Kisebbségpolitika és az Európai Unió

SAPIENTIA – ERDÉLYI MAGYAR TUDOMÁNYEGYETEM TERMÉSZETTUDOMÁNYI ÉS MŰVÉSZETI KAR KOLOZSVÁR Nemzetközi kapcsolatok és európai tanulmányok szak

Bodó Barna – Toró Tibor

Kisebbségpolitika és az Európai Unió

Egyetemi jegyzet, 2011

1

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió

Előszó

A Kisebbségpolitika és az Európai Unió tárgy hallgatói számára készült az alábbi jegyzet. Kimondottan didaktikai célokat követtünk a szövegek elkészítése során, hiszen napjainkban a kisebbségpolitika jelentős mértékben felértékelődött, ami azt is jelenti, hogy a szakirodalom jelentős és sokféle, olykor egymásnak ellentmondó értelmezések is napvilágot látnak ugyanarról a kérdésről. A szövegeket két nagy fejezetbe soroltuk: az első a kisebbségpolitika elméleti kérdéseivel foglalkozik, a második a kisebbségvédelem elvi kérdéseit és a nemzetközi jogvédelem alakulását taglalja. Létezik egy problematika – a roma kérdés – amelyik egyikbe sem sorolható be egyértelműen, ugyanakkor megkerülhetetlen. Nem törekedtünk arra, hogy saját kutatási eredményeinkre építve tárgyaljuk az egyes témákat – oktatási szempontból nem lett volna a legcélszerűbb – de terveink szerint a jegyzetet az elkövetkezendőkben kiegészítjük egy erdélyi kisebbségkutatással kapcsolatos fejezettel. Nem tértünk ki egy sor dilemmatikus elméleti kérdésre – pl. a kisebbségfogalom meghatározása – ezeket csak jeleztük a szövegben. Külön nem tárgyaljuk a nacionalizmus kérdését sem – külön tantárgy foglalkozik ezzel tanrendünkben – ugyanakkor tudatában vagyunk annak, hogy a nacionalizmus kérdése fontos összetevője a kisebbségpolitikai elemzéseknek. Külön szakbibliográfiát nem állítottunk össze, de minden fejezetben szerepeltetjük azokat a forrásokat, amelyeket meghatározóknak tekintettünk. A fejezetek többségének szerzője Bodó Barna, Toró Tibor az 5. és a 6. Fejezetek szerzője.

Kolozsvár, 2011 decembere.

2

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió

Tartalom

A kisebbségi lét fogalma 3 Identitás és identitásválasztás 13 A nemzeti kisebbség fogalma és megközelítései 24 Közép-Kelet-Európa és a kisebbségi kérdés 35 Kisebbségi jogok 46 Önrendelkezési jog, autonómiák 57 Migráció, etnikai feszültségek, konfliktusok 66 Roma kérdés 75 A kisebbségvédelem kezdetei és elvi kérdései 85 Kisebbségvédelem a világháborúk között 94 Kisebbségvédelem 1945 után 110

3

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió

I. A kisebbségi lét fogalma A kisebbség kifejezés jelentésköre kiterjeszthető a legkülönbözőbb jellegű (faji, nemi, vallási, politikai, foglalkozásbeli, stb.) embercsoportokra. Kijelenthető, hogy a modern társadalomban nincs olyan ember, aki ne tartozna létének valamilyen vonatkozásában egy kisebbséghez. Ezek szerint a kisebbségi lét, a kisebbséghez való tartozás, a kisebbségként való élés az egyetemes emberi léthelyzet szerves velejárója. Általában nem foglalkozunk vele, a fogalom akkor válik elemzés tárgyává, amikor problematikussá lesz. A modernitás körülményei között a kisebbségként való élés létállapotának problematikus aspektusa az emberi létezés nemzeti dimenzióban történő megélése, ennek következményeként alakult ki a nemzeti kisebbség fogalma. A kisebbségi lét alapvető jellemzője az ambivalencia: a kétértelműség, a kétféle értelmezhetőség. A nemzeti kisebbségek fogalma is több jelentésű, illetve maga a fogalom bizonyos vélemények szerint nem tudományos fogalom, hanem politikai terminus technicus. Nemzeti kisebbségek olyan csoportok (nemzetrészek), amelyeknek van saját politikai jogalanyisága. A nemzeti kisebbségnek közösségként történő jogi elismertsége a legtöbb országban olyan kérdéseket és dilemmákat vet fel, amelyek az illető nemzetek fejlődésének bizonyos fokú átértékelését is jelentik, ugyanakkor a demokrácia alapértelmezésben semmilyen sajátos választ nem kínál a kisebbségek vonatkozásában – a kérdés kezelésére képtelen. A többség és kisebbség, a társadalom és az egyén, az alapjogok és az önrendelkezés viszonyrendszere komplex, interdiszciplináris kutatások területe. Ezért ebben a fejezetben a nemzeti kisebbség fogalmának néhány lényeges vonását vesszük számba.1 1. A kisebbségi lét ambivalenciája A kisebbségi lét legátfogóbb, mondhatni egyetemes jellemzője: az ambivalencia. Ez a létforma a legkülönbözőbb létviszonyok között kettős természetet, kétirányúságot, kétértékűséget mutat. Ebből kifolyólag a kisebbségben élőknek a környezetükhöz, valamint a környezetnek a kisebbségben élőkhöz való viszonya is ambivalens jellegű, tehát a viszonyulás ellentmondásos. Ezért tekintette a kisebbségi létet Makkai Sándor paradox természetűnek, ezért beszélt vele kapcsolatban létparadoxonról. („... nem tudom elképzelni a kisebbségi életnek semmiféle emberhez méltó elrendezését - írta -, mert magát a kisebbségi »kategóriát« tartom emberhez méltatlannak és lelkileg lehetetlennek".) 2 A kisebbségi lét ambivalens jellege összefüggésben áll a "kisebbségi" minősítés értelmével. A kisebbségi lét terminusban nem a "lét" a hangsúlyos, hanem a "kisebbségi". A kifejezés szövegösszefüggésekben utal arra, hogy ez esetben a létnek, az emberi létezésnek egy megkülönböztető jegyekkel rendelkező sajátos formájáról van szó,. Ezért fontos annak a tisztázása, hogy mit is jelent a "kisebbségi". A kisebbségi lét köztes állapot, s a belőle nyíló sokirányú perspektíva szinte megköveteli az alapos elemzést. Ontológiai értelemben kézenfekvőnek tűnik a mennyiségi megközelítés: a kisebbség olyan sokaság, amely számbelileg kevesebb egy valamilyen többségnél. A kisebbségi létben élők esetében azonban nem feltétlenül számbeli kevesebbségről van szó, bár a kisebbségben élők számbelileg kevesebben vannak, mint a többségiek. A kisebbségből hiányzik valami, vagy legalábbis kevesebb van belőle, amiből másoknak több van, vagy amivel mások rendelkeznek. A kisebbségi lét hiánylét, illetve a lét oldaláról tekintve: léthiány. 1

Lásd: Veress Károly Kisebbségilét-elemzés c. dolgozatát. In Magyar Kisebbség 1998/1-2 sz. Elemzésünk ezt a szöveget követi. 2 Makkai Sándor: Nem lehet, In Láthatár 1937/2.

4

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió A kisebbségi lét terminusban a "kisebbség" valójában minőségi kategóriaként jelenik meg, egy bizonyos létminőség hordozójaként. Ennek megvannak a negatív és a pozitív vonatkozásai. Negatíve a kisebbség a többségtől különbözik: más. Vagyis a kisebbség és a többség nem egy homogén léttartalomnak valamiféle mennyiségi megoszlását jelenti, miszerint az egyik esetben ugyanabból több van és a másikban kevesebb. A kisebbség a többségtől minőségileg különbözik, mivel attól eltérő, hozzá képest heterogén léttartalom. Pozitív értelemben a kisebbségi létezés egy egész sor olyan partikuláris tartalmi elemet jelent, amelyek folytán a létezésnek egy meghatározott emberi minőségét képviseli önmagában is, tehát öntörvényű módon, önértékként. Ebben a vonatkozásban mindaz, ami mennyiségi vonatkozásban léthiányként jelentkezett, most léttöbbletként jelentkezik, ami csakis a kisebbségi lét velejárója, mivel ezt a minőséget a többségi létezés nem tartalmazza. A léttöbblet egyik fontos forrása a kisebbségi létnek az a sajátossága, hogy köztes lét, vagyis olyan létforma, amely különböző létszférák határterületein, érintkezési felületein szerveződik és ezek tartalmi elemeit ötvözi magába. A nemzeti kisebbség többnyire az anyanemzet kultúrája és az államnemzet közötti léttérben bontakozik ki, ezért tartalmi heterogenitás jellemzi. A köztességnek szintén vannak negatív és pozitív értéktöltetű jegyei. Egyrészt az anyanemzet és az államnemzet közötti léttér egyféle "senki földje”, ahol az azt belakó kisebbség a két különböző nemzeti erőtér közötti konfliktusok folytonos forrásává és elszenvedőjévé válhat. Az élettapasztalatok szintjén ez a realitásnélküliség, a valóságszegény létállapot élményét nyújtja. Vagyis a kisebbségben élők úgy élik meg a kisebbségi sorsukat, mint ami nem egészen valóságos, csupán valóságosnak tűnő. Olyan, "mintha" valóságos lenne, de ténylegesen nem az. Egyszerre marad a realitás szintje alatt és emelkedik föléje. Tényállapotaiban soha nem éri el a kiteljesedett, valóságosként megélt emberi lét szintjét, tudatállapotaiban viszont ezt a hiányt az illúziók valóság fölé emelkedő szférájában pótolja. A kisebbségi lét tehát "mintha-létként” "kedvez a tudathasadásos állapotnak".3 Másrészt a köztes létállapot helyzeti előnye, hogy rálátást biztosít mindkét valóságterületre, amelyekkel érintkezik. Egyszerre tartalmazza a benne élő és a kívülálló nézőpontját, amelyek ütköztetése nemcsak belső meghasonlottságokhoz vezető konfliktusforrás lehet, hanem az alkotó energiákat felszabadító lelki-szellemi erőforrás is. Ez a köztes lét a kultúrák és értékek találkozási tere is egyben, újszerű létlehetőségek kibontakoztatásának a terepe. 2. Kisebbség és többség A kisebbségi lét meghatározásának egy másik lényeges eleme abban nyilvánul meg, hogy a kisebbségi lét: viszonylét. Nem abszolút és totális léthelyzet, még akkor sem, ha egyes egyének vagy embercsoportok beleszületnek egy már készen kapott kisebbségi sorsba. A viszonylét lényege, hogy nincsenek csak kisebbségben élő emberi lények oly módon, ahogy léteznek csak hímnemű vagy csak nőnemű emberi lények, vagy ahogyan létezhetnek csak a földművelésből megélő emberi közösségek. Ez utóbbiak lét-meghatározottsága állandó és totális, más embercsoportok létjellemzőihez való viszonyítás nélkül is fennállnak s a jegyek az életvitel egészére kiterjednek. Ezzel szemben a kisebbségben való élés nem terjed ki az emberi létszféra egészére. Egy kisebbséget alkotó személyek és szűkebb csoportok létkapcsolataik számos elemével kötődnek állandó jellegű, általános vagy éppenséggel emberileg egyetemes meghatározottságokhoz. Ezek egyénenként vagy csoportonként lehetnek különböző, eltérő kötődések. Tehát a kisebbséget alkotó egyének és csoportok állandó létkapcsolatai nem képeznek minden vonatkozásban homogén közeget. Egy kisebbségi csoport további kisebbségekre bomolhat. Kijelenthető, hogy nincsenek specifikusan kisebbségi lét-meghatározottságok. Bizonyos állandó jellegű, domináns jegyek kisebbségiekké válhatnak azáltal, hogy egy viszonyba bekerülnek. A viszonyból kikerülve pedig már nem kisebbségiek. Ugyanakkor a kisebbségi lét meghatározottságai nem szüntetik meg a kisebbséghez tartozó egyének és csoportok állandó jegyeit, nem kerül3

Idézi Veress K. Vö. Mészáros András: Mintha-lét és filozófia (avagy van-e helye a filozófiának a kisebbségi kultúrában? Regio 1990. 3.

5

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió nek ezek helyébe, vagy nem terjednek ki ezekre. Tehát nem totális jellegűek, legfennebb dominánsak, s mint ilyenek, kihathatnak a többi lét-meghatározottságra is. Tehát bár nem totális jellegűek, lehetnek totális kihatásúak. Másságok viszonya. Az eddigiek alapján azt mondhatjuk, hogy nincs abszolút értelemben, önmagában vett kisebbségi lét. Bármely kisebbség egy többséghez való viszonyában kisebbség. Pontosabban: ebben a viszonyban válik kisebbséggé. De nemcsak a kisebbség, hanem a többség is ennek a viszonynak a terméke. Ez a viszony általános értelemben két másság egymáshoz való viszonyulását hordozza. Többségi és kisebbségi státusuk e viszonyból származó pozíciójukból, helyzet-meghatározásukból adódik. E viszonyon kívül mindenikük az, ami, a maga természetes mivoltában, ellenben e viszony erőterében és kimondottan egymás vonatkozásában, az egyik többség, a másik pedig kisebbség. Mind a kisebbség, mind pedig a többség esetében a viszonylét, a meglévők mellett, egy új létdimenziót jelent, lét-meghatározottságaik sajátos módon, egymás viszonylatában rendeződnek el. Többség és kisebbség ebben a viszonyban együtt élnek. Ez tényleges és reális együttélés, ami azt jelenti, hogy az élet jelentős tartományai az egymáshoz való viszonyulás erőterében bontakoznak ki. Kisebbség nélkül nincs többség, és fordítva. A kisebbségi és a többségi identitás szükségképpeni velejárója, komponense a másik, mégpedig kettős értelemben: pozitíve egymás identitásának formálói; negatíve a másiktól való különbözőségként definiálják saját identitásukat. Ez a kettősség határozza meg az életmegnyilvánulásaikat és a tudattartalmaikat minden téren. Mind a kisebbségi, mind pedig a többségi tudat fókuszált tudat,4 vagyis olyan, amelybe szükségképpen beépül a másiktól való különbözőség élménye a hozzá való tartozás tudatával együtt. Felmerül a kérdés: milyen az a viszony, amely egyes embercsoportokat kisebbségivé, másokat többségivé tesz? A kisebbségi-többségi viszonylét a benne élők számára közös létteret jelent, amelyben kölcsönösen, egymást feltételezve vagy éppenséggel egymás ellenében bontakoztathatják ki saját (sajátos) létlehetőségeiket. Első látásra szembetűnő az egyenlőtlenség. A létkörülményeknek a kisebbség és a többség közötti egyenlőtlen megoszlása élteti ezt a viszonyrendszert. Ugyanakkor az egyenlőtlenség konkrét megjelenési formájában egyszerre hiány és többlet. Ami a kisebbségi oldalon a létlehetőségekben mutatkozó hiányként jelenik meg, az a többségi oldalon a létlehetőségekben mutatkozó többletként lelhető fel. A hiánynak és többletnek ez a kölcsönös viszonya csakis a kisebbség-többség vonatkozási rendszeren belül érvényes. Az adott emberi léthelyzetben érvényesülő általános létstandardok szerint a többség mindig jobban megközelíti az általánosan elérhető létstandardokat, mint a kisebbség. A többség mindig több realizált létlehetőséggel és ennél fogva a jövőben is realizálható létlehetőséggel rendelkezik, mint a kisebbség. Ezt a többletet nem feltétlenül közvetlenül a kisebbségtől vonja el, de abban a léttérben realizálható, amelyben a kisebbség létlehetőségei is kibontakoztathatók. A léttér konkrét körülményei behatárolják a realizálható létlehetőségeket, tehát a többség és a kisebbség kölcsönösen korlátozhatják egymást a létlehetőségeik kibontakoztatásában. Mégis, a viszony belső erőteréből úgy látszik, mintha kölcsönösen egymás rovására igyekeznének gyarapítani létlehetőségeiket, ami kölcsönösen veszélyeztetettségi tudatot szül. Mindez akkor tűnik szembe, amikor a hiány és a többlet jogi, politikai és szociális tartalmait elemezzük. Jogi és politikai értelemben a kisebbség elsődlegesen nem mennyiségi kategóriaként, nem számbeli kevesebbség értelmében jön szóba, bár empirikusan többnyire ez is vele jár. A kisebbség egy társadalmon belül nem domináns helyzetben lévő csoportot jelöl. A "domináns" kifejezés itt kettős szemantikai tartalmat hordoz: hatalmi pozíció és befolyásgyakorlás. A kisebbség korlátozottabb hatalmi pozícióval, a létkörülményekre kevesebb befolyásolási lehetőséggel bír. Jogi értelemben ez jogi korlátozottságként vagy éppenséggel jogfosztottságként, szociálisan pedig kiszolgáltatottságként, nagyobb fokú létbizonytalanságként jelenik meg. Ezek szerint e két létállapot megélése és megtapasztalása is különböző. Addig, amíg a többségiek óhajtott, pozitív élményként élik meg a többségi állapotot, a kisebbségiek többnyire taszító, 4

Lásd: Szilágyi N. Sándor: Szempontok a nemzettudat lélektanához. Korunk 1990/ 9.

6

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió negatív élményként élik meg a kisebbségi sorsukat. A többségiek fenntartani akarják, az kisebbségiek megszüntetni akarják viszonyon belüli státusukat. Itt a többség és a kisebbség egymáshoz való viszonyának ambivalens tartalmai is megmutatkoznak. Többség és kisebbség egymáshoz való viszonya olyan sajátos együttélés formáját ölti, amelynek során valamely lét-meghatározottság felértékelődése a másiknak a lebecsülésével jár együtt. A kisebbség esetében a saját kisebbségi lét felértékelődése maga után vonja a többségi lét lebecsülését, és fordítva, a többségi lét felértékelődése együtt jár a kisebbségi lét lebecsülésével. Az értékviszonyok különböző egyéni és csoportmagatartásokban testesülnek meg, amelyek a kisebbségi léthez való ragaszkodás vagy az attól való eltávolodás jegyében formálódnak. A kisebbségi és a többségi létállapot kölcsönösen korlátozó és önkorlátozó jellegű. A többség lényegében a kisebbség ellenében többség, és csupán addig, amíg a kisebbség kisebbségként létezik. Érdeke tehát a kisebbség létterének korlátozása, a kisebbségi sors fenntartása. Ezzel egy időben viszont a többség önkorlátozó is, mivel kénytelen létstratégiáját a kisebbséghez is igazítani, tehát a kisebbséghez való viszonyát kényszerűen be kell kalkulálnia saját terveibe. A kisebbség meglétének és kisebbségiségének terhét akarva-akaratlanul közvetve viselnie kell. A kisebbség viszont éppen a többség korlátozó eljárásai ellenében igyekszik nagyobb életteret kialkudni magának, ami által viszont a többség létlehetőségeit korlátozza. Ugyanakkor a többség irányából jövő külső korlátozások belső önkorlátozási mechanizmusokat termelnek ki benne. Ez abban nyilvánul meg, hogy életstratégiáját igyekszik mindig tudatosan is a többséghez igazítani, ami együtt jár azzal, hogy önkéntelenül a többségi elvárásokhoz is igazodik. Többség és kisebbség viszonya ily módon sajátos alkupozíciót feltételező legitimációs viszony is. A kisebbségi léttér körül folyó folytonos alkuban a kisebbség igyekszik egyre többet, a többség pedig egyre kevesebbet kialkudni. A többség a kisebbségnek, ahhoz, hogy többségi státusát megőrizhesse, kénytelen bizonyos létteret biztosítani. A kisebbség teljes felszámolása a többség számára azért kockázatos és veszteséges, mivel a többségi státus előnyeinek elvesztését vonná maga után. A kisebbség szeretne minél közelebb kerülni a többségi létállapothoz, a többség viszont arra szeretné rábírni a kisebbséget, hogy egyre kevesebbel elégedjék meg, közelítve ahhoz a (lét) minimumhoz, ami számára a legkevesebb lehet, úgy hogy még kisebbség maradjon. Eközben egymás nyereségeit kölcsönösen veszteségekként élik meg, s életstratégiájuk fő irányát e veszteségek leküzdése szabja meg. Az életstratégiák tekintetében többség és kisebbség kölcsönösen legitimációs bázist képeznek egymás számára, vagyis meglétükkel és saját törekvéseikkel kölcsönösen igazolják egymás törekvéseit. Ez mindkét fél számára azzal az előnnyel jár, hogy a másik vonatkozásában olykor még a legésszerűtlenebb eljárásokat is racionalizálni és legitimálni lehet. Ugyanakkor kisebbség és többség egymás számára kölcsönösen a veszélytudat és az ellenségkép forrásai is. Egymás identitását nemcsak kölcsönösen építik, hanem kölcsönösen veszélyeztetik is. A kisebbség reális veszélytudatához – ami abból fakad, hogy a többségnek többnyire tényleges hatalmában áll a kisebbség létére törni – a többség irreális veszélyérzete társul. A kisebbség a veszély tapasztalására identitása megerősítésével válaszol, ami együtt jár egy nagyobb és biztonságosabb léttér kialkuvásával a többségtől. Ezt viszont a többség a kisebbség irányából jövő korlátozásként, veszteségként, tehát bizonyos értelemben identitása veszélyeztetettségeként éli meg, s igyekszik a maga módján a kisebbségi identitás korlátozásával válaszolni rá. Ily módon a többség– kisebbség viszonylét folytonosan válaszmagatartást kiváltó erőtérként működik. Minden konkrét cselekvő és magatartásbeli megnyilvánulás egyúttal válasz is a másiknak egy reális vagy feltételezett viszonyulására. A kettősségek mind a kisebbségi, mind pedig a többségi létben az érték- és jelentésképződési folyamatok megkettőződésében teljesednek ki. A természetes (elsődleges) érték- és jelentésképződés mellett itt egy olyan másodlagos érték- és jelentésképződés is végbemegy, ami a kisebbségiség, illetve a többségiség ontológiai specifikumából adódik. Így a kisebbségi, illetve a többségi létben minden dolog kettős értékkel, minden cselekvő megnyilvánulás kettős jelentéssel bír. A természetes, voltaképpeni értéke és jelentése mellett egy olyan másodlagos értékre és jelentésre is szert 7

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió tesz, amelynek kimondottan a viszonylét erőterében és a viszonylét szempontjából van relevanciája. A kisebbségi vagy többségi szempontból jelentőséggel bíró helyzetekben a másodlagos érték- és jelentésdimenzió előtérbe kerül és elnyomja az elsődlegest. Ilyenkor valami nem a maga természetes értéke vagy jelentése szerint értékelődik vagy értelmeződik, hanem a kisebbségi, illetve többségi szempontból érvényes értéke vagy jelentése szerint. Ennek következtében a racionalitás összefüggésrendszere is megkettőződik. A kisebbségi léthelyzettől független természetes érvényességi és ésszerűségi szempontokra itt rátevődnek a kisebbségiség, illetve a többségiség vonatkozásában felmerülő érvényességi és ésszerűségi szempontok. A racionalitás e két szintje eltérhet, sőt szembekerülhet egymással. Ami természetes módon racionálisnak bizonyul, irracionálisnak mutatkozhat kisebbségi vagy többségi szempontból és fordítva. Ugyanakkor a racionalitás többségi– kisebbségi szintje e viszonyon belül is kölcsönösen fordítottként érvényesülhet. Ami kisebbségi szempontból racionálisnak tűnik, többségi szempontból irracionálisnak számíthat és fordítva. Tehát a kisebbség és a többség esetében a racionalitásnak nem ugyanazok az érvényességi és ésszerűségi kritériumai érvényesülnek. A racionalitás eltérő modelljeit képviselik, bár belső logikájuk ugyanazon univerzális racionalitásmodell szerint működik. 3. Idősíkok és szimbolikus jelleg Az előbbi jellemzők a kisebbség és a többség időhöz való viszonyának különbözőségében is leképeződnek. A kisebbségnek más a viszonya az időhöz, mint a többségnek. Jelenbeni korlátozottsága, befolyáshiánya kontrollvesztéssel jár együtt. A kisebbségnek kevesebb esélye van a jövőt megalapozó, a jelenbeni sorsát alakító létkörülmények ellenőrzésére, mint a többségnek. Így a többséggel szemben mintegy kiszorul a „jelenből”, s ennek folytán a jövőtől is elszigetelődik, s erőteljesebben a múlt felé fordul. Sokkal inkább a múltbeli értékek megőrzésén és átmentésén munkálkodik, mint az új értékalkotási lehetőségek megteremtésén és kiaknázásán. Ezáltal a kisebbség lépéshátrányban, időbeni fáziseltolódásban él a kortárs létfeltételekhez viszonyítva, kevésbé kortársa önmagának, mint a többség. A jelen és a jövő kihívásaira sokszor premodern gesztusokkal, nem megfelelő módon válaszol. Következésképpen a modernitáshoz való viszonya is másképpen alakul, mint a többségé. A kisebbségi időstruktúra domináns idődimenzióját tehát a múlt képezi: a megtörtént olyan biztos pont az életben, ami realitásértékkel bír. A múlt a létalap. Vele szemben a jelen sokkal bizonytalanabb és kevésbé kézben tartható, kevésbé ellenőrizhető. A kisebbség beleszólási lehetőségei a jelen történéseibe korlátozottak, ezért (joggal) úgy érzi, hogy igazán nem ura a jelennek, hogy kiszorul a jelenből, hogy azt, ami a jelenben történik vele, nem tudja megfelelő módon ellenőrzése alatt tartani. Így a múlt determinisztikus bizonyosságához képest a jelen a kisebbség számára tele van véletlenekkel, esetlegességekkel, a létbizonytalanság élményével. A múlt realitásával szemben a jelen sok irreális, érthetetlen, irracionális, kiszámíthatatlan elemet tartalmaz. A múlt értéktelítettségével szemben a jelen torz és hiányos. Hiányoznak belőle a létet ténylegesen működtetni tudó mechanizmusok. Ezért realitásértéke viszonylagos és messze a múlté alatt marad. A múlthoz való természetes viszony megváltozik. A múltban élés elsősorban azt jelenti, hogy a kisebbségi lét valóságszféráját főleg a múlt tölti ki, a hagyomány tisztelete és ápolása. A hagyomány válik tartalmi közeggé és egyúttal szervező erővé, a célkitűzéseket, cselekvéseket, történéseket szabályozó normarendszerré ott, ahol a jelen értékalkotó tendenciáinak, mentalitás- és magatartás-szabályozó normáinak kellene érvényesülniük, ahhoz, hogy biztosítsák az életet megújító továbbhaladást. A múlt a minta, s annak követése a jelen domináns normájaként működik. Mindaz, ami a jelenben történik és készül el, a múlt mércéjéhez igazítva értékelődik. Ennélfogva a kisebbség számára a múlt nem a maga természetes módján elmúlt múlt alakját ölti magára, hanem a jelenben tovább élő, újra és újra megélt múlt lesz: múlt, amely nem múlik el. Hatalmába keríti és tartja a jelent, amelynek minden mozzanatában a jelen-nem-lévő-jelenlévő állapotában folyton jelen van. Az időhöz való sajátos viszonnyal áll összefüggésben a kisebbségi lét szimbolikus jellege is. Bizonyos értelemben a kisebbségi lét szimbolikus létként fogható fel. A valóságos léttartalmak he8

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió lyett szimbolikus léttartalmak töltik ki, a realitásélmények helyett szimbolikus tettek, történések válnak benne a fő élményforrássá, valós célkitűzések helyett szimbolikus életstratégiák vezérlik a benne élő egyéneket és embercsoportokat. A múlt jelenvalóságát éppen a szimbólum kettős természete engedi meg. A szimbólum egyszerre jelölő és a jelölt tartalomnak a megjelenítődése. A szimbolikus megjelenítődésben a távollevő jelenvalóvá, a múltbeli pedig jelenlevővé válik. A szimbólum nem engedi a múltat elmúlni, mivel azáltal, hogy megjeleníti, újból és újból jelenvalóvá is teszi, a jelenben létezővé és átélhetővé, tehát valóságos élményforrássá változtatja a jelenben élő számára, mintha ténylegesen is a jelen alkotóeleme lenne. A szimbólumban leomolnak a határok a valóság és a fikció között, s a lét kibontakoztatása az emlékezet és a képzelet síkján éppoly valóságerővel bír, mint a jelen realitásában való élés. Ebben rejlik a szimbólum titka, ami miatt a szimbólum olyannyira felértékelődik a kisebbségi létben és kultúrában. Ily módon a "múltban gazdag", a jelen tekintetében pedig "kontrollínséges" kisebbségi lét nem kortársa önmagának és tágabb jelenének, lépéshátrányba kerül a jelen meghatározó folyamataival szemben, s a maga belső, szubjektív különidejűségeként éli meg a jelennel való fizikai egyidejűségét. Mindez a benne élő egyének lelkivilágában a múlt pozitív élményvilágához a jelenben való élés traumatizáltságának, hátrányának, megfosztottságának, kiszolgáltatottságának élményét társítja, ami még inkább felfokozza a múlt iránti érzékenységet. Helyénvalónak tűnik tehát a megállapítás: "A kisebbség így ritkán modern." Illúzióépítő jövő. A kisebbségnek a jövőhöz való viszonya az elemzett múlt– jelen időképletnek egyenes folyománya. Minél tágabb a múltra vetülő időperspektíva, annál szűkebb a jövőre nyíló. A kisebbség minél kiszorultabbnak érzi magát a jelenből, annál elszigeteltebbé válik a jövőbeni lehetőségekkel szemben. A kisebbségi lét a jövő irányában mintegy lefejezett lét. A benne élők csak csekély mértékben vagy egyáltalán nem rendelkeznek a jelen valóságából kiinduló, abban megalapozott jövőképpel. A jövő számukra a kilátástalanság, a teljes létbizonytalanság terepe, nem a valós lehetőségeké és a körültekintő tervezésé. A jövőre nézve tervezés nem a kisebbségi létlehetőségek kibontakoztatására irányul, hanem az ezektől való elvonatkoztatásra, a kisebbségi létállapotokból való kilépési, meghaladási kísérletekre. A kisebbséghez tartozó egyének a maguk egyéni módján terveznek, de éppen ebben a megnyilvánulásukban érzik a leginkább a kisebbségi élet szorítását, és ebben élik meg a legteljesebb mértékben személyes konfliktusukat a sorsukkal és közösségükkel. A kollektív tervezés – ha történik ilyesmi – a múlt hatása és befolyása alatt áll, célja a jövőbe vetítenie a múlt tartalmait és elvesztett vagy ki nem futtatott lehetőségeit. A kollektív tudatban a múltidéző emlékezet a múltat a jövőben felépíteni igyekvő képzelettel társul, amely annál illuzórikusabb tartalmúvá válik, minél meszszibbre kerül a jelen realitásaitól. A múltnak a jelenen át a jövőbe vezető folytonossága a hagyománytól, az emlékképektől a jövőképet kitöltő illúziókig vezet, és szinte érintetlenül hagyja a jelen valós körülményeit, amelyek között a tervezés történik. A jövő a kisebbség számára az illúzióépítés terepe. Ebben az értelemben viszont a kisebbségi létnek van jövője. Számára az idő a jövő irányában is éppúgy kitágul, mint a múlt irányában. Közben a lét észrevétlenül átsiklik a realitásként megélt létszféra területéről az illúzió mezejére. Ennélfogva a kisebbségi lét időábrája mégsem egy, a jövő irányában lefejezett csonka kúphoz hasonlatos. Sokkal inkább a homokórához hasonlít, amelyben a múlt tartalmai a jelen szűk csatornáján szerre átperegnek a jövőbe. A három idődimenzió közül a kisebbség a jelent érzi a legkevésbé magához tartozónak. Egyúttal a jelen az, amelyben akár a múltbeli emlékeket, akár a jövőre nyíló lehetőségeket számára való valóságra válthatná át. Ebben a képletben a kisebbség számára az az út a legkevésbé járható, amely akár a múltból, akár a jövőből a jelenhez, vagyis valós önmagához vezet, és innen tovább, a saját megélt öntörvényű valóságában megalapozott létlehetőségekhez. A kisebbségi lét alapvető problémája az időbeli szakadás az "ami van" és az "aminek lennie kell" között. Hiányzik belőle a folytonosság, amely elvezetne "a léttől a lehetőségig". De a képlet még bonyolultabb. A kisebbségi 9

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió lét problémája elsődlegesen nem a jövő, hanem a jelen problémája. A múltnak és a jövőnek a kisebbség számára egyaránt nincs a jelen realitásához elvezető folytonossága. A múlt hagyománya és a jövő illuzórikus képe nem bizonyul elégségesnek a jelen realitásának felvállalásához, a jelenben való bátor és cselekvő benne élés és a lehetőségeit kibontakoztató, jövőre irányuló céltudatos tervezés kockázatának vállalásához. A kisebbség számára az emlékektől és az illúzióktól nem vezet járható út a valósághoz, s ennélfogva nyilván a valóságtól a lehetőségekhez sem. Hiányzik belőle a jövőbeni lehetőségek felé való nyitottság, a jövőben való kiteljesedés és beteljesülés reménye és garanciája. A kisebbségi lét folytonos úton levés önmaga teljesebbé tételéhez, de olyan úton levés, amelynek a jövőbe vezető ösvényei folyton lezárulnak. A kisebbségi lét időstruktúrájából a jelennek az integráló és folytonosságteremtő mozzanata hiányzik, a jelen intenzív és pozitív, nem kivonuló, hanem belehelyezkedő, a létlehetőségeket konstruktívan és kreatívan kibontakoztató megélése. A kisebbségi lét minden olyan megnyilatkozása, amely az előbbiekben elemzett időképlethez igazodik, még nem jutott el tényleges önmagához, önnön vállalt és megélt jelenvalóságához. De ebben az előállapotban benne rejlik a kisebbségi lét jelenvalóságának a lehetősége, vagyis maga a kisebbségi lét mint lehetőség. 4. A kisebbségi lét, mint lehetőség Kérdés, hogyan lehetséges a kisebbségi létnek lehetőségként történő önfelfogása, önértelmezése, vagyis az önmagában történő előrelépése a léttől a lehetőséghez. Ehhez mindenekelőtt módszertani szemléletváltásra van szükség. Mivel a kisebbségi sorsban élők létüket nem egy lehetséges és jelenvaló emberi létformaként élik meg, nem a létezésnek egy reális és fennálló lehetőségeként, hanem a belevetettség állapotában vannak, a létező kereteket nem kiaknázni kívánják, hanem elhagyni vagy túlélni. Szabadulni akarnak a hiány, a megfosztottság állapotából, vagyis nem is élnek benne igazán a kisebbségi létben, hanem inkább annak csak egy előstruktúrájában. Ebben a léthelyzetben számukra a lét egyszerűen csak van, de még nem lehet. Létüket negatíve, mintegy lehetetlenségként, pontosabban lehetségtelenségként élik meg. Így a benne rejlő lehetőségek is voltaképpen nem annyira megvalósulatlan vagy megvalósíthatatlan lehetőségek, hanem inkább számukra még el nem jött lehetőségek formáját öltik. A megvalósíthatatlannak bizonyuló és kudarcba fulladó lehetőségek a kisebbségi létben mint lehetetlenségben (lehetségtelenségben) gyökereznek. A kisebbségi létproblémának ez a megközelítése a rá vonatkozó felfogásokkal kapcsolatban egy fontos módszertani belátáshoz vezet. Az elemzések többnyire a kisebbségi létből, mint önnön lehetőségét megelőző adottságból indulnak ki. Ezért a kisebbségi lét lényegéről szóló szövegek nagy része a hiány, a korlátoltság, az eltorzultság és az illuzórikus jelleg felmutatásában merül ki. Csakhogy a kisebbségi lét nem képez egy mindenképpen el- és levetni való létállapotot. Az emberek százmilliói élik mindennapjaikat kisebbségben. Vajon mi szükséges ahhoz, hogy ezt a létállapotot ne csak létként, hanem lehetőségként éljék meg? Fokozott tudatosság. A kisebbségi lét az emberek számára nem egyszerűen a spontán benne élés közege. A kisebbségi lét köztessége, a velejáró soktényezős identitás a tudatosság magasabb fokát eredményezi. A kisebbségi létben élők többet és intenzívebben foglalkoznak létük tudati feldolgozásával, lereagálásával, mint akik nem élnek kisebbségben. Kisebbségben egyszerűen nem lehet úgy élni, hogy nem tudok róla. Azt, hogy élek, egyszerre veszem tudomásul azzal, hogy kisebbségben élek. A kisebbségi lét tehát többé-kevésbé tudatos lét, a tudatosság szerves komponense, elengedhetetlen tartozéka és ismérve. A tudatosság egyúttal tanulási folyamat is. A kisebbségi lét, a beleszületettség vagy készen kapottság ellenére, valójában tanult lét, s mint ilyen, megépített lét. A kisebbségben élők nemcsak egyszerűen élik, hanem építik is a kisebbségi létüket, még akkor is, ha úgy tűnik számukra, hogy ők csak játékszerei, kiszolgáltatottjai az eseményeknek. Ami velük megesik, a létükkel általuk esik

10

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió meg, mivel önnön létképződésüknek ők az alanyai. Mindez a kisebbségi létnek lehetőségként történő értelmezése során válik világossá. Így jutunk el a kisebbségi létparadoxonok kérdéséig. A kisebbségi létparadoxon egyik síkja a hiány-lehetőség tengelyen bontakozik ki. A hiányként értelmezett kisebbségi lét: hiány, mert hiányoznak belőle a lehetőségek. Vagyis: hiánylét. A lehetőségként értelmezett kisebbségi lét: lehetőség, melyből hiányzik a lét. Vagyis: léthiány. Hiány, amely nem szül lehetőséget, lehetőség, amely nem realizálódik létként. Egyik megközelítésben lét, a másik megközelítésben lehetőség. De létként nem lehetőség és lehetőségként nem lét. A kisebbségi lét köztessége, átmenetisége éppen a lét és a lehetőség közötti úton levésben rejlik, ami azonban nem folytonos előrehaladást jelent a léttől a lehetőséghez, hanem inkább ingajáratként valósul meg a lét és a lehetőség között. Ennek szélsőséges eseteiként a lét a lehetőségről való lemondás, a lehetőségnélküliség állapota, a lehetőség pedig a létről való lemondás, a létnélküliség állapota. A lét lehetőségnélküliségéhez a lehetőség léten kívülisége társul. A kisebbségi lét úgy realizálódik létként, hogy nem foglalja magában saját lehetőségét, s úgy realizálódik lehetőségként, hogy nem foglalja magában a létét. A választás kényszere. Az ekképp elrendeződő kisebbségi lét nemcsak szerkezetében paradox, hanem a benne élők is paradoxonként élik meg. Számukra ez az állapot a lét és a lehetőség közötti választás folytonos kényszereként jelentkezik. Aki a kisebbségi létet választja, létlehetőségekről mond le, aki a lehetőségeket választja, a kisebbségi létről mond le. Bármelyik választás - természetesen más-más értelemben - veszteséges. Csak bizonyos, ellenkező előjelű értékek feladása árán lehet nyereséges. Így a kisebbségi sorsban való élés olyan ellentmondásos, rövidre zárt léthelyzetek sorozatából áll, amelyek csapdamechanizmusként működnek. Annak a számára, aki felvállalja a létet, lezárul a lehetőségek útja; annak a számára, aki a lehetőségbe lép ki, lezárul a léthez való viszszatérés útja. Vagy előtte tornyosul az akadály, vagy mögötte. Vagy marad, vagy elmegy. A kisebbségi sors vagy örökre magához ragad, vagy végképp kivet magából. Azok, akik (elméletileg) reflektálnak erre az állapotra, szintén két csoportra oszlanak: vagy a meg(helyben)maradás hívei, vagy a kilépésé, az eltávozásé. Konstruktív és elmarasztaló érveket egyaránt fel tudnak sorakoztatni mindkét álláspont mellett. E paradox lét- és tudatállapot lényege: a benne élők szakadásként és szembenállásként élik meg, a rá reflektálók pedig szakadásként és ellentmondásként értelmezik a lét és lehetőség viszonyát. A teoretikus reflexió. A kisebbségi létparadoxon másik síkja a kisebbségi lét reflektáltságával függ össze. A kisebbségi lét szükségképpen reflektált lét, bizonyos értelemben mindig tudatos, nem lehet teljes mértékben spontán. Jellegére kihat, hogy milyen teoretikus reflexióval rendelkezik. Ugyanakkor a kisebbségi létezés ezen a teoretikus szinten is folytonosan építődik. A hozzátartozó teoretikus építmény szerves részét képezi és minőségének egyik fő meghatározója. Ezért a kisebbségi létre bizonyos fokú ideologizáltság és nyelvi megkonstruáltság is szükségképpen jellemző. Vagyis a kisebbségiségben való létezés folyamata mindig együtt jár a kisebbségi létről való beszélés, a kisebbségi diskurzus valamilyen formájával. A kisebbségben élők létüket két síkon élik meg, s ennek köszönhetően életük minden eleme, eseménye kettős jelentést (jelentőséget) kap: egyet a maga természetes közegében és kontextusában, egy másikat pedig a kisebbségi létezésre való vonatkoztatottságában, ami a tudati-teoretikus reflexió közvetítésével valósul meg. Így a lét minden eseményének egyrészt megvan a maga helye, ideje és kontextusa szerinti önértéke, önértelme, ugyanakkor a szimbolikus-nyelvi konstrukciók útján is értékelődik és értelmeződik a kisebbségi létre vonatkoztatottságában. Ezáltal a dolgok, események kettős értelemmel és értékkel bírnak a kisebbségi sorsban élők számára. Előfordulhat, hogy egy dolog vagy egy esemény a közvetlen létfenntartás vonatkozásában pozitív értéket képvisel, illetve van értelme, a kisebbségi lét vonatkozásában viszont negatív értéket képvisel, illetve értelmetlennek bizonyul. És fordítva: olyasmi, aminek a mindennapi létezés tekintetében nem sok értelme van, vagy éppenséggel értéktelen, a kisebbségi lét vonatkozásában felértékelődhet és értelemmel telítődhet. Ebben a két (tartalmi és formális) vonatkozásban benne rejlik a létparadoxon.

11

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió 5. A van és a kell ellentéte Tartalmi vonatkozásban feloldhatatlan ellentmondás alakulhat ki a van és lennie kell között, vagyis a kisebbségi sorsban élés valós tartalma és ennek a kisebbségi diskurzusban történő megjelenítése között, a tényállapotok és a róluk való beszélés tartalma között. A kisebbségben élők a lét és tudat elszakadásaként és szembenállásaként élik meg ezt a kettősséget, vagyis: egyféleképpen élnek és másféleképpen vetítik ki ezt tudatilag. A kisebbségi lét a benne élés szintjén tényállapotok sorozata, de tudati szinten a valós tényállapotok megragadása helyett követelményként jelenítődik meg. Az élet tényszerűségeivel a tudat normatív követelményei állítódnak szembe. Holott abból, ami van, nem következik feltétlenül az is, aminek lennie kell. Így a lét tudati megjelenítése nem a lét megvilágításához és megértéséhez vezet, hanem a lét tényállapotaitól való elvonatkoztatásként fogalmazódik meg, és a kisebbségi létet tudatilag egy más síkon építi fel. Ennél fogva a kisebbségi diskurzus szükségképpen ideologikus diskurzus lesz, szimbolikus-nyelvi konstrukció, amelyben nem sok helyet kap a realitás közvetlen tapasztalata. Továbbá formális értelemben is ellentmondás tételezhető a létezés sokfélesége és az ideológiai diskurzusban való megjelenítés monologizáló, egyneműsítő jellege között. A kisebbségi létben való létezés az egyének és csoportok életvitele, sorseseményei szintjén sohasem olyan egysíkú és "egységes", mint amilyennek ez az ideologikus beszélés szintjén megjelenítődik. A kisebbségi ideológia egységideológiaként fogalmazza meg önmagát, mivel összetartó szándékú. De ezáltal totalizáló és homogenizáló jellegűvé is válik, mivel a kisebbségre, mint puszta absztrakcióra, idealizációra vonatkozik, szem elől tévesztve a kisebbségi lét empirikus adottságait. Ily módon a valós kisebbségi élethelyzetek és léttapasztalatok sokfélesége, ahelyett hogy megjelenítődne, inkább elfedődik a valóság fölé emelkedő kisebbségi diskurzusban, amely ezáltal a tényleges kisebbségi lét reprezentációjából egy illuzórikus létkonstrukcióvá válik. Ennél fogva azt a szerepet sem töltheti be hatékonyan, amelyet saját magának szán, és amely a kisebbségi sorsban élők számára létfontosságú lenne: vagyis eligazító stratégiákat nyújtani a kisebbségi létezés problémahelyzeteiben. A valóság értelmi megragadása és tudati feldolgozása helyett inkább absztrakt léthelyzetekhez kötődő illúziókat kínál, és működőképes cselekvési stratégiák helyett morális követelményeket támaszt. Ennek következtében a kisebbségi létben rejlő létlehetőségek változatossága és megvalósításuk sokfélesége kölcsönös kizárási viszonyba kerül az egység ideologikusan támasztott morális követelményével. Így a kisebbségi ideológia a lét és lehetőség közötti szembenállásból adódó létparadoxon szellemi feloldója helyett annak fenntartójává, sőt megerősítőjévé válik. A létparadoxonokban kifejeződő szembenállásnak nincs megoldása vagy feloldása. A csapdamechanizmusok működései éppen a léten belüli megoldások lehetőségeit számolják fel. Ezért sem a benne élők, sem pedig azok, akik a benne élők tudatállapotának nézőpontjából reflektálnak erre a viszonyra, nem képesek hatékony megoldásokat találni vagy felmutatni. Nem azért, mert nem képesek a megoldások keresésére, hanem azért, mert ebben a formájában ez nem megoldható probléma. Innen adódik a megoldáskeresések csődje, a megoldás-teóriák ideologikus és főleg utópikus tartalma és jellege. Megoldani csak olyan problémahelyzetet lehet, amely kimenetekkel, vagyis megoldási utakkal rendelkezik. A paradoxon végső lényege abban áll, hogy problematikus, nem megoldható. Márpedig örök problémák nincsenek. Minden probléma időben bontakozik ki, s időbeniségében véges, vagyis megoldható. A nem megoldható probléma csak meghaladható lehet. A rövidre zárt kisebbségi léthelyzetnek nincsenek kimenetei. Ennek a létállapotnak tehát nem lehetséges megoldása, csupán meghaladása. Hogyan lehet meghaladni egy megoldás nélküli problematikus léthelyzetet? Ez a kérdések kérdése, vagyis alapvetően filozófiai kérdés. Hogyan lehet egy létállapotot egyáltalán meghaladni? A szemléletváltás, amely e kérdéshez szükségességképpen elvezet, a választ is előlegezi. Szemléletváltással, életformaváltással, egy új létállapot megkonstruálásával, a létezés egy új (más) módjának a megtanulásával. Hogyan lehet a megoldáskeresésre fordított energiákat a kreatív meghaladáskísérletek irányába terelni? Más szóval: hogyan lehet a kisebbségi létben rejlő lehetőségeket feltárni és kiaknázni? Ezek válnak a kisebbségi léttel kapcsolatban alapvető kérdésekké. 12

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió —————————————

II. Identitás és identitásválasztás Ki mondja meg végre, hogy ki vagyok? Shakespeare: Lear király

1. Az identitás Azonosság és különbözőség. Általános elvek és egyedi helyzetek. Mozgó stabilitás vagy múltba meredt statikusság.5 Ellentétpárok – emberre és közösségre egyaránt vonatkoznak. Az egyén és a társadalom közötti viszony pszichikus közvetítésére vonatkozó kérdések anynyira általánosak, hogy bár tételesen néhány tudományág (pszichológia, szociálpszichológia, szociológia, később: az antropológia) érintett közvetlenül a válaszadásban, a kapott értelmezések vonzataikban és következményeikben olyan széles spektrumot érintenek, hogy szinte nincs olyan társadalomtudományi ágazat, ideértve a politológián túl a filozófiát is, amely a jelzett dilemmával valamilyen szinten ne foglalkozna. Másképpen fogalmazva a társadalmi kapcsolatok komplex kérdéskörének vizsgálata átfogó feladat, egyetlen diszciplína sem sajátíthatja ki. Ez nem jelenti azt, hogy az alapvető kérdések megválaszolásában több tudományág azonos illetékességű volna. Megnyugtató, jelenségtani és módszertani szempontból elfogadható választ két alapkérdésre keresnek: miként és milyen gondolkodásmód révén nyilvánul meg az egyénben a társadalmiság lényegi mozzanata, illetve, hogy az emberek és csoportjaik, közösségeik partikuláris cselekvéséből hogyan áll élő a társadalmi újratermelés folyamata, mely biztosítja szerkezeti elemeinek – etnikainemzeti, regionális, szakmai, politikai-ideológiai, generációs és egyéb csoportjainak – folyamatos újratermelését. A társadalomban való élés és zökkenőmentes tevékenykedés megköveteli a társadalomban érvényes szabályszerűségeknek, a szociális intézmények funkcióinak, az együttélés normáinak, a másik ember igényeinek és motivációinak, a saját cselekvés várható következményeinek – és a tematikai sort még folytathatnók – az ismeretét. Amikor az önmagáról gondolkodó egyén megkísérli, hogy én-tudatának nevet adjon, valójában önmagát nevezi meg a kultúrában, annak a sajátosnak ad nevet, amellyel eltér vagy éppen megegyezik más személyekkel – ez a névadás az identitás, pontosabban egy bizonyos aspektusa. Az identitás fogalmának a bevezetésére akkor került sor, amikor válságjelenségek kultúrákat és országokat fogtak már át, amikor ezt a válságot valahogyan értelmezni kellett. Mondhatni: az identitás is azon a bizonyos hátsó ajtón jutott be a meghatározó jelentőségű fogalmak tárába, ugyanakkor státusa mindmáig dilemmatikus.6 Az identitás fogalmának megalkotója, Erik H. Erikson egy probléma megoldását kereste. Szerinte a pszichoanalízis hatása erősen érvényesült olyan területeken, amelyek korábbi emberképekből kimaradtak. A lélek és zavarai ontogenetikus eredetének a kutatásával a pszichoanalízis utat nyitott az ember belső világa, első sorban a tudattalan felé, miközben lefelé is hatolt, az ösztöntendenciák felé, amelyekről a felnőtt ember azt hitte, hogy gyermekkorát – a kezdeti primitív stádiumot 5

Idézi: Pataki Ferenc: Identitás, személyiség, társadalom, In: Erős Ferenc (szerk.): Megismerés, előítélet, identitás, Új Mandátum Könyvkiadó, Budapest, 1998. 360. 6 Az identitás mint kategória nem szerepel a legtöbb szakmai kézikönyvben. A J.C. Plano - R.E.Riggs - H.S. Robin hármas által jegyzett politikai elemzés szótára (The Dictionary of Politycal Analysis, Oxford, 1993) nem tartalmazza. A G. Hermet - B.Badie - P.Birhbaum - P.Braud által összeállított politikatudományi szótár (Dictionnaire de la science politique, Párizs, 1998) szól a politikai identitásról és ennek kinyilvánításáról, de a fogalmat általánosan nem taglalja. Az F. Ricken neve alatt megjelent ismeretelméleti és metafizikai lexikon (Lexikon der Erkenntnistheorie und Metaphysik, München 1984) identitás/különbözőség szócikke előbb logikai szempontból taglalja a fogalmat, s amikor a reflexivitásról szól, akkor a (szociál)pszichológia fogalmi keretében teszi. A Larousse sorozat szociológia szótára (Dictionnaire de sociologie, 1973) nem tartalmazza a kategóriát. A magyar Filozófiai kislexikon (Kossuth, 1972) az orosz hasonló kiadvány alapján készült munka – identitás szócikket nem tartalmaz.

13

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió és az evolúciót – tagadva leküzdötte azokat. Freud fenomenológiai témakezelése erősen hatott Eriksonra, ezért maradt ki mindenféle elméleti vitákból és vált különösen érzékennyé a közélet, a politika jelzéseire és hatásaira. A húszas-harmincas évek Európájában ajánlatos volt számot vetni a nemzetiszocializmus előretörésével, azzal a teljes bomlással, amely hamarosan vészesen elválasztotta Európa különböző területeit. Olyan valaki számára, akit környezete zsidónak tekintett – Erikson mostohaapja zsidó – ez különösen tanácsos volt. Rövid dániai kitérővel Erikson Amerikában telepedett le. A határtalan lehetőségek világában is alkalma volt megtapasztalni az intoleranciát: a McCarthy-korszak hűségeskü-vitája, mint az esküt nem aláírót, a Kalifornia egyetemről való eltávolítását hozta magával. Ezt a mozzanatot tekintette az amerikai identitás próbájának. „Az identitás fogalmával akkor kezdtünk el foglalkozni, amikor az a történelem során problémává vált. Tettük ezt egy olyan országban, amely megkísérelte egyfajta magasabb rendű identitás kialakítását, mely eltért a bevándorlók magukkal hozott identitásától. És tettük ezt egy olyan időszakban, amikor a rohamos iparosodás ezeket a paraszti és patrícius identitásokat már szülőföldjükön is veszélyeztette.” (Erikson 1991: 429)

A fogalom fél évszázad alatt kivételes karriert futott be annak ellenére, hogy alapjában véve még egy általánosan elfogadott meghatározása sincs.7 Habermas szerint nem a pontos definíció megléte az elsődleges, hanem mindenekelőtt arra a problémát egyetemessé tevő kérdésre kell választ adni, hogy vajon képesek-e a komplex társadalmak ésszerű identitás8 kialakítására? (Habermas 1994: 141) Habermas felvetésének alapját az ún. társadalmi integráció és a rendszerintegráció közötti különbség képezi. Előbbi normák útján szabályozott közmegegyezésként valósul meg, tehát a normatív struktúrák érvényességétől, működésétől függ. Az integrált társadalomban működnek továbbá olyan szűkebb körre érvényes értelmező rendszerek, amelyek segítségével különböző csoportok tagjai csoportszintű egyetértések révén csoportidentitásukat fenntarthatják. Minél tagoltabb egy társadalom, minél többféle (kis)közösségi tapasztalatot jelenít meg, annál nehezebb a szűkebb körű értelmezési rendszerek normatív integrációja. A közmegegyezés integratív hatásának csökkenése a társadalom alapintézményeinek a létét fenyegeti. Habermas szerint a modern társadalmakban bár a makroszint működik, kiürültek azok az általános értelmezési rendszerek, amelyek a jól integrált társadalom előfeltételei. Kérdése: kialakulhat-e ilyen körülmények között olyan ésszerű identitás, amely az egyénnek a társadalommal és ezen keresztül önmagával való azonosulását jelenti? Válasza: strukturális okok miatt a modern társadalom nem teszi lehetővé általános identitásképző mechanizmusok kialakulását. Ennek oka az a folyamat, amelynek során egyre mélyülő alapdilemmával kell számolni: az emberi én-struktúrák mindinkább uni7

T.L.G. Graafsma és H.A. Bosma az Erikson emlékének szentelt kötet (Bosma-Graafsma-Grotevant-de Levita: Identity and Development. An Interdisciplinary Approach, Sage Publications, Thousand Oaks-London-New Delhi) glosszáriumában természetesen találunk meghatározást, egyből hármat is. Identitás (1) – a lélektan, de több diszciplína is használja: a fogalom általános értelemben egyéni, általában elidegeníthetetlen vonások olyan egyedi kombinációja, mint név, életkor, nem, szakma, amelyek által az illető személy jellemezhető és megkülönböztethető minden más személytől. A fogalom, amelynek főleg nyilvános konnotációja van, társítható csoportokhoz vagy személyek köréhez (valamint intézményekhez és szervezetekhez, úm. a katolikus egyház identitása). Identitás (2) – olyan fogalom, amelynek a gyökerei pszichológiai értelemben főként a személyiség és a szociálpszichológia eszméihez vezetnek vissza, éspedig az egyén egyedisége, népeket megkülönböztető személyiségjegyek. Szociális oldalról azon tükörképekhez jutunk, amelyeket egyik ember alakít ki a másikról. Az identitás ebben az értelemben az egyén személyiségének egyedi struktúrájára vonatkozik, és egyben annak jelzésére szolgál, hogy más is rendelkezik hasonló személyiség-struktúrával. Identitás (3) – a fogalom használható szubjektíven, fenomenológiai értelemben, amikor az olyan kifejezéseket helyettesít, mint „az identitás értelme” vagy „tudatos identitás”. Az identitás ekkor az egyén önazonosságának, folytonosságának, egyediségének a tudatára utal. Erikson (1968) és más szerzők, tételesen utalnak a társadalmi érzékelés kérdésére: mások létezésének a tudata összhangban áll az egyén önérzékelésével. […] A humánpszichológiában az egész életen át tartó folyamatként tételezik az identitás aktualizálását. […] (Ford.B.B.) 8 A fogalmat többféleképpen fordítják: van, aki értelemmel bíró identitásként magyarítja a vernünftige Identität-et. V.ö. Papp Zsolt: A válság filozófiájától a konszenzus szociológiájáig. Kossuth, Budapest, 1980.

14

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió verzalisztikus jelleget öltenek (a legalitás, a moralitás, a szuverenitás elvont szempontjaihoz igazodnak), a kollektív identitások viszont megőrzik részleges, partikuláris jellegüket. (Habermas 1994: 168-175). Az identitásválság ugyanakkor a világ (meg)változásának a veszélyességét, végzetszerűségét jelzi az egyén számára. Ez a végzetszerűség nem patológia, hanem az emberi élet természetes velejárója. Különben aligha véletlen, hogy az identitás fogalmának megalkotója, Erik H. Erikson az identitás operáns meghatározását, kritikusai szerint, nem a kérdésnek szentelt első munkájában, hanem akkor adja meg, amikor önéletrajzi vetületben beszél éppen az identitásválságról. 2. Az egyén önmeghatározása Mindenki tartozik valahová, létezik egy család, egy közösség, egy szakmai csoportosulás, amelyhez bárki viszonyítja, akaratlanul is méri magát. Ez még olyan végletes esetekben is érvényes tétel, amikor valakit valamilyen stigmával illetnek, tehát megbélyegeznek, kizárnak. Legyen szó a stigma három alapvető típusa – testi fogyatékosság, az egyéni jellem (szégyen)foltjai avagy fajinemzeti-törzsi hovatartozás – bármelyikéről, az a jellemvonás, amely bizonyos helyzetben képes stigmatizálni hordozóját, más esetben, eltérő kontextusban éppen a normalitás hordozója lehet, ezért önmagában sem tiszteletet parancsoló, sem diszkreditáló nem lehet. A stigma kérdése az egyén önmeghatározásával kapcsolatosan nem ezen a szinten merül fel, hanem akkor, amikor megfogalmazódik az igény, hogy egy adott kategóriához tartozóknak nem csupán támogatniuk kell, hanem meg is kell valósítani egy adott normát. A „normális” emberek jelenléte a stigmatizáltakban könnyen felerősíti az önmagukkal szemben támasztott követelmények és az én közötti szakadást – bár ugyanezt az állapotot egy tükör is előidézheti a fogyatékosban. Goffman következtetése: a („látható módon”) stigmatizált egyénnek meglesznek a maga sajátos okai arra, hogy úgy érezze, a „vegyes” szociális helyzetek szorongató, meghatározatlan interakcióba torkollnak. (Goffman, 1963:14) Ha viszont hiányzik a mindennapos, másokkal folytatott szociális érintkezés megerősítő visszacsatolása, az önmagába zárt egyén zavart emberré válhat. Ha ezt elfogadjuk, akkor alighanem fordítva, a normális emberek csoportja felöl is létezik ugyanezen érzés. A kapcsolat – intenzitásától függetlenül – olyan tudati elemeket feltételező viszonnyá alakul át, amely szintén kialakít egyfajta kölcsönös feltételezettséget. Bár elfordítjuk figyelmünket az illető helyzettől/személytől – a reakció fellép. Ez a reakció természetes, hiszen mindenki – valaki. Fichte azt mondja: Én vagyon én. A mintegy kétszáz éve megfogalmazott tétel és a köréje épített gondolatsor számunkra kontextuálisan érdekes, és nem azért, mert az egykori jénai filozófus valamilyen identitáselmélet előfutára volna.9 Fichte öntételezése nem azonos az identitásnak az egyént a társadalmi környezetben kontextualizáló gyakorlatával. Ahhoz, hogy a személy megnevezze önmagát a kultúrában, és a felismert sajátosnak – identitásként – nevet adjon, tisztáznia kell önmaga számára, hogy a természetes állapottal együtt járnak bizonyos feltételek és jogok, melyek nem utolsó sorban éppen a szubjektum tevékenységéhez szolgálnak alapul. Csak a fichtei „valaki” képes feldolgozni a személyiség és a társadalom kölcsönhatásait. A kölcsönhatások értelmezése gyakorta – egyre gyakrabban – kínzó kérdésekbe torkollik, amelyek a „ki vagyok én?” alapkérdés köré csoportosíthatók. Az egyén választása arra vonatkozik, hogy létét saját egzisztenciáján belül valósítja-e meg, avagy a tételező hatalommal való azonosulás lehetősége mellett dönt. A két eshetőségben jelen lévő közös elem: a válság. A XX. század első felének meghatározó élménye a válságtudat. Egy világ – a XIX. századi – értékeivel egyetemben végérvényesen összeomlott, a helyébe kialakult világ nem hozott általánosan elfogadott értékrendszert.

9

Az abszolútum, az a kiindulópont, amelyre már nem kérdezünk rá, amelyet mindenki elfogad, illetve el kell hogy fogadjon - Fichte esetében ez az én. Ő nem az egyént tételezi, hanem a gondolati építmény alapját jelöli ki. Ha utalunk rá, ha idézzük, azért tesszük, mert az identitás építésének is van egy alap-kijelölő mozzanata, és az önmagunkba való viszszatérés is létezik, bár az identitás vonatkozásában a sorrend fordított: a létezőt kell összhangba hozni a kell létezni imperatívuszával.

15

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió És ez a válság nem csupán társadalmi folyamatokban, hanem személyes élettörténetekben is jelentkezik, minek hatására megváltozik a személyiség önmagáról és világról való gondolkodása. Aki válságtudattal él, annak alapélménye a bizonytalanság. A világ tényeit, folyamatait, a körülményeket képtelen egy biztos és értelmezési támpontul szolgáló keretbe foglalni, a valóság feloldódik, megfoghatatlanná válik számára. Az ember alól kifut a talaj. Elhatalmasodik rajta a szorongás, a kiszolgáltatottság tudata, a félelem. Ebben a helyzetben az ember úgy él, mintha folyamatosan fenyegetné a végzet. Az identitás ugyanakkor bizonyos teljességet ígér, önmagunk teljes körű megfogalmazhatóságát. Akinek „van identitása” – képes és tud, megért és reagál, átlát és felkészül. Csak hát hogyan is állunk az olyan dichotómiákkal mint: elasztikusság-hajlíthatóság, túlélés-ellenállás. Ezekről miként „tudósít” megfigyelő énünk? Mit kezdünk önmagunkkal – ha csak magamagunk vagyunk? Mennyire létfeltétel valamennyiünk számára a külső szemlélő figyelő tekintete? Vagy csak önmagunkat keressük végtelenül? Az identitás fogalmának egyetemessége mindenek előtt az általa és vele kapcsolatosan megfogalmazott, illetve az identitás válságaként megjelenített problémák jelenvalóságának egyetemességével mérhető. Az identitást képző helyzetet – sorshelyzetet – olyan tárgyi és szellemi feltételek alakítják, amelyeket nem az egyén választ ki, helyzetébe mindenki belekerül. A helyzet tehát általános adottság kisebb, de akár nemzetnyi közösségek10 számára is, s nem azért adottság, mert az egyén és a közösség képtelenek volnának rajta változtatni, hanem mert egy létező helyzetet kell szubjektiválni, ez tevődik át a tudatba. (Balázs 1995: 23-38) A helyzet egyetemességéhez két olvasat rendelhető. Bármely helyzet adottságként általános, mint ilyet mindenki értelmezi, hatásának eredménye értékként rögzül közösség és egyén számára. Az értékelés és az eredményeként kapott érték mindig tartalmaz az axiológiai dimenzión túl egy gnoszeológiait is, amikor a helyzet változása, a korrelációk, a tendencia, a helyzet mögötti szándékok is fontosakká válnak, amikor a lényeges és a jellemző megragadásával kialakul a szituáció átélt, felismert, tudatosodott eszmeállapota. Másodsorban viszonyulásunk a helyzethez korlátozott, amennyiben ugyanazt a helyzetet az egyén attól függően értelmezi teljesen eltérő módon, hogy a mindig létező társadalmi tagoltságból fakadó struktúrák, a többség-kisebbség viszony milyen szerephelyzetet alakítanak ki számára. A társadalmi helyzetet leíró törésvonalak Rokkan-féle elméletére11 rímelnek Bíbó István gondolatai, amikor egy földrajzi térségre vonatkoztatva azt állítja, hogy „a modern nemzeti érzés és a modern demokratizmus, melyek mind a francia forradalomban, mind azóta minden egészséges fejlődésű országban és mozgalomban összefüggő áramlatok maradtak, egymással szembefordultak, […] így lett Közép-Európa különlegesen alkalmas táptalaja hamis politikai formuláknak, zsákutcás társadalmi és politikai helyzeteknek, rémképekkel teli politikai világnézeteknek.” (Bibó 1986:711)

Bibónak a „Köztes-Európára” vonatkozó megállapítása tagolja a képet, de az általános jegyek érvényességét nem érinti. Maga a válsághelyzet egyetemesen jelenvalónak mondható és ebben a kontextusban kerülnek előtérbe az identitás megnyilvánulásával kapcsolatos felvetések – egyre gyakrabban a (szociál)pszichológia kompetenciáján kívül eső relációkban. 3. Én, identitás, társadalom Hányféle identitása lehet egy embernek? Vonatkozhat a kérdés egy idős ember önvizsgálatára-önértékelésére éppúgy, mint a modern/globális világ sok helyszínhez és több közösséghez/csoporthoz kötődő emberére. A kérdés tehát nem egyszerű és nem fölösleges. 10

Benedict Anderson egyre inkább tért nyerő elmélete szerint a nemzet egy elképzelt közösség. V.ö.: Anderson, B.: Imagined Communities: Reflections on the Origin and Spread of Nationalism, New Left Books, London, 1983. Ezzel szemben egy másik felfogás a nemzetet organikus, nyelvi, lelki, területhez kötődő és kollektív jogokat hordozó közösségnek tekinti. 11 V.ö. Balogh István (szerk.): Törésvonalak és értékválasztások, MTA Politikai Tudományok Intézete, Budapest, 1994.

