Kézikönyv a szociális és gyermekjóléti. alapszolgáltatások területi különbségekre. érzékeny rendszerének kialakításához,

Kézikönyv a szociális és gyermekjóléti alapszolgáltatások területi különbségekre érzékeny rendszerének kialakításához, tervezéséhez az ágazati irányítás számára

Területi alapú szolgáltatástervezés módszertanának kialakítása a szociális és gyermekvédelmi rendszerben

MUNKAANYAG!

1

Készítette: Társadalmi Összetartozásért Alapítvány A munkacsoport vezetője, szerkesztő: Herpainé Márkus Ágnes A munkacsoport tagjai és a tanulmány szerzői: Dr. Farkas Jenő Zsolt PhD (nemzetközi példák, adatbázisok, indikátorok) Herpainé Márkus Ágnes (szerkesztés, elemzések, ajánlások, hazai helyzet, nemzetközi példák) Hollósi Szabolcs (elemzések, ajánlások, nemzetközi példák) Dr. Jász Krisztina PhD (nemzetközi példák, összegzések) Ladányi Erika (adatbázisok, indikátorok, hazai helyzet)

2013. május – 2014. április

2

Tartalomjegyzék 1. Kézikönyv készítésének keretei, elvárások .....................................................................5 1.1 A feladat értelmezése, kontextusa...........................................................................5 2. A szociális és gyermekjóléti szolgáltatási rendszer áttekintése......................................9 2.1 A hazai önkormányzati helyzet áttekintése a nemzetközi példákkal összevetve....14 2.2. A hazai szociális és gyermekjóléti rendszer szerkezete a területi különbségek nézőpontjából............................................................................................................... 15 3. A vizsgált külföldi példák áttekintése............................................................................25 3.1 Ausztria, Burgerland............................................................................................... 25 3.2 Csehország............................................................................................................. 29 3.3 Finnország.............................................................................................................. 33 3.4 Írország.................................................................................................................. 35 3.5 A nemzetközi megoldások lehetséges hazai relevanciája.......................................40 4. A szociális és gyermekjóléti alapszolgáltatások tervezésének támogató rendszere......43 4.1 Az ágazati irányítás információs, tervezési és irányítási környezete a területi különbségeire reagálni képes intézményrendszer kialakíthatóságáért.........................43 4.1.1 A szociális és gyermekjóléti alapszolgáltatásokat érintő tervezési szintek, felelősségek és eszközök .......................................................................................48 4.1.2 Szükségletek feltárása ...................................................................................49 4.1.3 Szolgáltatási szükségletek feltárásának jelenlegi szabályozása......................51 4.1.4 Szolgáltatási szükségletek feltárása és értékelése a helyi tervezésben .........52 4.1.5 Ágazati tervezés területi fókuszokkal..............................................................57 4.2 Áttekintett adatgyűjtések, információforrások........................................................58 4.2.1 Területfejlesztési és Területrendezési Információs Rendszer ...........................60 4.2.2 Országos Statisztikai Adatgyűjtési Program....................................................64 4.2.3 Igénybevevői Nyilvántartás.............................................................................68

3

4.3 Módszertani felvetések és példák...........................................................................73 4.3.1 Térinformatika ................................................................................................ 76 4.3.2 A területi egyenlőtlenségek társadalmi vonatkozásainak vizsgálati példái.....79 4.3.3 Mikroszimulációs módszerek...........................................................................85 5. Javaslatok, ajánlások a szociális és gyermekjóléti alapellátások területi különbségekre érzékeny rendszerének kialakítása érdekében..................................................................89 5.1 Kérdések, felvetések.............................................................................................. 90 5.2 Ágazati döntéstámogató rendszer megerősítése....................................................91 5.2.1 Szükségletek feltárása és igények megismerése............................................92 5.2.2 Helyi szolgáltatástervezés, tervezési folyamatok és eszköztár adekvát alkalmazása............................................................................................................. 93 5.2.3 Elemző kapacitások......................................................................................... 95 5.2.4 Mikroszimuláció............................................................................................... 97 5.2.5 Térinformatikai eszközök és módszerek..........................................................97 5.2.6 Ágazati irányítás döntéstámogatása...............................................................99 5.3 Ágazati döntéstámogató rendszer alternatív fejlesztési irányai............................100 5.3.1 Rendelkezésre álló adat és információs tömeg feldolgozása.........................100 5.3.2 Jelenlegi informatizálási folyamatok változatlan irányú folytatása, TAJ alapú nyilvántartási rendszer további megerősítése .......................................................101 5.3.3 Döntéstámogató területi szintű elemző, értékelő egység felállítása.............102 5.3.4 Központi elemző-tervező egység kialakítása, illetve megerősítése...............103 5.4 Javaslatok a szociális és gyermekjóléti alapellátások területi különbségekre érzékeny rendszerének tervezéséhez felhasználható indikátorokra...........................105 5.4.1 A szociális ágazat területi tervezésének lehetséges alapindikátorai.............106 5.4.2 Alapindikátor javaslatok szolgáltatásonként.................................................107 6. Zárszó......................................................................................................................... 110 7. Felhasznált irodalmak, források, háttéranyagok..........................................................112

4

1. Kézikönyv készítésének keretei, elvárások A Társadalmi Összetatozásért Alapítvány 2013. május 15-én kapott megbízást a TÁMOP-5.4.1-12/1-2012-0001 sz. kiemelt projekt keretében a „Területi alapú szolgáltatástervezés módszertanának kialakítása a szociális és gyermekvédelmi rendszerben” tevékenység kidolgozásához című feladat kapcsán egy tanulmány megírására. A feladat célja egy, az egyéni szolgáltatási igényeket figyelembe vevő területi alapú szolgáltatástervezési módszertan kialakítása a szociális és gyermekvédelmi alapszolgáltatások/ellátások rendszerében, az ágazati irányítás számára. A módszertannak és a mutatók rendszerének alkalmasnak kell lennie arra, hogy rávilágítsanak a területi különbségekből fakadó eltérő fejlesztési szükségletekre azért, hogy azokat a fejlesztésért felelős döntési folyamatok során figyelembe lehessen venni.

Ennek megalapozása érdekében a Megbízó döntésének értelmében a hazai mellett Ausztria, Finnország, Írország és Csehország szociális szolgáltatásszervezési, tervezési rendszerének vizsgálata történt meg. Az elemzés központi kérdése a területi különbségek mérséklésére alkalmazható, illetve más országokban kipróbált gyakorlatok feltárása, a hazai viszonyokhoz való illeszkedésének értékelése, valamint a hazai tervezési, szolgáltatásfejlesztési, szabályozási és adatgyűjtési viszonyok és adattartalmak áttekintése, ezek használhatóságának értékelése és javaslatok megfogalmazása.

1.1 A feladat értelmezése, kontextusa A szociális és gyermekjóléti szolgáltatások tényleges napi szintű szolgáltatási kapacitásairól az ágazati irányítás nem rendelkezik teljes körű információkkal. Mint a későbbiekben részletesen kifejtjük, a szolgáltatási rendszer egészéről több mint két éves késéssel és kevéssé használható adatsorok állnak rendelkezésre a kötelező statisztikai

adatszolgáltatások

alapján.

Az

elmúlt

évek

ágazati

informatikai

fejlesztései (mint ahogy szintén részletezzük a következőkben) alapvetően nem a szolgáltatási rendszer intézményi, szolgáltatási elemek oldaláról kezdtek kiépülni, 5

hanem az egyéni felhasználók ellenőrzésének és finanszírozásának nézőpontjából. Nyilvánvalóan lehetséges az egyéni felhasználók oldaláról gyűjtött információk alapján valamiféle képet alkotni a szolgáltatási rendszer intézményeiről, azok területi elérhetőségéről, ám ezek áttételes információk és a teljes képet nem képesek megmutatni. Leginkább azért nem, mert ezen adatgyűjtések sem irányulnak semmiféle módon a ki nem elégített szükségletekre, és nem adnak támpontot arról, hogy a nyújtott szolgáltatások mennyire adekvátak és relevánsak a felhasználók számára, adott térszerkezetben, illetve milyen szükségletek és igények maradnak kielégítetlenek. Komoly hiányosság továbbá, hogy kizárólag a meglévő, közfinanszírozott szolgáltató intézmények csupán egy szűkített körét használják információforrásnak.

Jelen munka célja annak vizsgálata, majd ajánlások megfogalmazása az ágazati irányítás számára, hogy milyen beavatkozások, módszerek, eszközök, adatgyűjtések és elemzések alkalmazásával lehetséges nyomon követni az ország különböző adottságú

vidékein

eltérő

módon

jelen

lévő

alapszolgáltatási,

alapellátási

szolgáltatási rendszert. Kérdés, hogyan lehet az ágazati irányítás számára láthatóvá tenni a ki nem elégített szükségleteket, ismerhetővé és tervezhetővé tenni a szolgáltatási

igényeket, a közpénzek minél jobban célzott és hatékonyabb

felhasználásával. adottságokra

Elemzésünk reflektálni

fókusza

képes

az

eltérő

szolgáltatási

területi, rendszer

térszerkezeti kialakításának

elősegítése.

A feladat valójában lényegesen sokrétűbb, mint az a kérdés, hogyan illeszthető a magyarországi térszerkezethez a szociális és gyermekjóléti szolgáltatások jelenlegi rendszere. (Amivel alaptételünket is leírtuk: a jelenlegi rendszer nem illeszkedik a hazai

térszerkezet

adottságaihoz.)

A

szolgáltatási

rendszer

hozzáférési

problematikájának különféle dimenziói, a települési önkormányzatok felelősségi köre, az alap és szakellátások mára különvált fenntartói köre, az állami és önkormányzati

felelősségek

az

elmúlt

6

évtizedekhez

képest

is

jelentősebb

széttartása és a területi különbségek speciális szerkezeti adottságai, a leszakadó térségek és a (nagy)városi problémakoncentrációk, a fizikai távolságok és az információhiány adta elérési nehézségek, stb. egymásra hatásának kérdései lényegesebben tágabbra nyitják a kérdéskört, mint néhány területi ellátási kapacitásokat jelző indikátor.

A

szolgáltatások

elérhetősége

több

szempontból

is

értelmezhető,

amely

megközelítések mind összefüggenek a térbeli struktúrákkal, azok hatásaival: • szolgáltatórendszer

és

jogosultságok

ismerete

(információkhoz

jutás

egyenlőtlenségei) • szolgáltatók

jelenléte

illetve

nem-léte

(földrajzi

lefedettség,

fizikai

elérhetőség kérdései) • szolgáltatók

teljesítőképessége

(egy

szolgáltatóra

jutó

ügyfelek

száma,

intézményi szintű kapacitások kérdései) • központosított

szakellátás

és

önkormányzati

szinten

maradt

alapszolgáltatások rendszerének összefüggése illetve anomáliái, • stb.

Fentiekhez szorosan kapcsolódik a járási szint területi egyenetlensége, a járási szint közigazgatási

szerepe

és

a

közszolgáltatások

járási

szintű

jelenlétének

kiegyensúlyozatlansága, pontosabban hiánya, a településnagysághoz kötött ellátási kötelezettségek következményei a területi hozzáférési különbségek rendszerszintű megjelenésével, amely az ország nagyobbik hányadát érinti mind település-, mind lélekszám tekintetében. Ez a tény, tehát hogy az ország nagyobbik hányadát érinti a területi hozzáférési nehézségek problémája, a térszerkezeti adottságok alapján a jelenlegi településnagysághoz kötött szolgáltatási előírási logikából következik, és az ellátási hiányokat törvényszerűen és szükségszerűen eredményezi. Másként fogalmazva: a szolgáltatási rendszer felépítésének logikája a hazai térszerkezet mellett szükségszerűen és (reálisan számba vehető erőforrások bevonása esetén) jószerivel megváltoztathatatlanul tartja fenn a szolgáltatási rendszer kiépültségének

7

egyenlőtlenségeit. Ez a problémakör, a jelen rendszer logikájából következő helyzet alapján elfogadhatatlanoknak tűnnek azok az érvek, amelyek szerint a területi ellátási hiányokat csupán programszerű beavatkozásokkal lehetséges kezelni, hasonlóan

néhány

más

ország

gyakorlatához.

Ez

ugyanis

korrekciós

beavatkozásként, ahol erre van szükség, indokolt lehet, ám rendszerszintű válaszként,

a

fenti

körülmények

fennállása

esetén,

értelmezhetetlen.

Értelmezhetetlen, hiszen a rendszer belső logikája miatt éppen oda kellene programszerű beavatkozásokkal igen sok új erőforrást összpontosítani, ahol a törvényi előírások logikája miatt hiányoznak a szolgáltatások. A rendszerhiányok programszerű korrekciójának gondolata önmagában is abszurd: van egy jogi környezet,

aminek

(kistelepüléses

következtében

vidékeken

teljes

előálltak

szolgáltatási

a

hiány,

szolgáltatási nagyobb

hiányok

településeken

intézményi szintű kapacitásszűkösség), miközben mind a szociális, mind a gyermekjóléti törvény alapüzenete az, hogy az ország minden településén az önkormányzatoknak

kötelessége

biztosítani

az

alapszolgáltatásokhoz

való

hozzáférést, és ezt mégis korrekciós, programjellegű beavatkozásokkal kívánjuk elérni.

Ez,

a

rendszer

logikájának

megváltoztatása

nélkül

fenntarthatatlan

megoldásokhoz vezet, amelyek a problémát nem oldják meg.

Az

eddigiekben

leírtak

mentén

tehát

a

területi

hozzáférési

problémák

kezelésére alkalmas ágazati irányítási rendszernek olyan elemekkel is ki kell egészülnie, amely alkalmas az alapszolgáltatási rendszer alakulásának strukturális folyamatait is követni, és néhány indikátor megnevezése és ezek követése

nem

elégséges

az

érdemi

változások

elérésére.

Azaz:

a

településnagysághoz kötött szolgáltatási rendszer logikája nem jelenik meg más humán közszolgáltatásoknál (közoktatás, egészségügy, stb.), miközben ezen alrendszerek fenntartója, működése gyökeresen változott az utóbbi években. Ez települési szinteken is megváltoztatta a helyi önkormányzatok viszonyát a teljes egészében saját fenntartású szociális és gyermekjóléti intézményrendszerhez. Az önkormányzatok szociális és gyermekjóléti alapszolgáltatások fenntartása iránti

8

kötelezettsége és a bentlakásos intézmények állami kézbe kerülése még inkább eltávolította egymástól a két rendszerelemet (alap és szakellátás) és összességében tovább erősítette az intézményfenntartási szempontokat a problémamegoldás helyett. Nincs tudomásunk arról, hogy készültek-e kutatások ebben az új helyzetben, de minden bizonnyal új hajtóerők jelentek meg az intézményfenntartási rendszerben, amelynek hatásai lassan érzékelhetővé válhatnak, és amelyek elemzése, értékelése is alapvető fontossággal bír az ágazati irányítás számára.

Mindezek eredőjeként a térszerkezet és a szolgáltatási rendszer hozzáférésének összefüggései kapcsán felvetődő kérdések elsősorban: • településnagyság eloszlásának egyenetlensége; • lakosságszám, településnagyság és járások eloszlása; • szintezett, településnagysághoz is kötődően felépülő szolgáltatási rendszer térszerkezetből adódó problémái; • szolgáltatási hiány és kapacitáshiány térszerkezettel összefüggő kérdései.

Jelen kézikönyv egy nagyobb tanulmány része, amelynek nyomtatásban meg nem jelenő első részében nemzetközi példákat hasonlítottunk össze a hazai helyzettel. A későbbiekben ennek rövid kivonatát és fő megállapításait összegezzük. Majd áttekintjük, jelenleg milyen adatgyűjtési rendszereket alkalmaz a kormányzat és annak különféle alrendszerei, szereplői, mit használ az ágazati irányítás, és milyen továbblépések

lehetségesek,

valamint

milyen

javaslatokat

tudunk

tenni

a

továbblépés érdekében.

2. A szociális és gyermekjóléti szolgáltatási rendszer áttekintése A szociális és gyermekjóléti alapszolgáltatások biztosításáért Magyarországon a települési önkormányzatok a felelősek a 1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról és a 1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról értelmében. A jelenlegi kormányzat döntése értelmében

a

szakellátások,

bentlakásos 9

intézmények

széleskörűen

állami

fenntartásba kerültek 2013. januárjától. Ez a változás nem érintette a települési önkormányzatok szociális és gyermekjóléti alapszolgáltatásokkal, alapellátásokkal kapcsolatos fenntartási kötelezettségét. Így alapvetően nem változtatta meg azokat a folyamatokat sem, amelyek az alapszolgáltatások kiegyensúlyozatlan, valamint elégtelen kiépültségéből adódtak, és amely hiányosságok változatlanul fenntartják a szakellátásban testet öltő igényeket is. A szakellátások állami fenntartása során felmerülő kérdések: bekerülési arányok, fenntartási költségek, stb. megválaszolása nem függetleníthető az alapszolgáltatási rendszer működésétől. Mind a szociális, mind a gyermekvédelmi rendszer logikája szerint a szakellátás feladata azon problémák

kezelése

alapszolgáltatások

(lenne,

nem

illetve

képesek

kellene

megoldani.

hogy Könnyen

legyen)

amelyet

belátható,

hogy

az az

egyenlőtlenül kiépült alapszolgáltatási rendszer megoldatlan problémák tömegét zúdítja a szakellátásra, de megterhelhet más alrendszereket is, például az egészségügyet vagy a közoktatást, a probléma jellegének függvényében.

Előljáróban egy ilyen példa, a pszichiátriai betegek nappali ellátása köréből. A Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal 2013. februárjában készült kiadványának 63. oldalán szereplő térkép az ország keleti határsávjánál egy tömbösen megjelenő ellátási területet mutat, amely az elemzők szerint csak részben magyarázható a településszerkezettel.

Nézzük először az intézményi ellátottsági térképet, amely a Szociális Ágazati

10

Információs Rendszerből 2011-es adatokkal érhető el, ami bár közel 1 év különbséget jelent az NRSZH 2012. őszi adataihoz képest, ám ennél frissebb jelenleg

még

nem

áll

rendelkezésre.

Ezek

után

vessük

össze

fentieket

településszerkezeti adottságokkal!

A pszichiátriai betegek nappali ellátását nyújtó intézmények, 2011.

A térképen szinte világít ez a zöld sáv, amely azt jelzi: ez a térség egy olyan területi az

országnak,

ahol

az

önkormányzatok

egy

széles

körzetben

teljesítették

kötelezettségeiket, és fenntartják a szociális törvény által előírt szolgáltatást. Ennek nyilvánvalóan nem térszerkezeti okai vannak, lehetnek, hanem egészen más: önkormányzati felelősségvállalás, és/vagy külső támogatások által (minisztériumi pályázatok, uniós fejlesztések, stb.) létrejött és fennmaradt intézmények, illetve mindezek

alapfeltételeként

helyi

szociálpolitikai

kezdeményezőinek, biztosítóinak aktivitása.

11

fejlesztések

tervezőinek,

Azonban más is jól látható a térképen: óriási a piros területek aránya, hol bár kötelező lenne, nincsenek ilyen intézmények. E furcsa sáv kialakulása kétségtelenül összefügg a helyi szociálpolitikai szakmai tervezési és fejlesztési aktivitásokkal, ám van néhány olyan adottsága ennek a környéknek, ami ezt elősegíthette: erősen városiasodott, viszonylag kevés és nagy településből álló, nagyobb lélekszámú és népsűrűségű járások alkotják. Ez látható a következő térképeken.

A járások jellemzően 10 településnél kevesebből állnak ezen a környéken. A városok száma magas, amely státusz bár nincs összefüggésben a szociális szolgáltatási kötelezettséggel, de a városi rang mégis jellemzően együtt jár a helyiek azon igényével, hogy fenntartsanak humán szolgáltatásokat.

12

Fenti térképek már mutatják: a szociális és gyermekjóléti alapszolgáltatások területi egyenlőtlenségei kapcsán mindenképpen szükséges annak áttekintése, hogy a településnagysághoz kötött ellátási kötelezettség az ország településszerkezetéhez, önkormányzati feladatvállalási képességéhez és a szociális problémák térbeli megjelenéséhez mérten mennyiben tekinthető adekvátnak, illetve milyen módon lehetséges a szociális ágazati irányításnak beavatkoznia a pontosabban célzott, ezáltal az igényekre

jobban reagáló, valamint közpénzeket hatékonyabban

felhasználó szolgáltatási rendszer felé való elmozdulás érdekében. A nemzetközi példák áttekintése ezt a gondolkodást segítette.

