Porovnání hodnot tax gapu v uvedených scénářích ................................ 68

80

ANOTAČNÍ ZÁZNAM AUTOR

Bc. Ivan Vaněk

STUDIJNÍ OBOR

6208T138 Globální podnikání a finanční řízení podniku

NÁZEV PRÁCE

Analýza udržitelnosti veřejných financí České republiky pomocí přístupu fiskální aritmetiky

VEDOUCÍ PRÁCE

Doc. Ing. Stanislav Šaroch, Ph.D.

INSTITUT

IEP – Institut ekonomie a práva

POČET STRAN

82

POČET OBRÁZKŮ

12

POČET TABULEK

27

POČET PŘÍLOH

0

STRUČNÝ POPIS

Diplomová práce se zaměřuje na udržitelnost veřejných financí České republiky a obsahuje čtyři kapitoly. První kapitola vymezuje veřejné finance. Druhá se zabývá fiskální politikou a fiskálními pravidly. Třetí představuje matematický model fiskální aritmetiky. Čtvrtá kapitola je hlavní částí práce; prezentuje analýzu udržitelnosti veřejných financí České republiky. Analýza byla provedena na konci roku 2013 za použití přístupu fiskální aritmetiky. Hlavními nástroji jsou indikátory udržitelnosti, jmenovitě primary gap a tax gap. Práce nejprve zkoumá minulé období od roku 2000 do roku 2012 a následně analyzuje současný stav veřejných financí na základě zvažovaných scénářů budoucího vývoje v různých časových horizontech. Při zkoumání minulého období byla fiskální politika shledána udržitelnou pouze ve třech letech z celkových třinácti. Současný stav byl shledán neudržitelným a bylo doporučeno fiskální opatření s cíleným rozsahem 3 % HDP.

KLÍČOVÁ SLOVA

fiskální politika, udržitelnost, deficit, dluh, fiskální aritmetika, primary gap, tax gap

PRÁCE OBSAHUJE UTAJENÉ ČÁSTI: Ne

ROK ODEVZDÁNÍ

2014

ANNOTATION AUTHOR

Bc. Ivan Vaněk

FIELD

6208T138 Corporate Finance Management in the Global Environment

THESIS TITLE

Sustainability analysis of public finances of the Czech Republic using the fiscal arithmetic approach

SUPERVISOR

Doc. Ing. Stanislav Šaroch, Ph.D.

INSTITUTE

Institute of Economics and Law

NUMBER OF PAGES

82

NUMBER OF PICTURES

12

NUMBER OF TABLES

27

NUMBER OF APPENDICES

0

YEAR

2014

SUMMARY

The thesis focuses on sustainability of public finances of the Czech Republic and contains four chapters. The first chapter defines public finances. The second one addresses fiscal policy and fiscal rules. The third one introduces the mathematical model of fiscal arithmetic. The fourth chapter is the main part of the thesis; it presents a sustainability analysis of public finances of the Czech Republic. The analysis was conducted at the end of 2013 using the fiscal arithmetic approach. The main tools used are the sustainability indicators, namely primary gap and tax gap. The thesis examines the period from 2000 to 2012, at first, and then analyzes the current state of public finances taking into consideration various scenarios of future development in different time horizons. When examining the past period, fiscal policy was found to be sustainable only in three years out of a total of thirteen. The current state was found to be unsustainable and a fiscal adjustment with a targeted magnitude of 3 % GDP was recommended.

KEY WORDS

fiscal policy, sustainability, deficit, debt, fiscal arithmetic, primary gap, tax gap

THESIS INCLUDES UNDISCLOSED PARTS: No