16

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió Kivételesen nagy gondot jelentene „önmagunk megfogalmazása”, ha életünk minden egyes (eltérő) kontextusa, továbbá a különféle szerepek és a különböző csoportokhoz való valamilyen tartozás megannyi identitást jelentenének. Az identitás – és relatív egyensúlya – minden esetben két tényező párhuzamos meglétét feltételezi, ezek az értékmegőrzés és a reprezentáció. Az ember sajátos jegyeinek vállalása okán lesz azzá, aki/ami, illetve ezek reprezentációja jelenti a létezőnek a vállalását, a képviseletét – a visszaigazolást, pontosabban ennek a lehetőségét. A helyi és regionális identitás kérdéskörének szentelt 1997-es temesvári nemzetközi tanácskozáson egy marosvásárhelyi fiatal szociológus a „párhuzamos identitások” – más szóval: többszörös identitások – mellett szólalt fel, a következőképpen: „Ha engem Csíkszeredában kérdeznek meg, ki vagyok, akkor marosvásárhelyinek érzem magam, ha Bukarestben kérdezik meg ugyanezt, akkor magyarnak érzem magam, ha Budapesten kérdeznek meg, akkor erdélyinek, és ha Párizsban kérdezik meg, ki is vagyok, akkor romániainak érzem magam. Tehát ezek az identitások egymás mellett, párhuzamosan léteznek, nem zárják ki egymást.”12 A fiatalember marosvásárhelyi, magyar, erdélyi, romániai mivolta egyaránt olyan identitás-elemek, amelyeknek a viszonylagos párhuzamosságáról lehet beszélni, ugyanis különböző minőségeket jelölnek, amelyek együtt jelentik az egészet. Ha bárki az idézetthez hasonló módon helyzetfüggően volna hol erdélyi, hol nem-erdélyi, vagyis az egyik vállalt minősége tagadná a másikat, akkor beszélhetnénk igazi párhuzamosságról, olyan minőségekről, amelyek egymás mellettiek és soha nem nyilvánulhatnak meg együtt és ugyanakkor. Nem lehetek marosvásárhelyi és temesvári is egyszerre és egyformán, de igenis lehetek egyszerre kolozsvári, magyar, erdélyi és romániai. A hangsúly arra az elemre esik, amelyet bizonyos kontextus ezen identitás-elemek közül relevánsként előhív. Lehet valaki egyszerre a magyar etnikum tagja és román állampolgár – kettős nyelvtudással és kettős kultúrával. De ez nem kettőzi őt meg. Különböző minőségek megjelenítéséről van szó: az egyik a nemzetállami logika szerinti politikai hovatartozást jelzi, míg a másik azt jelenti, hogy az egyén kulturálisan beírja – bejelenti – (ön)magát egy közösségbe. További és más kontextusban tárgyalandó kérdés, hogy a két minőség – s ugyanakkor identitás-elem – miként korellál, külső hatások választásokra kényszerítik-e az egyént, s ha igen, ezek milyen jellegűek és lefolyásúak. Kérdés, értelmezhető-e a jelzett eset egymást átfedő identitástípusokként? A fogalmat Hoppál Mihály arra a helyzetre értelmezi, amikor az etnikai és a nemzeti identitás elemei, de akár a kulturális és etnikai identitáséi – például táncra épülő szertartások esetében – együttesen jelennek meg.13 Mivel, az adott példánál maradva, olyan jegyekről van szó, amelyek egyszerre és párhuzamosan képezik több identitástípus alkotóelemeit, vagyis egyazon elemből a szubjektum többszörösen építkezik, válaszunk a fenti esetet illetően nemleges. A párhuzamos identitás megjelölés helyett sokkal inkább elfogadható terminus a két-több kultúrához való tartozás, amit a poliidentitás14 fogalmával is jelölnek, és aminek létezik egy – többé-kevésbé elfogadott – társadalmi modellje. Kettős identitás különben létezik, de nem a párhuzamosság gondolatmenete szerinti értelemben. Mindenkinek van személyes identitása és van szociális/társadalmi identitása. Utóbbit illetően a változatok száma szinte csak a kutatók szakmai képzelőerejétől függ, annyit „azonosítottak” illetve posztuláltak. Érdemes kísérletet tenni a szakirodalomban leírt-megnevezett identitás-formák számbavételére. Az szinte természetes, hogy a fogalmat útjára indító, a diszciplína atyjának tekintett E.H. Erikson több identitástípussal dolgozik. Erikson beszél én- (egyéni) identitásról, kulturális identitásról, szexuális identitásról, társadalmi/szociális identitásról, kollektív identitásról, nemzeti identitásról. Ami érdekes, az identitás epigenézisét taglaló alapvető munkájában igazából kísérletet sem tesz 12

A konferencia anyagát lásd: Bodó Barna (ed.): Local Identity and Regionalism, Helicon, Timişoara, 1998. Az idézet helye: 188 old. 13 Hoppál Mihály: Hiedelemrendszer és identitás, In: Váriné Szilágyi I.-Niedermüller P.: Identitás kettős tükörben, TIT, Budapest, 1989. 72. 14 Lásd: Erős Ferenc: Az etnikai identitás néhány szociálpszichológiai összetevője, In: Váriné Szilágy I.-Niedermüller P. i.m. 190-203.

17

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió arra, hogy ezek között valamilyen rendszert alakítson ki, hogy például meghatározza az egyéni és a szexuális identitás közötti viszonyt. (Erikson 1991) A fejlődéslélektan Erikson identitásértelmezése alapján beszél diffúz identitásról, olyan gyermek esetében, aki kifelé alkalmazkodván hamis énképet fejleszt ki, mi-közben valódi önmagát, énjét óvja és rejti.15 Goffman elkülöníti az ego-identitást, a személyes identitást és a szociális identitást. Első sorban az identifikációval foglalkozik, és az „azonosságot vállalni” értelmezésében azt jelenti, értékválasztásainak megfelelően mit épít be ego-identitásába. A személyes és a szociális identitás az egyén más személyek és környezete viszonylatában értelmezhető, s beletartoznak az egyén születése előtti események-körülmények is. Ami az identitás szubjektív oldalát illeti, ez azonosulást jelent. (Goffman 1963:106) Pataki külön tárgyalja az ént és a személyes identitás fogalmát, utóbbi nála része előbbinek, miközben jelzi, hogy számos szerző szinonimaként használja a két fogalmat. Ugyanakkor a fogalmi pontosság jegyében az Eriksont idéző „I” (a reaktív én) és a Mead használta „me” (a felépített én) között is különbség teendő. (Pataki 1982:51) Ugyanő a már idézett identitás-típusokon túl szól helyi identitásról, államisági identitásról annak példájaként, hogy majdnem minden kollektivitásforma létrehozza külön identitását. (Pataki 1982:46) A történelem az identitásképződés színtere és anyaga is egyben, figyelmeztet egy másik kontextusban (Pataki 1982:31), és egyfajta összegzést is kapunk tőle, amikor kifejti, hogy az identitás „felépülésének” a „nyersanyaga” az éppen adott társadalom kategóriakészlete, a valóságos létviszonyoknak az a közege, amely az egyént külső-idegenként övezi, s amellyel – még ha részlegesen is – valamilyen személyes viszonyba kerül. (Pataki 1982:39) Az angol és amerikai szociál- és kultúrantropológia identitással kapcsolatos kutatási eredményeit számba vevő Sárkány Mihály szerint a társadalmi identitás különböző válfajaiként merül fel a kulturális, a szexuális, a kollektív, a nemzeti identitás.16 David Bailey és Stuart Hall szerint az identitás helyzetfüggő (situational), és beszélhetünk ugyanakkor repedezett illetve kimozdított (fractured, decentered) identitásról. Az identitás fragmentációja, multiplikációja okán vezeti be Donna Haraway a személyiség elemeinek egyfajta szétválasztása és újraegyesítése során kialakuló látszólagos identitás fogalmát, amelyet ugyanakkor konkrét identitásként fog fel.17 Simon Frith az identitást esztétikai folyamatként igyekszik értelmezni, és tételezi a zenei identitást.18 Paul du Gay szervező (organizing) identitásról szól, miközben azt mutatja be, a globalizáció milyen változásokat okozott a közügyek intézésében.19 Vajda Zsuzsanna a már idézett én-, személyes, szociális identitásokon túl utal a szerepidentitásra valamint a morális identitásra, és megjegyzi, hogy egyes szerzők szerint az értékválasztás morális aktusa rendkívül fontos szerepet játszik az én-identitásban.20 Hódi Sándor az elidegenedett, elszemélytelenedett viselkedéssel kapcsolatosan jegyzi meg, hogy ilyen esetekben szokás egyensúlyozó identitásról beszélni, olyanként ami jó és kívánatos, összhangban van azon társadalmi tendenciákkal, amelyek a működő demokráciák világát jellemzik. Ez a gondolatmenet vezet el az ideális identitás tételezéséig, amikor valaki bizonyos közösségi szempontok és kívánalmak illetve erkölcsi-világnézeti meggyőződés szerint kíván élni. (Hódi 1992: 9-10)

15

Lásd: Pszichológiai Lexikon, Magyar Könyvklub, Budapest, 2002.185-186. Sárkány Mihály: Az identitás kutatása az angol és amerikai szociál- és kulturális antropológiában, In: Váriné Szilágyi I.-Niedermüller P.(szerk.): Identitás kettős tükörben, TIT, Budapest, 1989. 39-59. 17 Grossberg, L.: Identity and Cultural Studies – Is That All There Is? In Hall, S.-du Gay, P.: Questions of Cultural Identity, Sage, London-Thousand Oaks-New Delhi, 1996, 91. 18 Frith, Simon: Music and Identity, In: Hall, S.-du Gay, P.: Questions of Cultural Identity, Sage, London-Thousand Oaks-New Delhi, 1996, 108-128. 19 du Gay, Paul: Organizing Identity, In: Hall, S. – du Gay, P.: Questions of Cultural Identity, Sage, Lon-don Thousand Oaks - New Delhi. 1996. 151-170. 20 Vajda Zsuzsanna: Az identitás külső és belső forrásai, In: Erős Ferenc (szerk.): Azonosság és különbözőség, Scientia Humana, Budapest, 1996. 9. 16

18

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió Roger Scruton a – liberális, konzervatív, szociáldemokrata – felfogás függvényében beszél eltérő identitásokról. Attól függően, hogy az egyén társadalomképének a központjába milyen fő érték kerül – a szabadság, elődök és hagyomány iránti kötelezettség, állampolgári hűség, emberi jogok és a sor folytatható – sorsa és identitása más és más. (Scruton 1995:18-20) Amikor az identitás és a hiedelmek viszonyát elemzi, a nemzeti tudat karbantartó mechanizmusainak a számba vételekor jelöli meg Hoppál Mihály a történeti identitást, mint tipikusan hiedelemjellegű tudásszerkezetet.21 Amikor Szummer Csaba általában szól modern identitásról, akkor az ezredvég identitást meghatározó leképezéseinek fontos összetevőit veszi számba.22 A hívő-identitás, a Kovács-Vajda szerzőpáros szerint, a valláshoz visszatalálók identitása, amely egyben csoport- és etnikai identitásként is megnyilvánul.23 Preston nem beszél külön kulturális és politikai, hanem csak összevont kulturális-politikai identitásról. (Preston 1997) Dér Aladár szerint létezik európai identitás, ugyanis az Európai Unió sem kerülheti meg a társadalmi-kulturális identitás, a küldetés és a legitimáció komplex kérdéskörét.24 Miller az én-identitás mellett megnevezi a nyilvános (public) identitást is, amelyet nála az egyénről a mások által kialakított részletes – nem globális – képe jelent.25 Marad tehát a kérdés: hány és milyen identitásunk van? Következzék egy definícióként is értelmezhető válasz: „Az identitás akkor válhat az egyéni önmeghatározás széles értelmezési keretét biztosító kategóriájává, ha úgy szemléljük, mint az egyéni és a társadalmi közös produktumát, pontosabban a társadalmi hatásoknak azt az együttesét, amelynek az egyéni interpretációkban már mint az egyéni identitás alkotórészei, megjelennek. Ennek következtében szociális és egyéni identitás szembeállítása helyett hasznosabb volna az értelmezés szűkebb, illetve tágabb tartományát tenni a típusalkotás alapjává: az általános én-identitás feltehetően többet jelent, mint a nemzeti, nemi vagy éppenséggel a foglalkozási identitás. Az utóbbiak kétségkívül a társadalmi szereppel rokonítható, vagy legalábbis azzal szoros kapcsolatban lévő jelenségek. Az, amit általános én-identitásnak nevezünk, több ennél, és sokkal inkább a világnézet fogalmához közelíthető: az egyéni viselkedésbe beépülő társadalmi szabályok és elvárások, életcélok, az értékrend, a morális elvek választásának és érvényesülésének szabályozója.”26

Az UNESCO által Interkulturális Tanulmányok címmel 1978-ban indított programban szerepel, többek között, az eredeti („indigene”) identitásokként felfogott kultúrák értékeinek a kutatása. A veszélybe kerülő kultúrák kutatása természetesen igen fontos és értékelendő dolog, kérdés viszont, hogy mennyire jogos és elméleti szempontból helyes gyakorlat egy-egy hagyományos, veszélyeztetett közösség kultúráját a nemzetinek nevezetthez hasonlatos identitásként kezelni. 4. Identitás-koncepciók Az előbbi kategoriális felsorolás sejteti azt, amit a kutató – Sárkány Mihály – állít: az identitással kapcsolatos kutatások nem fonódnak össze valamiféle egységes iránnyá. Az identitáskutatásnak az idők során három fő irányzata alakult ki, s ezek között jelentős koncepcionális különbségek vannak. Ezeket az irányzatokat Stuart Hall összefoglalója alapján mutatjuk be.27 21

Hoppál Mihály i.m. 71. Szummer Csaba: Pszichoanalízis és modern identitás, In: Erős Ferenc (szerk.): Azonosság és különbözőség, Scientia Humana, Budapest, 1996. 57. 23 Kovács Éva-Vajda Júlia: A kettős kommunikáció mint csoporttényező, In: Erős Ferenc: Azonosság és különbözőség, Scientia Humana, Budapest, 1996. 121. 24 Dér Aladár: Az európai identitás elméletéhez, In: Európai Szemle, 2002/1. 25 Miller, D.R.: The Study of Social Relationships: Situation, Identity, and Social Interaction, In: Koch, S. (ed.): Psychology: A Study of Science Vol. 5. McGraw-Hill, New York-Toronto-London, 1963. 673. 26 Vajda Zsuzsanna i.m.9. 27 Hall, Stuart: A kulturális identitásról, In: Feischmidt Margit (szerk.): Multikulturalizmus, Osiris – Lát-hatatlan Kollégium, Budapest, 1997. 60-86. 22

19

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió Az első irányzat a pszichoanalízis területéről indult el és egy válságos helyzetre választ kereső fogalomalkotó, Erik H. Erikson nevéhez kötődik, aki 1950-1982 között több alapvető munkát tett közzé.28 A Gordon Allport által elindított személyiség-lélektani fordulat bizonyos fokig megelőlegezi az Erikson-féle fejleményt,29 és némileg túl is mutat rajta. Ugyanakkor Erikson elmélete mindenképpen jelentős elődök – James, Baldwin – munkásságára épít. Ezt a koncepciót köti Hall a felvilágosodás szubjektumához, amelynek alapja egy biztos központtal rendelkező, egységes, tudatos individuum. A szubjektum „középpontja” egy olyan belső mag, amely már az egyén születésekor megvan, vele együtt bontakozik ki, de lényegileg változatlan marad. Ezt a vonulatot, amelynek képviselői közel állnak a pszichoanalízishez, a továbbiakban főképp D. Mil-ler, H. Hartmann, D.J. de Levita és utóbbi munkatársai viszik tovább. A második irányzatot, az én interaktív koncepcióját Hall a szociológiai szubjektum fogalmához köti, mely tükrözi egyrészt a világ egyre növekvő komplexitását, továbbá azt a nézetet is, hogy a szubjektum jelzett belső magja nem autonóm, hanem a „szignifikáns másokkal” fenntartott viszony során alakul. Ezt a koncepciót két eszmei gyökérből származtatják. Egyik vonalon a szimbolikus interakcionisták – mindenekelőtt C.H. Cooley és G.H. Mead – kidolgozták új én-koncepciójukat, miszerint az identitás az én és a társadalom közötti interakció folyamán alakul ki. Őket olyan jelentős alkotók követik, mint A. Bandura, A.H. Maslow, K.J. Gergen, C. Gordon, R.C. Ziller, J.P. Hewitt, akik révén hatvanas-hetvenes években megjelenik és hangsúlyossá válik a szociális identitás jelenségkörének kutatása. A másik vonalat jelentő szociológiai felfogás szerint az identitás áthidalja a „kint” és „bent”, azaz a személyes és nyilvános világok közötti szakadékot. Azáltal, hogy az identitás belehelyezi, mintegy „belevarrja” a szubjektumot a struktúrába, stabilizálja mind a szubjektumot, mind pedig azokat a kulturális világokat, amelyeket benépesítenek. Első jelentős képviselőként E. Goffmant szokás említeni,30 de a továbbiakban L. Krappman munkássága is meghatározó. Ebben a sorban mindenképpen meg kell említeni Habermas nevét, aki következetes történeti kezelésmódjával korábbi részismereteket kapcsolt össze. Szerinte a jövő kollektív identitása nem lehet más, mint az identitáskonstruálás formális feltételeire vonatkozó, folyamatosan és kommunikatív struktúrák révén előállt konszenzus. (Habermas 1976: 121) A posztmodern szubjektum fogalmára épül a harmadik koncepció. Ennek egyik megfogalmazója maga Stuart Hall, aki azt tételezi, hogy a posztmodernitásban a szubjektum nem rendelkezik rögzült, lényegi vagy folytonos identitással. A szubjektum történetileg és nem biológiailag határozható meg. Hall kifejezésével az identitás „mozgatható ünnep” lesz, mely aszerint formálódik, ahogyan az egyént körülvevő kulturális rendszerek reprezentálják, megszólítják ezt az egyént.31 A szubjektum különböző alkalmakkor különböző identitásokat ölt magára, amelyek nem szerveződnek egy koherens én köré. Ellentmondásos identitások alakulnak ki bennünk, amelyek különböző irányba mutatnak, és így identifikációink állandóan elmozdulnak. Ha úgy érezzük, hogy születéstől a halálig egységes identitással rendelkezünk, csak azért van, mert egy vigasztaló történetet, az „én narratíváját” szőjük magunk köré.32 A teljesen egységes, befejezett, biztonságos és összefüggő identitás – káprázat. Ennek a koncepciónak a kidolgozásában az említetteken kívül utalni kell J. Habermasra, A. Giddensre, illetve megemlítendő Freeman-nek az új törekvéseket átfogóan bemutató munkája.33

28

Erikson fontosabb munkái: The Problem of Ego-Identity (1956), Identity and Life-Cycle (1959), Iden-tity, Youth and Crisis (1968), Dimensions of a New Identity (1974). 29 Lásd: The Ego in Contemporary Psychology (1943), Is the Concept of Self Necessary? (1955). 30 Főbb művei: The Preservation of the Self in Everyday Life (1959), Stigma. Notes on the Management of Spoiled Identity (1963). 31 Hall, Stuart i.m. 61. 32 A narratív szemléletmódot az identitás értelmezésében a Gergen házaspár javasolta, ők végezték el el-sőként az önéletrajzi elbeszélések tipizálását is. V.ö. Pataki 1995. 411. 33 Freeman: Rewriting the Self. History, Memory, Narrative. 1993.

20

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió Erikson az identitás kategóriája révén egyszerre igyekezett megragadni szubjektív és objektív, egyéni-személyes és társadalmi-történeti (például szerepszerű vagy csoportszerű) jellemzőket az én-ben. Pataki szerint az értelmezési kerettől függetlenül az identitás elemzésének van néhány általános, mindenik irányzat esetében fellelhető közös eleme: - a társadalmi identitás elnevezéssel illetett pszichikus konstruktum kutatásának kérdései jelentéstanilag egybekapcsolódnak az én-rendszer és a személyes identitás átfogóbb problémáival; - az én-nek kétségkívül létezik egy olyan oldala, aspektusa vagy „alrendszere”, amelyet társadalmi én-nek, társadalmi identitásnak nevezünk, ugyanakkor az én-identitás létrejötte, dinamikája elválaszthatatlan a társadalmi identitás kialakulásától; - a társadalmi identitás megközelíthető úgy is, mint értékelő-emocionális mozzanatokkal és viselkedési késztetésekkel átszőtt kognitív képződmény, sajátos kognitív struktúra, amelynek részei (identitáselemek) különböző, de mindenképpen hierarchikusan szerveződött mintázatokat alkothatnak, és nem szükségképpen kongruensek; - a kognitív struktúra egyaránt vizsgálható a tudatos és nem-tudatos dimenziókban, termékeny lehet a konkrét helyzetekben aktualizált rétegeit megkülönböztetni; - a kutatás egyforma jogosultsággal közelítheti meg a társadalmi identitás kognitív-strukturális jellegzetességeit, kialakulásának folyamatszerű lezajlását és viselkedésszabályozó szerepét; - a kutatás jórészt az introspektív alapú s kevéssé ellenőrizhető helyzeti tényezők iránt igen érzékeny én-bemutatási műveletek során kapott adatokkal (önvallomásokkal, önminősítésekkel) dolgozik, szűkében van kiterjedt empirikus adatoknak, és jelentős nehézségeket támaszt a konkrét társadalmi-történeti és kulturális tényezők figyelembe vétele is. (Pataki 1988:207) Az identitástudatot egy virtuális térben megjelenítve, függőlegesen és vízszintesen is rétegzett fogalomnak tekinthetjük. Az önmeghatározás vertikális mozzanataként az egyén elhelyezi magát a lépcsőzetesen emelkedő vagy koncentrikus körök szerint táguló társadalmi erőtérben, tisztázza, hogy milyen kapcsolatokat, milyen kötődéseket épít ki avagy fogad el a társadalmi közösségek különböző szintjeivel, kezdve a családdal, folytatva a lokális/szakmai csoportokkal, a vallási/felekezeti és etnikai közösségeken át egészen az emberiségig. Ezek a szintek nem különülnek el élesen egymástól, jó esetben harmonikusan egymásra épülnek. Az egymásra épülést szolgálja végeredményben, hogy a családi szocializáció során kialakult értékrend átsugárzik a többi szinttel való kapcsolatra is. Csepeli György – R.D. Laing nyomán – idézi azt az Ibsen-metaforát, amikor az önazonosságát kereső Peer Gynt egy képzelt hagyma rétegeit hámozza le sorra. (Csepeli 1997:517) Más kérdés, hogy amikor Peer Gynt a hagymahámozás végén semmit nem talál, akkor egy újabb kérdéshez, az identitás hiányához jutunk el. Ebben modellben a társadalmi identitás rétegeiről van szó. A másik dimenzió vízszintes: horizontálisan az identitás arra „törekszik”, hogy a jelzett közösségekhez való viszony „egymás mellett” elhelyezkedő színtereit (a csoport-hovatartozás értelmiérzelmi megélését, a csoport-önképet, a kulturális és vallási identitástudatot) mutassa be. Identitásszerkezetről Pataki Ferencnél is szól, de más értelmezésben. Nála a szerkezet elemeket és mintákat jelent, ugyanis azonnal világosan leszögezi, hogy az emberi szubjektivitás közvetlenül meg nem ragadható – fogalmi konstrukció. Pataki szerint az én-rendszer két gyújtópont körül szerveződik, ezek az én vagy személyes identitás illetve a szociális identitás. (Pataki 1988:226) A személyes identitás tapasztalati kerete és alapja az egyéni élettörténet, a szociális identitás pedig az egyén sajátos társadalmi minőségének, különösségének a képviselője, vagyis olyan sajátszerűségeké, amelyekkel másokkal osztozik, jóllehet a maga módján teszi. Az identitástudatnak van továbbá egy időbeli dimenziója is, amely az – egyéni, családi, helyi, nemzeti – múlttal kapcsolatos tudati képektől a jelenen át a jövőről alkotott elképzelésekig terjed. Az identitás kérdésének létezik egy emocionális kezelése, főleg ha etnikai, nemzeti identitásról van szó. Az identitás üzenetében eleve rejtőzik egy konzervatív vonás („tisztázzad, hogy ki vagy, és tartsd magad az értékeidhez, ne változtass rajtuk szíre-szóra”) – amit egyesek nem tudnak összeegyeztetni egy modern vagy posztmodern diskurzussal. (Gereben 1999:59) Vannak kicserélhetetlen, mert pótolhatatlan identitáselemek. Létezik elutasító identitásalakítás is, szabadsága azonban nem teljes körű, magára az elutasításra korlátozódik. 21

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió Az identitás teljességet ígér, önmagunk teljes körű megfogalmazhatóságát. Némi merészséggel azt állíthatjuk: akinek „van identitása” – képes és tud, megért és reagál, átlát és felkészül. 5. Az adottól a kapottig „Önmagunkat nemcsak annak tekintjük, amik vagyunk, hanem annak is, amivé lenni szeretnénk.” Ezzel a hétköznapi élet kétértelműségét jelző állítással kezdi Leon Wieseltier Against Identity (Az identitás ellen) című, a pluralizmus, a sokféleség megélésének nehézségeire figyelmező, Wittgeinsteint idéző szöveg-fűzérét (Wieseltier 1997). Nem az a gondja – mint várható volna –, hogy mily nehéz, szinte lehetetlen az előttünk lebegő eszményi elérése, ezt egyszerű jelzéssel elintézi. Elfogadja, emberi megnyilvánulásként, hogy az identitás – korlátozó, buta, olykor megfontolatlan – vállalása a létezőnek, a tételezettnek avagy az elképzeltnek, ugyanis minderre korunk kényszerít rá. A modernitás korában – szerinte – az identitás a különbözőség érvényre jut(tat)ása. Egy hosszú és terjedelmes elemzési folyamat végterméke, amely olyan elemeket emel ki és erősít meg az egyén vonatkozásában, amelyek hangsúlyozzák másságát, elszigetelik, mi több, a vállalt identitás ellenséges magatartásként, a más kizárásaként is jelentkezhet. Ugyanakkor el kell ismerni, „az identitás hasadékain beszüremkedik a demokrácia [...], ugyanis a demokrácia egzisztenciális előfeltétele: valaki, aki hozzám hasonló és különbözik is tőlem, itt van velem.” (Wieseltier 1997:35) Itt figyelhetünk fel az identitás vonatkozásában az első kettősségre: miközben önmagában, megnyilvánulásként lehet intoleráns, a modern identitás kialakításának-kialakulásának folyamata demokratikus. Az identitásválasztás, az identitásépítés folyamata feltételezi a hasonlóság és a különbözőség együttes, egymással dinamikus egyensúlyban lévő jelenlétét. Csakhogy a világ változó, ilyen egyensúly nincs, a világ teljességét – Nietzsche szerint – minden egyes nap ismételten létre kell hoznunk, meg kell teremtenünk. A történéseknek megfelelően hozzá kell tenni valamit a létezőhöz, ugyanakkor el is kell venni belőle – nincs ennél nehezebb. Az identitás, figyelmeztet Wieseltier, alapvetően befogadás. A befogadó passzivitása egyszerre arrogancia és nemtörődömség, mivel „a hagyomány a szándékok és a tények területe.” Elsősorban a szándékoké, hogy mire kívánjuk használni a múltat. A történelmet, egyes korokban és körökben, nem annyira feltárni szokták, mint megépíteni. Ebből a hagyományból kell(ene) az egyénnek építkeznie; vegyük észre, a folyamat kedvére való: az identitás varázsa abban áll, hogy kapott. A befogadás örömteli, mert általa részesévé válunk egy folyamatnak, a folyamatosság láncszemévé leszünk. Az észrevétel lényeges: a vallásodat meg tudod változtatni, a nagyapád ugyanaz marad. Második megjegyzés: az elutasító identitásalakítás szabadsága nem teljes körű, magára az elutasításra korlátozódik. Vannak kicserélhetetlen, mert pótolhatatlan identitáselemek. Az identitást az átvétel mozzanata határozza meg elsődlegesen. „Szeretem, mert az enyém”, köszön vissza Erikson állítása Wieseltier megfogalmazásában, aki ezt így értelmezi: „Őt nem szeretem, magamat szeretem.” De mit szeretünk? Szerethetjük Duke Ellingtont, bár semmilyen körülmények között nem hat ránk, fehér emberekre úgy, ahogyan egy négerre. Számára mást jelent. Akkor ne szeressük Ellingtont a zenészt? Nem szerethetjük a négert? És eljutunk a hitelesség kérdéséhez. Az autenticitás az eredetről szól, semmi köze a tartalomhoz. Ellingtont szerethetem fehér emberként is, azt és amennyit zenéje számomra jelent. „Dicsérni fogom azt, ami megkülönböztet, ha dicsérni fogod azt, ami hasonlóvá tesz. Nem kell mindenkinek ugyanazt dicsérnie, különben a törzsi lét nevetségességének válunk a foglyává.” Harmadik észrevétel: az identitás nem magyarázat – modern egység. Ezt az egységet védelmezni lehet, magyarázni nem kell. Wieseltier mondatai – a spekulatív elme meditációi. Figyel és figyelmeztet, éppenséggel a washingtoni The New Republic hasábjain. S mint született európait – igencsak érdeklik a határok, a demarkációs vonalak, a másság. Az emberi intolerancia európai szökőárja juttatta Amerikába, ahol az „identitás – mese”. „Az identitás csábítása viszont az egész, a komponenseket összefogni képes egész csábítása.” Amerikában szerinte más gond van az identitás22

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió sal: előhívása ígéretként indult és végzetszerűvé vált. S miközben az egyén számára megfogalmazódó dilemmák – sokféleség az egységben avagy egység a sokféleségben, a személyes élettapasztalatok inkonzisztenciája, és folytathatnók – sokasodnak, egyre több jel utal arra, hogy az egységet jelentő és kialakító identitás eriksoni ígéret marad.

23

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió

III. A nemzeti kisebbség fogalma és megközelítései A nemzeti kisebbségek kérdése a 20. század elején még szűken vett kelet-európai problémának számított, mára azonban a domináns angolszász, analitikus politikai filozófia egyik legvitatottabb témájává vált. Az a tény, hogy a mai nyugati teoretikusok figyelme a nemzeti kisebbségek problémája fele fordult, általában nem a kelet-európai helyzettel való számvetés igényével magyarázható.34 Ennek oka a hetvenes évektől Európában (de máshol is, például Kanadában) tapasztalható „etnikai reneszánsz”-nak, a nyugati (s többek között a nyugat-európai) országokba való bevándorlási folyamatnak, valamint az észak-amerikai kisebbségvédő mozgalmak (feketék, homoszexuálisok, feministák) által provokált „multikulturalizmus”-vitának. Kelet-Európában a probléma legalább az 1848-as forradalmak óta létezik, s ennek megfelelően a nemzetiségi/kisebbségi probléma a magyar politikai közgondolkodásban és teóriában is legalább 1848 óta – több-kevesebb folytonossággal – jelen van. A kiegyezés éveitől el egészen a 20. század elejéig a magyar belpolitikát, így a kisebbségi kérdés rendezését is egyfajta felülről oktrojált nemesi liberalizmus határozta meg. Napjainknak a liberális demokrácia, ennek politikai intézményrendszere és jogrendje olyan politikai konjunktúrát kínál, ami egész egyszerűen arra kötelez, hogy a kisebbségi kérdésnek is liberális megoldását keressük. A liberális állam liberális, jogkövető megoldásokra kötelez. A 19. századi történelemfilozófiai optimizmusra alapozó értelmezést ma már erős fenntartásokkal kezelünk. Ez a fajta történelemfilozófiai látószög hajlamos volt a nemzetiségi kérdés jelentőségét alárendelni a civilizáció, a haladás és a szabadság egyetemes követelményeinek. Azt tanította, hogy a történelmi „haladás” megköveteli a „kevésbé civilizált” nemzetiségek (Mill esetében a skótok, walesiek, írek, Eötvös József esetében a románok, szerbek, szlovákok stb.) beolvadását a „történelmi” vagy „politikai” nemzetekbe, mely alatt (az egyébként skót származású) Mill a briteket (angolokat), Eötvös és Deák Ferenc természetesen a magyarokat értette. A 19. századi nemzeti liberalizmus ezt még nem asszimilációként, hanem civilizációs feladatként, a szabadság állapotára való eljutás követelményeként értékelte. Alighanem a történelmi haladás eszméjéből való kiábrándulással is magyarázható, hogy a nemzetiségi kérdés (vagy a kisebbségi szerződések fogalomhasználata nyomán elterjedt új szóval: a „kisebbségi” kérdés)35 az első világháborút követően fokozott jelentőséggel merült fel a középkelet-európai politikai gondolkodók számára. Isaiah Berlin, a nacionalizmus eszmetörténetének avatott kutatója írta,36 hogy bár a 19. század legjelentősebb teoretikusai mindahányan tisztában voltak a nacionalizmus jelentőségével, egészen az első világháborúig azt gondolták, hogy el fog enyészni. Az első világháború azzal, hogy a többnemzetiségű Habsburg, de bizonyos mértékig az orosz (szovjet) birodalmat is szétbomlasztotta, felhívta a figyelmet a térségben terjedő nyelvi nacionalizmus és a különálló nyelvi/kulturális identitásban gyökerező népszuverenitás gondolatának megváltozott jelentőségére, amit egyébként már az Oszmán Birodalom valamivel korábbi fölbomlása is megelőlegezett. Másfelől viszont „a nagy háború”, mivel a többnemzetiségű birodalmak he34

Az előadás több szövegre épül: Demeter M. Attila: Nemzeti kisebbségek In: Kisebbség és liberalizmus, A kisebbségi vagy nemzetiségi kérdés a magyar liberális gondolati hagyományban, Szeged, 2008, Losoncz Alpár: Szempontok a nemzeti kisebbség értelmezéséhez, http://adatbank.transindex.ro /inchtm.php?akod=264 (2011.dec.15.), Elena Maria Necula: Definirea conceptului de minoritate nationala, http://adinterculturala.wordpress.com/civic-education/definireaconceptului-de-minoritate-nationala/ (2010.jún.15.) 35 A nemzetiség megjelölés elvben a többségi nemzet tagjaira is használatos volt (csupán a „politikai nemzettől” elválasztott kulturális, nyelvi identitást jelentette), a kisebbség terminus egyértelműen a numerikus kisebbségre vonatkozik. 36 Lásd Isaiah Berlin: A meghajlított vessző. A nacionalizmus kialakulásáról, in: Uő: Az emberiség göcsörtös fája, Európa Kiadó, Budapest, 1996, 327–357., 334.

24

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió lyén nem hozott létre etnikailag homogén lakosságú államalakulatokat (bár a térségben élő nemzeti kisebbségek vagy nemzetiségek számarányát jelentős mértékben csökkentette), a 19. századi nyelvi nacionalizmus amúgy is súlyos örökségét további kollektív félelmekkel és háborús sérelmekkel megtetézve hagyta az utódállamokra.37 Mindez a nemzetiségi/kisebbségi kérdés jelentőségét is új megvilágításba helyezte, s a magyar politikai gondolkodókat arra kényszerítette, hogy igen gyakran „kisebbségi”-ként, vagy legalábbis az „utódállamok”-ba szorult magyarok szemszögéből gondolják újra a kérdést. Időközben viszont kétségtelenül megváltoztak a probléma terminusai is, hiszen a kérdést immár nem a (többnemzetiségű) birodalmi keret és a szilárd monarchikus kormányzat, hanem a nemzetállam és a fokozatosan intézményesülő népuralom összefüggéseiben kellett végiggondolni. A nemzeti kisebbségek helyzetével való teoretikus számvetés magyar részről több eredeti, termékeny és máig érvényes meglátást eredményezett. Bibó Istvánnak az 1940-es évek elejéről származó, Az európai egyensúlyról és békéről szóló tanulmányában megfogalmazott felismerése,38 hogy a demokratizmus és a nacionalizmus párban járnak, s hogy a demokratizálódás logikája kötelességszerűen megköveteli a politika „nacionalizálását” – a népszuverenitás fokozatos intézményesítése pedig az államnak nemzetállammá, a nemzet államává való alakítását.39 Ez tulajdonképpen azt mutatja, hogy önmagában a demokratikus államrend, a népszuverenitás intézményesítése még nem megoldás a kisebbségi problémára, épp ellenkezőleg – a probléma egy új, eladdig ismeretlen és félelmetes arcát mutatja meg. 1. Zavaró szóhasználat A kisebbség fogalmi meghatározásának nehézségeit sok szerző jelezte. A szóhasználat ugyanis megtévesztően szétágazó és konceptuális bonyodalmakkal van megterhelve, szó esik „kisebbségi nemzetiségekről”, „őslakó kisebbségekről”, „etnikai csoportokról”, „etnonacionalisták csoportjáról”, „lingvisztikai csoportokról”, „kommunális csoportokról”, utalva arra, hogy a „kisebbség” meghatározásában, megnevezésében politikai tét rejlik, a befogadás és kizárás mechanizmusainak érvényre juttatása. A nemzeti kisebbséget, mint kollektív szubjektivitást illetően részlegesen elfogadható álláspont, hogy post-festum a nemzeti kisebbség létezése analogikus viszonyba állítható a nemzettel. Ez szerint a nemzeti kisebbség (vagy „nemzetkisebbség”) önértelmezése analóg a nemzet öninterpretációs irányulásával, méghozzá az elkülönülés, az önalkotás és a kultúraképző stratégiai keretek kialakulásának mentén. Az analógia említése egy más tendenciát is tükröz: a kortárs társadalomfilozófiai gondolkodásban a töréspontok, többek között, ott érhetők tetten, hogy a nemzetre vonatkozó megállapítások átvitele jelentős mértékben megkérdőjelezte a hagyományos értelmezési módokat. A nemzet megragadására irányuló értelmezésekben nem kis szerepe volt azon rejtett, célelvű történetfilozófiai beállítottságnak, amely a nemzetet magasabb rendű képződménynek, önerősítő csoportként, a fejlődés megtestesüléseként ábrázolta. Ez szerint az aktuálisan létező többség politikai 37

A XIX. és XX. századi nemzetiségi mozgalmak történetéhez lásd Romsics Ignác: Nemzet, nemzetiség és állam Kelet-Közép- és Délkelet-Európában a 19. és 20. században, Napvilág Kiadó, Budapest, 1998 38 Lásd Bibó István: Az európai egyensúlyról és békéről, in: Uő: Válogatott tanulmányok, I. kötet, Magvető Kiadó, Budapest, 1986, 295–635., 310.; vagy szintén tőle: A kelet-európai kisállamok nyomorúsága, in: Uő: Válogatott tanulmányok, II. kötet, 185–266. 39 Alig valamivel később, a közép- és kelet-európai nemzeti mozgalmak történetét tanulmányozva Hannah Arendt is ugyanerre a következtetésre jut. Véleménye szerint a Habsburg monarchiában és a cári Oroszországban tenyésző „törzsi nacionalizmus” legfélelmetesebb történelmi „fegyverténye” az volt, hogy az államot teljes egészében a nemzet érdekeinek rendelte alá, aminek következtében az államiság „eszközszerűvé silányult”, a nemzeti ideológia szimpla eszközévé vált. Az állam és nemzet rejtett konfliktusa azonban már a modern nemzetállam születésekor megjelent, amikor a francia forradalom az Ember és Polgár Jogainak Nyilatkozatát a nemzeti szuverenitás igényével kombinálta. „A nacionalizmus lényegében az állam elfajulásának a kifejeződése, melynek során az a nemzet eszközévé silányul, miközben az állampolgári azonosulást felváltja a nemzeti közösséggel való identifikáció.” Hannah Arendt: A törzsi nacionalizmus, in: Uő: A totalitarizmus gyökerei, Európa Könyvkiadó, Budapest, 1992, 275–291., 278.

25

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió hatalomra irányuló akaratával, az adott kultúra és identitás újrateremtését célzó tevékenységével ellentétben, mindig a nemzeti kisebbséget sújtja a bizonyítás terhe, amikor identitásképző igények, kulturális minták érvényesítését tűzi ki célul. A kanonizálódott szemlélet előfeltevései szellemében a nemzeti kisebbség identitásképző stratégiája külön bizonyításra szorul, képes-e eleget tenni a modernitás, különösképpen a szabadság mércéinek. Amikor a nemzeti kisebbségek kultúrpolitikai ideológia kidolgozásán fáradoznak, rendszeresen gyanúper kíséri őket. Így kérdőjel alá vonják hitelességüket, miszerint a megformált kisebbségi kultúrideológiai igények, identitásféltő meggondolások csupán az elitek instrumentalizációs föllépésének származékai. Az sem véletlen, amikor a kisebbségi igények értékelésekor a modernitás-alattiságot hánytorgatják fel, mintha bármilyen elv kezeskedne a többségnek a modernitásra való előjogáért. A megnyilvánuló kisebbségi igényeket kísérő >>gyanú hermeneutikája<< azt hangsúlyozza, hogy a kisebbségi követelések mögött a hatalom és az érdekek különféle helyzeteiben gyökerező partikuláris tartalmak rejlenek. Ez azt is jelentheti, hogy a kisebbségi törekvések összeegyeztethetetlenek a modernitás kritériumaival, vagy legalábbis inkoherens jelentéseket eredményeznek a modernitás fényében. Vagyis, a nemzeti kisebbségeket érintő legitimációkényszernek e többlete merül fel állandó mozzanatként a nemzetállami ideológia mentén szerveződő Európában. Amennyiben Közép és Kelet-Európa felé fordulunk, azt tapasztaljuk, hogy a nemzeti kisebbségek identitásstratégiai kapcsán a késleltetés normáját minősítik mérvadónak, miszerint a demokratikus konszolidáció, a stabilitási folyamatok előremozdítása úgymond mindig elsőbbséget élvez a kisebbségi identitásstratégiák előtt. A példák folytathatók, kérdés, hogy miben rejlik ez a nemzetállami a priori, amely a nemzeti kisebbségeket többletellenőrzés alá kívánja rendelni, és a modernség bizonyításának kényszerét rendeli hozzájuk. A történelmi kontextust, az emlékezést meghatározó dimenziók jól ismertek, a nemzeti kisebbségek Európa vesztesei, akik beszorultak a felemás, ellentmondásokkal terhelt nemzetközi védelem és a szétszórás, felszámolás szándéka által indukált mechanizmusok közé. Ebben az értelemben a nemzeti kisebbségek visszafordíthatatlan processzusok kárvallottjai. Amikor az instabilitás kerekedett felül Európán, repedések tűntek fel a homlokzaton, akkor a kisebbségek áldozatául estek az európai „széthullás”40 által gerjesztett folyamatoknak, és e vonatkozás folyamatosságot mutat a második ezred végének konstellációjával. A szolidaritás nyomai ilyenkor látványosan elpárologtak, az oltalmazó kötelékekből való kiszakadás pedig arra a törékeny alapra figyelmeztettek, amelyen a kisebbségek állnak Európában. A kisebbségek megfizették az árát annak a felismerésnek, hogy konkrét szabadságaik messzemenően függnek attól a ténytől, hogy milyen helyet foglalnak el a hatalmi viszonyok hálójában. Az azonosság megjelenítésének kérdése, a „ki vagyok én?”, „kik vagyunk mi?” problémaköre a modernitás társadalmi-politikai berendezkedésében meghatározó ellentmondást testesít meg, hiszen kétirányú dinamikát foglal magába, amely jellegzetes és megkerülhetetlen feszültségviszonyban mutatkozik meg. A „ki vagyok én?” kérdése nem értelmezhető a „kik vagyunk mi?” kérdése nélkül. Mindez az Énnek a Mi keretén belül elfoglalt helyére, ellentmondásos szituációjára utal. A modern politikai berendezkedés, miközben közös azonosságtudatot feltételez, folytonosan ütköztet bennünket az egyéni és a közösségi szabadságok akár ellentétpárnak is tekinthető relációjával. A kollektív azonosságalakzatok, amelyek a közös mítoszokon, szimbólumokon, jelentéstömbökön alapulnak, meghatározhatják, befolyásolhatják, sőt mi több, korlátozhatják az egyéni pályákat, az egyéni döntések kereteit. M. Walzer a tolerancia rendformáit összegző, történelmi dimenziókat is értékelő munkájában,41 a nemzetállamot a tolerancia sajátos alakzatának nevezi. Mindvégig az egyéni jogokat tiszteletben tartó nemzetállamot idézi, és a befogadás (a méltányos beolvadás) távlatából tekint a kisebbségekre. Ez szerint, a nemzetállamban mindig a többségi csoport, az államalkotó nemzet nevében szerveződik a közös élet, és jutnak érvényre a nemzeti újrateremtődés folyamatai. Elképzelhető a kisebbségekkel szemben kivetített tolerancia, (így az I. világháború után kirajzolódó nemzetközi rendszer is előlegezte ezt a toleranciát, nemzetközi segédlettel, ám balsikerrel, ismert). Walzer szerint a tolerancián alapuló nemzetállami képlet roppant törékeny. Az instabilitás beállta, válságterhes szituá40 41

V. ö. H. Arendt leírásával az I. világháború utáni légkörről, A totalitarizmus gyökerei, Budapest, 1991, 328. Idézi Losoncz A. i.m.

26

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió ciók dinamikája okán a toleranciát összetartó kötelékek meggyengülnek vagy szertefoszlanak. Ugyanakkor a tolerancia címzettjei az egyének, mint joghordozók, és nem mint a partikuláris kötődés által meghatározott személyek. A kisebbségi csoportok tagja a nemzetállamba integrálandó állampolgárként, és nem a nyilvánosság tartományait meghatározó kollektívum tagjaként tételeződik. Amenynyiben a kisebbségek tagjai arra vállalkoznak, hogy a nyilvános terekben is kifejezésre jutassák specifikus kulturális jelentéseiket, úgy számíthatnak a többség gyanúperére, amely a kisebbségiek felett gyakorolt ellenőrzés megerősödésében mutatkozik meg. Ezért a kisebbségi csoportok jelcseréi, kultúraalakító tevékenysége kapcsán tanúsított nemzetállami érdeklődés mögött uralmi képlet rejtőzik. A kortárs értelmezések emlékeztetnek a nemzetállam szerkezeti „nem-közömbösségére”. A nemzetállam valóban magában foglalja a formális egységet, méghozzá az olyan elvont feltételek alapján, mint a jog, pénz, idő és tér. Ám, a nemzetállam egyúttal szelektivitást is tanúsít a területén lévő különféle kultúrák között. Az adott területen tartózkodó állampolgárok a nyilvános terekre utalódnak, ahol felismerhető a nemzetállam csatolódása egy, meghatározó kulturális azonossághoz. Ezen identitás meghatározza a hovatartozás nevét, tartalmát és formáját egy nemzet vonatkozásában. Miközben, példának okáért, a nemzetállam feltételeket teremt az általánossá váló oktatás számára, olyan nyelvi politikát szorgalmaz, amely kulturális azonosságformákat támogat az államot meghatározó nemzet kulturális valóságának fényében. A nemzetállam magától értetődöttsége, evidenciával bíró létezése elrejti a különféle kisebbségek kulturális azonosságában rejlő különbözőséget, akik nem rendelkeznek az állam által támogatott adminisztratív és kulturális erőforrásokkal. Holott azt tapasztaljuk, hogy a modern társadalomban létező csoportok megnyilvánulásai összefüggnek életformáikkal, amelyek lehetőségeit döntően befolyásolják a magunkévá tett kulturális hagyományok. Levonhatjuk a következtetéseket: - A kisebbségeket a szerkezetileg fennálló hátrányok folytán nagyobb kockázatok sújtják a társadalmi élet területein. - A nemzetállam evidenciájának „állítása” azt eredményezi, hogy az állami rendhez nem csatolódó kulturális azonosulásokat az elrejtettség jellemzi, - Azon kisebbségi azonossági alakzatok neve, amelyek nem kapcsolódnak a nemzetállamhoz, nem jelennek meg az állam elnevezésében, láthatatlanoknak bizonyulnak a nyilvános szférában. - A demokratikus „azonosság” kiélezett dilemmáival szembesülünk a nemzetállam keretei között. Az etnokulturális különbözőségek távlatából tagolódó igények hordozói visszautasítják, mégpedig az egyenlőség nevében, hogy a különbözőségek a felületi jegyekre egyszerűsödjenek. Az etnokulturális különbözőségek nevében sérelmezik, hogy a fennálló jogrend valójában nem semleges. Továbbá azt állítják, hogy az egyetemesség jelentései alapján megfogalmazott jogok, (amelyek nem tartalmaznak utalást a konkrét csoportokra), nem tudnak elébe menni kisebbségi csoportok azonosságigényeinek, szükségletrendszerének. Felvetődik a kérdés, hogy milyen státus rendelhető hozzá a különbözőséghez, a kiegyenlítődés kontextusában? Hiszen a különbözőség szubsztancializációja nem jöhet számításba a modernitás alapvető elvei okán. A szerves közösségek megőrzésére utaló felhívások is szemben állnának a modernitás alapvető elveivel. Ugyanakkor a másságnak és a különbözőségnek, mint átmeneti állomásoknak, mint tranzitorikus minőségeknek az érvényre juttatása elfogadhatatlanná vált. Másképpen szólva, a különbözőség nem jelenhet meg úgy, mint felületi mozzanat, amely átmeneti jellegű az egyetemlegesíthető jelentések távlatában. A másiknak, mint alter ego-nak az észlelése ez szerint a másiknak, mint egyúttal különbözőnek a felismerését jelenti. 2. Nemzetek, nemzeti kisebbségek és a nemzetközi kapcsolatok A nemzeti kisebbségek nemzetközi jogi fogalma százéves múltra tekint vissza. A nemzet fogalma, mint egy nép azonosításának egységesítő elve a 19. századi romantika hatására nyert teret. A 27

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió 19. század a polgári és nemzeti fejlődést hordozta, s felerősítette a birodalmakba zárt függő népek szabadságvágyát és felemelkedési törekvéseit. A nemzetiségi kérdés Európában már a 16. században, a modern állam kialakulásával egy időben felszínre került. A területi szuverenitás fokról fokra kiszorította az etnikai és kulturális kapcsolatokat, s így a nemzeti kisebbségek - vagyis az újonnan létesített államhatárok által szétszakított népcsoportok - megjelenése teljesen természetes következmény volt. Az új államhatalmaknak újszerű kihívásokkal kellett szembenézniük, amelyekre először erőfitogtatással reagáltak, majd az újabb követelések nyomása alatt kisebb engedményekre kényszerültek. A vallási kisebbségek tekintetében a nemzetközi egyezményekben garantált védelem gyakorlata több évszázados hagyományokkal rendelkezik. A középkorban tulajdonképpen maga a keresztény hit is az emberek egységesítésének egyik eszköze volt. A francia, az angol, a spanyol és más nemzetállamok megszületése, valamint a „renaissance", amely - a maga ugyancsak különböző jellemzőivel - csaknem egész Európára kiterjedt, mind előkészítették a nemzetfogalom fokozatos kialakulását. Az 1568-as tordai országgyűlés Erdélyben Európában elsőként hirdetett vallásszabadságot: „Minden helyökön az prédikátorok az evangéliumot prédikálják, hirdessék, ki-ki az ő értelme szerint, és az község, ha venni akarja, jó, ha nem penig senki kénszerítéssel ne kénszerítse […], de oly prédikátort tarthasson, az kinek tanítása ő nékie tetszik. Ezért penig senki az szuperintendensök közül, se egyebek az prédikátorokat meg ne bánthassa; ne szidalmaztassék senki az religióért senkitől […], mert a hit Istennek ajándéka…” Ez a szabadság négy keresztény vallásra (katolikus, református, evangélikus, unitárius) vonatkozott. A négy bevett vallás gyakorlását biztosító rendelkezés mögött természetesen politikai, társadalmi érdekek álltak. A Habsburg Birodalom és az Oszmán Birodalom közé ékelt Erdélyi Fejedelemség nem engedhette meg magának, hogy belső vallási ellentétek miatt, kiszolgáltatottá váljon a létét fenyegető küldő ellenség számára. A tordai országgyűlésnek a hitről, mint Isten ajándékáról leírt gondolatai megelőlegezik a későbbi évszázadok ökumenikus keresztény gondolkozását. A kisebbségek védelméről és a diszkrimináció meggátolásáról kötött első nemzetközi szerződések is a vallásszabadsághoz kapcsolódtak: a Lengyelország és Svédország között 1660. május 3án kötött olivai békeszerződés egyik szakasza a protestáns Svédországban élő katolikus kisebbség védelméről intézkedett. A Franciaország és Nagy-Britannia között 1763. február 10-én létrejött párizsi békeszerződés pedig a kanadai francia katolikus kisebbség vallási jogait szavatolta. A múlt század nagy nemzeti mozgalmait a szenvedélyek elhatalmasodása jellemezte, ami a legtöbb esetben háborúhoz vezetett. Bár a 19. század derekának közép-európai forradalmai a magyarok, a németek és az olaszok nagy problémái köré alakultak ki, Közép- és Kelet-Európa más népeinek legtöbb problémája megoldatlan maradt. A 19. század eleji Közép- és Kelet-Európa térsége négy nagy birodalom - a Török Birodalom, az Osztrák-Magyar Monarchia, a cári Oroszország, s a Porosz Királyság - uralma alá tartozott. Az alávetett népek szenvedéllyel teli reményei nagy kihívást jelentettek a négy nagyhatalom számára. A nemzeti mozgalmak legfőbb célja ugyanis a függetlenség kivívása volt, hogy azután független, szuverén államot alapíthassanak. Az említett négy nagyhatalom két különböző magatartást, illetve gyakorlatot követett az alávetett népek törekvéseivel kapcsolatban. A 19. század elején elterjedt gyakorlat volt az engedmények elvének alkalmazása, amelyhez már a 17. és 18. században is gyakran folyamodtak. Így egyes kétoldalú konfliktusok megoldása érdekében a nagyhatalmak engedményeket nyújtottak a fennhatóságuk alá tartozó népeknek. Ez volt az egyik módja annak, hogy a népeik sokféleségét, másságát, bár közvetve, de tényként ismerjék el. Ebbe az engedményfelfogásba természetesen az is beletartozott, hogy az uralkodó államhatalom az alávetett népeket eleve alacsonyabb rendűnek tekintette. Vagyis az uralkodó állam az alávetett népek sajátos nemzeti értékeinek elismerése helyett inkább csak eltűrte ezek sokféleségét. A nemzet fogalmát az uralkodó államhatalom erejének kifejezésére használták, s a hatalom ritkán ismerte el más nemzetek, illetve nemzetiségek létezését saját államhatárain belül. A meglévő államok terjeszkedését és az új államok létrejöttét a nemzetközi jog hatálya alá helyezték, illetve 28

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió ezáltal szabályozták, és amint az államok száma gyarapodott, az „engedmények" rendszerét mindinkább az előfeltételek rendszere váltotta fel. A nagyhatalmak felfogása szerint: „ ...amikor új alakulásoknak a nagyhatalmak megadják a nemzetközi elismerést, és ezzel az új alakulatot szankcionálják, akkor joguk van ezt bizonyos feltételekhez is kötni. Az új alakulást ugyanis elismerik és garantálják, ám ennek alapján belső viszonyaik iránt sem lehetnek közömbösek, hiszen az új állam sorsa immár az ő felelősségük is. így az új állam számára előírhatnak bizonyos kötelezettségeket kisebbségeikkel szemben, és azok betartását nemzetközileg garantálják, illetve ellenőrizhetik."42 Az előfeltételek koncepciója már egy jelentős lépést jelentett a nemzetiségek sajátos jellegének elismerése felé. Először is, az uralkodó államhatalom itt már nem volt abban a helyzetben, hogy engedményt adjon, ugyanis kötelezték a területén élő, de más nemzetekhez tartozó etnikai csoportok elismerésére. Míg az engedmények a tolerancia eszmeköréből következtek, az előfeltételeket a nemzeti jelleg védelmének koncepciója támasztotta alá. A változás, amelynek során a tolerancia koncepcióját a nemzeti jelleg védelmének fogalomköre váltotta fel, a múlt század folyamán következett be. A nemzeti jelleg védelmének koncepcióját jól példázzák az 1830-ban, a független görög állam megszületésekor aláírt kisebbségvédelmi záradékok (amelyeket később, 1863-ban még kiterjesztettek), továbbá a berlini kongresszuson 1878-ban jóváhagyott határozat. A berlini kongresszus egy több cikkelyből álló dokumentum keretében olyan határozatot hozott, amely minden érintett állam számára különleges szabályokat írt elő. A dokumentum elismerte az új államokat (Szerbiát, Romániát és Montenegrót) és minden polgáruk számára garantálta, hogy saját vallásukat szabadon gyakorolhassák, egyenlő állampolgári és politikai jogokkal rendelkezzenek, minden közhivatalra vagy tisztségre szabadon választhatók legyenek, s minden foglalkozást vagy hivatást szabadon gyakorolhassanak. A kisebbségi jogok általános felismerése azonban csak a 19. században került be a köztudatba. A nemzetiségek kérdéseivel foglalkozó kortárs irodalom igen tekintélyes. Legfontosabb példaként a Bécsi Kongresszus (1814-1815) határozatait említjük. E határozatokra az 1919. évi Párizsi Békekonferencián ismételten, de főként Lengyelország három részre osztásával kapcsolatban külön is hivatkoztak. Ismeretes, hogy a bécsi határozatok alapján a lengyel kisebbségek mindhárom országban megőrizhették nemzeti identitásukat és (bár országonként különböző mértékben) autonómiát kaptak. „A bécsi kongresszuson Anglia kezdeményezte, hogy azok az uralkodók, akiknek lengyel alattvalóik vannak, egymással kötött egyezményekben vállaljanak kötelezettséget, hogy a lengyelek számára lehetővé teszik nemzetiségük megtartását. 1815 májusában Oroszország és Ausztria, valamint Oroszország és Poroszország, kétoldalú egyezményekben vállaltak kötelezettséget arra, hogy lengyel alattvalóik számára nemzeti intézményeket biztosítanak. Majd pedig a kongresszus nyolc résztvevő hatalma (Anglia, Spanyolország, Franciaország, Ausztria, Portugália, Poroszország, Oroszország és Svédország) által aláírt záródokumentum első cikkelyébe foglalták: A lengyelek, akik Oroszország, Ausztria és Poroszország alattvalói, nemzeti képviseletet és intézményeket kapnak..." A nemzeti kisebbségek problémája az I. világháborút követő nagyarányú területi átrendezések következtében vált égetővé. Az új helyzet jó néhány esetben azt eredményezte, hogy egy-egy népcsoport elvesztette korábbi állampolgárságát és az utódállam polgárává vált. Ezért a szövetséges és társult hatalmak kötelezték azokat az országokat, amelyekkel az I. világháborúban ellenséges viszonyban álltak (Ausztria, Magyarország, Bulgária és Törökország), vagy amelyeket újonnan hoztak létre (Lengyelország, Csehszlovákia), illetve amelyeknek területét jelentősen megnövelték (Jugoszlávia, Görögország, Románia, Örményország), hogy a fennhatóságuk alá került területeken élő nemzeti kisebbségekkel kapcsolatban meghatározott kötelezettségeket vállaljanak. A közép- és kelet-európai nemzeti újjászerveződési folyamatot a párizsi békekonferencia az 1919-1920-ban megkötött békeszerződésekkel szentesítette. A békekonferenciát vezető nagyhatalmak (a Brit Birodalom, Franciaország és az Egyesült Államok, Olaszország és Japán) valamennyien aláírták a kisebbségi jogokat biztosítandó nemzetközi egyezményeket a területi változásokban érintett államokkal 42

Idézi Galántai József: Trianon és a kisebbségvédelem. A kisebbségvédelem nemzetközi jogrendjének kialakulása, 1919-1920. Budapest, Maecenas, 1989.

29

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió (Lengyelország, Csehszlovákia, Magyarország, Románia, Jugoszlávia, Görögország). Az e szerződésekben megalapozott kisebbségi jogokat garantáló rendszer azért fontos, mert először hatalmazott fel egy világméretű nemzetközi szervezetet - a Népszövetséget (az ENSZ elődjét) - a kisebbségi népcsoportok védelmének biztosítására. A kisebbségek jogaival kapcsolatban hasonló megfogalmazású paragrafusokat illesztettek be a békeszerződésekbe is. A kisebbségi jogok békeszerződésbeli nemzetközi jogi garantálását a békekonferencia vezető nagyhatalmai az új közép- és kelet-európai államrendszer szerves részének tekintették. Érdemes számba venni a századelő Közép- és Kelet-Európájának etnikai összetételét, már csak azért is, hogy jobban megérthessük azokat a kritériumokat, melyek alapján az egyes emberek nemzetiségi hovatartozásáról döntöttek. A tárgyalt korszakban Európa össznépessége 450-500 millióra tehető. Közép- és Kelet-Európa lakóinak száma 100-120 millió körül mozgott. A század első évtizedére közölt adatokat felvételekor a nemzetiség fogalma nem lett meghatározva, az egyén nemzetiségi hovatartozásának kritériuma általában a nyelv volt. 1914 előtt Közép- és Kelet-Európa lakosságának a fele, körülbelül 50 millió ember, kisebbségként vagy más hatalom alá tartozó népként élt. Az átrendezés után számuk 32 millióra csökkent, ami az egész térség lakosságának egyharmadát jelenti. A térség új hatalmi rendszerében Lengyelország, Románia, Csehszlovákia és Jugoszlávia lett a négy legnagyobb állam. A négy államban volt a legnagyobb a nemzetiségek lélekszáma. Ezért került ezen országokkal kapcsolatban előtérbe a nemzetiségek védelmének igénye, továbbá az a felfogás is, hogy a nemzetiségek védelmét és garantálását a nemzetközi jogra kell alapozni. A Népszövetség megalakulásával a nemzeti kisebbségek problémája sajátos összefüggésben vetődött fel. A békekonferencia bizottságot állított fel, amelynek elnöki tisztét Woodrow Wilson, az Egyesült Államok elnöke töltötte be. 1919. május 31-i plenáris ülésén Wilson elnök a következő nyilatkozatot tette: „Békét biztosító rendezést próbálunk alkotni... A területek méltányos felosztására törekszünk, az ott élő népek faji és etnográfiai jellegzetességei szerint... Itt van a kisebbségi jogok kérdése. Azt kell mondanom, semmi sem rejt magában olyan veszélyeket a világ békéjére nézve, mint a bánásmód, melyet bizonyos körülmények között a kisebbségekkel szemben alkalmazunk." 3. Nemzeti kisebbség fogalma A nemzetközi jogi kötelezettségek és az állam szintjén biztosított nemzeti kisebbségi jogok gyakorlati alkalmazása megköveteli azoknak a jogalanyoknak, illetve jogosultaknak a valamilyen szintű meghatározását, akikre az illető jogok vonatkoznak. A nemzeti kisebbségi jogok alanyai a nemzeti kisebbséghez tartozó személyek, de a nemzeti kisebbségi népcsoportok is, mint kollektivitások (közösségek). De léteznek olyan országok, ahol nem ismerik el, hogy a nemzeti kisebbségekhez tartozókat, az egyéni kisebbségi jogok mellett, megilletik a csoport- vagy kollektív (közösségi) kisebbségi jogok. A nemzetközi dokumentumok általában háromféle – nemzeti, vallási és nyelvi – kisebbséget különböztetnek meg. A szakirodalomban ismeretes még a faji, etnikai, őslakos, törzsi, bevándorolt, vendégmunkás, menekült, menedéket kérő, migráns kisebbség elnevezés, de létezik a kisebbségek származáson, szexuális beállítottságon, valláson, fogyatékosságon és életkoron alapuló megkülönböztetése is. A nemzeti kisebbségek (national minority), illetve a tágabb értelemben vett kisebbségek általánosan elfogadott és kötelező értelmű fogalma a nemzetközi jogban mindmáig nem honosodott meg. E fogalomnak valójában több meghatározása létezik, amelyek néha ellentétben vannak egymással. A kisebbségek fogalmát olykor azért használták, hogy elkerüljék a nemzeti kisebbségek egyértelmű említésével kapcsolatos ellentéteket, az etnikai kisebbségek fogalmát pedig szélesebben értelmezték, amely alatt a nemzeti, faji, vallási és nyelvi kisebbségeket is értették. Az első és a második világháború közötti időszakból ismeretes Wintgens definíciója, amely így hangzik: „Az általános nemzetközi kisebbségi jog értelmében a kisebbségek olyan lakosai valamely országnak, akik nemzetiségük, vagy nyelvük, vagy vallásuk tekintetében különböznek az illető 30

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió állam lakosságának többségétől, tudatában vannak kisebbségi voltuknak, és megvan bennük az akarat, hogy megóvják népi, nyelvi, vagy vallási sajátosságukat.”43 A nemzetiség fogalomhasználata arra utal, hogy nem a nemzetben, vagy a nemzetben és az államban történő egyidejű gondolkodásról, hanem mindenekelőtt az államban, illetve az államot alkotó „uralkodó" nemzetben történő gondolkodásról van szó. Pontosabban arról a 19. században gyökerező, de a 20. század második felében minden korábbinál jobban megerősödő szemléletről, amelyben vagy az állam és a nemzet kapcsolatát illetően rendelődött az állam a nemzet fölé, vagy fordítva. Ez a fajta megközelítés az állam elsőbbségéből kiindulva, csak az „uralkodó" nemzetet ismerte el nemzetnek, a kisebbségben élőket viszont csak állampolgárokként kezelte, így tulajdonképpen nem tekintette őket saját „anyanemzetük" szerves részének. Philip Vuciri Ramaga professzor szerint szociológiailag egy népcsoport úgy definiálható, mint valamely társadalmon belüli, saját kultúrával rendelkező csoport, melynek tagjai nemzetiség, kultúra, illetve nyelv alapján megkülönböztetik vagy megkülönböztetettnek érzik magukat. A „kisebbségek” kifejezést az Egyesült Nemzetek Szervezetének dokumentumai közül – a téma egyes kutatói szerint – először A kisebbségek sorsa44 című dokumentum használja, amelyet az Emberi jogok Egyetemes Nyilatkozatához kapcsolódva fogadott el az ENSZ Közgyűlése a 183. plenáris ülésén, 1948. december 10-én. A Közgyűlés kimondta, hogy „az Egyesült Nemzetek nem maradhat közömbös a kisebbségek sorsa iránt” és felszólította a Gazdasági és Szociális Tanácsot, kérje fel az Emberi Jogok Bizottságát és a Diszkrimináció Megelőzésének és a Kisebbségek Védelmének Albizottságát, hogy „készítsen átfogó tanulmányt a kisebbségek problémájáról annak érdekében, hogy az Egyesült Nemzetek képes legyen hatékony intézkedéseket tenni a faji, nemzeti, vallási vagy nyelvi kisebbségek védelmében”. A dokumentum azonban ettől tovább nem lépett, vagyis nem határozza meg a fogalom tartalmát. A nemzetiség, nemzeti kisebbség, mint történelmi-politikai és társadalmi-szociológiai fogalom máig sem tisztázódott egyértelműen, pedig az egységes elnevezés hiánya tulajdonképpen minden tudományágnak gondot okoz.45 Ezzel együtt is vannak azonban olyan, tértől és időtől el nem választható ismérvek, amelyek jellemzők lehetnek. A nemzeti kisebbség (csakúgy, mint a nemzet) fogalma a polgári fejlődés szülötte. A nemzeti kisebbség olyan nemzeti-nyelvi-kulturális stb. közösség, amely egy nemzeti, etnikai többségnek, azaz az „anyanemzetnek", anyaetnikumnak a szerves részét alkotja; mégis attól elválasztva, államjogilag külön, más állam fennhatósága alatt él. Ebből következően a nemzeti kisebbség tagjai egyúttal a „befogadó", az „uralkodó" állam állampolgárai, az államalkotó nemzet létszámához képest pedig ugyancsak kisebbségben vannak. A nemzeti kisebbségekre, illetve azok tagjaira - többek között - ez a kettős kisebbségi jelleg, illetve kettős kötődés a jellemző. Újabb kísérlet a nemzeti kisebbség meghatározására.46 1987-ben az ENSZ titkársága összeállíttatta a szervezet 40 éves története folyamán a kisebbségek meghatározása céljából benyújtott 43

Rehák László: A kisebbségek Jugoszláviában, Forum Könyvkiadó 1967, 16. o. G.A.O.R. 3rd sess. Pact I., U.N. Doc. C/810, 77–78. p. (Majtényi Balázs – Vizi Balázs: A kisebbségi jogok nemzetközi okmányai, Gondolat Kiadó – MTA Jogtudományi Intézet – MTA kisebbségkutató Intézet, Budapest, 2003, 37. o.). 45 Dobó Attila: Néhány gondolat a nemzetiség fogalmának dialektikus és formállogikai elemzéséhez. In: A III. Békéscsabai Nemzetközi Néprajzi Nemzetiségkutató Konferencia előadásai. Budapest-Békéscsaba, 1986. 695-702.; Fehér István: Az utolsó percben. Magyarország nemzetiségei 1945-1990. Kossuth Könyv kiadó, Budapest, 1993. 20-27.; Für Lajos: Kisebbség és tudomány. Magvető Könyvkiadó, Budapest, 1989. 9.; Joó Rudolf: Nemzetiségi kérdés - kisebbségtudomány. Magyar Tudomány, 1981. 11-12. sz, 957.; Joó Rudolf: A nyugat-európai kisebbségek sajátosságai és típusai. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1983. 8.; Joó Rudolf: Etnikum, kisebbség, szórvány. Confessio, 1986. 3. sz. 3-9.; Kővágó László: Kisebbség - nemzetiség. Második kiadás. Kossuth Könyvkiadó, Budapest, 1978. 60-61.; Kővágó László: Nemzetiségek a mai Magyarországon. Kossuth Könyvkiadó, Budapest, 1981. 33.; Lipcsey Ildikó: Kisebbségi jogi fogalomtár. Erdélyi Magyarság, 1991. 8. sz. 55.; Romsics Ignác: Nemzet, nemzetiség és állam. Kelet- Közép- és DélkeletEurópában a 19. és 20. században. Napvilág Kiadó, Budapest, 1998. 9-15.; Stark Ferenc: A szavak csapdájában. (Kisebbség, nemzetiség, népcsoport, államalkotó többség.) Magyar Nemzet, 1989. június 12.; Tóth Károly: Nemzetiség vagy nemzeti kisebbség? Regio, 1990. 1. sz. 160-165. 46 Lásd: N. Girasoli: Nemzeti kisebbségek, Budapest: Akadémiai, 1995. 44

31

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió javaslatok gyűjteményét. Tekintettel arra, hogy általánosan elfogadott meghatározást a konszenzus hiánya miatt mind a mai napig nem fogadták el, Nicola Girasoli vállalkozása, hogy megfelelő meghatározást dolgozzon ki, eleve reménytelennek tűnhet. Az idézett kötet azonban éppen ennek az ellenkezőjét bizonyítja: a szerzőnek, aki a Szent Szék diplomatája és a Vatikán budapesti nunciatúrájának tanácsosa, sikerült a kérdéskör talán legtömörebb, legátfogóbb és legáttekinthetőbb feldolgozását nyújtania, amely konkrét eredménnyel is zárult. Girasoli rendkívül szigorú tudományos logika mentén kibontja mindazokat a történelmi, jogi és politikai tényezőket, amelyek a kisebbségfogalom megértésében és a kisebbségi kérdés rendezésében szerepet játszanak. A nemzeti kisebbség kérdéskörének fejlődését történelmi távlataiban és összefüggéseiben tárgyalja. Az első világháború után a nemzetközi jog a Népszövetség által kidolgozott meghatározás alapján hozta létre kisebbségvédelmi rendszerét, amelyet annak ellenére, hogy azt 1950-ben az ENSZ érvénytelennek nyilvánította, és ezért a mai kodifikációs munkában nem tekintik jogforrásnak, nem lehet történelmi leckeként nem figyelembe venni. A nemzeti kisebbség azonosítását lehetővé tevő jellemzők (etnikai identitás, nyelv, vallás, kultúra, hagyományok) ugyanis olyan folyamatosságot mutatnak, amely az első világháború utáni időktől napjainkig nyomon követhető. A második világháború utáni fejleményeket a szerző három egymással párhuzamos sávban vizsgálj a. Külön fejezeteket szentel a kisebbség fogalmának és a kisebbségvédelem alakulásának az ENSZ kodifikációs folyamatában, az EBESZ-folyamatban és az Európai Tanácsban. A kisebbségek számának alakulását Közép- és Kelet-Európában a szerző a következőképpen állapítja meg: 1914-ben 50 millió, a lakosságnak körülbelül a fele, az első világháború után 32 millió, az össznépesség egyharmada, a második világháború után 8-10 millió, azaz a lakosság 8 százaléka. Azonban figyelembe kell venni, hogy a Szovjetunió, Jugoszlávia és Csehszlovákia felbomlása után a kisebbségek részaránya az össznépességen belül újra megnőtt. Mivel az államok egy része attól félt, hogy a nemzeti kisebbség fogalmának bevezetése területi integritásukat veszélyezteti, vonakodtak attól, hogy ezt a fogalmat bármely jogeszközbe belefoglalják. Ez arra kényszerítette a szakértőket, hogy különbséget tegyenek a kisebbségi csoportok és a kisebbséghez tartozó személyek között, és hogy jogalanyul a kisebbséghez tartozó személyt fogadják el, amely beilleszthető az egyéni és egyetemes jogok rendszerébe. A szakértők és a politikusok, valamint a kormányok között állandó feszültség alakult ki. A szakértők eredményeit az államok gyakran megtorpedózták. A döntő szerepet nem a szakma, hanem a politikusok játszották. A kisebbségek eddig legismertebb definícióját Francesco Capotorti, olasz nemzetközi jogászprofesszor az ENSZ Diszkriminációellenes és Kisebbségvédelmi Albizottságának megbízásából 1971-ben írt és 1979-ben „napvilágra került” jelentése tartalmazza. Eszerint a kisebbség egy nem domináns pozícióban lévő, számbelileg alárendelt csoport az állam többi lakosságának többi részéhez viszonyítva, melynek tagjai az állam állampolgárai lévén, a lakosság többi részétől eltérő etnikai, vallási vagy nyelvi sajátosságokkal rendelkeznek és – ha csak hallgatólagosan is – az öszszetartozásnak olyan szellemét mutatják, mely kultúrájuk, vallásuk vagy nyelvük megőrzésére irányul47. Capotorti kisebbségfogalmát elfogadták, de teljes egyetértésre nemzetközi téren nem talált, mert a csoporthoz való tartozás megvallását egyesek szubjektív kritériumnak tekintették48. A nemzeti kisebbség fogalma az ENSZ-ben először a Nemzeti vagy Etnikai, Vallási és Nyelvi Kisebbségekhez Tartozó Személyek Jogairól szóló 1992. Évi Nyilatkozatban jelent meg. Ez azért vált elháríthatatlanná, mert nyilvánvalóvá lett, hogy vannak közösségek, amelyek egy adott régióban sajátos kulturális, nyelvi és vallási örökséggel rendelkeznek, és a rájuk jellemző történelmi körülmények következtében önnön létüket nemzeti kisebbségként alapozták meg. 47

Francesco Capotorti: Study ont he right of person belonging to ethnic, religious and linguistic minoritis, Human Rihts Studies, Series No. 5, United Nations Publications, Sales No. E.91.XIV.2. (lásd Bíró Gáspár: Őshonos kisebbségek, menekültek, menedéket kérők, migránsok című írásában, Az európai kisebbségekért, szerkesztette Tabajdi Csaba, EU– Ground Kft., 172. o.) 48 Bodáné Pálok Judit – Cseresnyés János – Vánkosné Tímár Éva: A kisebbségek jogai Magyarországon, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1994, 36.