A szociális és gyermekjóléti alapszolgáltatások, alapellátások rendszere nagyon eltérő képet mutat országonként. Még annál is nagyobbak a különbségek, mint a szociális védelmi rendszerek egyéb elemei esetében, például a segélyezések terén, illetve még nehezebb a tipizálás. A különféle szintű kormányzati felelősségek és beavatkozások, így az önkormányzati rendszer felépítése is jelentősen befolyásolja a szociális szolgáltatások működési és finanszírozási rendszerét. A közvetlenül a területi különbségek mérséklésére irányuló szakpolitikák illetve beavatkozások önmagukban nem tudják mérsékelni a területi egyenlőtlenségeket, a nemzetközi tapasztalatok és kutatások eredményei szerint ezek területi érzékenységgel

13

megvalósított szakpolitikai beavatkozásokkal oldhatóak inkább. Emiatt szükséges áttekinteni

a

területpolitikai,

fejlesztéspolitikai,

valamint

az

önkormányzati,

kormányzati szintek rendszerét, és ezekbe ágyazottan vizsgálni a szociális és gyermekjóléti szolgáltatási rendszert.

2.1 A hazai önkormányzati helyzet áttekintése a nemzetközi példákkal összevetve A hazai szociális és gyermekjóléti szolgáltatási rendszer meglehetősen egyedinek mondható. Magyarország a vizsgált négy másik országtól jelentősen eltér a központi és területi, lokális kormányzati szintek felelősségvállalásának, és az ehhez kapcsolódó pénzügyi mozgásterek vonatkozásában, és egy egyedi, sajátos, másutt nem tapasztalható megoldást mutat (Vigvári, 2011.): „Ami a viszonylag letisztult európai modellek közötti besorolás kérdését illeti, a szakértők többsége a magyar modellt a mediterrán és a skandináv modell szerencsétlen ötvözetének tartja, amely döntően a differenciálatlan hatás- és feladatkörökből adódó diszfunkcionális költséghatékonysági

hatásokban és a feladatellátás eredményességi és

(méretgazdaságossági) problémáiban jelentkezett.

(…)

A

„magyar modell” az elaprózottság tekintetében a mediterrán modellre, széles feladatkörét tekintve pedig a skandináv modellre emlékeztet.” (Vígvári, 2011.) A

fent

említett

modellek

közül

mediterránnak

a

centralizált,

unitárius

államszerkezetű országokat, skandinávnak a szintén centralizált, de jelentős jóléti rendszerrel bíró országokat, míg rajnai modellnek az államszerkezet szempontjából föderális jellegű országokat nevezik. Ausztria a rajnai modell példája. Finnország jellegzetesen skandináv modellel írható le. Írország inkább rajnai-mediterrán, míg Csehország a mediterrán modelltől halad a rajnai felé. Tehát a négy vizsgált ország mindegyikét eltérő ön/kormányzati modell jellemzi, ami erőteljesen kihat az adott ország önkormányzati feladatvállalására, kötelezettségeire, valamint a különböző területi egységek szintjén tapasztalható társadalmi jelenségek érzékelési és kezelési módjaira, így a humán közszolgáltatások rendszerére egyaránt.

14

2.2. A hazai szociális és gyermekjóléti rendszer szerkezete a területi különbségek nézőpontjából A

hazai

szociális

szolgáltatási

rendszer,

tekintettel

arra,

hogy

a

szolgáltatásbiztosításának felelőssége a rendszerváltás után az önkormányzatokhoz került, értelemszerűen nagyban függ az önkormányzati rendszer működésétől. A szociális alapszolgáltatások és gyermekjóléti alapellátások rendszere részben ennek eredményeként unikálisabbnak tekinthető, mint jóléti berendezkedésünk többi eleme. Ez a fura rendszer rengeteg anomáliát eredményez, és jelentős működési problémákhoz vezetett, sok helyen adósságspirálba juttatta az önkormányzatokat. Bár a települések adósságait a jelenlegi kormányzat részben átvállalta, ami a napi működésben és további fejlesztések vonatkozásában egyes települések pillanatnyi helyzetét enyhítette, ám azt a folyamatot, amely a forráshiányt eredményezi, önmagában

nem

állította

meg.

A

szociális

ágazatban

ez

a

folyamat

az

alapszolgáltatások, alapellátások vonatkozásában ma is fennáll. A részletesen szabályozott szolgáltatási feladatok előírása mellett a feladatok ellátásának valós költségeit

sose

adottságokhoz

számolta a

településnagysághoz

és

mindenkori kötött

nem

igazította

szociális

rendszerének

tárca.

az

eltérő (A

települési,

szolgáltatási

tervezésekor

átlagos

térségi rendszer

méretekkel

számoltak, egyenletes eloszlásúnak tételezve a különböző nagyságú településeket az országban.)

A jelenlegi rendszer jobb területi jellegű hozzáférésének biztosítása kapcsán más országok gyakorlatainak vizsgálata során felvetődő kérdésekre nem találunk jó választ az állami berendezkedés, a kormányzati szintek felelősségi szintjeinek és ezek viszonyának megértése nélkül. Az Állami Számvevőszék Kutatóintézetében 2011-ben készült tanulmányban is hivatkozott adatok szerint a legközelebb Ausztriáéhoz áll a helyi önkormányzati rendszerünk, az önkormányzatokra jutó népességszámok tekintetében. A Cseh Köztársaság esetén közel fele akkorák, Finnországban négyszer, Írországban tizenkétszer akkorák az önkormányzatok, mint Magyarországon. Fenti összehasonlításból látható: az 5 különféle berendezkedésű ország közül hazánkban tekinthető a legrosszabbnak a helyzet, hiszen sok kicsi 15

önkormányzat, viszonylag magas az önkormányzatok kiadási aránya, amihez képest relatíve alacsony a helyi bevételeké. Ez az, ami a mediterrán és skandináv modell kissé abszurd egyvelegével leírt modell sajátossága. A kisebb átlagos település, illetve önkormányzati méret nem önmagában jelent problémát, hanem annak eloszlása okán, a térszerkezet sajátosságai miatt, valamint a középszint hiánya rontja tovább a helyzetet. A humán közszolgáltatások teljes spektrumához lényegesen nehezebb a hozzáférés kis településeken, ahol a szociális problémák jellemzően koncentrálódnak. Eközben a nagyobb városok intézményei gyakran túlterheltek. Ennek ellenére a szociális szolgáltatási rendszer szabályozása több mint két évtizede nem változtat azon a megközelítésen, hogy települési szinten, a település lakosságszámához, és nem kezelendő problémákhoz és/vagy meglévő szükségletekhez vagy deklarált igényekhez kapcsolódóan írja elő a kötelező szociális

és

gyermekjóléti

szolgáltatások

biztosítását.

Ez

nem

csak

a

kistelepülések ellátásában jelent problémát, hiszen a nagyobb városok esetében, ahol

vannak

szolgáltatások,

eközben

sok

esetben

óriási

az

intézmények

leterheltsége. Tehát a jelenlegi szabályozás egyszerre állítja elő a teljes hiány és a kapacitáshiány állapotát a települési hierarchia két „végén”. A problémaorientáltság hiánya miatt vannak szinte öncélúan működő intézmények, amelyek ilyen módon pazarlást jelenítenek meg a rendszerben.

Mint írtuk: a problémát elsősorban az okozza, hogy adott méretű települések nem homogénen helyezkednek el az országban. A jelenlegi törvényi előírások alapján a szociális és gyermekjóléti szolgáltatások biztosítására kötelezett települések száma, illetve ezeken élő népesség nagysága az első vizsgálandó terület:

Települések (2012.) száma, lélekszáma Települések száma 1.249 1.155 278 330 86

600 fő alatti 600-2 ezer fő közötti 2-3 ezer közötti 3-10 ezer fő közötti 10-20 ezer közötti 16

Településeken élők lélekszáma 360.033 1.325.219 676.113 1.670.098 1.201.512

20-30 ezer közötti 30-40 ezer közötti 40 ezer feletti Magyarország, összesen

22 14 23 3.154

549.060 473.071 3.754.485 9.908.798

Látható: közel 4 millió ember él 10 ezer fő alatti településeken, ahol csupán a legalapvetőbb szolgáltatásokat kell biztosítaniuk az önkormányzatoknak. A 10 ezer fő feletti települések száma mindösszesen 145, itt közel 6 millióan élnek. Ez az a településnagyság, ahonnan kezdődően a decentralizált önkormányzati rendszerben a települések már valamennyire képesek többféle szolgáltatást is fenntartani. Ez a népességszám, amely a kisebb településeken élőket jelenti, is igen magas, de összevetve azon térségek számával, amelyekben nem található 10 ezresnél nagyobb falu vagy város, a probléma kezd világosabban körvonalazódni. 2012-es adatok szerint a 175 kistérségből 64 ilyen volt. Tehát gyakorlatilag a térségek harmadában nincsen ilyen „nagy” település.

A járások/térségek központi településeinek nagysága szerint, 2012. jaras8.jpg

Amennyiben hazánk homogénebb térszerkezettel rendelkezne, és szinte minden kistérségben

lenne

valóban

nagyobb

(10

ezer

fő

feletti)

település,

a

szolgáltatásokhoz való hozzáférés elérési jellegű problémája kevésbé merülne fel.

17

Azonban nem ez a helyzet, amint azt a következő térkép kiválóan mutatja.

A járások, ahol nem található 10.000 fősnél nagyobb település, 2011. Járás9.jpg Mint

látható,

az

észak-

magyarországi

és

dél-

dunántúli

leszakadó

térségek, valamint az Alföld egyes térségei is érintettek, valamint

Nyugat-Dunántúl

délebbi részei és néhány alföldi

járás.

területek

mind

Ezek

a

szociális

szempontból kifejezetten rossz helyzetű területek, ahol éppen koncentráltan lenne szükség szociális és gyermekjóléti szolgáltatásokra, a jogszabályok azonban nem írják elő ezek kötelező biztosítását. Nézzük meg, mit jelent a jelenlegi szabályozás pontosan, abból a nézőpontból, hogy mekkora populációt és hány települést érint!

•

A 2.000 fő alatti településeken (a települések kétharmadán) él kb. minden hatodik

ember,

itt

az

önkormányzatoknak

csak

étkeztetést

és

házi

segítségnyújtást, illetve gyermekjóléti szolgáltatást kell biztosítaniuk. •

Az ennél nagyobb, de 10.000 ezresnél kisebb településeken él minden negyedik ember az országban, itt már családsegítő szolgálat is elérhető elvileg, és a 3.000-nél nagyobbakon már idősek nappali ellátása is biztosítandó.

•

A szociális alapszolgáltatások teljes spektrumának biztosítása a jogszabály értelmében csak mindössze 23 településen kötelező, ezek gyakorlatilag a megyeszékhelyek valamint a főváros, és az országban csak tízből 4 ember él ezeken a településeken.

18

600 fő alatt 600-2.000 fő 2-3.000 fő 3-10.000 fő 10-20.000 fő 20-30.000 fő 30-40.000 fő 40.000 felett

Természetesen

vannak

olyan

települések,

Települések

Itt élő népesség

lélekszáma

aránya %

600 fő alatt 600-2.000 fő 2-3.000 fő 3-10.000 fő

3,5 13,3 6,7 16,8

10-20.000 fő

12

20-30.000 fő

5,4

30-40.000 fő

4,7

40.000 felett

37,6

ahol

úgy

is

biztosítanak

az

önkormányzatok szolgáltatásokat, hogy erre őket nem kötelezi jogszabály. De ezzel párhuzamosan az ellenkezője is igaz: vannak települések, amelyek nem biztosítják akkor sem, ha kötelező, ezáltal mulasztásos törvénysértést követnek el az érintett önkormányzatok. Ennek azonban nincsenek szankciói.

A szolgáltatást nem biztosító önkormányzatokról ugyan nincsenek megbízható adatok, ám alapvetően használhatóak a statisztikai információk, ugyan két éves késéssel. A működési engedélyek a Regiszterben követhetőek, ám a működési engedélyek különböző területi nagyságai miatt az kevésbé követhető, ha adott településen elvileg van, de gyakorlatilag nincs szolgáltatás. A TEIR SZÁIR (Települési Információs Rendszer Szociális Ágazati Információs Rendszerében) elérhető és könnyen kezelhető adatsorai, kartogramjai segítik ennek a jelenségkörnek a részleges láthatóvá tételét. Tekintsünk rá a mindenütt kötelező étkeztetés, házi segítségnyújtás, gyermekjóléti és családsegítő szolgáltatásokra, valamint részben a nappali ellátásokra!

Szociális étkeztetés, 2011. https://www.teir.hu/szoc_agazat/

19

A fehér foltok szolgáltatáshiányt jelentenek. Tekintettel arra, hogy az ország idősek által magas arányban

lakott,

aprófalvas

zömében

térségeinél

jelenik

meg a teljes szolgáltatási hiány, vélhetően

itt

vannak

kielégítetlen szükségletek is. E térkép természetesen nem mond semmit a nagyobb településeken élő ellátatlanokról, akik elvileg elérhetnék a szolgáltatást, de ez mégsem történik meg. Az étkeztetésnél szorosabb, az intézményrendszerrel személyes kapcsolatba a házi segítségnyújtókkal kerülhetnek a rászorulók. A térképen látható: nem csupán a jobb szociális mutatókkal rendelkező nyugatmagyarországi közeli

és

területek

ebből

főváros

van

a

kötelező

alapszolgáltatásból. elképzelhető hogy

hiány

lehet

valóban

(Ahol esetleg,

nincs

ilyen

igény.) Házi segítségnyújtás, 2011. https://www.teir.hu/szoc_agazat/

A gyermekvédelem alapintézménye, a gyermekjóléti szolgáltatás meglétéről, illetve hiányáról is elérhető hasonló térkép. Gyermekjóléti szolgálat 2011. https://www.teir.hu/szoc_agazat/ Bár

az

adatok

nem

feltétlenül

tekinthetőek megbízhatóaknak, és a térkép lényegesen rosszabb helyzetet mutat, mint a szakmai vélemények, amelyek közel országos lefedettséget valószínűsítenek,

20

mégis

rámutatnak

alapvető problémákra. E térkép a gyermekjóléti szolgáltatások székhelyeiről ad inkább felvilágosítást, ami a hozzáférési, elérési kérdések kapcsán lehet fontos. A családsegítő szolgáltatásokkal összevetve jelentős átfedések tapasztalhatóak, ami alátámasztja a fenti vélekedést: a nagyobb székhely településeken vannak a tényleges elérhető szolgáltatások.

Családsegítés 2011. https://www.teir.hu/szoc_agazat/ A

nem

minden

önkormányzat számára kötelezően biztosítandó családsegítés rendszerének

formális

kiépültségét

mutató

térkép

sok

árulkodik.

mindenről Jól

látható,

hol vannak akkora települések az országban, ahol önálló intézmények működnek, ezek a világoszöld területek. Láthatóak a sötétzöld és narancs színű területek, amelyek alapvetően a kisebb falvakat jelentik. A térkép szinte teljes lefedettséget jelez, ám semmit nem mond arról, vajon heti hány órát is jelent ez a szolgáltatás a kisebb településeken élők számára. Illetve milyen sok ügyfelet jelenthet akár a nagyobb városokban.

A következő településnagyság, amire a jogszabályok kötelezően biztosítandó szolgáltatást írnak elő, az a nappali ellátás, idősek számára.

Nappali ellátás idősek számára, 2011. https://www.teir.hu/szoc_agazat/

21

Ez a térkép a családsegítéses térképnél is pontosabban megmutatja, mennyire másként helyezkednek el a pár ezer fős települések például az ország délkeleti és többi

részén.

Az

alföldi

óriásfalvak

területe

ugyan

zöld,

jelezve:

vannak

szolgáltatások a településeken, ám eközben elfedik azt a tényt, hogy ezen a vidéken igen magas arányban élnek tanyákon, sokszor idős, magányos emberek is.

A szolgáltatásokhoz való hozzáférés tehát sokdimenziós probléma, a kifejezetten a területi különbségekből adódó hozzáférési lehetőségek eltérései sem választhatóak el más szempontoktól. Különösen, hogy a társadalmi és területi hátrányok halmozódása egyre jobban kettészakítja az országot. Ugyan nem elsősorban kelet és nyugat mentén, ahogyan gyakran még ma is sokszor leegyszerűsítik egyesek e problémát, hanem az egyre kilátástalanabb helyzetbe kerülő, leszakadó térségek, ellátatlan kistelepülések, tanyák és városi gettók világára, és a lehetőségekkel bíró, fejlődni

képes

és

szolgáltatásokat

elérhető

módon

nyújtó

nagyvárosok

és

környezetük, valamint néhány szerencsésebb helyzetű kisebb településből álló térség világára.

A szociális problémák mindenütt jelen vannak, de azokon a vidékeken, ahol a problémák halmozódnak, nem remélhető kizárólag a mai, hazai szóhasználat szerinti szociális és gyermekjóléti szolgáltatásoktól érdemi eredmény. A szektor és ágazatközi

megközelítések

és

valós

helyi

adottságokra

épülő

megoldások

támogatásának van létjogosultsága a szolgáltatások biztosításán túl. Ebben kiemelt jelentősége van a terület-, vidék- és térségfejlesztési, valamint a városrehabilitációs és más fejlesztéspolitikai programoknak. (Ez utóbbiak is eltolhatják a szolgáltatási rendszert egy területileg érzékenyebb irányba.)

Ezért

indokolt

áttekinteni

a

vizsgált

országok

terület-

és

fejlesztéspolitikai

gyakorlatát is a szociális védelmi rendszer egésze, és fókuszáltan a szolgáltatási rendszer mellett. Várható azonban, hogy a hazaihoz nagyban hasonlító rendszert nem találunk másutt, egyes megoldások, sajátos rendszerelemek jelenthetnek

22

esetleg mintát, amelyek adaptálhatósága körültekintést igényel. A hazai helyzetből kiinduló kérdések, amelyekre válaszokat találhatunk a nemzetközi példákban, a következők lehetnek: • Milyen

válaszokat

keresnek

egy

volt

szocialista

országban

a

sok

kicsi

önkormányzat működtetése mellett a szociális szolgáltatások biztosítására? • Milyen megoldásokkal lehet elérni, hogy a sok kis településen is elérhessék a rászorulók a szolgáltatásokat? • Milyen

feltételek

kötelezettségeiket

mellett teljesíteni?

tudják A

az

önkormányzatok

kötelezettségek

és

szolgáltatási

mozgásterek

milyen

kombinációja lehet eredményes? • Decentralizált szolgáltatási rendszer esetén mire van szükség a szolgáltatások kiegyenlített elérhetővé tételéhez? • Milyen válaszok lehetnek a szétaprózott településszerkezettel bíró önkormányzati és közszolgáltatási rendszer működőképességének a biztosítására?

Az egyes országjellemzők áttekintésének célja, hogy a Megbízó által kiválasztott négy országban feltárandó „jó gyakorlatok” révén egy olyan hazai szükségletalapú szolgáltatási rendszer kidolgozásához járuljon hozzá, amely érdemben képes mérsékelni a szociális ágazatot érintően, a területiséghez kötődő legalapvetőbb problémákat. Ez tehát nem egyszerűen azt jelenti, hogy megfelelő cél lehetne a szolgáltatási rendszer területileg homogénebb kiépültségének elősegítése. Ez ugyanis, vélhetőleg, nem kivitelezhető jelen feltételek között. Sokkal inkább arról van szó, hogy a területi és társadalmi hátrányok összefüggései eltérő kihívásokat jelenthetnek

akár

még

hasonló

társadalmi

mutatókkal

és/vagy

hasonló

térszerkezettel bíró területek esetén is. Egy adekvátan működő szociális és gyermekjóléti szolgáltatási rendszer erre képes reflektálni.

Az ágazati irányítás által a kiemelt projektek eddigi eredményeinek felhasználása során is már érzékelt rendszerszintű problémák, a teljesség igénye nélkül, következők:

23

a

• a szubszidiaritás elvének látszólagos érvényesülése • a meglévő területi egyenlőtlenségek felerősítése, azok mérséklése helyett • a szolgáltatásokhoz való egyenlő hozzáférés elvének megsértése • a szükségletek közötti differenciálás hiánya • a

helyi

szükségletek

érvényre

juttatását

elősegítő

mechanizmusok

működésképtelensége, stb. (Mózer,2009)

A

területi

és

társadalmi

különbségek

együttjárásának

eltérő

dimenziói

tapasztalhatóak az egyes tagállamok között is, amelyek fenti problémák különféle mértékű megjelenését eredményezik. A társadalmi kohézió erősítését célzó erőfeszítések és kapcsolódóan az egyes országok szociális védelmi rendszereinek megközelítései eltérőek, és nem szoríthatóak egyetlen szakpolitika hatókörébe, hasonlóan

a

területi

különbségek

mérséklését

szolgáló

korrekciós

mechanizmusokhoz.