32

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió 1994-ben az ENSZ olyan Addendumot fogadott el, amely a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának a kisebbségekre vonatkozó és állandó jogforrásként felhasznált 27. cikkelyét értelmezi. Közismert, hogy ez a cikkely teszi lehetővé, hogy a kisebbséghez tartozó személyek egyéni jogaikat csoportjuk más tagjaival közösen is gyakorolhassák. Az Addendum leszögezi, hogy a biztosított jogok egyéni jogok, de ezeket oly módon kell alkalmazni, hogy a kisebbségi csoportok megőrizhessék identitásukat. Értelmezi a „kisebbségek léteznek” (exists) kifejezést, és leszögezi: nem az állam joga az, hogy megállapítsa az állandóságnak azt a fokát, amelyet a „léteznek” kifejezés maga után von. A kisebbségek tehát de facto léteznek, létük nem függhet az állam jóakaratától. Az Addendum ugyanakkor megállapítja: a kisebbségek jogai magukba foglalhatnak egy olyan életmódot, amely szerves kapcsolatban áll a területtel és a terület erőforrásainak felhasználásával. A megfogalmazás a belső önrendelkezés (például helyi alapú önkormányzat) elismerésének irányába való enyhe elmozdulást jelez. Az EBEÉ-EBESZ folyamat dokumentumait elemezve, a szerző megállapítja, hogy a nemzeti kisebbség fogalmát mindvégig használják, a kisebbségekre jellemző kritériumként jelenik meg a kultúra, valamint az állampolgárság. A dokumentumok kizárólag a nemzeti kisebbségekre vonatkoznak, és kizárják a jogok élvezetéből a vendégmunkásokat, a menekülteket és az idegeneket. Fontos elvként bevezetik a kapcsolattartás jogát azon államok polgáraival, amelyekhez a kisebbségeket etnikai, nyelvi, vallási és kulturális kapcsolatok fűzik. A dokumentumok új gondolkodásmódot tükröznek, és a nemzeti kisebbségek számára biztosított jogok szoros kapcsolatban állnak olyan európai kérdésekkel, mint a biztonság, stabilitás, területi integritás, emberi jogok. Bár a dokumentumok nem kötelezőek, mégis a konszenzus irányába mutatnak, és haladást jelentenek a nemzeti kisebbségek kérdése megoldásának keresésében. A kisebbségi jogok kodifikációs folyamatának nehézségeit és jogi, valamint politikai akadályait szemléletesen tükrözi az ET folyamatnak szentelt fejezet. Az ET mint az emberi jogok területén legnagyobb tekintéllyel rendelkező európai szervezet jelentős eredményeket ért el. A nemzeti kisebbség definícióját azonban csak az 1201-es ajánlás tartalmazza, amelynek nincs kötelező jogi érvénye. Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése 1993. február 1-én elfogadott 1201-es ajánlásának 1. cikke az Emberi Jogok Európai Egyezménye a kisebbségi jogokra vonatkozó kiegészítő jegyzőkönyvvel kapcsolatban meghatározza49, miszerint nemzeti kisebbség alatt az embereknek egy államon belüli olyan csoportja értendő, amelynek tagjai: a) ennek az államnak a területén laknak és annak állampolgárai, b) régi, szilárd és tartós kapcsolatot tartanak fenn ezzel az állammal, c) sajátos etnikai, kulturális, vallási vagy nyelvi jellegzetességekkel rendelkeznek, d) kellően reprezentatívak, bár számszerűleg kisebbségben vannak ezen állam egy körzetének lakossága körében, e) arra törekednek, hogy közösen megőrizzék azt, amiből közös identitásuk fakad, nevezetesen kultúrájukat, hagyományukat, vallásukat vagy nyelvüket. Egyes szakírók szerint az 1201-es ajánlás úgy határozza meg a nemzeti kisebbség fogalmát, hogy az minden további nélkül elfogadható az őshonos kisebbségek definíciójaként is. Az 1994-ben elfogadott Keretegyezmény a Nemzeti Kisebbségek Védelméről kidolgozásakor a Szakértői Bizottság úgy döntött, hogy - mivel a dokumentum egyéni és egyetemes jogokat fog biztosítani - a nemzeti kisebbség definíciójának kidolgozására nincs szükség. Az eddigi dokumentumok alapján megállapítható, hogy az ET a kisebbségek láthatóságának irányába lépett előre, és központi szerepet játszik abban, hogy az új felfogások a kodifikációs folyamatban érvényesülhessenek. El kell különíti az etnikai kisebbség és a nemzeti kisebbség fogal49

Az Európa Tanács Emberi Jogok Európai Egyezményének (European Treaty Series No.: 5) kiegészítési javaslatáról van szó, amelyet 1950. november 4-én fogadtak el Rómában. Az Ajánlás magyar nyelvű szövege megtalálható a http://www.htmh.hu/dokumentumok/rec1201h.htm honlapon, vagy az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése 44. rendes ülésének anyagában (Parlamentary Assembly of the Council of Europe, Assembly debate on 1 February 1993/22 nd Sitting), illetve Majtényi Balázs – Vizi Balázs: A kisebbségi jogok nemzetközi okmányai (Gondolat Kiadó – MTA Jogtudományi Intézet – MTA kisebbségkutató Intézet, Budapest, 2003) című dokumentumgyűjteményében, a 151–156. o. Az 1201-es ajánlásról lásd még Bozóki Antal: 1201-es ajánlás – kisebbségi jogvédelem, Jugoszláviai Gyűjtők Egyesülete, Forum, Újvidék.

33

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió mait, amelyeket gyakran szinonimaként használtak, továbbá a multietnikus társadalom és a multikulturális társadalom fogalmait is, amelyek sok esetben ugyancsak szinonimaként jelennek meg. Egy minden kisebbséget magába foglaló definíció mindeddig nem volt lehetséges. Ezért a nemzetközi szervezetek az etnikai és nemzeti kisebbségeket objektív (nyelv, vallás, kultúra, kisebb lélekszám, mint az állam lakosságának fele, nem domináns helyzet, állampolgárság) és szubjektív (az identitás megőrzésének, a fennmaradásnak kollektív akarata) kritériumok alapján ragadják meg. Az eddigi sikertelenségek ellenére is el kell érni az etnikai kisebbség és a nemzeti kisebbség fogalmainak definícióját. A definíció nemcsak elméleti és tudományos hiányosságot oldana meg, hanem hozzájárulna a kisebbségek elvárásainak rendezéséhez, és arra ösztönözheti az államokat, hogy toleráns magatartást tanúsítsanak nemzeti kisebbségeikkel szemben. A nemzeti kisebbségek Nicola Girasoli által javasolt meghatározása: „Az állam állampolgárainak (citizens) az a csoportja, amely az állam lakosságának többi országnak a vallási, nyelvi és kulturális jellemvonásait, a fennmaradás kollektív akaratával rendelkezik, és arra törekszik, hogy a többséggel való gyakorlati és jogi egyenlőséget érjen el, miközben tiszteletben tartja az állam szuverenitását”. A meghatározás a szerző által idézett korábbi definícióhoz viszonyítva több új elemet vezet be: a történelmi származást és az anyaországgal való kapcsolatot az állam iránti lojalitással együtt iktatja be; a kisebbséget csoportként határozza meg, és a kisebbséget, valamint a többséget kollektivitásként viszonyítja egymáshoz. Nem kevésbé fontos a kisebbségnek az a definíciója sem, amelyet az ENSZ Diszkriminációellenes és Kisebbségi Albizottsága említ dokumentumában. E definíció szerint a „kisebbség” kifejezés „szilárd, etnikai, vallási vagy nyelvi hagyományú és sajátosságú, nem túlsúlyban levő csoportokra vonatkozik, amelyek különböznek a lakosság többi részétől, és meg akarják őrizni ezt a különbözőséget”. Az Európa Tanács (ET) Joggal a Demokráciáért Bizottsága (European Commission for Democracy through Law) (Velencei Bizottság) azt az álláspontot fogadta el, hogy a kisebbség „az állam többi lakosától számbelileg kisebb számú csoport, melynek tagjai különben az illető állam polgárai, az állam többi polgárától eltérő etnikai, vallási vagy nyelvi jellegzetességekkel rendelkeznek, és áthatja őket az elhatározás, hogy megőrizzék saját kultúrájukat, hagyományaikat, vallásukat és nyelvüket”.

34

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió

IV. Közép-Kelet-Európa és a kisebbségi kérdés Kelet-Közép-Európa a közép-európai volt szocialista országok területére használatos elnevezés. Az elnevezés az 1980-as évektől kezdett népszerűvé válni, amikor jeles személyiségek (Bibó István, Czesław Miłosz és Milan Kundera a Kelet-Európa kifejezéssel szembeállítva használták. Kulturális és történelmi értelemben Kelet-Közép-Európának tekintik azokat az országokat, amelyek az Elbától keletre találhatók, de a nyugati kultúrkörhöz tartoznak (a katolikus, illetve kisebb részben a protestáns kereszténység terjedt el). Ez az értelmezés elsősorban az ortodox keleteurópai és balkáni országoktól különíti el a régiót. Ez esetben a földrajzi értelemben vett KözépKelet-Európán túl ide sorolandó Horvátország és a három balti állam: Észtország, Lettország, Litvánia, ugyanakkor nem tartozik ide Románia. Ebben az értelemben használatos a kissé szokatlan elnevezés a Nyugat-Kelet-Európa, illetve „kompországok” néven is emlegetik ezeket az államokat. Más történelmi és politikai szempontok szerint azokat az országokat sorolják ide, amelyekben a második világháborút követően épültek ki a szocialista rendszerek, tehát az 1940-ben megszállt balti államokat, az egykori NDK-t, valamint – Görögország és Törökország kivételével – Délkelet-Európa országait is. Ez az értelmezés főképp a volt Szovjetuniótól kívánja elkülöníteni az említett országokat. Esetünkben a térséghez tartozónak tekintjük Csehországot, Lengyelországot, Szlovéniát, Szlovákiát, Horvátországot, Magyarországot, Szerbiát, Romániát, Ukrajnát, továbbá – kisebbségi okokból – Ausztriát is, vagyis a balti államok, illetve a tartós Habsburg-előzményekkel nem rendelkező országokat a Balkánról. Az így meghatározott régió területei az első világháború előtt a Habsburg Birodalomhoz, a Román és a Szerb Királysághoz tartoztak, a két világháború között jórészt a térség újonnan kialakult nemzetállamainak keretén belül maradtak. 1945–1990 között Kárpátalja területe révén a Szovjetunió is az érdekelt államok sorába került. 1. Többség és kisebbség a 20. századi Kelet-Közép-Európában Állam és nemzet viszonya a térségben.50 A térség államainak etnikai viszonyait a történeti fejlődés, az etnikai közösségek területi elhelyezkedése, demográfiai súlya, az állam etnikai önmeghatározása, és céljai, valamint a migrációs és asszimilációs folyamatok nyomán végbement, illetve folyamatban lévő változások határozzák meg. A régió államai a két világháború között kivétel nélkül területi szervezettségű nemzetállamként határozták meg magukat, jóllehet egy részüknél etnikai állományuk több nemzeti és kisebbségi közösségből állt, másik részüket ugyan a többségi nemzet túlsúlya jellemezte, de tekintélyes lélekszámú kisebbség tette kérdésessé a nemzetállami önmeghatározást. Magyarország, Ausztria, kisebb mértékben Lengyelország, Csehszlovákia esetében a belső kisebbségek mellett tekintélyes számú külső kisebbségek tették még összetettebbé az államiság és etnicitás összefüggéseit. A vizsgált régióban a 20. század elején a két királyság két államnemzete – a szerb és a román – rendelkezett modern nemzetállami előzménnyel. Mellettük a Habsburg monarchia területén államjogi szempontból az osztrák, magyar, horvát és részben a lengyel nemzeti közösség alkotott legalább tartományi szinten többségi és államjogi értelemben is domináns közösséget. Etnikai értelemben saját történeti tartományaiban, illetve etnikai régióiban a cseh, szlovák, szlovén nemzet és a rutén népcsoport is többségben élt. Osztatlan, egységes etnikai–területi állománnyal egy állam terü50

Az előadás több szövegre épül: Szarka László: Többség és kisebbség a 20. századi kelet-közép-európai nemzetállamokban, In: Szarka László: Kisebbségi léthelyzetek – közösségi alternatívák, Budapest, Lucidus, 2004, Bódi Stefánia: A közép-kelet-európai konfliktus értelmezése, Kard és Toll 2005/3, illetve Bibó István: A kelet-európai kisállamok nyomorúsága, Kriterion, 1994.

35

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió letén csak az osztrákok, magyarok, illetve a csehek, szlovének és szlovákok éltek. Ugyanakkor a monarchiabeli románok és szerbek királyságbeli fajrokonaik igen jelentős kisebbségeit alkották. A lengyelek esetében a németországi és oroszországi lengyelek a galíciai lengyelekkel együtt a felosztott lengyel nemzeti közösség három politikai értelemben véve egyforma súlyú részét alkották. A Monarchia, vagyis a Habsburg Birodalom osztrák részeinek és a Magyar, illetve a Magyar–Horvát–Szlavón Királyságnak a felbomlása nyomán ez a sajátságosan aszimmetrikus etnoregionális, etnopolitikai és államjogi szerkezet darabjaira hullott, hogy azon nyomban az egységes birodalmi szerkezetet lecserélő nemzetállami struktúrában új alakot öltsön. Nézzük meg, melyek voltak a vizsgált régió legfontosabb etnikai sajátosságai a 20. század elején, a két világháború miként változtatta meg azokat és milyen kép rögzíthető a 20. század elején? Az 1918 előtti birodalmi szerkezetben az etnikai régiók, soknemzetiségű városok, kisrégiók mellett a felgyorsuló asszimilációs folyamatok jelezték a korabeli migráció, urbanizáció és iparosodás etnikai kísérőjelenségeit, a kormányzati politika prioritásait. A 20. századi nemzetállamok jóval tudatosabban az államnacionalista gyakorlat – például a közigazgatási, telepítési és nyelvpolitika – eszközeivel, kisebbségellenességükkel az etnikai homogenizációnak nyitottak utat. Az 1920. évi népszámlálások nemzetiségi adatai szerint a térség két legnagyobb nemzeti közösségét a közel 19 milliós lengyel, illetve a közel 13 milliós románság jelentette, amelyet a hatvanezer híján 10 milliós magyarság követett. A két új politikai nemzet, a szerb-horvát és a csehszlovák 8,9, illetve 8,7 millió főt számolt. Ezen belül a szerbek és a csehek száma egyaránt meghaladta a hatmilliót. Az osztrákok 20. századi száma a 6 és 8 millió között mozgott. A régió legkisebb államnemzetét a nem egészen hárommilliós szlovák, illetve a kétmilliós szlovén nemzeti társadalom alkotta. A legdinamikusabb változásokon a szlovák, lengyel és a román közösség ment át, mindhárom nemzeti közösség 70 százalékot meghaladó mértékben növekedett az elmúlt évszázadban.51 A térség kisebbségei közül lélekszámuk szerint a németek a legjelentősebbek (Csehszlovákiában, Magyarországon, Romániában, Lengyelországban és Jugoszláviában együttesen több mint hatmillió német élt). A második legnagyobb kisebbségi csoportot az ukrán–rutén kisebbségek alkották (Lengyelország, Csehszlovákia, Jugoszlávia) 5,3 millió fővel. Őket követték a lengyelországi, csehszlovákiai, magyarországi, romániai és jugoszláviai zsidók együttesen 3,8 milliós lélekszámban. A magyar kisebbségiek száma a négy utódállamban 1920-ban 2,8 millió volt. A régió ötödik legnagyobb kisebbségi csoportját a lengyelországi fehéroroszok egymilliónál nagyobb közössége alkotta. Jelentősek még a félmillió körüli orosz, cigány, bolgár és szlovák kisebbségek, de a vizsgált régióban további tizenkilenc etnikai közösséget regisztráltak az évszázad valamely népszámlálása során százezernél nagyobb lélekszámban: pl. a tatárokat, morvákat, horvátokat, albánokat, litvánokat, lengyeleket, gagaúzokat stb. Az új nemzetállamok egyike sem volt etnikailag homogén, etnikai összetételük sok tekintetben emlékeztetett a Monarchiáéra: A Szerb–Horvát–Szlovén Királyságban a szerbek aránya 43% volt csupán, a másik két államalkotó nemzeté, a horvátoké 23, a szlovéneké pedig 8%. A 20. század végére államalkotóvá vált bosnyákoké 1920 táján 6, a macedónoké pedig 5% körül mozgott a délszláv királyságban. A cseh népesség Csehszlovákiában éppen csak meghaladta a Köztársaság 50%át, miközben a szudétanémetek száma közel egymillióval meghaladta a hivatalosan egységes csehszlovák államnemzet részeként domináns pozícióba került szlovákok számát. Az önálló tartományi autonómiára kijelölt Kárpátalja ruténsége nem kapta meg az önkormányzati státuszt. Lengyelországon belül a lengelek aránya nem érte el a 70%-ot, ráadásul a lengyelek arányszáma 1920 és 1930 között az államnemzetek közül egyedülálló módon tovább csökkent a rutének, illetve a zsidók számának igen erőteljes növekedése miatt. Románia ugyan viszonylag erős román többségével nemzetállamnak számított, az össznépességének több mint egynegyede mégis valamely kisebbséghez 51

A gyakran ellentmondásos adatokra vonatkozóan ld. Rotschild, Joseph: East Central Europe between Two Vorld Wars. (= A History of East Central Europe IX.) Seattle–London, 1983. (4. kiadás); Glatz Ferenc: A kisebbségi kérdés Közép-Európában tegnap és ma. (= História plusz, 1992. 11.) Budapest, 1992; Kocsis Károly – Kocsisné Hodosi Eszter: Magyarok a határainkon túl, a Kárpát-medencében. Budapest, 1992.

36

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió tartozott és az újonnan Romániához került erdélyi, bánsági területeken a román többség jó ideig nem volt adott. Magyarország a maga 600 ezres német, közel háromszázezres szlovák és további 100 ezres többi kisebbségével – egyébiránt Bulgáriához hasonlóan – a jelentős, 10 százalékot meghaladó kisebbségi csoportokkal rendelkező államok közé tartozott, mint egyébként a vizsgált államok mindegyike. 2. KKE államainak etnopolitikai modelljei A 20. század során a térség részben mozaikszerű, részben kompakt etnikai régiókra, részben pedig diaszpórákra, enklávékra tagolódott összetett 19. századi etnoregionális szerkezete rendkívüli mértékben megváltozott. A holocaust következtében megszűntek létezni a régió számos régiójában meghatározó súllyal jelenvolt zsidó közösségek. A legszámottevőbb maradék zsidóság Magyarországon a 20. század második felében nem igényelte a maga számára a nemzeti kisebbségi státuszt, sem az azzal járó jogokat, önmagát kizárólagosan származási, illetve vallási közösségként határozza meg. A második világháború után üldözések, kitelepítések, elvándorlások és az asszimiláció együttes következményeként megszűntek a nagy lélekszámú német kisebbségek, Lengyelország, Csehszlovákia keleti határainak radikális átalakulásával az eredeti létszám 4-5%-ra csökkentek a ruszin, ukrán és fehérorosz kisebbségi közösségek is. A magyar kisebbségek száma szintén folyamatosan csökken, visszaszorulásuk elsősorban a városokban igen gyors ütemű, csak a legutóbbi tíz év során 300 ezerrel csökkent a kisebbségi magyarság száma, amely csökkenésnek közel kétharmada az elvándorlásra, a Magyarországra és a harmadik országba történő kivándorlásra vezethető vissza. A kelet-közép-európai kis és közepes nemzetállamok 20. századi legfőbb belső rendező elve a nemzetiségi elkülönülés, a nemzeti önrendelkezés, a nemzetállami függetlenség kivívása, nemzetközi jogi körülbástyázása volt. Tomáš G. Masaryk Új Európa című 1917. évi politikai programtanulmányában egész Európára vonatkoztatva, de valójában a kelet-közép-európai régió újrarendezésének alapeszméjeként az államok nemzeti, demokratikus és szocialista alapokon történő újraszervezését jelölte meg a nemzeti önrendelkezés legfőbb értelmének: „Európa nemzetei politikai egyesülésre, felszabadulásra és általában arra törekszenek, hogy Európát a nemzetiségi elv alapján politikailag újraszervezzék. A demokrácia, szocializmus és nemzetiség közötti belső történeti összefüggés magyarázza meg, hogy a demokratikus államok, Franciaország, Anglia és Olaszország stb. és újabban a forradalmi Oroszország az összes nemzetek önrendelkező jogát ünnepélyesen elismerték.”52 Masaryk egy évvel az első világháború előtt még persze tisztában volt azzal, hogy az etnikai elv önmagában roppant sérülékeny, kizárólagos érvényesítésének ezernyi akadálya lesz. Azonnal szembesülni kellett például a cseh emigrációnak a cseh történeti államjoghoz való ragaszkodásával. Meg kellett győznie a győztes nagyhatalmakat arról, hogy Közép-Európa stabilitását nem lehet etnikai határok szerint elkülönített államokra bízni, szükség lesz a gazdasági, földrajzi, történeti szempontok figyelembe vételére az új államhatárok kijelölésekor. Ezzel együtt a csehszlovák, román, jugoszláv békedelegációknak nem volt egyszerű dolguk, amíg végleg elhitették a „békecsinálókkal”, hogy a régió etnikai kevertsége olyan mérvű, hogy az etnikai szempontból méltányos önrendelkezés lebonyolításához szükséges plebiszcitumok, döntőbíráskodások körülményes mechanizmusai eleve csődöt mondtak volna. Segítségükre volt persze a nagyhatalmi érdekek és a nemzeti önrendelkezés nyugat-európai értelmezésének sajátságos keveredése, a térség mielőbbi pacifikálására törekvő győztesek stratégiai, geopolitikai érdekeinek elsődlegessége. Masaryk mindazonáltal hosszabb távon elképzelhetőnek tartotta az etnikai elv véghezvihetőségét, a szükséges korrekciók megállapodásos, konszenzusos megtételét, s többször hangot adott annak a meggyőződésének, hogy a szabad nemzetek önkéntes szövetkezésének perspektívája jelenti a régió nemzeti kérdéseinek igazi megoldását. 52

Masaryk, Tomáš Garrigue: Az új Európa. A szláv álláspont. Košice, 1923. 29.

37

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió Bibó István a kelet-európai kisállamok nyomorúságáról értekezve – a második világháború utáni méltányos béketeremtés reményei és illúziói közt – azt próbálta megindokolni, miért és hogyan lehetett, kellett volna a régió etnikai alapozású nemzeteinek helyét, egymáshoz való viszonyát, egymás közötti határait az etnikai realitások és válaszvonalak mentén kijelölni. „…Közép- és KeletEurópában az egész területi összevisszaság mögött az áll, hogy ezen a területen a nemzetek az egynyelvű emberek összességeivé váltak. Aki tehát ezeket a nemzeteket jól el karja határolni, annak történeti keretek helyett immár a nyelvi keretekhez kellett igazodnia. Az önrendelkezési jognak tehát ezen a területen az az értelme, illetőleg az lett volna az értelme, hogy rajta keresztül megoldáshoz tudjon jutni az a jellegzetes közép- és kelet-európai helyzet, hogy egy csomó ember történetileg olyan közösségekhez tartozik, melyek nem felelnek meg immár nemzeti hovatartozásának.”53 Szarka László megállapítja, hogy fél évszázaddal a bibói diagnózis és recept rögzítése után a 21. század eleji fejlemények látszólag Masaryknak adnak igazat. Az államok területi integritása és szuverenitása az európai integráció folyamatában felülkerekedett a nemzeti önrendelkezés etnikai értelemben vett elv- és érvrendszerén. A múlt század második felében lezajlott migrációs, asszimilációs és homogenizációs, szegregációs folyamatok is mintha a kelet-közép-európai nemzetek államnemzeti ambícióinak megerősödését, s ezzel a nyugat-európai nemzetépítés modelljeinek, gyakorlatának átvételét igazolnák. Ugyanakkor az Európai Unióban ez a fajta államnemzeti magatartás egy ideig minden bizonnyal tovább erősödik. A másik oldalon viszont a régió nemzeti kisebbségei közül a magyar, szláv, albán népcsoportok közösségi identitásának a nemzeti közösségtudat jórészt domináns eleme maradt, az anyanyelv, az anyanyelvi kultúra szoros szálakkal kötik ezeket a minoritásokat az anyanemzeteikhez. A kelet-európai, szovjet típusú államhatárok, határrezsimek megszűntével ezek a nemzeti kötődések ismét felerősödhetnek és a rendezetlen státusú kisebbségi csoportok tagjai közül sokan választhatják majd az anyaországba történő áttelepülést, ami új helyzet elé állíthatja az érintett államokat. Ennél is fontosabb fejlődési tendenciák bontakozhatnak ki az érintkező határrégiókban és etnikai kontaktuszónákban, ahol a regionalizáció az integráció szükségszerű kísérőjelenségeként teremthet új etno- és identitáspolitikai helyzeteket. Masaryk és Bibó önrendelkezés-felfogásának 21. századi próbáját ezek a mélyebb folyamatok jelentik majd. Az első világháborút lezáró béke, illetve az akkor kialakított politikai keret létrejötte eltelt három generációnyi idő lehetővé teszi az akkor kialakított rendszer minősítését, annak felmérését, hogy mennyire sikerült megvalósítani azt, amit a béketerv ígéretként megfogalmazott. Elemzők – többek között Szarka László – szerint az 1918–1920. évi kelet-közép-európai államjogi változások eredendő, mondhatni születési hibákkal terheltek, a létrejött nemzetállamok az elvárttól eltérő politikai pályára álltak, nem mentesek az államnacionalizmus hibáitól és bűneitől. A negatív jelenségeket – okokat és tendenciákat, amelyek miatt nyolcvan–kilencven évre nyúlt el a Masaryk által szükségszerűnek tartott kitérő, illetve ami miatt a régió nemzetállami fejlődésének Bibó István által leírt zsákutcájából ilyen hosszú ideig nem sikerült kiutat találni – három nagy csoportra lehet felosztani. a) A történeti okok kategóriájába sorolhatók a Monarchia belső átalakulási tendenciáit elakasztó mulasztások és osztrák, magyar részről folyamatosan működtetett centralizáló szándékok, asszimilációs elképzelések. A nemzeti és regionális különbségek elismerésének, kibontakoztatásának akadályozása ezekből a negatív állampolitikai reflexekből következett. Ide sorolhatók a másik oldalon a nemzeti mozgalmaknak Jászi által valóságos és álirredenták kategóriájába sorolt egységtörekvései, amelyek a történelem meghamisításával, a háborús propaganda eszközeivel próbálták kiegyensúlyozni és legyőzni a magyar és osztrák államapparátus rövidlátó sovinizmusát. A legsúlyosabb történeti okok közé kétségkívül az első világháború éveiben is kihasználatlanul és kipróbálatlanul maradt reformtervek elsikkasztása, a tárgyalásos nemzetiségi béke megteremtésének erőtlensége bizonyult. Az államnacionalista tendenciák történeti okai közt nyilvánvalóan az elszenvedett sérelmeknek az állami ideológiába, iskolai oktatásba beépült elemeit, azok generációkon keresztül történt 53

Bibó István: A kelet-európai kisállamok nyomorúsága. in: Uő.: Válogatott tanulmányok 1945–1970. 2. köt. Budapest, 1986. 251–2.

38

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió sulykolását éppúgy meg kell említenünk, mint a magyar és német irredenta ellentétes irányú, de azonos alapállású attitűdjét. b) A külső okok kategóriájában a világháború után békefolyamat nagyhatalmi forgatókönyveit és az utódállamok katonai fait accompli (befejezett tény) politikáját, illetve a területi igényekben, határkijelölésekben jelentkező mértéktelenségét, geopolitikai, katonai pragmatizmusát jelölhetjük meg. A legújabb kori békerendezések persze majd minden esetben büntetőjellegűek is voltak, s a nagyhatalmak részéről minden esetben a pacifikációs szándéknak rendelődtek alá az eredetileg fennen hangoztatott alapelvek: a Párizs környéki (versailles-i, Saint Germain-i, trianoni, neully-i) békeszerződések kétségkívül az új államrendszer működőképességének gazdasági, stratégiai és geopolitikai garanciáit is igyekeztek megteremteni. Az államnacionalizmus külső okai közt még a kisantant és a római jegyzőkönyv országai, illetve a Berlin–Róma tengely szövetségesei és áldozatai közötti konfliktus nagyhatalmi meghatározottságát, a gazdasági, külkereskedelmi kiszolgáltatottságot kell megemlítenünk. c) Belső ellentmondások. A negatív tendenciáknak, a kisállami rendszer regionális együttműködés terén alapvetően hátrányokat felhalmozó történetének harmadik nagy okcsoportjába a kisállamok közötti együttműködés belső ellentmondásait, a kelet-közép-európai nemzetállami rendszer immanens ambivalenciáit, az együttműködés elmélyítése helyett a formális diplomáciai megoldások álmegoldásait, az elválasztó jellegű határok folyamatos megerősítését, a nagyhatalmak által egyébiránt rendre kihasznált kölcsönös konfliktusok életben tartását sorolhatjuk. E tekintetben nem volt különbség a francia, német és a szovjet magatartás között. Ide tartozik a határrevíziót minden áron megvalósítani igyekvő magyar politika és a békés, megegyezéses határrevízió lehetőségét eleve kizáró csehszlovák, román, jugoszláv magatartás konfliktusa is. Ez utóbbi egyébiránt a belső megosztottság, szembenállás ezer más megnyilvánulásához hasonlóan a német-olasz háborús politika, a szovjet nagyhatalmi politika számára jelentett igazán kedvező alkalmat a régió nemzeteinek egymással szembeni kijátszására, az államok megosztottságának elmélyítésére. Hogy pl. a szovjet politika milyen hathatósan tudott élni ezzel az eszközzel, annak az 1968-as csehszlovákiai csoportos bevonulás a legmegdöbbentőbb példája, de az országokon belüli nemzeti konszenzusok kimunkálását is jórészt ezzel a technikával akadályozták a beavatkozó nagyhatalmak. 3. Nemzetállamok és etnopolitikák Az első világháborút követő békerendszer keretében a győztes és vesztes kisállamok a status quo és a revízió közötti politikai térben – katonai és részben politikai szövetségekbe tömörülő nemzetállamokként – a régió régi és új hatalmainak erőviszonyait igyekeztek leképezni. A régiót előbb a versailles-i békerendszer francia kísérletezései, majd a harmincas évektől Németország és Olaszország megerősödő jelenléte, a második világháború előestéjén pedig az 1939. augusztus 23-i Ribbentropp–Molotov-paktummal kezdődő német–szovjet rivalizálás, illetve érdekszféra-politika erővonalai osztották meg. A kelet-közép-európai versailles-i békerendszer államait etnopolitikai szempontból négy csoportba lehet besorolni: a) Súlyos területi és etnikai veszteségeket elszenvedett vesztes államok: Osztrák Köztársaság, Magyar Királyság (a Balkánon ebbe a csoportba tartozott a Bolgár Királyság). Ezeket az államokat a nemzeti reintegrációra, a területi revízióra, az államon belül pedig az asszimiláció folytatására való törekvés jellemezte. b) Újraegyesített, illetve kibővített nemzetállamok: Lengyel Köztársaság, Román Királyság (a területek, tartományok unifikációja, erős centralizáció, kisebbségek háttérbe szorítása, megosztása, asszimilációja, a nemzetállami jelleg felerősödése). c) Pszeudo-föderációk formájában egyesített többnemzetiségű államok: Csehszlovák Köztársaság, Szerb–Horvát–Szlovén Királyság. A két országot a demokrácia eltérő mértéke ellenére 39

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió egyformán erős centralizmus jellemezte, amelyre a kisebbségi nemzetek autonomista szeparatista törekvések formájában válaszoltak. Mindkét állam az első periódusban etnikai sokszínűségét külpolitikai fenyegetettségként élte meg, s ezzel szemben a csehszlovák és jugoszláv politikai nemzet gondolatát állameszme szintjére emelték. d) Balti nemzetállamok: Lett Köztársaság, Litván Köztársaság, Észt Köztársaság. A három balti államot a belső konszolidáció igénye, kisebbségi kérdés rendezése, a szovjet–orosz, lengyel, német szomszédságból adódó veszélyeztetettség érzése jellemezte. Jóllehet a békerendszer a wilsoni önrendelkezés doktrínájára alapozva próbálta a régió területén osztozó birodalmak nemzetállami felosztását elvégezni és legitimálni, a Szovjet-Oroszországban és a Magyar Tanácsköztársaságban testet öltött bolsevista veszélyre, illetve a katonailag megerősödött utódállamok ellenállására hivatkozva mind az osztrák, mind a magyar etnikai korrekciós igényeket figyelmen kívül hagyták. A Szudéta-vidék, Dél-Szlovákia, Kárpátalja, Erdély, Bánság, Vajdaság, Muravidék esetében a nyelvi–etnikai realitásokat megerőszakolva állapították meg a végleges politikai határokat. Romsics Ignác összegzően a nemzetiségi önrendelkezés háttérbe szorulásáról, illetve a stratégiai-gazdasági érdekek előtérbe helyezéséről megállapítja: Délkelet-Európa új állami konfigurációja annyira sem felelt meg a nemzeti-etnikai elvnek, amennyire azt az egyébként bonyolult néprajzi–demográfiai viszonyok lehetővé tették volna.54 Minden érintett nemzet minden felelős politikusa tisztában volt azzal, hogy önmagában a nemzeti, nyelvi, etnikai elv nem alkalmas homogén nemzetállamok megteremtésére, a Monarchia megreformálhatatlansága, már 1914 előtt arra a gondolati pályára állította őket, a Monarchia tényleges összeomlása pedig visszavonhatatlanul elkötelezte őket a birodalmi szerkezetek lebontása és a maximális határok közt elképzelt nemzetállamok megteremtése mellett. A régió etnikai szerkezete, a nemzetállamok, nemzetállami kezdemények középkori előzményei, s azoknak a történeti köztudatban élő hagyományai, politikailag instrumentalizálható szimbolikus tartalmai eleve olyan területi célok mentén mobilizálták a nemzetépítő programokat, amelyek magukban hordozták a 20. század határ- és kisebbségi konfliktusait, migrációs és asszimilációs tendenciáit, s ezekkel együtt természetesen a közeledési kísérletek kudarcait. Indokolt a kérdés: volt-e, lehetett-e volna valós alternatívája a régió 20. századi nemzetállami fejlődésének. A kérdés azért indokolt, mert akár a belülről kialakított, akár pedig a kívülről sugalmazott föderatív tervezetekre, elképzelésekre utalunk, akár a szovjet blokk negyven éven keresztül átélt és jó ideig fejlődőképesnek tartott egyközpontú világmodelljére gondolunk, érdemes elgondolkodni azon, milyen mértékben kínáltak reális lehetőséget a kisállami válaszvonalak, szembenállások eltakarítására, meghaladására. Masaryk és Jászi egymástól eltérő megközelítései a kelet-közép-európai nemzetek egymáshoz való viszonyának rendezésére 1918 után alapvetően három kérdésben különböztek egymástól: a nemzetek egyenjogúsítását Jászi Oszkár55 a miniszter, megoldhatónak tartotta a soknemzetiségű Monarchián belüli belső elhatárolódással, illetve egybekötött föderatív típusú átalakítással. Masaryk számára a szuverén nemzetállamok megteremtése megkerülhetetlen feltétele volt ugyanennek a folyamatnak. Jászi az első világháborút követően lehetségesnek tartotta a nemzetek megegyezését, Masaryk elképzelhetetlennek, veszélyesnek és a csehek szempontjából károsnak. Jászi a régió már létező nemzetállami számára a Monarchia föderalizálását minden tekintetben előnyösnek, saját nemzetállamiságuk megduplázódásával járó folyamatnak tartotta volna. Masaryk szerint 1918-ban a nemzetállami átrendeződésnek semmilyen más reális alternatívája nem létezett, s ebben a 20. századi történelem ugyancsak neki adott igazat. 54

Romsics Ignác: A trianoni békeszerződés. Budapest, 2001. 125–128., 230–233. Jászi Oszkár (Nagykároly, 1875-Oberlin, USA, 1957) – író, szociológus, politikus, egyetemi tanár. Az 1918. okt.-i polgári demokratikus forradalom idején a Nemzeti Tanács tagja, a Károlyi-kormány nemzetiségi kérdésekkel megbízott tárcanélküli minisztere (1918. okt. 31.–1919. jan. 19.). 55

40

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió A közép-európai föderalizmus szempontjából természetesen nem csupán az érintett nemzetek ellenérdekeltségei jelentettek akadályt, hanem a meghatározó nagyhatalmak magatartása is. Az 1918. évi helyzetben egyedül a régióban legkevésbé fontos amerikaiak számára tűnt jó ideig kívánatosnak valamilyen föderatív, konföderatív egység létrehozása, de ezt a magyar és osztrák központú összetett államot a békekonferencia meghatározó tényezői egy pillanatra sem tekintették tárgyalási pozíciónak. A második világháború vége felé ugyanez történt a brit konföderációs elképzelésekkel, amelyek sírjának megásásához egyébiránt a csehszlovák–lengyel konföderációs tervek kudarca is jelentős mértékben hozzájárult. Szarka László szerint a versailles-i békerendszernek KeletKözép-Európában 1920-ban és a két világháború közötti időszakban öt alapvető ok miatt nem lehetett, nem alakulhatott ki egyenértékű alternatívája: 1) A régió nemzeti politikai elitjei számára az ideális nemzetállami keretek jelentették a vágyképet, az optimális megoldást, s ehhez képest bármilyen más államjogi megoldás háttérbe szorult. 2) A két világháború között a győztes és vesztes államok szembenállása, a második világháborút követően a vasfüggöny kialakulása, majd pedig a Szovjetunió nagyhatalmi érdekszférájának játékszabályai megakadályozták a nemzetek közötti érdekegyeztetés ilyen irányvételét. 3) a nemzetállami határok átjárhatatlansága, vagy legalábbis korlátozott áteresztőképessége hetven éven keresztül fenntartotta a határok demarkációs, katonai jellegét, megakadályozva így a közvetlenül érintkező régiók kapcsolattartását. 4) A régió államainak etnikai szerkezete, az etnikai érdekeket keresztező államhatárok mindvégig erős konfliktuspotenciálja minden változás ellenére folyamatosan a föderalista típusú megoldásokban érdekelt és ellenérdekelt országokra osztotta a régió államait. 5) A régió ellenzéki mozgalmaiban az összefogás, a regionális együttműködés eszméje éppúgy alárendelődött a régió nagyhatalmi meghatározottságából adódó törvényszerűségeknek, mint a gazdasági közeledés, együttműködés célszerűségét hirdető törekvések: az európai integrációs folyamat előkészítő szakaszában ezért maradtak jórészt felhőjátékok szintjén a regionális együttműködés eszméi és céljai. Ráadásul az integrációs versenyben is felülkerekedtek a rivalizálás motívumai. 4. A kisállami rendszer csődje Az egy többségi, illetve államnemzettel rendelkező kelet-közép-európai államok (Ausztria, Magyarország valamint a pszeudo-föderációként meghatározott Csehszlovákia és Jugoszlávia között igen jelentős államjogi különbségek alakultak ki, ami tovább nehezítette a versailles-i rendszer belső stabilizálódását. A térség valamennyi állama valójában erőteljes asszimilációs politikát folytatott, ez alól Magyarország sem volt kivétel, ami sokszor hiteltelenné tette Budapestnek a népszövetségi kisebbségvédelmi rendszeren belül tanúsított jogvédő magatartását a kisebbségi magyarok vonatkozásában. Még a Saint Germain-i kisebbségvédelmi szerződésben magára vállalt kötelezettségeinek leginkább megfelelni kívánó Csehszlovákia is minden elkövetett annak érdekében, hogy a korábban felkínált és vállalt keleti svájci modell ne jöjjön létre. A közigazgatási reformok sorozatával eleve meghiúsított mindenfajta területi alapú rendezést a német, magyar, rutén és lengyel kérdés kezelésében, közel százezer nem cseh és nem szlovák állampolgár esetében nem adta meg a békeszerződésben előírt állampolgársági jogot, a kisebbségi oktatásügyben pedig a közép- és felsőfokon egyértelműen diszkriminatív magatartást tanúsított. A nyelvi jogok betartásában pedig a közigazgatás minden eszközét bevetette, hogy a járások, városok 20 százalékos minősítései szintje alá vigye a helyi német, illetve magyar közösségeket. A versailles-i rendszert alkotó nemzetállamok legnagyobb etnopolitikai tehertételét azonban kétségkívül a két pszeudo-föderáció politikai nemzeteinek államjogi inkongruenciái, belső nemzeti konfliktusai jelentették. A cseh–szlovák érdekellentétek rögtön a húszas évek elejétől kezdve a szlovák autonomizmus és a cseh centralizmus állóháborújába torkolltak, s átmeneti fegyverszünetek 41

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió ellenére az 1930-as évek közepére tulajdonképpen mindenki számára világossá vált, hogy a masaryki–beneši Köztársaság egységeszménye menthetetlenül megbukott. Ennél is súlyosabb volt a szerb–horvát, s részben a szerb–szlovén viszony a jugoszláv királyságban: a szerb–horvát ellentét az állam szétesésével fenyegetett, s a királyi diktatúra bevezetése 1929-ben a parlament és a politikai pártok feloszlatásához vezetett. A királyi diktatúra azután valójában melegágyává vált a horvát önállósulási törekvéseknek, illetve az albán és macedón szeparatista mozgalmaknak. A második világháború kirobbanását a régióban végbement államjogi átrendeződések egész sora: az Anschluss, Csehszlovákia felbomlása, a Cseh–Morva Protektorátus, illetve az önálló Szlovákia kialakulása előzte meg. A Balkán képlékenységét pedig Albánia olasz megszállása, majd pedig Hitler 1941. évi sikeres jugoszláviai hadjárata tette ismét mindenki számára láthatóvá. A kisállami rendszer a világháború első két évében semmilyen érdemi ellenállást nem tudott kifejteni sem a németekkel, sem a szovjetekkel szemben. A térség két legnagyobb állama közül Lengyelország megszűnt létezni, Románia pedig jelentős területeket vesztett. A két pszeudoföderáció széthullott, s helyükön két korábban másodrendű pozícióban élt nemzet kezdte építeni a maga nemzeti bábállamát.56 Ezzel egy időben a német és a magyar revíziós politika végzetesen egymásba kapcsolódott és a magyar kérdés kezelésére kidolgozott erőszakmentes és nyugat által is támogathatónak tartott változatai egyszer s mindenkorra kompromittálódtak. A szovjet-orosz paktumpolitika 1939 nyarán azonban az egész köztes-európai koncepció felett kimondta a végítéletet, hiszen Lengyelország soron következő lerohanásával az egész versailles-i Közép-Európa egyetlen nagyhatalmi formájú állama omlott össze kártyavárként. A maradék kisállami szuverenitások pedig rövid időn belül feltétel nélkül besorolódtak a német, a Baltikumban pedig a szovjet ellenőrzés, illetve érdekszféra alá. A konfliktusmezőbe került Románia pedig 1940-ben rövid négy hónap alatt elveszítette Besszarábiát és Dél-Dobrudzsát. 5. A közép-kelet-európai konfliktus Bibó-féle értelmezése Bibó István különös figyelmet fordított munkásságában a kelet-európai régió antidemokratikus jellegének kutatására. Bibó azt mondja, Európa nemzetei az i. sz. 5–6. században kialakultak, majd a középkor folyamán körvonalazódtak az európai nemzetek határai. A modern állam kialakulását Nyugat-Európában a 15–17. századra teszi, és azt mondja, nem igaz, hogy a francia forradalommal következett be a patriotizmus megszületése. A francia forradalom „csupán” a modern patriotizmus megszületését hozta magával.1 Közép-Kelet Európa területi statusa és a nyelvi nacionalizmus is ekkoriban alakult ki. A francia forradalom nyomán megjelent a régióban a modern demokratikus nacionalizmus és új helyzetet teremtett. A problémák fő okát Bibó a térségben a nyelvi és az országhatárok különbözőségében látta. Ez a helyzet számtalan határvitát okozott és az indulatok még a XXI. században sem látszanak nyugodni. Bibó szerint Közép-Kelet-Európa népeinek önállósodási törekvései szolgálnak magyarázatul arra is, hogy a régióban a nép fogalma nem az arisztokráciával szembenálló csoportosulást jelentette, hanem a nemzet egészét, mint az elnyomó uralomtól elválni akaró nyelvi-nemzeti csoportosulást. Ez aztán speciálisan közép-kelet európai jelenséggé vált. Az itt élő nemzetek kitűzték az összes nyelvtársak egyesítésének programját, kitűzték az egynyelvű nemzeti állam programját. Mindkét törekvésnek egy volt a lényege: etnikai tényezőkkel alátámasztani a politikai lét bizonytalanságát. A történelmi élményeknek egy ilyen sorozata az, ami egy nemzetet megformál. A történeti Magyarország problémáját abban látja, hogy függetlenítési törekvéseinél egyszerre találta az ország 56

Szlovákia 1939. március 14-én Csehország német megszállásának napján vált önállóvá. Igazi nemzetállamként működött, ahol a német és a magyar népcsoport együttes létszáma nem érte el a tíz százalékot. A két kisebbség rendelkezett ugyan egyszemélyes parlamenti képviselettel, de a magyar kisebbség jogai csak a reciprocitás elve alapján működtek. A német kisebbség a német-szlovák védelmi szerződés alapján különleges jogokat élvezett. Horvátország 1941. április 10-én vált függetlenné: a horvátok 1102 után ismét önálló állammal rendelkeztek. A horvát területek mellett az új állam megkapta Bosznia-Hercegovinát: a horvátok összlakosságon belüli aránya 52 százalék volt, a 3,4 millió katolikus horvát mellett 1,8 millió szerb és 700 ezer muzulmán élt a horvát állam területén.

42

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió szembe magát az európai reakcióval és saját elégedetlen nemzetiségeivel, ennek a helyzetnek lett az eredménye az 1849. évi katasztrófa. Ebből a történelmi szituációból született meg aztán az 1867-es osztrák–magyar kiegyezés, és ebben a helyzetben érték Magyarországot az 1918-as, majd az 1944es történelmi események. Magyarország mindeközben nem szakadt el attól a lelkiállapottól, hogy Európa adósa neki egy súlyos igazságtalansággal. Hasonló problémákkal küszködtek Közép-Kelet Európa más nemzetei is. Bibó úgy látja, hogy Magyarország az a közép-kelet európai államok közül, amely erkölcsi számláját mindig rosszkor nyújtotta be: először 1849 után, aztán 1918 és 1938 között. Végül a fasizmus szövetségeseként. Az okok keresésekor rámutat arra is, hogy a régiót már eleve elmaradottság jellemzi. Bibó megállapítása, hogy e térségben mindig volt valami antidemokratikus és erőszakos. Ezt a helyzetet a fejlődésnek történeti megrázkódtatásokból támadt megakadásával lehet magyarázni. A kérdés kapcsán zűrzavaros politikai filozófiák születtek. Bibó úgy véli, akkor hatnak egy népre féligazságok, ha azáltal bizonyos indulatoknak kielégülést szerezhetnek. Hozzáfűzi azonban, hogy egyetlen népről sem szabad feltételeznünk, hogy eleve képtelen a fejlődésre, mert mindegyikben benne rejlik a szabadság iránti igény. A kiegyensúlyozatlanságuk oka tehát a nemzeti keretek bizonytalanságában rejlik. Bibó szerint „Kelet-európában a nemzeti keret valami olyan dolog volt, amit meg kellett csinálni, helyre kellett állítani, ki kellett harcolni, és állandóan félteni kellett.” Fontos megállapítása, hogy egy nemzet harmonikus fejlődéséhez a demokratizmus és a nacionalizmus egyensúlya szükséges, és ha ez az egyensúly megbillen, súlyos zavarokra vezethet. Úgy véli, a demokrácia európai sorsa szempontjából meghatározó és nagyon káros volt, hogy Németországban, Olaszországban és Spanyolországban a demokratikus eszmék elterjedése egy idegen invázió (Napóleon hódítása) emlékével kapcsolódott össze, a nemzeti eszme pedig az ellene való szembenállással. Ebből származott, hogy itt a demokrácia és a nemzeti érzés úgy jelentkezett, mint amelyeket szembe lehet állítani egymással. A kelet-közép európai népek a sorozatos történeti katasztrófák hatására „közösségi hisztériák”-ba bonyolódtak, minden a nemzeti célszerűség alá rendelődött, például az olimpiai rekordok. Mindezek az események így elvesztették spontaneitásukat, öncélúságukat és a nemzeti öndokumentáció szolgálatába kerültek, állapítja meg Bibó találóan. A létért való félelem lelkiállapota volt az, amely kiszorította a józan értelmet, ezzel magyarázható a kultúra elpolitizálódása is. A magyar társadalom szemlélete, világképe erősen átpolitizált, csakúgy, mint a régió más országaiban. A nyugati nemzetek nagysága viszont éppen abban áll, hogy a legnagyobb nyugalommal élik nemzeti életüket, s mint nemzet nem akarnak unos-untalan felmutatni valamit. De Közép-Kelet-Európa különleges viszonyai között a nyelvi összetartozás politikai és történelmi tényezővé vált. Egyre többen vallják napjainkban, hogy nem tartható az egy nyelv, egy nép, egy nemzet szemlélet. Az is biztos, hogy a területi vita nagyon veszélyes, s Bibó szerint, ha ez dominánssá válik egy nemzet életében, akkor megakaszthat egy még nem demokratikus közösséget a fejlődésben. Egyetérthetünk Ortega azon megállapításával is, hogy az újabb kori Európában nem azért voltak egynyelvűek az államok, mert egynyelvű népek álltak össze, hanem azért, mert egy fennálló állami keretet egyik vagy másik nép számbeli hegemóniája egynyelvűvé tett. Bibó legfőbb mondanivalója a magyarsággal kapcsolatban, hogy a nemzeti és társadalmi problémákat az egyetemes érvényesség igényével közelítsük meg. 6. A régió stabilizálásának lehetőségeiről A következő nemzetközi-összehasonlító kitekintés keretében összefoglaljuk, hogyan vélekednek a régió stabilizálásának lehetőségéről elismert szakemberek, politikusok.

43

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió Milan Hodža57 gondolatmenetének kiindulópontja, hogy bármilyen rendezési elvünk is van, mindig maradnak kisebbségi enklávék és ezeket csak föderáció létesítésével lehet megvédeni. Koncepciója több tekintetben is eltér Bibóétól, ugyanakkor nagyon hasonló elgondolásokat is felfedezhetünk nála. Bibóhoz hasonlóan úgy véli, hogy a nemzeti érzületet össze kell hangolni a demokratikus értékekkel. A nacionalizmus alapját mindketten a tömegérzelemben látták. Hodža a régió nacionalizmusait kettéosztotta és úgy vélte, a Monarchia népeinek nacionalista törekvései, lévén elnyomott népekről van szó, demokratikus nacionalizmusok, míg az osztrák nacionalizmus nem demokratikus, ahogyan a magyar is letért erről az útról, amikor a nemzeti retorika elnyomó jellegűvé vált. Ezzel szemben ismeretes Bibó szembeállítása, mely az egészséges nyugati demokráciák nacionalizmusa és a régió nacionalizmusai közt tesz különbséget. Csehszlovákia helyzetéből kiindulva Hodža céljának tekintette a decentralizáció és a nacionalizmus összeegyeztetését, mialatt sem a cseh, sem a szlovák nacionalisták álláspontját nem tette kizárólagosan a magáévá. Csehszlovákia megőrzésére törekedett, a nemzeti kisebbségek jogainak biztosításával és az állam területi egységekre osztásával. A régió államainak együttműködését szükségesnek és lehetségesnek ítélte, mivel a térségben nagyon hasonló berendezkedésű államokról van szó. A régió államainak legfontosabb közös nevezőjét Hodža az agrárdemokráciában vélte felfedezni, vagyis a gazdasági berendezkedésben. A paraszti réteg nacionalista érzelmeit egyébként nem találta agresszívnak. A tartós béke megteremtésének alapját a nemzetállami keret helyett a nemzetek feletti nem kizárólagosan politikai alapú, hanem gazdasági-politikai közösségekben nevezi meg. Fő különbség gondolatmenetük közt, hogy Bibó mindig is fenntartással viselkedett egy területi alapú konstrukcióval szemben és az elhatárolást inkább „etnolingvisztikus” alapon képzelte el. Hodža kisebbségi regionalizmusra épülő elgondolása távol állt Bibótól és a volt Jugoszláviára sem mint kisebbségi kísérletre, hanem mint nemzetállamra tekintett. Mindkettejüktől távol állt természetesen a radikális nacionalizmus. A föderatív megoldást az előbbi indokláson túlmenően azért is fontosnak tartotta, mert az orosz és a német területek között a tartós konszolidálás alapja csak egy konföderáció lehet. Hodža úgy látta egy ilyen konstrukciót az oroszok ellenében kellene megalkotni, míg Bibó másként ítélte meg az orosz politikai helyzetet – sokak szerint ezen a ponton irreálisabban – és a Szovjetuniótól várta valamiféle föderáció létrehozását. John Lukacs58 arra mutat rá, hogy a többnemzetiségű államok csak ideig-óráig összetartott konstrukciók voltak mindig is, például Csehszlovákiában a szlovák nacionalizmus éledezett már a 20. század harmincas éveiben. Szlovákia inkább Hitler mellé állt és kiszolgálta a németeket, erről írta Bibó, hogy egyik nép sem volt önmagáért fasiszta vagy szocialista, mindegyik valamilyen cél érdekében vált azzá. 1989-ben aztán újjáéledt ismét a szlovák nacionalizmus, végül a csehszlovák állam két részre szakadt, de szerencsére nem olyan véres átalakulás eredményeképpen, mint amilyen a volt Jugoszláviában zajlott. Lukacs felhívja a figyelmet a radikális nacionalizmus veszélyeire és úgy véli, ez egy olyan gyűlölködő csoport, amely kisebbségben léte esetén is megállja a sarat a többség ellenében.16 Mindennek már nincs köze a régimódi hazafiak mélyen gyökerező hazaszeretetéhez, vélekedik Lukacs, mert a hazafi megrémül a nacionalista hangoskodásától és idegengyűlöletétől. A nacionalista ezenkívül gyanakvással tekint mindenkire, még saját honfitársaira is, tehát a másként gondolkodókra. A huszadik század nacionalizmusa szerinte ellentétbe került a liberalizmussal, míg a 19. században léteztek még liberális nacionalisták. A liberális szó ma sok tekintetben negatívat jelent, Kelet-Európában hasonlóan a kommunistához, utal egyrészt hazafiatlanságra, másrészt túlhajtott szabadelvűségre. Bibó is rámutatott arra, hogy valamennyi eszmeáramlat szimbólumai közül a nacionalizmus jelképei a legerőteljesebbek, ezzel magyarázható a nacionalizmus ereje napjainkban. A 57

Milan Hodža (1878-1944), újságíró, politikus, csehszlovák miniszterelnök. A Turóc megyei Szucsányban született. Budapesten és Bécsben járt egyetemre, majd újságíróként és szerkesztőként dolgozott. 1905-1910 között a magyar országgyűlésben képviselő. 1906-1914 között a Szlovák Nemzeti Párt alelnöki tisztségét töltötte be. 58 John Adalbert Lukacs (1924- ) magyar születésű amerikai történész. 1946-ban emigrált az USA-ba, 1947-1994 között a Pennsylvaniában egyetemi tanár, legfontosabb kutatási területe a II. világháború.

44

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió régió válságait, rendszerváltásait azonban a nacionalista mozgalmak eredményezték: ez rombolta szét egykor a Habsburg birodalmat és vetett véget a szovjet uralomnak is. A napjainkban az újjáéledő nacionalizmusra Lukacs fokozottan hívja fel a figyelmet. Azt mondja a nyelv önmagában nem képes etnikumokat egyben tartani, hiszen a cseh és a szlovák nyelv is rendkívül hasonló volt, ugyanígy a horvát és a szerb. Érdekes meglátása, hogy a nacionalizmus éledésével megjelenik a szónak mintegy szinonimájaként a keresztény fogalma - amely egyébként összeegyeztethetetlen kellene, hogy legyen a radikális nacionalizmussal –, ugyanis ez ma arra utal, hogy nem zsidó, nem liberális, nem szocialista. Lukacs úgy összegzi elemzését, hogy jelenleg legnagyobb hatóereje ismét a nacionalizmusnak van. Samuel Huntington59 is foglalkozott a volt Jugoszláviában lezajlott konfliktussal, és részletesen elemezte a nagyhatalmak viszonyulását a régió etnikai konfliktusaihoz. Szerinte Amerikának nem fűződtek a térséghez különösebb érdekei, ezzel magyarázható, hogy végül Bosznia csalódott az Egyesült Államokban. Huntington a jugoszláviai háborúra a törésvonal-háborúk elnevezést használja és elemzésében rávilágít arra, hogy ezek jellemzője az időszakosság, míg a mögöttük lévő ún. törésvonal-konfliktusok örök életűek. Jellemzőik még, hogy földrajzi szomszédságban lévő etnikumok között törnek ki, amelyek közt eltérés tapasztalható a vallás, a társadalom vagy a kultúra területén. Az ilyen jellegű konfliktusok esetében a békeegyezmények felülről lefelé köttetnek, míg a konfliktus kialakulása maga alulról fölfelé gerjed. Jól megfigyelhetjük ezt a jugoszláviai háború lezárásakor, minden jelentősebb lépésnél nagyhatalmi érdekekbe ütközünk. A történések alapján igazat kell adnunk Huntingtonnak: 1994-ben érkezett a szóban forgó konfliktus végső stádiumához, amikor a NATO felszólította a szerbeket a fegyverek kivonására Boszniából. Oroszország viszont nehezményezte, hogy megkérdezése nélkül akarták rendezni a boszniai kérdést. Végül a szerbek magatartása oda vezetett, hogy néhány hónappal később már nem ellenezték a szovjetek a NATO légicsapását. Hasonló nemzetközi nyomás nehezedett Horvátországra is, például Németország részéről. Milošević 1994 augusztusában hozzájárult ahhoz, hogy a szerbeket a horvát sereg kiűzze Krajinából és visszaszorítsa őket. Kelet-Szlavónia fokozatosan horvát ellenőrzés alá került, Milošević politikájának eredményeként az ENSZ megszüntette a Szerbia elleni szankciókat. Ezzel kapcsolatosan jegyzi meg Huntington, hogy szerinte a törésvonal-háborúk ára a rokonok elárulása. Az ilyen jellegű háborúk békekötéseit abban az esetben véli tartósnak, amennyiben azok tekintettel vannak a másodlagosan, harmadlagosan érdekelt felek viszonyaira is. Hozzáteszi, hogy az ilyen háborúk kialakulásának megakadályozásáért a felelősséget a világ nagy civilizációinak kell viselniük. 7. A térség népei Nép

Lélekszám Államiság Alkotmány Egyetem

Cseh Horvát Lengyel Magyar Osztrák Román

1918 1974 1791 1919 1848 1866

1347 1396 1364 1367 1365 1860

Szerb Szlovák

10,5 millió 929 4,3 millió 925 38 millió 966 10 millió 1000 8,3 millió 955 21 millió 1324/1356 (1859) 7,1 millió 1190 5,4 millió 1939

1835 1992

Szlovén Ukrán

2 millió 48,5 millió

1991 1978

1808 1919 (1465) 1919 1632

1991 1019

Első újság 1789 1771 1661 1705 1703 1829

Tudós tárElső saság színház 1784 1783 1866 1836 1816 1765 1825 1792 1847 1776 1879 1840

1768 1783

1864 1942

1835 1920

1797 1848

1943 1918

1867 1864

Nemzeti múzeum 1818 1846 1796 1802 1811 1834 1844 1961 (1908) 1821 1870

Összeállította: BB. 59

Samuel P. Huntington (1927-2008), amerikai politikatudós, a Harvard Egyetem professzora. A civilizációk összecsapása és a világrend átalakulása című könyvével vált világszerte ismertté.

45

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió

V. Kisebbségi jogok 1. Egyéni és kollektív jogok60

Majtényi Balázs és Vizi Balázs tanulmányukban a kisebbségi jogokat két tipológia alapján osztályozzák. A szabályozás típusa alapján megkülönböztetnek a hátrányos megkülönböztetés tilalmát tartalmazó passzív hozzáállást igényelő jogokat, amelyek általában konkrét kötelezettséget vonnak maguk után, és az állam aktív részvételét megkövetelő kisebbségi jogokat, amelyeket úgynevezett „soft law” kategóriába sorolnak, hiszen be nem tartásuk nem von jogi szankciókat maguk után. A jogok alanya szempontjából léteznek az egyéni és kollektív jogok. Míg az előző esetében a jog alanyai egyének, addig a második esetben a jog alanyai egész közösségek. A két típus pártolói között hosszú vita alakult ki, amely egyidős a kisebbségek jogainak modern felfogásával. Will Kymlicka azzal magyarázza a liberális demokráciák kollektív jogellenességét, hogy úgy látják, hogy ezek elnyomják két legfontosabb alapelvét az egyének szabadságát és egyenlőségét. Egyes megközelítések ügy tekintenek a kollektív jogokra, min amelyek veszélyeztetik a polgárok egyenlőségének elvét, hiszen bizonyos csoport-hovatartozás függvényében biztosít egyes állampolgároknak többletjogokat. Mások azzal érvelnek a kollektív jogok ellen, hogy ezek nem tükrözik a liberális értékeket, hanem valamilyen kollektivista vagy kommunitarista jogokra vezethetők vissza. Egy harmadik megközelítés szerint a kollektív jogok azért veszélyesek, mert az elnyomó rendszerek számos esetben visszaéltek a kollektív jogokkal, tehát bevezetésük a demokráciát is veszélyeztetik. Az ellenzők negyedik csoportja azzal érvel, hogy a kollektív jogok elnyomják az egyéni jogokat. Kymlicka szerint azonban ezek a megközelítések hamis képet festenek a problémáról, szükséges tehát a kollektív és egyéni jogok kapcsolatának tisztázása. Véleménye szerint a kollektív jogok két csoportra oszthatóak. Vannak belső korlátozások, amelyek olyan rendelkezések, amelyeket a csoport saját tagjainak korlátozására hoz és melynek célja a csoporton belüli viszonyok szabályozása. Ebben az esetben ténylegesen a csoport arra használhatja ki a jogokat, hogy tagjainak szabadságát, civil és politikai jogait korlátozza, azonban a különböző önkormányzati, nyelvi és kisebbségi jogok az esetek nagy részében nem esnek ebbe a kategóriába. Jó példa ilyen típusú restriktív kollektív jogra a nők jogainak korlátozása bizonyos bennszülött csoportok esetében. A kollektív jogok másik kategóriáját a külső védelemre hivatott jogok adják ki, amelynek céljuk a csoport a társadalom többi része elleni védelme és általában a társadalom asszimilációs és egyéb kizáró nyomása ellen jön létre. A külső védelem csak abban az esetben fogható fel az egyéni jogokkal ellentétesnek, amennyiben valamilyen más csoport kizárását eredményezi. A kisebbségi kollektív jogok esetében azonban pont a kizárt csoportok újraintegrálására használják fel. Kymlicka álláspontja szerint a külső védelemre létrehozott kollektív jogok és az egyéni jogok nem ugyanazon dimenzióban mozognak, hiszen az előbbi a közösség számára biztosít olyan jogokat, amelyekkel a többségi társadalom már eleve rendelkezik. Ugyanakkor, ezek a jogok nem sérthetik a közösség tagjainak egyéni szabadság és alapjogait, hiszen a közösségen belül azok hasonlóan kiemelten érvényesülnek, mint a többségi társadalom esetében.

60

Az egyéni jogokról és kollektív jogoról szóló fejezet a következő szövegek alapján készült: Antonio Cassese: Selfdetermination of peoples. A legal reappraisal. Cambridge University Press, 1999, Kardos Gábor: Kisebbségek. Konfliktusok és garanciák. Budapest: Gondolat, 2007, Will Kymlicka: Multicultural citizenship: a liberal theory of minority rights. Oxford University Press, 1996, Magyar Kisebbség 1996. 1-2. szám, 1996. 3. szám (Kardos Gábor: Egyéni vagy kollektív kisebbségi jogok?, Várady Tibor: A kollektív jogok kérdéséről, Kovács Péter: Egyéni és kollektív kisebbségi jogok az alkotmányos fejlődésben - pozitivista szempontból), Inis L. Claude: National minorities: an international problem. Harvard University Press, 1955, Majtényi Balázs – Vizi Balázs: Bevezető. In: uő (szerk): A kisebbségi jogok nemzetközi okmányai. Dokumentumgyűjtemény. Budapest: Gondolat, 2003.