A területi kohézió megteremtésének alapja, hogy a területi szemléletnek alapjaiban át kell hatnia a szakpolitikák mindegyikét, különös tekintettel a jelentős területi különbségeket hordozó országokra. Az Európai Unió kohéziós politikáját alapjaiban megreformáló, Fabrizio Barca nevével fémjelzett jelentés is alátámasztotta a radikális szemléletváltás aktualitását, amely az alábbi megállapításokban nyert megfogalmazást: • az Európai Unió országaiban a fejlettségbeli különbségek tovább nőnek • számos országban a területi szemléletet figyelmen kívül hagyó, spatial-blind politika uralkodik • a kimeneti indikátorok hiánya, stb. (Barca, 2009)

E területi nézőpont megjelenítésével, a megszokott ágazati, szakmapolitikai szempontoktól némiképp eltérő megközelítéssel tekintjük át mind a nemzetközi példákat, mind a hazai helyzetet. A Megbízó elvárásainak megfelelően a kiválasztott országok és adott országok vizsgálatának fókuszai voltak: 24

• Írország: területpolitika, fejlesztéspolitika, humán fejlesztések együttese • Csehország: területi egyenlőtlenségek kezelése, a társadalmi különbségek és problémák kezelésére alkalmazott megoldások • Finnország: szolgáltatástervezési és -szervezési gyakorlatok és megközelítések • Ausztria: Burgenland régiójának helyzete és a NUEVA bemutatása. A következőkben kiemelten fontosnak tartott megállapításainkat ismertetjük.

3. A vizsgált külföldi példák áttekintése 3.1 Ausztria, Burgerland Ausztria – méreteit tekintve - a közepes országok közé tartozik uniós viszonylatban, hiszen lakóinak száma: 8.443.018 fő, az ország területe pedig 83.870 km². Alacsony az infláció – mindössze 1,4% volt 2013. novemberében - a munkanélküliségi ráta pedig 4,7% -on állt. Az ország kilenc tartományból áll, amely mindegyike saját regionális stratégiával rendelkezik. A regionális politika kialakításában szoros partnerségben

működnek

együtt

a

tartományi

kormányzatok

a

központi

kormányzattal. A területi egyenlőtlenségek nem számottevőek Ausztriában, egyedül Burgenland phasing-out régió (konvergencia régió nincs az országban). A regionális különbségek évek óta folyamatosan csökkennek. A legutóbbi válság számottevő negatív változásokat nem okozott Ausztriában, a gazdasági növekedés 3% volt 2011-ben is. A társadalom állapotát tükröző indikátorok is optimálisan alakulnak. A nők

helyzete

azonban

foglalkoztatási

szempontból

problematikus.

Felülreprezentáltak az atipikus foglalkoztatás terén, amely komoly kockázatot jelent az időskori elszegényedés tekintetében. Az egykeresős családmodell áll a fókuszban, növelve a nők elszegényedési kockázatát. Az alacsony iskolai végzettségűek és a bevándorlók szintén veszélyeztetettek a szegénység és kirekesztődés által. A témánk szempontjából kiemelt fontosságú szociális közkiadásokról elmondható, hogy a költségvetési ráfordítás szintje magas, a jóléti rendszer transzfer-orientált. A szociális segélyek elbírálása nagyon szigorú, sokakat távol tart a jelenlegi ellenőrzési gyakorlat az igénybevételtől.

25

Jelenleg

a

segélyezés

generációk

mentén

tartományi

hatáskörben

meglehetősen

van.

A

szociálpolitika

idősorientált.

A

pénzbeli

a

ellátások

meghaladják a természetbeni ellátások arányát. A szociális kiadások 70%át a 2011es adatok szerint a pénzbeli ellátások alkotják. Az osztrák társadalombiztosítás centralizált és decentralizált elemeket egyaránt tartalmaz, a juttatások többségét – a társadalombiztosítást és az univerzális juttatásokat – a központi kormányzat finanszírozza. A regionális szereplők, a Länderek, a helyi és a tartományi önkormányzatok szolgáltatások

felelősek egy

az

részéért,

egészségügyi a

lakhatásért,

ellátások, a

a

szociális

gyermekgondozási

intézményekért és a minimum jövedelem biztosításáért. Az univerzális rendszerek az osztrák jóléti politika fontos elemeit képezik.

Szociális szolgáltatások Ausztriában a szociális szolgáltatásokra fordított összeg 2011-ben elérte a 7,2 Mrd eurót, amely nem tartalmazza az egészségügyre fordított kiadásokat. A szociális szolgáltatások az összes szociális juttatás 8%-át tették ki, ami a GDP 2,4%-a. A szociális szolgáltatások legnagyobb hányadát az alábbi elemek teszik ki: • munkaerőpiaci intézkedések, • a nem iskoláskorú gyermekek támogatása, • az idős otthonok és szanatóriumok, speciális ellátást igénylő emberek ellátásának biztosítása, továbbá • a speciális problémákkal küzdő emberek – családi erőszak áldozatává vált nők, drogfüggők,

hajléktalanok

és

lakhatásukban

veszélyeztetettek,

börtönből

szabadultak és menedékkérők számára rendelkezésre álló tanácsadás és segítségnyújtás.

A szociális szolgáltatások többsége nem jár alanyi jogon. A szociális szolgáltatások mennyisége és minősége régiónként változik, ahogy az is, hogy

milyen

szervezeti

formában

biztosítja

az

adott

területi

egység

a

szolgáltatásokat. E tekintetben a különbség fő oka az, hogy kizárólag az a

26

tartomány

rendelkezik

városias

infrastruktúrával,

amelynek

Bécs

a

központja. Néhány szociális szolgáltatás esetében az állami szektor szerepe a meghatározó – gyermekek ellátása, idősotthonok, ápolási otthonok működtetése, míg

más

szolgáltatásokat

kiszerveznek

non-profit

szervezeteknek

és

magánszolgáltatóknak. Ez utóbbiak között találunk olyan nagy, elsősorban az egyházakhoz

vagy

politikai

pártokhoz

tartozó

szervezeteket,

amelyek

tradicionálisan, hosszú idő óta kiveszik a részüket az ilyen típusú tevékenységekből. A szociális szolgáltatások biztosításában aktívak a több régión átívelő jótékonysági szervezetek, illetve a kisebb szerveződések is. A gazdasági, családi és ifjúsági ügyekért felelős tartományi minisztérium honlapján elérhető adatok szerint 2009 óta az 5 éves kisgyermekek napközbeni ellátása térítésmentes az egész országban, a kisebb gyermekek esetén pedig tartományonként eltérő mértékben támogatott a szolgáltatásokat finanszírozó tartományi és települési önkormányzatok által. A

családi

tanácsadó

központokból

390 működik az országban, a

minisztérium által finanszírozott módon, amelynek szolgáltatásai hasonlóak a magyar családsegítőkhöz: információnyújtás és tanácsadás családi ügyekben. Szolgáltatásaik ingyenesek, többféle tanácsadót (pszichológus, jogász, orvos, párkapcsolati tanácsadó, pedagógus, szociális munkás, stb.) foglalkoztatnak. Van központi ingyenes telefonszám is, ahol segítséget, információt lehet kérni. A fentieken túl célzott képző (pl. szülők képzése), tanácsadó, védelmi programokat tartanak fenn, jellemzően civil szervezeteknek kiszerződve. A fogyatékossággal élők esetén nagyon erősek az integrációs törekvések, ilyen jellegű projekteket és kezdeményezéseket támogatnak. A hajléktalan célcsoport esetén a megelőzésen van

a

hangsúly,

inkább

lakhatási

támogatások

biztosításával,

mint

intézményrendszer építésével igyekeznek kezelni a problémákat. A közelmúltban lezajlott piacosítás ellenére a magánszektor nem vált a szolgáltatások biztosítói

között

meghatározó

szereplővé,

a

Länderek

és

önkormányzatok dominanciája megmaradt (Social Protection, 2012).

Egy jó példa: NUEVA felhasználói értékelői szolgáltatás

27

a

helyi

A

Nueva

egy

tanulási

nehézségekkel

és

fogyatékosságokkal

élők

számára

kialakított, szociális szolgáltatások értékelésére szolgáló modell. A ’Nueva’ szó jelentése: „a felhasználók értékelnek”. A modell fő célja a szolgáltatások minőségének értékelése a felhasználók szempontjából. Az értékelés lényegi részét a felhasználók

által,

sztenderdizált

kérdőív

alapján

készített

interjúk

jelentik

(http://www.nueva-online.info/en/Find_facilities/? xt=NuevaCatalogue&xtMethod=details). A Nueva értékelés hiteles felhasználói visszajelzést ad a szolgáltatással kapcsolatos tapasztalatokról.

A modell sajátosságát az adja, hogy az értékelők maguk is részét képezik a vizsgált célcsoportnak. Ez azt jelenti, hogy ők is tanulási nehézségekkel és fogyatékkal élők, és használnak különféle szociális szolgáltatásokat. Két éven át tartó intenzív képzést elvégezve válnak értékelővé. A modell ezen ponton némiképp hasonlít az idehaza is megjelent

„tapasztalati

módszertannal

dolgozik.

szakértői”

modellre,

A

abban

Nueva

ám

annál

különbözik

más

kidolgozottabb elégedettségi

felmérésektől, hogy a kérdőív pontosan megfogalmazott kritériumokat tartalmaz a kimenet minőségével kapcsolatban, amiket a Nueva-értékelők határoznak meg és tökéletesítenek.

A Nueva hasznossága A Nueva mindenki számára hasznos lehet, aki érdeklődik az iránt, mi a felhasználók véleménye a szociális szolgáltatásokról.

Minőségbiztosítási és szociális tervezési adatforrás Azok az országok és közigazgatási szervek, amelyek a Nuevát információs és minőségmenedzsment eszközként használják, további előnyökhöz juttatják a felhasználókat.

A

meghatározhatnak

felhasználók

képviselőivel

és

a

szolgáltatókkal

sztenderdeket különböző intézményi

profilokhoz

közösen a Nueva

kritériumok szerint. A Nueva értékelés számunkra nagyon fontos információkat nyújtanak a jövőbeli intézményi kínálat és szolgáltatások tervezéséhez is.

28

A hazai viszonyoknak megfelelően továbbfejlesztett Nueva modell a szociális szolgáltatások hiteles értékeléséhez, továbbá információs, szükségletfelmérő és szolgáltatás tervező eszközként is alkalmazható lenne Magyarországon is, amely a területi alapú szolgáltatás tervezés fontos módszertani eleme is lehet a jövőben. Természetesen a modell bevezetését komoly szemléletformáló lépéseknek is meg kellene előznie, mert a jelenleg működtetett szociális szolgáltatásértékelési módszerek meghatározóan nem a Nueva megközelítést képviselik.

3.2 Csehország A 2012. évi adatok alapján Csehország lakóinak száma: 10.505.445 fő volt. Az ország területe: 78.867km². Az egy főre jutó jövedelem az EU-átlag 79,2%-a. A 2007-2008. évi válság sem rázta meg drámaian a cseh társadalmat, közel sem kellett olyan szigorú megszorításokat alkalmazni, mint Közép-Kelet-Európa számos országában. Az EU-átlagánál jóval kedvezőbbek az ország munkanélküliségi és foglalkoztatási mutatói is (munkanélküliségi ráta: 6,7%, foglalkoztatási ráta: 70,9%. (2012), 2011-ben a reál GDP-növekedés: 1,9%, a központi büdzsét érintő deficit: 3,1%)

Csehország volt szocialista államként egészen más folyamatokat élt át az elmúlt negyedszázadban,

mint Magyarország.

Csehszlovákia kettéválása, az ország

„újraértelmezése”, Prága szerepének újragondolása, a felszínre kerülő , társadalmi és

területi

egyenlőtlenségek,

egy

az

addigitól

eltérő

politikai,

gazdasági

keretrendszer kitalálása tényleges és valódi válaszokat igénylő kérdésekként jelentek meg a társadalomban. A csehek által adott válaszok, bár látszólag több ponton azonosnak tetszenek a magyarországiakkal, valójában teljesen eltérő módon születtek, és nagyon más eredményekre vezettek.

Az elaprózott kis önkormányzatok száma Csehországban közel kétszer annyi, mint Magyarországon. A középszintű önkormányzatok és közigazgatás működőképes

29

rendszerét alakították ki, ami Magyarországon néhány próbálkozás után sem történt meg. A szociális szolgáltatások biztosításának felelőssége Csehországban jelentős mértékben a középszintű szereplőkhöz került, ami az érintettekhez való közelséget, és a területi önkormányzatok nagyobb mérete és jelentősebb forrásai okán az erőforrásokkal és eszközökkel való érdemi rendelkezést biztosítja. A szociális problémákra

a

jövedelmének

válaszaik

alapvetően

biztosítására

az

irányulnak,

érintett és

egyének

ehhez

vagy

kapcsolják

családok hozzá

a

szolgáltatásokat. A szolgáltatások valóban sokszínűek, és a közelmúltig az alapszolgáltatások vonatkozásában nem is voltak szabályozottak. Ez a kép teljesen eltér a magyarországitól, az eredményei azonban lényegesen jobbak. Bár vannak szakmai viták és a rászorulók oldaláról megkérdőjelezik a valódi elérhetőséget, ám a szegénységi mutatók, a tapasztalható szociális problémák és az ellátatlanság mégsem olyan mértékű, mint Magyarországon, a szociális kiadások mára már jelentősen alacsonyabb szintje mellett. Azok a súlyos társadalmi gondok és térben is koncentráltan jelentkező problémák, mint a gyerekszegénység, vagy a romák leszakadása és a gettók, mindkét országban égetően sürgős megoldandó feladatot jelentenek,

ám

a

csehek

lépéselőnyben

vannak:

kialakították

azokat

a

rendszereiket, amelyek a javuló életminőség mutatók fényében effektívnek tűnnek, így a célzott beavatkozásokat igénylő problémákra intenzívebb figyelem fordulhat.

Csehországban jelenleg a szociális transzferekre épülő, a szociális szolgáltatásokat kis

mértékben

fejlesztéseket

szabályozó,

tervező

területi

rendszer

szinten

működik.

A

kapacitásokat területi

szintű

és

forrásokat,

önkormányzatok

működőképesen tartják az országot, ahol még a magyarországinál is kétszer több kis önkormányzat található. Csehországban sorra lépték meg azokat a reformokat, amelyek az adórendszerhez is kapcsolódóan a jövedelmi szegénység mérséklését tették lehetővé, a szociális transzferekre épülő szociális ellátási rendszer bár a belépést nehezíti, de működése stabilabb, kiegyenlítettebb és biztonságot nyújt.

A szolgáltatások finanszírozását olyan modellel biztosítják, amely a szolgáltatások

30

nyújtásáért felelős önkormányzatokat érdekeltté teszi a költséghatékony intézményi megoldások

alkalmazásában.

A

közpolitikák

művelése

során

valódi

teret

biztosítanak a társadalmi tervezésnek, és az új megoldások alkalmazása valamint a tervezési feladatok elterjesztésére nem a kötelezés, hanem az érdekeltté tétel módszereit választották. Ennek eredményeként a csehek ma talán a legaktívabb civil társadalmi közeget tudhatják magukénak a volt szocialista tagállamok közül. A szociális szolgáltatások nem érhetőek el egyforma minőségben mindenütt az országban, de kiépültek és működnek azok a mechanizmusok, amelyek lehetővé teszik, hogy a további fejlesztések jól célzottan történjenek, ami hosszabb távon a hozzáférési lehetőségek biztosítását eredményezheti. Ennek a rendszernek csak egyik eleme az adatszolgáltatások informatizáltsága, ennél nagyobb jelentőséggel bír a rendszer integráltsága mind a területi szinten megjelenő önkormányzatok, az adórendszer, a pénzbeni ellátások, a megfelelő területi szintre delegált tervezési és szolgáltatásszervezési felelősségekkel, és a feladatokhoz rendelt forrástervezéssel megalapozva.

Csehországban a regionális különbségek ma már nem számottevőek. A területi természetű

differenciáltság

mikro-térségi

és

települési

szinten

rajzolódik

ki

markánsabban. Ezek a lokális különbségek a gazdasági struktúrából, a vállalkozási aktivitás különbözőségéből és a társadalmi tőke eltérő szintjéből fakadnak.

Figyelemreméltó mozzanat még, hogy a tervezési folyamatokba nem kényszerítette bele

az ágazati

irányítás

a településeket,

térségeket,

a hazaihoz hasonló

szolgáltatástervezési koncepciók készítése nem volt jogszabályban előírt feladatuk. Ez megkímélte az ágazati irányítást egy olyan felelősségtől, hogy a feladat teljesítését ellenőrizze, elmaradását szankcionálja. Enélkül ugyanis ezen előírások feleslegesek, amelyeket a cseh önkormányzatok valójában kellően értékeltek is. Mert ellentétben a hazai gyakorlattal, ahol bizonyos mértékben teljesítették az önkormányzatok az előírásokat, de csak formálisan, semmire nem használva, és az ágazati irányítás sem ellenőrizte ezeket, addig a cseh önkormányzatok számára

31

egyre vonzóbbá váltak a tervezési folyamatok, hiszen erre az ő felkészítésük után, és az érdemi folyamatokba való valódi bekapcsolódás és források elérésének lehetőségével együtt került sor.

A szociális kiadások magas aránya a volt szocialista országok esetében mindig központi kérdésként merül fel. Csehország esetében az ezredforduló változást hozott ezen a téren: a szociális kiadások kisebb mértékű csökkenése mellett nem csak a gazdasági teljesítőképességet jelző mutatók kezdtek javulni, de érdemben mérséklődés tapasztalható a területi különbségek terén, és enyhülni látszik a szegénység mértéke is. Magyarország szociális védelmi kiadásai magasabbak Csehországénál (Csehország 2002: GDP 14,6%-a, 2010-ben 14,1%, Magyarország 2002: 15,4%, 2010: 17,5%, korrigált adatokkal: Csehország 2002-ben 12,8% 2010ben 11,9%, Magyarország 2002: 12,9%, 2010: 14,6%). Ennek az oka Magyarország nézőpontjából vonatkozásában

a

többi pedig

országénál éppen

ezek

magasabb

nyugdíjkiadások,

alacsonyabb

mértéke,

ami

Csehország az

idősek

szegénységét eredményezi.

Az alacsonyabb GDP arányos kiadások mögött, amelyek ezzel együtt alacsonyabb szinten tudták tartani a társadalmi különbségeket, és nem engedték azok elszabadulását, nem csak a jobban teljesítő cseh gazdaság, hanem a megvalósított reformok állnak. A szociális jogok deklarálásától a szociális ellátások és a szolgáltatási rendszer megújításáig még további 12 évnek kellett eltelnie, de az átalakítás mára megtörtént. Addig a szocialista időszakból megörökölt nagy intézményrendszer fenntartását nem a szükségletek, hanem a finanszírozási lehetőségek és keretek „szabályozták”, hasonlóan a Magyarországra máig jellemző állapotokhoz.

A cseh reformok nem egymástól elszigetelt ágazatonként születtek, hanem egy olyan egymásra épülő logika mentén, ahol először megteremtették azt a közigazgatási, közszolgáltatási keretrendszert, amelybe beemelhetővé váltak mind

32

a területpolitika, mind a fejlesztéspolitika, mind a szociálpolitika szempontjából a megfelelő döntési, végrehajtási szintek és a finanszírozási feltételek is reálisan illeszkedtek az elvégzendő feladatokhoz. A közigazgatás és a közszolgáltatások tervezési, finanszírozási szintjei a település, kistérség, a régió és az állam. E szintek érdemi

működtetése

és

a

megfelelően

delegált

feladatok

érzékelhetően

megváltoztatták e feladatok költségigényét is, a kiadások jelentős csökkentését tették lehetővé. A társadalmi tervezést tartalommal tölti meg az a motiváltság, amit az érintett önkormányzatok saját működésük során megtapasztalnak, és az a konkrét érdekeltség, amely a civil szervezeteket illeti, hiszen a tényleges partnerekkel való együttgondolkodást jelenti. A szociális szolgáltatások terén a rászorulóknak biztosított pénzbeni ellátások és a költségigényes, bentlakásos szolgáltatások összekapcsolása a hozzáférési lehetőségeket növeli és az ágazati irányítás számára átláthatóbbá és tervezhetőbbé teszi. A fenntartó önkormányzatok érdekeltségi rendszere egészen eltér a magyarországitól, hiszen a bentlakásos szolgáltatások finanszírozásának részben az igénybevevők elérésén át vezet az út, ami a valódi szükségletek megismerésére kapacitálja az önkormányzatokat. Mindemellett Csehország mára a harmadik olyan európai ország lett, amelynek a szociális és nyugdíj ügyfél adatai teljesen elektronikusan álltak rendelkezésre.

3.3 Finnország Az ország lakosságának száma: 5.401.267 fő. Az ország területe: 338.000 km². A népsűrűség alacsony,15,7 fő/ km². A lakosság nagy része délen koncentrálódik, különösen Helsinki körzetében (1,3 millió lakos). A finnországi régiók évtizedek óta markáns különbséget mutatnak mind a gazdasági fejlettség, mind az ipari struktúra mentén. A 2008 óta meglévő gazdasági, pénzügyi válság nem befolyásolta jelentősen a szociális kiadások szintjét, mint ahogy az történt az 1990-es évek elején. A válság hatásait inkább a munkaerőpiacon lehetett érezni. Annak ellenére, hogy a szociális kiadások csökkentése irányába nagy volt a nyomás, a kihívásokra a finnek nem ezzel reagáltak (a megelőzésre, a szociális és egészségügyi szolgáltatások integrálására, a szolgáltatásokhoz való

33

hozzáférésre koncentrálnak).