46

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió A kollektív és egyéni jogok kapcsolata mellett Kymlicka szerint fontos tisztázni a kollektív jogok különböző típusait is. Véleménye szerint négy típusú kollektív jogról beszélünk: 1) egyének által gyakorolt kollektív jogok – olyan jogok, amelyek feltételezik a csoport létét, azonban a kisebbségi állampolgárok által egyénileg gyakorolhatóak (ilyen típusú jognak számítanak például a törvényszéki nyelvi jogok) 2) csoport létezését feltételező, egyénileg gyakorolt kollektív jogok – ez abban különbözik az előzőtől, hogy létezésük az egész csoportot érinti, de csak abban az esetben gyakorolhatóak, amennyiben több igénylő létezik (ide tartoznak például az anyanyelvi oktatáshoz való jogok) 3) csoportok által gyakorolt kollektív jogok – a közösség legitim vezetése dönti el a jog alkalmazásának módozatát és tartalmát (ide tartoznak például. egyes indián törzsek halászati jogai vagy a kisebbségi oktatási curriculum kisebbségi bizottság általi kidolgozásának joga) 4) területhez köthető csoport-jogok – olyan jogok, amelyek nem egy közösséghez, hanem egy területhez köthetőek és a terület összes lakosa haszonélvezőjévé válik (ilyen típusú jog például Katalónia autonómiája Spanyolországban, ahol nemzetiségi hovatartozástól függetlenül minden Katalóniában lakó spanyol állampolgár haszonélvezője a kollektív jognak) Hasonlóan az egyéni jogok a különböző alapszabadságok biztosítását jelentik, amely főleg az esélyegyenlőség biztosításában és a hátrányos megkülönböztetés visszaszorításában merülnek ki. Minden esetben a kollektív jogok bevezetésének célja nem az egyéni jogok fölé helyezés képezi, hanem a kisebbségi csoportokhoz tartozó egyének jogainak és egyenlőségének igazságos biztosítása. A kollektív jogok tehát inkább az emberi jogok meghosszabbításának képzelhetőek el, hiszen az emberi jogok nem különíthetőek el a csoportban való létezéstől, tehát az egyének tisztességes élethez való jogához hozzátartoznak bizonyos kollektív jogok is. 2. Az egyéni és kollektív kisebbségi jogok alakulásának története

A kisebbségi jogokról modern értelemben az első világháború utáni területi átszervezések után beszélhetünk, amikor a békeszerződések alapján az újonnan megalakuló kelet-közép-európai nemzetállamok határain belül jelentős más nemzetiségű lakosok találták magukat.

Kisebbségek Közép-Kelet Európában a két világháború között (Raymond Pearson: National minorities in Eastern Europe, 1848-1945, London, 1983, p. 148)

Annak ellenére, hogy a nagyhatalmak célja a nemzetiségi kérdés megoldása és az elnyomott nemzeti mozgalmak függetlenségi követeléseinek támogatása volt, Európa újraalakuló etnikai térképe újabb típusú nemzeti kihívásoknak nézhetett elébe, az újonnan alakuló országok közül mindössze kettő – Ausztria és Magyarország – rendelkezett elenyésző számú kisebbségekkel. Az új helyzetben a megalakuló nemzetek szövetségének több problémát kellett megoldania. Egyrészt, a nemrég kisebbségben élők többségben a többségben élők pedig kisebbségben találták magukat, az új 47

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió többség nem titkolva nemzetépítő, elnyomó és diszkrimináló szándékait. Emellett, a kisebbségek nyíltan más államhoz voltak lojálisak, az új hatalom biztonságpolitikai kérdésként tekintettek rájuk. A Nemzetek Közösségének kisebbségekért felelős bizottsága két típusú megoldási próbálkozást javasolt. Egyrészt, az újonnan kialakult államokat kétoldalú egyezmények aláírására kötelezte, amely kitételeket tartalmazott a kisebbségi kérdést illetően. Ilyen típusú egyezményt írt alá Németország és Magyarország szomszédjaival. Másrészt, a többségi államnak garantálnia kellett volna, hogy biztosítja a kisebbségek számára az állampolgárság, véleményszabadság, egyéni jogok és esélyegyenlőség, nemzeti identitás (oktatás, kultúra, nyelv) védelmét. Fontos megemlíteni, hogy az államok által vállalt jogok mind a kisebbséget, mint közösség, mind pedig a kisebbséghez tartozó személyeket érintették. Emellett a kisebbségek panasszal élhettek a bizottsághoz, amelyeket emez kivizsgált. A rendszer azonban nem működött, több okból kifolyólag. Egyrészt, a szerződések általánosságokat és vitatható megfogalmazásokat tartalmaztak, amelyek nem elégítették ki sem a kisebbségek sem pedig az államok követeléseit és elvárásait. Másrészt, a Nemzetek Szövetsége bizottságaiban nem vették komolyan az ügyek kivizsgálását. A kettő közösen a rendszer totális csődjét eredményezte. Inis L. Claude szerint ennek több oka volt. Elsősorban a terv nem a kisebbségek jogainak garantálása, hanem asszimilációjuk fájdalommentes elősegítése volt. Másodsorban a kisebbségi megszorítások csak az újonnan kialakuló államokra voltak érvényesek, akik emiatt többszörösen ellenkeztek megvalósításában. Harmadsorban nem pontosítottak, hogy egyéni vagy kollektív jogokat kellett az államoknak biztosítani. Végül pedig a vesztes államok ürügyként használták fel a kisebbségi kérdést céljaik elérésére. Németország például sorozatosan a határon túli németek kérdését használta fel szomszédjaival kapcsolatos nyomásgyakorlására. A második világháború után az államok nagy része nem akart hallani a kisebbségi jogok problémájáról, a kisebbségi kérdésre a legfőbb gonoszként, egy új háború forrásaként „ötödik hadoszlopként” tekintettek. Éppen ezért az új nemzetközi rendszer kidolgozásában nem az eddig megszokott kisebbség-védelmi mechanizmusokat, hanem egy új, egyéni emberi jogokon alapuló rendszer kidolgozásán fáradoztak. A létrejövő Egyesült Nemzetek Szervezetében az emberi jogok egyetemes normáinak elfogadására törekedtek, az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatában pedig szót sem ejtettek kisebbségekről. Abból indultak ki, amennyiben biztosítják az egyének emberi jogait és az államokat diszkrimináció-ellenes harcra kényszerítik, elégséges védelmet nyújtanak a nemzeti kisebbségeknek is. Az Egyetemes Nyilatkozat előkészítése során az ENSZ Titkársága előkészített egy kisebbségi jogokat védő passzust is, azonban ezt több állam elutasította ezt. Az egyéni jogokon alapuló megoldás hatásosnak látszott, hiszen Európában 50 év telt el etnikai konfliktus nélkül. Ennek ellenére a megoldás mégis problémás volt, hiszen míg a demokratikus országok törekedtek az emberi jogok és esélyegyenlőség betartására, addig a kommunista országokban emberi és kisebbségi jogok teljes hiányát tapasztalhatjuk. Továbbá, kimutatható, hogy a demokratikus államok kisebbségeiknek az egyéni jogaik mellett kollektív jogait is biztosították, fejlett kisebbség-jogi mechanizmusokat dolgozva ki védelmükre. A kisebbségi jogok valamilyen formában a második világháború után mégis visszakerültek a nemzetközi rendszerbe a Polgári és politikai jogok nemzetközi egységokmányának 1966-os elfogadásával. A dokumentum legfontosabb passzusa a 27. cikk, amely jelenleg is egyik legfontosabb kisebbségvédelmi szabályozás. 27. cikk: Olyan államokban, ahol a nemzeti, vallási vagy nyelvi kisebbségek élnek, az ilyen kisebbségekhez tartozó személyektől nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját kultúrájuk legyen, hogy saját vallásukat vallják és gyakorolják, vagy hogy saját nyelvüket használják.

A cikkely szövegét és a hozzá tartozó magyarázatot elemezve Kardos Gábor több következtetést is levon az egyéni jogokon alapuló kisebbségvédelmi rendszerről. A cikkely univerzalitásra törekszik, hiszen megpróbálja az összes típusú – nemzeti vallási, nyelvi – kisebbséget védeni. 48

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió Ugyanakkor áttételesen tartalmazza az önazonossághoz való jogot is, ami a nyelvhasználati jogból vezethető le. A 27. cikkely által megszabott védelem fő hátrányai a következők. Egyrészt, csak azokra az államokra vonatkozik, amelyeknek területén kisebbségek élnek, azonban nem tiszta hogy ki határozza meg, hogy egy állam területén élnek vagy nem nemzeti kisebbségek. Másrészt, a kisebbségi jogok biztosításának előfeltétele a kisebbségi közösségek létének elismerése, tehát az államnak jóhiszeműen kell eljárnia a kérdésben. Harmadrészt, a védelem nem csak a tradicionális, hanem a bevándorló kisebbségekre is érvényes és nem halad túl a diszkrimináció-ellenességen. Negyedrészt, az állam számára negatív, be nem avatkozó jellegű magatartást ír elő a kisebbségi jogok tekintetében, tehát gazdag kisebbségek számára lehet megfelelő Az egyezmény végrehajtásával az ENSZ Emberi Jogi Bizottsága foglalkozik, amely kimondja, hogy a kisebbségeket objektív kritériumok alapján kell megítélni és az államoknak nincs joguk ezt felülbírálni. A cikkely azonban nem határozza meg a kisebbség fogalmát, az államok nem tudtak egy egységes definíciót elfogadni. A kisebbségjogi szakértők megegyeznek, hogy a definíció fő elemei a számbeli sajátosságra és a többségtől való elkülönülésre kéne épüljön. Érdekes vita alakult ki a 27. cikk jogalanyait tekinthetően is. Egyes értelmezések szerint, mivel tartalmazza a „csoportjuk más tagjával közösségben kifejezést” az egyéni jogok közös gyakorlását is érthetjük ezalatt, indirekt módon elismerve, a kisebbségek kollektív entitását. Azonban a jogokat egyéni szinten élvezhetik. Habár az Egységokmány elfogadása óta eltelt idő több kisebbségjogi rendeletet hozott, érdemi változás a jogok tekintetében nem történt. Az elkövetkező évtizedek, kiemelten 1989, után több a kisebbségi jogok típusáról szóló vitát hozott, diszkurzív összecsapást eredményezve az egyéni- és kollektív jogok pártolói között. 3. Nyelvi és kulturális jogok61

Nyelvi jogok Általánosságban a legtöbb kisebbségi jogokkal foglalkozó nemzetközi dokumentum elismeri a nyelv és a magán- és köz-életben való szabad nyelvhasználat fontosságát a kisebbségi kultúrák megőrzésében. A nemzeti és kulturális identitás nem mindig jelenik meg nyelvi különbségekben, de európai kontextusban sokszor épp a nyelv jelenti a legfontosabb elemet a nemzeti, kulturális identitásban. A nyelv megőrzése gyakran egyúttal a közösségi identitás megőrzését is jelenti, amely így a generációk közötti kapocs fenntartásának eszköze is. Ilyen vagy olyan formában, de a nyelv gyakran a nemzeti identitás kulcs-szimbóluma és védelme kiemelkedő szerepet játszik a közösségi identitás megőrzésében. A nyelv megőrzése nem pusztán egy kommunikációs eszköz megőrzését jelenti, az, magában hordozza a kulturális hagyományok, politikai követelések, történelmi tudatosság és a nemzeti identitás megőrzését is. A nyelv különleges szerepe a nemzeti identitás meghatározásában megmagyarázza, miért tulajdonítanak akkora jelentőséget a nemzeti jogalkotásokban a nyelvhasználat kérdésének. Az államok hajlamosak arra, hogy a többségi nyelvnek kiemelt státuszt biztosítsanak (lásd pl. a számos ország szabályozásában megjelenő állam-nyelv fogalmát vagy a külön nyelvvédelmi törvényeket), így a kisebbségi nyelveket sokszor, különböző helyzetekben közvetlen vagy közvetett diszkrimináció sújtja. 61

A nyelvi és kulturális jogokról szóló fejezet a következő szövegek alapján készült: Vizi Balázs: A nyelvi kisebbségi jogok a nemzetközi jog fényében. In: Bodó Barna (szerk.) Nyelvi jogok, nyelvpolitika, Szórvány Alapítvány, Temesvár, 2007. 19-35, Vizi Balázs: Az Európai Unió és a kisebbségi nyelvek. In: Kántor Zoltán – Majtényi Balázs (szerk.): Szöveggyűjtemény a nemzeti kisebbségekről. Budapest: Rejtel, 2005, Felföldi Enikő: A kisebbségek kulturális és nyelvi jogai a nemzetközi jogban. In: Kántor Zoltán – Majtényi Balázs (szerk.): Szöveggyűjtemény a nemzeti kisebbségekről. Budapest: Rejtel, 2005, Kardos Gábor: Kisebbségek. Konfliktusok és garanciák. Budapest: Gondolat, 2007

49

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió A nyelvi sokféleség elismeréséhez nélkülözhetetlen a nyelv-használat jogi szabályozása az államok nemzeti jogában. Az államban elfoglalt jogi státuszuk tekintetében három fő csoportot különböztethetünk meg: hivatalos nyelvek, nyelvi kisebbségek és kisebbségi nyelvek. Ennek alapján hivatalosnak elismert nyelv lehet az, amely a közigazgatás számára minden szinten a természetes kommunikáció nyelve az állampolgárokkal. Ez azt is jelenti, hogy az államban hivatalos státuszt élvező nyelvnek az állami igazgatási és közszolgálati szervek és az állampolgárok közötti kapcsolatok természetes és minden helyzetben használható nyelvének kell lennie. Nyilvánvaló, hogy amenynyiben egy államban több hivatalos nyelv van, egyik sem lehet „hivatalosabb” a másiknál, azaz az állami szervekkel kapcsolatban teljes körűen egyenlő státuszt kell, hogy élvezzenek. A hivatalos nyelv státusza magában hordozza a hivatalos nyelv használatának jogát is, amely minden állampolgárt megillet és a közszférában éppúgy, mint a magánszférában nem lehet az egyént egy másik nyelv vagy másik hivatalos nyelv használatára kényszeríteni. Ugyancsak lényegi elemnek tűnik a hivatalos nyelv iskolai oktatása, amelynek értelmében elvárható, hogy a hivatalos nyelvként elismert nyelvet az oktatási rendszerben kötelező tárgyként oktassák. Ezek a feltételek különösen akkor fontosak, ha egy országon belül kettő vagy három hivatalos nyelv létezik, a nyelvek egyenjogúsága megkívánja a nyelvhasználat egyenjogúságát is. A hivatalos nyelvek tekintetében azok jogi elismerése vagy a személyi elvhez vagy a területi elvhez köthető. Személyi elven minden állampolgárt megillet a jog, hogy szabadon válassza meg azt a hivatalos nyelvet, amelyet használni kíván és így az állam egész területén élhet e választás jogával a közintézményekkel való kapcsolataiban éppúgy, mint a magánszférában. A gyermekek oktatási jogait így a szülők anyanyelve vagy választása alapján gyakorolhatja valamelyik hivatalos nyelven, s hasonlóképpen a bírósági vagy közigazgatási eljárásokban a kérelmező ügyfél által használt hivatalos nyelven folyhat az eljárás. Területi elvről akkor beszélhetünk, ha a nyelvhasználat szabályozása területhez kötött az államon belül (pl. a német hivatalos nyelvi státusza Dél-Tirolban). Ebben az esetben az adott hivatalos nyelv használatának joga területhez kötött, ugyanakkor bármely hivatalos nyelven végzett jogi aktus a hivatalos nyelvre tekintet nélkül érvényes az ország egész területén. A hivatalos nyelvektől elkülönítve beszélhetünk még nyelvi kisebbségekről és kisebbségi nyelvekről. A látszólag értelmetlen különbségtétel alkalmas arra, hogy a nyelvi kisebbségek kollektív jellegét érzékeltesse. Nyelvi kisebbségekről olyan, az állam egy adott területén akár többségben élő kisebbséggel kapcsolatban beszélünk, amely az adott közigazgatási területen élők őshonos anyanyelvének számít és így más nyelvekkel szemben külön védelemben részesíthető. Ezzel szemben kisebbségi nyelvnek nevezhetünk minden olyan nyelvet, amely területhez nem feltétlenül köthető kisebbségi csoportok beszélnek, és amely nyelv különbözik az országban használt hivatalos nyelvtől/nyelvektől. A nyelvek jogi státuszának kérdése különösen fontos a képviseleti intézmények és a közigazgatási intézmények működésében. A nyelvi szabadság, a diszkrimináció tilalmára építve, megkérdőjelezhetetlennek tűnik a magánszférában, ám ez koránt sincs így a közélet területén. Az állam kizárólagos szabályozásának privilégiumával él a közszférai nyelvhasználat terén, ami az állam funkcionalitása szempontjából érthető is. Azonban az állami intézmények hatékony és ésszerű működésén túl gyakran nemzeti célokat is szolgál a jogi szabályozás. Így az állami intézményeken keresztül az államhatalom meghatározza milyen nyelven, milyen nemzeti kulturális profillal működjenek a közszolgáltatások, a közintézmények. Amennyiben az állam nem veszi tekintetbe a kisebbségi csoportok nyelvhasználati igényeit ezen a téren, úgy az állami intézmények és a jogi szabályozása (pl. a hivatalos nyelv kizárólagossá tételében) az asszimiláció hatékony eszköze lehet. Az Európa Tanács regionális vagy kisebbségi nyelvek Európai Chartája A kisebbségi jogok védelmének egyik legfontosabb eszköze az Európa Tanács regionális vagy kisebbségi nyelvek Európai Chartája, melynek célja az Európában létező regionális és kisebb50

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió ségi nyelvek védelme. A Chartát 1992-ben fogadta el az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága és a nemzetközi jogban jelen levő jelentős számú nyelvhasználati jog ellenére, szükségességét több érvvel is alátámaszthatjuk. Egyrészt, a védelem nem kielégítő, hiszen többnyire a diszkrimináció tilalmából vagy a véleménynyilvánítás szabadságából indul ki, majdnem egyáltalán nem rendelkezik normatív erővel. Másrészt, a dokumentum rendhagyó módon nem a kisebbségek nyelvi jogait, hanem magukat a kisebbségi vagy regionális nyelveket védi, indirekt módon kihatva „használóira” is. A jogi dokumentum megfogalmazói azt a célt tűzték ki maguk elé, hogy elkerüljék a kisebbségvédelmi kötelezettségekről szóló vitát, az államoknak olyan kötelezettségi lehetőségeket vázolva fel, amelyből saját maguk választhatják ki, hogy mit vállalnak fel. Továbbá, habár nem mondja ki, világos, hogy célja a a többség-kisebbség viszony szabályozása is. Ugyanakkor, meg kell említeni, hogy rendhagyó mechanizmusai ellenére és kedvező volta ellenére, csak részben sikeres, hiszen kevés állam csatlakozott hozzá. A Charta három részből áll. Az első az általános elveket szögezi le, a második célok és elveket tartalmazó rész 7 cikket tartalmaz, amely minden állam számára kötelező. Ezek között megtaláljuk a hátrányos megkülönböztetés tilalmát, a nyelvi csoportok közötti tisztelet és megértés előmozdításának elvét, a nyelvek kulturális gazdagságot kifejező elismerését, minden regionális vagy kisebbségi nyelv földrajzi területének tiszteletben tartását, az ilyen nyelvek oktatásának és tanulásának biztosítását; a regionális vagy kisebbségi nyelveket beszélő csoportok közötti kapcsolattartást, vagy a regionális vagy kisebbségi nyelvek érdekvédő szervezeteinek létrehozását. A harmadik rész normatív követelmények és kötelezettségeket tartalmaz, amelyből az állam kiválaszthatja vállalásait. Az eredmények elérésének ellenőrzése végett a Charta előírásai szerint a részes államok rendszeres időközönként jelentésben számolnak be a Charta második és harmadik részének alkalmazásában elért fejleményekről. Fontos megemlíteni, hogy a Nyelvi Charta kötelezettségei nem programnormák, nem az erőforrások függvényében kell őket végrehajtani, hanem közvetlen módon. A legegyszerűbb összeállítás is komoly kötelezettségvállalást jelent, hiszen nem csak jogi eszközökről, hanem intézményes keretekről is szó van. A Nyelvi Charta fontos jellemzői még, hogy csak a tradicionális kisebbségi nyelveket védi, nem foglalkoznak az új nyelvekkel. Patrick Thornberry például arra hívja fel a figyelmet, hogy ezen változtatni kell, mert a két kategória közötti határ elmosódni látszik. Ugyanakkor, a védelem nem terjed ki különböző nyelvek dialektusaira, megadja az állam számára a politikai döntés lehetőségét, hogy mi tekint nyelvnek és mit tekint dialektusnak. Fontos megemlíteni, hogy a védelem előfeltétele a területi jelleg. Az államnak ki kell jelentenie, melyik területen fogja a Chartába foglaltakat érvényesíteni, nem területi nyelvek védelme kvázi lehetetlen. Továbbá, a dokumentum által védett nyelvek nem lehetnek az állam hivatalos nyelvei. Ez azért is problémás, mert nem biztos, hogy attól, hogy valami az állam hivatalos nyelve, mindenhol védett. Kisebbségek kulturális jogai Felföldi Enikő szerint a kulturális jogok a nemzetközileg elismert emberi jogok közé tartoznak, általában úgynevezett második generációs jogok, azonban egyes vetületei az első és harmadik generációba is tartoznak. Megkülönböztethetünk közvetlen kulturális jogokat, amelyek nem jelentenek mást, mint az embernek azon jogát, hogy saját kultúráját kifejezhesse, amelyet egyéni kulturális érdekként vagy azonos kulturális értékeket tiszteletben tartók meghatározott csoporthoz való tartozásaként jelenít meg (egyénileg vagy csoportosan gyakorolhatóak). A közvetlen kulturális jogok a következő módon osztályozhatjuk:  jog a kulturális életben való részvételhez, beleértve a kultúrához való csatlakozás jogát, a választás jogát, az egy vagy több kultúrához való tartozást illetően, a választott kultúra kifejezéséhez való jog  az alkotáshoz, művészi kifejeződéshez, intellektuális tulajdonhoz való jog 51

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió 

a tudományos kutatás szabadságához és eredményeinek alkalmazásához való jog, különös figyelemmel annak gazdasági és etikai összefüggéseire A második kategóriát a közvetett kulturális jogok képezik. Ide a következők tartoznak: az egyén joga arra, hogy közösséghez vagy identitáshoz való tartozását megválassza, illetve visszautasítsa, az egy vagy több identitáshoz való tartozás joga, értékrendszerhez való jog, a kultúra tiszteletben tartásához való jog, a kulturális „etnocídium” elleni védelemhez való jog (magába foglalja az életfeltételek és a környezet védelmét is, valamint a kisebbségek pozitív megkülönböztetéséhez való joga. A kulturális jogok a kultúra és az identitásválasztás fogalmainak meghatározásából kerültek levezetésre, ami fölöttébb nehéz feladat, hiszen napjainkban több száz definíció létezik. A jogok az UNESCO Egyetemes Nyilatkozata a Kulturális Sokszínűségről által körvonalazódtak, amely preambulumában kimondja, hogy „a kultúra egy társadalom vagy társadalmi csoport sajátos lelki, tárgyi, szellemi és érzelmi jegyeinek együttese, mely magába foglalja a művészeteken és az irodalmon kívül az életstílust, az együttélés módjait, az értékrendszert, a hagyományokat és a hiedelmeket.” . 4. Diszkrimináció62

Andorka Rudolf a diszkriminációt egyes emberek valamilyen csoporthoz való tartozás alapján való hátrányos kezeléseként értelmezi. A szociológiai szakirodalom az előítélet és a szeterotípia fogalmával hozza kapcsolatba. Előítéletnek nevezzük valamely csoport tagjaival szembeni negatív viszonyulást, amely azon alapul, hogy ezek az emberek az illető csoport tagjai. Diszkriminációról akkor beszélünk, amikor az előítéletek tettlegességgel társulnak, például a csoporthoz való tartozásuk alapján egyes egyéneket nem alkalmaznak, munkahelyükön kisebb fizetést, az iskolában roszszabb jegyeket kapnak, mint hasonló felkészültségű, de más csoporthoz tartozó kollégáik. A nemzetközi jog a diszkrimináció tilalmát általában az esélyegyenlőség biztosításával együtt szokta említeni, melynek célja az emberek – csoporthoz való hovatartozásuktól függetlenül – való egyenlő bánásmódra való törekvés az élet olyan területein, mint például a hitelezés, a lakhatás, bér-és a munkabér szintje, a munkahelyek támogatását, a szavazati jog, szociális és egyéb területek. A diszkrimináció tilalma és az esélyegyenlőség biztosítása ma már minden fontosabb nemzetközi jogi dokumentumban megjelenik, de az Európai Unió egyes szerződéseiben és irányelveiben is megtalálható, sok esetben konkrét lépéseket és szankciókat határozva meg betartására. Más szóval egy olyan sajátos egyéni jog, amely talán a legszabályozottabb emberi és implicit kisebbségi jog. Jogi szempontból akkor beszélünk diszkriminációról, amikor valaki különbséget tesz vagy eltérő bánásmódot alkalmaz akkor, amikor nincs releváns különbség két személy vagy helyzet között, vagy amikor ugyanolyan módon kezel egy olyan szituációt, amelyekben a tények eltérőek. Elfogadva Karel Vasak emberi jogok azon kategorizációját, mely szerint első generációs jognak tekinthetőek a különbözős szabadságjogok (vallásszabadság, szólásszabadság) és politikai (részvételi) jogok és eljárási jogok, második generációs jogoknak tekinthetőek az egyenlőséggel kapcsolatos gazdasági, szociális és kulturális jogok (munkához való jog, sztrájk, tulajdonhoz való jog, szociális: társadalombiztosításhoz, egészségügyi ellátáshoz, lakhatáshoz való jog, oktatáshoz, művészethez, tudományhoz való jog, stb.) és harmadik generációs jogoknak tekinthetőek a testvériséghez, szolidaritáshoz kapcsolódó kollektív jogok (az önrendelkezéshez való jog, a gazdasági és társadalmi fejlődéshez való jog, a kulturális örökséghez való jog, a „jövő nemzedékek jogai”, stb.), akkor a diszkrimináció tilalma egy második generációs jog. A diszkrimináció típusai Jogi szempontból elkülöníthetjük a következő típusokat:

62

A diszkriminációról fejezet a következő szövegek alapján készült: Andorka Rudolf: Bevezetés a szociológiába. Budapest: Osiris, 2000, Papp András László 2008. március 27.-én megtartott Anti-diszkriminációs képzés című előadása a Corvinus Egyetem Esélyegyenlőségi és kisebbségvédelmi igazgatás szakirányú továbbképzési szakjának keretén belül, 2000/43/EK és 2000/78/EK irányelvek szövegei és indoklásai

52

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió 1. Közvetlen diszkrimináció. Akkor valósul meg, ha egy személlyel kizáróan valamilyen különbözősége alapján kevésbé kedvezően járnak el, mint ahogyan egy másik személlyel szemben hasonló helyzetben eljárnak, eljártak vagy eljárnának. A közvetlen diszkrimináció megállapítása során gyakori probléma, hogy nem mindig könnyű „megfelelő összehasonlítási alapul szolgáló személyt” találni (olyan személyt, akinek a helyzete összehasonlítható azon személyével, aki állítása szerint diszkrimináció áldozatául esett), hiszen csak az ugyanolyan vagy hasonló szituációk alkalmasak összehasonlításra 2. Közvetett diszkrimináció. Akkor valósul meg, ha egy látszólag semleges rendelkezés, feltétel vagy gyakorlat egy védett csoporthoz tartozó személyek számára kifejezett hátránnyal jár más személyekhez képest. Ez alól kivételt képeznek azon rendelkezések, feltételek vagy gyakorlatok, amelyek törvényes cél által objektíven igazolhatóak, és a cél elérésére megfelelők és szükségesek. (példa a közvetett diszkrimináció alóli kivételhez az a helyzet, amikor egy férfi börtönbe nem lehet női börtönőrt alkalmazni. 3. Zaklatás. A zaklatást az EU-irányelvek a faji vagy etnikai származáshoz kapcsolódó nem kívánt magatartásként értelmezik, melynek célja, hogy ráhatással a másik személy méltóságát megsértse és megfélemlítő, ellenséges, megalázó, megszégyenítő vagy támadó környezetet alakítson ki. 4. Jogellenes elkülönítés. Minden típusú szegregáció ide tartozik, az állam által generált elkülönítést és „spontán szegregáció” jelenségét is beleértve 5. A megkülönböztetésre adott utasítás. A megkülönböztetésre adott utasítás a hátrányos megkülönböztetés egyik formája, amikor a diszkrimináció egy hatalommal rendelkező személy utasítására történik. 6. Megtorlás. Jogilag diszkriminációnak minősül az a cselekedet is, amikor egy az egyenlő bánásmód megsértése ellen fellépő, eljárást indító vagy abban közreműködő személy jogsérelem vagy azzal való fenyegetés áldozata lesz diszkrimináció-ellenes aktivitása miatt. A megkülönböztetés szándéka szempontjából beszélhetünk negatív és pozitív diszkriminációról. A negatív diszkrimináció alatt az egyének egyes csoportba tartozásukon alapuló megkülönböztetésének törvénytelen, vagy az embercsoportok közötti egyenlőtlenséget növelő formáját értjük. Indítéka lehet a fölérendeltségi (uralom, elsődlegesség, dominancia) megtartás vagy az alárendeltség lehetőségének elkerülése. Ürügye pedig általában az adott csoporttal kapcsolatos előítélet. Az egyenlő bánásmód elvével ellentétes eljárás. A pozitív diszkrimináció alatt olyan megkülönböztetést értünk, melynek szándéka egyes embercsoportok közötti gazdasági vagy társadalmi különbségek enyhítése, a hátrányos helyzetű csoportok felzárkóztatása céljából. Diszkrimináció tilalma a nemzetközi jogi dokumentumokban Első említése az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának 2. és 7. cikkelyében található: 2. cikk: Mindenki, bármely megkülönböztetésre, nevezetesen fajra, színre, nemre, nyelvre, vallásra, politikai vagy bármely más véleményre, nemzeti vagy társadalmi eredetre, vagyonra, születésre, vagy bármely más körülményre való tekintet nélkül hivatkozhat a jelen Nyilatkozatban kinyilvánított összes jogokra és szabadságokra. 7. cikk: A törvény előtt mindenki egyenlő és minden megkülönböztetés nélkül joga van a törvény egyenlő védelméhez. Mindenkinek joga van egyenlő védelemhez a jelen Nyilatkozatot sértő minden megkülönböztetéssel és minden ilyen megkülönböztetésre irányuló felbujtással szemben.

A Nyilatkozat az emberi jogok általános elveit próbálja papírra vetni, azonban nem tartalmaz semmiféle szankciót a megkülönböztetés megakadályozásra, a megkülönböztetett személyek védelmére. A paragrafusokból két következtetés olvasható ki. Egyrészt, a szövegezők a kisebbségek univerzalista megfogalmazását keresték ide sorolva minden személyt, aki fajra, színre, nemre, nyelvre, vallásra, nemzeti, társadalmi eredetre vagy véleményre különbözik a többségtől. Másrészt a törvényhozást kiemelték, mint a diszkrimináció egyik helyszínét külön paragrafusban említve meg az egyenlőség fontosságát. 53

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió Az emberi jogok és diszkrimináció tilalmának egyik alappillérei a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egységokmánya és a Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi Egyezségokmánya, amely az ENSZ Emberi Jogi Bizottságának felállítását is eredményezte. A két okmány több paragrafusban foglalkozik a diszkrimináció tiltásával, kitérve a törvény előtti védelemre, a kiskorúak védelmére és a munkához való jog fontosságára, „faj, bőrszín, nem, nyelv, vallás, nemzetiség, társadalmi háttér, születéstől függetlenül.” Továbbá a Bizottság létrejöttével az emberi jogaikban sértett kisebbségi személyek az ENSZ-hez fordulhattak jogorvoslatért. A 60-as évektől kezdődően a diszkrimináció elleni harc specializáltabb lesz, két területet érintve hangsúlyozottan, a faji-, vallási- és nemi különbözőségen alapuló megkülönböztetést. 1965ben az elfogadják az ENSZ Egyezményt a faji diszkrimináció minden formájának kiküszöböléséért, melynek célja „faj, szín, a leszármazás, a nemzetiség, vagy etnikai származás” alapján történő különbségtétel megtiltása. Definiálja a diszkrimináció fogalmát is, amely alatt olyan megkülönböztetést ért, amelynek célja vagy eredménye politikai, gazdasági, társadalmi, kulturális téren vagy a közélet bármely más területén az emberi jogok és alapvető szabadságjogok elismerésének, egyenrangú élvezetének vagy gyakorlásának megsemmisítése vagy csorbítása. Továbbá az államok kötelezettséget vállalnak, hogy büntetendő cselekményeknek nyilvánítják „a faji felsőbbrendűségre vagy gyűlöletre alapozott eszmék terjesztését, a faji megkülönböztetésre való izgatást.” Az egyezmény létrehozza a Faji Megkülönböztetés Megszüntetéséért Bizottságok (CERD), amely napjainkig működik ír jelentéseket a faji diszkrimináció visszaszorításáról az ENSZ államokban, több országot is kritizálva például a romákat érő bánásmód miatt. Az ENSZ hasonló dokumentumokat fogadott el a nők elleni diszkrimináció esetében (1979 – Egyezmény a nők elleni diszkrimináció minden formájának kiküszöböléséért) és a vallási hiten alapuló megkülönböztetés tiltásáért (1981 – ENSZ Nyilatkozat a vallási hiten alapuló intolerancia és diszkrimináció kiküszöböléséért). Fontos megemlíteni, hogy az ENSZ a diszkrimináció elleni harc felépítésében az egyetemes emberi jogokra hivatkozik, a személyek egyéni jogaként fogva fel az egyenlő bánásmódhoz való jogot és a hátrányos megkülönböztetés kiküszöbölését. Továbbá nem terjeszti ki a jogot a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyekre, meg sem említve ezt a kategóriát. Diszkrimináció tilalma és az Európai Unió A diszkrimináció tilalmának elve az EU jogának egyik alapelve, az uniós Szerződések számos rendelkezésében szerepel. Egyik legfontosabb hivatkozás az EU Alapvető Jogok Kartájában található, amelyet 2000 decemberében fogadtak el. A Charta 21. szakasz (1) bekezdésében kimondja, hogy Tilos minden megkülönböztetés, így különösen a nem, faj, szín, etnikai vagy társadalmi származás, genetikai tulajdonság, nyelv, vallás vagy meggyőződés, politikai vagy más vélemény, nemzeti kisebbséghez tartozás, tulajdon, születés, fogyatékosság, kor vagy szexuális irányultság alapján történő megkülönböztetés.

Emellett a Lisszaboni szerződés 2. cikke így fogalmaz: Az Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul. Ezek az értékek közösek a tagállamokban, a pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nők és a férfiak közötti egyenlőség társadalmában.

Más szóval az uniós alapokmány hasonlóan az ENSZ egyezményekhez és okmányokhoz egy univerzalista emberi és egyéni jogok-centrikus kisebbségvédelmi eljárás mellett teszi le a garast. A fentiek mellett az Európai Unió konkrét intézkedéseket fogadott la faji és foglalkoztatásalapú diszkrimináció ellen a 2000/43/EK és 2000/78/EK irányelvek alapján. A diszkrimináció elleni harcról szóló EU-irányelvek közvetlenül az Amszterdami Szerződés következményei, hiszen ezeket a Szerződés hatálybalépése utáni másfél évben fogadták el egyöntetűen. Az irányelv olyan uniós jogszabály, amely az elérendő célokat illetően minden címzett tagállam számára kötelező, azonban a Közösség a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti ható54

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió ságokra bízza. A jogszabály-tervezet megfogalmazását az Európai Bizottság azzal indokolta, hogy mindenkinek joga van az egyenlő és méltányos elbánásra, tehát az Európai Unió elsődleges felelőssége az, hogy védje ezt az alapvető emberi jogot. Továbbá, a diszkrimináció alááshatja az Európai Közösségi Szerződés célkitűzéseinek megvalósítását, kiváltképp a foglalkoztatás és a szociális védelem magas szintjét, az életszínvonal és életminőség emelését, a gazdasági és szociális kohézió és szolidaritás érvényesülését. Mindkét irányelv rendelkezik a jogszabály céljairól, hatályáról, a megkülönböztetés fajtáiról és a különböző kimentési okokról és az irányelv végrehajtásáról. a. A faji egyenlőség irányelv (2000/43/EK) tartalma A 2000/43/EK irányelv célja a faji vagy etnikai származáson alapuló megkülönböztetés elleni küzdelem keretrendszerének kialakítása. Érvényesíthető a széles értelemben vett foglalkoztatási kérdések esetében és az ahhoz kapcsolódó jogviszonyokra, a szociális védelem és a szociális előnyök kérdéskörében, az oktatásban és a köz számára elérhető árukhoz és szolgáltatáshoz való hozzáférés szabályozásában. Ezeken a területeken tiltja minden személy számára mind a magán, mind a közszféra szereplői közül a faji vagy etnikai alapon való diszkriminációt. Az egyének állampolgárságától függetlenül, védelmet élveznek az irányelv alapján, kivéve ha a diszkrimináció a harmadik ország állampolgárságán alapul. A faji diszkrimináció irányelv tehát minden EU-s állampolgár esetében minden országban alkalmazható, mind hatósági mind pedig magán intézmények, szervezetek és szereplők ellen. A dokumentum említést tesz a diszkrimináció fajtáiról is, a következő típusokat különböztetve meg: pozitív intézkedések, közvetlen megkülönböztetés, közvetett megkülönböztetés, zaklatás, jogellenes elkülönítés, a megkülönböztetésre adott utasítás és megtorlás. Emellett négy esetet sorol fel, amikor az irányelv rendelkezései nem használhatóak. Ezek a következőek: o a közvetlen hátrányos megkülönböztetés esetén kétféle kimentési ok létezik 1. valódi és döntő foglalkoztatási követelmény – amikor a megkülönböztetés elkerülhetetlen a munka típusa miatt (pl. férfi börtönőr női börtönbe nem alkalmazható) 2. pozitív intézkedések – azok az esetek is kivételt élveznek, amikor a diszkrimináció a hátrányos helyzetű csoportba tartozó személyek felzárkóztatását célozza meg (pl. romák számára elkülönített helyek az egyetemen) o a közvetetten hátrányos megkülönböztetés esetén is két kimentési ok létezik – nem számít diszkriminációnak az az eset, amely esetében 1. a megkülönböztetés objektív módon igazolható 2. a cél megvalósításának eszközei megfelelőek és szükségesek b. A foglalkoztatási keretirányelv (2000/78/EK) A 2000/78/EK irányelv célja a valláson, meggyőződésen, fogyatékosságon, életkoron vagy szexuális irányultságon alapuló foglalkoztatás és munkavégzés során alkalmazott hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelem. A jogszabály nem érvényesíthető azokban az esetekben, amelyekben a hátrányos megkülönböztetés valódi és döntő foglalkoztatási követelmény, vallási alapon létrejövő szervezetek esetében valósul meg, bizonyos társadalmi célok érdekében életkoron alapul vagy bizonyos pozitív intézkedések alapját képezi. A megkülönböztetés fogalma a pozitív intézkedéseket kivéve azonosak mindkét irányelvben. A foglalkoztatási irányelv esetében külön szövegrész foglalkozik a fogyatékos személyeket megkülönböztetett bánásmódjáról és beilleszkedésüknek elősegítéséről. Az irányelv alkalmazható minden személyre a magán- és közszférában a munkavállalás és foglalkozáshoz való hozzájutás, a pályaválasztási tanácsadás, az alkalmazási és munkakörülmények, illetve a szakszervezeti tagság területén. Fontos megemlíteni, hogy nem érinti az állampolgári alapon történő megkülönböztetést, és a harmadik ország állampolgárainak letelepedését és beutazását 55

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió sem. Érdekesség, hogy külön említést tesz Észak-Írországról, ahol a vallási közösségek közötti törésvonalat figyelembe véve elfogadja a vallási alapon való megkülönböztetett bánásmódot a rendőrségbe való felvétel és a tanárok foglalkoztatási egyensúlyának megtartásának területén. A végrehajtás szempontjából mindkét irányelv esetében a tagállamok kijelölnek egy vagy több szervezetet, amelynek feladata a személyek faji vagy etnikai származásán alapuló megkülönböztetés nélküli bánásmód megvalósításának ösztönzése. Emellett a tagállamok összhangba hozzák a nemzeti jogszabályokat a jelen irányelvvel, és hatályon kívül helyezik azokat, amelyek ellentmondanak neki. Továbbá a dokumentumok ötévente jelentésre kötelezik a tagállamokat, amelyben beszámolnak előrehaladásaikról.

56

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió

VI. Önrendelkezési jog, autonómiák Az önrendelkezési jog63 (right of self-determination) a nemzetközi jog egyik legfontosabb és egyben legvitatottabb fogalma, amelynek első említése visszanyúl a XVIII. századig. Az Amerikai Egyesült Államok Függetlenségi Nyilatkozata (1776) kimondta, hogy a kormány hatalmát a kormányzottaktól kapja, és ha bármilyen kormányzati forma károssá válik, a népnek a joga, hogy eltörölje azt. Ebben a formában tehát az önrendelkezési jog a nép azon joga, hogy megválassza kormányát és államformáját, tehát nem más mint a demokráciához való jog A fogalom jelentése mégsem a Függetlenségi Nyilatkozatban leírtak alapján alakult, hiszen a legelterjedtebb definíció szerint az önrendelkezési jog a nemzetek azon jogát fedi, hogy szabadon megválasszák szuverenitásukat és nemzetközi politikai státusukat külső beavatkozás nélkül. A probléma onnan ered, hogy az elv nem tér ki sem arra, hogy ennek hogyan és milyen formában kell megtörténnie, illetve arra sem, hogy milyen embercsoport tekinthető nemzetnek. E két észrevétel az elmúlt kétszáz évben a jog és politikatudomány egyik legfontosabb vitáját képezi. 1. Történelmi áttekintés és a fogalom alakulása Habár megjelenése a Függetlenségi Nyilatkozathoz kötődik, a népek (nemzetek) önrendelkezésének fogalma legerőteljesebben az első világháború körül uralta a nemzetközi kapcsolatok elméletének világát, amikor ez képezte az elnyomott nemzeti kisebbségek csoportjának fő érvelését a saját állam létrehozására. Az első világháború előtti Európát több multi-etnikus birodalom uralta – Oroszország, Török birodalom, Osztrák-Magyar Monarchia – amelyeken belül a különböző kisebbségi csoportok (románok, görögök, szerbek, olaszok, stb.) nacionalista elitjei saját állam létrehozására irányuló követeléseket fogalmaztak meg a birodalmakkal szemben. Bár az első világháború előtt a függetlenség szóba sem jöhetett a birodalmak különböző stratégiákkal és tervezetekkel próbálták megoldani a nemzetiségi kérdést. A Osztrák-Magyar Monarchiában például két megoldási javaslat bontakozott ki. Az egyik az ausztro-marxista Otto Bauer, szociáldemokrata politikus nevéhez kötődik, mely szerint a kisebbségi csoportoknak az ország kohéziójának megtartása érdekében a különböző nemzetiségi csoportoknak kulturális autonómiát kell biztosítson a birodalom, amely alapján megtarthatják identitásukat és kulturális sajátosságaikat. Egy másik megoldás a domináns nemzeti csoportosulások asszimilációs politikája volt, amely majdhogynem minden államban megjelent. A népek önrendelkezésének elvével kapcsolatban két párhuzamos koncepció bontakozott ki, az egyik Vlagyimir Iljics Lenin, a másik pedig Woodrow Wilson tollából. Lenin önrendelkezés definíciója az imperializmusról írott (főleg gazdasági) elemzésének politikai komponenseként tekinthető és a népek imperializmus alól való felszabadulásához való jogaként értelmezte, támogatva minden olyan nemzeti csoportosulást, amely elnyomásban él. Véleménye szerint a fogalomnak három komponense van. Az első, a jog alanyaira vonatkozó rész szerint minden olyan etnikai és nemzeti csoportnak ad hivatkozási alapot, amelyik saját kezébe szeretné venni saját sorsát. A második az alkalmazási feltételekre vonatkozik, hiszen Lenin megközelítésében egyes területek hovatartozásának eldöntésekor alkalmazható. Pontosabban kijelenti, hogy egy terület az ott lakó lakosság beleegyezése nélkül nem csatolható más államhoz. A harmadik kompo63

Az önrendelkezésről szóló fejezet a következő tanulmányok alapján készült: Szalayné Sándor Erzsébet: A kisebbségvédelem nemzetközi jogi intézményrendszere a 20. században. Gondolat – MTA Kisebbségkutató Intézet, Budapest, 2003 – 1. Fejezet, Antonio Cassese: Self-determination of peoples. A legal reappraisal. Cambridge University Press, 1999, Daniel Thürer & Thomas Burri: Self-Determination. In: Max Planck Encyclopedia of Public International Law. (http://www.mpepil.com/home)

57

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió nens a világ akkori képének átalakulását tűzte ki célul, hiszen az önrendelkezés elve egy gyarmatosítás-ellenes posztulátumként értelmezhető. Míg a második komponens a francia forradalom által bevezetett szuverenitás-fogalomhoz köthető, addig az első és az utolsó kizárólag a lenini koncepcióban jelenik meg. Az önrendelkezés elve megjelent az 1918-as szovjet alkotmányban is, ahol minden tagállamnak alkotmányos joga volt az önrendelkezésen alapuló elszakadás. Ennek ellenére, nem meglepő módon ezzel egy tagállam sem élt, hiszen a szovjet koncepcióban az önrendelkezés fontossága mellett megjelent a „nagy és erős államok” előnyének logikája is. Lenin hangsúlyozta, hogy habár a nemzetek önrendelkezése fontos, a végső cél a szocialista világ megteremtése. Más szóval a lenini koncepcióban az önrendelkezés inkább a hatalom megszerzésének és a szovjet befolyás növelésének eszköze, mint a népek érdekeinek követése. Wilson a nyugati liberális demokrácia eszméjéből vezette le az önrendelkezési jogot, négy értelmezést is adva neki. Egyrészt, az önrendelkezési jog alatt a népek azon jogát értette, hogy azok önként és szabadon válasszák meg saját kormányzati formáikat és uralkodóikat. Ez nem más, mint a demokrációhoz való jog. Másrészt, meghallgatva a közép-kelet európai népek nemzeti követeléseit a multi-etnikus birodalmak felbontása és a független nemzetállamok létrehozása mellett foglalt állást. Harmadrészt, Leninhez hasonlóan Wilson is az önrendelkezés elvéhez köti a területi változtatásokat, kimondva, hogy minden területi megegyezést a lakosság érdekében és megkérdezésével kell meghozni. Negyedrészt, értelmezésében az önrendelkezési jog a gyarmati sorban élő lakosságot is érinti, egyben a gyarmatok ellen foglalva állást. Míg az első értelmezés tradicionálisan része az amerikai politikai diskurzusnak, hiszen már a Függetlenségi Nyilatkozatban is megjelenik, addig az utóbbi három a Woodrow Wilson Tizennégy pontként elhíresült 1918. január 8.-ai beszédében jelent meg.64 A wilsoni értelmezésnek több elméleti és gyakorlati következménye lett. Elméleti szempontból különválasztja a belső (demokratikus) és külső értelmezését a fogalomnak. Gyakorlati szempontból, gyarmatosítás-ellenes értelmezésével elhidegíti magától a nagy gyarmatbirodalommal rendelkező nagyhatalmakat. Emellett, nagyon sok „nemzet” jelezte függetlenedési szándékát, azonban az elvet csak Európára alkalmazták. Az első világháború után újonnan kialakuló nemzetek maguk is rendelkeztek függetlenedni vágyó, vagy más országhoz húzó népességgel, új típusú problémákat hozva a nemzetközi rendszer számára, hiszen több esetben a nemrég kisebbségben élők többségben a többségben élők pedig kisebbségben találták magukat, sok esetben az új többség kereste a megtorlás lehetőségét is. Továbbá ezek a kisebbségek más államhoz voltak lojálisak, nagy volt a bizalmatlanság irántuk az új államok kormányai felől. Összefoglalva, az első világháború után a népek önrendelkezési elve alapján több új kisállam jelent meg Európában, új típusú kisebbségi problémákkal sújtva a nemzetközi közösséget. A Nemzetek Szövetsége kétoldalú egyességekkel és gyengébb kisebbségvédelmi mechanizmusokkal próbálta a helyzetet megoldani, azonban ezt nem tudta megoldani, sőt mi több Németország maximálisan kihasználta határon túl szakadt nemzettársait a második világháború kirobbantására. Az önrendelkezési elv talán egyetlen igazán sikertörténete az Åland-szigetek helyzete, amely mivel svédek lakják, területi autonómiát kapott Finnországon belül. A második világháború alatt, az önrendelkezési elv nem kerül le a napirendről, azonban átalakul. Roosevelt és Churchill az Atlanti Chartában az önrendelkezés fogalmát a területi változásokat szabályozó elvként és a kormányzat szabad megválasztásának jogaként értelmezik. Az első világháború alatt domináló függetlenedéshez vezető értelmezés zárójelbe szorul, hiszen az államok jelentős része a második világháború kirobbanásának egyik okát a kisebbségi kérdésben látták, fenntartásokkal kezelve az önrendelkezési jog és a kisebbségek igényeinek összekötését. A második világháború zárása egyetlen nemzeti önrendelkezés sikerét hozta, amikor 1948-ban az ENSZ létrehozza Izraelt. 64

President Wilson's Fourteen Points (http://wwi.lib.byu.edu/index.php/President_Wilson%27s_Fourteen_Points)

58

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió A kisebbségi kérdéshez való ellenséges hozzáállás ellenére, az önrendelkezési jog bekerül az ENSZ alapokmányba a következő formában: 1. cikk, 2. paragrafus: „Az Egyesült Nemzetek célja, hogy a nemzetek között a népeket megillető egyenjogúság és önrendelkezési jog elvének tiszteletben tartásán alapuló baráti kapcsolatokat fejlessze és az általános béke megerősítésére alkalmas egyéb intézkedéseket foganatosítson;” 73. cikk: Az Egyesült Nemzeteknek azok a tagjai, amelyek olyan területek igazgatásáért vállalták vagy készek vállalni a felelősséget, amely területek népei az önkormányzat teljes mértékét még nem érték el, elismerik e területek lakossága érdekei elsőbbségének alapelvét. Magasztos megbízatásnak tekintik azt a kötelességüket, hogy a nemzetközi békének és biztonságnak a jelen Alapokmánnyal létesített rendje keretében e területek lakosságának jólétét tőlük telhetőleg előmozdítsák és ebből a célból

Mint láthatjuk, a fenti értelemben az önrendelkezési jog nem vonatkozik a népek vagy nemzetek azon jogára, hogy saját államot vagy politikai entitást hozzanak részre. Az 1. cikk megfogalmazása inkább a Függetlenségi Nyilatkozatból ismert önkormányzáshoz való jogként értelmezhető, míg a 73. cikk a gyarmati sorban levő népek helyzetére vonatkozik. Antonio Cassese az alapszöveg vitáját és az államok hozzáállását vizsgálva az önrendelkezési joggal kapcsolatban négy következtetést fogalmaz meg. Az első, hogy az államok nem tudták pozitívan definiálni az önrendelkezési jogot, azonban meg tudták határozni, hogy mit nem jelent: a szövegezők nem értették alatta sem a kisebbségek és gyarmati sorban levő népek függetlenedési jogát, sem a népek demokráciához való jogát, sem pedig az államok egyesüléshez való jogát. Más szóval, az ENSZ alapokmány szövegezői az önkormányzáshoz való jog szinonimájaként használták. Ugyanakkor, fontos megemlíteni, hogy a fogalom kizárólag a szervezet fennkölt céljai között szerepel és a népek egyenjogúságának egy folyományának tekinthető. Továbbá semmilyen jogi követelményt nem fogalmazott meg ezen a téren a tagállamok számára. A hidegháború periódusában a fogalom két párhuzamos értelmezése kezdett körvonalazódni. A Szovjetunió az népek közötti békés kapcsolat helyett a gyarmati sorban lévő népek függetlenedési harcát támogatólag kezdte használni. A szovjet jogi dokumentumokban két értelmezés látott napvilágot. Egyrészt, aláhúzták, hogy minden népnek jogában áll szabadon megválasztani nemzetközi státusát. Ezt az elvet a harmadik világ népei is támogatták, amelynek jelentős része még gyarmati elnyomás alatt volt. Másrészt, megpróbálták az önrendelkezés és a szuverenitás közötti kapcsolatot megtalálni, azt hangsúlyozva, hogy amennyiben az önrendelkezési jog eredményeként egy állam elnyerte függetlenségét, esetében a szuverén egyenlőség és a be nem avatkozás elve veszi át helyét. Ezzel szemben a nyugati világ országai az önrendelkezés belső vetületeit preferálta, mely szerint arra fektették a hangsúlyt, hogy minden állam lakosságának jogában áll megválasztani saját kormányzati rendszerét. Más szóval a nyugati elképzelésben az önrendelkezési jog a demokratikus szabadság alapelvévé vált. Az 1960-as években a dekolonizáció és az önrendelkezési jog kapcsolata tovább erősödött. Az 1966-ban elfogadott két egységokmány (Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya és Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya) első cikkelye hivatkozik a népek önrendelkezési jogára, azonban hogy pontosan kire is vonatkozik ez a paragrafus tisztázás kérdése. 1. cikk: 1. Minden népnek joga van az önrendelkezésre. E jog értelmében a népek szabadon határozzák meg politikai rendszerüket és szabadon biztosítják gazdasági, társadalmi és kulturális fejlődésüket. 2. Céljai elérése érdekében minden nép - a kölcsönös előnyök elvén alapuló nemzetközi gazdasági együttműködésből és a nemzetközi jogból eredő kötelezettségeinek a tiszteletben tartásával - szabadon rendelkezik természeti kincseivel és erőforrásaival. Semmilyen körülmények között sem fosztható meg valamely nép a létfenntartásához szükséges eszközeitől. 3. Az Egyezségokmányban részes államok, ideértve azokat is, amelyek önkormányzattal nem rendelkező, illetőleg gyámsági területek igazgatásáért felelősek, előmozdítják a népek önrendelkezési jogának megvalósítását, s ezt a jogot az ENSZ Alapokmányának rendelkezéseivel összhangban tiszteletben tartják.

59

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió Cassese arra hívja fel a figyelmet, hogy a paragrafus szövegezői szerint három csoportra alkalmazható az Egységokmányokban lefektetett önrendelkezési jog: 1) egy szuverén és független állam teljes lakosságára (belső önrendelkezés és demokráciához való jog), 2) egy terület teljes lakosságára, amely még nem nyerte el függetlenségét (gyarmatok lakossága, nem kisebbségi csoportok), 3) katonai megszállás alatt élő lakosság. A fentiekből két dolog következik. Egyrészt, az önrendelkezési jogot az Egységokmány alapján nem kisebbségek esetében értették, másrészt, kizárólag csak létező adminisztrációs területek lakossága élhet vele. A dekolonizáció folyamatában pedig pontosan így alkalmazták, az államok az etnikai és vallási összetétel figyelembe vétele nélkül a gyarmati adminisztrációs határok mentén jöttek létre. Az önrendelkezési jog negyedik értelmezési hulláma az 1989-es forradalmakhoz, etnikai konfliktusokhoz és szövetségi államok felbomlásához köthető. A kommunizmus bukása után Jugoszláviában, Csehszlovákiában és a Szovjet unióban felerősödtek a nemzeti mozgalmak, etnikai konfliktust és a függetlenedés igényét eredményezve. A föderatív államok felbomlása után, Horvátország, Szlovénia, Grúzia, a balti államok, illetve különböző autonóm tartományok (Koszovó, Boszniai Szerb Köztársaság, Transznisztria, Dél-Oszétia, stb.) függetlenedési szándékaikat, a romániai és szlovákiai magyarok, a moldovai gagauzok és mások autonómia-igényüket mind népek önrendelkezési jogával magyarázták. A vita két kérdéskör köré csoportosult: 1) kinek van joga az önrendelkezésre hivatkozva függetlenedni, 2) pontosan mit is fed az önrendelkezési jog. Az első kérdésben a gyarmati rendszer felbomlására hivatkozva a nemzetközi közösség csak a föderatív határok mentén engedélyezte a függetlenedést, Koszovónak, a Boszniai Szerb Köztársaságnak, Transznisztriának, Dél-Oszétiának, Abkháziának és más tartományoknak visszautasítva függetlenedés-igényét. Koszovó függetlenedésével azonban ez az elv is megtörni látszik. Fontos megemlíteni, hogy az elvet minden esetben már előzőleg adminisztratív határral rendelkező területek esetében alkalmazták, elzárkózva azoktól az esetektől, amikor az önrendelkezés igényével élő nép az ország egész területén szétszórva volt jelen. Ezzel szemben a kisebbségek az önrendelkezési jog sajátos belső értelmezését próbálták behozni a nemzetközi napirendre. A romániai, szerbiai és szlovákiai magyar autonómia-tervezetekben a belső önrendelkezés az autonómiához való jogot jelentette. Értelmezésükben ez eltávolodik mind az addig használt függetlenedési, mind pedig demokratizálódási definíciótól, hiszen ők az állam területi szuverenitása alatti döntéshozatali jogokat követeltek. Annak ellenére, hogy az értelmezés több, az Európa Tanács jelentésében is megjelenik, a nemzetközi közösségi diskurzusban nem tudott áttörő sikert elérni. Összefoglaló. A népek önrendelkezési joga az elmúlt két évszázadban több változáson is keresztülment, párhuzamos értelmezéseket legitimálva. Míg az első világháború után kizárólag a nemzeti mozgalmak azon jogát jelentette, hogy saját állammal rendelkezzenek, addig a második világháború után megjelent a fogalom belső és külső értelmezése, a kormány lakosság általi demokratikus megválasztását és a gyarmati sorban élő népek felszabadítását értetve alatta. Ebben a periódusban egy sajátos területiség is létjogosultságot nyert, minden esetben egy már létező adminisztratív terület – állam, gyarmat, szövetségi tagállam – lakossága esetén vált alkalmazhatóvá. A kommunizmus bukása után a különböző kisebbségi mozgalmak megpróbálták a két értelmezést összeegyeztetni és átfogalmazni, az önrendelkezési jogot egy állam területén élő kisebbség függetlenedés nélküli önkormányzásaként használni. 2. Autonómia65. Definíció és jellemzők Bognár Zoltán, a Velencei Bizottság egyik jelentésére hivatkozva az unitárius államszerkezetről az autonómia biztosítása érdekében való lemondás esetében három – a függetlenség különbö65

Az autonómiáról szóló fejezet a következő tanulmányok alapján készült: Bognár Zoltán: Autonómiák világszerte: az önállóság formai és tartalmi ismérvei tizennyolc államban (I. és II.) Magyar Kisebbség, 2005 3-4, 2006 1-2, Georg Brunner - Herbert Küpper: Európai autonómia-megoldások: a kisebbségi önkormányzatok autonómia-modelljeinek tipológiája. In Kántor Zoltán - Majtényi Balázs (szerk.): Szöveggyűjtemény a nemzeti kisebbségekről. Budapest: Rejtjel, 2005. 377403, Rainer Bauböck: Területi vagy kulturális autonómiát kapjanak a nemzeti kisebbségek. Pro Minoritate, 2002/ 2.

60

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió ző fokát biztosító – államszerkezeti modellt javasol: (1) a konföderációt, (2) a föderációt és (3) a regionalizált államot. Ezen utóbbi nem egyértelműen külön típus, inkább egyfajta kompromisszum az unitárius állam és a föderáció között. Ugyanakkor az unitárius államszerkezet megtartása mellett a jelentés az autonómia-státus odaítélését látja megvalósíthatónak a kisebbségek számára. Közjogi szempontból tehát a kisebbségi kollektív jogok egyik legfontosabbika az autonómia, amely egy olyan eszköz a kisebbségi közösség és az állam számára, amely segítségével az államon belül a kisebbségek szabadon és autonóm módon határozhatják meg saját sorsukat. Brunner és Küpper egy az európai autonómia-megoldásokról írott tanulmányában az autonómiát olyan eszközként definiálja, amelyik felruházza az emberi faj egy bizonyos csoportját azzal a joggal, hogy bizonyos kérdésekben önmaga döntsön. Ez általában egy az állam és az autonómiával felruházott közösség közötti megegyezés eredménye lesz. A kisebbségi autonómiákért küzdők szerint az autonómiához való jog két a nemzetközi jog által kiemelten fontosnak tartott alapelvből vezethető le, a népek önrendelkezéshez való jogából és az állami szuverenitásból. Láthattuk, az önrendelkezési jog kimondja, hogy minden népnek joga van saját sorsának irányítására, hogy szabadon döntsön kormányáról, illetve joga van saját állam létrehozására. A szuverenitáshoz való jog pedig – habár nincs rá egységesen elfogadott definíció – az állam azon jogait fedi, hogy az állam saját maga határozza meg szervezetét, felépítését és jogrendjét, anélkül hogy valamilyen területén belüli vagy azon kívüli hatalom beleszólna. Már első ránézésre is a kisebbségi csoportok önrendelkezése sérthetné az állam szuverenitáshoz való jogát, veszélyeztetve annak területi integritását is. Az autonómia ezt az összeférhetetlenséget hivatott kiküszöbölni, bevezetve egy olyan eszközt, amely alapján egyrészt teljesülhet a nemzeti kisebbségi csoportok önkormányzatra irányuló igénye, garanciát kapva arra, hogy az állam nem nyomja el őket egy unitárius alkotmánnyal, másrészt biztosított az állam területi integritása is, hiszen nem a többnemzetiségű államok homogén nemzetállamokká való felosztása a cél, hanem az állam integritásának megtartása, a belső demokrácia és az állampolgárok komfortérzésének növelése. Az autonómia tehát nem más, mint egy olyan mechanizmus, amely alapján az állam döntéshozatali joggal ruházza fel a területén lévő állampolgárok egy bizonyos csoportját. A szakirodalom több fajta autonómia-típusról beszél, attól függően, hogy ki képezi a jog alanyát és milyen típusú jogokat és jogosultságokat ad át az állam. A jog alanyai szempontjából a három típusú autonómiáról beszélnek, területi autonómiáról, kulturális autonómiáról és személyi elvű autonómiáról, azonban az utóbbi kettő közötti kis különbségre való tekintettel ezeket egyben tárgyaljuk. Az autonóm terület vagy közösség meghatározását és a számára kijelölt jogosultságokat általában egy autonómia-statútum rögzíti. Döntő kérdés bármilyen autonómia esetében, hogy a kisebbségnek módjában áll-e megakadályozni az autonóm státus esetleges megvonását vagy nem. Általában az egyoldalú megvonást megakadályozandó intézkedés, hogy az autonómia alapjait sok esetben maga az alkotmány erősíti meg. Bognár Zoltán Markku Suksit idézve hat ilyen védelmi intézkedést különböztet meg:  regionális körülbástyázás – az autonóm területre vonatkozó jogszabályok módosításához szükség van az autonóm entitás jóváhagyására. Ez a kisebbségvédelmi vonatkozású autonómia esetén egyik leghatékonyabb eszköz.  speciális körülbástyázás – idetartoznak azok a megoldások, melyek az autonómiára vonatkozó jogszabályok módosítására speciális eljárásokat írnak elő.  általános körülbástyázás – alkotmányába foglalt rendelkezések szabályozzák az autonómiára vonatkozó törvények módosítását.  fél-általános körülbástyázás – az alkotmány nem tartalmaz ilyen vonatkozású rendelkezéseket, de sarkalatos törvények szabályozzák a törvénymódosítást  nemzetközi körülbástyázás – az autonómia alapját egy szerződésben nem rögzített megegyezés képezi 61

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió 

szerződésalapú körülbástyázás – az autonómia létét egy nemzetközi jogi értelemben vett szerződés garantálja.

Területi autonómia A területi autonómia legfontosabb jellemzője, hogy rajta keresztül az állam meghatároz, és sajátos jogokkal ruház fel egy területet. Ennek természetesen akkor van a nemzeti kisebbségek szempontjából értelme, ha ezt a területet kisebbségek lakják, sőt mi több, ha ezek többséget alkotnak az illető területen. A területi autonómia-jogokat tehát az ország területének egy részét képező kormányzó testület gyakorolhatja, amely beleilleszkedik az ország közigazgatási szerkezetébe. Egy ország tartománya (régiója, megyéje, stb.) akkor tekinthető területi autonómiának, ha lényegesen több joga van, mint a nekik megfelelő helyhatóságoknak. Továbbá fontos, hogy a területén élő összes lakos érdekeit szolgálja, legitimitását a helyi közösség egészétől nyeri. Más szóval az autonóm tartomány kormányzatát (parlamentjét, kormányát) a területen élő összes lakos, nemzetiségtől függetlenül választja és minden lakosnak van indulási joga a tartományi választásokon. Tehát egy potenciális Székelyföldi területi autonómia esetében nem beszélhetünk etnikai autonómiáról, hiszen a székelyföldi románok is részesei, annak ellenére, hogy a domináns közösség a magyar lenne. Az autonóm régiókat az állam nem csak a kisebbségi kérdésekkel kapcsolatos hatalommal kell felruházza, ennek rendelkeznie kell a területi közigazgatás egyéb funkcióival is. Ugyanakkor, az államnak biztosítania kell a megfelelő pénzügyi hátteret is ennek működtetésére. Ezt általában a különböző adók helyi szintre való átruházásával szokták megvalósítani. A közigazgatási funkciók mellett a területi autonómiának rendelkeznie kell a nemzeti kisebbség kulturális fennmaradásának biztosítására alkalmas hatalommal is, mint például az oktatás felügyelete, a kulturális ügyek vezetése, a közösség és az egyházi hatóságok viszonyának felügyelete illetve az állam más régióiból történő bevándorlás szabályozása. Ezen utóbbi kiemelten fontos lehet, mert meggátolja az államot abban, hogy megváltoztassa a tartomány etnikai összetételét, hiszen a területi autonómiának csak addig van értelme míg a kisebbség a területen többségben van. A bevándorlás szabályozásának egyik legfejlettebb formája az Åland szigeteken van, ahol a szigeten való letelepedéshez a finn állampolgár mellett szükséges a svéd nyelv ismerete és négy éves előzetes ott tartózkodás is. Az autonóm területnek ledelegált jogokra nincs recept. A létező autonómia-megoldások esetében sokféle jogosítvánnyal találkozunk. A bevett szokás az, hogy a külpolitika, biztonságpolitika és energetika minden esetben állami befolyás alatt maradnak, azonban az autonómia mértékét az állami hajlandóság és az autonóm közösség igénye határozza meg. Azonban minden esetben az autonómia bizonyos területeken rendelkezik saját döntéshozatali és végrehajtási jogosítvánnyal és fontos kérdés a rendfenntartó erők irányítása, a nyelvi jogok és oktatáspolitika szabályozása és az adópolitika is. Ebből a szempontból tehát az autonómia nem csak jó kisebbségvédelmi mechanizmus, hanem konfliktus-feloldó hatása van. Természetesen az autonómiával rendelkező kisebbségeknek továbbra is lesznek újabb és újabb – akár függetlenedési – követelései, azonban mindezt egy békés, demokratikus és közjogi keretek között teszi. Katalónia példája ebből a szempontból beszédes, hiszen az autonóm jogok több tíz éve már vita tárgya a tartományi kormány és az állam között. Will Kymlicka az emberi jogok fontosságára hívja fel a figyelmet. A területi autonómia nem az egyéni jogok megszűnését és a kollektív jogok általi fölülírását jelenti, hiszen azok érvényesek maradnak csak nem az állami, hanem egy állam alatti szinten. Ebből a megközelítésből az autonóm területen élő többségi nemzetiségű állampolgárokat kettős védelem éri. Egyrészt, az autonómia biztosítja emberi jogaikat és létrehoz egy ombudsmani intézményt, amely eljárhat a rendellenességek esetén. A bevett szokás az, hogy az autonóm területen sokkal jobban odafigyelnek az emberi jogok tiszteletben-tartására mint más területeken. Másrészt az állam külön jogosítványokat adhat az autonómia területén élő többségieknek, ezzel is védve megmaradásukat.

62

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió Formájukat tekintve a területi autonómia-megoldásokat három csoportba sorolja a szakirodalom. Az első a bizonyos fokú nemzetközi személyiséggel és a szuverenitással rendelkező kormányzati entitások. Ide az olyan államok sorolhatóak, amelyek társult államoknak, protektorátusoknak vagy nemzetköziesített területeknek számítanak (pl. az Amerikai Egyesült Államok esetében Mikronézia, Marshall-szigetek, stb.) A második kategória a nemzetközi személyiséggel nem rendelkező tagállamok. Ide sorolhatóak a szövetségi államok tagállamai. Ez a típusú berendezkedés a hatalom együttes birtoklását feltételezi a központi állam és a tagállamok között. A kettő hatáskörét és kompetenciáit az alkotmány szabályozza. Ezek nem feltétlenül a kisebbségvédelmi mechanizmusok, azonban sok államban a föderatív tagállamok etnikai vagy nyelvi alapon szerveződnek (pl. Belgium, Bosznia-Hercegovina, Svájc, stb.). Az autonómia-megoldás utolsó kategóriáját a szűk értelemben vett autonómiák, önkormányzatok alkotják. Ezek lehetnek az állam adminisztratív szerkezetébe nem illeszkedő, illetve az állam adminisztratív rendszerébe illeszkedő konstrukciók. Fontos különbség az előző típushoz képest, hogy ebben az esetben nem beszélhetünk a szuverenitás állam és régiók közötti megoszlásáról, itt az állam marad a szuverenitás egyetlen birtokosa, azonban egyes jogosítványokat, feladatköröket a régiónak (önkormányzatnak, megyének, stb.) oszthat le. Sok esetben egyes régiók számára többletjogokat biztosít. Az állam adminisztratív rendszerébe nem illeszkedő konstrukciók esetében más a helyzet, hiszen itt az autonómiával rendelkező régiónak sajátos státusa van, amely különbözik a többi adminisztratív régiótól. Ezek a területek általában közvetlenül a központ alá vannak rendelve, azonban ez egyes jogokat és feladatokat kizárólag számára delegál le. Ilyen típusú régiók Grönland Dániában, Skócia az Egyesült Királyságban vagy Gagauzia Moldova Köztársaságban. Egy potenciális Székelyföld autonóm régió ilyen típusú megoldás lehetne Romániában Személyi elvű vagy kulturális autonómia A személyi elvű autonómia esetén a jogok az egyének valamilyen sajátos közös értékei, érdekei és céljai szerint is szerveződnek meg. Fontos megemlíteni, hogy személyi elvű autonómiával egy állam területén nem csak a kisebbségek rendelkezhetnek, hiszen az érdekvédelmi szervezetek, szakmai képviseletek, politikai egyesülések, és polgári kezdeményezések, egyetemek, egyházak is bizonyos szempontból személyi elvű autonómiát élveznek. Kisebbségek esetén a személyi elvű autonómia egy meghatározott közösség (etnikai, nyelvi, vallási) tagjai számára lakhelyüktől függetlenül lehetővé teszi, hogy bizonyos tekintetben saját intézményeik és saját törvényeik szerint kormányozzák magukat. Ezek lehetnek központosítottak vagy helyiek. Magyarországon például egyes kisebbségek helyi kisebbségi önkormányzattal rendelkeznek, Vajdaságban minden kisebbség regionális személyi elvű autonómiával. Fontos, hogy ezek a jogok nem területhez kötöttek, tehát a kisebbség tagjai lakhelyeiktől függetlenül élvezhetik. A szakirodalom általában akkor beszél kulturális autonómiáról, ha ez kizárólag a kulturális kérdésekre korlátozódik, magában foglalva a nyelvre, az oktatásra, a hagyományőrzésre irányuló jogokat. Más szóval a személyi elvű (kulturális) autonómia egy olyan intézmény, amely magába foglalja a kisebbség összes tagját és egy központosított struktúrára, vagy egy ernyőszervezetre ruházza át bizonyos, általában kulturális kérdésekben, a döntéshozás monopóliumát. Ideális esetben a kisebbség összes tagja a személyi autonómia tagja is, de ez két szempontból is problémás lehet. Egyrészt probléma, hogy ki döntheti el, hogy ki tartozik és ki nem tartozik a kisebbséghez, másrészt kérdés, hogy hogyan válnak a kisebbséghez tartozóak a személyi autonómia tagjaivá. A gyakorlati megoldás az, hogy az egyének, kisebbségi identitásuk kinyilvánításával csatlakozhatnak az autonómiához egyben élvezve ennek előnyeit. Tehát szükséges egy olyan regiszter, amelyhez a csatlakozás önkéntes alapon történik. Általában a csatlakozni vágyók valamilyen objektív kritériumoknak kell megfeleljenek és egy külön mechanizmus ellenőrzi, hogy megfelelnek-e a feltételeknek. Az esetek nagy részében a csatlakozási feltételek származás, vallás vagy anyanyelv alapúak. Érdekes ebből a szempontból a lapp közösséghez tartozás feltétele Finnországban, ahol kerülhet be a lapp név63

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió jegyzékbe, aki annak vallja magát és 1) anyanyelve, vagy legalább egyik szülejének vagy nagyszülejének első nyelve a lapp, vagy 2) olyan személy leszármazottja, aki benne van a lapp lakossági vagy adófizetői nyilvántartásban, vagy 3) legalább egyik szülője szerepel a választási nyilvántartásban. A személyi elvű autonómia esetén is fontos a belső demokrácia. Habár a kormány egy bizonyos szervezetet jogosít fel, hogy eljárjon a kisebbségi (kulturális) kérdésekben, ezen szervezet öszszetételét a kisebbség azon tagjai kell válasszák, akik csatlakoztak az autonómiához. Az esetek nagy részében a kisebbségi választásokon a kisebbségek párjai indulhatnak, megválasztva a helyi, regionális vagy országos kisebbségi önkormányzati szervezet képviselőit. Az államnak az autonómiastatútum összeállításánál vigyáznia kell arra, hogy a kisebbség nem egy homogén egység, léteznie kell olyan politikai biztosítékoknak, amely kisebbségen belüli politikai kisebbségi érdekeit is kifejezésre juttatják. A legtöbb kulturális autonómia célja általában az iskolák, kulturális és társadalmi intézmények működtetése, döntéshozatal biztosítása. Például egy személyi elvű autonómia feladata lehet az iskolai curriculum összeállítása, a saját állami támogatást igénylő kulturális intézmények, szociális háló és sajtótermékek fenntartása, különbözős intézményi vezetők kinevezése. Az autonómia pénzügyi kereteit általában a kisebbség számaránya és az állami kasszába befizetett adói adják. Tehát amennyiben a kisebbséghez tartozók az országos átlagnál szegényebbek az állam többlet-támogatást kéne számukra biztosítson. Ugyanakkor nem lenne célszerű a kisebbség tagjainak megadóztatása a személyi autonómián belül, hiszen ez plusz terheket ró ki tagjaira. Összefoglalva, a személyi autonómia jobban függ az állami forrásoktól, mint területen alapuló társa Területi és kulturális autonómia összehasonlítása Mint láttuk, nem mindegy milyen szituációra milyen autonómiát választunk. Általában az esetek többségében a realitás a két modell konkrét ötvözetét igényli, azonban pár szempontot nem árt figyelemmel kísérni az autonómia sikeressége érdekében:  területi autonómiának csak akkor van értelme, ha a kisebbség egy adott területen többséget alkot, máskülönben nem fog a megoldás sokban különbözni az állami helyzettől  az autonómia-struktúra sikerességét a lakosság politikai kultúrája határozhatja meg, nem biztos hogy célszerű autonómia-megoldást kezdeményezni egy szélsőségesen nacionalista és homogén államban  fontos tényező az államiság és az autonómia hagyománya – a területi autonómia jó megoldás lehet azokban az esetekben, ha a kisebbség frissen veszítette el államiságát, azonban nem biztos, hogy célravezető egy hagyományos nemzetállam esetén  a különleges státusú területek történelmi hagyománya megszokása elősegíti a területi autonómia elfogadását  a két csoport együttműködésének hagyománya előrevetíti az együttműködésen alapuló megoldások sikerességét  az erőforrások figyelembevétele alapján kiválasztható melyek azok a megoldások, amelyeket megéri alkalmazni egy bizonyos helyzetben – egy gazdaságilag életképtelen régió esetében a területi autonómia nem biztos, hogy a legjobb megoldás Rainer Bauböck egy alapos tanulmányában összehasonlította a területi és kulturális autonómia előnyeit és hátrányait. Véleménye szerint, olyan területeken, ahol a kisebbség többségben van a kulturális autonómia nem elégséges berendezkedés, hiszen ez nem tudja biztosítani a nyelvhasználat kollektív vetületeit. Ezzel szemben a területi autonómia reális stratégiai esélyt biztosít a kisebbségi nyelv megőrzésére. Továbbá arra hívja fel a figyelmet, hogy a kulturális autonómia esetében felmerülhet, hogy a kisebbségi közösség ne tudja saját intézményeit fenntartani, hiszen minden közösség saját tagjai megadóztatásával nyerhet forrásokat. Egy gazdaságilag gyenge közösség képtelen jó oktatási rendszert finanszírozni, tehát meg van a veszélye, hogy újratermelődjenek a nemzeti csoportok közötti 64

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió egyenlőtlenségek. A roma közösség esetében például a kulturális autonómia ezen veszélye reálisnak mondható. Ugyanakkor fontos megemlíteni, hogy a személyi elvű autonómia a stratégiai befektetés politikáját a központi hatalom kezében hagyja, csak a kulturális projektek finanszírozását bízza a közösségre. Demográfiai szempontból mindkét autonómiának veszélyei vannak. Mint már említettük a területi autonómia esetén, ha egy csoport 50% alá csökken, elveszíti politikai hatásköreinek zömét. Ugyanakkor, kvázi lehetetlen etnikailag homogén területi autonómiát létrehozni, tehát az autonómiának is saját kisebbségpolitikát kell folytatni, de ezek a kisebbségek támogatást kaphatnak a központi államtól is. A kulturális autonómia, habár látszólag immunis a demográfiai mozgásokra, az egyének az ország egész területén élvezhetik jogaikat, létezik egy kritikus szám, amely alatt az intézmények fenntarthatatlanná válnak (pl. hány diák szükséges egy iskola működtetéséhez?). Egy másik, a területi autonómia ellen felhozott kritika az, hogy megkönnyíti az elszakadást, hiszen belső határokat hoz létre. Fontos látnunk azonban, hogy egy jól működő autonómia esetén nehéz érvekkel alátámasztani az elszakadást. Továbbá az autonómia nem tartalmazza az elszakadás ideológiáját, ez függ az adott kisebbség nemzeti identitásától is. Minden esetben a területi autonómia – mivel a területen élő többségiek is tagjai – egy polgári típusú regionális identitást terjeszt, szemben például a kulturális autonómia nyelvi vagy etnikai alapú megfogalmazásaival.

65

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió

VII. Migráció, etnikai feszültségek és konfliktusok 1. Őshonos és új kisebbségek66 A 20. század végére Európában általánossá vált az a nézet, hogy a kisebbségi ügyek alapkérdései az identitással, a kulturális tényezőkkel kapcsolatosak. A nyolcvanas évek elejétől – lényegében az iráni forradalmat követően – a gazdasági és információs globalizáció folyamatos erősödésével az ún. identitás-politikák világszerte felerősödtek. A valóban létező kulturális különbözőségek egyre inkább váltak markáns politikai nézeteltérések tárgyává. Samuel P. Huntington 1993-as eszszéje a civilizációk összecsapását vetítette előre, de valójában a nyugati kultúrák és civilizáció (ha egyáltalán beszélhetünk egységes nyugati civilizációról) hanyatlásáról szólt. Az identitáspolitikák közös eleme is többnyire a nyugati befolyással, esetleg a vélt kulturális, soft-imperializmussal való szembenállás volt. Az Európai Unió keleti bővítése előtt a föderalista terveket – sajátos módon elsősorban a franciák – a nemzetek és népek Európájának eszméjével kívánták felpuhítani. Ezen új európai konstrukcióba belefértek a nemzeti kisebbségek is, mint sajátos arcéllel, identitással rendelkező közösségek. Ezzel szemben az EU-ban mind a Nizzai, mind a Lisszaboni Szerződéshez csatolt Alapjogi Charta világosan és egyértelműen leszögezi, hogy a létrejövő szuperállam konstitutív alapegységei az egyének lesznek. Nemzeti identitásról pedig csak a tagállamok vonatkozásában van szó. A 19. század kezdetéig csak kevesen vonták kétségbe, hogy az európai nemzeti kisebbségek sajátos identitással rendelkeznek, amely elsősorban kulturális, azon belül is nyelvi összetevőkön alapul. E csoportokat megilleti az a jog, hogy ezt az identitást ápolják, fejlesszék, s továbbadják az utódoknak. Különösen ez utóbbi biztosíthatja a közösség közösségként való fennmaradását, vagyis megvédi az asszimilációtól. Az 1992-ben elfogadott ENSZ-nyilatkozat a kérdést egyértelművé teszi mindjárt az első szakaszban. Úgy tűnt, hogy az egyoldalúan erőltetett asszimiláció szalonképtelenné vált. Az identitás-kérdés élesen mutatkozik meg az ún. autochton, őshonos kisebbségek esetében. E csoportok egy része úgy került fokozatosan kisebbségbe a 19. század második felétől, hogy az újonnan létrejövő nemzetállamok határai nem egyeztek meg az etnikai és nyelvi határokkal. A csoportjuk nagyobbik része azonban államalkotóvá vált. A kisebbségbe szorultak tehát rendelkeztek anyaországgal, és csak rendkívül nehezen, vagy egyáltalán nem nyugodtak bele új státuszukba. Külön esetet képeznek ezen belül azok a csoportok, amelyek a megszűnt birodalmakban alkottak többséget, és ennek megfelelő politikai öntudattal bírtak. Másik része az autochton kisebbségeknek pedig egyáltalán nem rendelkezett államalkotó tapasztalatokkal, illetve anyaországgal; ők a tulajdonképpeni, par excellence őshonos kisebbségek. 1993-ban az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének 1201-es ajánlása úgy határozta meg a nemzeti kisebbség fogalmát, hogy az minden további nélkül elfogadható az őshonos kisebbségek definíciójaként is. A meghatározás a következő elemeket sorolja fel: a csoporthoz tartozó személyek az adott állam területén élnek és annak állampolgárai; az állammal hosszú múltra visszatekintő, szoros és tartós kapcsolatokat ápolnak; sajátos etnikai, kulturális, vallási vagy nyelvi jellemzőkkel rendelkeznek; noha számbeli kisebbséget alkotnak az adott államban vagy annak régiójában, jelentősen képviseltetik magukat ott, valamint együttesen kívánják megőrizni közös identitásukat, beleértve kultúrájukat, hagyományaikat, vallásukat vagy nyelvüket. 66

Az előadás alapjául szolgáló szövegek: Bíró Gáspár: Őshonos kisebbségek, menekültek, menedéket kérők, migránsok In Tabajdi Csaba (szerk.) Az európai kisebbségekért, EP Intergroup, 2009, Rédei M.-Kobolka I.: A nemzetközi mobilitás fogalma, forrásai, típusai és motivációi, In Határőrségi tanulmányok 1. pp. 4-20. 2003. R. Brubaker: Az asszimiláció visszatérése? In: Regio 2002/1.3-23, Szalayné Sándor Erzsébet: Bevándorlási politika az EU-ban, 2009.

66

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió Visszatérve a gondolatmenet elejéhez, a vélt vagy valódi, kiemelt nemzetbiztonsági kockázatot a politikai öntudattal rendelkező és politikai szervezkedésre és mozgósításra képes csoportok okozták, s okozzák ma is néhány európai országban. Noha kulturális identitásukat, elsősorban a nyelvhasználatot igyekeznek ezekben az országokban korlátozni, ám jogukat ezen identitáshoz alapvetően nem vonják kétségbe. Politikai önszerveződésüket jogi és más eszközökkel akadályozzák. Van Európában arra is példa, hogy az állam hivatalosan nem ismeri el a kisebbségek létét a saját területén, de ezekkel itt nem foglalkozunk. A szabály tehát a kilencvenes évek Európájában az volt, hogy a nemzeti kisebbségek identitása létezik, tiszteletben kell tartani, s biztosítani a fenntartásához szükséges eszközöket. Ez többek között azt jelentette, hogy lehetővé kell tenni a kisebbségeknek a saját kulturális intézményeikhez való jogot, valamint a hatékony közéleti részvételt. Kimondani mindezeket természetesen könnyebb volt, mint megvalósítani. Az a kompromisszum született, hogy mivel a kisebbségek helyzete minden államban egyedi és sajátos, így a gyakorlati megoldásoknak is a sajátos körülményekhez kell igazodniuk. Miután az őshonos kisebbségek némelyike több évtizedes, vagy éppen évszázados kisebbségi tapasztalattal rendelkezett, ésszerű volt azt feltételezni, hogy a sikeres európai gazdasági és politikai integráció kísérő jelensége lesz a többség és kisebbség méltányos kompromisszuma e kérdésekben. Ehhez két feltételnek kellett teljesülnie: a többség ne próbálja különböző kényszerek útján asszimilálni a kisebbségeket, cserébe a kisebbségekhez tartozó személyek egyenként, illetve az általuk létrehozott intézmények és szervezetek lojálisak lesznek az államhoz. Ez utóbbi alatt az alkotmány és a törvények tiszteletét, valamint az alapvető állampolgári kötelezettségek teljesítését kell érteni, azaz napjainkban lényegében az adófizetést a legtöbb érintett országban. Mindehhez kellett továbbá az a többnyire ki nem mondott előfeltevés is, amely szerint az érintett csoportok kulturális normái nem zárják ki egymást, vagyis nem okoznak közöttük áthidalhatatlan társadalmi és politikai szakadékot. Ha ezek az előfeltevések sok esetben meg is álltak, és kompromisszumra is van példa, egyáltalán nem volt biztos a kilencvenes évek elején, hogy a dolog zökkenőmentesen működik majd az ún. új kisebbségek, azaz a menekültek, a menedékért folyamodók vagy a vendégmunkások esetében. 2008 elejére Nyugat-Európában mindenki számára világossá vált, hogy az utóbbi csoportok társadalmi és politikai integrációja nem a korábban bejelentett tervek szerint halad, sőt az ún. terrorizmus elleni küzdelem sok tekintetben új helyzetet teremtett. A kulturális, és nem utolsósorban az etnikai, valamint a vallási identitás egyre komolyabb akadályt képez a társadalmi integráció előtt. E fejleménynek számos oka van, sőt ezen okok körül sok helyen elkeseredett viták folynak. Kérdés, hogy az egyénre összpontosító társadalmi, nyelvi és állampolgári tudat megerősítésére irányuló integráció diszfunkcióiból az érintettek levontak-e bármilyen következtetést, illetve mindezek jártak, járhatnak-e hosszabb távon hatással a szorosan vett kisebbségi kérdésre, s azon belül az őshonos nemzeti kisebbségek helyzetére. 2. A mobilitás fogalma és típusai Paradox jelenség, hogy az emberek és gondolatok jelenleg kevésbé szabadon közlekednek Európán belül, mint a tőke és az áruk. Az efféle mobilitásnak sok akadálya van: egymásnak ellentmondó adminisztratív szabályok, az adórendszerek csekély vagy hiányos harmonizációja, a képesítések kölcsönös elismerésének hiánya, az idegen nyelvek elégtelen ismerete és a fogadó intézmények korlátozottsága, stb. A mobilitás előnyei az emberek számára felbecsülhetetlen személyes és szakmai tapasztalatok lehetőségét jelenti. Kutatók esetében pedig képesítésekhez és ismeretekhez vezet, amelyek versenyképességüket erősítik. A mozgás az emberrel egyidős. A mozgást, mint az emberek boldogság keresését, álmodozását, törekvését egy pozitív folyamatnak ítélik, ebből következik, hogy ennek hiánya vagy elmaradása az élet korlátozottságát is jelenti. Ez a gondolkodási irány volt az, ami a szabad mozgást, a jobb életminőség keresését az Emberi Jogok egyik fontos pontjává tette. Az országhatárokat átlépő 67

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió mozgást, a befogadók többsége, pozitív folyamatként értékeli abból a szempontból, hogy a nagyobb külső érdeklődés számukra több emberi erőforrást, szélesebb választási lehetőséget is jelent. Ugyanakkor elismerik, hogy ezzel egyidejűleg számos zavaró esemény is bekövetkezhet. Minél nagyobb az érdeklődés, annál több rizikóval lehet számolni. A kibocsátó országoknak csak kis része érvel azzal, hogy az emberek "kiengedésével", oldódhat a hazai feszültség. Azok, akik úgy indokolják a jelentős számú emigrációt, hogy ezzel kvázi hozzásegítik az otthon sem boldoguló embereket a jobb életfeltételekhez, tévednek. Idegen környezetben nem könnyebb munkához, megélhetéshez jutni. A mobilitás eredeti fogalmát kiegészíti az új információs-technológiához (mint például a távmunka végzés) való hozzáférés által előidézett virtuális mobilitás. Ugyanakkor fontos észrevennünk, hogy az információs társadalom eszközei nem tudják a fizikai mobilitás fogalmát helyett esíteni. A mozgás nagyobb szabadsága feltételezi, hogy mások (migránsok) közelebbi megismerésével erősödik az európai identitás azáltal, hogy új kultúrák és társadalmak kerülnek érintkezésbe egymással. A Közösségen belüli mobilitásnak minden szinten és minden térségben hozzá kell járulnia az összes európai polgár közötti szolidaritás fejlődéséhez, hogy ezáltal Európa-szerte növekedjék az életszínvonal, és mindenki számára biztosítva legyen a felemelkedés lehetősége a jelenben és jövőben egyaránt. A nemzetközi migráció hasonlóan a népesedés többi eseményéhez egy jogi határ átlépését teszi kritériummá és részlegesen foglalja magába a tartózkodás időtartamát. Az 1981-es ENSZ ajánlás utal arra, hogy 12 hónapos tartózkodásnál hosszabb időt, vándorlásnak kell tekinteni. Ezzel kívánja a tartózkodás szándékát kifejezni. A globalizációval nő azoknak a száma, akik hosszabb rövidebb időt más országban töltenek. Számos tartózkodás akár több éves is lehet, mégsem tekintjük végleges szándéknak és nem kell a betelepedés jogi elvárásainak megfelelni. Tehát egyfelől az ott eltöltött időtartamban, másfelől a véglegesség szándékával próbálják lehatárolni a fogalmat. A vándorlás ismétlődő demográfiai esemény, ami azt jelenti, hogy életünk során többször is előfordulhat velünk, ezért az egyes eseményeket paritási alapon, sorszámozással különböztetjük meg. Így van életünkben első, második stb.. számú migrációs esemény, amelynek lehet az egyes események közötti időszakát mérni, és lehet arányszámot készíteni arra, hogy életünk során menynyire vagyunk mobilak. Az (elismert)országhatárokat átlépő migrációt tekintjük külső vagy nemzetközi migrációnak. Ebben az elismert szónak meghatározó jelentése van, mert, ahogy a körülöttünk lévő országok felbomlása mutatta, ellenkező esetben nehéz volt értelmezni a humanitárius befogadás jogi kritériumait. Számos, konfliktusokkal terhelt alkalommal, vitatott volt az elismert országhatár értelmezése. Az országhatár átlépésekor érkezhetünk turisztikai célból, aminek hossza lehet a vízumköteles időn belüli és azon túli is. Az országok általában kétoldalú egyezmények alapján állampolgáraiknak megengedik, hogy 30, vagy 90 napig vízummentesen tartózkodjanak egymás országában. Ekkor az utazás célját nem kell közölni. Ettől eltérő esetben a tartózkodás lép életbe és közölni kell ennek célját. Ez országok szerint eltérő lehet, de a legjellemzőbbek a következők: tanulás, munkavállalás, jövedelemszerzés, gyógykezelés, családi, stb. A megjelölt célnak megfelelő igazolást kér a hatóság és ez alapján bírálja el ennek jogosultságát. Azok az országok, amelyek vízumkötelesek, állampolgáraik be és kilépésekor úgy érvelnek, hogy magas a vízum kérelmek elutasítási aránya, nagy az illegális beutazás vagy a tartózkodás. A vízum, a kitoloncolási egyezmény a külpolitikai kapcsolatok részét képezi. Az országok arra törekednek, hogy az érkezők még az országba lépés előtt feleljenek meg a beutazás kritériumának, és a módosítás ismételt belépést jelentsen. A tapasztalatok arra utalnak, hogy aki bejön az nagy valószínűséggel ott is akar maradni. Az országba történő belépés után is van mód arra, hogy a tartózkodás minősítésén változtassanak. Pl. érkezett turistaként és munkavállaló, vagy bevándorló lett. Ezeket az országon belüli módosításokat már kritikusnak ítélik és számos ország nem rendelkezik ilyen átmenetre vonatkozó adattal. Hány fő érkezett turistaként és hányféle befogadási próbálkozás után kapott bevándorlást. Ezért az országok azok rendelkezése, hogy módosítsanak a tartózkodási stá68

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió tuszban csak úgy lehetséges, ha ismét elhagyja valaki az országot és visszatér, biztonsági szempontból teljes mértékig érthető. Az érkezés módja szerint megkülönböztetünk jogszerű és jogszerűtlen, azaz illegális érkezést. Analóg a távozásra is igaz. De az országok többsége jobban érdeklődik a befelé irányuló mozgás iránt, mint a kifelé irányuló iránt. Abban az esetben, ha valaki a vízum időtartamát meghaladó ideig kíván egy adott országban élni, lehetséges letelepedési vagy tartózkodási célból.  Ha letelepedési célból történik, akkor akár a határ átlépését megelőzően, akár már az adott országban tartózkodva, a célország letelepedési szabályainak kell megfelelni. Ezek a feltételek többnyire abban foglalhatók össze, hogy vizsgálják az életviteli, megélhetési körülményeket.  Ha valaki huzamos tartózkodás céljából (a két ország vízumegyezményének megfelelő időtartam, általában 30-90 nap) érkezik az országba, akkor az érkezés céljának megfelelő elvárásoknak kell megfeleljen. pl. tanulás, munkavállalás, gyógykezelés, látogatás, jövedelemszerzés stb. A nemzetközi migrációs folyamatokat az alábbi kategóriákra osztjuk: 1)Végleges szándékú letelepedés, bevándorlás, vagy 12 hónapot meghaladó idejű tartózkodás. Ebben is a kontinensen számos eltérés van, mert 3 hónapot tekinti kritériumnak Olaszország, Belgium, 6 hónapot Hollandia, és 12 hónappal rendszerezi az adatait Nagy –Britannia és Írország. Németország nem definiálja az időtartamot: letelepedés, bevándorlás, ami magába foglalja a családegyesítést is. 2) Huzamos tartózkodás és a megjelölt célnak megfelelő feltételek teljesülése: tartózkodás szerződéses munkavállalási alapon, képzett és kevésbé képzett munkaerőt jelent egy meghatározott időszakra/ átmenetileg tartózkodó ún. postázott munkás, aki magasan képzett és a nemzetközi üzleti életnek megfelelően megy egyik országból a másikba/, illegálisan tartózkodó, túl-tartózkodó, aki engedély nélkül munkát vállaló a befogadó országban. 3) A rövid tartózkodás Növekvő bizonytalanságot jelent a modern korban a postázott munkás, aki a termelés nemzetköziségének megfelelően repül hosszabb rövidebb időre adott helyre, és pl. a misszionáriusok. A humanitárius befogadási folyamat elbírálása során is azt látjuk, hogy őrizet nélküliek rövid idő alatt továbbmennek. 4) Humanitárius alapon történő befogadásnak két lehetősége van; menedéket kérő, aki politikai diszkrimináció alapján kér átmeneti befogadást, pl. a volt Jugoszláv állampolgárok, menekült, aki személyes okok alapján, (nemzeti, nemzetiségi, vallási, nyelvi, politikai), kér befogadást, illetve ha visszaküldenék az adott országba üldöztetésben lenne része. A menekült státusz elbírálása és megadása, a Genfi Konvenciónak megfelelően történik vagy az UNHCR (ENSZ Menekültügyi Főbiztossága) vagy a kormányhivatalok által. Ez a rövid áttekintés is rámutat arra, hogy a nemzetközi migráció mérése eltér és összehasonlító elemzések során nehéz a valós folyamatokat mérni. 3. Feszültségek, konfliktusok – asszimiláció A bevándorlással kapcsolatos szemlélet nagyot változott az utóbbi évtizedekben Európában és az Egyesült Államokban. Az 1980-as évekre, amikorra az „új »új bevándorlás«” hatásai egyértelműek lettek, a régebbi asszimiláció-felfogások elvesztették jelentőségüket. Amikor Glazertől 1997-ben megjelenik a We are Multiculturalists Now, a változás jelei világosan érzékelhetők. A létező különbségek pluralisztikus felfogása, amely régebben kihívást jelentett a konvencionális gondolkodás számára, maga is konvencióvá lett, nemcsak az Egyesült Államokban és a többi klasszikus bevándorlási célpontnak számító országban, (Kanada, Ausztrália), hanem Észak- és Nyugat-Európa legnagyobb részén is. Ez a konvencionális gondolkodás sok igazságot rejt magában. A bevándorlók integrációjához fűződő nyilvános diskurzus és a közgondolkodás sokkal érzékenyebb a különbségekre, és támogatóbban viszonyul ezekhez ma, mint például a két háború kö69

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió zötti Franciaországban vagy Egyesült Államokban, vagy a háborút követő évtizedekben az Egyesült Államokban. Az 1980-as és 90-es évek a differencialista diskurzusa – és vele a differencialista integrációs politika – addig soha nem látott fellendülését hozták minden nyugati bevándorlási célországban. Ez a differencialista fordulat nem korlátozódott a bevándorlási kérdésekre, és nem is ezek álltak a középpontjában. Különösen az Egyesült Államokban, de bizonyos értelemben véve NyugatEurópában is szélesebb körű, általánosabb gondolati- és véleménybeli változás zajlott. Ez kifejeződött 1) a helyi nyelvek és kultúrák megőrzésére és erősítésére irányuló mozgalmakban Nyugat-Európában; 2) a bennszülöttek nagyobb fokú elismerésében és autonómiájában az Egyesült Államokban, Kanadában, Ausztráliában, Oroszországban, Latin-Amerikában és másutt; 3) az afrocentrista és más antiasszimilációs mozgalmakban Afrikában és Amerikában; 4) az azelőtt individualista és „színvak” Egyesült Államok-béli polgárjogi törvénykezés kollektivistává, eredményközpontúvá és bőrszín-érzékennyé válásában. Ugyanakkor ez tette lehetővé 1) az iskolai és egyetemi tananyagok multikulturális szempontból történő felülvizsgálatát; 2) ez a változás fejeződik ki a nőközpontú vagy „különbség alapú” feminizmusban; a homoszexualitás vállalásában és más, a szexualitás alternatíváit nyilvánosan hirdető mozgalmakban; 3) egyéb kulturális közösségek – mint például a süketek – autonómia-törekvéseiben; 4) a modern nemzetállam egyenlősítési, központosítási törekvésével szemben megmutatkozó általános ellenállásban; 5) a felvilágosodás-kori gondolkodás által tévesen egyetemesnek vélt tételek posztstrukturalista és posztmodern kritikájában; a politikai gondolkodásban az egyetemesnek vélt érdekek hangsúlyozásától a nem titkoltan partikuláris érdekek elismeréséig vivő változásban. Mára azonban a társadalmi gondolkodás, a nyilvános diskurzus és politika e nagymértékű differencialista fordulata a kifulladás jeleit mutatja. A differencialista nézetrendszer sokáig villámhárító volt a kultúr-konzervatív kritika és az eltökélten identitás-ellenes baloldal számára. A legutóbbi években azonban a kritika egyre inkább „belülről”, azaz a kulturális baloldal részéről érkezett, olyan személyektől, akik szimpatizáltak a kulturáliskülönbözőség tételeivel, mégis ellenezték azok abszolutizálását. A bevándorlás területén is érzékelhető a differencialista hullám szelídülése. Az asszimilációtól a multikulturalizmusig vivő, határozott és egyirányú fordulat helyett most egy ellentétes irányú változást kezdünk észlelni. Az itt tárgyalt, viszonylag szerény és akadozva haladó változást kétség kívül túlzás volna az „asszimiláció visszatérése” címkével jelölni. Ám az asszimilációt elhamarkodva nem ajánlatos a történelem szemetes edényébe dobni. Brubaker az „asszimiláció visszatérésén” nem az első világháború utáni amerikanizációs mozgalomhoz fűződő normatív elvárásokhoz, analitikus modellekhez, politikai elvekhez vagy informális szokásokhoz való visszatérést érti. Mire kell gondolni az asszimilációról beszélve? Mi az, ami visszatér, ha nem a fenti normatívan és analitikusan hitelüket vesztett modellek? A kérdés megválaszolásához meg kell különböztetnünk az asszimiláció két alapjelentését: az egyik általános és elvont, a másik pedig egyedi és organikus. A két jelentés összefügg egymással, de eltérő felhangokkal, erkölcsi és politikai konnotációkkal és intellektuális elismertséggel rendelkezik. Általános és elvont értelemben a szó elsődleges jelentése növekvő hasonlóság és egyezés. Nem azonosság, hanem hasonlóság. Asszimilálódni (tárgyatlan ige) annyit tesz, mint hasonlóvá válni, míg ha asszimilálunk (tárgyas ige), akkor hasonlóvá teszünk vagy hasonlóként kezelünk. Ez alapján az asszimiláció a hasonlóvá válás, hasonlóvá tétel, illetve a hasonlóként kezelés folyamata. Egyedi és organikus értelemben az ige tárgyas jelentése az alapvető. Valamit asszimilálni azt jelenti, „saját természetének megfelelő szerkezetűvé alakítani, ahogy a test szervei alakítják a táplálékot vérré, vagy szövetté... a rendszerbe olvasztani, bekebelezni” (Oxford English Dictionary). Az aszszimiláció ebben az értelemben teljes beolvasztást jelent. Az általános, elvont jelentés esetében a hangsúly a folyamaton volt, nem pedig a végállapoton, és ebben az értelemben az asszimilációnak fokozatai is lehettek. Az asszimiláció egy változási irányt, nem pedig egy adott hasonlósági fokot jelentett. Egyedi és organikus értelemben viszont a hangsúly a végállapotra kerül, és az asszimilációra nem alkalmazhatók fokozatok: vagy megtörténik, vagy nem.

70

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió Az asszimiláció új teoretikusai nem egyszerűen az 1965 előtti, régi megközelítést veszik át. A régi kutatások – még az olyan igényes kutatások is, mint Gordoné – analitikusan és normatívan is anglo-konformisták voltak. Elfogadták, feltételezték és elvárták a problémamentesnek látszó, fehér, protestáns „kulturális maggal” való asszimilációt. Az asszimilációval kapcsolatos jelenlegi kutatások ezzel szemben szkeptikusak az asszimiláció irányát, fokozatait, módját illetően, és nem állítják egyértelműen annak kívánatos mivoltát. Ma semmi nem emlékeztet a század közepén megfogalmazott empirikus és normatív elvárások önelégült hangnemére. Természetesen ez részben annak tudható be, hogy az egyetemesen elismert „kulturális mag” fogalma a 60-as évek óta már egyáltalán nem állja meg a helyét. Ez pedig kérdésessé tette a referencia-népesség fogalmát, amelybe a beépülés történne az asszimiláció során. Az újabb irodalomra az asszimilációval kapcsolatban jellemző, hogy igyekszik többféle referencianépességet, és ennek megfelelően többféle asszimilációs formát figyelembe venni. Ma már nem definiálhatjuk az asszimilációt (vagy az integrációt, amely fogalom főleg Európával kapcsolatban ugyanarra a dologra utal) kizárólag „egy, különálló és oszthatatlan (nemzet-) „államba” és egy, egyszerű egységet alkotó (nemzeti) „társadalomba” való beépülésként”. Ma az asszimilációról folyó gondolkodás nem szükségképpen asszimiláció-párti. Nem implikálja az aszszimiláció elkerülhetetlenségébe és kívánatosságába vetett globális hitet. Mindez nem jelenti, hogy az újabb irodalom morálisan közönyös lenne. A polgári közösségbe vetett bizalom számos mai aszszimilációról szóló írás hátterét adja, és meghatározza azokat. Ám ez nem vonja magával az asszimiláció teljes körű elfogadását. Mindamellett az asszimiláció bizonyos formáit széles körben kívánatosként ítélik meg. A nyelvi asszimiláció egy aspektusa – az, hogy minden generáció elsajátítsa az angolt olyan szinten, hogy sikeresen elvégezhesse iskoláit, ne legyen akadályozva a munkavállalásban, és teljes értékű résztvevője lehessen a közéletnek – egyértelműen kívánatosnak látszik. Eközben nyilvánvaló, hogy ez semmiképpen nem jelenti a „helyettesítőnek” nevezett nyelvi asszimiláció kívánatosságát, ami szerint minden generáció elfelejtené a származási helyről hozott nyelvet. Az „asszimiláció” kifejezés visszatért, de a fogalom átalakult. Nézzük meg ennek az átalakulásnak a legfőbb elemeit: 1) Az asszimiláció organikus, teljes feloldódást feltételező felfogását felváltotta az asszimiláció elvont felfogása, amely a (bizonyos szempontból és bizonyos referencia-népességgel való) hasonlóvá válás folyamatára összpontosít. 2) Az asszimilációt nem asszimilálásként, hanem asszimilálódásként fogják fel. Az előző a bevándorló népességet alakítható, vegyíthető tárgyként kezeli, a második a bevándorló népességet képező személyeket aktív cselekvőnek tekinti. Mint ilyenek, nem tudatosan munkálkodnak azon, hogy asszimilálódjanak. Természetesen az asszimiláció lehet szabadon választott, öntudatos folyamat is. A hozzá fűződő, megrendítő – néha tragikus – kettősséget és bizonytalanságot megrendítően írják le a regények, memoárok, esszék szerzői, a történészek, sőt, néhány szociológus is. Mégis a legtöbb történész és szociológus számára az asszimiláció a szociális folyamatok összességében megmutatkozó tendencia, és nem pedig olyasvalami, ami az egyes személyekkel történik meg. Mint a folyamatok összességében megmutatkozó tendencia az asszimiláció nem szándékos cselekedet, és jórészt láthatatlan. Amikor láthatóvá válik, sajnálkozhatunk miatta. De még amikor sajnálkozunk is rajta, az asszimilációként emlegetett tendencia akkor sem személyekkel megtörténő dolog, hanem inkább e személyek cselekszik, nem szándékosan, mégis az adott társadalmi, kulturális, gazdasági és politikai keretek között megvalósuló, számtalan egyéni cselekedet és választás véletlenszerű eredményeként. 3) Az egység, amelyet a változás érint – tehát amelyik asszimiláción megy keresztül – nem a személy, hanem egy többgenerációs népesség. A népesség szintjén Az asszimiláció visszatérése? végbemenő asszimiláció megtörténhet úgy is, hogy az egyén szintjére egyáltalán nem hat ki. A népesség szintjén megvalósuló nyelvi asszimiláció például megtörténhet úgy is, 71

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió hogy egy felnőtt sem kezd új nyelv megtanulásába, hanem kizárólag a gyerekek sajátítják el a referencia-népesség nyelvét. Természetesen általában nem ez történik. Többnyire egyéni szinten is megfigyelhető valamiféle nyelvi változás, de a kulcsfontosságú átalakulások (a nyelvi- és egyéb változások területén) több generáció szintjén történnek. A változás nem az egyes emberekkel, hanem egy több generációt átfogó népesség absztrakt csoportjával történik. A népesség (genealógiailag) új „tagjairól” kiderült, hogy különbözők – disszimilálódtak – másoktól, az eredeti népesség régebbi tagjaitól, miközben hasonlítani kezdtek valamely referencia népesség tagjaihoz. 4) A homogén egységekben való gondolkodást felváltotta a heterogén egységekben való gondolkodás. Az asszimiláció nem azt jelenti, hogy az egyik homogén egység egy másikká változik. Inkább a heterogenitás egy bizonyos módja, egy adott tulajdonsághalmaz változik másfajta heterogenitássá, azaz a referencia népességben meglévő tulajdonsághalmazhoz inkább hasonlóvá. 5) Az asszimiláció normatív kérdésekre irányuló kutatásában a kulturális témák helyett a társadalmi-gazdasági témák kerültek a középpontba. A kulturálismásság felé való általános nyitottság, amelyhez a szakembereknek az erőteljes nyelvi homogenizáció folytatódásába vetett bizalma is társult, enyhítette az asszimiláció kulturális vonatkozásaival kapcsolatos aggodalmakat. A mai bevándorlók kettéosztódása magasan és alacsonyan képzett csoportokra – egy olyan időszakban, amikor a makrogazdasági változások következtében az alacsonyan képzett, képesítés nélküli munkaerő bére csökken – a figyelmet a hosszú távú strukturális marginalizáció felé terelte. Az asszimiláció értékítélettel telített fogalomként ebben a vonatkozásban nem a mássággal, hanem a szegregációval, a gettósodással és a marginalizációval áll szemben. 6) A holisztikus szemléletet, amely egy adottnak vélt referencia-népességet – a „kulturális magot”, vagy „nemzeti társadalmat” – tette meg az asszimiláció alapjaként, a felbontó megközelítés váltotta fel, amely elveti az egyöntetű asszimiláció fogalmát és az egyes területeken eltérő folyamatok feltételezése mellett több referencia-népességgel számol. Ebből kifolyólag a „milyen mértékű asszimiláció?” egydimenziós kérdését felváltotta a többdimenziós „milyen értelemben vett, mennyi idő alatt lezajló, milyen referencia-népességhez történő asszimiláció?” kérdése. Ennek tudható be, hogy az asszimiláció asszimiláció-párti felfogását – azaz az asszimiláció általános elvárását és normatív elfogadását – felváltotta a szkeptikus hozzáállás, amely területektől és referencia-népességektől függ mind az asszimiláció valószínűségét, mind pedig kívánatosságát illetően. Az asszimiláció így átfogalmazott és „asszimiláció-párti” mellékzöngéjétől megfosztott fogalma nemcsak hasznos, hanem nélkülözhetetlen. E fogalom lehetségessé teszi számunkra, hogy a kialakuló hasonlóságok területeiről és fokozatairól, s emellett a bevándorló származású, többgenerációs népességcsoport és a referencia-népesség között fennmaradó különbségekről is kérdéseket tegyünk föl. Sok érv igazolja ezeknek a kérdéseknek a szükségességét, tekintet nélkül arra, hogy örömmel vagy sajnálattal fogadjuk e kialakuló hasonlóságokat. Természetesen a kérdések feltevése csak a kezdet. Az asszimiláció Brubaker szerint nem elmélet, hanem egyszerű fogalom. Ám olyan fogalom, amely nélkül nehezen boldogulhatunk. 4. Bevándorlási politika az EU-ban A Rómában aláírt alapító szerződés értelmében az Európai Közösség a gazdasági alapszabadságokra és a diszkrimináció tilalmának elvére épül. E szabályok alkalmazása nagy mértékben hozzájárult ahhoz, hogy a tagállamok állampolgárai már öt évtizede kiszámítható körülmények között, rendezett jogi helyzetben végezhettek gazdasági tevékenységet egy másik tagállam területén akár hosszú, akár rövid időtartamban és így könnyebben is illeszkedhettek be a fogadó állam társadalmába. Harmadik államokból érkező bevándorlók beilleszkedésének kérdése, huzamosabb ideig 72

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió való tartózkodásuk és a fogadó államba való integrálódásuk összefüggései és tudatos összekapcsolása csak mostanában vált a közgondolkodás tárgyává. Miután a bevándorlás szabályozása korábban szinte kizárólag tagállami hatáskör volt, csak 2003 körül jelentek meg a közösségi szabályozás szintjén azok a nézetek, melyek szerint az EU tagállamaiban való huzamos tartózkodás a fogadó társadalomba való eredményes beilleszkedés következményeként engedélyezhető. Ilyen módon tehát, ha sikertelen a fogadó államba való integrálódás, illetve nem várható az érintett személy esetében a beilleszkedés, ez elegendő ok lehet a huzamos tartózkodási engedély megtagadására. Az igazságügyi és belügyi feladatkörhöz tartozó vízum, menekültügyi és bevándorlási politika terén a tagállamok közötti együttműködés az 1970-es években kezdődött, és napjainkig három fázisban fejlődött. A tagállamok közötti hagyományos, nemzetközi jogi alapú együttműködés szakasza a Maastrichti Szerződésig (1992) tartott, majd 1992-től az Amszterdami Szerződésig tartó második szakasz már az EU jogi keretei közötti kormányközi jellegű együttműködés formájában zajlott, és végül 1997-től az Európai Közösség jogi és intézményi keretei közötti szupranacionális jellegű együttműködés jelenti a harmadik szakaszt. A fent jelzett első szakasz idején, tehát 1992-ig, az Európai Közösségnek még nem volt hatásköre a menekültügyi és bevándorlási politika terén. A szabad mozgásra vonatkozó szerződéses rendelkezések csak a gazdasági célú személymozgás bizonyos elemeit szabályozták a tagállamok közti viszonylatban. A menekültkérdés és a bevándorlás terén a tagállamok közötti együttműködés a hagyományos nemzetközi jogi eszközrendszer segítségével, egymással és más államokkal kötött nemzetközi megállapodások közvetítésével zajlott, az Európai Közösség jogi és intézményi keretein kívül. Tekintettel arra, hogy a Közösség nem minden akkori tagállama vett részt ebben az együttműködésben, az 1985. június 14-én létrejött Schengeni Megállapodás és az 1990. június 19-én létrejött Schengeni Végrehajtási Egyezmény is még az Európai Közösség keretein kívül született meg. A rendszerben részt vevő államok egymás között a belső határátlépéseket lényegesen megkönnyítették, továbbá a külső határok megerősítésére közös szabályok bevezetését határozták el, és döntöttek a határon átnyúló rendőrségi és igazságügyi együttműködés valamint közös vízum és menekültügyi politika kialakításáról. Harmadik államok állampolgáraival összefüggésben is léptek a schengeni térséghez tartozó tagállamok: a térségen belüli mozgás könnyítése érdekében a vízumpolitika és a tartózkodás bizonyos rendelkezéseit harmonizálták. A fent jelzett fejlődési szakaszok közül a második szakasz a Maastrichti Szerződés (teljes neve: Szerződés az Európai Unióról - EUSz) hatálybalépésével indult 1993 őszén: az újonnan létrejött Európai Unió harmadik pillérének részévé vált a korábban teljesen az Európai Közösség keretein kívüli vízum-, menekültügyi és bevándorlási politika, és ezzel az unió egységes intézményi keretei között kezdődhetett meg egy újabb fejlődési folyamata az említett politikáknak. Ellentétben az unió első pillérét jellemző szélesebb, mélyebb – szupranacionálisnak nevezett – integrációval, az unió második és harmadik pillére „csak” kormányközi jellegű együttműködést igénylő tevékenységi terület. Ebben a körben a tagállamok messzemenőkig maguk gyakorolják a szuverenitásukhoz tartozó hatásköröket, pusztán kormányközi szintű egyeztetésre és együttműködésre kötelezettek. A Tanács gyakorlatilag nemzetközi jogi alapú felhatalmazást kapott az említett politikák vonatkozásában. A Bizottság ajánlásokat fogalmazhatott meg, a Parlament konzultációs jogkörrel rendelkezett, az Európai Bíróságnak pedig nem terjedt ki a joghatósága az érintett tárgykörökre. A menekültügyi politika és a külső határellenőrzés mellett ekkor vált a bevándorlási politika először az EUtagállamok együttműködésének egyik célkitűzésévé. Végül az Amszterdami Szerződés21 emelte be a fent említettekkel együtt a bevándorlási politikát az Európai Közösség intézményi, döntéshozatali és jogforrási rendjébe. Így 1999 májusától a vízum-, menekültügyi és bevándorlási politika teljes egésze a kormányközi együttműködésből az unió első pillérébe, a szupranacionális Európai Közösség keretei közé került. Megnyílt az út a tagállami bevándorlási szabályok tényleges európai koordinációja előtt: az amszterdami kormányközi konferencia egyik célja éppen az volt, hogy az ún. schengen-acquis a közösségi jog részévé váljon. Az Unió harmadik pilléréből az Európai Közösségről szóló Szerződés IV. címébe való átvétellel – 73

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió mely a „Vízumok, menekültügy, bevándorlás és a személyek szabad mozgására vonatkozó egyéb politikák” megnevezést viseli – olyan tárgykörök „közösségiesítésére” került sor, amelyek korábban a tagállamok nemzeti szuverenitásának szerves részét képezték. Lényeges változás vált így lehetővé az érintett tárgykörökben: alkalmazandóvá váltak a szupranacionális döntéshozatali mechanizmusok, a közösségi jogforrások, a transzparencia, valamint a bírósági és parlamenti kontroll – amelyek a korábbi, uniós kormányközi együttműködés időszakában nem álltak rendelkezésre. Legfontosabbnak éppen a Közösség új jogalkotási hatáskörei tekinthetők. Az Európai Unió tervezett – de az ismert népszavazási kudarcok miatt félretett – alkotmányszerződése megismétli, hogy az Unió fenntartása és fejlesztése a bevándorlásra (is) vonatkozó megfelelő intézkedésekkel párosul. Sőt, az alkotmányszerződés, és később a helyébe lépő lisszaboni reformszerződés túl is megy az ún. „megfelelő intézkedések” ígéretén: egyértelműen egy közös bevándorlási politika kialakítását tekinti feladatának. A Lisszaboni Szerződés módosításainak értelmében az Unió kifejezetten – primer jogi kötelezettségként – vállalja majd a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség keretei között, a tagállamok közötti szolidaritáson alapuló közös bevándorlási politika kialakítását, amely a harmadik országok állampolgáraival szemben méltányos bánásmódot biztosít. A részletekről is rendelkezik az Európai Unió működéséről szóló szerződés, amennyiben jogalkotási hatáskört ad a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek meghatározott, a bevándorlási politikával összefüggő speciális részkérdések szabályozására. 2004 novemberében e célból fogadta el az Európai Tanács a Hágai Program nevet viselő dokumentumot, amely öt évre tíz prioritást határoz meg a szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség megerősítése céljából. Legfontosabb új eleme az ún. irányított migráció (managed migration). A program megfogalmazza, hogy a legális migráció jótékony hatással lehet a tudásalapú társadalom megteremtésére, ehhez azonban ellenőrzött, irányított migrációs politikára van szükség. A Hágai Program megvalósítása érdekében az Európai Bizottság és a Tanács ún. Cselekvési Tervet fogadott el, amely tartalmazza a prioritások végrehajtásához szükséges konkrét intézkedéseket, valamint az intézkedések elfogadásának és végrehajtásának ütemezését. A tíz prioritás az egyes prioritásokhoz a programban röviden megfogalmazott intézkedések olvashatók: 1. Alapvető jogok és uniós polgárság: átfogó politikai stratégiák kidolgozása. 2. A terrorizmus elleni küzdelem: átfogó válasz kidolgozása. 3. Közös menekültügyi térség: egy hatékony és egységes eljárás bevezetése az Unió által képviselt értékekkel és humanitárius hagyományával összhangban. 4. A bevándorlás kezelése: kiegyensúlyozott megközelítés kidolgozása. 5. Beilleszkedés: a bevándorlás társadalmunkra és gazdaságunkra gyakorolt pozitív hatásainak maximalizálása. 6. Belső határok, külső határok és vízumok: a külső határok integrált igazgatásának kialakítása a biztonságosabb Unióért. 7. Adatvédelem és biztonság az információcserében: a megfelelő egyensúly megteremtése. 8. Szervezett bűnözés: stratégiai koncepció kidolgozása. 9. Polgári és büntető igazságszolgáltatás: hatékony európai igazságügyi térség biztosítása mindenki számára. 10. Szabadság, biztonság és jog: a felelősség megosztása és szolidaritás. Az Európai Tanács politikai ösztönzésének köszönhetően 2004. december 22-én a Tanácsnak módjában állt elfogadni egy olyan határozatot, melynek értelmében az együttdöntési eljárás és a minősített többség 2005. január 1-jétől – a törvényes bevándorlás kivételével – a IV. cím alapján hozott valamennyi intézkedés esetén alkalmazandó. Ez a Hágai Program első eredménye. Az Európai Parlament növekvő szerepe erősíti a demokratikus legitimációt, továbbá az egyhangú szavazás eltörlésével valószínűleg a munkák nagyobb részét lehet majd véghezvinni.

74

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió

VIII. Roma kérdés Az Európában élő körülbelül 10–12 millió roma közül sokan szembesülnek az előítéletekkel, a tolerancia hiányával, a hátrányos megkülönböztetéssel és a társadalmi kirekesztettséggel. Peremre szorulva, nagyon rossz társadalmi-gazdasági körülmények között élnek. A Világbank által nemrégiben végzett felmérés szerint például a romák teljes körű munkaerőpiaci integrációja egyes országok esetében mintegy évi 0,5 milliárd euróra becsülhető gazdasági előnyökkel járhat. Növelné a gazdasági termelékenységet, csökkentené az állam által fizetett szociális támogatás összegét és növelné a jövedelemadóból származó bevételeket, ha a romák nagyobb mértékben lennének jelen a munkaerőpiacon.67 A romák vagy cigányok egy Indiából származó nép, mely a 14-15. században vándorolt be Európába. Önmagukat romnak, vagyis „embernek”, illetve néha kálonak, „feketének” nevezik. A magyarországi vándorcigányok néhol manusnak, „embernek” is nevezik magukat. A roma megnevezés a rom szó többes számú alakja, amely „embert”, „cigány embert”, „férfit”, illetve „férjet” jelent romani (azaz cigány) nyelven. A magukat különbözően megnevező cigány népcsoportnak (dom, lom, rom, romnicsel, szinti, mánus, káló stb.) hagyományosan nem létezett közös összefoglaló elnevezésük. Egy ilyen, a világ minden cigány közösségét magába foglaló etnonima megalkotására már az 1930-as években felmerült az igény, de ez akkor még nem valósult meg. Az áttörést a Londonban 1971-ben megtartott Első Roma Világkongresszus jelentette. Az ott jelenlévő, különböző cigány népcsoportokhoz tartozó küldöttek elfogadták, hogy a világ összes cigány népcsoportjának és cigány származású emberének közös hivatalos elnevezése – legalábbis a cigányok számára – attól kezdve a rom (ember) többes számú alakja, azaz a roma (emberek) legyen. Ezek után a roma kifejezés (a nemzetközi cigányság összefoglaló elnevezése), fokozatosan épült be más nyelvek szókincsébe is. A roma elnevezés a különböző nyelvű és szokású, de hagyományos cigány kultúrájú és a befogadó ország többi lakosától (a „nem romáktól”) erősen eltérő, sok esetben szándékosan elhatárolódó valamennyi cigány emberre használatos. Azonos etnikumnak eredetileg csak a nem-romák tartották őket, azonban a többségi társadalom kultúrájához igazodva újabban a cigányok között is egyre többen kezdenek egységes népben gondolkodni. A világ népei és nyelvei különféle szavakkal nevezik a romákat. A romák ma a világ számos részén megtalálhatók, de legnagyobb számban KözépEurópában és Kelet-Európában élnek. A romák becsült lélekszáma Európában 7–8,5 millió fő. 2001 körül a cigánynak minősíthetők száma a Kárpát-medencében 2,5 millió fő, akik közül 750.000 erdélyi, 800.000 magyarországi, 900.000 szlovákiai lakos. A fenti becslés alapján a cigányság a Kárpátmedence népességének közel 9%-át, a (magyarok, románok, szlovákok, horvátok után) ötödik legnépesebb etnikumát képezi. Egyes területeken már relatív, máshol abszolút többségbe is kerültek, ilyen területek szinte minden táján előfordulnak a Kárpát-medencében. A Felvidék népességének 10-15%-át teszik ki a cigányok, ami a helyi történelmi magyar közösség létszámát meghaladja. Erdélyben is a 20%-os magyar népességhez hasonló arányban vannak jelen. A legnagyobb lélekszámú roma kisebbség a következő európai országokban található (becsült adatok): Törökország kb. 2,0-5,0 millió, Románia 1,0-2,5 millió, Spanyolország 1,5 millió, Franciaország 1,2-1,3 millió, Magyarország 0,5-1 millió, Bulgária kb. 850 000, Szlovákia 550 000, Szerbia 500 000, Görögország 300 000, Macedónia 240 000, Csehország 150-300 000, Olaszország 67

Az előadás kiemelten támaszkodik a következő dolgozatokra: Binder Mátyás: A magyarországi romák/cigányok etnikai-nemzeti önszerveződési folyamatairól In: Gergely Jenő (szerk.): A múlt feltárása – előítéletek nélkül. ELTE BTK Történelemtudományi Doktori Iskola, Budapest, 2006. 61-81., Póczik Szilveszter: Cigány integrációs problémák, Budapest, 2003. Nagy Andrea Romák/cigányok az Unióban, doktori értekezés, 2007.

75

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió 130-160 000, Németország 110 000, Oroszország 180 000, Egyesült Királyság 90 000, Ukrajna 50 000, Bosznia-Hercegovina 40-100 000, Koszovó 40 000. A hagyományos cigány elnevezés ma számos országban negatív jelentéstartalmat hordoz, ezért vannak, akik a közéletben kerülendőnek tartják. Több országban jelentős csoportok illetve általában a cigányok nagy része továbbra is cigányoknak nevezik magukat, és az elnevezés a romák céljait támogató egyes magyarországi szervezetek nevében is tovább él, mint például az Országos Cigány Önkormányzat esetében. Természetesen a cigány szó a magyar nyelv része, amelynek helye van a kultúrában, s vitatott, hogy mennyire cserélhető fel erőszakkal egy idegen nyelv vele megegyező jelentésű szavával. 1. Történeti háttér és jelenkori folyamatok A romák nyelvileg az észak-indiai népekkel rokonok, és valószínűleg több hasonló eredetű népcsoporttól származnak. Ezek feltételezett őshazája India északnyugati része. Ezekben az indiai államokban ma is több olyan nép él, amely sok hasonlóságot mutat a romákkal, egyesek „indiai cigányokként” is emlegetik őket. E népek elkülönítik magukat a letelepedettek társadalmától, sőt a hagyományos indiai kasztrendszeren is kívül állnak. Lélekszámuk India egész területén a 30 milliót is meghaladja. A dombák, kandzsrik és baigák hindu vallásúak, míg a gormatik az iszlám vallást követik. Az indiai nomád népek nyugatra vándorlásáról nincsenek pontos ismereteink, de már az ókor végétől elkezdődhetett. Egyes források szerint az 5. században uralkodó Bahram Gur pezsa király több ezer indiai zenészt telepített Irán (Perzsia) területére. Később is kerültek különböző indiai népcsoportok Iránba. A 11. század elején például Mahmud szultán, afganisztáni (ghaznai) uralkodó bevezette az iszlám vallást az általa meghódított északnyugat-indiai területeken, majd számos hadjáratban Észak-India középső területeit is végigrabolta, a Gangesz folyó vidékét és a mai indiai főváros, Delhi területét. A hinduk szent városait porig rombolta és a lakosság nagy tömegeit elhurcolta. Kannauj főváros 53 000 lakosát például – köztük előkelőségeket, művészeket és mesterembereket – 1018-ban a saját birodalmához tartozó iráni területre telepítette. Az európai romák elődeit egyesek ebben a Mahmud által Észak-Iránba telepített több százezres indiai népességben keresik. A 5-11. század között az észak-iráni területekre kerülő különböző indiai származású népcsoportok azonban keveredhettek is egymással, és ebben az esetben több indiai terület is szóba jöhet a romák őshazájaként. A 7-8. századtól kezdve az Iránban élő indiai eredetű népcsoportok több irányba folytatták a vándorlást. Egy részük Kis-Ázsiába, az örmények vidékére (a mai Kelet-Törökországba) költözött, ahol felvették a kereszténységet. A terület akkor a Bizánci Birodalomhoz tartozott, és a bizánci krónikák a 9. századtól már említik a keleti szélek vándorait, akiket az atszinganosz („érinthetetlen”) kis-ázsiai eretnek mozgalom nevéből „tszinganoszoknak” neveznek. Sőt írásos emlékek szerint 810-ben mágiával és jóslással foglalkozó tszinganoszok jelentek meg magában Konstantinápolyban, a birodalom fővárosában is. A romák másik csoportja délnek fordult és a Közel-Kelet, majd Észak-Afrika felé vette az irányt. Az ő leszármazottaik a mai „arab cigányok”. Három fő csoportjuk van: a navarok, a halebek és a gagarok. Önmagukat valamennyien a dom népnévvel jelölik. Roma nyelvükben számos arab jövevényszó van. Jelentős részük ma is lovas kocsikban lakik és szolgáltató vándoréletet él (zenélés, mutatványosság, fémművesség). Zenekaraik a hagyományos arab zene híres művelői. A legnagyobb lélekszámban, több mint egy millióan Egyiptomban élnek (többségük navar), valamint Szíriában (300 000 fő) és Irakban (60 000 fő), míg a többi közel-keleti és észak-afrikai országban csak párezer fős roma kisebbség található. Jeruzsálem környékén, Izraelben is élnek mintegy tízezren. Észak-Afrikából a 9-10. században elérhették Spanyolországot, amely abban az időben arab uralom alatt állt. Spanyolország jelentős számú roma lakossága, a gitanók ma is afrikai eredetűnek vallják magukat. A 13. században a Kis-Ázsiában élő romák nyugatabbra vándoroltak, amit a mon76

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió gol hódítás, a középkori történelem legkegyetlenebb népirtó hadjárata válthatott ki. A 14. században a kis-ázsiai romák zöme átköltözött Európába, a Balkán-félszigetre. Talán a törökökkel szembeni hasznos szolgálataiért egy csoportjuk vezetője a bizánci császártól a „Kis-Egyiptom hercege” címet nyerte el. „Kis-Egyiptom” vagy Gippe a birodalom egy görögországi területe volt Messzinában, Methoni város mellett, ahol a romák egyfajta központja alakult ki. A törökök pusztító balkáni háborúi a romákat is sújtották. A rabszolgasors, a gyermekeik elhurcolása elől a 15. század elejétől tömegesen vándoroltak tovább a Magyar Királyságba és a román fejedelemségek területére, majd a 15-16. században egész Európában szétszóródtak. Zsigmond német-római császár a Magyarországon áthaladó roma karavánok vezetőinek, a „vajdáknak” császári menleveleket adományozott, amely a nyugati országokban sokáig szabad közlekedést és nagy tekintélyt biztosított számukra. Kalandozásaik során a roma csoportok megtanulták a helyi nyelveket, szokásokat és felmérték a mesterségeik gyakorlásához legelőnyösebb vidékeket, ahol azután évszázadokig folytatták a körkörös utazást. A csoportok különféle mesterségekre szakosodtak, foglalkozásuk kiterjedt a zenélésre, kovácsmesterségre, kézművességre (rézöntés, fafaragás, vesszőfonás), vályogvetésre, kereskedelemre, mutatványosságra, de a lopásra, jóslásra, kártyavetésre is. Több romáról szólnak a források, akik beálltak tengerésznek és így eljutottak messzi földrészekre, sőt Kolumbusz hajóin is szolgáltak. Bár az egyházi hatóságok már 1447-ben kitiltották őket a spanyolországi Barcelonából, és 1471-ben Svájcban születtek hoztak ellenük törvényeket, a romák igazi üldözése a 16. században kezdődött. A mohamedán török terjeszkedés ekkor már nyomasztóan nehezedett egész Európára, és a romákat színlelt kereszténységgel, pogánysággal kezdték vádolni, valamint azzal hogy török kémek. Több országban megtiltották a velük való minden kereskedelmi és egyéb érintkezést. 1563ban a tridenti zsinat úgy rendelkezett, hogy roma ember nem lehet a katolikus papság tagja. Sokakat kivégeztek közülük, nemcsak lopás vétkéért, hanem sokszor azért is, ha az áthaladási tilalom ellenére az adott város vagy ország területén találták őket. A kitiltó rendeletek miatt a romák a "határok népei" lettek, egyik országból a másikba menekültek, de megtartották szabadságukat és a függetlenségüket a nem-romák (gádzsók) törvényeitől. Nyugat-Európában az évszázadok során a romáktól elszakadva két különálló csoport is született, amelyek ma külön népeknek tartják magukat. Az egyik a szintók, akik Európa német nyelvű területein alakultak ki, a másik pedig a spanyol cigányok (gitanos), akik az inkvizíció különösen kegyetlen üldözése következtében letelepedtek és áttértek a spanyol nyelv használatára. A 16. század végén több nyugat-európai ország az amerikai és afrikai gyarmataira toloncolta a roma közösségeket. A Balkán-félszigeten a török terjeszkedéssel együtt a rabszolgaság is utolérte a romákat, a vándorlást folytató csoportok jó részét megfosztották szabadságuktól, és a török rabszolgapiacokra hajtották őket. A balkáni népeknél és a román fejedelemségekben a 14-15. században mesterségeikkel a földbirtokosok helyi gazdaságait kellett kiszolgálniuk, a vándorlási, szökési kísérleteiket kegyetlenül büntették. Ezek az erőszakkal letelepített csoportok részlegesen asszimilálódtak a befogadó népekhez, átvették azok nyelvét. A spanyolországi cigányokat a 17. század elején kényszerítették végleg a letelepedésre, halálbüntetés terhe mellett tiltva meg nekik a vándorlást, a hagyományos mesterségeiket, a roma nyelv használatát és a "cigány öltözet" hordását. A magyarországi cigányságot a 18. században szintén erőszakkal telepítették le a Habsburg uralkodók. 1769-ben Békés megyében olyan rendelet látott napvilágot, amely megtiltotta, hogy a romák egymás mellé építsék házaikat, ezzel is az asszimilációt kívánták szorgalmazni. „Nem lopni és hazudni, varázsolni, cigánykodni, hanem igaz munkával élni … Utcában fel s alá járni, koldulni, lopni, részegeskedni, veszekedni, az utcákon kiabálni …gunyhót vagy földházat teljességgel csinálni ne engedtessék.” A várt eredmény azonban elmaradt, épp ellenkező hatást ért el a rendelet, mert sokan azok közül is megszöktek, akik már kezdtek áttérni a letelepedett életmódra. Moldvában egy roma még a fejedelmi rangig is vitte: 1595-ben az ország trónjára Stefan Răzvant, egy roma rabszolga fiát választották. A rabszolgaságot csak 1856-ban törölték el a román fejedelemségekben.

77

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió A balkáni romák másik fele szabad maradt és folytatta a vándorló életmódot. A 19. század elején a Magyar Királyságba vándorló csoportjaikat oláhcigányoknak nevezték. A század vége és az első világháború közötti időszakban a legnagyobb részük Magyarországról tovább vándorolt Nyugat-Európába és Amerikába, ők alkotják a világ mai roma lakosságának legelterjedtebb csoportját, még Dél-Amerikában és Ausztráliában is élnek lakókocsijaikkal vándorló oláhcigányok. Az 1930-as évektől a náci Németország a romák ellen népirtást folytatott, az egész németországi roma lakosságot meggyilkolták, a második világháború alatt pedig más országokból is sokakat koncentrációs táborokba hurcoltak, ahol kb. 250-400 000 roma ember szenvedett kínhalált. A túlélők a háború után szinte sehol nem kaptak kártérítést. A nemzetközi roma mozgalmak az 1930-as években keltek életre, azonban csak 1971-ben tartották meg a romák első világkongresszusát Angliában. Itt Európa, Afrika, Ausztrália és Amerika számos országának szervezetei képviseltették magukat. Mivel a különböző nyelveken (német, angol, francia stb.) a cigány szó általában negatív, előítéletet hordozó kifejezésnek minősül, ezért a résztvevők elutasították a cigány, gypsy, gitan szavak használatát, és helyette a roma (romani) elnevezést fogadták el. Ennek megfelelően létrejött a Nemzetközi Roma Szövetség (IRU), és lépéseket tettek egy kulturális alapú roma nemzetfogalom alapjainak lerakásához. Határozatot hoztak a romani nyelv egységesítéséről, és megállapodtak egy roma nemzeti himnusz ("Gelem, gelem") és egy nemzeti zászló használatában. Craig Colhun meglátása szerint a nemzet és az egyszerű etnikai csoport között az a különbség, hogy az előbbi esetében elismerik az autonóm államhoz, vagy legalábbis az államon belüli bizonyos fajta autonómiához való jogot.68 Ebben a kontextusban érthetőnek tűnik, hogy amikor a cigányok felismerték, hogy "etnicitásuk segítségével" könnyebben juthatnak hozzá alapvető emberi jogaikhoz, érdekérvényesítő képességük növelése érdekében egyfajta "saját nemzeti koncepció" kidolgozása tűnt néhányuk számára életképes alternatívának. A roma történelem és kultúra két nemzetközileg elismert szakértője, Nicolae Gheorghe és Thomas Acton egyik közös tanulmányukban utalnak a nemzeti kultúra kialakításának speciális nehézségeire: "A cigány csoportok sokféle történelme és kultúrája igen megnehezíti a roma kultúra formalizálását és kodifikálását, ami viszont szükséges ahhoz, hogy taníthassák és terjeszthessék, illetve azonos alapra helyezhessék más csoportok vagy etnikai kisebbségek kultúrájával, netán bevett nemzeti kultúrákkal" (Gheorghe - Acton 1996.).69 A roma nemzeti mozgalom gyökerei a XX. század első felében a kelet-európai országokban jelentkeztek különféle etnikai alapú önszerveződések formájában. Ezek a kezdeményezések - kulturális, politikai szervezetek, klubok, folyóiratok - még nem léptek ki az adott állami keretekből, de mint " hivatkozási alap" gyakorta felbukkannak a napjainkban folyó roma " nemzeti" diskurzusokban. Nyugat-európai országokban indult meg a nemzetközi roma mozgalom kifejlődése. Ezekről a folyamatokról főleg Jean-Pierre Liégeois (Liégeois 2002.) és Angus Fraser (Fraser 2002.) könyvei adnak megfelelő áttekintést.70 A roma nemzetté válási törekvések egyik fő alapgondolata az "újraegyesülés". A roma nacionalisták többségének közös gondolata: egy nép voltunk, mikor Európába érkeztünk, és újra egy néppé kell válnunk. A nemzetek kialakulásának folyamatában világszerte fontos szerepe volt a nemzeti kultúra megteremtésének, különösen azok esetében, amelyek nem rendelkeztek önálló állammal. Nincs ez másként a cigányság esetében sem, hiszen az a nemzetté válás receptje szerint megalkotja mitológiai rendszerét, kitalálja genealógiáját, megmondja származásának helyét és ide-

68

Colhun, Craig 2004. Nacionalizmus és etnicitás In: Kántor Zoltán (szerk.): Nacionalizmuselméletek (szöveggyűjtemény) Budapest: Rejtjel Kiadó, 346-375. 69 Gheorghe, Nicolae – Acton, Thomas: A multikulturalitás problémái: kisebbségi, etnikai és emberi jogok. Replika, 6. (1996) 70 Liégeois, Jean-Pierre. Romák, cigányok, utazók Budapest: Pont Kiadó 2002, és Fraser, Angus: A cigányok Budapest: Osiris Kiadó, 2002.