Finnország az egyik leginkább decentralizált ország az EU-ban. A központi kormányzat

alatt

19

régió

és

342

helyi

önkormányzat

működik.

A

helyi

önkormányzatok lehetnek városok vagy vidéki, több települést összefogó területek, így

a

342

önkormányzatból

108

város

(városi

rangú

település).

A

helyi

önkormányzatok száma – leginkább a vidéki önkormányzatok egyesülése miatt – folyamatosan csökken. Finnország jelentős területein a magyar vidéki térségek átlaga alatti népsűrűségekkel találkozhatunk, így a szolgáltatástervezési és -szervezési gyakorlatuk megismerése fontos tanulságokkal, jó példákkal szolgálhat a hazai alacsony népsűrűségű térségek problémáinak a kezelésében.

A

skandináv

jóléti

állam

egyik

megkülönböztető

jegye,

hogy

az

államok

elkötelezettek az univerzális alapú szociális szolgáltatások nyújtása mellett. Vagyis ezeket az államokat inkább szociális szolgáltató, mint szociális biztonsági (social benefit) államnak tekinthetjük. Ez a valóságban azt jelenti, hogy az állam, az önkormányzatok

nem

csak

finanszírozzák,

hanem

maguk

is

nyújtják

a

szolgáltatásokat. A helyi önkormányzatok tehát fontos szerepet játszanak a szolgáltatások szereplők,

a

finanszírozásában, család

és

a

tervezésében

különböző

civil

és

nyújtásában

szervezetek

csak

is.

A

privát

kiegészítik

az

állami/önkormányzati szolgáltatási rendszert (Kravalik, 2010). Az alkotmány alapján a kormánynak garantálnia kell az állampolgárok elegendő szociális és egészségügyi szolgáltatáshoz való hozzáférését. A nyújtandó szolgáltatások körét a szociális törvény határozza meg, az egyes szolgáltatások tartalma azonban nincs konkrétan

meghatározva.

Bizonyos

szolgáltatások

biztosítását

olyannyira

fontosnak tekinti az állam, hogy a szolgáltatás elérését alanyi joggá tette a törvény. Ilyen szolgáltatások a gyerekek napközbeni ellátására, a fogyatékosok különböző szolgáltatásaira való jog. Az önkormányzatok kötelesek a szükséges forrásokat megjelölni, előirányozni a szolgáltatások fenntartására minden körülmények között. A szociális szolgáltatások legnagyobb része azonban ellátás-függő. Vagyis az

34

egyénnek joga van a szolgáltatás igénybevételére az önkormányzat költségvetési határai között. A finn szociális munkások alapvető tevékenységek a jogosultságokról való tájékoztatás, nagyon fontos információs szerepet látnak el. Az önkormányzatok helyi adottságaikhoz illeszkedően különféle szolgáltatási rendszereket tartanak fenn, amelyek hiányosságai esetén az állampolgárok egy területi szinten elérhető hivatalhoz fordulhatnak jogorvoslatért. Ez a a rendszer teremti meg azt a biztonságot és területileg érzékeny szolgáltatási rendszert, amelynek mindemellett meglévő problémái nem hasonlíthatóak a hazai területi elérési problémákhoz.

Fentiek eredményeként a szolgáltatások azokhoz jutnak el, akiknek a legnagyobb szükségük van rá. Egy bizonyos szolgáltatáshoz való igény mindenképpen

a

kliens

szükségletei

alapján

kerül

elbírálásra.

A

szociálpolitika legfőbb irányító szerve a Szociális és Egészségügyi Minisztérium (Ministry of Social Affairs and Health), ez felel a társadalombiztosítás és a szociális és egészségügyi szolgáltatások politikáinak fejlesztéséért. A parlamenttel és a kormánnyal közösen meghatározza a szociális és egészségügyi politika nemzeti irányvonalait és a főbb törvényeknek és reformoknak az előkészítését végzi. A jogszabályok, törvények sohasem az intézmény típusát szabályozzák, hanem a

szolgáltatást. A tervezésben jelentős a szerepe finn Regionális Állami

Adminisztrációs Intézeteknek. V.ö. Magyarországon megoldatlan jelenleg a szociális szolgáltatások

területi

sajátosságokat,

szükségleteket

figyelembe

vevő,

az

alapszolgáltatásokat és szakellátásokat integráló tervezés, irányítás, ellenőrzés, minőségbiztosítás, finanszírozás. A fenti indokok miatt a jövőben egyik fejlesztési alternatíva lehet hazánkban a jelenleg csak az állami fenntartásba került szakellátási intézményeket fenntartó Szociális és Gyermekvédelmi Igazgatóság hatáskörének kiterjesztése az alapszolgáltatások területére vonatkozó tervezés, az önkormányzatokkal szoros együttműködésben, ami feltételezi a megyei szint szakmai megerősítését.

3.4 Írország Írország népessége a 2006. évi népszámlálási adatok alapján: 4.239.486 fő, a 2012 35

évre vonatkozó becslések szerint: 4.585.400 fő. Az országban a legkomolyabb probléma a magas munkanélküliségi ráta: 14,8% (2012). Nagyon jelentős a tartós munkanélküliek (60,6%) és a pályakezdő munkanélküliek (31,1%) aránya is. A szegénységi ráta is emelkedik az országban. Sokáig Írország fejlődését „ír csodaként” emlegették. Ennek két alapfeltétele volt: a 80-as évek gazdasági klímája és a tárgyalásos gazdasági és társadalmi kormányzás megteremtése. A „Kelta Tigris”-sel új szervezeti és menedzsment-kultúra honosodott meg az országban, a nyitottság és a vállalkozói kultúra terjedése vált az ír gazdasági élet fő jellemzőjévé. Ami gazdasági szempontból is fontos jellemzője volt Írországnak: az az erős civil szféra. Jól kirajzolódott az az össztársadalmi cél, amelynek lényege, hogy a meglévő nemzeti erőforrásokat a társadalom hasznára és egy befogadó közösség megteremtése érdekében hasznosítsák. Egyéb külső tényezők is kedveztek Írországnak: az USA akkori gazdasági növekedése és az 1973-as uniós csatlakozás forrásai. Ez később azt eredményezte, hogy egy kívülről generált, és nem egy belülről fakadó, organikus fejlődésen alapult az ír, nagyon sérülékeny modell. A sérülékenységet fokozta az egyik leginkább problematikus döntés, amely az alacsony adókra alapozott gazdaságpolitika volt, amely nagyon legyengítette az állam kapacitását. Ez egyfajta rendiesedéshez vezetett: akik jobb helyzetben voltak a növekedés kezdetén, azok meg tudták tartani a helyzetüket, akik rossz helyzetűek voltak, azok ott is ragadtak, és a fejlődés számukra nem jelentett valódi változási lehetőséget. 2008-ban az ír gazdaság összeomlott. Mindenki számára negatív példaként szolgált az ország, Írország kapcsán a többi ország állampolgárai is láthatták a társadalmi következményeken, hogy mivel jár az, ha a tőkefelhalmozás és az állami irányítás a társadalomért vállalt felelősségvállalás

nélkül

történik,

és

elmaradtak

a

szociális

szférában

szükséges intézkedések és befektetések is (Némethová, 2011).

Az 1990-es évek második fele és a 2002 közötti időszakban csökkent a szociális szféra részesedése, holott a nemzeti jövedelem nőtt. A szféra finanszírozási aránya folyamatosan az EU 15-ök átlaga alatt maradt, és soha nem érte el a 90-es évek

36

első felének szintjét. A jövedelempótlás volt a központi elem, amelyet volumenben az

egészségügyi

kiadások

követtek.

Hasonlóan

a

kereszténydemokrata

országokhoz, Írországra is jellemző (volt) a szociális transzferek dominanciája, egykeresős családmodell fontosságának hangsúlyozása, valamint a család és az önkéntes szervezetek szociális szolgáltatások biztosításában játszott meghatározó szerepe. Ez a modell a skandináv gyakorlattal ellentétben, az állam mérsékelt szerepvállalását jelenti a szociális ágazatban. A jövedelempolitika a beveridge-i modellt

követi

elsősorban,

fő

célja

a

szegénység

enyhítése,

és

nem

a

jövedelempótlás.

A szociális és az egészségügyi szféra nem válik el mereven egymástól Írországban, sőt, bizonyos szociális szolgáltatásokat, például a bentlakásos intézményekben történő gondozást és a gyermekjóléti szolgáltatásokat ez utóbbi ágazaton belül biztosítják a rászorulóknak. Az egészségügyi ellátások csak a lakosság egynegyede számára ingyenesek. A szolgáltatás tervezés és szervezés állami kézben van. A helyi önkormányzatoknak nincs szerepük a finanszírozásban, tervezésben és menedzselésben.

A

rendszer

meglehetősen

alulfinanszírozott.

A

központi

kormányzat irányítja a rendszert és felel a jogi szabályozásért.

A szolgáltatásszervezés terén az ágazatot érintő egyik legjelentősebb reform kevesebb, mint egy évtizede zajlott le az országban. A 2005-ben elindult reform fókuszában az alap-, a fekvőbeteg és bizonyos szociális ellátások integrációja állt. Az egészségügyi reform egyik fő kimenete: az Egészségügyi Szolgáltatások Hivatalának (Health Service Executive- továbbiakban: HSE) létrehozása volt. Annak érdekében, hogy az ellátórendszerek jobban tudjanak kooperálni egymással, multidiszciplináris alapellátó csoportokat hoztak létre, és újra kellett szervezni a kórházi szolgáltatásokat is. Ezeket az úgynevezett alapellátó csoportokat 8-10 ezer ember ellátására alakították ki. Jelenleg 300 ilyen egység működik Írországban, amely a lakossági ellátás 50%-át fedi le.

37

Az ír szociális szolgáltatástervezési gyakorlatból a családsegítés biztosítása érdekes. Írországban a katolikus egyház befolyása nagyon erős. Az országot 29 megye és öt megyei

jogú

város

alkotja,

regionális

felosztásban.

A

regionális

szintű

önkormányzatok alatt városi tanácsok működnek, a régiók, a városok és a helyi önkormányzatok – a lakáspolitika kivételével - nem tartanak fenn szociális szolgáltató

támogatásokat,

nincs

meghatározó

szerepük

a

szakpolitikák

irányításában, koordinációjában. Mindez annak a következménye, hogy az ír szociálpolitika, más szakterületekhez hasonlóan, nagyon erősen centralizált. A szociálpolitikai beavatkozások az állami központon keresztül, szociális transzferek formájában jutnak el a rászorulókhoz. Az ügyfelek saját maguk döntik el, hogy a családjuktól, privát szolgáltatóktól vagy egyházi intézményektől kívánják-e igénybe venni a számukra szükséges szolgáltatást. A szolgáltatók a felhasználók szükségletei és kereslete alapján kapják meg az állami támogatást. A szolgáltatások egy része – amint erre már korábban is utaltunk - a gyerekjólét és az idősellátás – az egészségügyi szférához tartozik.

A családsegítés univerzális szolgáltatás, amelynek elsődlegesen nem a szegény családok támogatása a célja. A mediáció, a tanácsadás és az információ-transzfer teszi ki az általuk biztosított funkciók jelentős részét. 170 úgynevezett családi forrásközpont működik az országban, amelyek célja, a család, mint kiscsoport funkciójának

a

tevékenységek családsegítő

javítása során

a

szolgálatok

és

a

családi fő

társadalmi

hátrányok

forrásközpontok,

funkciója:

a

lokális

mérséklése.

magyar

Mindezen

terminológiával

közösségek

a

megerősítése,

kooperációk kialakulásának elősegítése. A forrásközpontok részben információs pontokként működnek, továbbküldve a klienseket a problémáik szempontjából legmegfelelőbb intézményekhez. Ezeket a szervezeteket – elsőként - Írország leghátrányosabb

helyzetű

térségeiben

építették

ki,

és

a

fejlettebb

területek felé haladva folytatták a szolgáltatások elérhetővé tételét. Ez utóbbi folyamatnál is erőteljes volt a civilszervezetek bevonása. Csak abban az esetben jöhet létre egy forrásközpont, ha az általa lefedni kívánt területi egység

38

financiálisan tudja biztosítani a működését. Már a központ felé benyújtandó dokumentációban hangsúlyos elem - a financiális fenntarthatóság mellett – a partnerségek

meglétének

igazolása.

A

kisebb

településeken

mobil

szolgáltatások vannak, tehát nincs helyben elérhető szolgáltató. Fontos fejlesztés az integrált egészségügyi és szociális rendszer vonatkozásában a HealthStat rendszer. Mindenki, aki Írországban él, legalább egyszer kapcsolatba kerül

a

szervezet

valamely

szolgáltatásával.

Annak

érdekében,

hogy

a

finanszírozónak reális képe legyen a szolgáltatásokról illetve, hogy adekvát irányba haladjanak

a

fejlesztések,

folyamatos

értékelésre,

mérésekre

van

szükség.

Természetesen a helyi intézmények részéről történtek hasonló kísérletek, de ezek az adatgyűjtések

és

felmérések

nem

egységesen,

azonos

módszertan

alapján

történtek. Az információkat nem csatornázták be egy nagy országos rendszerbe, így a döntéshozók számára nem vált elérhetővé egy olyan átfogó elemzés, amely képet adhatott volna az intézmények hatékonyságáról.

A HealthStat nem más, mint az ír közegészségügyi szervezetek összehasonlító informatikai adatbázisa, amely 33 oktató, regionális és általános kórház, valamint 32, egészségügyi és szociális szolgáltatásokat biztosító helyi egészségügyi iroda (Local Health Offices- továbbiakban: LHO) működéséről ad tájékoztatást hónapról hónapra. A kimutatások

a www.hse.ie honlapon bárki

számára elérhetők. 2009-től bővítették a HealthStat nyújtotta tevékenységek körét, annak érdekében, hogy elősegítsék a kórházak és a közösségi szolgáltatások közötti szorosabb együttműködést. A jelzett év óta a HealthStat összevont jelentéseket közöl a kórházak és az LHO-k működéséről - regionális bontásban is -, az összevont integrált megoldások elősegítése érdekében. Ami megkülönbözteti a HealthStat-ot a helyi teljesítmény-értékelési rendszerektől, az a rendszeres után-követés és a honlapon való havi on-line adatpublikálás, annak érdekében, hogy az egyes egészségügyi és szociális szolgáltatókat megerősítsék és még jobb teljesítmény elérésére ösztönözzék. A HealthStat adatgyűjtése három területre összpontosul: elérhetőség, integráció és források.

39

3.5 A nemzetközi megoldások lehetséges hazai relevanciája A négy vizsgált országban a magyarországitól nagyon eltérő feltételek mellett működnek a hazai szóhasználatban szociális és gyermekjóléti alapszolgáltatásoknak tekinthető rendszerek. Ennek is köszönhető, hogy a megoldásaik is nagyon mások, igen kevés hasonlóságot és párhuzamot találhatunk a hazai helyzethez képest. Az egyik legfontosabb különbség a négy másik ország és Magyarország közözz, hogy egyedül Magyarországon hiányzik a szociális ágazat szempontjából a területi önkormányzati szint. Finnországban és Írországban az önkormányzatok mérete jelentős, és a hazaihoz mérten igen nagy önkormányzatok mellett is működnek regionális

önkormányzatok

és

területi

szintek,

amelyek

tartalommal

tudják

megtölteni a szubszidiaritás fogalmát, és valódi tervezési, szolgáltatásszervezési szintekként is funkcionálnak. Ausztriában és Csehországban is nagy a jelentősége a területi

szinteknek,

közigazgatási

és

bár

a

két

másik

közszolgáltatási

országtól

nagyon

berendezkedéssel.

eltérő

Mindkét

közhatalmi,

országban

a

tartományok/rrégiók kompetenciájába tartozik a lokális adottságoknak megfelelő szociális és gyermekjóléti rendszer tervezése, biztosítása. Ilyen jellegű felelősségek, feladatok, kompetenciák a hazai rendszerből teljes egészében hiányoznak.

Valamennyi vizsgált ország esetén kijelenthető, hogy e szolgáltatások kapcsán nincs olyan jellegű szabályozás, mint Magyarországon. Az alapszolgáltatások köre illetve ezek biztosításának módja nincs ennyire körülírva, a létrehozandó szolgáltatások biztosítását nem egy univerzális érvényűnek szánt jogszabály, hanem sokkal erősebben a helyi adottságok, szükséglet és jelentkező igények vezérlik. A megjelenő igényekre a rendszer rugalmasabban és területi aspektusokra ezáltal érvényesebben reagál. Mivel sehol nem jelenik meg a hazaihoz hasonló, kizárólag településnagysághoz kötött előírás, ami paradox módon éppen azt teszi lehetővé, hogy az adott

populáció nagyságához és helyzetéhez igazodóan hozzanak létre

szolgáltatásokat. A településnagysághoz kötött szolgáltatási kötelezettség ugyanis érzéketlen egyéb mutatókra. Magyarországon jelenleg ugyanolyan intézményt kell

40

biztosítani egy ötezer fős településen akkor is, ha az gazdaságilag leszakadó környezetben

található

járásközpont

és

kisváros,

vagy

ha

egy

nagyváros

agglomerációjának alvó falva. Ennek a szabályozásnak a következménye a hazai területi

ellátási

egyenlőtlenségek

intézményrendszer,

a

szolgáltatók

kialakulása. generálják

az

Másrészről igényeket,

maga nem

a

az valós

szükségletekre válaszokat keresve formálódik az intézményrendszer. Ezt támasztja alá az elmúlt évtizedek több példája is a túlfutó emelt szintű idősotthoni ellátással, a támogató szolgálatok halmozódásával, stb. A hazai problémák kapcsán ezért annak vizsgálata lehet érdeklődésre számot tartó, hogy milyen rendszerelemek illetve milyen

módszerek

magyarországi

segítségével

alapszolgáltatási

oldhatóak rendszer

fel

ezek

fejlesztése

az

ellentmondások

kapcsán.

Az

a

egyéni

szükségletek vizsgálata és erre alapozott utalványrendszer gondolata már többször felmerült, ami alapvetően válasz lehet a kérdésre. A jelenlegi szociális és gyermekvédelmi törvények mellett kérdés, lehetnek-e olyan megoldások, amelyek részlegesen kezelhetik ezt a problémakört.

Különösen az ír és cseh példák tarthatnak számot figyelemre, a szolgáltatási rendszerrel kapcsolatos információk gyűjtése, kezelése és felhasználása kapcsán. A két példa igen eltérő megközelítést használ, de mindkét megközelítésnek lehet a hazai fejlesztések szempontjából releváns üzenete. Mindkét esetben jelentős mennyiségű adatot gyűjtenek és tesznek elérhetővé elektronikusan. Az informatikai rendszerek azonban csak egy alapot adnak, mindkét országban komoly elemző, tervező szakmai apparátus, döntéshozói folyamatokba és forrástervezésbe csatoltak az adatbázisokból kinyerhető információk.

Írország

esetén

a

nyolc-tízezres

populációkra

célzott,

az

egészségügyi

szolgáltatásokhoz kapcsolt ellátási körzetek, a nyilvánosságra hozott működési információk,

a

havi

beszámolók

és rendszeres,

ciklikus

tervezés

erősíti

a

szolgáltatásfejlesztést és célzást. Csehországban az egyéni szükségletek felmérésén alapuló pénzbeni támogatási rendszerrel összekapcsolt szolgáltatási rendszert

41

regionális szinten tervezik. A tervezés valós: a forrásokat is a tényeken alapuló szakmai tervezés alapján osztják el, ami érdekeltté teszi az önkormányzatokat a lakosság

problémáinak

felismerésében

és

arra

releváns

válaszokat

adó

szolgáltatókkal való együttműködésben. Utóbbi rendszerben is megjelenik a más humán ágazatokkal való kapcsolódás, itt a foglalkoztatási területtel szoros az együttműködés.

Az ír példa egyik komoly értéke a transzparencia. Az adatok nyilvánossága az állampolgárok szolgáltatásokról való tájékozódását is segíti, nem csupán a szakmai tartalmak és működési költségek tervezését. A cseh példa egyik fontos értéke a valós

társadalmi

partnerségekre

alapozott

területi

szintű

tervezés

érdemi

szolgáltatásfejlesztési és irányítási eszközként való megjelenése. Ez azért is igen jelentős mozzanat, hiszen a területi különbségek mérséklése valóban a területileg érzékeny szakpolitikáktól és ezek összehangolásától várható, amit ez a modell „tud”.

A nemzetközi példákat összevethetjük abból a nézőpontból is, hogy milyen a kapcsolat a pénzbeli ellátások, szociális transzferek és a szolgáltatások között. Erősen transzferorientált Ausztria, Írország és Csehország is, és csak Finnország tekinthető szolgáltató jellegűnek. Az első három ország közül talán leginkább Csehországra jellemző, hogy erősen összekapcsolta az egyéni szükségletfelmérésen alapuló ellátások és a szolgáltatásbiztosítás lehetőségét. Azonban ennél is tovább léptek a területi tervezés társadalmasítása, szakmai tartalmai és a működési és fejlesztési források biztosításának folyamataival. Magyarország a négy ország egyikéhez sem hasonlítható, talán legközelebb a finn megoldáshoz hasonlítható a hazai rendszer, annak jelentős méretű és forrásokkal rendelkező önkormányzataitól és biztonságosan finanszírozott, probléma-orientált módon kialakított rugalmas intézményrendszerétől eltekintve.

42

4. A szociális és gyermekjóléti alapszolgáltatások tervezésének támogató rendszere A hazai szociális és gyermekjóléti szolgáltatási rendszer ágazati irányítása a hazai minisztériumok gyakorlatában elterjedt és jellemzően alkalmazott eszköztárat használja. Gyakorlatilag a jogszabályi keretek meghatározása és a költségvetési, illetve fejlesztési keretek biztosítása jelenti a két használt módszert. A tervezés a szakmai erőfeszítések ellenére a költségvetés tervezését állítja a fókuszba, azaz erre szűkül le a tervezés. A magyar költségvetés-tervezési módszerek és rutinok alapvetően a bázis alapú költségvetés-tervezésben gondolkodnak. A szociális alapszolgáltatások és gyermekjóléti alapellátások törvényben előírt rendszerének költségvetési fedezetét és kismértékű fejlesztésének lehetőségét tervezik az ágazati minisztériumban. Maga a szolgáltatások helyi szintű biztosításának a felelőssége az önkormányzatoké. A két szint, az állami irányítás és a helyi önkormányzatoké igen messze van egymástól. E két szint között nincs területi szintű szereplő, amely a 3.156 település és a minisztérium között az együttműködést megkönnyíthetné.

Ez az alaphelyzet önmagában is jelentős akadálya az ágazati szakmai, tartalmi, helyi viszonyokat és igényeket bármi módon tekintetbe vevő tervezésnek, ám az igények feltárásának, a szolgáltatások szükségletalapú tervezésének mozgástere is rettentően szűkös. Összességében elmondható: az intézmények alapadataira fókuszáló kötelező, évtizedes múltra visszatekintő statisztikai adatgyűjtésen és a pár éve létrejött igénybevevők számát rögzítő nyilvántartáson túl feldolgozott információforrása is kevés van az ágazati irányításnak, és az alkalmazott eszközök köre is korlátos. Ezt a helyzetet vizsgáljuk meg közelebbről a következő oldalakon.

4.1 Az ágazati irányítás információs, tervezési és irányítási környezete a területi

különbségeire

reagálni

képes

intézményrendszer

kialakíthatóságáért A szociális ágazat irányítói, döntéshozói az eltelt évtized(ek)ben az irányítási és finanszírozási eszközök gyakori változtatását használták szinte kizárólagosan az irányításra. Azaz ha új szükséglet fogalmazódott meg – jellemzően a szolgáltatók 43

részéről, hiszen az ágazati irányítás és a döntéshozók alapvetően és szinte kizárólagosan szolgáltatókkal, és nem a szolgáltatások valós vagy potenciális igénybevevőivel kerültek, kerülnek kapcsolatba –, akkor jogszabályi módosítással és a hozzá kötődő forrásrendezéssel reagált az ágazati irányítás. A szociális ágazatban ezért a tervezés nem jelent érdemben mást, mint pénzügyi keretek tervezését. A források korlátozottsága okán egyre gyakrabban fogalmazódik meg az igény arra, hogy

a

rendelkezésre

álló

ágazati

költségvetés

felhasználása

fókuszáltabban történjen. Ennek kapcsán fontos kérdéssé vált, hogy újabb szolgáltatások hol induljanak az országban. Ez a kapacitások feltárásának, napi szintű

használata

kapacitásfigyelés,

megismerésének

igényében

kapacitástervezés,

öltenek

testet,

kapacitásszabályozás

és

a

fogalmaival

íródnak le.

Az igény (tudjon róla naprakészen az ágazati irányítás, hol és mennyi szolgáltatás működik és mennyi igénybevevőt lát el) és a várt kimenet (ott induljanak új szolgáltatások, ahol ténylegesen hiányoznak) érthető és többé-kevésbé pontosan körvonalazódott. A hogyan azonban jelenleg megválaszolatlan. A kérdés egészen pontosan az, milyen tervezés- és döntéstámogató eszköz kerüljön kialakításra. És ez a kérdés összekapcsolódik egy másik alapkérdéssel: a tervezést mire és hogyan akarja használja az ágazati irányítás?

A stratégiai tervezési folyamat két szintjét különböztethetjük meg, kreatívat és technológiait, ami segíti a helyzet áttekintését. Kreatív szinten értjük mindazon elemeket, amelyeknél a szakmai tudásnak, az eredeti gondolkodásnak, az új ötleteknek, a szokásostól eltérőnek van nagyobb jelentősége. A technológiai szint az, ahol a tervezési, elemzési technikák, módszerek szerepe nagyobb. A tervezési folyamat

mindkét

szinten

párhuzamosan

zajlik,

és

konkrétan,

a

területi

különbségekre reagálni képes szolgáltatási rendszer kialakítása érdekében mindkét szinten szükséges megoldásokat találni. A jelenlegi tervezéstámogatási eszközök fejlesztése során (ide sorolható a TAJ alapú nyilvántartás, a működési engedélyek

44

nyilvántartása, a háttérintézmények szervezeti kereteinek átalakítása, például a Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóság és a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal elemző egységeinek létrehozására irányuló elképzelések, stb.) az ágazati technológiai

szinten

történő

megerősítésére

irányulnak.

Sőt,

nagyon

erős

hangsúllyal a technikai feltételek megteremtése (az informatizálás) dominál. Ezek alapfeltételek, amelyek szükségesek, azonban nem látszik jele annak, hogy a tervezés

párhuzamosan

megteremtésre

szükséges

kerülnének.

Másként

kreatív

aspektusának

fogalmazva:

az

a

feltételei

ágazati

is

információk

digitalizálása önmagában nem kínál választ az ágazati irányítók napi szintű kérdéseire. Olyan elemző, értelmező, szakmai alternatívákat felvetni tudó, szakmai hatásokat és akár jövőforgatókönyveket vizsgálni képes elemző-tervező szakmai kapacitások nélkül ezek az információk nem tudnak megfelelően hasznosulni az ágazati irányítás számára. Ide kapcsolódik az a szempont, hogy a szakmai tervezés mennyire tud adekvát válaszokat kínálni anélkül, hogy az érintettek, akiket adott szolgáltatási rendszer ellát, milyen szükségletekre várnak választ a rendszertől, mire akarják és tudják használni azt. Ez pedig már a szükségletek feltárásának és az érintettek közösségének bevonását is feltételezi, ami egy társadalmasított tervezési eszköztárral képzelhető el. Hogy ez mennyire tud része lenni a szociálpolitikai tervezésnek, azért is kulcskérdés, mert a szociális és gyermekjóléti szolgáltatások alapvetően korrekciós megközelítése mellett igen gyenge jelenleg a prevenciós hatás. A helyi társadalmi aktivizálási folyamatok önmagukban is új erőforrásokat teremtenek a szociális problémák megoldására, tehát ennek az eszköztárnak a mérlegelése és adott esetben a használata mellett történő elköteleződés maga is szociális problémákat mérséklő hatással bírhat.

Eisenhover szerint a terv semmi, a tervezés minden. E kijelentést a fenti kontextusba

helyezve

érthetővé

válik,

hogy

a

tervezést

egyrészt

mint

hatalomgyakorlási folyamatot tekintve, másrészt mint az erőforrások feletti rendelkezés új tereinek megteremtése által előálló új status quo-k létrehozásának eszközeként kezelve a tervezés maga is egy szociálpolitikai eszköz. Az a stratégiai

45

tervezés, amelyik képes és kész bevonni a szociálpolitikai alanyait és szereplőit a tervezési folyamatba, az ellátásszervezésbe éppen úgy, mint a szolgáltatási igények feltárásába, valamint a szolgáltatások értékelésébe, minősítési folyamatába, az a tervezési metodika az ágazati irányítás egyik eredményes eszközévé válhat. Erre jó példával szolgálhatnak a csehországi folyamatok is.

Különös tekintettel arra, hogy máig nem épültek ki, nem kerültek szabályozásra, és éppen ezért rendszerszerűen nem is léteznek az ágazati irányítás, stratégiai tervezés központi döntéseket szolgáló, illetve a települési szinteket integrálni képes szintjei, szervezetei, kompetenciái és folyamatai. Az ágazati tervezés a jelenlegi minisztériumi struktúrában, csupán a szervezeti feltételeket tekintve is erősen leszűkül az uniós források tervezésére, a Szociális Stratégiai, Tervezési és Fejlesztési Főosztályra, amely nincs közvetlen kapcsolatban a minisztérium Stratégiai Tervezési Koordinációs Főosztályával.

A tervezés eközben nem egyedi döntések sorozata egy-egy konkrét kérdésről, hanem mindig folyamat, amely magában foglalja: • az

adott

helyzetek,

körülmények

(különféle

adatok,

statisztikák,

kutatási

eredmények, stb.) elemzéseit, • a létező és érvényesülő tendenciák értékelését, • a jövőkutatásokat, modellezéseket; • és az ezek révén keletkező eredmények becsatornázását a megfelelő döntési szintekre és folyamatokba; • magát a tervkészítést az érintettek bevonásával, • a terv egyeztetését és a releváns szereplőkkel.

Mindezeken túl még a megtervezett változások – adott esetben fejlesztések – • megvalósulásának követését; • szükség esetén támogatását; • az elvárt eredmények, a tervezett hatások és célok elérésének figyelemmel 46

kísérését, valamint értékelését • és az újabb szükséges iránykijelölések és teendők meghatározását is jelentik.

Ez a körforgás maga egy tervezési ciklus. Egy ilyen körbe érő folyamat tudja megteremteni annak garanciáit, hogy nem véletlenszerű és ötletszerű döntések halmaza mentén születnek ad hoc jellegű beavatkozások. Jelenleg az ágazati tervezés egymástól elszigetelt és különböző ritmusú tervezési ciklusok keretei között van jelen. Kormányzati szinten e ciklus alapvetően a kormányzati ciklusok 4 évéhez, az uniós pénzügyi ciklusok 7 évéhez, illetve annak gördülő tervezés által meghatározott, jellemzően 2 éves egységeihez kapcsolódik. Települési szinten a 4 éves kormányzati és önkormányzati ciklusok mellett a szociális területen a 2 éves szolgáltatástervezési és az évenként ismétlődő gyermekvédelmi tanácskozásokhoz köthető. Jól láthatóan a települési és kormányzati szintű tervezési ciklusok sincsenek egymáshoz

kapcsolva

(például

nem

történik

meg

a

települési

szintű

szolgáltatástervezési koncepciók értékelése az ágazat felé irányuló fejlesztési igények összegzése érdekében, ami önmagában is súlytalanná teszi helyi szinten ezt a tervezési eszközt), de a szociális és gyermekjóléti terület sem kapcsolódik rendszerszerűen, bár helyi szinten, helyi akaratokból néha igen. A tervezési eszközök

és

folyamatok

szűkössége

együttesen

vezet

oda,

amelyet

kissé

leegyszerűsítve az ágazati tervezés hiányának neveztünk.

Megítélésünk szerint a tervezési folyamatok működése nem csupán egy eddig kihasználatlannak

tekinthető

ágazati

irányítási

eszközrendszer,

hanem

a

közpénzekkel való hosszú távon is felelős bánásmód feltétele és garanciája is egyben. A szociálpolitikában pedig, ahol az egyes beavatkozások várható hatásai – nem egyes beruházások kimenetei! – szükségszerűen hosszú távon jelentkeznek, még inkább indokolt ilyen tervezési rendszer működtetése. Amennyiben a szociális ágazat központi kormányzati irányításának felelős szereplői a területi hátrányokra is reagálni képes, így a hazai viszonyokra adekvát szolgáltatási rendszer kialakítása irányába

terveznek

érdemi

lépéseket

47

tenni,

első

lépésben

indokolt

annak

áttekintése, hogy • milyen adatok állnak jelenleg rendelkezésre, mi az, aminek kapcsán adathiány vagy

egyéb

hiányosság

akadályozhatja

a

további

döntés

előkészítési

tevékenységeket; • valamint hogy milyen tervezési módszerek, eszközök és szintek segíthetik az ágazati célok elérését.

4.1.1 A szociális és gyermekjóléti alapszolgáltatásokat érintő tervezési szintek, felelősségek és eszközök Tervezési szintek és felelősségek Mindenkori szociális minisztérium: • ágazati irányítás, szabályozás • költségvetési források meghatározása • fejlesztési források ágazatot érintő felhasználási területeinek meghatározás Települési önkormányzatok: • helyi szabályozás • helyi intézményrendszer biztosítása

A tervezés során használt eszközök, módszerek Mindenkori szociális minisztérium: • apparátus által készített szakértői javaslatok • jogszabályi előírások • finanszírozási módszerek (alapvetően normatíva) • pályázati támogatások célzott fejlesztésekre Települési önkormányzatok: • apparátus által készített szakértői javaslatok • helyi intézmények rövid távú működési feltételeinek tervezése a rendelkezésre álló források és jogszabályi kötelezések keretei között

48

• évenkénti gyermekvédelmi tanácskozás • 2.000 fő felett szolgáltatástervezési koncepció, kétévente • évenként szociálpolitikai kerekasztal fenntartók bevonásával

A szolgáltatások tervezhetősége érdekében az egyik legfontosabb kérdés, hogy milyen szükségletekre és láthatóvá váló igényekre adjon választ a szolgáltatási rendszer, és milyen módon és honnan származnak ezek az információk? Az első alapkérdés tehát az, hogy honnan tudjuk a szükségleteket?

4.1.2 Szükségletek feltárása A szolgáltatási szükségleteket elemi és nyilvánvaló módon az egyes emberek szükségleteit összegezve ismerheti meg a rendszer. Jelenleg azonban nincs olyan szereplő a szolgáltatási rendszerben, amelynek deklarált feladata lenne egy „fogadó”

és

vonatkozásában.

„diszpécser” A

szerep,

a

szolgáltatásokat

teljes nyújtó

alapszolgáltatási

rendszer

intézményekben

azonban

értelemszerűen megjelennek igényeikkel a potenciális ügyfelek. Jelen kiemelt projekt egyik párhuzamosan dolgozó munkacsoportja a jelenlegi szolgáltatási rendszerben megjelenő ügyfelek szükségleteinek vizsgálatát támogató módszertant fejleszt. Ez egy jelenleg hiányzó funkció pótlására alkalmas válasz lehet, azonban kérdés: milyen módon ismerhetőek meg azok a szolgáltatási igények, amelyek olyan területen jelennek meg, ahol nincs intézmény, ahova a potenciális ügyfelek fordulhatnának? Erre a kérdésre jelenleg nincs válasz a rendszerben. Ami azonban jelen van, az a szolgáltatási szükségletek vizsgálatának kötelezettsége egyes szolgáltatásokra vonatkozóan. Erre vonatkozó rendszerszerű és érdemi adatgyűjtés jelenleg a szolgáltatási rendszer, de a tágabb szociálpolitikai intézményrendszer, hatósági szereplők, helyi önkormányzatok semmilyen pontján sem történik meg. A szolgáltatási szükségletek, igények feltárása tekintetében a fentiekhez képest vitathatatlan elmozdulást jelentett az 1993. évi III. törvény 2013. 08. 01-jei hatályú módosítása a Támogatott lakhatás mint szociális szakosított ellátási forma

49

vonatkozásában, mely bevezette a komplex szükségletfelmérés fogalmát.

Szükségletekre következtethetünk egyszerű adatokból, pl. a 3 év alatti kisgyerekek magas arányából gyermekek napközbeni ellátása iránti potenciális igényekre, vagy 75 év feletti idősek magas arányából házi segítségnyújtás és jelzőrendszeres hálózat iránti igényre. A potenciális igények azonban nem feltétlenül jelennek meg az intézményrendszerben, és a szolgáltatási rendszer helyi szereplőinek jellemzően nincsenek adekvát és friss információik a helyi kielégítetlen szükségletekről sem.

Jelen

tanulmány

készítésével

párhuzamosan

zajlott

egy

lehetséges

egyéni

szükségletfelmérő eszköz kidolgozása. Ez egy alapvetően fontos eleme a valódi szükségletekre reflektáló szociális és gyermekjóléti rendszer tervezhetőségének és biztosíthatóságának. Ezzel együtt felvetődik néhány alapvető kérdés és probléma annak kapcsán, ha a szolgáltatási szükségleteket a potenciális igénybe vevő által felkeresett intézmény az „egyéni szükségletfeltáró eszköznél” tervezett módon kerül feltárásra: • Az ilyen formán szerzett információk szükségszerűen lesznek torzítottak, és nem nyújtanak érdemi és releváns információkat a valós szolgáltatási igényekről, ugyanis

csak

a

már

működő

és

elérhető

szolgáltatókhoz

eljutók

által

megfogalmazottakat tartalmazzák. • A települési szinten működő szolgáltató intézmények munkatársai által rögzített kielégítetlen szükségletek KENYSZI-ben vagy más adatszolgáltatási csatornákon való

rögzítése

indokolt

és

szükségszerű.

Szakmai

értékelése

az

igények

megfogalmazásához lehetőleg minél közelebbii szinten szükséges, a helyi specifikus információk figyelembe vehetősége érdekében. Ez felveti annak a szükségességét,

hogy

megyei

szinten

indokolt-e

olyan

elemző,

tervező,

döntéselőkészítő kapacitások kiépítése, amelyek az ágazati irányítás területi szolgáltatástervezési és kapacitásokat szabályozó döntéseihez releváns és valós, lehetőség szerint minél inkább naprakész információkat szolgáltathassanak. • Az

egyéni

szükségletfelmérő

eszközök

50

eredményeinek

feldolgozásának

és

becsatornázásának ágazati döntéshozói szintekre nem világos. Az egyéni beazonosított szükségletek fontos információk a szolgáltatásfejlesztési döntések számára. Erre vonatkozóan a tervezett Vezetői Információs Rendszerbe való összegzett,

és

szakmailag

feldolgozott

eredmények

becsatornázása

lehet

megoldás.

A jelenlegi rendszerelemek működésének ismeretében valószínűsíthető, hogy a szükségletek

feltárása

legeredményesebb,

helyi,

amelyek

települési, összegzésére

illetve megyei

járási

szinten

szinteken

volna

kerülhet

a sor,

országosan egységes módszertan alapján. Egyrészt az információk, adatok így gyűjthetők a legkönnyebben, másrészt pedig annak eredményei is helyi szinten jelentkeznek. A potenciális igények elemzési és tervezési módszerekkel való feltárása (adatsorok, tendenciák elemzése, értékelése, szakmai tervezés, stb.) szükséges ezek helyi és ágazati döntéshozók számára láthatóvá válásához. Jelenleg helyi

szinten erre

a szociális szolgáltatástervezési

koncepciók

és az éves

gyermekvédelmi tanácskozások kínálhatnának valamelyest eszközöket.

4.1.3 Szolgáltatási szükségletek feltárásának jelenlegi szabályozása A törvényi szabályozás, valamint a szükségletek felmérése vonatkozásában áttekintettük a szociális és gyermekjóléti alapszolgáltatásra vonatkozó – 2013. november 21-én hatályos állapot szerinti – ún. alapvető szabályozókat, melyek az alábbiak: • 1993.évi III. törvény a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról • 1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról • 1/2000. (I.7.) SzCsM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről • 15/1998. (IV. 30.) NM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti, gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről.

51

A jogszabályi hátteret vizsgálva megállapíthatjuk, hogy az egyéni szükségletek felmérése vonatkozásában: • csupán a szociális és gyermekjóléti alapszolgáltatások egy részére vonatkozóan előírás az igénybevevők/potenciális igénybevevők szükségleteinek feltárása, és ez a kötelezettség sem általános, a teljes lakosságra vonatkozó érvényű; • ilyen formán az adatok és információk is részlegesek, csak korlátozottan lehetnek alkalmasak az adott településen élők tényleges szükségleteinek, és az ezek kielégítéshez

szükséges

szolgáltatások

fajtáinak

és

kapacitásának

meghatározására; • ahol áttételesen, vagy utalásszerűen előírás, feladat (pl. a családsegítés esetében) a vonatkozó adatok gyűjtése, ott sem egyértelműen meghatározott a gyűjtendő, és vizsgálandó adatok köre – így a gyűjtött adatok esetlegesek, részlegesek és településenként, illetve szolgáltatónként is eltérőek lehetnek – azaz szintén nem alapozhatják meg a tervezést, sem helyi, sem magasabb szinteken; • ahol pedig egyértelmű az előírás (pl. a házi segítségnyújtás esetében) ott nem történik

meg

a

szükségletek

vizsgálatából

származó

adatok

gyűjtése,

feldolgozása és elemzése, a tapasztalatok értékelése. Ily módon az immár öt éve halmozódó adatok és információk parlagon maradnak, és nem szolgálhatják sem a szolgáltatások tervezését, szervezését, sem pedig azok fejlesztését. Ez egy jelentős

hiányossága

a

rendszernek,

hiszen

ezen

információk,

különösen

digitalizálva, illetve elemzett formában komoly támpontot adnának az ágazati döntések megalapozásához.