78

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió jét. A romák a nemzetté válás kelet-európai "receptjét", vagyis egyfajta etno-kulturális modellt vesznek alapul saját nemzetük legitimációs bázisának kialakításához. A roma nemzetépítés folyamatában a politikai tevékenységet általában megelőzik a nemzeti kultúra megteremtésére irányuló törekvések. Ebben a folyamatban a hangsúly a közös nyelven és a közös történeti tudaton van, de közvetítő szerepük miatt a nemzeti művészetek, irodalom, képzőművészet, zene, tánc stb. is fontos funkcióval bírnak. 2. Roma kultúra A cigány nyelv vagy roma nyelv (romani nyelv) az indoeurópai nyelvcsalád tagja, ezen belül a modern nyelvészet szerint az ind nyelvek középső csoportjába tartozik. Rokonságban áll a nagy indiai nyelvekkel, így az ókori szanszkrittal és a mai hindivel. Egy roma és egy hindi nyelvű ember kölcsönösen megérti egymás nyelvének néhány alapvető szavát. Az indiai alapszókészlet mellett a roma nyelv számos perzsa, örmény és görög eredetű szót is tartalmaz, az egyes dialektusokban pedig sok további jövevényszó is van a különböző európai nyelvekből, attól függően, hogy mely országban beszélik. Például a kárpáti cigány és az oláhcigány dialektusokban sok magyar eredetű szó van. A roma csoportok hagyományos életmódjuk szerint a nomád, vándorló népek közé tartoznak. A roma népesség egy része ma is ezt az életmódot folytatja, a nyugat-európai romák jelentős része modern lakókocsikkal vándorol, míg egyes balkáni országokban és az arab világban lovas kocsikból álló karavánokban utaznak. Ezzel szemben például a magyarországi és a spanyolországi romák ma már valamennyien letelepedetten élnek, ahogyan a kelet-európai romák döntő többsége is. A hagyományos roma kultúra a befogadó országok uralkodó kultúrájától erősen eltér. Az élet összes területe a család és a rokoni kötelékek mindenek fölött álló értékén alapul. Valamennyi hagyományos roma csoport megegyezik továbbá a nem-roma világhoz való sajátos viszonyulásában. Ez a roma kultúra és identitás közös alapja, amely mindig változatlan. A hagyományos roma közösségeket ugyanakkor a kultúrájuk minden további részletében a nagyfokú alkalmazkodóképesség és rugalmasság jellemzi. A változó környezethez igazodva akár egy nemzedék leforgása alatt is átalakulhatnak egy adott csoport szokásai. A nem-roma népektől ez a rugalmasság alapvetően idegen, őket hagyományosan a kultúrájuk folytonossága, konzervatív, megőrző jellege jellemzi. A változóképesség a részletekben, mint alapvető közös kulturális jellemző, magyarázatot ad arra, hogy az egyes hagyományos roma csoportok a kultúrájuk konkrét részletei, összetevői, mint az életmód, a nyelv, a népszokások, hagyományok, vallás és hiedelemvilág tekintetében egymástól többnyire teljes mértékben különböznek, miközben a nem-romák mégis egységes etnikumnak látják őket. A romák vallása legtöbbször a körülöttük élő népekével azonos. Így az arab világbeli, törökországi, boszniai és macedóniai romák muzulmán vallásúak, az észak-amerikai romák protestánsok, a szerbiai, romániai és más kelet-európai országokban élő romák ortodoxok. A balkáni muzulmán és keresztény cigányok békésebb időkben gyakran imádkoznak egymás templomaiban. Az utóbbi időkben sok európai ország roma lakói között elterjedt a kisegyházak, evangéliumi gyülekezetek követése. A romák vallási szokásaiban az indiai vallásnak jelentősebb nyoma nem található. A romák egyes csoportjai Magyarországon („muzsikus cigányok”), a Balkán-félszigeten, Spanyolországban és Észak-Afrika nagy részén fontos szerepet töltöttek és töltenek be a zeneművészetben és a zenei szórakoztató iparban. A hivatásos roma zenészek ezekben az országokban a környező népek népzenéjét, műzenéjét és dalait játsszák és éneklik sajátos roma stílusban. A roma tánc gyors pattogós és csak ütemre mehet. A kelet-európai cigányság tánc- és zenefolklórja az itt élő népekkel szimbiózisban alakult. A cigányság fontos és többrétegű szerepet játszott a befogadó népek életében. Nemcsak a régi, feledésbe merült hagyományok őrzői, de az újkori nemzeti kultúrák kialakításához, színesítéséhez is hozzájárultak. A többségi társadalomba beilleszkedett roma értelmiség tagjai közül világszerte, így Magyarországon és Romániában is egyre többen fedezik fel maguknak újra csoportjuk ősi hagyományait és főleg a roma nyelvet. Olyanok is elsajátítják, akik a családjuk körében nem beszélték. A 79

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió roma nyelv valamennyi roma csoport egységének legfontosabb kifejezője. A nyelv alapján kialakulóban van a modern kornak megfelelő egységes roma nemzeti kultúra. Az 1871-es első Roma Világkongresszus fontos mérföldköve lett a határok felett álló közös roma nemzet fejlődésének. A kongresszuson zászlót és himnuszt választottak. A kongresszus első ízben ismerte el hivatalosan a roma nyelvet, megkezdték az egységes nyelv kialakítását, amely napjainkig tart. 2005-ben Strasbourgban megalakult a Roma és Utazók Európai Fóruma (European Roma and Travellers Forum). A fórum egyfajta európai roma parlamentként működik és az Európa Tanács javaslattevő szervezete minden olyan kérdésben, ami érintheti a roma társadalmat. A fórum munkanyelvei a roma, az angol és a francia. Minden év május 24-én tartják a nemzetközi cigány búcsút a dél-franciaországi kisvárosban, Saintes Maries de la Mer-ben. Az eseményre a világ minden tájáról érkeznek a romák, hogy imádkozzanak a romák védőszentjéhez, Szent Sárához, és részesei lehessenek egy nemzetközi kulturális találkozónak. 3. Integráció-diszkrimináció A romák beilleszkedési nehézségeivel, alkalmazkodási problémáival és nem utolsó sorban kriminalitásával kapcsolatos problémakör távolról sem új keletű, sőt viszonylag hosszú, történelmi idővel mérhető múltra tekint vissza Európa egészében, de különösen a romák bevándorlása és időleges vagy végleges letelepedése kapcsán erősen érintett közép-európai régióban, így Magyarországon is. A romák európai története szorosan összefonódik e népesség – jelentős része esetében sikertelen – integrálódási kísérleteinek, a többségi társadalmak változó tartalmú és módszerű integrálási és problémakezelési kísérleteinek történetével, valamint a bűnüldözés történetével. Beilleszkedési nehézségeik súlyosságát jelzi, hogy Európa-szerte igen jelentős körükben a bűnözés, különösen a vagyon elleni cselekmények aránya magas. Német rendőri források szerint egyes kriminális csoportjaik a napközbeni lakásbetörésekre specializálódtak, évente a gyanúsítottak (!) mintegy 6%-a kerül ki ebből a körből. A jogi szabályozás szerint roma az, aki a népszámláláson, a szavazásnál, az iskolában, vagy az önkormányzat előtt annak vallja magát. A romákat érő előítéletek és diszkrimináció szempontjából viszont meg kell állapítanunk, hogy a többségi társadalom romaként kezeli azt, aki szemmel látható rasszjegyekkel rendelkezik, vagy a többség elvárásaitól eltérően viselkedik. Az, hogy a többségi társadalom kiket tekint romának, nem csupán a cigányság lélekszámának meghatározása szempontjából jelentős. A romákról alkotott kép ugyanis erőteljesen negatív színezetű, illetve előítéletes viselkedéssel, diszkriminációval párosulhat. Csepeli György, Székelyi Mária és Örkény Antal 2001-es kutatása kimutatta a többségi előítéletek erőteljes jelenlétét, a válaszokból például kiderült, hogy a magyar társadalom négyötöde nem adná hozzájárulását ahhoz, hogy roma szomszédja legyen. A tanulmány a romákkal kapcsolatos attitűdök alapján a népesség 28 százalékot távolságtartónak – azaz a cigányságtól inkább idegenkedőnek – tekintette, 39 százalékát kifejezetten rasszista kategóriába sorolta, és 33 százalékát nevezte romabarátnak. Az Európai Unió Alapjogi Ügynöksége (Fundamental Rights Agency – FRA) 2009 áprilisában publikálta az egész Európai Unióra kiterjedő vizsgálatának eredményét a bevándorlók és a nemzeti kisebbségek csoportjainak diszkriminációval, valamint rasszista indíttatású bűncselekményekkel kapcsolatos tapasztalatai vonatkozásában. Az elemzés szerint a romák tapasztalták a legmagasabb szintű hátrányos megkülönböztetést valamennyi vizsgált területen. Esetükben minden második megkérdezett nyilatkozta, hogy az elmúlt 12 hónapban hátrányos megkülönböztetés áldozata volt. Az érintett romák 66-92 százaléka (országtól függően) nem jelentette be a legfrissebb hátrányos megkülönböztetéssel kapcsolatos tapasztalatát az illetékes hatóságoknak. A megkérdezettek 65-100 százaléka pedig rendőrséggel, valamint az igazságszolgáltatás egyéb szerveivel szembeni bizalmatlanságáról is beszámolt. 80

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió A diszkriminációs tendenciák jelenléte mellett az elmúlt években a szegregáció felerősödése jellemző több európai országra az utóbbi években. A szegregációs folyamatok hosszú távú súlyos következményei többek között az iskolai sikertelenség, a korai lemorzsolódás, az alacsony iskolai végzettség, és a munkanélküliség. a magyarországi szegénységről szóló jelentése szerint a tartós szegénység kialakulását valószínűsítő tényezők közül a roma származás bizonyul a legmeghatározóbbnak, megelőzve a szakképzettség, az életkor, vagy a lakóhely mutatóit. Egy 2003-as kutatás számításai szerint a roma háztartások 56 százaléka a lakosság alsó jövedelmi tizedéhez tartozik. Azonban a teljes roma kisebbségnek a szegénység problematikájával való jellemzése nem ad valós képet a jelenlegi viszonyokról, hiszen a szegénységben élők csak egy része roma származású, illetve a romák csupán egy része él szegénységben. Bizonyos számítások szerint az ezredforduló Magyarországán a romák kétötöde élt többszörös kirekesztettségben, egyfajta under-class tagjaként, míg több mint egynegyedük a középosztályba tartozott. Kemény István 2003-as kutatása szerint jelentős eltérések tapasztalhatók a roma és nem roma fiatalok oktatáshoz való hozzáférésében. A tanulmány adatai szerint óvodába a három-öt éves gyermekek közül országosan 88 százalék, a roma gyerekek közül csak 42 százalék jár. Az Educatio -Tárki életpálya felmérésének 2006-2007-es adatait elemző kutatás szerint „a nyolcadik elvégzése után a roma tanulók 9 százalék valószínűséggel nem tanulnak tovább sehol, szemben a nem roma tanulók alig 1 százalékával.” Kemény féle felmérés szerint a cigány fiatalok 20-24 éves korcsoportjában az általános iskolát 82,5 százalék fejezte be, ugyanezen korcsoportban középiskolai tanuló volt 1,7 százalék és elvégezte a középiskolát 5,1 százalék. A középiskolát végzettek arányánál is kisebb az egyetemre vagy a főiskolára járó cigány hallgatók aránya. Kemény István kutatási eredményei szerint országosan a 18-20 évesek 40 százaléka, a roma 20-24 évesek 1,2 százaléka tanul felsőoktatási intézményben. Az oktatás területén nem létezik univerzális megoldás. A ma még általánosan uralkodó deficit-elmélet helyett célszerű lokális, a szubszidiaritás elvét figyelembe vevő programok kidolgozása, amelyek az adott területi és más speciális hátrányok leküzdésére, a felzárkózásra, az egyéni és csoportos, főként gazdasági motivációra és az alkalmazható szakképzésre helyezik a hangsúlyt (pl. teljes oktatási időt kihasználó iskolák, munkapiaci képzések, etc.). A deficit-elméletekben meghúzódó káros sztereotípiák három mozzanata külön figyelmet érdemel. Az „ingerszegény környezet” mozzanatával operáló elméletek többé-kevésbé hospitalizálódott, szociálisan visszamaradott cigány gyermekek tömegével számolnak, miközben a mindennapi pedagógiai tapasztalat ennek szögesen ellentmond, és sokkal inkább arra enged következtetni, hogy a roma gyermekek beilleszkedési zavarait etnokulturális, a viselkedésmintákban rejlő tényezőkben, a megoldást pedig nemcsak a felzárkóztatásban kell keresnünk. Egy másik elterjedt vélekedés az iskolarendszer „diszfunkcionális” működését helyezi előtérbe. Miután az iskola az „átlagos” képességű és átlagosan szocializált gyermekek tömeges oktatására hivatott, az iskolarendszer, amelyben nemcsak a hátrányos, hanem a kiemelkedően tehetséges tanulók is hátrányt szenvednek, nem diszfunkcionálisnak, hanem monofunkcionálisnak nevezhető. Ezért szükséges a speciális igényeket kielégítő párhuzamos vagy háttérintézmények kiépítése. Az elkülönülő vagy vegyes oktatás kérdését – főképpen helyi szinten - továbbra is vizsgálni, és differenciáltan értelmezni kell. A nyelvileg és kulturálisan részben és önkéntesen elkülönülő (sic!), egy- vagy kéttannyelvű nemzetiségi oktatás ugyanis megfelelő – a mesterséges elkülönítés és a hátrányok tartósítása ellen dolgozó -- infrastrukturális és pedagógiai háttérrel nem járhatatlan út, sikereit más nemzetiségek esetében az ilyen oktatási formák terjedésének országos tendenciája is jelzi. A helyi önkormányzatoknak kisebbségi oktatásra adott állami pénzek pontos célba juttatása pusztán szabályozási kérdés. Még akkor is, ha úgymond nincs etnikai feszültség, közelebbről megnézve a helyzetet kiderül, hogy az integráltság azt (is) jelenti, hogy a roma közösség elfogadja a helység státushierarchiájában a hagyományosan kialakult alacsonyabb helyzetét. Ez megnyilvánul az erőforrások hozzáférésében, a hatalmi, politikai erőviszonyokban, de a mindennapi érintkezésben, szokásjogban is: munkaviszonyokban, kommunikációs helyzetekben, ki kivel ül le egy asztalhoz. Kívülről nézve 81

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió is szembeszökő, hogy ez már a térbeli elhelyezkedésben is megnyilvánul: a kompakt cigánytelep a falu széle, ahol rosszabb az infrastruktúra, stb. A cigányok körében mutatkozó jelentékeny regisztrált és regisztrálatlan munkanélküliség enyhítése érdekében a kutatók, főként Kemény és Kertesi, elsősorban az oktatásra teszik a hangsúlyt, amikor a roma fiatalok 18 éves korig történő kötelező középfokú oktatását javasolják. Emellett javasolják a 18 év alatti munkanélküli fiatalok kötelező nyilvántartását, a közhasznú munka és a képzési programok összekapcsolását, a tartós munkanélküliek reaktiválását, ennek érdekében a minimálbérnél alacsonyabb fizetések átmeneti engedélyezését, a bérjárulékok elengedését, a támogató intézkedéseknek a regionális fejlesztési programokkal és országos projektekkel (útépítés, katasztrófavédelem) való összekapcsolását. E tartalmas oktatás és munkaerő-politikai javaslatok hiányossága, hogy alkalmazásukat az adott etnikai csoporthoz, nem pedig a szociális réteghez való tartozáshoz kötik. A 8-9 %-osra taksált országos regisztrált munkanélküliségi mutató mellett a munkaképes korú lakosság 57 %-os foglalkoztatási mutatójából kiszámítható, hogy a regisztrált és nem regisztrált munkanélküliség együttesen 43 %. Ez a súlyos helyzet pedig nemcsak a cigányokat érinti, ezért is nehéz külön „cigány szociál- és munkaerő-politikát” elképzelni. A magyarországi – de általában más országok – egészségügyi rendszer sem strukturális, sem kommunikációs tekintetben nincs felkészülve a cigányság rossz testi és mentális egészségi állapotának kezelésére. Fel kell tehát tárni azokat a szervezeti és emberi forrásokat, amelyek egészségügyi helyzetük javításához hozzájárulhatnak: cigány fiatalok széles körét egészségügyi pályára felkészíteni, a családtámogatási és -tervezési és felvilágosítási rendszert megerősíteni. Az egészségügyi ellátórendszerek formális és informális piacosodása a romák esetében további hátrányok kialakulását eredményezi. A probléma megoldásának előfeltétele az egész egészségügyi ellátó rendszer gyökeres reformja és feltőkésítése. Hasonló mondható el a lakáspolitikáról is, annak hangsúlyozásával, hogy ott is, akárcsak a vagyonbiztonság más területein a jogbiztonságnak és törvényességnek mindenben tekintetben elsőbbséget kell élveznie az önkényes cselekvésekkel, jogsértésekkel szemben. Különösen igaz ez a vagyoni helyzetében, jogaiban és biztonságérzetében megtépázott magyar társadalomban. Az etnikai minőség ezen a területen sem generálhat a törvényekben magszabottakon felül külön jogokat, informális privilégiumokat, de diszkriminációt sem. A cigányság lakhatással összefüggő problémái nem oldhatóak meg átgondolt országos és helyi telepítés-, település- és lakáskoncepció nélkül. Mindazonáltal számolni kell azzal, hogy különösen a zártabb vidéki lakóközösségek etnikai hovatartozástól függetlenül elutasítják, elszigetelik vagy – ahogy a példák mutatják, akár törvénykerülő eszközökkel is -- kivetik magukból a számukra elfogadhatatlan, félelmet keltő szociális minőségű társadalmi elemeket, hiszen nem érzik magukat felelősnek ezek devianciáiért. A roma kisebbségi elitnek nincsenek egyértelmű eszmei, politikai, szervezeti és személyi kristályosodási pontjai, ennek következtében politikai magatartását és állásfoglalását legtöbbször más, súlyosabb politikai erők függvényeként és eszközeként vagy alkalmi érdekektől vezéreltetve alakítja ki és változtatja, a politikai mezőben – még a nemzetiségi kisebbségek játszmáiban is szerepe sokkal inkább a labdáé, mintsem a játékosé. A politikus cigány a saját tevékenységi területén ugyanolyan marginális marad, mint nem politikus sorstársa a hétköznapokban. Értékét felhasználhatósága szabja meg. Amikor egyes cigány képviseletek nyomásgyakorló csoportként igyekeznek fellépni, ezt rendszerint náluk lényegesen jelentősebb erőtényezők háttértámogatásával és céljai érdekében, kvázi szövetségesként, de alárendelt helyzetben teszik. A cigány elit belső kiegyensúlyozatlanságát és a külső nyomásgyakorlással szembeni kiszolgáltatottságát fokozza, hogy tagjainak nem jelentéktelen részét megélhetési okok kötik a politikai tevékenységhez, ezért egyesek a kisebbségnek és a többségnek egyaránt kárt okozó, a társadalmi és etnikai szakadékokat mélyítő magatartástól sem riadnak vissza. Egyes érdekvédelmi szervezetek a többségi társadalomhoz fűződő partneri viszony, érdekegyeztetés, konfliktuskezelés, kölcsönös társadalompedagógia kialakítása helyett a jogfosztottak polgárjogi harcának álarcában, a pozitív diszkrimináció elvével visszaélve, a differenciálatlan „másság” fogalmával és kettős - mércékkel operálva, önmagukat szellemi és politikai get82

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió tóba zárva ellenségként utasítják el a többségi társadalom nagyobbik részét és annak segítő törekvéseit. Egyes vélemények szerint roma vezetők egy szélsőséges csoportja több év óta tudatosan etnikai színezetű konfliktusokat gerjeszt. Megfigyelhető ugyanakkor, hogy a korábbi radikális hangvételt az utóbbi időben felelősségteljesebb hangütés váltotta fel. Szorosan kapcsolódik az előbbiekhez a nyilvános térbe való beengedés problémája, hiszen az onnan való kirekesztés panasza mindennapos jelenség. Tudomásul kell venni, hogy a politikai, földrajzi vagy egyéb közösség nyilvános terei – országos és helyi szintű piacok, művelődési és szórakozóhelyek, egyesületek, fórumok, kegyhelyek (bizonyos tekintetben az iskolák is ide tartoznak) stb. -- csak azok számára nyitottak, akik az ezekhez fűződő többszintű szabályoknak, szokványoknak és legitim elvárásoknak eleget tesznek. A diszkrimináció tilalmának elve nem védi azokat, akik a fenti követelményeket nem tudják vagy nem akarják betartani, hiszen ezek az adott nyilvános vagy közösségi tér működését veszélyeztetik. Nem utasítható el egyértelműen az az érvelés, miszerint a többségi társadalom a cigányság egyes csoportjainak szociális minőségeitől való elzárkózásával csupán védekezik, amikor az azokból számára adódó veszélyeket, joghátrányokat és esélycsökkenést igyekszik kiküszöbölni. Ez a magatartás akkor válik jogsértéssé, amikor etnikai alapú generalizáláson nyugszik. Mindazonáltal számtalan példát ismerünk arra, hogy a mindenkori követelményeknek eleget tevő cigányok és más nemzetiségűek zavartalanul élnek és tevékenykednek a nyilvános és korlátozottan nyilvános közösségi terekben, anélkül, hogy asszimilálódnának. A fentiekben vázolt és számos további kérdést és lehetséges érvelést megnyitó problémahalmaz nem kezelhető és nem oldható meg a helyi önkormányzatok együttműködése, működési módjának megváltoztatása nélkül. A pozitív diszkrimináció angolszász ihletésű fogalmát és a hozzáfűződő elhibázott törekvéseket fel kellene cserélni más formákat és tartalmakat hordozó fogalommal, mint például „esélykiegyenlítés”, vagy „pótlólagos esélyteremtés”. Ugyanis az előbbi fogalom a többségi társadalom számára a többséggel szembeni diszkrimináció, a többség esélybeli és jogbeli háttérbe szorításának üzenetét hordozza, és előrevetíti az amerikai pozitív diszkrimináció (affirmativ action) hibáinak és deficitjeinek hazai ismétlődését. Miközben a fogalom propagálói a kisebbséget bármely minőségével együtt védendőnek és jogok tekintetében előnyben részesítendőnek tekintik a többségi társadalommal szemben, fokozzák az etnikai ellentéteket, a többségi társadalom félelmeit, és elbagatellizálják az egyéni felelősség mozzanatát. Ez következményeiben óhatatlanul a társadalom etnikai erővonalak mentén való széthasításával, a csoport-felelőtlenség fennmaradásával fenyeget. 4. Az európai romapolitika A romák alkotják Európa legnagyobb etnikai kisebbségét. Az Európai Unió tagállamaiban ma mintegy 10-12 millió roma él. Nagy részüket társadalmi kirekesztés, diszkrimináció, szegregáció és mélyszegénység sújtja. A spanyol-belga-magyar trió elnökség programjában szerepelt, hogy a problémát a korábbiaknál erősebb és egységesebb eszközökkel kell kezelni. A magyar elnökség célja az is volt, hogy az Európai Tanács júniusi ülésén a tagállamok elfogadják a tagállami romaintegrációs stratégiák európai keretrendszerét, vagyis az európai romastratégiát. A keretstratégia lesz az egységes európai romapolitika alapköve, amelyhez igazodva a tagállamok saját, romaintegrációs stratégiájukat is kidolgozzák a jövőben. Az Európai Unióban mintegy 10-12 millióra becsülhető a romák száma napjainkban, így a romák alkotják a közösség legnagyobb etnikai kisebbségét. Bár mind a 27 tagállamban élnek romák; a teljes lakossághoz képest legnagyobb arányban Romániában, Bulgáriában, Magyarországon, Szlovákiában, Csehországban és Spanyolországban. A romák helyzetét az élet szinte minden területén fennálló diszkrimináció és társadalmi kirekesztés jellemzi. Az Európai Bizottság adatai szerint a romák körében magas a szegénység és a munkanélküliség kockázata, és gyakran szembesülnek előítéletekkel, sztereotípiákkal. Európában a teljes lakosság 16 százaléka, és minden ötödik gyerek

83

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió él szegénységben, míg a romák körében ez az arány lényegesen magasabb. Kutatások szerint a romák születéskor várható élettartama 10-15 évvel kevesebb, mint a nem romáké. Annak ellenére, hogy a 1990-es évektől kezdve az európai intézmények, a tagállamok és tagjelölt országok, valamint civil szervezetek számos intézkedést hoztak a probléma kezelésére, érdemi változást nem sikerült elérni. Egyre sürgetőbb feladatunk ugyanakkor a generációk között öröklődő szegénység megtörése, mely nem kezelhető csupán emberbaráti kötelezettségként, hiszen komoly gazdasági érdek is fűződik hozzá. Az Európában élő romák teljes körű integrációja olyan befektetés, amely egyszerre elkerülhetetlen és megtérülő: egy a Világbank által végzett kutatás szerint, abban az esetben, ha a romák foglalkoztatottsági rátája elérné a regionális átlagot, az a nemzeti GDP 4-6 százalékos növekedését eredményezné. Számos bizottsági dokumentum és tanácsi következtetés foglalkozik már a romák és a szegények helyzetének európai kezelésével. Így többek között a foglalkoztatási és szociális miniszterek 2009. június 8-9-i ülésén elfogadott „Romák társadalmi befogadása” című következtetések, amelyek meghatározzák a romák társadalmi befogadásának 10 közös alapelvét, a 2010. január 1-jén kezdődött spanyol-belga-magyar trió-elnökség közös nyilatkozatban (2010. április 8-9., Córdoba) rögzítette az intézkedésekre vonatkozó terveit. Az Európa 2020 stratégia egyik kiemelt kezdeményezése a „Szegénység elleni európai platform” létrehozása, a foglalkoztatási és szociális tanács 2010. december 6-i ülésén pedig a tagállamok egységes nyilatkozatot adtak ki a jövő feladatairól. A franciaországi kitoloncolások miatt 2010 nyarán kialakult válsághelyzet bizonyította, hogy a roma integráció nemcsak Közép- és Kelet-Európa feladata, hanem az európai intézmények és a tagállamok közös felelőssége. Az Európai Bizottság éppen ezért 2010. szeptember 7-én bizottsági munkacsoportot (task force) állított fel a romák társadalmi integrációjára fordított közösségi alapok felhasználásának vizsgálatára. Az Európai Bizottság roma munkacsoport munkája alapján 2011. április elejére elkészítette a tagállami romaintegrációs stratégiák európai keretrendszeréről szóló javaslatát, amely iránymutatásul szolgál a tagállamoknak saját roma integrációs stratégiájuk elkészítéséhez, és így a meglévő közösségi alapok hatékonyabb felhasználásához. A Bizottság javaslatához kapcsolódva, a magyar elnökség kezdeményezésére a foglalkoztatási és szociális miniszterek tanácsa zárónyilatkozatot (következtetéseket) fogad el, melyet az érintett szakminiszteri tanácsok is napirendre tűznek; majd ezt követően végül az Európai Tanács is megerősíti. A roma integráció nem egyes országok belügye, hanem összeurópai érdek, ezért a magyar elnökség erősebb együttműködés kialakítására törekszik a tagállamok és az EU intézményei között. Olyan komplex programokat kell indítani, amelyek egyszerre kezelik a foglalkoztatás, oktatás, lakhatás és egészségügy területén jelentkező problémákat. Kiemelt figyelmet kell fordítani a hátrányos helyzetű kistérségek, települések komplex fejlesztésére és a szegénytelepeken élők integrációjára. Egy világos és következetes feltételrendszer kialakítására van szükség, amely biztosítja a leginkább kirekesztett társadalmi csoportok, különösen a romák részvételét a Strukturális Alapok által támogatott valamennyi projektben.

84

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió

IX. A kisebbségvédelem kezdetei és elvi kérdései A kisebbségvédelem addigi történetét a szakirodalom a védelem alanya szerint két szakaszra osztja. Az első a 16. sz. közepétől 1815-ig terjedt. Ez idő alatt a nemzetközi szerződésekben kizárólag a vallási kisebbségek jogainak rögzítése szerepelt. A második szakasz 1815-től az első világháború végéig tartott, s ebben a vallási kisebbségek védelme mellett már megjelent az etnikai kisebbségek nemzetközi szerződések által garantált jogvédelme is. 71

1. Vallási kisebbségek – felekezeti tolerancia Az 1517-es lutheri és az 1536-os kálvini reformáció hatására megszűnt a féltve őrzött egység a nyugati kereszténységen belül. A kirobbanó „vallásháborúk” már a 16. sz. közepén nyilvánvalóvá tették, hogy a vallási türelem hiánya olyan nemzetközi problémákhoz vezethet, amelyek eredményes kezelése a vallási kisebbségeknek nyújtott, nemzetközi szerződésekbe foglalt állami garanciák nélkül elképzelhetetlen. A nemzetközi vitaelintéző eljárásként bevett háborúk rendszerint a legyőzött fél területi veszteségével értek véget. A területi cserék azonban a reformáció után a korábbiakhoz képest bonyolultabbakká váltak, mivel az átengedett területek lakossága most már sokszor más felekezethez tartozott, mint a győztes ország lakossága, vagy annak többsége. A reformáció életképességének bebizonyosodása után ezért állandóvá váltak az olyan szerződéskötések, melyekben a szerződő felek már a vallási kisebbségek szabad vallásgyakorlásának garantálására is kitértek. Az 1555. szeptember 25-i augsburgi vallásbéke azzal, hogy elismerte a rendek vallásszabadságát, és minden olyan alattvalónak, amelyik nem értett egyet a földesúr vallásával, megadta a szabad, háborítatlan elköltözés jogát, megtette az első komoly lépést a vallási kisebbségek szerződésszerű védelme terén. A „cuius regio, eius religio” még nem volt ugyan klasszikus értelemben vett kisebbségvédelem – hisz épp az érintett területek vallási homogenizációját tűzte ki célul –, de már elismerte a vallási kisebbségek létét, s ha minden területre érvényes szabad vallásgyakorlatot, állandó védelmet nem is biztosított számukra, garantálta nekik a választás lehetőségét, a szabad elköltözés jogát. Az 1648. október 14-én megkötött vesztfáliai béke jelentette a következő nagy lépést. A kisebbségvédelem területén az első, valóban nemzetközi jogilag is jelentős szerződés 5. cikke a katolikus és protestáns vallást egyenrangúnak ismerte el, és mindkét vallás híveinek biztosította a vallás-, és lelkiismereti szabadságot másvallású földesuraikkal szemben. A békeszerződés tehát amellett, hogy meghagyta a szabad, háborítatlan elköltözés jogát, a kérdés eredményes kezelését már inkább a vallási kisebbségek háborítatlan vallásgyakorlásának mindkét oldalról történő engedélyezésétől várta. A vallási kisebbségek védelmének kérdése természetesen nemcsak a Német-Római Birodalom területén került napirendre, hanem szinte minden olyan területi cserével végződő európai konfliktusban, ahol a gazdát cserélt terület lakossága nem ugyanahhoz a felekezethez tartozott, mint a győztes. Így például az 1660-os olivai békében Lengyelország ugyan átengedte Livóniát a protestáns Svédországnak, de a svéd király kötelezettséget vállalt arra, hogy tiszteletben tartja az új terület katolikus lakosainak vallásszabadságát. Hasonló garanciát kaptak Maastricht lakói is, amikor XIV. Lajos 1678-ban a nijmegeni szerződésben visszaadta a területet Hollandiának, valamint az Ausztriától Poroszországhoz kerülő Szilézia lakói is 1742-ben, a breslaui békében. 71

Az előadás a következő szövegek alapján készült: Eiler Ferenc: A két világháború közötti nemzetközi kisebbségvédelmi rendszer, Pro Minoritate 1997/3-4., Kántor Zoltán: A nemzet kérdése a nemzetközi porondon, Külügyi Szemle, 2008. Nyár, F. de Varennes: Kisebbségi jogok a nemzetközi jogban, http://hunsor.se/dosszie/kisebbsegijogoka nemzetkoziben.pdf (2011.dec.20.),

85

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió A francia–angol hatalmi vetélkedés is „kitermelt” ilyen, a vallási kisebbségek védelmét előirányzó jogszabályokat. Az 1713-as utrechti, majd az 1763- as párizsi béke is biztosította a Franciaországtól Nagy-Britanniához került területek katolikus lakóinak vallásszabadságát. De nem hiányozhattak ezek a törvénycikkek az 1773-as, Lengyelország első felosztása alkalmával aláírt varsói lengyel–porosz szerződésből, és a finn területeket Oroszországnak átengedő 1790-es frederikshammi szerződésből sem. 2. A bécsi kongresszustól az első világháború végéig A 18. sz. vége egy új korszak kezdetét jelentette Európa történetében. A modern szabadságeszmék térhódítása mellett a közösségi érzelmek intenzívvé válásával és demokratizálódásával a forradalmi Franciaországban megszületett a modern nacionalizmus és a modern nemzet, melynek alanya már nem a nemesség, hanem a nép, az adott ország lakossága volt. A lojalitás új fókusza a haza lett. Az idő előre haladtával Kelet-Közép-Európában is egyre erősebben jelentkező nemzeti mozgalmak számára azonban a nyugat-európai példával szemben az állami és a nemzeti keretek nem voltak ugyanazok. A kettő fedésbe hozását a térségben uralkodó etnikai kevertség, és a hatalmas területet lefedő négy, nemzetek feletti birodalom léte is hátráltatta. Bár Napóleon legyőzése után az európai nagyhatalmak kapcsolataik intézményesítésével kísérletet tettek a status quo megőrzésére, s a kontinentális hatalmak a Szent Szövetség deklarálásával dinasztiáik hatalmának stabilizálását is célul tűzték ki, már nem hagyhatták teljesen figyelmen kívül a polgári és szabadságjogok iránt egész Európában egyre erősebben artikulálódó igényt, s egyre többet kellett foglalkozniuk azokkal a kérdésekkel is, amelyeket a különböző nemzetiségekhez, vagy nemzeti kisebbségekhez való tartozás ténye vetett fel. A 19. sz. elejétől a szerződések ezért a vallás szabad gyakorlásának joga mellett egyre többször mondták ki (még ezzel a joggal szorosan összekapcsolva) az adott terület másvallású lakosainak polgári és politikai jogegyenlőségét is. Az 1814. június 21-i Belgiumot Hollandiával egyesítő egyezmény szerint például minden vallás egyenlő védelemben részesült, s az ország minden polgárának vallásfelekezetre való tekintet nélkül egyforma joga volt a közhivatalok viselésére. A protestáns Genfi Köztársaságnak is szerződésben kellett magát arra köteleznie, hogy az 1815. március 29én területéhez csatolt Savoyai hercegség katolikus lakóinak jogait tiszteletben tartja. Garantálnia kellett a katolikusok állampolgári jogegyenlőségét, és iskoláik, templomaik, községeik szervezetére, és saját intézményeik költségeire vonatkozóan a katolikus kisebbségnek egyfajta kollektív különállási jogot kellett biztosítania. A 19. sz. második harmadától kezdve az első világháború kitöréséig elsősorban a balkánfélszigeti rendezések kapcsán merült fel a vallási kisebbségek védelme, ekkor már „természetesen” összekapcsolódva a polgári és politikai jogegyenlőség kérdésével. Az 1830-as, Görögország függetlenségét elismerő londoni konferencián Görögországnak köteleznie kellett magát, hogy a politikai jogokat tekintve az ország minden lakosa felekezeti különbség nélkül egyenlő elbánásban fog részesülni. A párizsi egyezmény 1858-ban Moldva és Havasalföld lakosainak szabad vallásgyakorlatát és egyenlő hivatalképességét rögzítette. A Berlini kongresszus pedig „Bulgáriára, Montenegróra, Szerbiára, Romániára és Törökországra külön-külön állapította meg azt a nemzetközi jogi kötelezettséget; 1. a vallásszabadság minden állampolgár és minden idegen részére biztosítandó; 2. a különböző vallásfelekezetek hierarchikus szervezete s egyházi fejükkel való érintkezése elé semminemű akadály sem gördíthető; s 3. a hitfelekezeti különbség sehol és senkivel szemben sem érvényesíthető, mint ok a polgári és politikai jogokból, a közhivatalok viseléséből s a különböző foglalkozások gyakorlásából való kizárásra.” Azt, hogy a nagyhatalmak odafigyeltek a szerződések pontjainak betartására, tehát komolyan vették a szerződések garantálásával rájuk háruló kötelezettségeket és megszerzett jogokat, mi sem bizonyítja jobban, mint hogy Németország, Anglia, Franciaország és Olaszország addig nem volt hajlandó Romániát elismerni, amíg az nem módosította alkotmányának 7. cikkelyét, mely az állampolgárság megszerzéséből kizárta a nem keresztény lakosságot. 86

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió A nemzeti kisebbségek védelmének kérdése, s egyáltalán a nemzeti kisebbség a nemzetközi jogban először a lengyel kérdéssel kapcsolatban merült fel 1815-ben, a bécsi kongresszuson. A Lengyelország legutolsó felosztásának következményeit megtárgyaló ülésen ismertetett angol memorandum hatására Poroszország, Ausztria és Oroszország kétoldalú egyezmények formájában garanciát vállaltak arra, hogy „[...] a lengyelek, mint Oroszországnak, Ausztriának és Poroszországnak alattvalói, nemzeti képviseletet és intézményeket fognak kapni, amelyek politikai életük mindazon elemeit szabályozzák, amelyeknél ezt a kormány, amely alá tartoznak, szükségesnek és megfelelőnek tekinti.”72 Ezt a kötelezettségvállalást a kongresszus záródokumentumába is bevették, melyet a nyolc résztvevő hatalom is aláírt. Bár pontosan nem határozták meg, hogy milyen következménnyel jár a kötelezettségek megsértése, de a nemzetközi kötelezettség tényét, s az interveniálás jogát senki sem vonta kétségbe. Az 1878-as berlini szerződésnek csak a 4. szakasza foglalkozik kimondottan a nemzeti kisebbségek védelmével. Ez Bulgáriára vonatkozóan kimondja, hogy azokon a helyeken, ahol a bolgárok török, román, görög vagy más népességgel keverve élnek, e népesség jogait és érdekeit mind a választásoknál, mind a szervezeti szabályzatok kidolgozásánál figyelembe kell venni. A bolgár, görög és a szerb kormány az 1913-as bukaresti béke utáni jegyzékváltásban kötelezte magát, hogy a területén élő kuco-vlachok iskolái és egyházai számára autonómiát ad. A kisebbség számára engedélyezték püspökségek felállítását, s lehetővé tették még azt is, hogy a román kormány kulturális intézményeiket anyagilag is támogathassa. Kimondottan a nemzeti kisebbségek védelme az első világháború vége előtt igen ritkán jelent meg a nemzetközi szerződésekben. Ehelyett legtöbbször a vallási kisebbségek védelmének igényével összekapcsolva került napirendre. A második balkán háborút lezáró Törökországgal megkötött békeszerződések például biztosították a felekezeti kisebbségekhez tartozó egyének számára a teljes vallásszabadságot és az ország többi lakójával azonos polgári és politikai jogokat. A felekezeti kisebbséghez való tartozás azonban itt már megegyezett a különböző nemzeti kisebbségekhez való tartozással, így aztán ezek a szerződések természetesen a nemzeti kisebbségeket is védték. Az első világháború kirobbanásának idején tehát a nemzetközi jog már nagyon sok, kimondottan a vallási és nemzeti kisebbségek védelmére hozott jogszabályt ismert, sőt a Balkán-félsziget partikuláris nemzetközi jogaként már kétségkívül létezett a kisebbségi jogok bizonyos – területileg korlátozott – rendszere is. Mégis elmondható, hogy ezek a jogok addig nem álltak össze egy egységes, zárt nemzetközi kisebbségi joggá. Az, hogy ez a világháború után mégis megtörtént, a területi változások miatt kialakult lépéskényszer mellett elsősorban a nagyhatalmak stratégiai érdekeinek volt köszönhető, valamint annak a történelmileg „folyékony” helyzetnek, amely lehetővé tette számukra, hogy akaratukat az érintett államok egy részének kifejezett tiltakozása ellenére is keresztülvigyék. 3. Kisebbségpolitika és demokrácia A politika világában szükséges a kisebbség-, illetve etnopolitikával foglalkozni, szükséges a nemzeti és etnikai kisebbségek érdekeinek a politikai megjelenítése, ezt megdöbbentően egyértelmű válasszal igazolja egy 1986-ban Ted Robert Gurr által készített kutatás, miszerint húsz évvel ezelőtt 233 olyan etnikai közösséget regisztráltak szerte a nagyvilágban, melyek valamilyen diszkriminatív, korlátozó metódusnak voltak kitéve, s az általuk érintettek összlétszáma összesen 900 millió főt tett ki. Az 1996-ban ismertetett újabb kutatások már 268 ilyen kisebbségi közösségről szóltak, melyek közül legalább száz komoly fegyveres incidens résztvevőjeként is szerepelt, s konkrétan csak az 1996-os esztendőben 40 erőszakos etnikai konfliktus volt folyamatban a Föld különböző pontjain. Sokkal nehezebb kérdés viszont, amikor a kisebbségi érdekérvényesítés hogyanjára keressük a választ. A klasszikus, többségi liberális demokráciák mellett elkötelezettek érveit összegzi Faragó Béla véleménye, miszerint „demokrácia csak ott lehetséges, ahol – mind kulturális, mind nemzeti szempontból – egységes társadalommal van dolgunk: azaz csakis azokban az országokban, ame72

Galántai József: Trianon és a kisebbségvédelem. Maecenas, Budapest, 1989. 50.

87

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió lyeknek területén egyáltalán nem élnek nemzetiségek, vagy ha mégis, csak elenyésző számban”. Állítását arra alapozza, hogy „a nemzeti kisebbségeknek a nemzeti közösségen belüli jelenléte óhatatlanul megzavarja a politikai demokrácia legalapvetőbb mechanizmusainak működését, mivel megnehezíti a szilárd társadalmi konszenzus, illetve a társadalom egésze által legitimnek elfogadott hatalmi gépezet kialakulását”.73 Minden kritikai észrevételnek alapja ez, mivel kétségbe vonja az etnikai alapú politizálás lehetőségét a parlamentáris intézmények és a pártpolitika keretein belül, arra hivatkozva, hogy az ilyen jellegű törésvonalak elterelik a figyelmet a társadalom valós problémáiról, s ellehetetlenítik a politikai közösség egészének képviseletét. Ebben a logikai sorban minden etnikai vonatkozás és tartalom kockázati tényezőként szerepel. A kisebbségpolitika létjogosultságát és a klasszikus demokrácia szabályaitól eltérő, etnikai tartalmú struktúrák kialakítását további felvetések is megkérdőjelezik. Ugyanis a nemzetközi szervezetek kisebbségvédő mechanizmusaiból hiányoznak a garanciális elemek; maximum kivételként említhetők olyan példák, ahol a többség–kisebbség együttélése sikeresnek mondható; a pozitív diszkrimináció, mint kisebbségvédelmi eszköz sok esetben inkább kontraproduktívnak bizonyul; a kisebbségek szempontjából nélkülözhetetlen kollektív jogokra, mint „a közösségek jogaira a krematóriumok füstje jelenti a legnagyobb veszélyt, mivel félő, hogy elismerésük szentesíti az erős uralmát a gyönge felett”;74 a népek önrendelkezési jogának tágító értelmezése pedig aláássa a nemzetközi status quo-t, és kibékíthetetlen ellentmondásban áll a létező államok sérthetetlenségének elvével. Ami a pozitív diszkrimináció, kollektív jogok és önrendelkezés egymással szorosan összefüggő hármasát illeti, érdemes Szalayné Sándor Erzsébet véleményét idézni, aki szerint: "Léteznek olyan csoportok és kisebbségek, amelyeknek igen csekély az esélyük, hogy többséggé váljanak, illetve többséggé válásuk éppenséggel lehetetlen. E csoportok és kisebbségek saját elhatározásból keletkezett vagy rájuk erőszakolt mássága azonban pótlólagos csoport- és kisebbségvédelmet tett szükségessé.”75 Természetesen ez a hozzáállás sokakban ellenszenvet ébreszthet a kisebbségekkel szemben, és ellentétes folyamatokat is elindíthat, amennyiben a többség nem a kisebbségnek nyújt segítő jobbot, hanem privilégiumok rendszerét látja és tapasztalja benne. Nem alamizsnára és nem protekcióra van szükség, hanem olyan tudatos mechanizmusra, melynek segítségével kisebbség és többség egyszerre érhet célba. A kisebbségpolitika szereplői és szakértői közül egyre többen vélik úgy, hogy elsősorban a kisebbségek kollektív elismerése és a kollektív jogok jelenthetik ezt az előbb említett mechanizmust. Az ENSZ által követett gyakorlat eredményeként a huszadik század második felében az önrendelkezési jog a gyarmati területek függetlenedési igényévé, illetve jogává redukálódott. Az állandó instabilitástól, a szuverenitás korlátozásától és a szecessziótól való félelem elnyomta a kisebbségvédelmi alapelveknek és az önrendelkezési jognak egyfajta belső önrendelkezési joggá történő összekapcsolása és érvényre juttatása iránti hajlandóságot a nemzetközi politikai életben. A hidegháború után bekövetkezett közép- és kelet-európai változások viszont újra felvetették az önrendelkezési jog addigi elméletének és gyakorlatának átértékelését. Szalayné Sándor Erzsébet szavai is ezeket a tendenciákat támasztják alá: "Nem alaptalan ezért azt gondolni, hogy most az önrendelkezési jog újjáéledésének és több irányba mutató kiterjesztésének lehetünk tanúi."76 A nemzeti és etnikai kisebbségek esetében mindez az előbb említett kompromisszumos megoldásnak, a belső önrendelkezési jognak az autonómiák különböző formáiban manifesztálódó, minél szélesebb körű elterjedését hozhatja magával, még akkor is, ha Koszovó függetlensége egy ideig megtorpanást eredményezhet e folyamatban.

73

Faragó Béla: A demokrácia és a nemzeti kisebbségek. Világosság, 1/1995. p. 52. Jean Rivero: Les droits de l' homme: droits individels ou droits collectifs? In: ed. Fenet: Les droits de l' homme: droits collectifs on droits individuels? Paris, 1982. p. 23. idézi Kovács Péter: Nemzetközi jog és kisebbségvédelem. Budapest, 1996. p. 173. 75 Szalayné Sándor Erzsébet: A kisebbségvédelem nemzetközi jogi intézményrendszere. Budapest, 2003. p. 22. 76 Szalayné Sándor Erzsébet: i.m. p. 32. 74

88

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió A sarkalatos kérdés az, ha a klasszikus liberális demokrácia nem a legmegfelelőbb keret a kisebbségi érdekérvényesítés számára, akkor milyen az a politikai rendszer, amely képes integrálni kisebbség és többség érdekeit, illetve megbarátkozni a pozitív diszkrimináció, a kollektív jogok és adott esetben a belső önrendelkezés gondolatával? Stéphane Pierré-Caps a „soknemzetű állam” (nem egyenlő a multikulturális állam fogalmával) és az asszociatív vagy más néven konszociációs demokráciában 77 véli megtalálni a választ, „mely az állam és a nemzet szétválasztásán alapul, amelyben mindenki saját életét élheti, miközben tiszteletben tartja a másikat is.”78 Will Kymlicka azonban nem elégszik meg az etnikailag semleges állam fogalmával, és arra helyezi a hangsúlyt, hogy a kisebbségi jogokat ne a jogállam kivételes, a nemzeti semlegesség elméletét – csupán rendhagyónak tekintett módon – cáfoló eseteiként értelmezzük, hanem a többségi nemzet nemzetépítő törekvéseivel analóg, azoknak megfelelő és annak kihívásaira adott legitim válaszokként. Ezt a gondolatsort folytatja Samu Mihály, amikor arról ír, hogy „a plurális demokráciák meghaladják a népszuverenitás etnokratikus torzításait (a francia nemzetállami modellt); a centralisztikus struktúra helyett képesek az adott állam egységén belül a különböző etnikai közösségek önállóságát és harmonikus együttélését biztosító szerkezetet kiépíteni”.79 Ismerős szavak, de – csak szavak… Az egységes román nemzetállam alkotmányának 2003as módosítása során azonban sajnos még mindig süket fülekre találtak, miként a többi KKE-i államok többsége a nemzetet védik a kisebbséggel szemben. 4. Kisebbségi jogok a nemzetközi jogban Bár ezzel a kérdéssel egy korábbi előadásban már foglalkoztunk, röviden összefoglaljuk a kisebbségek jogait. A jelenlegi nemzetközi jog nem ismer feltétlen ”jogot a kisebbségi nyelv használatára”, de számos olyan jog és szabadságjog (freedoms) létezik, amely a kisebbségek tagjai, vagy az állam által használt és preferált nyelv kérdésével kapcsolatos. Az erkölcsi és politikai elvek, bár néha ”emberi jogoknak” írják is le őket, nem szükségképp részei a nemzetközi jognak. Azokról a dolgokról van szó, amelyeket a kormányoknak meg ”kellene” tenniük, ha ”lelkiismeretesek”, s nem azokról, amelyeket meg ”kell” tenniük. A lelkiismeretesség nem túl meggyőző argumentum, és kevésbé ösztönző, mint azok a jogok és szabadságjogok, amelyek mögött a törvény áll teljes súlyával. Különösen itt, Európában hiszik azt, hogy csak a nemzeti kisebbségekhez tartozó állampolgárokat illeti meg az a jog, hogy az állam elismerje a nyelvüket, amennyiben az nem a hivatalos nyelv. Ez a vélekedés általában azon a hibás nézeten alapul, hogy minden, ami a nyelvvel kapcsolatos, az kollektív jog, így csak bizonyos ”kollektív” csoportok tarthatnak rá igényt, leginkább a nemzeti kisebbségek. Bár a nyelv használatának különféle aspektusait már védi a nemzetközi jog, ezek az aspektusok inkább egyéni, semmint kollektív jogokat tartalmaznak, s nem függnek attól, hogy az egyének állampolgárok-e, vagy egy nemzeti kisebbség tagjai. A kisebbség nyelvének egyéni használata. Lényeges, hogy még az elején tisztázzunk egy alapvető kérdést: az az állami szabályozás, amely meggátolja, vagy ellenőrizni próbálja egy nyelv magánhasználatát - legyen kisebbséghez vagy többséghez tartozó egyén nyelve - számos nemzetközi jogi normát (rights) sérthet. E jogok némelyikét már megalapozták, míg másokat fokozatosan is-

77

A konszociációs demokrácia modelljét A. Lijphart a G. A. Almond által definiált homogén politikai kultúrájú és angol-amerikainak nevezett demokratikus rendszerek ellentéteként dolgozta ki. Elitkartell általi kormányzásra épülő rendszerként értelmezte, melynek az a célja, hogy stabil demokráciává alakítson egy szegmentált politikai kultúrájú demokráciát. Meghatározó elemeinek: a társadalom minden szegmensét felölelő nagykoalíció, a szegmensek autonómiája, az arányosság, mint a választási rendszer működésének, a közalkalmazottak toborzásának és a közpénzek elosztásának alapelve, valamint a kölcsönös vagy kisebbségi vétójog. 78 Stéphane Pierré-Caps: Soknemzetiségű világunk. Bp., 1997. p. 195-196. 79 Samu Mihály: A nemzetállam francia modelljének továbbélése. Világosság, 8-9/1995. 148.

89

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió mernek el két- és többoldalú egyezményekben, illetve más dokumentumokban. Minden létező jog a nemzetközi jogban egyéni jog és szabadságjog, bár olykor egynél több egyént is érinthet. A magánszférára vonatkozó nemzetközi emberi jogok között szerepel a magán- és családi élethez, a szólásszabadsághoz való jog, a diszkrimináció tilalma vagy az ahhoz való jog, hogy egy nyelvi kisebbség tagjai egymás között használhassák nyelvüket. A következőkben sorra vesszük, hogyan is működnek valójában ezek a jogok a mindennapi élet különböző szféráiban. Beszélni vagy írni egy nyelven. A családtagoknak megtiltani, hogy egymás közt használhassák a nyelvüket, a magán- és családi élethez való jog megsértése, továbbá a szólásszabadság megsértése is. Ha a kormányzat törvényekkel vagy más módon próbálkozik ezzel olyan egyének esetében, akik egy nyelvi kisebbséghez tartoznak, akkor ez még a polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya 27. cikkelyét is megsérti, s minden valószínűség szerint diszkriminatív is lenne. Személy- és helynevek kérdése. Ez a jog egyértelműen ismert a nemzetközi jogban, mint a magán- és családi élethez való jog része. Valószínűleg az etnikai és nyelvi kisebbségek jogainak is része a polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya 27. cikkelye alapján. Emellett egyre több olyan nemzetközi és regionális szerződés és más dokumentum tartalmazza, amely a nemzeti, nyelvi vagy etnikai kisebbségekkel foglalkozik. Egyik állam sem tilthatja meg senkinek sem azt, hogy olyan neve vagy vezetékneve legyen, amely nem a hivatalos nyelven van, vagy amelyet nem tartalmaz egy előírt lista. A nevek és a vezetéknevek azonosítanak valakit a családján vagy közösségén belül, s így a magán- és családi élet elválaszthatatlan részét képezik. Amikor néhány évvel ezelőtt Bulgáriában betiltották a török neveket, vagy amikor Szlovákia megpróbált bizonyos neveket vagy vezetékneveket magyar származású polgáraira ráerőltetni, az ellenkezett a nemzetközi joggal, noha olykor nem szükségképp egyértelműen. Ez nem egy új kollektív jog, amellyel csak bizonyos csoportok rendelkeznek, hanem alapvető egyéni, emberi jog, amely már része a hatályos nemzetközi jognak. A média és a publikációs tevékenységek egyértelműen a nemzetközi jog által garantált szólásszabadság szférájába tartoznak. Ezt védi még a polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya 27. Cikkelye és általában a kisebbségekről szóló hasonló rendelkezések. A nemzeti kisebbségek tagjait semmi nem gátolhatja meg abban, hogy saját nyelvükön publikáljanak, amennyiben nem szólnak ez ellen olyan indokok, amelyeket a polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya elismer. (Magán)oktatás. Azok, akik nyelvi, vallási vagy etnikai kisebbséghez tartoznak, történetileg rendelkeznek egy, a nemzetközi jogban régóta elismert joggal arra, hogy megteremtsék és működtessék saját oktatási intézményeiket. Ez tartalmazza a kisebbségi nyelv oktatási nyelvként való használatának jogát. Ez nem abszolút jog: az államok elvárhatják azt is, hogy az összes kisebbséghez tartozó diák tanulja meg folyékonyan a hivatalos nyelvet. Az államok előírhatnak ”nem nyelvi” mércéket is a tanítás színvonalát biztosítandó. Miközben az államoknak kötelességük hivatalosan elismerni az ilyen intézményekben szerzett tudást (diploma, egyetemi felvételi, stb.) - amennyiben megfelelnek az oktatás minőségi követelményeinek -, nem kötelességük pénzügyileg vagy más módon támogatni ezeket az intézményeket. Amennyiben az államok mégis pénzügyi vagy anyagi segítséget nyújtanak a magániskoláknak, a kisebbségi oktatási intézmények is jogosultak lennének ilyen támogatásra, ha az eljárás nem diszkriminatív. Vallásgyakorlás. Ha az állam betiltja az istentisztelet megtartását vagy más vallási gyakorlatok folytatását kisebbségi nyelven, az a szólásszabadság megsértése volna, diszkriminációnak minősülne, és összeegyeztethetetlen lenne a polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya 27. cikkelyében rögzített nemzetközi kötelezettségekkel és hasonló rendelkezésekkel. Amikor valamely vallási szertartás egyben hivatalos aktust is tartalmaz, miként a házassági szertartások esetében, az állam nem gátolhatja meg azt, hogy a kisebbségi nyelvet használják a szertartás magánjellegű részében. Hiszen ezzel megsértené a szólásszabadságot, és valószínűleg a magán- és családi élethez való jogot. Egy nyelvi kisebbség esetében minden valószínűség szerint ez még az egyének azon jogainak megvonása is volna, hogy anyanyelvükön beszélhessenek közösségük tagjaival. 90

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió Képviselet, közélet. Minden olyan kísérlet, amely a kisebbségi nyelv használatát meggátolná magánalapítású csoportok vagy szervezetek tevékenységében, mint amilyenek a kulturális társaságok, nemzeti kisebbségi szövetségek stb., a nemzetközi jog értelmében a szólásszabadság megsértése volna. Ahol egy nyelvi kisebbséghez (és a világ némely részén a nyelvi többséghez) tartozó diákok megfelelő száma területileg koncentrálódik, méltánytalan lenne - s minden valószínűség szerint diszkriminatív is -, ha az állam nem támogatná azt, hogy nyelvük megfelelő mértékben a tanítás nyelve lehessen az állami iskolákban. Ha a kisebbséghez tartozóknak joguk van állami iskolákban tanulni, akkor a nyelvi alapú diszkriminációt el kell kerülni. A kisebbségi nyelv használatának mértéke, amit a diszkrimináció elkerülésének elve, valamint az egyezményekben és nemzetközi okmányokban található egyre nagyobb számú ”kisebbségi” rendelkezés megkíván, annak alapján fog változni, hogy mit tartunk ”méltányosnak”, ”megfelelőnek” vagy ”praktikusnak” az adott helyzetben: az anyanyelvi oktatás iránti igény mértéke, az oktatás nyelveként funkcionáló kisebbségi nyelv használhatóságának szintje, az állam lehetőségei ezen igények kielégítésére, stb. Ez a fentebb már vázolt ”csúszó-skála” modellt követi. A tárgyalásokon és a tisztviselők által használt nyelv ismét csak egy államilag jóváhagyott ”hátrány”, ami azokat érinti, akik nem beszélik olyan folyékonyan a hivatalos nyelvet, mint az anyanyelvi beszélők. Bizonyos esetekben - mivel ez a hátrány valóban súlyos -, diszkriminatív lehet, ha a bírók és más bírósági tisztviselők nem beszélik megfelelő szinten a kisebbségi nyelvet. Ez újra csak a ”csúszó-skála” modell alkalmazását veti fel, amely számításba veszi ezeket a hátrányokat, illetve az állam erőforrásait és lehetőségeit e problémák méltányos megoldására. 5. A kisebbségvédelem és az anyaország Nincs olyan állam Európában, ahol a nemzeti kisebbségi problematika ne kerülne időnként a politikai napirendre. A nemzeti kisebbségek védelme, illetve a nemzeti/etnikai kisebbségek meghatározása a legutóbbi időkig nem került összefüggésbe az anyaország, illetve a nemzet meghatározásának kérdésével. Kutatói szemszögből ez a probléma lényegének félreértése, ám a politika nézőpontjából ez érthető. A társadalomtudományok a nacionalizmus kialakulását, a – többségi és kisebbségi – társadalmak nemzeti alapon történő szerveződést vizsgálják, míg a politika megoldásokat keres adott kérdésekre. Az állami álláspontokat előtérbe helyező uniós kisebbségvédelmi politika gyakorlatilag nem a kisebbségek érdekének szemszögéből, hanem a stabilitás szempontjából közelíti meg a kisebbségi jogokat. Az európai társadalmak fejlődése nem érthető meg a nacionalizmus intézményesülése nélkül. A nacionalizmus teremti meg a nemzeti alapon szerveződő államokat, és intézményesíti nemzeti alapon a többségi és kisebbségi társadalmakat. A nemzeti alapú összetartozás alapvető értékké vált az adott csoportban, és ezen az sem változtatott, hogy a csoport adott része(i) más nemzetállamok területére kerültek. Habára kisebbségben élők és az anyaországban élők számára is egyértelmű, hogy egy adott nemzethez tartozóknak tekintik magukat, ezt a kisebbségvédelem a legutóbbi időkig nem vette figyelembe. A Velencei Bizottságnak a státustörvényről szóló jelentéséig az anyaország, anyaállam egyetlen kisebbség-meghatározásban sem jelent meg. Példaként két kisebbség-meghatározást idézek, az elsőt a Velencei Bizottság dolgozta ki 1991-ben: „Olyan csoport, amely számban kisebb, mint azon állam népességének fennmaradó része, amelynek tagjai, bár az adott állam polgárai, olyan etnikai, vallási vagy nyelvi ismérvekkel rendelkeznek, amelyek különböznek a népesség többségétől, és az az akarat vezérli őket, hogy megvédelmezzék kultúrájukat, hagyományaikat, vallásukat vagy nyelvüket.” A tág körben elfogadott, Capotorti-féle nemzeti kisebbség meghatározás pedig így hangzik: „Olyan nem domináns csoport, amely lélekszámban kisebb az állam népességének többi részénél, s amelynek tagjai – mint az adott állam szülöttei (nationals) – olyan etnikai, vallási vagy nyelvi jegyekkel rendelkeznek, amelyek különböznek az állam népességének többi részétől, és olyan szoli91

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió daritásérzést tanúsítanak, még ha csak burkolt formában is, amely kultúrájuk, hagyományaik, vallásuk vagy nyelvük megőrzésére irányul.” Egyik meghatározás sem említi az anyaországot, mint ahogy az idézett meghatározásokon kívül más meghatározások sem. Mivel nincs minden kisebbségnek anyaországa, ezért általános meghatározó tényező sem lehet. Viszont a térségünkben jelentős számú kisebbség él az anyaország határain kívül, és minden anyaország valamilyen módon támogatja a határain túl élő nemzeti kisebbségeit. A „gond” elsősorban azokkal a nemzeti kisebbségekkel van, amelyek nemzetépítési politikát folytatnak, s ehhez az anyaország általában – valamilyen formában – támogatást nyújt. Ilyen kisebbségek a határon túli magyarok. Ezek a kisebbségek olyan nemzetállamokban élnek, amelyek a maguk részéről ugyancsak nemzetépítő politikát folytatnak. A két párhuzamos nemzetépítési politika gyakorlatilag – ha nem is erőszakos, de – feloldhatatlan konfliktust eredményez. Ezért ha az anyaország – bármilyen formában is – támogatja a nemzeti kisebbséget, egyben annak (kisebbségi) nemzetépítését is támogatja. Az európai kisebbségvédelem nagy hangsúlyt helyez a kétoldalú együttműködésre és az ezen belüli problémakezelésre. Viszont ezek a „jó szomszédságon” alapuló egyezmények nem váltották be a hozzájuk fűzött reményeket. Az állam és a nemzeti kisebbségek közötti viszonyban nem arról van szó, hogy a kisebbségek egyszerűen megőrizni akarják nyelvüket és kultúrájukat (azt is, természetesen), hanem meg akarják teremteni azokat az intézményeket, kereteket, amelyek biztosítják a nemzeti kisebbség kulturális (nemzeti) reprodukcióját. Ha csupán az identitás „megőrzésről” lenne szó, az gyakorlatilag a lassú, de biztos asszimilációt eredményezné. Ezért a kisebbségek számára nem elégséges a jelenlegi kisebbségvédelmi szabályozás. A nemzettel foglalkozó szakirodalom mintegy másfél-két évszázada próbálja meghatározni a nemzet fogalmát, ám ez módszertani akadályokba ütközik. Találó Daniele Conversi megfogalmazása: „a nacionalizmus egyszerre határok fenntartása és teremtése, tehát egyfajta definíciós folyamat. A nemzet és nacionalizmus általánosan elfogadott meghatározásának hiánya abból adódik, hogy maga a nemzet a definíció eszköze is.”80 A nemzeti kisebbségek vonatkozásában hasonló problémába ütközünk, amelyhez hozzájárul a politika primátusa: „ha valaki a kisebbségek definíciójának taglalásába fog, akkor alapos okkal feltételezhető, hogy vagy disszertációt ír, vagy pedig valamely kisebbségvédelmi kodifikációs kísérlet előrehaladását készül lassítani.”81 A Velencei Bizottság elsősorban elvi kérdésekkel foglalkozott, és jelentése után vált mindenki számára nyilvánvalóvá, hogy a határokon kívül élő nemzettársak támogatása létező nemzetállami gyakorlat. A kisebbségi főbiztos a stabilitás szemszögéből tartotta aggályosnak a nemzettársak támogatásának gyakorlatát, és konfliktuspotenciált látott benne. Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése viszont a nemzet meghatározásának szemszögéből közelítette meg a kérdést, összefüggést látván a nemzet-meghatározás, a kisebbségvédelem és a stabilitás között. A kérdéssel foglalkozók jól látták, hogy egy adott nemzet meghatározásnak politikai következményei vannak, és a nemzetközi reakciók azt jelzik, hogy nézetük szerint az etnokulturális meghatározás politikai instabilitáshoz vezethet. A Velencei Bizottság elemzésében kilenc állam – Ausztria, Szlovákia, Románia, az Orosz Föderáció, Bulgária, Olaszország, Magyarország, Szlovénia, Görögország – a státustörvényhez hasonló jellegű jogszabályait vizsgálja meg. A Velencei Bizottság négy alapelvet fogalmaz meg, amelyeket figyelembe kell venni a határon túli kisebbségek támogatásánál, és ennek alapján elemzi a vizsgált államok jogszabályait. A bizottság véleménye szerint az államoknak lehetőségük van egyoldalú intézkedések foganatosítására a nemzeti kisebbségeik védelme érdekében, függetlenül attól, hogy azok a szomszédos országokban, vagy máshol élnek; ez az alábbi elvek tiszteletben tartásától függ: a) az államok területi szuverenitása; b) pacta sunt servanda (kötelezettségek jóhiszemű teljesí-

80

Daniele Conversi: „A nacionalizmuselmélet három irányzata”. Regio, Vol. 9. No. 3. (1998). 37–55. o. Kovács Péter: A kisebbségek definíciójáról és a kisebbség–többség viszonyáról. In: Nemzetközi jog és kisebbségvédelem (szerk. Kovács Péter). Budapest: Osiris, 1996. 36. o. 81

92

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió tése); c) baráti kapcsolatok az államok között; d) az emberi jogok és alapvető szabadságjogok tiszteletben tartása, különösen a (negatív) diszkrimináció tilalma. Az alapelvek között semmi nem utal a nemzetre, viszont a továbbiakban a véleményben több utalás is vonatkozik rá. A Velencei Bizottság egyik legfontosabb megállapítása arra vonatkozik, hogy elismeri az anyaországi támogatás elvét, amely mindaddig nem szerepelt a kisebbségekre vonatkozó jogszabályokban és dokumentumokban: „A legutóbbi időkig az anyaországok azon törekvése, hogy kisebbségeiknek sajátos jogokat biztosítsanak törvények vagy adminisztratív döntések útján, nem kapott különleges figyelmet, s csak kis mértékben vagy egyáltalán nem keltette fel a nemzetközi közösség érdeklődését. E törvényeknek eddig semmilyen felügyeletét vagy koordinálását nem kérték.” Az állam és az anyaország viszonyáról a bizottság megállapítja, hogy mind a két fél rendelkezik jogosultságokkal a kisebbségek védelmére vonatkozóan: „A kisebbségek védelméért elsősorban a lakóhelyük szerinti állam tartozik felelősséggel. A bizottság tudomásul veszi ugyanakkor, hogy az anyaállamok szintén szerepet játszanak kisebbségeik védelmében és megőrzésében, az őket összekötő nyelvi és kulturális kötelékek szorosan tartásának céljával.” Kisebbségvédelmi alapelv, hogy a területén élő kisebbségekkel szemben az illető állam tartozik felelősséggel. Ha nem is tekinthető a kisebbség meghatározás részének, a bizottság kimondja azt az alapvetőelvet, hogy az anyaállam szerepet játszhat kisebbségeinek védelmében. A kérdés úgy is feltehető, miért szükséges, hogy az anyaállam szerepet vállaljon ebben. Minden túlzás nélkül állíthatjuk, hogy térségünkben éppen azért, mert az illető állam, amelyben a kisebbségek élnek, nem biztosítja megfelelően a kisebbségek védelmét. Ezt a kérdést meg lehet közelíteni jogilag, és hivatkozni lehet a különböző kisebbségvédelmi dokumentumokra. A Velencei Bizottság javaslatai új korszakot nyithatnak a kisebbségvédelemben. Az utóbbiak hivatkozási alapul szolgálnak majd a továbbiakban, s azt is kimondhatjuk, hogy a javaslatok túlmutatnak az eddigi kisebbségvédelmi paradigmákon. A különböző nemzeti kisebbségek meghatározásánál, a kisebbségvédelem jogi kodifikációjában mindezidáig hiányzott a kapocs az anyaországban élő nemzet valamint a határokon kívül élő nemzeti kisebbségek között. AVelencei Bizottság által használt terminológiában is megjelenik a „rokoni” kapcsolat (kin-state, kin-minority). Ez a reláció egyértelműen elismeri a nemzeti rokonságot egy tituláris nemzet és határain kívül élő nemzettársai között.