4.1.4

Szolgáltatási

szükségletek

feltárása

és

értékelése

a

helyi

tervezésben Az 1993.évi III. törvény, azaz a Szociális Törvény közel tíz évig nem rendelkezett a különböző szolgáltatások tervezéséről. Az első érdemi változást a törvény 2001. évi

52

módosítása jelentette, amely kötelezővé tette a szolgáltatások tervezését és dokumentálását a 2.000 főt meghaladó lélekszámú települések és a megyék számára, majd 2004-től a térségi feladatokat ellátó kistérségi társulások számára. Ez a tervezési dokumentum a szociális szolgáltatástervezési koncepció.

Az

1997.

évi

XXXI.

törvény,

azaz

a

gyermekvédelmi

törvény

szakmai

működésmódok szabályozó kapcsolódó 15/1998. (IV. 30.) NM rendelete annak hatályba

lépése

megrendezését,

óta

előírja

amelyen

az

évenkénti

évente

áttekintik

gyermekvédelmi

tanácskozás

a

gyermekjóléti

településen

a

alapellátások minden formáját át kell tekinteni.

A két tervezési eszköznek a funkciója hasonló: a gyermekvédelemben minden év május végéig elkészítendő átfogó értékelés számba veszi a gyermekjóléti alapellátások

helyzetét,

és

szükség

szerint

ajánlásokat

fogalmaz

meg

az

önkormányzat számára, míg a szolgáltatástervezési koncepció áttekinti a szociális szolgáltatások kétévenként

helyzetét felülvizsgálat

és

leírja követ.

a A

fejlesztési törvény

szükségleteket,

értelmében

amelyeket

szociálpolitikai

kerekasztalok biztosítják a szakmai és döntéshozói körök egyeztetési folyamatait. A gyermekvédelmi rendszerben azonban megjelenik a gyámhatóság véleményezési feladata is, ami már egy valós beavatkozási, ágazatirányítási eszköznek tekinthető, amennyiben érdemi módon használja azt az ágazati irányítás. E két tervezésmódszertani

eszköz

adekvát

alkalmazására

irányulóan

nincs

összehangolt

módszertan és az ágazati irányítás részéről koherens elvárás. E két eszközcsomag (a koncepció kétévenkénti felülvizsgálata a kerekasztallal, valamint az éves gyermekvédelmi értékelés az ajánlásokkal és gyámhivatali véleményezéssel) megfelelő alapokat teremthetne a helyi szociális tervezés számára. Azonban a két alágazat tervezési eszközrendszere és folyamatai nincsenek összehangolva. Mindkét terület esetén elvileg van mód tágabb megközelítések alkalmazására, ez azonban ritkán következik be. Elsődlegesek a fenntartói és intézményi szempontok és érdekek, és az ágazati irányításhoz nincs bekötve ezeknek a helyi értékelési

53

eszközöknek az eredménye. Maga az ágazati irányítás sem használja ezeket a tervezési eszközöket. Felmerül a kérdés, hogy ennek a rendszernek az „életre keltése” illetve integrálásuk bírhat-e olyan hozadékkal az ágazati irányítás számára, amely mentén érdemes lehet hozzányúlni ezeknek a helyi tervezési, alapvetően a jelenlegi szolgáltatási rendszer helyi értékelésén alapuló folyamatokhoz? Ehhez először nézzük meg, módszertanukat tekintve mennyire adekvátak ezek a megoldások.

A szociális szolgáltatástervezési koncepciók készítésére vonatkozóan 10 évvel ezelőtt készült el egy módszertani ajánlás (Külsővat, 2004). Az eddigi ajánlások tervezés-módszertani és helyi, valamint ágazatirányítás való használhatóság szempontjából sem tekinthetőek igazán jó alapnak. A készítendő dokumentumok elnevezése

koncepció,

dokumentumhoz

a

hasonló,

módszertan illetve

más

azonban

nézőpontból

inkább inkább

egy

stratégiai

konkrét

operatív

programot, akciótervet ír le. Az időtávok is kérdésesek, hiszen a szociális szolgáltatástervezési időtávját

tekintve

„koncepciókat” sokkal

inkább

két egy

évente gördülő

szükséges tervezésen

aktualizálni, alapuló

ami

operatív

tervezésnek felel meg. A módszertan egyik nagy hiányossága, hogy nem várja el a település humán közszolgáltatásainak számbavételét sem, sőt, még a gyermekjóléti szolgáltatások áttekintése sem elvárás a módszertan szerint.

Ezért szociális és gyermekjóléti szakmai szempontból ez a helyi tervezéstámogatást szolgáló

ajánlás

arra

talán

valamilyen

korlátozott

mértékben

alkalmasnak

tekinthető, hogy a törvényben előírt, szociális szolgáltatási kötelezettségekre figyelmeztesse az önkormányzatokat. Arra azonban nem, hogy valódi helyi szociálpolitikai tervezést támogassa, de még a helyi problémák feltárását és adekvát

helyi

intézményrendszer

létrehozását

sem

segíti

elő

az

elvárható

mértékben. A helyi szociálpolitikai tervezés és szolgáltatástervezés különbségtétele indokolt és szükséges. Ám mindezek ellenére fontos elem a szolgáltatások tervezése is helyi szinten, amennyiben a valós helyzetre válaszoló és a helyi egyéb

54

adottságokhoz (például a más humán közszolgáltató intézmények létéhez vagy hiányosságaihoz) is illeszkedő módon valósul meg.

Mindezen módszertani gyengeségek ellenére a koncepciók nem csak e módszertani hiányosságok miatt nem váltották be a hozzájuk fűzött reményeket. Ennek számos oka volt, amelyek közül talán a legfontosabb az, hogy ezek a dokumentumok jellemzően a kötelező feladat „kipipálása” érdekében készültek el, beágyazottságuk, szakszerűségük

és

megalapozottságuk,

de

még

hasznosíthatóságuk

is

meglehetősen kérdéses volt.

Általánosan elterjedt jelenség, hogy a koncepciókban az érintett önkormányzatok csak azoknak a szolgáltatásoknak a fejlesztését tervezték, illetve tervezik, amelyeket a jogszabályok előírtak ugyan, azonban az adott településen, megyében vagy adott mikro- vagy kistérségben még nem voltak biztosítva. Tekintettel azonban arra, hogy mint már írtuk, a szolgáltatási előírások sem a szükségletek feltárásán alapultak, hanem a településnagyságok alapján, a helyi adottságoktól teljesen függetlenül kerültek meghatározásra, elmondható, hogy a koncepciók alapvetően nem a szükségletek, hanem a jogszabályi előírások kielégítése

érdekében

fogalmazódtak meg. Ilyen értelemben meglehetősen öncélúnak tekinthetőek. A lényeget tekintve tehát az elkészült koncepciók - a mai napig ható módon sokkal inkább a korábbi tervezés hiányából fakadó következményeket örökítettek

tovább,

és

generáltak

a

fejlesztésekben,

semmint

megalapozták volna a helyi, valós szükségletek feltárását és kielégítését.

A

szolgáltatástervezési

koncepciók

ágazati

tervezésben

történő

folyamatos

felhasználása nem történik meg, ami a fent ismertetett korlátozott használhatóság okán

érthető.

Érdemes

még

annak

áttekintése,

hogy

a

szociális

szolgáltatástervezési koncepciók elemzése alátámasztja-e azt a vélekedést, hogy ezek a tervezési dokumentumok nem alkalmasak valódi szükségletek és igények feltárására és adekvát helyi szolgáltatási rendszerek megalapozott fejlesztésére.

55

Két nagy hullámban történt meg a szolgáltatástervezési koncepciók gyűjtése és értékelése: •

2003 és 2005 között, amikor az európai uniós források tervezéséhez dolgozták fel az ágazati minisztérium megbízásából a Nemzeti Család és Szociálpolitikai Intézet Szociálpolitikai Főosztály regionális referensei. A megyei és térségi koncepciók összegyűjtésének célja az volt, hogy helyi releváns

információkat

szerezzen

az

ágazat

a

helyi

tervezési

dokumentumokból, az uniós forrástervezés jobb célzása érdekében. Ennek a tervezési munkának az eredménye az volt, hogy a koncepciók túl általánosak és szinte kizárólag a jogszabályi előírásoknak való megfelelés szempontjából fogalmazódik meg szolgáltatásfejlesztési célkitűzés, és a helyi információk alig jelentek meg az anyagokban. •

Második alkalommal 2010-ben vizsgálta Erdélyi Tamás és Mészáros Zoltán a megyei szolgáltatástervezési koncepciók készítésének gyakorlatát. Ez a kutatás

részletesen

vizsgálta

e

tervezési

dokumentumokat,

és

megállapításaik igen hasonlóak voltak.

„A megyék, tekintettel szakmai feladataikra, kevéssé mérik fel a megye szociális helyzetét,

sokkal

inkább

az

általuk

fenntartandó,

bentlakásos

intézmények

helyzetére és fejlesztésére fókuszálnak. (Hiába hiányzik az alapellátás, kevéssé annak fejlesztésére, mint saját kötelező intézményeik fejlesztésére koncentrálnak.) A jelenlegi szolgáltatási kötelezettségi rendszerben az ilyen szolgáltatástervezési gyakorlat a drágábban fenntartható intézményrendszer fejlesztési szükségleteinek megfogalmazása irányába nyomja el a tervdokumentumokat is. A jogszabály által előírt kötelező tartalmi elemeken túl megjelenő megközelítések alkalmasabbak a szociális problémák átfogóbb megragadására, hatékonyabb megoldási módok kidolgozására,

illetve

költséghatékonyabb

ágazatközi,

megoldások

szektorközi kidolgozására,

működésmódok amelyek

így

elősegítésére, a

sérülékeny

társadalmi csoportok támogatására irányuló szolgáltatások és ellátások adekvátabb

56

rendszerének kiépítéséhez járul hozzá.” – Erdélyi és Mészáros vizsgálata alapján.

Összességében a következők mondhatóak el a szolgáltatástervezési koncepciók készítésének gyakorlatáról és a készülő dokumentumokról: • Az önkormányzatok nem teljes körűen tesznek eleget koncepciótervezési kötelezettségeiknek,

ha

el

is

készülnek,

a

kétévenkénti

felülvizsgálatok

elmaradnak • Jellemzően

kisebb

önkormányzati

településeken

apparátusban

dokumentumokat,

a

szociális

dolgozó

alapszolgáltatásban

szakemberek

készítik

sem külső szakértelmet nem vonnak be,

vagy

az

el

a

sem érdemi

társadalmasítást nem végeznek • A helyzetelemzések készítése során alapvetően (az ágazati irányítás számára is rendelkezésre álló) statisztikai adatokat használnak fel a helyi tervezők • Emellett a meglévő intézmények leírása, a jogszabályok értelmében hiányzó szolgáltatásokra irányuló fejlesztési és ütemezési javaslatok jelennek meg a koncepciókban • A koncepciókban megfogalmazott fejlesztések a válaszoló önkormányzatok saját bevallása szerint alig felerészben valósulnak meg.

Kijelenthetjük, hogy a szociális szolgáltatástervezési koncepciók nem töltötték be a feladatukat, szerepüket. A helyi tervezés nem történik meg az ágazatban, amelynek részben a tervezési folyamat következmény és kontextusnélkülisége, az ágazati irányítás és a finanszírozási rendszer „érzéketlensége” a helyi tervezés hiányossága esetén egyaránt hozzájárult ehhez a kudarchoz.

4.1.5 Ágazati tervezés területi fókuszokkal Kifejezetten

az

ágazati

tervezés

módszertani

megerősítése

és

az

ágazati

fejlesztések alátámasztása szándékával indult el, az európai uniós források 20072013-as ciklusára irányulóan egy rövid folyamat. 2002-ben a Nemzeti Család- és

57

Szociálpolitikai Intézet Szociálpolitikai Főosztályán indult a munka, amely részben túllépett a fent leírt megközelítéseken. A 2003-tól 2007-ig zajló tevékenységek eredményeként amelyek

a

olyan

szűken

regionális vett

szociálpolitikai

alapszolgáltatási,

helyzetelemzések

alapellátási

készültek,

intézményrendszeren

túltekintettek. Ágazatközi, alapvetően területi alapú elemzések voltak, amelyek megteremtették az alapot arra, hogy helyi szinteken az adott térség valós adottságaihoz illeszkedő módon keressenek válaszokat a helyi szociális problémákra illetve szolgáltatási szükségletekre. Azon túl, hogy minden releváns területi adatot és információt összegyűjtöttek az elemző-tervező, az egy-egy régióban dolgozó, így komoly helyismerettel és kapcsolatrendszerrel rendelkező regionális referensek, munkájukat egységes, az ágazati irányítással végezték. A munka keretében egyfajta tervezési módszertan is kialakult, amely azonban nem épült be a helyi tervezésbe, végül 2008-ban ez a tevékenység felszámolásra került az intézeten belül.

A minisztériumi háttérintézmények közül egyedüliként és csupán ebben a rövid időszakban működött kifejezetten ágazati tervezés módszertani fejlesztéseivel foglalkozó, illetve az ágazati fejlesztési szükségleteket a tervezési ciklusokhoz, alapvetően

az

uniós

forrástervezéshez

és

a

területi

tervezéshez

illeszteni

szándékozó szakmai munka. A jelenleg is több helyen (NCSSZI, NRSZH, SZGYF) zajló elemző

tevékenységek

és

szakmai

tervezések

nem

kapcsolódnak

össze.

Eredményeik így a párhuzamosságok, esetlegességek miatt az ágazati irányítás számára sem hasznosulnak kellően, nem biztosítanak egy átlátható döntéstámogató rendszert. Ezért is hiányoznak az ágazati irányításnak olyan információi, amelyek a napi szintű döntéseket illetve a hosszabb távú tervezést megalapoznák. A következőkben áttekintjük, milyen információk állnak, állhatnak rendelkezésre.

4.2 Áttekintett adatgyűjtések, információforrások Az

ágazati

irányítás

számára

a

döntések

megalapozásához

szükséges

és

rendelkezésre álló információk mennyisége egyszerre hatalmas és elégtelen. Rengeteg

adatot

gyűjtenek

különböző

szereplők,

ám

ezek

nem

szolgálják

megfelelően a területi fejlesztési döntéseket. Első körben áttekintettük a témánk 58

szempontjából releváns adatbázisokat:

TeIR – Interaktív elemző • Szociális Ágazati Információs Rendszer (KSH és MÁK), • KSH, Területi Statisztika

GEOX Kft. • Elérhetőségi adatok

Népszámlálási adatsorok • Demográfiai adatok • Fogyatékossággal élőket érintő adatok • Lakhatási körülményeket érintő adatok elsősorban

NAV adatok • személyi jövedelemadó bevallások főbb adatai

Igénybevevői nyilvántartás • TAJ alapú, az egyéni igénybe vevőkön alapuló rendszer

Munkánk során fontosnak tekintettük megvizsgálni azon adatbázisok adattartalmát, amelyeket egyrészt az ágazat szereplői, másrészt kapcsolódó szervezetek gyűjtenek (pl.: Magyar Államkincstár), és amelyek a szociális ellátórendszer területi alapú tervezésének

megalapozásához

fontosak

lehetnek.

Ezen

adatgyűjtések

feldolgozására, a bennük elérhető indikátorok listázására azért volt szükség, mert a szociális ellátórendszer vonatkozásában több olyan szabályozási változás is volt az elmúlt években, amely befolyásolta a gyűjtött adatok körét és tartalmát. Tehát nem rendelkeztünk átfogó képpel egyrészt a változásokról, másrészt arról sem, hogy egyegy évből mennyi indikátor áll az elemző munkához rendelkezésre, illetve, hogy ezek pontosan milyen témaköröket és milyen területi mélységben fednek le. Az 59

előző okok miatt mindenképpen szükségesnek és indokoltnak láttuk „kataszter” jellegű összeállítás elkészítését, mely a jelen tanulmány elektronikus mellékletét képezi.

A rendelkezésre álló adatok mennyiségét jól mutatja a TeiR Interaktív elemzőjének értékelése: csupán a 2011-es évre, települési szintre (innen más területi szintek tetszőlegesen kialakíthatók) rendelkezésre álló kört tartalmazó listán már csak ebből az egy adatforrásból is több mint 10 000 mutató szerepel. Tartalmilag a társadalom állapotát közvetlenül, vagy közvetve mutató indikátorokat, illetve a segélyezést, a különböző intézmények működési jellemzőit mutató jelzőszámokat találtunk a megvizsgált adatbázisokban. Ez utóbbiak az ügyféladatoktól, az ott dolgozók képzettségi adatain át más minőségi jellemzőkig terjedtek. A szociális ellátásokat kereslet-kínálat modellben szemlélve azonban csak a kínálati oldal jelent meg az összegyűjtött indikátor listában. Az ellátási szükségleteket és igényeket csak „becsülni” lehet.

Elemzésünk tanulsága, hogy sokkal több mindent tudunk adatszerűen, mint az ágazati elemzésekbe bekerül, egyrészt mert az adatok relatíve nehezen érhetők el (pl. nincs mutatójegyzék), másrészt olyan részletesek, akkora tömegben állnak rendelkezésre,

hogy

az

elemezhetőségük

kérdéses.

Véleményünk

szerint

a

megoldás a fentebbi problémákra összetett: a tervezésben figyelembe veendő indikátorok körét mindenképpen szűkíteni kell. Ez egy az ágazati irányítás alá tartozó elemző csoport felállításával lehetséges, akik rendelkeznek kapacitással és eszközökkel a nagy mennyiségű adattömeg kezeléséhez és értékeléséhez, és az abból kinyerhető származtatott információk és összefüggések feltárásához.

4.2.1 Területfejlesztési és Területrendezési Információs Rendszer A Területfejlesztési és Területrendezési Információs Rendszer (TeIR) a hazai területfejlesztés és területi tervezés egyik legfontosabb döntés előkészítő és döntéstámogató eszköze, amelynek szerves részét képezi a Szociális Ágazati

60

Információs Rendszer is. A TeIR bemutatása és példája azért fontos, mert üzemeltetése során már közel 15 éves tapasztalat halmozódott fel, és több Európai Uniós pénzügyi időszak tervezése is ezen alapult.

Az 1996. évi XXI. területfejlesztésről és területrendezésről szóló törvény 24. §-a rendelkezik

egy

a

hazai

társadalmi,

gazdasági

és

környezeti

folyamatokat

figyelemmel kísérő területi információs rendszer felállításáról. A rendszert egyrészt a tervezés, másrészt a döntés-előkészítés szükségleteinek figyelembe vételével, azok támogatására hozták létre. A TeIR-ben kulcsfontosságú elem a területiség, ami egyrészt úgy jelenik meg, hogy a rendszerbe felvitt adatok teljes köre helyhez köthető, tehát országos, regionális, megyei, kistérségi, járási, vagy települési szintre rendelkezésre áll. A területi szempont másik erős kifejeződését az adja, hogy bizonyos elemekhez térképi alrendszer is kapcsolódik, amivel korlátozottan ugyan, de az asztali GIS (geographical information system) alkalmazásokhoz hasonló elemzési célú kartogramok készíthetők, illetve bizonyos adatok a jellegükből következően (úthálózat fejlesztések, nyomvonaltervek, területrendezési tervek) eleve csak térképi adatbázisban állnak rendelkezésre.

A TeIR rendszerhez történő hozzáférés alapvetően a területfejlesztésben és – rendezésben közreműködő központi és területi igazgatási szervek számára volt adott. 2007-ben a hozzáférés szabályait átdolgozták és kiszélesítették, így például alapelvként került be, hogy az adatgazdák (akik adatot szolgáltatnak a rendszerbe) is rendelkezhessenek hozzáféréssel (így kaptak hozzáférést pl. az MTA különböző intézetei).

A

potenciális

felhasználók

zömét

a

központi

szervek

mellett

(minisztériumok, MeH) a megyei és helyi önkormányzatok, valamint a különböző kistérségi társulások adják/adták.

Az adatbázis kezelését 1997-től a VÁTI Nonprofit Kft. Területi Információszolgáltatási és Tervezési Igazgatósága végezte. A 107/2013. (IV. 5.) Kormányrendelet e szervezetrendszer alapjaira építve létrehozta a Lechner Lajos Tudásközpont

61

Nonprofit Kft.-t, így ennek értelmében az adatbázis karbantartását és elérhetőségét jelenleg ez a szervezet biztosítja.

A TeIR adattartalma a fennállása alatt folyamatosan változott, egyre több adatbázis integrálást

és

elérését

tette

lehetővé,

jelenleg

is

folyamatosan

bővül

az

adattartalom. A rendszerben elérhető adatbázisok és szolgáltatások két részre bonthatók: • regisztrációhoz kötött alkalmazások, • és nyilvános alkalmazások.