93

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió

X. Kisebbségvédelem a világháborúk között 1. Kisebbségek és a nemzetközi politika A nemzeti kisebbségek ügye tehát csupán a 19. században, a nacionalizmus feléledése után vált politikai kérdéssé.82 Vallási kisebbségek a legrégibb idők óta léteztek, az eretnekség kiirtására tett kísérletek pedig gyakran a vallási kisebbségek üldözésében nyilvánultak meg. A protestánsok és katolikusok elkeseredett harcai néha olyan nemzetközi megállapodásokhoz vezettek el, amelyek ideig-óráig kordában tudták tartani a keresztény Európa törékeny békéjét. Az 1648-as vesztfáliai béke véget próbált vetni a német államokban dúló háborúknak. A vallási kisebbségek védelme a 17–19. század során több nagyhatalmi megállapodással is kiegészült. Mindemellett nemzeti jellegű törekvések, igények e korai századok során nem merültek fel. A18. század végén, a 19. század elején kezdte igazán éreztetni hatását a prominens értelmiségiek írásaiban és beszédeiben hangsúlyozott modern nacionalizmus. Herder az egyén szociális és kulturális fejlődésében a legnagyobb jelentőséget az anyanyelvnek tulajdonította. Európa és a Közel-Kelet népei anyanyelvük és kulturális hagyományaik önérzetes vállalásával egy időben felébresztették addig szunnyadó nemzeti érzelmeiket, veszélybe sodorva ezzel a régi nagy birodalmak egységét. Mazzini83 olyan egységes Itáliáról álmodott, amelynek határai minden olaszul beszélő egyént átfognak. Nagyszámú szláv kisebbség élt Ausztria és Törökország területén, miközben az orosz külpolitika fő irányvonala a pánszlávizmus lett, mivel a cári Oroszország volt a 19. században az egyetlen független szláv hatalom. A kisebbségek egyre nagyobb szerepet kezdtek játszani a nemzetközi kapcsolatokban. A nemzeti érzelmek által felkavart kisebbségi kérdések megzavarták Európa nagyhatalmainak egymás közötti viszonyát. Ugyanezen erők felgyorsították a török birodalom bomlását is. A 19. században kialakult nacionalizmus volt a melegágya a modern kisebbségi jogoknak, a kisebbségek elégedetlensége pedig – mind a mai napig – az egyik legnyugtalanítóbb mozgató ereje a nemzetközi kapcsolatok alakulásának. Az egész 19. század folyamán megfigyelhető volt a nagyhatalmak azon törekvése, hogy Közép- és Kelet-Európa kisebbségeinek ügyét szerződések és egyéb nemzetközi megállapodások útján rendezzék. E nemzetközi kísérletek végül kudarcba fulladtak. A Szarajevóban eldördült lövést – amely az első világháborút kirobbantotta – egy, magát a szerb kisebbség szószólójának tekintő terrorista adta le. Nem csoda tehát, hogy már az első világháború idején, de főként az utána következő tárgyalások egyik fő célja a kisebbségi téma rendezése lett. A nemzetközi jog tudománya ebben a korszakban is megalkotta a maga nemzetállam eszméjét. Leggyakrabban említett megfogalmazója Mancini84 volt, akinek elképzelése – mint utóbb, a történelem tanúsága bizonyította – nem vált éppen szakmája dicsőségére. Az olasz egység és az Európa-szerte megnyilvánuló nemzeti törekvések korába azonban tökéletesen beleillett Mancini tézise, mely szerint a nemzetiségek képezik a nemzetközi jog alapját. Kelet-Közép-Európa nemzetiségei az első világháború idején mozgásba lendültek: a nemzeti eszme és az önrendelkezési jog alapján nemzetállamok jöttek létre itt is. Az olasz és a német egység 82

Jelen előadás Szalayné Sándor Erzsébet: A kisebbségvédelem nemzetközi jogi intézményrendszere a 20. században (Gondolat-MTA KI, 2003) c. kötete alapján és Eiler Ferenc: A két VH közötti nemzetközi kisebbségvédelem rendszere, Pro Minoritate, 1997/3-4 – alapján készült. 83 Giuseppe Mazzini (1805-1872) jogász, forradalmár, olasz nemzeti egység harcosa, meghatározó szereplője, a nemzeti forradalmakat támogató Comitato europeo társalapítója (Kossuth Lajossal). 84 Pasquale St. Mancini (1817–1888) olasz jogtudós és államférfi, 1849-től a torinói nemzetközi jogi tanszék vezetője, 1881- 85 között külügyminiszter.

94

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió 19. század végi megalakulásával tehát olyan folyamat indult be, amely nem korlátozódott Nyugatés Közép-Európára. Voltak ugyan kísérletek, amelyek a Habsburg Monarchia nemzetiségi szempontú reformja útján egy nemzetek fölötti Közép-Európa megvalósításával képzelték el megőrizni a korábbi soknemzetiségű államokat85 – ezek a próbálkozások azonban nem tudtak az elementáris erejű nemzeti törekvések útjába állni. Bebizonyosodott, hogy az Európa lakosságának egynegyedét kitevő kelet-közép-európai nemzetiségektől (akkor mintegy százmillió ember) nem lehet tovább elvitatni a nemzeti önrendelkezés jogát. Az eredeti formájukban nemzeti-kulturális törekvések és követelések állami függetlenséget célul tűző politikai mozgalmakká alakultak át. Ennek eredményeképpen új nemzetállamok jöttek létre, a többségi nemzetek politikai önrendelkezésének gyakorlati megvalósulását példázva. Ez a többség a létrejött új államot nemzeti és politikai értelemben egyaránt saját államának tekintette. Az etnikai és az új államhatárok azonban különböztek egymástól: mert különböző okok folytán az egyezés kivihetetlen volt, illetve mert nem is törekedtek erre. Ezt óhajtotta bizonyos mértékben ellensúlyozni az a tény, hogy a nem államalkotó nemzeteket, csoportokat a különleges jogokkal és kötelezettségekkel járó kisebbségi pozícióba kényszerítették, és a demokratikus alapelvek formális fenntartása mellett alávetették a többségi akaratnak. A nemzetállamok működésében rejlő veszélyekre – főként ha azok Kelet-Közép-Európában fekszenek – már kialakulásuk idején is többen felhívták a figyelmet: „A nemzetállam – úgy tűnik – csak arra jó, hogy elérni kívánt célul tűzzék ki, ritkán valósítható meg, soha sem tud hosszú időre berendezkedni. Ha működni akar, olyan imperialisztikus állammá kell válnia, amely minden más nemzet jogát tagadja” – idézi Ignaz Seipel 1916-ban megfogalmazott álláspontját Szalayné Sándor Erzsébet. Az első világháború – amely európai viszályként indult – és amely 1917-ben az USA belépésével világméretűvé duzzadt, Európa világuralmának elvesztését hozta magával. A rengeteg halott és az új haditechnika a rombolásnak a korábbiakhoz képest új dimenzióját nyitotta meg. Európa politikai térképe gyökeresen megváltozott. Négy monarchia eltűnt: Oroszország 1917-ben, Németország 1918-ban, Ausztria–Magyarország 1918-ban és a Török Birodalom 1922-ben. A Habsburg Monarchia szétesése és az Oroszországban bekövetkezett társadalmi-politikai változások következtében Közép- és Kelet-Európában egy sor új állam keletkezett Finnországtól a Baltikumon át egészen Lengyelországig és Csehszlovákiáig. Magyarország – lényegesen lecsökkent területtel – elvált Ausztriától, és elnyerte teljes szuverenitását. Ausztria kisállamként szintén független köztársasággá vált. Szerbia pedig, a Montenegróval történt egyesülést, valamint az egykori osztrák és magyar területekkel (Szlovénia, Horvátország és Bosznia-Hercegovina) való bővülését követően, jugoszláv királyság lett. Ezt a nagymérvű változást az egymással is összehangolt békeszerződések szentesítették, amelyeket a győztes hatalmak a párizsi békekonferencia után a legyőzöttekkel kötöttek 2. Kisebbségek és az új államrendszer Az első világháború gyökeresen átalakította Kelet-Közép-Európa államrendszerét. A területet addig lefedő nagy, nemzetek feletti birodalmak jelenléte megszűnt, s helyükön a nemzeti elv megvalósulásához már kétségkívül sokkal közelebb álló, de a nemzetállam megvalósulásától valójában még – az esetek többségében – messze álló kisállamok egész sora jött létre. Az antant nagyhatalmak egészen 1918-ig nem gondoltak komolyan arra, hogy a térség államrendszerét átalakítsák, s bár a területi átrendeződés igénye az emigrációk programjában már a háború elején is jelen volt, a gondolat kezdetben még a térség belső nemzeti mozgalmaiban sem játszott meghatározó szerepet. A háború azonban egyre jobban elhúzódott, s az antant hatalmak az önrendelkezési elv propagandisztikus, a Monarchia hátországának gyengítését célzó hangoztatása mellett rákényszerültek arra is, hogy a szövetségesekért folytatott versenyben az olasz, görög és román támogatásért cserében a legfőbb nemzeti célként megfogalmazott területi változásokra is ígéretet tegyenek. 85

Vö.: Jászi Oszkár: A Monarchia jövője. Budapest, 1918.

95

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió Ráadásul a többéves hihetetlen emberi és anyagi áldozattal járó megpróbáltatás a Monarchiában és Oroszországban olyan óriási általános válságba torkollott, amely a területi átrendeződést követelő, a népek önrendelkezési elvét hangoztató nemzeti erőket is egyre jobban radikalizálta. A központi hatalmak vereségekor már nyilvánvaló volt, hogy Kelet-Közép-Európa régi államrendje nem tartható fenn tovább. A több évszázados dinasztiákat elsöprő forradalmi hullám, s az antant nagyhatalmak szövetségeseinek előrenyomulása kész tények elé állította a győzteseket: az antantnak a területtel kapcsolatos háború utáni elképzeléseit hozzá kellett igazítania a realitásokhoz. Ráadásul újra kellett gondolnia a térség jövőbeli biztonságpolitikai szerepét is, mivel az európai hatalmi egyensúlyban korábban kulcsszerepet játszó Monarchia felbomlott, a másik fontos hatalmi tényezőben, Oroszországban pedig győzött a forradalom, azzal fenyegetve, hogy az új rend sikeres konszolidációja esetén egész Európa számíthat a térségen amúgy is végigsöprő forradalomi hullám szovjet-orosz támogatására. Az új rendszer bázisállamainak – a Szerb–Horvát–Szlovén Királyságnak, Romániának, Lengyelországnak és Csehszlovákiának – ezért a győztesek (elsősorban Franciaország) azt a feladatot szánták, hogy egyfelől gátat képezzenek Németország esetlegesen újraéledő nagyhatalmi törekvéseivel szemben, másfelől, hogy egyfajta „egészségügyi övezetként” megakadályozzák a szocialista forradalom erőszakos exportját. Mivel azonban úgy látták, hogy ennek a feladatnak ezek csak akkor tudnak eleget tenni, ha megfelelő nagyságú, a stratégiai és gazdasági szempontok figyelembevételével kialakított területtel rendelkeznek, az új államok határainak nemzetközi elfogadásánál az etnikai elv, mint az egyetlen igazságos rendező elv háttérbe szorult, s így a nagyhatalmak áldásukat adták arra, hogy jelentős nagyságú nemzeti kisebbségek kerüljenek az új határok közé. A két világháború közti időszak sajnálatos jelensége volt a totalitárius államformák kialakulása Európában, de Japánban is. Az 1917-es rövid életű szociáldemokrata-baloldali, polgári orosz köztársaság helyét még ugyanabban az évben a bolsevik forradalom következtében létrejött marxista-leninista diktatúra vette át. Olaszország – pedig az I. világháborút a győztesek oldalán érte meg – már 1922-ben a duce, vagyis Benito Mussolini fasiszta mozgalmának hatása alatt, a monarchikus államforma megtartása mellett, de korporatív alapon szerveződött totalitárius állammá vált. 1933ban Németországban Adolf Hitler vezetésével a nemzetiszocialisták kerültek hatalomra. Az osztrák születésű német diktátor által követett faji politika nemcsak az európai jogi kultúra összeomlását okozta Németországban, hanem egyenesen az vezetett a második világháborúhoz is. Spanyolországban pedig – hiába támogatták a köztársaságot polgári, szocialista, kommunista és még anarchista erők, sőt a szovjetek is – az 1936–1939 közötti véres polgárháborúból Franco tábornok Olaszország és Németország által támogatott fasiszta uralma került ki győztesen. A japán császárságban – a monarchia fennállása ellenére – 1932-től kezdődően katonai diktatúra kiépítése zajlott. Az 1936ban Berlinben megkötött japán–német antikomintern paktum már a háborús szövetség előkészületének tekinthető. Japán 1937-es Kína elleni támadása beletorkollott a második világháborúba. A második világháború – az első világháborúban győztes államok hibás politizálása következtében is – már 1933 óta készülőben volt. A győztes nagyhatalmak az első világháború végén tehát két fő feladatot láttak maguk előtt: megakadályozni Németország túlsúlyának újbóli kialakulását és gátat vetni az orosz proletárforradalom továbbterjedésének, azaz elszigetelni Szovjet-Oroszországot. Éppen ezért Európa térképét úgy kívánták megrajzolni, hogy azon az új határok a lehetőségekhez képest stratégiai határok legyenek, és így olyan esetekben, amikor stratégiai vagy közlekedési szempontok merültek fel, nem sokat törődtek a lakosság etnikai megoszlásával. Arra az önmagától kínálkozó, egyszerű igazságra akkor nem gondoltak, hogy a haditechnika rohamos fejlődésével a folyók vagy hegységek mentén húzódó határok elvesztik katonai jelentőségüket, ezzel szemben a nemzeti sérelmek által alátámasztott területi követelések háborús konfliktus forrásai lehetnek. Az egymást többszörösen is keresztező nagyhatalmi érdekek miatt a párizsi békekonferencián résztvevő politikusok 1919–20-ban nem tudtak különbséget tenni a leválásra érett és az igazságtalanul elszakításra ítélt területek között. Azt azonban a legtöbben érezték és tudták, hogy szükség van egy elvileg pártatlan, az államok nagy részét magába tömörítő, állandó jellegű nemzetközi szervezetre. Az antanthatalmak e célját először Wilson elnök fogalmazta meg 1918. január 8-án az 96

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió amerikai kongresszushoz intézett üzenetének 14. pontjában: „Különleges szerződésekkel meg kell alakítani a nemzetek általános szövetségét avégből, hogy a nagy és a kis államok politikai függetlensége és területi sérthetetlensége kölcsönös garanciákkal egyaránt biztosíttassék.”86 A Nemzetek Szövetsége megalakulásával egy olyan eszme vált valóra, amely hosszú idők óta foglalkoztatott filozófusokat, politikusokat és nemzetközi jogászokat egyaránt. A Nemzetek Szövetsége a nemzetek közötti együttműködés előmozdítására, a nemzetközi béke és biztonság megőrzésére törekedett. Az államok első univerzális igényű nemzetközi szervezetének saját szervezeti felépítése volt. Az események tanúsága szerint azonban soha nem tudott a nemzetek valódi univerzális közösségévé válni. Politikai szempontból az sem volt túl szerencsés, hogy a Nemzetek Szövetsége alapító okiratát, az ún. Egyezségokmányt beépítették a békeszerződésekbe.87 Hatékonyságát nagymértékben és természetesen hátrányosan befolyásolta az a tény, hogy az Egyesült Államok, amely pedig a szervezet létrejöttében kezdeményező szerepet játszott, nem ratifikálta a versailles-i békeszerződést, és később sem vált a szervezet tagjává. A gyakorlatilag mindvégig Nagy-Britannia és Franciaország befolyása alatt működő nemzetközi szervezet így nem volt képes jól funkcionáló végrehajtó rendszert létrehozni, és hatékonyan biztosítani a békét. Bár a Nemzetek Szövetsége az alapítók szándéka szerint a teljes nemzetközi közösség szolgálatára alakult, sok állam mégsem vált a tagjává. 3. A Nemzetek Szövetsége keretében létrejött kisebbségvédelmi rendszer A Nemzetek Szövetsége (NSZ) által garantált tételes nemzetközi kisebbségi jog forrásai nagyobbrészt két- vagy többoldalú szerződések, bizonyos szerződéses rendelkezések, illetve deklarációk formáját öltik. Ezen, elsődlegesnek is nevezett források mellett a NSZ által a kisebbségek védelme érdekében, a vállalt nemzetközi szerződéses kötelezettségek ellenőrzése és számon kérhetősége céljából megalkotott határozatok a kisebbségi jog másodlagos forrásai. Ez utóbbiak tehát eljárási szabályokat, a szerződések betartását szolgáló rendelkezéseket tartalmaznak, és a NSZ, illetve Tanácsának működését érintik. Tágan értelmezve tehát másodlagos jogforrásoknak tekinthetők, de figyelemmel arra az elvre, amelynek alapján a továbbiakban az „anyagi és alaki kisebbségi jog” kifejezéspárt használom, szükségtelennek tartom ezt az elsődleges-másodlagos felosztást alkalmazni. A NSZ égisze alatti kisebbségvédelmi rendszer tekintetében egyébként az anyagi-alaki, illetve az elsődleges-másodlagos kisebbségi jog felosztás voltaképpen szinonim módon használható, hiszen az elsődlegesnek tekintett anyagi jogból – tehát a kisebbségvédelmi tárgyú nemzetközi szerződésekből – nyert felhatalmazás alapján került sor az alaki jog, vagyis a NSZ mint nemzetközi szervezet által kidolgozott másodlagos jog megalkotására. Mindezek előrebocsátása után álljon itt a Nemzetek Szövetségének közreműködésével létrejött kisebbség jogforrások osztályozása: - általános szerződések a kisebbségek védelme érdekében: a) ún. kisebbségi szerződések; b) békeszerződések vonatkozó fejezetei; - speciális szerződések a kisebbségek védelme érdekében;5 - kisebbségi deklarációk. Az ún. kisebbségi szerződések Az ún. kisebbségi szerződések a szövetséges és társult hatalmak, valamint az új, illetve területileg megnövekedett államok között jöttek létre. Ezek a következők: 1. A Lengyelországgal Versailles-ban 1919. június 28-án megkötött szerződés:6 1920. február 13-tól a Nemzetek Szövetségének védelme alatt az 1–12. cikkek.

86 87

Lásd Halmosy Dénes: Nemzetközi Szerződések, 1918–1945. Budapest, 1983, 24. o. Mindenik szerződés I. fejezete a Nemzetek Szövetsége Egyezségokmányát tartalmazta.

97

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió 2. A Csehszlovákiával Saint-Germain Laye-ban 1919. szept. 10-én megkötött szerződés: 1920. november 29. óta a Nemzetek Szövetségének védelme alatt az I. és a II. fejezetek. 3. A Szerb–Horvát–Szlovén Állammal Saint-Germain Laye-ban 1919. szept. 10-én megkötött szerződés: 1920. nov. 29-e óta a Nemzetek Szövetségének védelme alatt az 1–11. cikkek. 4. A Romániával Párizsban 1919. december 9-én megkötött szerződés: 9 1921. augusztus 30-a óta a Nemzetek Szövetségének védelme alatt az 1–12. cikkek. 5. A Görögországgal Sèvres-ben 1920. augusztus 10-én megkötött szerződés (melyet az 1923. július 24-én kelt lausanne-i jegyzőkönyv módosított): 10 1924. szeptember 26-a óta a Nemzetek Szövetségének védelme alatt az 1–16. cikkek. [Az Örményországgal Sèvres-ben 1920. augusztus 10-én megkötött szerződés: mivel Örményország 1921. február 21-én elvesztette függetlenségét, ratifikálására, illetve hatályba lépésére soha nem került sor.] A békeszerződések vonatkozó rendelkezései A békeszerződések a szövetséges és társult hatalmak, valamint a volt központi hatalmak között jöttek létre. A NSZ kifejezett védelme alá ugyan csak az alább megjelölt cikkek [I.] kerültek, a békeszerződések szövege azonban ezeken túlmenően is tartalmazott kisebbségvédelmi rendelkezéseket [II.]. [I.] 1. Az Ausztriával Saint-Germain Laye-ban 1919. szeptember 10-én aláírt békeszerződés 62–69. cikkei, melyek 1920. október 27-étől kezdődően álltak a Nemzetek Szövetségének védelme alatt. 2.ABulgáriával Neuilly-ben 1919. november 27-én aláírt békeszerződés 49–57. cikkei, amelyek 1920. október 27-étől kezdődően álltak a Nemzetek Szövetségének védelme alatt. 3.A Magyarországgal Trianonban 1920. június 4-én aláírt békeszerződés 54–60. cikkei, amelyek 1921. július 30-ától álltak a Nemzetek Szövetségének védelme alatt. 4. A Törökországgal Lausanne-ban 1923. július 24én aláírt békeszerződés 37–45. cikkei, amelyek 1924. szeptember 26-ától álltak a Nemzetek Szövetségének védelme alatt. [II.] A volt központi hatalmak az általuk aláírt békeszerződésekben garanciát kaptak arra, hogy a tőlük elcsatolt területeken kisebbségben élők számára, védelmükre az érintett – új vagy területileg megnövekedett – államok nemzetközi szerződéses kötelezettségeket vállalnak magukra. A volt központi hatalmak az új államok függetlenségének elismerése, illetve az átcsatolt területekről való lemondás fejében ezzel bizonyos garanciát kaptak arra, hogy az ezentúl kisebbségként az új államokban élő valamikori állampolgáraik védelmére az érintett államok nemzetközi kötelezettséget lesznek kénytelenek magukra vállalni. E garanciáknak a békeszerződésekbe való felvételének célja az volt, hogy azok az államok – vagyis Ausztria, Magyarország, Bulgária és Törökország – is hivatkozhassanak az ún. kisebbségvédelmi szerződésekre, tehát panasszal fordulhassanak a Nemzetek Szövetségéhez, amelyek egyébként nem voltak aláírói ezen kisebbségi szerződéseknek, hiszen ez utóbbiak csupán az új, illetve területileg megnövekedett államok és a szövetséges és társult főhatalmak között hoztak létre jogviszonyt. Speciális szerződések a kisebbségek védelme érdekében Az ebbe a kategóriába tartozó szerződések általában két érintett ország között jöttek létre. Egy részüket a Nemzetek Szövetsége a garanciája alá vonta [I.], mások pedig – bár nem tartoztak közvetlenül a szűkebb értelemben vett garanciarendszerhez – mégis arra szolgáltak, hogy az ún. kisebbségi szerződéseket, a békeszerződéseket és a kisebbségi deklarációkat kiegészítsék, valamint más államokat is bevonjanak a tágabb értelemben felfogott nemzetközi jogi kisebbségvédelmi rendszerbe. A két világháború között eltelt két évtized éppen ezért is a közvetlen kisebbségvédelem klasszikus korszakának tekintendő. A Nemzetek Szövetségének védelme alatt álló nemzetközi szerződések rendszere mellett tehát néhány többoldalú és számos olyan kétoldalú megállapodás szüle98

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió tett [II.], amelyek – a konkrét szerződéses tárgy szabályozása mellett – kisebbségvédelmi célú klauzulákat is tartalmaztak. [I.]. Az Åland-szigetekre vonatkozó megállapodások Svédország és Finnország között, melyeket a NSZ Tanácsa 1921. június 27-én jóváhagyólag tudomásul vett. 2. A Felső-Sziléziára vonatkozó német–lengyel egyezmény (Genf, 1922. május 15.): az előbbiekhez hasonlóan a Nemzetek Szövetségének közreműködésével jött létre, mely 1922. június 20-ától a garanciája alá vonta. [II.] A NSZ garanciájától független szerződések. 3. A brünni szerződés (192. június 7.) Ausztria és Csehszlovákia között az állampolgárság és a kisebbségi oktatásügy tárgyában. 4. A lengyel–cseh-szlovák egyezmény (Varsó 1925. április 23.) főként a kisebbségek iskolaügyeire vonatkozó rendelkezéseket tartalmaz. 5. A jugoszláv–román egyezmény (Belgrád, 1933. március 10.) a jugoszláviai román és a romániai jugoszláv kisebbség kölcsönös védelméről. 6. A bolgár–görög egyezmény (Neuilly, 1919. november 27.) a kölcsönös ki-, illetve bevándorlásról. (A bulgáriai görög és a görögországi bolgár kisebbségek védelméről született egy további jegyzőkönyv 1924. szeptember 29-én, melyet egyrészről Bulgária és Görögország képviselői, másrészről a NSZ nevében a Tanács elnöke és a főtitkár írtak alá.) 7. Ide tartozik az az egyezmény is (Párizs, 1924. május 8.), amely Litvánia és a Szövetséges hatalmak között jött létre a Litvániához csatolt Memel-vidék kisebbségeinek jogi helyzetéről. 8. Végül említést érdemel a Danzig szabad város és Lengyelország közti egyezmény (1920. november 9.), amelyben Danzig kötelezi magát, hogy kisebbségeivel szemben alkalmazni fogja a lengyel kisebbségi szerződés rendelkezéseit. Kisebbségi deklarációk A tételes kisebbségi jog forrásai közül eddig az ún. kisebbségi szerződésekről, valamint a békeszerződések megfelelő fejezeteiről volt szó. Emellett egyes közép-kelet-európai államok egyoldalú deklarációkat tettek a NSZ előtt. A Közgyűlés nem a szervezetbe való felvétel általános feltételeként fogta fel az ilyen nyilatkozatok megtételét – bár Lord Robert Cecil, Dél-Afrika képviselője ezt indítványozta –, hanem csupán meghatározott államokkal szemben fejezte ki azt az óhaját(!), pontosabban azt ajánlotta nekik, hogy felvételük esetére a kisebbségek védelmére megfelelő intézkedéseket tegyenek: „Abban az esetben, ha a balti és a kaukázusi államokat és Albániát felvennék a Nemzetek Szövetségébe, a Közgyűlés azt ajánlja nekik, hogy tegyenek a kisebbségek védelmére a kisebbségi szerződésekben megállapított általános elveknek megfelelő intézkedéseket, és a végrehajtás módozatai felől lépjenek a Tanáccsal egyezségre.” 1. Az albán kisebbségi deklaráció (1921. október 2.), mely 1922. febr. 17-étől a NSZ garanciája alatt állt, eleget tett a Közgyűlés kifejezett óhajának: a nyilatkozat szövege a kisebbségi szerződések megfelelő rendelkezéseivel azonos. 2. A litván kisebbségi deklaráció (1922. május 12.), mely 1923. dec. 11-étől a NSZ garanciája alatt állt, úgyszintén megfelelt a Közgyűlés által támasztott követelményeknek. 3. Lettország kisebbségi deklarációja (1923. július 7.), mely 1923. szeptember 1-jétől a NSZ garanciája alatt állt. 4. Észtország kisebbségi deklarációja (1923. szeptember 17-ei keltezéssel) voltaképpen egy határozaton alapszik, amellyel a NSZ Tanácsa egy észt képviselő 1923. augusztus 28-án, országának kisebbségi helyzetéről készített jelentését elfogadta. 5. Irak 1932. május 3-án tett kisebbségi nyilatkozatot, melynek 1–10. cikkei ugyanazon naptól a NSZ védelme alatt álltak. A fenti öt deklaráció tehát ugyanúgy a NSZ garanciája alatt állt, mint a kisebbségi szerződések hasonló intézkedései. Az anyagi kisebbségi jog forrásainak jogi természete A felsorolt források jogi természete rövid magyarázatot igényel. Olyan jogalkotó aktusokkal állunk szemben, amelyek egy állam és kisebbségei közti, eredetileg belső jogi szabályozás tárgyát 99

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió képező jogviszonyra vonatkoznak. A nemzetközi jog terén nem ismeretlen jelenség ez, az állam kisebbségei védelmének ügyében önként korlátozza saját szuverenitását akkor, amikor nemzetközi kötelezettségek vállalása formájában bizonyos meghatározott magatartást ígér a szabályozás tárgyát képező kérdésben. A jogalkotó nemzetközi szerződések tulajdonsága, hogy kölcsönös kötelezettségvállalást tartalmaznak. A tételes kisebbségi jog forrásai között e tekintetben mutatkozik eltérés. A felső-sziléziai német–lengyel szerződés, a cseh–osztrák, a lengyel–cseh, a jugoszláv–román és a bolgár–görög egyezmény esetében valóban kölcsönösen azonos magatartást ígérnek a felek saját kisebbségeikre vonatkozóan. A többi kisebbségi szerződés, a békeszerződések megfelelő cikkei, valamint a deklarációk ezzel ellentétben az érdekelt államok egyoldalú kötelezettségvállalását tartalmazzák, a másik oldalon levő fél, illetve felek (a szövetséges és társult főhatalmak) nem kötelezik magukat saját kisebbségeikkel szemben azonos magatartásra. A látszólagos ellentmondás feloldása, mely a nemzetközi kötelezettségek elvileg önként vállalt természete és az említett szerződések egyoldalúsága között feszül, a szóban forgó nemzetközi jogi aktusok keletkezésének körülményeiben, a kisebbségi kérdés valamiféle megoldásának szükségességében keresendő. Az ún. kisebbségi szerződések területi hatályának kérdése Az ún. kisebbségi szerződések területi hatálya nem egyenlő terjedelmű. Főszabályként megállapítható, hogy az ebbe a kategóriába tartozó nemzetközi szerződések rendelkezései nemcsak a békeszerződések következtében megszerzett, tehát korábbi államterületükhöz csatolt új területekre érvényesek, hanem az érintett államoknak a békeszerződések előtt már fennállott területén élő kisebbségeket is védelemben kívánják részesíteni. Ezen főszabály alól azonban az alábbi kivételek kerültek bele a szerződésekbe: – A lengyel kisebbségi szerződés 9. cikk (2) bek. csak azokra a német anyanyelvű lengyel állampolgárokra vonatkozik, akik az 1914. aug. 1-je előtt Németországhoz tartozó, majd a békeszerződések következtében Lengyelországhoz csatolt területeken éltek. – A Szerb–Horvát–Szlovén Állam kisebbségi szerződésének 9. Cikk (3) bek. szintén csak azokon a területeken volt alkalmazható, amelyek 1913. január 1-je után Szerbiához vagy a Szerb– Horvát–Szlovén Államhoz kerültek. – Ugyanúgy a görög kisebbségi szerződés 9. cikk (3) bek. csak az 1913. január 1-je után Görögországhoz csatolt területeken volt alkalmazható. A NSZ Közgyűlése – az 1922. szeptember 21-ei harmadik teljes ülésén – a fenti szerződéses szabályok ellenére annak a reményének adott hangot, hogy mindazok az államok, amelyeket nem köteleznek kisebbségvédelmi szerződések, és ilyen módon nem kötődnek a Nemzetek Szövetségéhez, mégis legalább olyan igazságosan és türelemmel viseltessenek a saját területükön élő kisebbségek iránt, mint amilyen magatartást a szerződéssel kötelezett államok kénytelenek tanúsítani. 4. A lengyel szerződés, és a mintájára készült kisebbségvédelmi szerződések tartalma Valamennyi kisebbségvédelmi szerződés, a békeszerződések kisebbségvédelmi vonatkozású rendelkezései, valamint az Albánia, Litvánia és Irak által tett deklarációk tartalma nagyjábanegészében – amint arra korábban már utaltam – megegyezik a lengyel kisebbségvédelmi szerződéssel. A közös vonások a következő öt gondolati egység köré csoportosíthatók: 1. Az ország valamennyi lakosát megillető jogok: jog az élethez és a szabadsághoz, valamint jog a vallás szabad gyakorlásához. 2. Az állampolgárság megszerzésének joga: olyan címen, hogy az illető a szerződés életbe léptekor az országban lakóhellyel vagy illetőséggel bír, illetve olyan címen, hogy az ország területén született. Az állampolgárság megszerzésére vonatkozó, az egyes szerződésekben

100

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió szereplő kikötések különböztek egymástól, az itt említett két kikötés azonban megtalálható volt valamennyiben. 3. A faji, vallási vagy nyelvi kisebbségekhez tartozó állampolgárokat megillető jogok. Ezek: a törvény előtti egyenlőség, vagyis a polgári és politikai jogok egyenlősége a közhivatalok betöltésénél; az anyanyelv szabad használata a magán- és az üzleti életben, a vallási tevékenység során, a sajtó útján történő vagy bármilyen egyéb természetű közzététel terén, a nyilvános gyűléseken és a bíróságon; a többi állampolgáréval egyenlő jog arra, hogy saját költségükön jótékonysági, vallási vagy szociális intézményeket létesítsenek, valamint azokban a kerületekben, ahol a kisebbségek a lakosság jelentékeny arányát („proportion considérable”) alkották, jog arra, hogy az állami elemi iskolákban az adott kisebbség nyelvén történjen az oktatás, és a kisebbségek javára méltányos részt biztosítsanak abból az összegből, amelyet a közvagyon terhére nevelési, vallási vagy jótékonysági célokra egyébként juttatnak. 4. Az eddig felsorolt kötelezettségek jogi jellege: a szerződések 1. Cikke értelmében e kikötéseket az állam alaptörvényeknek ismerte el, amelyekkel semmiféle törvény nem állhatott ellentétben. A szerződések utolsó cikke értelmében a rendelkezések – amennyiben kisebbséghez tartozó személyeket érintenek – nemzetközi érdekű kötelezettségeknek voltak tekintendők, és a Nemzetek Szövetségének védelme alatt álltak. A Nemzetek Szövetsége Tanácsának minden egyes tagja jogosult volt a Tanács figyelmét e kötelezettségek valamelyikének bárminemű megsértésére vagy megsértésének veszélyére felhívni; a Tanács ilyenkor olyan módon járhatott el, és olyan utasításokat adhatott, amelyek megítélése szerint az adott esetben alkalmasnak és hathatósnak mutatkoztak. Ha az érdekelt kormány és a Tanács vagy a Nemzetek Szövetségének valamelyik tagja között e szerződések cikkeire vonatkozó jogi vagy ténykérdésekről véleménykülönbség merült fel, ez az Egyezségokmány 14. Cikke szerinti nemzetközi vitának volt tekintendő, melyet az Állandó Nemzetközi Bíróság elé lehetett terjeszteni, ez utóbbi döntése ellen pedig fellebbezésnek nem volt helye. 5. Az utolsó gondolati egységbe különleges és helyi viszonyokat figyelembe vevő szabályok tartoznak. Íme néhány: a lengyel szerződés különleges rendelkezéseket tartalmazott a zsidók tekintetében. A Jugoszláviával és Görögországgal kötött szerződésekben kikötések szerepeltek a muzulmán kisebbség védelméről. A cseh szerződés a Kárpátok déli részén élő rutének autonómiájának kartáját tartalmazza. Románia iskolai és vallási ügyekben autonómiát biztosít az erdélyi székelyeknek és szászoknak stb. A továbbiakban a Lengyelországgal kötött szerződés rendelkezéseit sorra véve bemutatom az anyagi kisebbségi jog legfontosabb szabályait. A többi szerződésnek csupán a lengyel modelltől eltérő cikkeire térek majd ki a következő pontban. Az 1. cikkben Lengyelország alkotmányi szintűnek ismeri el a 2–8. cikkeket, és kötelezi magát arra, hogy azokkal semmilyen jogszabály vagy hatósági intézkedés nem lesz ellentmondásban, illetve nem lesz hatályos velük szemben. A 2. cikk Lengyelország minden lakójának az élet és szabadság, a vallás és a hit magán vagy nyilvános helyen történő korlátlan gyakorlását biztosítja, függetlenül attól, hogy állampolgárairól, külföldiekről, hontalanokról vagy pedig kisebbségekről van-e szó. Ez a rendelkezés a legalapvetőbb emberi jogok védelmének tekinthető, vagyis olyan jogi minimumról van szó, amelynek betartására már a nemzetközi szokásjog kötelezi az államokat bármely idegen állampolgárral szemben. A 3. cikk olyan német, osztrák, magyar és orosz állampolgárok („ressortissants”) állampolgársági kérdéseit rendezi, akik Lengyelország részeként már elismert vagy elismerésre kerülő területen laknak. E személyeket Lengyelország minden további alakiság nélkül lengyel állampolgároknak ismeri el, de egyúttal opciójogot is biztosít számukra. Amennyiben valaki gyakorolja opciójogát, köteles Lengyelországot 12 hónapon belül elhagyni, ingó vagyonát vámmentesen, szabadon magával viheti, lengyel területen levő ingatlanát megtarthatja. Ha az opciójogot az államutódlással 101

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió érintett személyek olyan lehetőségének tekintjük, amellyel saját, szabad akaratukból régi állampolgárságuk mellett dönthetnek, úgy feltételeznünk kell, hogy az utódlással érintett személyek ipso facto lengyel állampolgárok lettek. Mivel pedig az opciójog gyakorlására a lengyel állampolgárok többségétől etnikai, nyelvi vagy vallási ismérvek alapján elkülönülő kisebbségek tagjai jogosultak, ezért e szóban forgó 3. cikket feltétlenül kisebbségvédelmi intézkedésnek minősíthetjük. Míg a 3. cikk az opciójogosultak körét a területi (vagy lakóhely szerinti) elv alapján határozza meg, addig a 4. cikk a születési elvet veszi alapul, habár úgy tűnik, a lengyel megoldás sokkal inkább a leszármazás elvét hívja segítségül. Az állampolgárság megszerzése ugyanis nemcsak a születési helytől, hanem attól is függ, hogy a szülők a születés helyén laktak-e. Az optálók a szerződés hatálybalépését követő két éven belül a lakóhelyük országában levő illetékes lengyel hatóság előtt lemondhattak lengyel állampolgárságukról, melynek megszűnéséhez további formaságok nem voltak szükségesek. Lengyelország vállalta, hogy semmilyen módon nem fogja az opciójog gyakorlását megakadályozni (5. cikk). A 6. cikk az állampolgárság megszerzésének módjai közé végül bevonta azt a lehetőséget, hogy lengyel állampolgárságot szerez lengyel területen való születéssel az, akit születésénél fogva más állampolgárság nem illet meg. Lengyelország ezzel a hontalanná válás egyik útját vágta el. Jogegyenlőséget, valamint a polgári és politikai jogok teljes körű élvezetét biztosította a 7. cikk minden lengyel állampolgár számára faji, nyelvi vagy vallási különbségre való tekintet nélkül. Semmiféle vallási, hitbeli vagy felekezeti hovatartozás nem szolgálhatott hátrányukra a közhivatalok és méltóságok elnyerése, a különféle foglalkozások gyakorlása kapcsán. A 8. cikk a kisebbségekhez közvetlenül tartozók védelmét valósította meg azzal, hogy a többi lengyel állampolgáréval azonos jogi és tényleges bánásmódot garantált számukra. Tulajdonképpen egyesülési szabadságot adott nekik, létrehozhatták a belső jog szabályai által megengedett jogi formájú egyesület bármelyikét, jóléti, vallási, szociális, oktatási céllal; ezen intézményeket (pl. iskolákat) vezethették, felügyelhették, bennük saját nyelvüket és vallásukat gyakorolhatták. A 9. cikk a közoktatást illetően meghatározta, hogy a lengyel kormánynak megfelelő könynyítéseket kellett bevezetnie annak érdekében, hogy a nem lengyel anyanyelvű állampolgárok gyerekeit az elemi iskolákban saját nyelvükön taníttathassák. A kormány fenntartotta magának a lehetőséget a lengyel nyelv oktatásának kötelezővé tételére az említett iskolákban. A faji, vallási vagy nyelvi kisebbségeknek méltányos részt kellett biztosítani a közvagyonból nevelési, vallási vagy jótékonysági célokra. A 9. cikk rendelkezései azonban csak olyan városokban és kerületekben voltak alkalmazhatóak, amelyek jelentékeny arányban („proportion considérable”) nem lengyel nyelvű állampolgárok, hanem kisebbségek által lakottak. A közvagyonból méltányos részesedést kell biztosítani a kisebbségeknek (!), mondja a szerződés szövege. Kérdés: ez a rendelkezés a kisebbségek jogi személyiségének általános elismerését jelentette? Szalayné Sándor Erzsébet szerint inkább az egyesülési szabadság – mint politikai jog – (már a 8. cikk kapcsán is említett) gyakorlásának egyik lehetséges módjáról van szó, amikor is oktatási intézmények létesítésére, fenntartására szervezetet hozhattak létre a kisebbség képviselői. Ennek a szervezetnek saját magának kellett kiadnia a közvagyonból kapott összeget a felügyelete alá tartozó iskoláknak. A közoktatásban tulajdonképpen állami feladat átvállalásáról volt szó. Ha ilyen szervezetük nem volt, akkor az állam hatóságainak kellett az összeget iskolákra lebontani, ami nem mindig jelentette a kisebbségi érdekek feltétlen érvényesülését. Búza László szerint „Kétségtelen, hogy a kisebbségi jog e ponton hiányos: a kisebbség, mint olyan számára bizonyos jogot biztosít, a kisebbségről viszont, melynek e jogot gyakorolnia kellene, nem gondoskodik, illetőleg annak megalakítását nem írja kötelezően elő […], a szerződések és a deklarációk nem kreálnak ilyen szervezeteket, mert ez már egy bizonyos fokú kisebbségi autonómia volna; az általános kisebbségi jog pedig nem a kisebbségi autonómia elvén épül fel.”88 88

Buza László A kisebbségek jogi helyzete, Budapest, 1930.

102

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió Eltérések a lengyel kisebbségvédelmi szerződés rendelkezéseitől A lengyel kisebbségvédelmi szerződés mintájára készült szerződések és deklarációk – amelyek a NSZ védelme alatt álltak – olyan rendelkezéseket is tartalmaznak, amelyek a lengyel modellben nem szerepelnek. Különös figyelmet kell fordítani azokra a szabályokra, amelyek a kisebbségek bizonyos csoportjainak vagy kisebbségek által jelentékeny számban lakott területeknek tárgy és terjedelem szerint meghatározott autonómiát biztosítottak Az önkormányzat megadása pedig a szóban forgó csoportok, illetve területek közjogi testületként való állami elismerését feltételezte. A Podkarpatska Rusz (Kárpát-Ukrajna) autonómiájának szentelték a csehszlovák kisebbségi szerződés 1–13. cikkeit. A 1. cikk szerint itt területi autonómiáról van szó: „Csehszlovákia kötelezi magát, hogy a Kárpátoktól délre lakó rutének területét a Szövetséges és Társult Főhatalmak által megállapított határok között a Csehszlovák Államon belül olyan autonóm egység alakjában fogja megszervezni, amely a Csehszlovák Állam egységével összeegyeztethető legszélesebb körű önkormányzattal lesz felruházva.” A 11. szakasz autonóm tartományi gyűlést („diete autonome”) tervezett erre a területre, amely nyelvi, közoktatási, vallási, helyi közigazgatási, valamint a csehszlovák törvények által hatáskörébe utalt egyéb kérdésekben törvényhozó hatalmat gyakorolhatott. A rutén tartományi gyűlésnek felelős kormányzót a csehszlovák köztársaság elnöke nevezi ki, a Podkarpatska Rusz tisztségviselőit lehetőség szerint pedig e terület lakói közül kell kiválasztani, mondja a 12. cikk. A 13. cikk kötelezte Csehszlovákiát a rutén területnek megfelelő arányú képviseletre a csehszlovák országgyűlésben, de a rutén képviselők szavazati jogát olyan ügyekre korlátozta, amelyekre nézve a rutén tartományi gyűlésnek nem volt törvényhozó hatalma. A Podkarpatska Rusz autonómiája csak annyiban volt korlátozható, amennyiben azt a csehszlovák állam egysége megkívánta. Kiterjedt a szóban forgó terület közigazgatási megszervezésének jogára, valamint a törvényalkotás jogára olyan ügyekben, melyeket egyrészt maga a kisebbségi szerződés határozott meg, másrészt pedig később belső jogszabályalkotás útján jelöltek ki. A román kisebbségi szerződés 11. cikke ezzel szemben vallási és oktatási kérdésekben személyi autonómiát enged az erdélyi székely és szász közületeknek (vagyis hivatalos vagy egyéb közérdekű tevékenységet végző intézményeknek). Ez az önkormányzat is területileg behatárolt volt, hiszen csak az erdélyi területen levő közületekre vonatkozott. Hasonló rendelkezést tartalmazott a görög kisebbségi szerződés is. A 12. cikkben Görögország késznek mutatkozott arra, hogy a – szerződés kifejezését használva – „pindusi oláh” közületeknek állami ellenőrzés melletti önkormányzatot biztosítson vallási, jóléti és oktatási ügyekben. Itt is személyi autonómiáról volt szó, melyet a román intézmények csak a Pindos hegység területén gyakorolhatnak. A szóban forgó engedmény történelmi gyökereit Romániának Bulgáriával (1913. Augusztus 4.), Görögországgal (1913. aug. 5.), valamint Szerbiával (1913. aug. 6.) történt jegyzékváltásában kell keresni. Az említett időpontban (1913) Bukarestben folyó béketárgyalások során ugyanis a három állam hozzájárult ahhoz, hogy a hozzájuk csatolandó területeken autonómiát adjanak az ún. kuco-románok iskoláinak és templomainak, valamint engedélyezzék egy püspökség felállítását. A görög kisebbségi szerződés 13. cikkének is történelmi a háttere: benne Görögország olyan jogok és szabadságok elismerésére és érvényben tartására vállalkozott, amelyeket már az 1878-as berlini szerződés 62. cikke adományozott az Athosz-hegyen élő nem görög anyanyelvű szerzeteseknek. Itt feltehetőleg a jobbára máig érvényes, a szerzetesek autonóm köztársaságának 1783-as alkotmányából származó hagyományos jogok és szabadságok biztosításáról van szó. Történelmileg megalapozható jogok védelmének szerződéses kötelezettséggé tételéről tanúskodik a török békeszerződés 42. Cikkének 1. (2) bekezdése, valamint Irak kisebbségi deklarációjának 6. cikke. Törökország olyan intézkedések foganatosítására vállalkozott, amelyek lehetővé tették a nem mohamedán kisebbségek tagjainak családjogi, valamint személyi állapottal kapcsolatos ügyeinek saját kisebbségük hagyományai szerinti szabályozását. Véleménykülönbségek eldöntésére a török kormánynak és a NSZ Tanácsának egy döntőbírót kellett kineveznie. Irak ezzel szemben a területén élő kisebbségek közösségeinek engedte át az intézkedések tartalmának meg-állapítását 103

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió saját szokásaik alapján; egyúttal kötelezettséget vállalt arra, hogy tájékoztatja a NSZ a családjogi és személyi állapottal kapcsolatosan foganatosított intézkedések végrehajtásának módjáról. A szerb–horvát–szlovén kisebbségi szerződés (1. cikk, 1. bekezdés) és a görög kisebbségi szerződés (14. cikk, 1. bekezdés), valamint az albán deklaráció (2. cikk, 3. bekezdés) olyan intézkedések megtételéhez járult hozzá, amelyek a mohamedánok számára lehetővé tették családi és személyi jogállásuk mohamedán szokások szerinti szabályozását. Albánia a legpregnánsabb példája annak, hogy az említett rendelkezések nem csupán egy vallási kisebbség tagjainak védelmét hivatottak szolgálni, hanem általában azon személyek megóvásáról van szó, akiket egy teljesen más kultúrkörből származó jogrendszer bevezetése bizonyos jogviszonyok tekintetében igen hátrányosan érinthet. A Szerb–Horvát–Szlovén Állammal kötött kisebbségi szerződés 1. cikkének 3. bekezdése, a Görögországgal kötött kisebbségi szerződés (14. cikk, 2. bekezdés), valamint a török békeszerződés (42. cikk, 3. bekezdés) kötelezte ezen államokat a mohamedán, illetve keresztény és zsidó kisebbségek vallási helyeinek (mecsetek, temetők stb.), intézményeinek védelmére; a létező vagy újonnan létesítendő jóléti intézményeknek, vallási célú alapítványoknak a szükséges és olyan könnyítések megadására, amelyeket már hasonló természetű magánintézményeknek korábban biztosítottak. Irak kisebbségi deklarációja hasonló rendelkezést tartalmazott (7. cikk, 1. bekezdés): a területén élő vallási kisebbségek templomainak, zsinagógáinak, temetőinek, egyéb vallási és jóléti intézményeinek, alapítványainak teljes védelmet, könnyítéseket fog biztosítani. Az iraki kormány az újonnan létrehozott vallási és jóléti célú szervezetektől nem fogja megtagadni – az ilyen szervezeteknek általában nyújtandó – szükséges könnyítéseket, mondja a 7. cikk 3. bekezdése. A 7. cikk 2. bekezdése felhatalmazta az Irakban található vallási kisebbségek közösségeit tanácsok létrehozására, amelyeknek a kormány ellenőrzése mellett az alapítványokat és a jóléti intézményeket kellett igazgatniuk. A szóban forgó vallási kisebbségek közösségei tehát jóléti kérdésekre vonatkozóan kifejezett személyi autonómiát kaptak. A Szerb–Horvát–Szlovén Állam végül arra is kötelezte magát (a szerződés 1. cikkének 2. bekezdésében), hogy egy ún. Re’is ül – Ülema – kinevezését kezdeményezi, gondoskodott tehát a mohamedán papság vezetői státusának betöltéséről. Albánia kisebbségi deklarációjában arra kötelezte magát, annak 5. cikkében, hogy nyilatkozatának megtételétől számított hat hónapon belül a NSZ Tanácsának részletes felvilágosítást ad vallási közösségeinek, valamint faji, nyelvi és vallási kisebbségei templomainak, kolostorainak, iskoláinak stb. jogi helyzetéről. Az albán kormány megfelelőképpen figyelembe fogja venni a NSZ javaslatait. Az albán megoldás szerint a belső törvényhozás feladata a felsorolt intézmények jogi helyzetének szabályozása. Egyedi megoldást mutatott a török békeszerződés 38. cikkének 3. bekezdése is, amely biztosította a lakóhely megválasztásának és a kivándorlásnak a jogát a nem-mohamedán kisebbség tagjai számára, fenntartva azonban a kormány olyan intézkedéseinek elsőbbségét, amelyek a honvédelem és a közrend érdekében minden török állampolgárra vonatkoztak. Albánia (4. cikk, 2. bekezdés) és Irak (4. cikk, 2. bekezdés) kisebbségi deklarációi tartalmaznak egy rendelkezést, hogy a faji, nyelvi és vallási kisebbségekhez tartozók jogos igényeinek is megfelelő választási rendszert kell bevezetni. Az iraki nyilatkozatban ehhez még olyan rendelkezés társul, amely a kifejezetten megjelölt közigazgatási területeken az arab mellett hivatalos nyelvként a kurdot is bevezeti, amennyiben ott a lakosság jelentős részben kurdokból tevődik össze. A nagy számú török lakosságú Kifri és Kirkuk kerületekben pedig kiegészítésként arra is volt lehetőség, hogy a kurd és török nyelv között válasszanak. Iraknak e területek hivatalnokait elsősorban az ott letelepedett lakosok köréből kellett kiválasztania (9. cikk). Az állampolgársági kérdéseket is alkalmanként eltérően szabályozták: a lengyel kisebbségi szerződésben képviselt lakóhely elvétől (3. cikk, 1. bekezdés) Ausztria és Magyarország békeszerződéseiben (64., illetve 56. cikk) az új állampolgárság megszerzésekor követett megoldás eltérést mutatott. Ezekben az illetőség (pertinenza, indigénat) elve érvényesült. Ezzel szemben a Szerb– Horvát–Szlovén Állammal (3. cikk, 1. bekezdés), valamint a Csehszlovákiával (3. cikk, 1. bekez104

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió dés) kötött kisebbségi szerződések már mindkét elvet alkalmazták. A görög kisebbségi szerződés az állampolgárság megszerzésénél a lakóhelyet tekintette irányadónak, de érvényesülését olyan területekre korlátozta, amelyek 1913. január 1. után szerződéses alapon kerültek Görögországhoz. És ez sem volt „felhőtlen” rendelkezés, hiszen például az albán nyilatkozat 3. cikkének 3. bekezdése további kivételt biztosított ez alól: a valamikori albán állampolgárok, akik a görög kisebbségi szerződés révén görög állampolgárok lettek, optálhattak az albán állampolgárság javára. A kisebbségi szerződések, békeszerződések és deklarációk rendszerében egy egészen egyedülálló esetet rendezett a román kisebbségi szerződés 7. cikke: „Románia kötelezi magát, hogy román állampolgároknak ismeri el jogérvényesen és mindennemű alakiság nélkül mindazokat a zsidókat, akik Románia területén laknak, és akiket valamilyen más állampolgárság nem illet meg.” A nemzetközi jogi szakirodalom szerint azért került ez a rendelkezés a kisebbségi szerződésbe, mert Románia nem teljesítette az 1878-as berlini szerződésben (annak 44. cikk, 1. bekezdésében) foglalt, ide vonatkozó kötelezettségeit. 6. A Nemzetek Szövetségének kisebbségvédelmi eljárása A garanciavállalás módja. A kisebbségi rendelkezések utolsó cikke rögzítette, hogy az anyagi kisebbségi jog szabályai nemzetközi jelentőségűek, és a Nemzetek Szövetsége garanciája, védelme alatt fognak állni. Ezt a bizonyos garanciát a NSZ-nek azonban először is valamilyen formában magára kellett vállalnia, hiszen a fent említett cikk megfogalmazása önmagában nem volt elegendő. Ezt Eric Colban, a kisebbségi ügyosztály első igazgatója éppúgy felismerte és szóvá tette, mint ahogy értelemszerűen a Tanács ülésein is felmerült a kérdés. Nem véletlen ezért, hogy a Tanács minden egyes szerződést egyenként fogadott el, külön-külön határozattal vállalva garanciát mindegyik felett. Fennállt ugyan az elméleti lehetősége annak, hogy – politikai szándék esetén – a békekonferencia munkájának eredményét, a kisebbségvédelem anyagi jogát a garanciavállalás elhárításával életképtelenné tegyék, erre azonban nem került sor. Sőt, a NSZ Tanácsának már a második ülésszakán – 1920 februárjában – megszületett a garanciát vállaló tanácsi határozat szövege, mellyel elsőként az 1919. június 28-án aláírt lengyel kisebbségi szerződést vonta a védelme alá a szervezet. E határozat szövege viszonylag rövid, azon túl, hogy megismétli az anyagi kisebbségi jog megfelelő rendelkezését – tehát például a lengyel szerződés esetében a 12. cikket –, csak annyit tesz hozzá, hogy azok nemzetközi ügynek minősülnek, és a szervezet garanciája alatt állnak. Amíg az összes kisebbségi szerződés, illetve békeszerződés aláírására nem került sor, nem akart sem a szervezet Tanácsa, sem pedig a Titkársága az eljárási kérdések részleteibe bocsátkozni. Általánosan ismert volt ugyanis az érzékenység, amellyel az érintett államok és az egyes delegációk a párizsi béketárgyalások során a kisebbségvédelmi rendszer jogi jellegével és azzal a döntéssel szemben viseltetettek, amely szerint kizárólag a Tanács tagjainak lesz a kialakítandó eljárási jog keretében kezdeményezési, illetve panasztételi joguk. Bizonyos igen fontos jogi kérdések nyilvános megtárgyalását, mint amilyen a Tanácson belüli szavazás rendje, az érintett államok részvételének kérdése a velük kapcsolatos ügyek megtárgyalásakor volt, éppen a fenti okok miatt későbbi időpontra halasztották. Colban a garanciavállalásról szóló tanácsi határozathoz a Tanács számára készített rövid és formális magyarázatában is csak annyit mondott, hogy a kisebbségvédelmi rendelkezések feletti garanciavállalás összhangban áll a Nemzetek Szövetségének Egyezségokmányával, és hogy a határozatok elfogadásától számítva már nem a szerződéseket aláíró nagyhatalmakat, hanem a Nemzetek Szövetségét – a Tanács útján – terheli a jogi kötelezettség a szerződésszegések ügyében való eljárásra. Ezzel megteremtődött ugyan a garanciavállalás jogi alapja, de még senki számára nem volt világos, hogy milyen módon fog megvalósulni. A petícióknak a tanácstagokhoz való eljutásáról, a sürgős esetekben szükséges teendőkről, a Nemzetek Szövetsége főtitkárának szerepéről 1920 februárja és szeptembere között több javaslat is 105

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió érkezett a Titkársághoz, amelyen belül – még ugyan nem nyíltan, de – már zajlott az eljárás részleteinek kidolgozása. A Colban vezette szakmai előkészületek képezték az alapját az ún. Tittonijelentésnek, amely – tanácsi határozat formájában – az alaki kisebbségi jog kiindulópontjává vált. A petíciós eljárás rendjének kiépülése (1920–1925) Az alaki kisebbségi jog a kisebbségi szerződések utolsó szakaszara épült. A szövegben foglalt rendelkezések három logikai egység köré csoportosíthatók: a) A faji, vallási vagy nyelvi kisebbségek tagjait érintő anyagi jogi rendelkezések nemzetközi érdekű kötelezettségek voltak („obligations d’intérêt international”), és a NSZ védelme alatt álltak. Ez egyrészt azt jelentette, hogy a Tanács többségének hozzájárulása nélkül a rendelkezések nem voltak megváltoztathatók. A megváltoztatás maga a nemzetközi jog általános szabályai szerint csak a szerződő felek közös megegyezésével lehetséges, ezen a Tanács hozzájárulásának feltételként való megállapítása nem változtatott, mindössze megszorította a szerződő felek jogait. b) A védelem másodszor azt jelentette, hogy a szóban forgó rendelkezések meg-, illetve betartása a NSZ állandó ellenőrzése alatt állt, ennek keretében a Tanács minden tagjának joga volt valamely kötelezettség megsértésére vagy megsértésének veszélyére a Tanács figyelmét felhívni. Ezek után a Tanács „alkalmasnak” és „hathatósnak” mutatkozó utasításokat adhatott. c) Végül nemzetközi jellegű vitának minősült – a szerződő felek akarata szerint – minden olyan véleménykülönbség, amely a garancia alá helyezett cikkeket érintő jogi vagy ténykérdésből eredt a szerződő államok között, illetve ez utóbbiak és valamely tanácstag között. Ezek elbírálására – ha a másik fél is kérte – az Állandó Nemzetközi Bíróság volt jogosult, amelynek döntése ellen fellebbezésnek nem volt helye. A kisebbségi szerződések és a kisebbségi jogok védelmének deklarációi tehát kétféle eljárást állapítottak meg: egyet a NSZ Tanácsa s egy másikat az Állandó Nemzetközi Bíróság előtt. Mindkettő megindítására csak a Tanács mindenkori tagjai voltak jogosultak: az eljárás az ő rendelkezésük alatt áll, és az Egyezségokmány 11. cikke értelmében az adott eljárás a szervezetet a „maga egészében érdeklő ügy” jogi természetével bírt. Ez a néhány rendelkezés távolról sem volt elegendő azonban a Tanács eljárásának kimerítő szabályozására, ezt maga a szervezet dolgozta ki néhány év leforgása alatt, hozzávetőleg 1925-re. Szükséges felhívni a figyelmet néhány olyan tételre, amelyek szem előtt tartásával a petíciós eljárás szabályai készültek: - A kisebbségek nem rendelkeztek nemzetközi jogalanyisággal, a kisebbségi jogok bizonyos államokra rótt nemzetközi kötelezettségek voltak, amelyeknek a kisebbségek nem alanyai, hanem csupán kedvezményezettjei (vagy éppenséggel tárgyai) voltak. - Ebből következik a második megállapítás: a kisebbségek nem rendelkeztek perképességgel, hiszen jogsérelem esetén saját maguk tényével nem válthatták ki a Tanács védelmét, kérelmük, petíciójuk csupán informáló jellegűnek számított, amelynek ismeretében a Tanács valamelyik tagja esetleg felhívhatta a figyelmet a védelmi eljárás szükségességére. Az eljárás során félként tehát csakis tanácstag vehetett részt, de akkor sem a kisebbségek nevében, hanem csupán azok érdekében. - A harmadik megállapítás: a Nemzetek Szövetségének szerveit a kisebbségi panaszok elbírálása során nem egyedül a tiszta jog, hanem politikai megfontolások is vezették. 1925 végére az eljárás körüli viták lecsendesedtek, és majd 1929-től csaptak össze újra a kedélyek. A javítási módozatokról volt szó, és amikor lehetőség kínálkozott a gyakorlatból leszűrt tapasztalatok határozatba foglalására, a politikai hangulat olyan mértékben megváltozott, hogy majdnem lehetetlenné tette egy egyszerű tanácsi határozat elfogadását. A botrány 1928. december 15-én kezdődött Luganóban: a NSZ Tanácsának ülésén Németország és Lengyelország külügyminisztere heves és keserű szópárbajt vívott egymással, amely előrevetítette a kisebbségvédelemről folytatandó tárgyalások hangulatát. A revizionista és revizionizmusellenes államok közti vita részévé vált a 106

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió kisebbségi eljárás ügye – vagy még inkább az alapjául szolgáló elvek –, és mindvégig benne is maradt ebben a politikai kátyúban. 1929-ben ugyan még sikerült a tanácstagokkal egy olyan határozatot megszavaztatni, amely az eljárás egyes pontjainak lényeges módosítását tartalmazta, de az elfogadásához vezető utat számtalan elvi és politikai jellegű vitán keresztül tették meg. Az 1929. június 13-án elfogadott határozat tartalma a következő pontokban összegezhető: 1. A petíciók elfogadhatósága. Ha a főtitkár egy petíciót el nem fogadhatónak jelentett ki, erről a kérvényezőt értesítenie kellett, s egyúttal közölnie a Tanács 1923. szeptember 5-ei határozatát, mely megállapította az elfogadhatóság feltételeit. 2.A kisebbségi (hármas) bizottságok összetétele. A Tanács elnöke, kivételes esetekben a Tanács két tagja helyett négyet hívhatott meg a kisebbségi petícióknak az 1920. október 25-ei tanácsi határozat szerinti megvizsgálására. 3. A kisebbségi bizottság üléseinek szaporítása. A Tanács kívánatosnak tartotta, hogy a kisebbségi bizottságok a tanácsülések közti időközökben is összeüljenek, valahányszor ezt szükségesnek tartják egyik vagy másik kérvény megvizsgálására. 4. A kisebbségi bizottságok előtt megfordult kérvények sorsáról szóló közlések módja. a) Ha a kisebbségi bizottság tagjai befejezték egy kérés megvizsgálását anélkül, hogy az ügynek a Tanács napirendjére való tűzését kérték volna, a vizsgálat eredményét felvilágosításként levélben kell közölniük a Tanács többi tagjával. A főtitkár pedig köteles volt az ügyre vonatkozó dokumentumokat a tanácstagok rendelkezésére bocsátani, tehát kérésre megmutatni. b) A főtitkár köteles volt évenként egyszer a Tanács minden tagjának egy iratot kiosztani, mely mindazokat a leveleket tartalmazta, melyeket a különböző kisebbségi bizottságok egy év alatt a fentiek értelmében a Tanács tagjaihoz intéztek. 5. A kisebbségi bizottságok által foganatosított vizsgálatok nyilvánosságra hozatala. A kisebbségi bizottságoknak komoly mérlegelés tárgyává kellett tenniük annak lehetőségét, hogy a számukra kiosztott kérdésekre vonatkozó vizsgálat eredményét, az érdekelt állam hozzájárulásával nyilvánosságra hozzák. A Tanács erőteljes reményét fejezte ki arra vonatkozóan, hogy az érdekelt kormányok a legtöbb esetben hozzájárulhatnak majd a nyilvánosságra hozatalhoz. Ez a Journal Officielben történhetett meg, vagy a kisebbségi bizottság fent említett és a többi tanácstag informálását célzó levelének vagy bármely más megfelelő szövegnek közzététele útján. 6. Rendszeres évi jelentések a Nemzetek Szövetségének a kisebbségi kérvényekre vonatkozó tevékenységéről. A főtitkár évenként egyszer köteles volt a Nemzetek Szövetsége hivatalos lapjában statisztikai adatokat közzétenni: az év folyamán a Főtitkársághoz érkezett petíciók számáról; az el nem fogadhatónak minősített és a kisebbségi bizottság vizsgálata alá bocsátott petíciók számáról; e bizottságok és az általuk tartott ülések számáról, melyeket ezek az említett petíciók megvizsgálása céljából tartottak; azon petíciók számáról, melyeknek megvizsgálását a kisebbségi bizottságok az illető év folyamán befejezték. Az előzetes (a kisebbségi bizottságok előtti) eljárás eredményeinek nagyobb fokú nyilvánosságot kívántak biztosítani. A kérvényezőkkel csak a beadott kérvény elfogadhatatlanságát közölték. A kisebbségi bizottságok munkájáról, arról az érdemi döntésről, hogy az ügy a Tanács elé kerül-e, vagy sem, a kérvényezők nem kaptak hivatalos tájékoztatást. Ez kétségtelenül annak a ténynek a kíméletlen érvényesítése volt, hogy a kisebbségeknek nem volt ügyfélképességük, beadványuk tájékoztató jellegű volt csupán, az előzetes eljárásban is. Az irrecevabilité (elfogadhatatlanság) közlésének az volt a gyakorlati jelentősége, hogy formai okok miatt egy petíciót nem lehetett véglegesen elutasítani. Ez a szabály lehetőséget adott a tanácstagoknak, hogy minden beérkezett panaszról tudomást szerezzenek, és ha szükségesnek ítélték, kérjék a Tanács napirendjére való tűzését. A széles nyilvánosság tájékoztatása pedig azért minősíthető igen fontosnak, mert az érdekelt kisebbségek ebből a publikálásból szerezhettek tudomást az általuk beadott panasz sorsáról. A rendelkezés hatékonyságát erősen kétségessé tette azonban, hogy közzététel a bepanaszolt állam hozzájárulásától függött. Emiatt gyakorlatilag csak olyan ügyek kerültek a nagy nyilvánosság elé, amelyeknek a vizsgálata a panasz alaptalanságát igazolta. A kisebbségvédelmi rendszer kialakulása és széthullása A Nemzetek Szövetsége csak addig könyvelhetett el eredményeket, amíg az államok diplomáciája engedett a nemzetköziség vonzásának. Mihelyt az európai nagyhatalmak nem haladtak kö107

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió vetkezetesen az internacionalizmus vonalán, Kelet-Európa kisebb, új vagy területükben megnőtt államai is letértek erről az útról. A nemzetköziségi érdekében a nemzeti szuverenitást össze kellett egyeztetni a kisebbségvédelemmel. Az Egyezségokmány aláírásával a NSZ tagállamai lemondtak szuverenitásuk egy részéről, a kisebbségvédelmi szerződések kötelezett államai pedig kétségtelenül szuverenitásuk további részétől váltak meg. A NSZ végeredményben joga volt felügyelni a kötelezett államok belső helyzetét: ha a kisebbség egy tagját vélt vagy valós sérelem érte, az érintett, bepanaszolt kormány számíthatott rá, hogy a kisebbségi, vagyis az ún. hármas bizottsághoz kerül az ügye. Eltekintve azonban az esetleges presztízsveszteségtől, a szuverenitás korlátozásából előny is származott. A kisebbségvédelmi kötelezettségek nemzetközi ellenőrzése ugyanis megóvta az érintett államokat attól, hogy a területükön élő kisebbségek helyzete ürügyül szolgáljon a szomszédos államok közvetlen intervenciójához. A nemzetközi védelem sikere a NSZ és szervei befolyásától, súlyától függött: amint a Szövetség jelentősége csökkenni kezdett, úgy foszlott szét a kisebbségvédelmi rendszer is. A kisebbségvédelmi rendszer egzakt meghatározására mindvégig nem került sor. Bizonyos javaslatok vagy aggályok megtárgyalása alkalmanként mégis napvilágra hozta őket. A javaslatok egyrészt az általánossá tételre, másrészt az eljárás jogi jellegének bővítésére irányultak, míg a szemrehányások az asszimiláció elméletét érték. A kisebbségvédelmi rendszer általánossá tételét a lengyel kormány 1924-ben, 1929-ben, 1933-ban és 1934-ben is kérte. Lettország 1922-ben, Litvánia 1925-ben, Kína pedig 1929-ben hasonlóképpen a rendszer kiterjesztését javasolta. A Közgyűlés erre a célra különbizottságokat akart felállítani – amelyek egy általános egyezményt dolgozhattak volna ki –, de a próbálkozások mindannyiszor megtörtek a Közgyűlés hatodik bizottságának ellenállásán. Az akciók indoka ugyanis kivétel nélkül politikai jellegű volt: a kötelezett államok általában teherként fogták fel szuverenitásuk korlátozását. Ha valamelyikük éppen úgy vélte, hogy a nagyhatalmakat figyelmeztetni kell a tehertétel egyoldalúságára, a kisebbségvédelmi rendszer általánossá tételének javaslatával állt elő. Ezt a nagyhatalmak azután szintúgy politikai okok miatt visszautasították. Belső ügyek nemzetközi ellenőrzése, az ő esetükben, nem jöhetett szóba. A lengyel kormányt szemmel láthatóan zavarta a viszonosság hiánya két igen erős szomszédjánál nyugaton és keleten: 1924-ben Németország küszöbön álló felvétele a Nemzetek Szövetségébe indokolta az általánossá tétel felvetését, 1929-ben pedig az a német szándék, hogy a kisebbségvédelmi rendszert újból tárgyalják (és kiterjesszék). 1934-ben a Szovjetunió tagsága volt az ok. Lengyelország akciói 1924-ben és 1929-ben nem hivatalos keretben folytak, 1934-ben hivatalosan is kérte az általánossá tételt, összekötve nemzetközi kötelezettségeinek felmondásával. Az általánossá tétel körüli vitákból, tárgyalásokból kikristályosodik a kisebbségvédelmi rendszer első alapelve: regionális rendszer volt. Az eljárás jogi jellegének erősítése a magyar kormány vesszőparipája volt: Apponyi Albert 1924-ben és 1925-ben is javasolta a Közgyűlésen az Állandó Nemzetközi Bíróság előtti eljárás megindításának könnyebbé, szinte automatikussá tételét. Az 1925. évi VI. Közgyűlésen, illetve a Közgyűlés 6. bizottságában, a Tanács munkájának tárgyalása során, Apponyi Albert kifejtette, hogy a kisebbségvédelmi rendszer eredménytelenségét a kisebbségi eljárás hiányosságai okozzák. Javaslata szerint három ponton kellene ezt az eljárást javítani. Először is, a Tanácsnak feltétlenül tárgyalnia kellene a kisebbségek intézményei részéről beérkezett panaszok mindegyikét. Másodszor: a kontradiktórius eljárás elveit maradéktalanul biztosítani kellett volna a panaszosok képviselőinek is (audiatur et altera pars!). Harmadszor pedig, szükségesnek tartotta, hogy minden jogi kérdés esetén, amely a kisebbségi ügyek tárgyalása során felmerül, már az egyik fél kérelmére is feltétlenül az Állandó Nemzetközi Bíróság véleményét lehessen kikérni. Ez annak az egész világon ismert elvnek az érvényesítése lett volna, mely szerint a jogi kérdések megoldása bíróság elé tartozik, nem pedig politikai testületek elé. A brit Foreign Office egy időben hasonlóképpen vélekedett. A NSZ egy 1922-ben elfogadott közgyűlési határozatra utalva temette el a témát: abban az állt, hogy kívánatos (!) minden jogi kérdésben a lehető leggyorsabban az Állandó Nemzetközi Bírósághoz fordulni. A valóságban azon108

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió ban nagyon kevés ügy került oda. Mi lehetett az ok? A Nemzetek Szövetségének gyakorlatilag semmilyen eszköze nem volt határozatainak kikényszerítésére. Ezért a kisebbségvédelmi eljárás eredményessége attól függött, hogy sikerül-e az érintett állammal elfogadható kompromisszumra jutni. Egy bírósági döntés azonban soha nem lehet kompromisszum vagy megalkuvás jellegű. Ezen kívül itt is felmerült a kikényszerítés kérdése, ha az érintett állam tartózkodott volna az ítélet végrehajtásától. Ennél fogva mindvégig az előzetes, vagyis a hármas bizottságok előtti eljárásra összpontosítottak. Kezünkben a második alapelv: politikai természetű rendszer volt. A kisebbségek és kormányaik viszonya elsősorban belpolitikai probléma volt, a NSZ való folyamodás lehetőségét ezért alapvetően biztonsági szelepnek szánták. Ebből adódott az a feltételezés, hogy egy szép napon erre a kisebbségvédelmi rendszerre nem lesz többé szükség. A harmadik alapelv ezek szerint: ez a kisebbségvédelmi rendszer ideiglenes jellegű rendszer volt. A három alapelv: a regionalitás, a politikai jelleg és az ideiglenesség az egész kisebbségvédelmi rendszert a kollektív biztonsággal hozta összefüggésbe. A szerződések rendszere és maga az eljárás végső soron azt akarta elkerülni, hogy az államok között kisebbségi kérdés miatt konfliktus keletkezzen. Amikor azonban egyes államok a kollektív biztonság elvét kitörölték politikai céljaik köréből, és az európai nagyhatalmak nem léptek fel kellő energiával ez ellen, megkondult a vészharang a kisebbségvédelmi rendszer fölött is. 5. Következtetések Tekintettel arra, hogy az alaki jog megalkotása során mindvégig az előzetes eljárás, az ún. hármas bizottságok előtti eljárás kidolgozása állt a középpontban, ez meghatározta a rendszer egyik általános jellemzőjét: éspedig azt, hogy politikai természetű volt. A határozatok szövege és a megvalósításuk során kialakult gyakorlat közti különbség is befolyásolta a rendszer eredményességét. Maga a rendszer fennállásának ideje alatt hol több, hol kevesebb meggyőződés által működtetett képződményként funkcionált. A petíciós eljárás motorját az együttműködés igénye hajtotta: célja a közvetítés, a meggyőzés, a kompromisszumkeresés volt. Az eljárás kiindulópontja a panasztétel lehetősége volt, e nélkül az eszköz nélkül a Nemzetek Szövetsége nem tudott volna nemzetközi garanciát vállalni a kisebbségvédelmi kötelezettségeket illetően. Az eljárás (alig) támaszkodott a közvélemény helyeslő, illetve rosszalló álláspontjára, az ún. hármas, illetve kisebbségi bizottságok számára csak egyetlen szankció létezett: az érintett államokat csak egy adott ügy nyilvánosság elé tárásával, a világ sajtójának bekapcsolásával tudták kötelezettségeik betartására kényszeríteni. Az előzetes, a hármas bizottságok előtti eljárás nem az anyagi kisebbségi jogban előírt, hagyományos – Tanács előtti – eljárás helyét vette át, hanem mellette épült ki. És ha ritkán ugyan, de egy ügy a Tanács elé került, igen hamar világossá vált, hogy a Tanács sem tud az ügy eldöntése során más módszert alkalmazni, mint amely az előzetes eljárást jellemezte. A szóban forgó módszert pedig nem korlátozták merev szabályok. Bizonyos mértékű rugalmasságra van szükség ahhoz, hogy értelmes kompromisszumokat lehessen kötni, amelyek elvezethetnek a problémák gyakorlati megoldásához anélkül, hogy közben feltétlenül győztes és vesztes pozíciók keletkeznének. Az ilyen, nagymértékben kompromisszumon nyugvó eljárás sikere viszont a résztvevők komolyságától, szándékuk egyenességétől függött. Az érintett államok között természetesen egy sor egyéb érdek is feszült, ezek meghaladták a kisebbségi kérdés jelentőségét. Az előzetes eljárás során igénybe vehető nyilvánosságnak befolyásoló ereje lehetett volna, de a kelleténél ritkábban került sor a bekapcsolására. Ugyanakkor az érintett államok, ha félniük kellett attól, hogy ügyük a Tanács tagjai elé kerül, nem biztos, hogy a hármas bizottságoknak valóban bizalmas információkat szolgáltattak. Másrészről pedig felmerül, hogy vajon nem éppen azért szolgáltattak-e információt az érintett államok, hogy elkerüljék az adott ügy nyilvános tárgyalását? A hármas bizottság és a Titkárság kisebbségi ügyosztályának tagjai minden bizonnyal tudták mit tesznek: el tudták dönteni, mikor tartozik egy ügy a Tanács nyilvánossága elé.

109

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió Annak viszont nincs elfogadható oka, hogy a kormányok magyarázatait és a hármas bizottságok vizsgálatának eredményeit tartalmazó lettres de clôture-öket miért nem tették rendszeresen és hiánytalanul közzé, mindentől – különösen pedig az érintett állam hozzájárulásától – függetlenül. A panaszosokkal is minden további nélkül közölni lehetett volna, hogy adott esetben miért nem volt elfogadható a beadványuk. A lassúság a tapasztalatlanság és a politikai jelleg rovására írható. Sokszor évekig tartott egy panasz kivizsgálása, az ügy alapos tanulmányozására hivatkozva, az érintett kormányok gyakran képesek voltak kitolni a válaszadás határidejét. További hátrány, hogy a NSZ Tanácsa ritkán ülésezett, előfordult, hogy egy évben csak háromszor, így nem is igazán volt idő arra, hogy az eljárás rutinná váljon. Egyet azonban nem szabad elfejteni: 1920-ban semmi nem volt; készen álltak ugyan a kisebbségi szerződések, az anyagi kisebbségi jog, maga a garanciavállalást ígérő cikk is, sőt még a tanácsi határozat szövege is, mellyel a Tanács magára vállalta a rendszer védelmét, de a megvalósítás módjáról nem volt fogalma egyetlen reálpolitikusnak sem. A Titkárság kisebbségi ügyosztálya lett azután az a mag, amely az alaki kisebbségi jog részét képező határozatokat előkészítette, és széles körű alkalmazásukat szorgalmazta. Nem rajtuk múlt, hogy a rendszer nem tudott kiforrni, és nem tudott valóban hatékonnyá válni. Sokszor szidták a Nemzetek Szövetségének kisebbségvédelmi rendszerét, sokan teljes csődről és arról beszéltek, hogy eredményeinél sokkal jelentősebbek voltak hiányosságai és hibái. Mégis a fogyatékosságok elismerése mellett, a Nemzetek Szövetségének védelmi rendszere sok kellemetlenségtől óvta meg őket, a védeni kívánt embercsoportot és egy ideig Európa békéjét is. A második világháború kitörése ezt a rendszert végképp illuzórikussá tette, a Nemzetek Szövetségének utóda, az Egyesült Nemzetek Szervezete nem lehelt belé új életet, és ezzel a kisebbségvédelmi rendszer a Nemzetek Szövetségének egyetlen olyan tevékenységi területe lett, melynek nem volt megfelelője az ENSZ keretein belül.

110

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió

XI. Kisebbségvédelem 1945 után 1. Kisebbségvédelmi (jogi) szemléletváltás és dilemmái89 A Nemzetek Szövetségének kisebbségvédelmi rendszere nem érte el azt a célt, amelyet megalkotói vártak tőle. A kudarc okairól írt szakirodalom könyvtárnyi, de akármi is legyen a konkrét hiba, a bukást végső soron az államoknak a nemzetközi jog által garantált kisebbségvédelemmel szemben tanúsított elutasító magatartása okozta. Az első világháború után kialakított természetellenes kisebbségi és területi kérdések miatti szövevényes politikai helyzet végül azokat igazolta, akik fenntartással viseltettek a törékeny európai békével szemben. Ez vezetett ahhoz is, hogy a második világháború után a „kisebbségi jog” diszkreditált kifejezés lett, és nem volt jobb csengése magának a „kisebbség” szónak sem. A szakemberek új formát, új kifejezést kerestek és találtak is hozzávetőleg az 1970-es évek közepén: „etnikai csoport”, „népcsoport”. A remény azonban, hogy ez utóbbiak definiálása könnyebb lesz, nem vált valóra. Az elkeseredett próbálkozások közepette, az új forma (népcsoport) szép lassan megtelt a régi tartalommal (nemzeti kisebbség), és minden próbálkozás, amely ma az „etnikai csoport” fogalomalkotó ismérveihez igyekszik közel jutni, lényegében a „nemzeti kisebbség” kulcskérdéseire válaszol. Ezért, ha az érintett felek a lényeget, tehát a védendő személyek körét illetően egyetértenek, az elnevezésnek nincs döntő jelentősége. A kisebbségi problematika nagyságrendjét mutatja, hogy napjainkban az államoknak kb. 10% mondható etnikai szempontból homogénnek. (Lásd a lenti táblázatot.) Az Európai Unió 25 tagállamának lakossága és kisebbségei 2004. május 1. után: EU-tagállamok

A lakosság összlélekszáma

Kisebbségi csoportok száma 58 2 10 8 12 5 9 13 1 8 3 71

Kisebbségi összlélekszám

EU-15 összesen 378.981.000 29.671.000 Ciprus 804.000 50.000 Csehország 10.295.000 1.975.000 Észtország 1.541.000 563.000 Lengyelország 38.341.000 1.084.000 Lettország 2.583.000 1.165.000 Litvánia 3.706.000 660.000 Magyarország 10.161.000 949.000 Málta 397.000 30.000 Szlovákia 5.333.000 747.000 Szlovénia 1.995.000 11.000 10 csatlakozó 74.293.000 7.234.000 összesen Forrás: Csiki Tamás Kisebbségvédelmi intézmények Európában

89

Kisebbségek aránya %-ban 7,82 6,2 19,2 36,5 2,85 45,1 17,8 9,3 7,5 14,0 0,6 9,73

Az előadás alapjául szolgáló szövegek: Szalayné Sándor Erzsébet: Kisebbségvédelem 1945-tól napjainkig, In: uő. A kisebbségvédelem nemzetközi jogi intézményrendszere a 20. században (Gondolat-MTA KI, 2003), Bíró Gáspár: A nemzetközi kisebbségvédelem legújabb fejleményei, Regio, 1996/1., Csiki Tamás: Kisebbségvédelmi intézmények Európában, In Társadalom és Honvédelem 2006/1. 114-138., Csényi Edina: A kisebbségvédelem és egyes jogi kérdései, http://jesz.ajk.elte.hu/csanyi20.html (2011 dec.)

111

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió A táblázat arányai nem változnak Románia (21 millió, 2,3 millió/11% kisebbségi) illetve Bulgária (7,6 millió, 1,2 millió/16% kisebbségi) adatait is beszámítva. Az államok túlnyomó többségében olyan embercsoportok kényszerülnek együttélésre, amelyek nemzetiségükben, nyelvükben, kultúrájukban vagy egyéb sajátos ismertetőjegyükben különböznek egymástól. Az ebből származó konfliktusok megnyugtató rendezésének hiánya egy olyan folyamatot indíthat el, amelyből nem hiányzik a jogfosztás, a megtorlás, az erőszakos asszimiláció vagy éppen maga az erőszak. Az államok nem sokat tettek annak érdekében, hogy akár belső szinten vagy a szomszédaikkal kötött kétoldalú megállapodások révén rendezzék a kérdést. Az általános nemzetközi jog sem áll sokkal jobban: a korábbi két világháború közötti kisebbségi jog beolvasztása az individuális emberi jogok rendszerébe éppen a dolog lényegét homályosította el. A második világháborút követő béketárgyalások során élénk viták zajlottak a háború előtti kisebbségvédelmi rendszer helyreállításáról, legalábbis Délkelet-Európa államaiban. Erre, mint láttuk, nem került sor. Csupán belső, egyoldalú, illetve nemzetközi kétoldalú rendezések jöttek létre. A nemzetközi jog szempontjából releváns kétoldalú megállapodások többek között a Gruber–de Gasperi megállapodás Dél-Tirol ügyében, az NSZK és Dánia kísérletei, az északi államok rendezése a Lappföldre vonatkozóan stb. A bilaterális szerződések egyértelműen olyan konfliktusok megoldását célozták, amelyek Európa történelmében már régóta kialakultak, és folyamatosan jelen vannak. Azt meg kell állapítani: ma nem létezik átfogó, multilaterális garanciarendszer. A háború és az erőszak tilalma a modern nemzetközi jog alapvető elve. Egyúttal azonban olyan elv is, amely az általános hatáskörű végrehajtó szervezetet nélkülöző és a kötelező bíráskodást (még?) el nem ismerő mai nemzetközi jogot igen nehéz helyzetbe hozza. Hiszen felmerül a kérdés, mit tehet az államok nemzetközi közössége egy nemzetközi jogsértővel szemben? A válasz az egyéni és kollektív önsegélytől a nemzetközi választott bíráskodásig terjed. Ha ezt a gondolatmenetet a nemzetközi kisebbségvédelemre vetítjük, rájövünk, hogy a számos kínálkozó nemzetközi jogintézmény és megoldás dacára a beavatkozás tilalma, amely szintén alapelv, ezen a speciális területen különös élességgel vetődik fel. Az érintett államok előszeretettel hivatkoztak az ENSZ Alapokmányának 2. cikkére (7. pont), amikor egyes ENSZ-szervek előtt kisebbségi témákat tárgyaltak. Ha azonban a hatályos nemzetközi jog ma minden egyes jogforrása középpontjába a békét helyezi, és a béke megőrzését minden egyes alanya számára feltétel nélküli kötelezettséggé teszi, akkor a kisebbségek vagy etnikai csoportok helyzetének rendezése nem maradhat az említett nemzetközi jogalanyok, az államok kizárólagos belső hatáskörében. Az általános nemzetközi jog tartalmaz ugyan egy sor eszközt, intézményt, de ezek önmagukban nem elegendők. Ilyen például a védőhatalmak90 helyzete: a karintiai szlovén és horvát kisebbségeknek valóban védőhatalma volt-e Jugoszlávia, illetve védőhatalma-e jelenleg a függetlenné vált Szlovénia és Horvátország, vagy Dél-Tirol esetében elmondható-e ugyanez Ausztriáról? Netán Erdélyt illetően ezt a szerepet töltené be Magyarország? A kérdés tudományos tisztázása még várat magára, bár az általános nemzetközi jogban lehet idevonatkozó példákat találni: 1971-ben India humanitárius szempontokra figyelemmel igyekezett Banglades lakosságát kivonni a pakisztáni hatalom alól. Másrészről érdemes megjegyezni, hogy Franciaország volt az, amely a legnyomatékosabban kérte, hogy az osztrák államszerződésbe kisebbségvédelmi záradékot építsenek be, és ugyanakkor Franciaország Nyugat-Európában ma a lehető legkevesebb jogot óhajtja kisebbségeinek adni. A védőhatalom, mint nemzetközi intézmény és a kisebbségvédelem összekapcsolásának gondolatát illetően elővigyázatosságra van szükség az igen erőteljes politikai és katonai felhangok miatt. 90

Mint nemzetközi jogintézmény a múlt században keletkezett, először az 1870-71. évi porosz-francia háborúban alkalmazták, ekkor a Poroszországban lévő francia foglyokat Nagy-Britannia, míg a porosz hadifoglyok érdekeit Franciaországban három ország, Svájc, USA és Oroszország védelmezte. A védőhatalom olyan semleges vagy az összeütközésben részt nem vevő más állam, amelyet az egyik összeütköző fél kijelöl, a szembenálló fél pedig elfogad, és amely vállalja az egyezmények és jegyzőkönyvek értelmében rá háruló védőhatalmi feladatokat (a II. vh. alatt ilyen feladatot elsősorban Svájc és Svédország látott el). Rendszerint nem szükségképpen azonos azzal az állammal, amelyik a diplomáciai épületek védelmét és az érdekképviseletet átvette. Fő feladatuk az ellenőrzés, valamint a felek közötti érintkezés megteremtése, hiszen háború esetén minden hivatalos kapcsolat megszakad.

112

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió A második világháború után a világháborúk közötti időszak elbátortalanító kisebbségvédelmi tapasztalatai radikális szemléletváltást eredményeztek a kisebbségvédelem terén. A kisebbségek védelmére mindenütt szükség van, ahol többségi döntések csoportérdekeket érintenek. A nemzetközi kisebbségvédelem ma olyan embercsoportokat lenne hivatott védeni, amelyek esetében a nemzeti, etnikai hovatartozás a döntő ismérv. Csakhogy a – kiszolgáltatott és nemzetközi védelemre szoruló – közösségek kollektív jogairól a hangsúly az egyéni jogok biztosítására helyeződött át, annak a feltételezésnek az alapján, hogy amennyiben az alapvető emberi jogok minden egyén számára, etnikumra és kulturális kötődésekre való tekintet nélkül biztosítottak, nincs szükség a közösségek kollektív védelmére. A kisebbségi jogok helyét az egyetemes emberi jogok doktrínája vette át tehát, azzal a súlyos következménnyel, hogy az etnokulturális közösségek, amelyeknek tagjai számára az emberi jogok viszonylag széles köre biztosította az egyenlő bánásmódot, nem tarthattak igényt a továbbiakban a kulturális sajátosságaik megőrzését biztosító, csoport-specifikus jogokra. Ezzel magyarázható, hogy az Egyesült Nemzetek Szervezetének Közgyűlése által 1948-ban jóváhagyott Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatából az etnikai és nemzeti kisebbségek jogaira vonatkozóan minden utalás kimaradt. A háború utáni liberális gondolkodók többsége úgy gondolta, hogy az etnikai-kulturális identitás kérdését a vallási hovatartozás kérdésével analóg módon lehet kezelni. Az identitáshoz való jogot senkitől nem lehet megtagadni, de annak gyakorlásával kapcsolatos minden igény és elvárás kizárólag a magánszférában lehet jogosult, az állami intézmények igénybevétele vagy beavatkozása nélkül. Az etnikailag semlegesnek nyilvánított állam feladata tehát az egyéni jogok érvényesülésének biztosítására és a diszkrimináció vagy az etnikai alapú előítélet meggátolására korlátozódik. Az etnikai vagy kulturális kisebbségek tagjaira hárul sajátos identitásuk és hagyományaik megőrzése, de azzal a feltétellel, hogy erre irányuló erőfeszítéseik nem korlátozzák mások jogait, és összhangban maradnak az egyetemes emberi jogokkal. Az állam és etnicitás ilyen értelmű szétválasztása elméletileg – egyebek között – azzal a következménnyel is jár, hogy lehetetlenné teszi a kormányzatok számára az etnikai csoportok hivatalos elismerését, illetve az etnicitás szempontjainak a figyelembe vételét a javak, jogok és kötelezettségek elosztásában. Ha a Föld etnikai heterogenitást mutató államait megvizsgáljuk, széles skálán elhelyezkedő megoldásokat találunk: a kifejezett alkotmányos elismeréstől az elismerés teljes hiányáig, sőt tagadásáig. A közbeeső állomások sokfélék lehetnek: törvényen vagy államigazgatási aktuson alapuló elismerés, a kisebbségeket képviselő magánszervezetek elismerése stb. Ugyanakkor az „elismerés” kifejezés tartalma az egyes államokban más és más, sőt időszakonként egy államon belül is változhat. Az elismerés helyenként a kisebbségnek megadott jogi személyiséget jelenti – a tények tanúsága szerint ritkán –, máshol a kisebbségek tagjai olyan jogokat kapnak, amelyek összességükben a csoport létét és érdekeit védik, ismét máshol szétszórt, logikai egységet nem képező jogosultságokkal rendelkeznek. Milyen irányú és milyen tartalmú állami magatartás elegendő ahhoz, hogy egy kisebbség léte, kultúrája, nyelvhasználata fennmaradhasson és fejlődhessen? A kérdésre többféle lehetséges válasz létezik. A nemzetközi jog soha nem volt a nemzetek joga – ahogyan azt egy sematikus szóelemzés alapján gondolhatnánk –, hanem mindig az államok joga, még akkor is, ha a népek és nemzetek önrendelkezési joga ma szerves részét képezi a hatályos nemzetközi jognak, és annak ellenére, hogy a 20. század első feléhez képest az emberi jogok deklarálása hétmérföldes csizmával haladt előre. A kisebbségek tehát – amelyek néhány kivételtől eltekintve, nemzet-fragmentumoknak is nevezhetők – a 90-es évekig a nemzetközi jogi normáknak nem alanyai, hanem legjobb esetben is csak kedvezményezettjei voltak. Így volt ez a Nemzetek Szövetségének égisze alatt létrejött kisebbségvédelmi rendszer idején is. Az etnopolitikai konfliktusok (növekvő) dinamikája, a szecessziós mozgalmak viszonylag nagy száma, az autonómia-követelések, a devolúciós példák vagy a nyelvharc esetei szerte a világban azt bizonyítják, hogy az etnikai és kulturális kisebbségek nem érzik magukat – és kultúrájukat – biztonságban az egyetemes emberi jogok garanciális rendszerében. A jugoszláviai válság kellett ahhoz, hogy az államokon belüli konfliktusokat kezelő diplomácia lehetőségeinek határai megmu113

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió tatkozzanak. A kétpólusú világ viszonylag áttekinthető és konszolidált viszonyai között a politikai és gazdasági nyomás – hiszen lényegében ebben állt ez a tevékenység – bizonyos esetekben képes volt látványos eredményeket is produkálni. A régi-új fogalmakban jelentkező probléma kihívásaival a nemzetközi államközösség a hidegháború végét követően megpróbált újból szembenézni. Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet 1991-ben Nyilatkozatot fogadott el a nemzeti kisebbségek jogairól, majd 1993-ban létrehozta a kisebbségügyi főbiztos tisztségét és hivatalát. 1992-ben az ENSZ fogadott el nyilatkozatot a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól, az Európa Tanács pedig elfogadta és csatlakozás végett a tagállamok elé terjesztette a Regionális és Kisebbségi Nyelvek Európai Kartáját. Az Európa Tanács Miniszteri Tanácsa 1994-ben fogadta el, és 1995ben terjesztette a tagállamok elé a Nemzeti Kisebbségek Védelmének Keretegyezményét. Az ENSZnek a diszkrimináció megelőzésében és a kisebbségvédelemben illetékes albizottsága 1981-ben munkacsoportot hozott létre, amely kidolgozta és 1992-ben elfogadta a bennszülött népek jogairól szóló nyilatkozattervezetét. Ezek a normatív próbálkozások, számos érdemük ellenére, meglehetősen ellentmondásosak. Léteznek más lehetőségek? Preventív diplomáciára kevés esetben volt szükség és alkalom. Ahhoz, hogy a konfliktusmegelőző, preventív diplomáciai tevékenység sikeres legyen, egyrészt nagyhatalmi konszenzus szükséges a béke megteremtésére vagy fenntartására vonatkozóan, másrészt a fegyveres konfliktusok megszüntetésére. Ez utóbbi feltétel a régióban sok esetben nincs meg, s ez a preventív diplomácia hatékonyságát egyelőre megkérdőjelezi. Láttuk, hogy e tevékenység eszközei - mint például az EBEÉ Nemzeti Kisebbségek Főbiztosának intézménye - milyen kilátástalan helyzetbe kerülhetnek, ha nem egyszerre teljesül mindkét feltétel. Egy 1992 júniusában a Biztonsági Tanács számára készült főtitkári jelentés a következőképpen határozza meg a preventív diplomácia fogalmát: „A preventív diplomácia a felek közötti vita megelőzésére, a meglévő viták konfliktussá válásának megakadályozására vagy a konfliktusok kiterjedésének korlátozására irányul.” Amint a jelentésből kiderül, a preventív diplomácia egy többlépcsős békéltető folyamat első fázisa. Amennyiben ez nem sikeres, következik a béketeremtés, majd a békemegőrzés, valamint a béke tartós feltételeinek a megteremtése és az újjáépítés. A kelet- és közép-európai régió szempontjából a preventív diplomácia, valamint a tartós béke megteremtésének folyamata tarthat számot elsősorban érdeklődésre. A Biztonsági Tanács számára készült ENSZ-főtitkári jelentés a konfliktus utáni helyzetekben elképzelhető béketartósító műveletek között említi az intézmények és az infrastruktúra újjáépítését, a kölcsönös előnyök békés rendszerének megteremtését, a választások ellenőrzését, az emberi jogok védelmének megerősítését, valamint a politikai életben való részvétel formális és informális lehetőségeinek a kiszélesítését.91 A jelentés e tekintetben tesz még egy rendkívül fontos megállapítást: „Az ENSZ tekintélye ezen a téren ama konszenzuson kell, hogy alapuljon, amely szerint a belső társadalmi béke követelménye ugyanolyan fontos, mint a globális politikai béke biztosítására irányuló stratégiák Nyilvánvaló kapcsolat létezik a demokratikus gyakorlat - például a jogállamiság és a döntéshozatal nyilvánossága s a béke, valamint egy új és stabil nemzetközi politikai rendben megteremtődő biztonság között. Mind a nemzetközi, mind a nemzeti kereteken belül, vagyis a politikai közösségek szintjén elő kell mozdítani a jó kormányzás kellékeit.” Mindmáig kérdés, hogy a kisebbségvédelem kollektív vagy individuális legyen-e. Aki a kisebbségnek, mint közösségnek a védelme ellen emel szót, két indokra hivatkozik. Az egyik jogi, a másik politikai természetű. A jogi indok alapját a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 27. cikkének megfogalmazása jelenti: „kisebbségekhez tartozó személyek”. A „csoportjuk 91

A Carrington-terv néven ismeretes dokumentum az Európai Közösségek égisze alatt Hágában tartott Jugoszláviaértekezlet 1991. novemberi plenáris ülésének napirendjén szerepelt, s a volt jugoszláv tagköztársaságok közötti új kapcsolatok alapelveit fektette le egy többoldalú egyezménytervezet formájában. Bár tervezet maradt, nem lépett érvénybe, tartalmát tekintve az első olyan legitimnek elismert nemzetközi fórumon kidolgozott koncepció, amely a válság nemzeti, etnikai kérdéseire igazi válaszokat próbált megfogalmazni.

114

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió más tagjaival együttesen” kifejezés azonban indirekt módon mégis elismeri a védeni kívánt érdekek kollektív természetét. A politikai indok szerint az államok erős ellenállást mutatnak a kisebbségek bármiféle kollektív elismerésével, különösen pedig a kisebbségek nemzetközi jogi jogalanyiságának megadásával szemben. Érvük, miszerint egy szervezett kisebbség politikáját mindegyik tagjára rákényszerítheti, feláldozva ezáltal az egyén érdekeit a csoport érdekeinek oltárán – vitatható, sőt éppenséggel tarthatatlan. Az államok valójában a szecessziótól félnek, a kisebbségek érdekében pedig még nem alakult ki igazán hatékony lobbyzásra alkalmas közeg. A kisebbség szembehelyezkedése azzal az állammal, amelynek területén él, annak egysége, szuverenitása, határai épségének veszélyeztetése nem feltétlen és nem szükségszerű következménye a kollektív jogok elismerésének. Egy valóban demokratikus, elfogadható, hatékony gazdaság- és szociálpolitikát folytató államnak nincs mit félnie kollektív jogokkal rendelkező kisebbségeitől. Hiszen azok nem az ellenzékiség céljával szerveződnek, hanem természetes érdekeik megvalósítására, ellenőrzésére, fejlesztésére. 2. Nemzetközi kisebbségi jogvédelem A kisebbségek védelme egyfelől egy adott csoport védelmét szolgálja, másfelől azokat az egyéneket védi, akik az adott csoporthoz tartoznak. 1935-ben a kisebbségvédelem e két alapvető irányát már az Állandó Nemzetközi Bíróság is megfogalmazta az albániai kisebbségi iskolákkal összefüggő tanácsadó véleményében. Már az első világháborút lezáró konkrét kisebbségvédelmi szerződések is felismerték e két alanyi kört, és kiemelték védelmük fontosságát: „Először is biztosítani kell, hogy a faji, vallási vagy nyelvi kisebbségek minden tekintetben az állam többi állampolgárával azonos bánásmódban részesüljenek. Másodszor pedig a kisebbséghez tartozó személyeknek minden alkalmas eszközt meg kell adni annak érdekében, hogy faji szokásaikat, hagyományaikat és nemzeti sajátosságaikat megőrizhessék.” Ebből következően tehát az egyénekre vonatkozóan a cél a többség tagjaival való egyenlő bánásmód, a csoportot illetően pedig a csoportspecifikumok védelme. E két cél természetesen csak együtt, szoros összefüggésben értelmezhető és védendő. Az egyén a kisebbségvédelem előnyeit azáltal élvezi, hogy őt államával szemben megilleti az egyenlő elbánás joga, más szóhasználatban a diszkrimináció tilalma. A kisebbségek védelmének individuális része tehát szoros kapcsolatot teremt a kisebbségvédelem és az emberi jogok védelme között. Ez utóbbival való összefüggés, a látszat ellenére, ma már sokkal több előnyt jelent a kisebbségvédelem érvényesíthetősége számára, mint a második világháború előtt, hiszen az emberi jogi dogmatika alkalmazhatóságát jelenti azokra a jogokra vonatkozóan, amelyek az egyéneket egy kisebbségi csoporthoz való tartozásukból eredően illetik meg. Praktikusan tehát, a jogérvényesítés terén a kisebbségvédelem javításának lehetőségét, effektivitásának sokkal magasabb szintjét hordozza magában. Paradoxnak tűnhet, de a kisebbségvédelem hatékonyabbá válása, az előrelépés esélye ezen a téren az emberi jogok egyetemességének elfogadásában rejlik. Egyetlen állam sincs már abban a helyzetben, hogy a területén élő emberek jogainak helyzetével foglalkozni kívánó másik nemzetközi jogalanyt a belügyekbe való beavatkozásra hivatkozva tartsa távol magától. A kisebbségvédelem pedig ennek a jogi fejlettségi szintnek egyértelműen és szervesen a részét képezi. A kisebbségek védelme az egyetemes emberi jogok kialakulásának és elismerésének fontos történelmi előzménye volt. A védendő személyek és jogok köre az évszázadok alatt folyamatosan bővült: az adott állam területén élő, elsősorban vallási kisebbségek helyzetével indult, és az 1648-as vesztfáliai békével ez a kör szélesedni kezdett. Az 1948-as Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának kibocsátása óta az egyén mint védendő jogalany egyre hangsúlyosabban a nemzetközi jog figyelmének a középpontjába került. Az egyénnek az államon keresztül való megjelenítése, az egyén érdekeinek és jogainak egy állami szűrőn keresztül való szemlélete mindinkább háttérbe szorult. Az egyén ma már nemzetközi jogi alapú jogok alanya lehet, saját államától megkövetelheti a nemzetközi jog által garantált emberi jogok betartását. Ehhez az alapot nemzetközi szerződések szolgáltatják, különös tekintettel a két 1966-os

115

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió egyezségokmányra, melyek egyéneknek szóló jogokat fogalmaznak meg, és megteremtik e jogok nemzetközi szintű védelmének eszközrendszerét is. Bár az emberi jogok védelmének eszközei egyelőre még nem teljes körűek és nem is elég hatékonyak, azt feltétlenül rögzíti, hogy az egyén az állampolgárságát adó állammal vagy akár a tartózkodási helye szerinti állammal szemben is érvényesítheti jogait. Az 1993-as bécsi emberi jogi konferencia rögzítette az emberi jogok standardját, az elfogadottnak tekintett emberi jogok körét. A konferencia záródokumentumában a részt vevő államok hangsúlyozták: az emberi jogok és alapvető szabadságok vitán felül egyetemes jellegűek, továbbá minden államnak kötelessége arról gondoskodni, hogy a kisebbségekhez tartozó személyek számára az összes emberi jog és alapvető szabadság teljes egészében és hatékonyan, diszkriminációmentesen valósuljon meg. A nemzetközi közvélemény kiemelten kezeli a végrehajtást: az emberi jogok tényleges érvényesülését. Nemzetközi szervezetek, különösen az ENSZ keretében egy sor olyan eszköz áll rendelkezésre, amelyekkel az emberi jogok betartását folyamatosan figyelemmel lehet kísérni. Ilyen például az ENSZ Gazdasági és Szociális Tanácsának Emberi Jogi Bizottsága. Az ENSZ Közgyűlés 1993-ban döntött egy emberi jogi főbiztos kinevezéséről. Az ennél konkrétabb jogérvényesítési eszközök, mechanizmusok nemzetközi szerződéses rendelkezéseken alapulnak. Az emberi jogok védelmét célul tűző szerződések arra kötelezik a szerződő államokat, hogy rendszeres időközönként jelentéseket készítsenek a releváns, tehát a kisebbségek védelmét közvetlenül vagy közvetve megvalósító nemzeti jogalkotásról és a jogalkalmazásról. A szerződésekben rögzített panasztételi eljárások is léteznek: panaszt tehetnek államok és egyének is. Bármely szerződő tagállam jogosult a szerződés által felállított ellenőrző fórumhoz egy másik szerződő tagállam ellen panaszt benyújtani, és kérni annak kivizsgálását, illetve annak megállapítását, hogy a bepanaszolt állam megsértette a szerződésben foglalt jogok valamelyikét. Az állami panasztétel lehetőségét bzinyos nemzetközi szerződések, például a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya csak abban az esetben engedi meg, ha az érintett bepanaszolt szerződő állam a maga részéről egy generális alávetési nyilatkozattal elfogadta a szerződésnek a vonatkozó eljárási szabályát. Az egyének által benyújtható panasz lehetőségét szintén külön is el kell fogadnia minden szerződő államnak ahhoz, hogy ennek az eljárásnak az igénybevételére sor kerülhessen. Ebben az esetben az egyén – az állampolgár – saját szerződésben rögzített jogainak védelme érdekében veszi igénybe egy nemzetközi fórum közreműködését saját államával szemben, ehhez viszont az érintett állam szuverenitásának csorbulása miatt csak ezen állam hozzájárulásával kerülhet sor. Az emberi jogok védelmét a fentiekhez hasonló, különböző szerződésekben rögzített eszközökön túl a nemzetközi jog alanyai egyéb, nemzetközi szerződéseken kívüli eszközökkel is megvalósíthatják, mivel az emberi jogok ma már nem jelentik pusztán egy állam belügyét. Olyan államok, amelyekben köztudottan megsértik az emberi jogokat, nem bújhatnak a szuverenitásuk mögé akkor, ha a nemzetközi közösség vagy annak egyes alanyai meg akarják akadályozni az emberi jogokat sértő cselekedetek folytatását. Az emberi jogok megsértése esetén számításba vehető eszközök között a hagyományos diplomáciai eszközök mellett egy sor további lehetőséget is találunk, például a gazdasági szankciók, kereskedelmi embargó lehetőségét. A regionális vagy univerzális szinten, több állam együttműködésével megszerveződő közös fellépések kiemelt helyet foglalnak el a lehetséges eszközök skáláján, hiszen lényegesen nagyobb az akciójuk legitimitása és hatékonysága. 3. A kisebbségek a nemzetközi jogban A kisebbségi jogok elismerése nem nevezhető általános tendenciának: sok afrikai, ázsiai országban éppen a lakosság egybeolvasztása a cél, nem pedig a kisebbségi jogok elismerése. A kisebbségi jog alapvetően két részből tevődik össze: az adott államon belüli szabályozásként – állam és állampolgár, illetőleg a többség és a kisebbség közötti viszonyokat rendezi, továbbá nemzetközi színtéren – államok között, egymás kisebbségeire tekintettel történő szabályozás

116

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió A kisebbségi jogok sajátosságai: ezekre a jogokra még a többi emberi joghoz képest is jóval inkább jellemző az átpolitizáltság; a kisebbség fogalma nem egyértelmű; a kisebbségi kollektív jogok egy jelentős része eleve túlmutat a jogi szférán és egyértelműen a politikai megfontolások közé tartozik (pl. önrendelkezési jog, területi autonómia kérdése); a kisebbségi kollektív jogok jelentős része az individuális jogok nélkül nem értelmezhető (pl. a nyelv, kultúra megőrzése csak akkor képzelhető el, ha tanulhatnak anyanyelven, használhatják nyelvüket stb.). Több nemzetközi szervezet fogadott el kisebbségvédelmi határozatokat. ENSZ Az ENSZ Alapokmánya (Karta) nem említi a kérdést (indoka: egyrészt 1945-ben ez a kérdés csupán Kelet- és Közép-Európát érintette, másrészt pedig úgy vélték, az emberi jogokra hivatkozással ez a kérdés is kezelhető: célja mindenekelőtt a nemzetközi béke és biztonság, és az emberi jogok védelme, “mindenki számára, faji, nemi, nyelvi vagy vallási különbözőségre tekintet nélkül). Az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatához is kapcsolódik a kisebbségek problémája. Az 1948-ban elfogadott dokumentum a Kartában említett emberi jogokat volt hivatott konkretizálni. Előkészítő munkálatai során számos, kisebbségekkel kapcsolatos javaslat született, melyek nem kerültek bedolgozásra. Habár a kisebbségekről tehát szót sem ejt a nyilatkozat, még elfogadásának napján, december 10-én kibocsátásra került egy másik közgyűlési határozat, Fate of minorities címmel, melyben a Közgyűlés kimondja, hogy “nem közömbös a kisebbségek sorsával szemben, de rendkívül nehéz egységes megoldást találni erre a komplex problémára, amely szinte minden érintett államban más szempontokat vet fel.” A Kisebbségek Sorsa elnevezésű közgyűlési határozat egy tanulmány létrejöttét szorgalmazta annak érdekében, hogy az ENSZ hatékony védelmet tudjon kidolgozni. Az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata is tartalmaz olyan általános kulturális jogokat, amelyek az egyes etnikai csoportok identitásának védelmét is szolgálják. Az 1948-as A népirtás megelőzésére és megbüntetésére irányuló egyezmény II. cikke kimondja, hogy a népirtás egyike az ott felsorolt cselekvéseknek (csoport tagjainak megölése, súlyos teste vagy lelki sérülés okozása a csoport tagjainak, stb.), ha azzal a szándékkal viszik véghez, hogy egy nemzeti, etnikai, faji vagy vallási csoportot, mint olyat teljesen vagy részben kiirtsanak. Az Emberi Jogi Bizottság 1947-ben létrehozott egy kisebbségi albizottságot, mely azóta is működik. A javaslatukra bekerült a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányába (1966) egy kisebbségvédelmi cikk, a 27. (“Olyan államokban, ahol nemzeti, vallási vagy nyelvi kisebbségek élnek, az ilyen kisebbségekhez tartozó személyektől nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját kultúrájuk legyen, hogy saját vallásukat vallják és gyakorolják, vagy hogy saját nyelvüket használják.”) Problémák: egyéni jogokat biztosít csupán, kollektív jogokat nem, ráadásul csak egy negatív kötelezettség kontrollmechanizmusok nélkül. 1992-ben az ENSZ Közgyűlése elfogadott egy deklarációt Az etnikai vagy nemzeti, vallási és nyelvi kisebbségek tagjainak jogállásáról, mely a kisebbségi jogokat az emberi jogok közé sorolta. Elismeri: a kisebbség létezéshez, önazonossághoz való jogát (kollektív jog) / vallásgyakorlási, nyelvhasználati jogát (egyéni jog) / a jogot, hogy részt vegyen az általa lakott területet vagy magát a kisebbséget érintő regionális döntésekben, DE ez nem lehet ellentétes a belső törvényhozással / a saját szervezetek létesítési jogát (kollektív jog) / hogy az államok kötelesek megteremteni azokat a feltételeket, amelyek lehetővé teszik a kisebbségek számára, hogy szabadon fejlesszék saját kultúrájukat, megtanulhassák anyanyelvüket, részt vehessenek országuk gazdasági fejlődésében, továbbá kötelesek törvényhozási eszközökkel is biztosítani a kisebbségi jogokat. Az állami kötelezettségek bár pontatlanul, “soft law”-módon vannak megfogalmazva Az UNESCO keretében létrejött 1960. évi egyezmény az oktatásban megvalósítandó egyenlő elbánásról: a kisebbségeknek lehet saját oktatási tevékenységük, beleértve iskolák fenntartását, saját nyelv használatát vagy tanítását (ha az állam oktatási politikája lehetővé teszi), azonban ez nem árthat a nemzeti szuverenitásnak.

117

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió EBESZ Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) – a korábbi Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet (EBEÉ) keretében a kisebbségek védelmét olyan kérdésnek tekintik, amelynek érdekében európai szintű politikai összefogásra van szükség. Az államok ettől az összefogástól reméltek változást az európai államok belső jogrendszerében. Az EBEÉ 1975. évi helsinki záródokumentuma az emberi jogok tiszteletben tartásának vezérlő elvének kifejtésekor megemlíti a kisebbségvédelmet is (VII. elv). Az EBEÉ 1990-es koppenhágai ún. emberi dimenziós konferenciájának záródokumentuma egy teljes fejezetet szentelt a kisebbségi kérdésnek (IV),78 és ezzel minőségi ugrást hajtott végre. A részt vevő államok ebben kifejezték meggyőződésüket, hogy a „nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogainak mint az általánosan elismert emberi jogok szerves részének biztosítása a béke, az igazságosság, a stabilitás és a demokrácia lényeges eleme” (30. pont). A záródokumentum a továbbiakban felsorolja a kisebbségekhez tartozó személyek jogainak katalógusát (32. pont), ide sorolva a kollektív jogokat is. Az EBEÉ/EBESZ figyelme Koppenhága után elsősorban a kisebbségvédelem praktikusabb kérdései felé fordult: 1992-ben, a Helsinkiben tartott EBEÉ-csúcson az államok létrehozták a Nemzeti Kisebbségek Főbiztosának intézményét. Feladatai: konfliktus-megelőzés, a már létrejött viták eszkalálódásának elkerülésére irányuló tevékenység, az érintettek közötti párbeszéd elősegítése. Az EBEÉ, illetve az EBESZ nyilatkozatai nélkülözik a jogi kötőerőt. Tartalmuk azonban visszatükrözi a részt vevő államok kisebbségvédelemről vallott nézeteit. Ezek az államok a kisebbségek védelmét nemzetközi érdeklődésre számot tartó kérdésnek és ezzel együtt az emberi jogok védelme részének tekintik. A kisebbségi főbiztos intézménye pedig a párbeszéd eszközével igyekszik hozzájárulni a kisebbségi jogok hatékonyabb érvényesüléséhez, többek között fórumot biztosítva a kialakulóban levő vagy éppen kialakult viták megtárgyalásához, elkerüléséhez. Európa Tanács Politikai téren a kisebbségek problémáira leginkább érzékeny és egyben a kisebbségi jogok kodifikálása területén leginkább kezdeményező szerepet vállaló szerv ebben az időszakban az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése. A Közgyűlés motorja pedig annak Jogi és Emberjogi Bizottsága. A kisebbségek szempontjait érvényesítő felvetések, kezdeményezések, kivizsgáló bizottságok felállítása, raportőrök kiküldése, illetve a határozathozatali előterjesztések a Jogi és Emberjogi, illetve Politikai Bizottság együttes munkájának eredménye, amelyek a döntés-előkészítési és döntéshozatali procedúra révén, mint Parlamenti Közgyűlési Határozat vagy Ajánlás jelennek meg. Az Európa Tanács keretében zajló tárgyalások és megoldások markánsabb európai perspektívát tükröznek, bár azt nem lehet állítani, hogy a kisebbségek védelmének koncepcióját illetően az európai államok egységes álláspontot képviselnének. A jelenleg 47 államot tömörítő Európa Tanács az európai szintű kisebbségvédelem érdekében folytatott tevékenységét eredményesnek lehet tekintheti, hiszen a tagállamok nagy többségével jogi kötőerejű dokumentumokat sikerült kidolgoznia és elfogadtatnia. Az Emberi Jogok Európai Egyezménye (1950). Eredetileg nem volt célja a kisebbségi jogok biztosítása, tartalmaz bizonyos minimumszabályokat, pl. a diszkrimináció tilalmára nézve nem tartalmaz kifejezett kisebbségvédelmi rendelkezést, még az 1966-os egyezségokmány 27. cikkéhez hasonlót sem. Ilyen értelemben nincs különbség a többi kontinensen megszületett, hasonlóan általános emberi jogvédelmet megvalósítani kívánó egyéb egyezmények és az európai emberi jogi konvenció között, hiszen sem az 1969-es Emberi Jogok Amerikai Egyezménye, sem pedig az 1981-es afrikai emberi jogi karta nem tartalmaz kisebbségvédelmi szabályokat. Az Emberi Jogok Európai Egyezménye egyszerű diszkriminációs tilalmat foglal pusztán magában, a 14. cikkben, amely többek között tiltja a nyelvi vagy a nemzeti kisebbséghez való tartozás alapján megvalósuló megkülönböztetést. 118

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió Az Európa Tanács fő feladatát multilaterális nemzetközi szerződések kidolgozása képezi, mely kötelességének e szervezet a kisebbségvédelmet illetően a kilencvenes években eleget is tett. Emellett azonban a kisebbségi kérdés igen jelentőssé és meghatározóvá vált az Európa Tanács által követett politikában is. az Európa Tanács a kilencvenes évek eleje óta tartó tagfelvételi hullám során, a felvétel feltételeként szerepelteti az adott állam belső jogrendszerének demokratikus voltát, a jogállamiságnak való megfelelését, ez utóbbinak összhangban kell állnia „minimális európai kisebbségvédelmi standarddal” – még akkor is, ha ez utóbbi kategória nincs egyértelműen és általánosan tisztázva. Az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez kapcsolódó jegyzőkönyvek. Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése 1201-es ajánlása az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez kapcsolódó kisebbségi kiegészítő jegyzőkönyv alapját volt hivatott megfogalmazni. 1201-es dokumentum csak ajánlás értékű, nem kötelező erejű jogi norma, a benne megfogalmazott elvek mégis számos kormány ellenérzését váltották ki, mivel először mondta ki nemzetközi viszonylatban a nemzeti kisebbségek jogát bizonyos fajta speciális státushoz, illetve közigazgatási autonómiához (11. cikkely); a másik pedig e kisebbségek kollektív jogairól tett említést (12. cikkely). Az értelmezés körül komoly vita alakult ki, és olyannyira eltérő interpretációk születtek, hogy a Parlamenti Közgyűlés Jogi és Emberjogi Bizottsága felkérte az ET jogi szakértői szerveként ismert Velencei Bizottságot, hogy értelmezze a kérdéses cikkelyeket. A Bizottság szerint „A speciális státus sokkal tovább is mehet, lehetővé téve egy régió számára, amelyikben a kisebbség többséget képez, a saját törvénykezési és végrehajtó hatalmat a regionális kérdéseket illetően." Ennek fényében megkockáztatható, hogy az autonómia jogát előirányzó 11. paragrafus démonizálása az európai Keleten az elutasítás hivatkozási alapját képezi. A kisebbségi kiegészítő jegyzőkönyv a Nyugatból sem váltott ki egyértelmű lelkesedést, s így érthető, hogy az 1994. októberi Bécsi Csúcs elvetette a kisebbségi jegyzőkönyv gondolatát. Mégse volt eredmény nélküli ez a csúcstalálkozó. Előirányozta például a már taglalt Kisebbségi Keretegyezményt és egy EJEE-hez kapcsolódó, egyéni és kisebbségi jogokat is érintő kulturális kiegészítő jegyzőkönyv megalkotását. A Regionális vagy kisebbségi nyelvek európai kartája az európai Helyi és Regionális Hatóságok Konferenciája által előkészített szöveg alapján lett megfogalmazva, 1992. június 25-én fogadta el egyezményként az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága, és 1992. november 5-én Strasbourgban került sor az aláírására. 1998. március 1-jén lépett hatályba. A Karta célja, hogy megvédje és előmozdítsa a regionális és kisebbségi nyelveket, mint az európai kulturális örökség veszélyeztetett aspektusait. Célja kulturális jellegű. Magában foglalja a regionális és kisebbségi nyelveket, a területhez nem köthető nyelveket és a kevésbé széles körben beszélt hivatalos nyelveket. Azt szándékozik biztosítani - amennyire ez ésszerűen lehetséges -, hogy a regionális vagy kisebbségi nyelveket használják az oktatásban és a tömegkommunikáció terén, hogy lehetővé tegyék és támogassák használatukat az igazságszolgáltatás és közigazgatás területén, a gazdasági és társadalmi életben, kulturális tevékenységek és nemzetközi cserék alkalmával. A Karta nyolc alapelvet fogalmaz meg, amelyek minden nyelvre alkalmazhatóak: 1) a regionális vagy kisebbségi nyelveknek, mint a kulturális gazdagság kifejezésének az elismerése; 2) minden egyes regionális vagy kisebbségi nyelv földrajzi körzetének tiszteletben tartása; 3) az ilyen nyelvek megóvása érdekében tett határozott lépések szükségessége; 4) az ilyen nyelveknek a magánéletben és közéletben, szóban és írásban való használatának megkönnyítése és/vagy bátorítása; 5) az ilyen nyelvek oktatása és tanulása, megfelelő formáinak és eszközeinek biztosítása minden megfelelő szinten; 6) a nemzetközi cserék megfelelő formáinak támogatása; 7) a felek vállalják, hogy megszüntetnek minden indokolatlan megkülönböztetést, kizárást, megszorítást vagy előnyben részesítést, amely valamely regionális vagy kisebbségi nyelv használatát érinti, és célja az, hogy e nyelv megőrzésétől vagy fejlesztésétől elbátortalanítson, vagy azt veszélyeztesse; 8) a felek vállalják, hogy elősegítik az ország összes nyelvi csoportjai közötti kölcsönös megértést. A Karta részletesen felsorolja a nyelvek védelmére előírt állami kötelezettségeket (96 darab) – az egyezmény megerősítése vagy jóváhagyása során ebből 35-öt kell választani nyelvenként, 119

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió konkrétan megjelölve, milyen területeken beszélt nyelvekre vállalják azokat. Példák: A nyelv a közigazgatásban hivatalosan használható (a beadványokat ezen a nyelven is elfogadják és válaszolják meg), családi és keresztnevek használata, oktatás során használható, a közszolgálati médiában ilyen nyelvű műsorok. A Karta olyan ellenőrző rendszert kínál, amely lehetővé teszi az államok mint szerződő felek, az Európa Tanács és a köz számára, hogy kövesse és megfigyelje azok végrehajtását. Magyarország 1995-ben, Románia 2008-ban ratifikálta. Végrehajtásukról a felek 3 évente konkrét jelentést tesznek az Európa Tanács Főtitkárához, amit szakértői bizottság vizsgál meg. Az Európa Tanács a Nemzeti Kisebbségek Védelméről alkotott Keretegyezményt 1995-ben fogadta el, és 1998. február 1-én lépett hatályba. A Kisebbségi Keretegyezmény államokra ró kötelezettséget, egyéni jogvédelmi mechanizmus nem kapcsolódik hozzá, normái gyengék. Az egyezmény az első törvényerejű többoldalú okirat, amely a nemzeti kisebbségek védelmével foglalkozik általánosságban. Célja az, hogy a szerződő felek saját területeiken támogassák a nemzeti kisebbségek fennmaradását. Az egyezmény a nemzeti kisebbségek teljes és hatékony egyenlőségét szándékozik előmozdítani azzal, hogy olyan megfelelő feltételeket teremt, amelyek segítségével megőrizhetik és fejleszthetik kultúrájukat és megtarthatják identitásukat. Az egyezmény a közéleti szférában alapelveket állít fel a nemzeti kisebbséghez tartozó személyekre vonatkozóan, ezek: a diszkrimináció tilalma; a tényleges egyenlőség előmozdítása; a kultúra, vallás, nyelv és hagyományok támogatása és megőrzése; a békés célú gyülekezés szabadsága; az egyesülés szabadsága; a véleménynyilvánítás szabadsága; a gondolat-, lelkiismeret- és vallásszabadság; a tömegkommunikációs eszközökhöz való hozzájutás és azok használatának joga; nyelvre és oktatásra vonatkozó szabadságok; határokon átnyúló kapcsolatok és együttműködések fenntartásának joga; részvétel a gazdasági, kulturális és társadalmi életben; a kényszerasszimiláció tilalma. 4. Kisebbségvédelem az EU előtt és az EU-ban Az Európai Uniót létrehozó maastrichti szerződést (hivatalosan Szerződés az Európai Unióról) 1992. febr. 7-én írták alá az Európai Közösség (EK) tagállamai és 1993. nov.1-én lépett hatályba. Az emberi – és ezen belül a kisebbségi jogok védelme – az EK-ban nem tekint vissza hosszú múltra. Az emberi jogok védelmének fontossága a nyolcvanas évek óta egyre erőteljesebben jelenik meg a Közösség és az Unió – és a tagállamok közös – külpolitikájában. Az Európai Parlament 1981-es állásfoglalásában foglalkozott először tételesen kisebbségeket érintő jogokkal az ún. Arféállásfoglalásban92, ebben megfogalmazzák: „[az Európai Parlament] elkötelezett Európa népei közötti szorosabb egység megteremtése és élő nyelveik megőrzése iránt, a sokszínűségre építve, hogy közös kulturális örökségüket gazdagítsák és tegyék sokszínűvé.” (Preambulum) A továbbiakban a dokumentum felszólítja a tagállamok országos, regionális és helyi szervezeteit, hogy biztosítsák a regionális nyelvek és kultúrák oktatásának lehetőségét az óvodától az egyetemig, biztosítsanak lehetőséget a regionális nyelvek használatának a helyi rádiókban és televíziókban, és tegyék lehetővé, hogy a hivatalos ügyintézésben, valamint a bírósági eljárásokban mindenki az anyanyelvét használhassa. A Parlament továbbá felkérte a Bizottságot, hogy vizsgálja felül a kisebbségi nyelveket diszkrimináló közösségi jogszabályokat és gyakorlatokat.93 A Nyelvi és Kulturális Kisebbségek Érdekében Hozott Intézkedésekről 94 című határozat 1983-as, tulajdonképpen a korábbi rendelkezések végrehajtására hívta fel a figyelmet, valamint hangsúlyozta, hogy Európában mintegy 30 millió olyan ember él, akinek anyanyelve regionális, vagy kevésbé beszélt nyelv. 92

European Parliament Resolution on a Community Charter of Regional Languages and Cultures and on a Charter of Rights of Ethnic Minorities (A Regionális Nyelvek és Kultúrák Közösségi Chartájáról és az Etnikai Kisebbségek Jogainak Chartájáról Szóló Határozat.) OJ 1981 No. C 287. 93 A határozat hatására hozták létre a Kevésbé Használt Nyelvek Európai Irodáját 1982-ben. 94 European Parliament Resolution on Measures in Favour of Linguistic and Cultural Minorities. OJ 1983 No. C 68.

120

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió Az 1987-es Kujpers-állásfoglalásban95 felszólítják a tagállamokat, hogy a) teremtsék meg a regionális és kisebbségi nyelvek használatának közvetlen jogalapját, mindenekelőtt a helyhatóságok szintjén azokon a területeken, ahol kisebbségi csoportok élnek; b) vizsgálják felül az olyan nemzeti rendelkezéseket és gyakorlatot, amelyek hátrányosan különböztetik meg a kisebbségi nyelveket; c) kötelezzék arra „a decentralizált és központi kormányszerveket, hogy használják a nemzeti, regionális és kisebbségi nyelveket az érintett területeken.” A regionális és kisebbségi nyelvhasználatra vonatkozó 1987-es ajánlás kitér a család- és helységnevek, a fogyasztói tájékoztatás, a postai szolgáltatások, a közút és utcanevek és közfeliratok kisebbségi nyelvű használatának biztosítására (9. bekezdés). A határozat legjelentősebb intézkedése azonban a kisebbségi nyelvek anyagi támogatása volt, mivel a Parlament 1 millió ECU-t különített el 1988-as költségvetéséből erre a célra. 1988-ban készült el a Parlament számára az „Etnikai csoportok jogainak Kartájá”-ra vonatkozó úgynevezett Stauffenberg-jelentés96. A jelentés egyértelműen kiáll egy ilyen jellegű jogi karta szükségessége mellett, de a Parlament nem tárgyalta meg a jelentést, és nem hozott döntést róla. A Stauffenberg-jelentés (amely a tervezett Kartának egy szövegszerű javaslatát is tartalmazta) egyértelműen és következetesen „etnikai csoportokról” beszélt, figyelmen kívül hagyva a csoportjogokkal szemben várható erős ellenérzéseket. Hosszas előkészületek után 2000 decemberében, a nizzai csúcson a Tanács jóváhagyta az EU saját emberi jogi dokumentumát, az Alapvető Jogok Chartáját97. A kisebbségi jogok tekintetében azonban nem sikerült ilyen jellegű jelentős előrelépést elérni. Ennek okaival kapcsolatosan Amato és Batt tanulmányát idézzük.98 Négy fő megállapítást tesznek az Európai Unió jelenlegi helyzetével, és az ebből eredő követelményekkel kapcsolatban: - A kisebbségi jog fontos kérdéssé vált az Unió külpolitikájában, jóllehet ez nem szerepel a belpolitika napirendjén. Ezen aszimmetria megkérdőjelezi az Unió hitelességét. Ahhoz, hogy az Unió elutasíthassa a kettős mérce vádját, Európának rendet kell tennie saját háza táján. - A nyugati polgári modell és a keleti etnikai fejlődési minta szembeállítása leegyszerűsítő és túlzó megközelítés. A gazdasági bizonytalanság és a kulturális aggodalmak jelen vannak a kontinens egészén, és az önazonossági probléma a nemzetállami jogosultságokkal és képességekkel való szembesülés révén mutatkozik meg. - Az Uniónak meg kell változtatnia a kisebbségek jogaival kapcsolatos belpolitikáját. - Egyes tagállamok ellenállásának következtében az Unió ezen a területen nem fejlesztette megfelelően belső politikáját. Annak ellenére cselekedett így, hogy a Maastrichti és az Amszterdami Szerződések új jogi alapot hoztak létre, és a kisebbségeknek szánt közösségi programok terén számottevő fejlődés tapasztalható. Tehát egy új, markánsabb eszközökkel támogatott politikát várhatunk. Ezzel szemben az Unió kisebbségvédelmi tevékenysége csak jó indulattal nevezhető aktívnak. A Velencei Bizottság elnöke 2002. február 26-i beszédében az EU céljait e vonatkozásban a következőképpen mutatta be99: - olyan egységet hordozó koncepció megalkotása, amely tiszteletben tartja a sokféleséget; - a mérsékeltség és tolerancia üzenetének szükségessége, a különbségekre való nyitottság, az emberi jogok tiszteletben tartása; - egy erős Európai Unióhoz való tartozás vágya, és a nemzeti, politikai, társadalmi és kulturális élet szilárd alapvetései fenntartásának óhaja; 95

European Parliament Resolution on the Languages and Cultures of the Regional and Ethnic Minorities in the European Community (A Regionális és Etnikai Kisebbségi Nyelvekről és Kultúrákról Szóló Határozat.) OJ 1987 No. C 318. 96 Európa Parlament, Jogi és Polgárjogi Bizottság: Jelentés egy Népcsoportjogi Chartáról az Európai Közösség Államaiban. (1988. március 3) PE 156. 208. 97 www.europa.eu.int/comm/justice_home/unit/charte/index_en.html (2005. október) 98 Giuliano Amato és Judy Batt: A kisebbségek jogai és Európa keleti bővítése, RSC Policy Paper, No. 98/5. 99 V. Giscard d’Estaing (SN 1565/02)

121

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió egy olyan térség létrehozása, amelyben erős kulturális indíttatások léteznek és fejlődnek; egy olyan európai állam létrehozása, amelyben mindenki tisztában van kultúrája gazdagságával és mindig megújuló kreativitásának erejével; és amelyben a kulturális sokféleség garantálja a sokféleséget. Emellett az Open Society Institute által készített „Az EU csatlakozási folyamat nyomon követése: kisebbségek védelme” című jelentésében100 a kérdést már a bővítési folyamat kontextusában vizsgálva a következő megjegyzéseket fogalmazta meg: 1) Az Európai Uniónak többet kellene tennie azért, hogy tisztázza és kifejezze a tagjelölt országok teljesítményének mérésére alkalmazott közös európai kisebbségvédelmi normák tartalmát, továbbá létre kell hoznia azokat a mechanizmusokat, amelyek mind a tagországok, mind a tagjelölt államok teljesítésének nyomon követését szolgálják. 2) Példamutatásukkal az EU tagállamoknak maguknak is összhangba kell hozniuk saját kisebbségvédelmi jogszabályaikat a gyakorlattal. 3) A tagjelölt államok kormányainak a csatlakozásra vonatkozó kifejezett politikai akaratukat a kisebbségek védelmét szolgáló hathatós szabályok kidolgozása és alkalmazása melletti ugyanolyan határozott elkötelezettséggé kellene átformálniuk. 4) Az EU tagállamoknak és a tagjelölt államoknak egyaránt arra kell törekedniük, hogy a civil szervezetek, különösen pedig a kisebbségeket képviselő szervezetek támogatásával, a politika kialakításában, megvalósításában és értékelésében való érdemi részvételük biztosításával növeljék a lehető legnagyobbra a kisebbségvédelmi politikák eredményességét. Az EU kisebbségeket (is) érintő politikai intézkedései négy csoportba oszthatók: a) a nyelvi kisebbségeket támogató közvetlen és a kulturális politikán keresztül közvetett intézkedések; b) a regionális politikák kisebbségeket is érintő vonatkozásai; c) az Unió diszkrimináció-ellenes intézkedései; d) a külpolitikában megjelenő kisebbségvédelmi intézkedések. Alapvető különbségek vannak a tagállamok kisebbségvédelmi gyakorlatában, akárcsak a hatékony és elfogadható kisebbségvédelmi eszközök megítélésében. Így például az Unió vezető szervei közül az EU-tagállamok kormányait képviselő Európai Tanácsban, illetve a Bizottságon belül sosem merült fel, hogy az EU közös kisebbségvédelmi kötelezettségeket vállaljon. Ám ez nem zárta ki, hogy az EU nevében akár a Bizottság, akár a Tanács kisebbségvédelmi kérdésekben nyilatkozzon. Az Unió – a nemzetközi tendenciának „megfelelően” – elsősorban a kisebbségek alapvető emberi jogaiból kiindulva, a kulturális jogok csoportján (anyanyelvhasználat, oktatás) keresztül közelíti meg a kisebbségvédelem kihívásait. Emellett jelentős erőfeszítéseket tesz (pl. az Európai Ombudsman intézménye által) a diszkriminációellenes fellépés érdekében, amely a „low profile” kisebbségvédelem fontos eszköze.101 Az EU kisebbségeket érintő regionális politikáiról beszélve leginkább a regionális kultúrák uniós elismeréséről, azok támogatásáról lehet szó. „Ez azonban csak néhány területileg homogén regionális kisebbség kultúrájának fejlődését erősítheti. A tagállamok regionális kulturális sokszínűségének elismerése (politikai szinten a Régiók Bizottsága felállításában, gazdasági szinten pl. a regionális fejlesztési alapon (ERDF) keresztül) támogatni látszik a területileg homogén kisebbségeket – amennyiben az általuk lakott terület egybe esik a támogatásban részesülő közigazgatási régióval.”102 -

100

Az Európai Uniós csatlakozási folyamat nyomon követése: kisebbségek védelme. EU Accession Monitoring Program, Open Society Institute, Országjelentések 2001, 17. o. Megtalálható: www.soros.c3.hu/kisebbsegek.pdf. (2005. október) 101 „Low profile”-ként (azaz „kevésbé hangsúlyos”-ként) említem, mivel a kisebbségvédelem ezen vonatkozása nem növekedhet olyan jelentőségűvé, mint a nemzetközi, kifejezetten kisebbségi jogokat definiáló és védő szerződések, ugyanakkor a „mindennapokban” az egyéni jogvédelem kiemelkedő szereplője. Az 1999-ben hatályba lépett Amszterdami Szerződésben került sor a „kisebbségi diszkrimináció” elleni jogi fellépésre. A szerződés 13. cikke felhatalmazza a Tanácsot, hogy „megfelelő intézkedéseket tehet a nemen, faji vagy etnikai eredeten, valláson vagy más meggyőződésen, fogyatékosságon, életkoron vagy szexuális irányultságon alapuló diszkrimináció elleni küzdelem érdekében.” 102 Vizi Balázs: Az Európai Unió és a kisebbségek jogai. Kisebbségkutatás, 2001/2. sz.

122

Bodó Barna – Toró Tibor: Kisebbségpolitika és az Európai Unió Az EU vezető szervei (a Tanács, Bizottság és a Parlament) közül a nyelvi kisebbségek jogaival mindenekelőtt a politikailag érzékenyebb témákat is felvállaló Európai Parlament foglalkozott több határozatában is. Ezek a határozatok jogilag nem kötelezőek, ami egyfelől megkönnyítette parlamenti elfogadásukat, másfelől olyan általános jellegű ajánlásokról van szó, amelyek nem határoznak meg konkrét, számon kérhető kompetenciákat, hanem különféle intézkedési javaslatokat fogalmaznak meg a tagállamok vagy a Bizottság részére a kisebbségvédelem terén. Konklúzió: A kisebbségvédelem tehát az emberi jogvédelem sajátos formája – akár individuális, akár pedig közösen gyakorolható jogokról legyen is szó. A kisebbségek jogait emberi jogként felfogva arra a következtetésre juthatunk, hogy a rendelkezésre álló emberi jogokat védő nemzetközi jogi eszköztár a kisebbségek védelme érdekében is igénybe vehető. Ezzel szemben a kollektív kisebbségi jogok körének meghatározásában az államoknak nagyobb mozgásterük marad, a nemzetközi jog nyújtotta elvárhatósági szint ebben a dimenzióban sokkal alacsonyabb.

123