Ez utóbbiak elérhetősége nem korlátozott, a honlapot felkeresők ezeket szabadon használhatják. Ebből a körből az alábbi lehetőségeket emelnénk ki: • térinformatikai alkalmazások – alapvetően a megyei területrendezési térképeket és néhány szakági térképet érhetünk el itt (működő bányák, hazánk villamosenergia hálózata stb.) WMS szolgáltatás keretében, • OKIR – környezeti információs rendszer az EU és az OECD felé, • REMEK – regionális, megyei, kistérségi és települési helyzetképeket lehet lekérdezni standardizált formában és adattartalommal, • tematikus térképek a TÉRPORT portálról, • Területfejlesztési fogalomtár, • illetve itt kaptak helyet a városok (IVS) és a megyék tervezési munkáit támogató alkalmazások is.

A regisztrációhoz kötött adattartalmak elérése azoknál a szervezeteknél valósulhat meg, akik a jogszabályi körben hozzáférésre jogosultak. Alapvető különbség a két alkalmazási kör között, hogy a nyilvánosak általában egy-egy területegység elemzését teszik lehetővé, sokszor csak feldolgozott formában kaphatunk onnan adatokat, míg a regisztrációhoz kötöttek több területegység feldolgozását teszik lehetővé

(akár

az

összes

település

vagy

rendelkezésre. 62

járás)

és

az

alapadatok

állnak

A TeIR talán legnagyobb adatköre az „interaktív elemző alkalmazásban” található, amely különböző szervezetek által gyűjtött területi adatokat tartalmaz a települési szinttől a regionálisig. (Az oldalra felkerült ennek egy új verziója „Új interaktív elemző” (béta verzió) megjelöléssel, ahol elvileg ugyanehhez az adatkörhöz férhetünk

hozzá,

talán

kicsit

egyszerűbb

módon,

azonban

vannak

lényegi

különbségek is, mint például az, hogy az elsőbe a járások, mint területi egység már integrálva van, tehát akár járási adatok is lekérhetők).

Az „Interaktív elemző” adattartalmából az általunk vizsgált témához alapvetően a KSH és a Magyar Államkincstár által szolgáltatott adatok kapcsolhatók. A KSH adatai közül elsősorban a Népszámlálási adatokat (a 2011-es még csak részlegesen jelenik meg a rendszerben), és a T-STAR (Területi Statisztikai Adatok Rendszerét) kell kiemelnünk. A népszámlálási adatok 1870 óta 10 évenként folyamatosan állnak rendelkezésre, éppen ezért a hosszú távú társadalmi trendek nyomon követésének elsődleges eszköze, míg a területi adatok 1990 óta évente megjelenő adatbázis, amelyben települési szinten gyűjtenek demográfiai, gazdasági, környezeti és egyéb ágazati adatokat többek között az egészségügyi és a szociális ellátásról is. A TeIR-en kívül is lehet ilyen jellegű települési szintű adatokhoz hozzáférni a szintén évente megjelenő Megyei Statisztikai Évkönyvekben.

A szociális ágazat legrészletesebb területi adatbázisa a TeIR-en belül a ’Szociális ágazat adatai (KSH, MÁK)’ alrendszer. Ez egyrészt tartalmazza az előbbiekben már említett adatokat, valamint a Magyar Államkincstárnak azon adatait, melyek ezen alrendszerek működtetése közben keletkeztek az év folyamán. A 2011-es évre a

települési

szinten

rendelkezésre

álló

mutatók

száma

eléri

a

15

ezres

nagyságrendet az adatbázisban. (A részletes lista az elektronikusan elérhető Mellékletek között található.) Elmondhatjuk tehát, hogy a rendelkezésre álló adatok zöme bőséges, ugyanakkor a gyűjtött adatok köre folyamatosan változik. A szociális ágazatot érintő jogszabályváltozások miatt a gyűjtött adatok köre gyorsan változik,

63

ill. annak jelentése megváltozik, így az egyes évek nem hasonlíthatóak össze. Példaként

a

megváltozott

munkaképességűekre

vonatkozó

szabályozás

megváltozását hozhatjuk, melynek keretében 2012 januárjától új ellátások jelentek meg, és a korábbi adatok az újakkal már nem összehasonlíthatók, idősort képezni abból nem lehetséges. További gondot jelenthet az adatok valóságtartalmának problémája, ami abból következik, hogy bizonyos szervezetek a fenntartásuk, pénzügyi

támogatásuk

megváltoztatásában.

A

növelése fenti

érdekében

tényezők

az

érdekeltek

adatok

az

stabilitását,

adatok így

azok

elemezhetőségét negatívan befolyásolják, ugyanakkor a széles merítési kör lehetőséget adhat olyan indikátorok, vagy indikátor rendszer kiválasztására, amely a területi szociális ellátás tervezését hosszú távon megalapozhatja.

A regisztrációhoz kötött alkalmazások között találhatjuk még az önálló „Szociális Ágazati Rendszer Alkalmazást” is. Ebben jórészt kiegészítő információkat találunk, mint például a szociális ellátás lefedettségi térképek, vagy azok elérhetőségének adatbázisa, illetve a KSH Szociális Évkönyvei is elérhetőek a modulból. Az adatok lekérdezése tekintetében a modul az „Interaktív elemző”-höz kapcsol vissza.

Fontos eleme az adatbázisnak a „Támogatási alrendszer”, amelyben a nemzeti és az európai uniós támogatásokat kérhetjük le akár települési szintre lebontva. A rendszer a vidékfejlesztési adatokat csak az AVOP vonatkozásában tartalmazza, újabbak sajnos nem elérhetőek. A fentiek mellett ez a rész tartalmaz még települési adatgyűjtőt,

területi

elemzőt,

valamint

egy

településhálózati

kapcsolatokat

bemutató modult is.

4.2.2 Országos Statisztikai Adatgyűjtési Program A

Központi

Statisztikai

Hivatal

szociális,

gyermekjóléti

és

gyermekvédelmi

szolgáltatásokra vonatkozó adatgyűjtései két törvényen, valamint az ezekhez kapcsolódó kormányrendeleteken alapulnak, melyek a következők: 64

• az 1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról, • az 1997. évi XXXI. tövény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról, • a 188/1999 (XII. 16.) Korm. rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény és a falugondnoki szolgálat működési rendjének engedélyezéséről, továbbá a szociális vállalkozás engedélyezéséről, • az 1/2000 (I.7.) SZCSM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről, • a 235/1997 Korm. rendelet a gyámhatóságok, a területi gyermekvédelmi szakszolgálatok, a gyermekjóléti szolgálatok és a személyes gondoskodást nyújtó szervek és személyek által kezelt személyes adatokról, • a 15/1998 (IV: 30.) NM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti, gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek feladatairól és működésük feltételeiről, • a

259/2002

Korm.

szolgáltatótevékenység

rendelet

a

gyermekjóléti

engedélyezéséről,

valamint

és a

gyermekvédelmi gyermekjóléti

és

gyermekvédelmi vállalkozói engedélyről.

A KSH az Országos Statisztikai Adatgyűjtési Program (OSAP) keretében az alábbi különböző kérdőíveken gyűjti a szociális és gyermekvédelmi intézmények adatait. • OSAP 1202: Kimutatás a tartós bentlakásos és átmeneti elhelyezést nyújtó intézmények működési adatairól (adatszolgáltató: valamennyi tartós és átmeneti bentlakást nyújtó intézmény) • OSAP 1203: Bölcsődei kérdőív (adatszolgáltató: valamennyi bölcsőde) • OSAP 1206: Kimutatás a pénzben és természetben nyújtható támogatások adatairól (adatszolgáltató: települési önkormányzatok, járási hivatalok) • OSAP 1207: Kimutatás az egyes szociális alap- és nappali ellátást nyújtó intézmények adatairól (adatszolgáltató: szociális alapszolgáltatást és nappali ellátást nyújtó települési önkormányzatok és intézményt fenntartó gazdasági szervezetek) • OSAP 1208: Jelentés a gyermekotthonok, a nevelőszülői hálózatok és a külső 65

férőhelyek

helyzetéről

(adatszolgáltató:

gyermekotthonok

székhelyei,

nevelőszülői hálózatok, TEGYESZ-ek) • OSAP 1209: Jelentés a területi gyermekvédelmi szakszolgálatok helyzetéről (adatszolgáltató: a Területi Gyermekvédelmi Szakszolgálatok) • OSAP

1210:

települési

Jelentés

a

gyámhatóság

önkormányzatok

jegyzői,

a

tevékenységéről járási

(adatszolgáltató:

gyámhivatalok

és

a

a

megyei

kormányhivatalok szociális és gyámhivatalai) • OSAP 1696: A családsegítő szolgálatok működési adatai (adatszolgáltató: családsegítő szervezeti egységek) • OSAP 1775: A gyermekjóléti alapellátások működési adatai adatszolgáltató: gyermekjóléti alapellátást végző szervezetek) • OSAP 1832: Alapinformációk a szociális és gyermekellátást végző szervezetekről (adatszolgáltató: Szociális és Gyámhivatalok) • OSAP

2023:

Kérdőív

(adatszolgáltató:

a

a

szociális

szociális,

szolgáltatásokról

gyermekjóléti

és

és

gyermekellátásokról

gyermekvédelmi

alap-

és

szakosított ellátást, szolgáltatást nyújtó szervezetek, intézmények, tevékenységet végzők) • OSAP 2066: Működési engedéllyel rendelkező szociális és gyermekvédelmi szolgálatok és intézmények adatai (adatszolgáltató: NRSZH).

A szociális ágazatban az ezredfordulóig zajló adatgyűjtések vizsgálatáról készült elemzések, javaslatok a mai napig tanulsággal szolgálnak, több megállapításuk mai napig érvényes, megoldásra vár. Bár a gyűjtött adatok széleskörűek, de hosszú időn át területi szinten nehezen voltak hozzáférhetőek, valamint azáltal, hogy évenkénti gyűjtésűek, nem mutathatták az évközi változásokat. Mindemellett problémát okozott, hogy az adatgyűjtést követően több mint egy évvel váltak elérhetővé az adatok az ágazati tervezés számára. A szociális és gyermekvédelmi törvényben bekövetkezett kérdőíveiben

módosításokat az

a

ellátórendszer

KSH

legalább

vizsgálatakor

kétéves (pl.

késéssel

integrált

követte

le

intézmények,

új

szolgáltatások létrejötte, új működési feltételek és azok előírásainak változásai). Az

66

adatgyűjtés szempontjából problémát jelentettek a szociális és a gyermekvédelmi törvényekben alkalmazott fogalmi és módszertani eltérések és más definíciós problémák.

A

statisztikai

adatgyűjtési

rendszer

különálló

kérdőívekből

állt,

amelyekben sok volt az átfedés, ugyanakkor az adathiány is számottevő volt. Szakmai körökben komoly kétségek fogalmazódnak meg folyamatosan az adatok érvényességével

kapcsolatban.

„Tapasztalatok

szerint

a

szociálpolitikai

tudásmenedzsment sincs tisztában azzal, hogy milyen adatgyűjtések léteznek, így az

adatok

hasznosíthatósága

sem

teljes

körű.”

(Mészáros,

2005)

Kiemelt

problémának tekinthetjük, hogy a minőségi és mennyiségi adatok keveredését eredményezi

ez az adatbázis, hiszen a nem megbízható adatokból, nagy

mennyiségi mutatókból levont minőségre vonatkozó következtetések születnek, a tervezés során a kihasználtság és a mikroszintű munkavégzés összemosódása történik, és nem ad teljes képet a rendszer tényleges lokális igényekhez kevésbé igazodó

szolgáltatásokról.

Végül

a

lekérdezendő

adatok

változtathatósága

körülményes és lassú, jogszabályi változást a kérdőív egy év késéssel követ, az adatok tehát két év múlva érkeznek leghamarabb. Ez okozza alapvetően az OSAP rendszer rugalmatlanságát.

Végül szükséges megismételnünk: az ágazati adatgyűjtés ebben a rendszerben csak a szolgáltató intézményi oldalról történik, szükségletekről, ki nem elégített igényekről semmiféle információ nincs. Ezért az OSAP korlátozott mértékben és érvényességgel tekinthető alkalmasnak és tehető alkalmassá az ágazati tervezés megalapozására. Ez hatványozottan igaz a központi irányításra, de magyarázattal szolgál arra is, hogy miért volt zsákutca a szociális szolgáltatástervezési koncepciók statisztikai adatok felhasználásával történt tervezése. Tekintettel arra, hogy helyi szinten bizonyosan rendelkezésre álltak és állnak frissebb és releváns adatok, az OSAP-os adatok használata legfeljebb a koncepciók országos összevetését segítené, amire azonban nincs szükség, hiszen a minisztérium is hozzáfér ugyanazon adatbázisokhoz.

67

Joggal merülhet fel a kérdés, hogy akkor milyen adatgyűjtés szolgálhatja az ágazati irányítás döntéseinek támogatását. A jelenlegi ágazati fejlesztések ismeretében a legnagyobb reményeket a „KENYSZI” kapcsán táplálhatunk.

4.2.3 Igénybevevői Nyilvántartás Jelenleg a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal (NRSZH) látja el a szociális és a rehabilitációs hatósági feladatok központi felügyeletét. Az NRSZH TÁMOP 5.4.208/1-2009-0001 – Központi szociális információs fejlesztések elnevezésű kiemelt projekt egyik eredménye az elektronikus igénybevevői nyilvántartás kialakítása.

A TÁMOP 5.4.2.-08/-2009-0001 kiemelt projekt célja a szociális ágazat működésének modernizációja,

ezen

belül

kiemelten

az

ágazati

szolgáltatások

átlátható

működéséhez, ellenőrzéséhez, tervezéséhez, és a döntéstámogatáshoz szükséges központi elektronikus szolgáltatások fejlesztése. Ennek keretében került sor az ágazati adminisztráció központi informatikai rendszerének kialakítására, a korábbi IT rendszerek korszerűsítésére, megújítására. Továbbá a működési engedély központi elektronikus adminisztrációs rendszerének, a központi ágazati

adatszolgáltatási

és

információs

rendszer

működtetésének,

a

működési ellenőrzési rendszer elektronikus nyilvántartásának és az ágazati szolgáltató portál kialakítására, illetve tartalomfejlesztésére.

A szociális ágazat stratégiai tervezéséhez és a döntések megalapozásához jellemzően ezidáig a Központi Statisztikai Hivatal (KSH) gyűjtése, a népszámlálások és az országos statisztikai adatgyűjtési program (a továbbiakban: OSAP) járult hozzá, amelynek legfőbb korlátait és problémáit fent kifejtettük.

A Foglalkoztatási és Szociális Hivatal (FSZH) által 2007-ben kialakított Szociális regiszter tekinthető az első központi szintű rendszernek, amely már leginkább megfeleltethető egy hatósági nyilvántartási és adatgyűjtési rendszernek. Feladata a szociális területen a hatósági nyilvántartás és az adatgyűjtés. A Szociális regiszter 68

létrehozásával az ágazati minisztérium célja az volt, hogy naprakész és könnyen, gyorsan áttekinthető, a szolgáltatások működési engedélyére épülő országos szintű nyilvántartást hozzon létre. Az intézményi nyilvántartás rendszerét a működési engedélyezés folyamatával kapcsolták össze. A rendszer adatainak segítségével a döntéshozók számára lehetővé vált országos szintű adatok kinyerése, azonban azok kizárólag a szolgáltatókról, fenntartókról és szolgáltatásokról nyújtottak információt.

A Szociális regiszter kiegészítéseként jött létre a szociális intézményekre fókuszáló „Országos jelentési és férőhelyfigyelő rendszer”, amely a szolgáltatások és a szociális foglalkoztatás legfontosabb alapadatait tartalmazó országos adatbázis. A rendszer adattartalma kezdetben évente kettő, majd négy alkalommal frissült. Az adatokat a szolgáltatók, az intézmények fenntartói elektronikus úton szolgáltatták, az adatok az engedélyesekre, azaz telephelyi szintre vonatkoztak. A rendszer működtetésében problémát okozott, hogy a jelentési kötelezettség teljesítése nem érte el a 100%-ot, továbbá az ellátórendszer működésére vonatkozó információk is csak nagy idő- és munkaráfordítással voltak kinyerhetőek.

A fentiekben bemutatott fejlesztések és azok hiányosságai alapján fogalmazódtak meg az alábbiakban felsorolt szükségletek a szakterületen jelentkező kihívások, problémák kezelésére: • egy központi elektronikus adminisztrációs rendszer kialakítása a szociális szolgáltatások munkájának támogatására, figyelembe véve mind a szociális, mind a gyermekvédelmi szolgáltató rendszer sajátosságait, hiányait; • szolgáltatási folyamatok leírása egységes módszertan alapján; • a jogszabályokhoz igazodó gyakorlatot és az adminisztrációs igényeket kielégítő űrlaprendszer kialakítása; • az

egyes

adattartalmakhoz

kapcsolódó

mutatószámok

(indikátorok)

tevékenység-adminisztrációs

fejlesztésének

összegyűjtése.

A

TÁMOP

5.4.1.

kiemelt

projekt

69

keretében elkészült produktumok szolgáltak a TÁMOP 5.4.2. kiemelt projekt informatikai

fejlesztésének

alapjául.

A

tevékenység-adminisztrációs

rendszer

egységes keretrendszer alapján működik. Adminisztrációs jellegéből adódóan az egyes tevékenységekhez kapcsolódva biztosítja az adatok rögzítését, tárolását, valamint azok kereshetőségét és rendezését. Emellett tartalmazza az űrlapok struktúráját és tartalmát, a definíciós listát, a rendszer használatának, működésének leírását, valamint ezek szabályait. A cél ambiciózus, a szociális szolgáltató rendszer átláthatóságának, tervezhetőségének, irányíthatóságának és fenntarthatóságának növelése, és ennek következményeként a szolgáltatások célszerűségének és a kliensek elégedettségének növelése volt.

Az ágazati vezetés 2011 tavaszán fogalmazta meg azt az igényét, hogy a tevékenység-adminisztrációs Igénybevevői Elektronikus

fejlesztés

Nyilvántartást. Nyilvántartás

Az a

bázisán

szükséges

Igénybevevői

Szolgáltatást

létrehozni

Nyilvántartás

az

(Központi

Igénybevevőkről–KENYSZI)

egy

országosan egységes nyilvántartási rendszer, amelynek célja megalapozni a szociális,

gyermekjóléti

finanszírozásának

és

ellenőrzését.

gyermekvédelmi Az

Igénybevevői

szolgáltatások Nyilvántartást

állami bemutató

leírások hangsúlyozzák, hogy a szociális szolgáltatások területén nyilvántartási, ellenőrzési és ágazattervezési célokat szolgál, elősegíti, hogy a költségvetési források a rászorulók érdekében, hatékonyan és eredményesen hasznosuljanak. (Ez utóbbiakra, tapasztalataink szerint, a rendszer jelenleg még kevéssé tűnik használhatónak.)

A Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal (NRSZH) által működtetett rendszer bevezetését

a

szociális,

gyermekjóléti

és

gyermekvédelmi

szolgáltatók,

intézmények ágazati azonosítójáról és országos nyilvántartásáról szóló 226/2006. Kormányrendelet írja elő a szociális és gyermekvédelmi ágazat intézményeinek.

Kivételt képez

70

• a falugondnoki és tanyagondnoki szolgáltatás, • a népkonyha, • a szenvedélybetegek alacsonyküszöbű ellátása, • utcai szociális munka, • alternatív napközbeni ellátás, • házi gyermekfelügyelet, • a családsegítés és • a gyermekjóléti szolgáltatás speciális „egy találkozásos” esetei • és a gyermekjóléti központ néhány speciális szolgáltatása.

Az új nyilvántartási rendszer TAJ alapú, 2012. március 1-jétől kötelesek az intézmények használni, az adatszolgáltatás elmaradását 2012. július 1-jétől szankcionálhatják a hatóságok.

Az intézmények által a rendszerbe feltöltött adatok alapvetően három fő csoportba sorolhatók: • adatok az igénybevevőkről, • adatok az igénybe vett szolgáltatásokról, • adatok az igénybevételek napi alakulásáról.

Az igénybevevők esetében a legfontosabb személyi azonosítók (név, anyja neve, lakcím, születési hely, születési dátum, TAJ szám), valamint az igénybevevő állampolgársága és jogállása kerül regisztrálásra. Ezek az adatok összekapcsolhatók az általuk igénybevett szolgáltatások legfontosabb adataival: a szolgáltatás időtartamával,

típusával

és

a

szolgáltatók

NRSZH

Szociális

Regiszterében

nyilvántartott adataival.

Az igénybevételek napi alakulását rögzítő igénybevételi naplóból megismerhető, hogy adott napon mely szolgáltatásokat, mely szolgáltatóknál, kik vették igénybe és

71

ezeket az igénybevételeket mikor rögzítettek az adatszolgáltatók a rendszerbe. A rendszeren keresztül kizárólag abban az esetben kell adatszolgáltatást végezni a szolgáltatónak, ha a szolgáltatás nyújtása költségvetési támogatás igénybevételével valósul meg.

A KENYSZI elindításával országosan, naprakészen láthatóvá vált, hogy a szociális ellátórendszerben kik, mikor és hol vettek igénybe valamely szolgáltatást. Az NRSZH szakemberei szerint, amely meggyőződésüket az eddigiek még csak igen korlátozottan támasztják alá, a fejlesztés eredménye információs bázisul szolgál a finanszírozáshoz, az ellenőrzéshez és a tervezéshez egyaránt. Az Igénybevevői Nyilvántartás

hatékonyságát

továbbá

abban

látják,

hogy

egy

helyen

teszi

átláthatóvá a szolgáltatások rendszerét, s több területen is képes megakadályozni párhuzamos támogatási helyzetek kialakulását. Lehetővé teszi a jogosulatlan igénybevételek

kiszűrését,

a

szociális

ellátórendszer

hatékonyabb,

a

szükségletekhez jobban illeszkedő, célzottabb működtetését.

A rendszer tervezésre való alkalmazhatósága több okból kérdéses, illetve tekinthető korlátozottnak. Elsősorban amiatt, hogy • igényeket nem tár fel; • a szolgáltatási rendszer több intézménytípusa nem használja; • a kidolgozás alatt álló egyéni szükségletfeltáró eszközzel együtt is csak a már igen egyenlőtlenül és rosszul célzottan kiépült intézményrendszer látóterébe került embereket éri el.

A fentieken túl érdemi ágazati tervezéshez, amely a területi egyenlőtlenségek mérséklésére

alkalmas

szolgáltatórendszer

tervezésének

alapjául

szolgálhat,

további adatokra van szükség: • a költségvetési forrásból nem részesülő szolgáltatókról és azok igénybevevőiről is; • minden szociális és gyermekjóléti szolgáltatásról és igénybevevőiről is, mely az ellátórendszer része és költségvetési forrásban részesül 72

• valamint

azon

települések,

térségek

rászorulóiról,

ahol

nincs

elérhető

szolgáltatás, illetve a szolgáltatások nem biztosítottak.

4.3 Módszertani felvetések és példák Mint kifejtettük, a szociális és gyermekjóléti szolgáltatások tényleges napi szintű szolgáltatási kapacitásairól az ágazati irányítás nem rendelkezik feldolgozott, frissen elérhető és megbízható információkkal. Az elmúlt évek ágazati informatikai fejlesztései jelentős előrelépést hoztak, de alapvetően nem a szolgáltatási rendszer intézményi, szolgáltatási elemek oldaláról kezdtek kiépülni, hanem az egyéni felhasználók ellenőrzésének és finanszírozásának nézőpontjából. Eközben nem sikerült megoldani a KSH-s OSAP-os adatgyűjtések problémáit. Nyilvánvalóan lehetséges az egyéni felhasználók oldaláról gyűjtött információk alapján valamiféle képet alkotni a szolgáltatási rendszer intézményeiről, azok területi elérhetőségéről, ám ezek áttételes információk és a teljes képet nem képesek megmutatni. Ennek alapvető okai a következők: •

a TAJ szám alapú nyilvántartás egyéni ellenőrzést, követhetőséget támogat

•

ez a rendszer csak a már létező szolgáltatások és intézmények körében képes rögzíteni az igénybevételeket, igényeket nem tár fel

•

alapvetően arra irányul, hogy a működő intézményekben rögzítse a nyújtott szolgáltatásokat,

és ezt sem teljes körűen

teszi

(kivételt képeznek:

falugondnoki és tanyagondnoki szolgáltatás, népkonyha, szenvedélybetegek alacsonyküszöbű ellátása, utcai szociális munka, alternatív napközbeni ellátás, házi gyermekfelügyelet, családsegítés, a gyermekjóléti szolgáltatás speciális „egy találkozásos” esetei és a gyermekjóléti központ néhány speciális szolgáltatása) •

a

rendszer

óriási

adatbázist

kezel,

de

nehezen

lekérhető,

nehezen

elemezhető

Miközben a napi szintű adatszolgáltatás rendszere nehézkes, hatalmas adatbázisok

73

állnak kormányzati szinten rendelkezésre, amelyet a szociális ágazat érdemben nem használ. Egészségügyi, oktatási, foglalkoztatási, stb. adatgyűjtések elemzése nem történik meg a szociális ágazati irányítás keretein belül, aminek nem az adatok hiánya, hanem az elemző kapacitások hiányosságai az elsődleges oka (erre irányulóan fogalmaztak meg észrevételeket a minisztérium felelős főosztályának munkatársai is, írásos interjú keretében).

Ez lényegében azt jelenti, hogy bár nagy információtömeg áll a kormányzat rendelkezésére, ám szakmai elemző és tervező kapacitások híján ezek nem hasznosulnak az ágazati irányítás számára. Ez a probléma nem oldható fel néhány indikátor kijelölésével, hiszen: •

a szociális és gyermekjóléti alapszolgáltatások elérhetőségi, kiépültségi problémái

alapvetően

abból

adódnak,

hogy

a

szolgáltatási

rendszer

működtetésének kötelezettsége a települési önkormányzatokra delegált feladat, települési szintű ellátási kötelezettséggel, és gyakorlatilag csak a megyei jogú városokra és a fővárosra címkézve teljes az ellátási spektrum biztosításának feladata, és a rendszer nem reflexív, nem problémákra válaszoló. •

az alapellátások, alapszolgáltatások iránti igény érzékelésének, feltárásának nem

működnek

olyan

mechanizmusai

(pl.

igények

felmérése

és

a

szolgáltatóktól független értékelésének rendszere), amelyek érdemi és valós információkkal szolgálhatnának az ágazati irányítás számára •

az alapellátások önkormányzati kötelezettsége mellett a szakellátások állami szintre emelése tovább élezte az évtizedek óta létező nyomást a kiépületlen alapszolgáltatási intézményrendszer és a szakellátások túlterhelése között, amire jelenleg nincs intézményesült tervezési, szolgáltatásszervezési válasz

•

az alapszolgáltatások helyi hiányosságai intézményrendszer szintjén, teljes körűen két éves késéssel (OSAP), a szolgáltatási rendszer nem teljes körű adatbázisán (TAJ alapú Igénybevevői Nyilvántartási Rendszer) pár napos késéssel

megismerhetőek,

ez

azonban

74

nem

mutatja

az

igényeket,

hiányosságokat,

csupán

a

működő

rendszerről

ad

korlátozott

körű

felvilágosítást. A helyi szükségletekre és igényekre választ adó szolgáltatási rendszer ezen adatsorok alapján nem tervezhető, a helyi egyéb adottságok (pl. helyi civil aktivitások, karitatív tevékenységek, kisgyermekek ellátása kapcsán a „lefele” fejleszthető óvodák, normatívákat igénybe nem vevő civil, egyházi szolgáltatások, stb.) ismeretének hiányában. Ezen információk megszerzése minél „helyibb” jelenlétet, helyi felméréseket és „puha” módszerek alkalmazását igényli. •

Fentiek együttese felveti azt a kérdést, mennyire lenne indokolt, illetve lehetséges területi (leginkább megyei) szinten megjeleníteni olyan igényeket detektáló, illetve elemző, tervező kapacitások létrehozása, amely ezen információhiányok pótlására alkalmas lehet.

Fenti kérdések megválaszolhatósága érdekében tisztázni szükséges a hozzáférési, területi

egyenlőtlenségi

meghatározásokat.

A

és

igények,

szolgáltatások

szükségletek elérhetősége

definiálására több

irányuló

szempontból

is

értelmezhető, amely megközelítések mind összefüggenek a térbeli struktúrákkal, azok hatásaival is: • szolgáltatórendszer

és

jogosultságok

ismerete

(információkhoz

jutás

egyenlőtlenségei) • szolgáltatók jelenléte (földrajzi lefedettség, fizikai elérhetőség kérdései) • szolgáltatók

teljesítőképessége

(egy

szolgáltatóra

jutó

ügyfelek

száma,

kapacitások kérdései) • központosított szakellátás és önkormányzati szinten maradt alapszolgáltatások rendszerének anomáliái, stb.

Fentiekhez szorosan kapcsolódik a szolgáltatásszervezési szempontból meggyengült járási szint területi egyenetlensége, a járási szint közigazgatási szerepe és a közszolgáltatások

járási

szintű

jelenlétének

kiegyensúlyozatlansága,

a

településnagysághoz kötött ellátási kötelezettségek következményei a területi

75

hozzáférési különbségek rendszerszintű megjelenésével, amely az ország nagyobbik hányadát érinti mind település, mind lélekszám tekintetében.

Mindezek miatt nem lehet releváns válasz a programszerű, pályázati alapon elősegített szolgáltatásfejlesztés. Ez ugyanis csupán korrekciós beavatkozás lehet, miközben maga a rendszer szabályozásának következménye a diszfunkcionalitás. Az

eddigiekben

leírtak

mentén

tehát

a

területi

hozzáférési

problémák

kezelésére alkalmas ágazati irányítási rendszernek olyan elemekkel is ki kell egészülnie, amely alkalmas az alapszolgáltatási rendszer strukturális folyamatainak követésére is, és néhány indikátor megnevezése és ezek követése nem elégséges az érdemi változások elérésére.

A térszerkezettel és a szolgáltatási rendszer hozzáférésének összefüggései kapcsán felvetődő kérdések elsősorban: • településnagyság eloszlásának egyenetlensége; • járások és lakosságszám, településnagyság eloszlása; • szintezett, településnagysághoz is kötődően felépülő szolgáltatási rendszer térszerkezetből adódó problémái; • szolgáltatási hiány és kapacitáshiány térszerkezettel összefüggő kérdései.

4.3.1 Térinformatika A területiség megragadásának egyik legalkalmasabb módja a térinformatikai eszközök alkalmazása. Itt egy lehetséges térinformatikai eszköz funkcióit és működtetésének feltételeit, alkalmazható elemzési módszereket mutatunk be olyan hazai kutatási példákkal kiegészítve, amelyek alapját képezhetik a szociális szolgáltatások területi tervezésének.

Mint a fentiekből jól érzékelhető, a TeIR mára egy komplex, a területi tervezés döntés előkészítése és döntéstámogatása szempontjából nélkülözhetetlen eszközzé

76

nőtte ki magát. A szociális szolgáltatások területi tervezéséhez két fontos kapcsolódási pontja van: • egyrészt egy vezetői információs rendszer adattartalmának alapját képezheti más ágazati adatforrások mellett, • másrészt technológiai és módszertani megoldásai, különösen a térinformatikai alapok tekintetében adaptációra érdemesek.

Általában elmondható, hogy a közigazgatásban és a közszolgáltatásokban képződő adatok jelentős része (akár 60-80% is) földrajzi vonatkozású. Ezt a nagy mennyiségű helyre vonatkozó információt célszerű valamilyen formában eltárolni és az adatokban rejlő térbeli kapcsolatokat, összefüggéseket feltárni. Éppen ezért napjainkban minden ágazat területi tervezésének alapját valamilyen térinformatikai rendszer képezheti, hiszen ezen eszközök képesek egy ilyen komplex feladatot ellátni.

Egy

ilyen

rendszer

funkciói

az

adatgyűjtéstől,

az

adattároláson,

adatelemzésen át egészen azok megjelenítéséig terjednek, és ebből következően az alkalmazási területük is igen széles, a nyilvántartástól a térbeli és statisztikai analízisen át egészen a döntéstámogatásig terjedhet (Detrekői-Szabó, 1995).

A térinformatikai rendszerek felépítésében a szakirodalomban öt elemet szoktak felsorolni, melyek mindegyike elengedhetetlen a működéshez, azonban a beszerzési, kiépítési költségeik egészen eltérőek lehetnek. A legdrágább és legfontosabb elem maguk az adatok, amelyek jelen esetben az ágazat által gyűjtött

adatbázisokban

már

megtalálhatók,

illetve

ezek

egy

része

már

feldolgozásra, térbeli elemzésre előkészítve a korábban ismertetett TeIR részét is képezi. Fontos alkotóelem a

működtetést

és

elemzést

végző

szakmai

személyzet és annak módszertani tudása is, illetve végezetül a szoftverek és a hardver infrastruktúra. Ez utóbbi kettő adja egy ilyen eszköz kiépítésekor általában a költségek legkisebb részét.

A térinformatikának, mint eszköznek az alkalmazására a szociális szolgáltatások

77

tervezésében több nemzetközi példát is találhatunk, melyekből kettőt kívánunk bemutatni. Az első egy angol példa és Foley 2002-es feldolgozása alapján mutatjuk be (Foley, 2002). Az 1990-es évek végén Nagy-Britanniában nagyon nagy igény mutatkozott egészségügyi és szociális gondozásra, mely igényeket a hivatalos ellátóhálózat nem tudott kielégíteni. Ennek hatására a gondozóknak egy informális hálózata épült ki, melyet az 1995-ben elfogadott Carers Act is elősegített. Foley az írásában azt vizsgálta, hogy hogyan lehet ezeknek a hivatalos rendszeren kívüli, rövid távú ellátást biztosító szolgáltatóknak a munkáját szervezni és menedzselni Kelet Sussex-ben. A rendszer alapját egy GIS megoldás képezte, melyben összegyűjtötték egyrészt a szolgáltatók (80 000 fő), másrészt az igénybevevők adatait a különböző helyi hivataloktól. Emellett még népszámlálások adatait, az ellátások költségadatait, valamint a kérdőíves igényfelmérés adatai kerültek be a rendszerbe. A felmérés előtt a helyi prominenciákkal, és ágazatban dolgozókkal is készítettek interjúkat egyrészt a tematikai orientálás, másrészt a problémák feltérképezésére, melyet a GIS rendszer használatával meg akartak válaszolni. Az adatbázis felállítása után a rendszerben „ütköztették” az igényeket és a kínálatot, mely nagyon érdekes eredményeket hozott. Egyrészt, ami a hipotézisük is volt, hogy a vidéki területeken rosszabb volt az ellátás elérhetősége, másrészt bár ezt más mutatók nem indokolták alacsonyabb volt az igény is. Egyes városi területek esetében fordított helyzetet tapasztaltak, tehát sok szolgáltató volt, és magas volt az

ellátás

színvonala,

Megállapították,

de

mégis

voltak

elégedetlen

hogy az ellátások megléte

ügyfelek

e

területen.

egyes egyének esetében azok

„túlhasználatára” ösztönöz. További érdekes eredménye a munkának, hogy a rendszer felállítása után megkérdezték az ágazatban dolgozókat, hogy mit gondolnak annak használhatóságáról. A megkérdezettek 74%-a miután megismerte a rendszert úgy nyilatkozott, hogy fontos potenciál rejlik benne, ugyanakkor kifejtették, hogy az elterjedésével kapcsolatban számos problémát látnak, mint például az alkalmazók megfelelő IT ismereteinek hiányát, hogy nincsenek területi tervezési tudásai és tapasztalatai az ágazatban dolgozóknak, illetve, hogy a rendszer felépítése bonyolult tervezést igényel.

78

Második példánkat Case-nek és Hawthorne-nak az Applied Geography folyóiratban megjelent cikke adja (Case-Hawthorne, 2013), melyben Atlanta és néhány kapcsolódó előváros esetében vizsgálták a szociális szolgáltatások elérhetőségét. Az analízis keretét egy ún. közösségi részvétellel fejlesztett GIS rendszer adta, amely azt jelenti, hogy a szolgáltatók és a rendszer szereplői önkéntesen járultak hozzá a rendszer adatfeltöltéséhez (általában az ellátási igényeket és a szolgáltatók kapacitásait adták meg), illetve annak ágazati szakmai szempontrendszerének kialakításához. A felépített rendszer célja a távolság és a közlekedési lehetőségek figyelembevételével a szociális szolgáltatások elérhetőségének meghatározása, valamint az új szolgáltatási központok optimális helyeinek kijelölése volt. A vizsgálat eredményeként sikerült több rosszul ellátott városi alközpontot behatárolniuk, és javaslatot tenni ezeknek a hiányoknak a legoptimálisabb megoldására.

A térinformatika alkalmazása

tehát

lehetővé

teszi

a

térbeli

összefüggések

vizsgálatát, azonban a két példából is kiderül, hogy e rendszerek a megrendelő és

a

fejlesztők

szándékaitól

függően

eltérőek

lehetnek,

és

ebből

következően más típusú kérdésekre adhatnak választ. Így egy ilyen térinformatikai rendszer felállításának első lépése, hogy meghatározzuk, hogy azt mire

kívánjuk

használni,

és

milyen

típusú

kérdésekre

várunk

választ.

Általánosságban azonban a fenti két példa is jól mutatja, hogy a szociális szolgáltatások

területi

tervezésének

elkezdéséhez

már

elegendőek

lehetnek a nemzeti statisztikai adatgyűjtésben már rendszeresen megjelenő adatok

is,

azonban

a

pontosabb

eredmények

eléréséhez

egyedi

szükségletfelmérések is szükségesek lehetnek, mint ahogy azt az ismertetett angliai példa is mutatta.

79

4.3.2

A

területi

egyenlőtlenségek

társadalmi

vonatkozásainak

vizsgálati példái A társadalomföldrajzban az egyes megfigyelési egységek állapotát, fejlettségét és fejlődésének trendjeit indikátorokkal, vagy összetett jelenségek esetén komplex mutatókkal határozzák meg. Ez utóbbiak általában a megfigyelés tárgyához kapcsolódóan, az adott jelenség többféle aspektusát kívánják leírni különböző összetevők értékeinek matematikai-statisztikai módszerekkel történő egyesítésével. A legismertebb ilyen komplex mutatók a Bennett-féle mutató szám, a humán fejlettségi

(HDI)

és

a

különböző

deprivációs

indexek. Ezek csaknem

mindegyikének van hazai adaptációja, melyek közül néhány, az elmúlt években született példát kívánunk bemutatni.

Elsőként

a

Juhász

és

kutatótársai

által

ismertetjük

(Juhász

et

al.,

A

2010).

megalkotott

magyar

deprivációs

kutatócsoport

az

indexet

indikátorok

kiválasztásában hozott új eredményeket azáltal, hogy a magyar társadalom alapvető jellegzetességeit is figyelembe vette annak megalkotása során. Így került be az index alkotóelemei közé a nagycsaládok aránya, valamint az egy szülővel rendelkező családok aránya, mert a KSH adatai alapján az elszegényedés kockázata az ilyen típusú háztartásokban jelentősen magasabb. Az index összetevői a következők: jövedelem, átlagos iskolai végzettség, munkanélküliségi ráta, a csonka családok aránya, a nagy családok aránya, valamint az 1000 lakosra jutó gépjárművek száma. Az alkotó indikátorok összevonásának módszerében az egyes megfigyelési egységek adott értékét az átlaghoz viszonyították, majd elosztották az adatsor szórásával. Ezután főkomponens analízis segítségével meghatározták az index belül az egyes mutatók relatív súlyát és ennek figyelembevételével összeadták az alkotóelemeket. A kapott deprivációs index térségi különbségeit a következő térkép szemlélteti.

80

X. ábra: A depriváció térbeli megjelenése Magyarországon

Forrás: Juhász et. al., 2010. A Juhász és kutatótársai eredményeire és módszertani munkájára alapozva Bódi és kutatótársai társadalmi kapacitás, társadalmi anómia indexet dolgoztak ki (Bódi et. al., 2014). Az index mutatóban olyan indikátorokat válogattak össze, amelyek jól összefoglalják a lakosság testi-lelki egészségét, gazdasági állapotát, jólétét, valamint a munka világához való viszonyát. Az általuk alkalmazott alkotóelemek a következők: • A regisztrált bűnelkövetők aránya (lakóhely szerint) az adófizetőkhöz képest 3 év átlagában (2008, 2009, 2011). • A járadékosok aránya az adófizetőkhöz képest a 2011-es évben. Ez mutató önmagában is egy összevont jelzőszám, amelyet Bódi (2011) alkalmaz, és a következő elemekből épül fel: rendszeres szociális segélyben részesülők száma, nyilvántartott álláskeresők száma, öregségi nyugdíjban részesülők száma és rokkantsági és rehabilitációs ellátásban részesülők száma. • Az egy adófizetőre jutó jövedelem 3 év átlagában, mint a gazdasági jólétet szimbolizáló jelzőszám.

81

• Az adófizetők aránya a 18-59 éves lakossághoz 3 év átlagában. • A lakónépesség változása 2009-2011 között a lakosság. • A terhesség-megszakítások száma a szülőképes korú nőkhöz viszonyítva 3 év átlagában. • A korai halálozás kockázata 3 év átlagában. Ezen alkotóelem a rendszeres statisztikai adatgyűjtésben nem érhető el.

A komplex mutató meghatározásánál a Juhász és kutatótársai által alkalmazott módszert követték, azonban a mutatók matematikai statisztikai módszerekkel történő, vagy szakértői súlyozását elvetették. Az index értelmezése: a magasabb értékek összetettebb, több társadalmi-szociális aspektust érintő problémát jeleznek, míg ezzel szemben az alacsonyabb eredmények egy kedvezőbb állapotot jelölnek. A társadalmi anómia index területi különbségeit a következő térkép szemlélteti.

X. ábra: A társadalmi anómia térbeli megjelenése Magyarországon

Forrás: Bódi et. al., 2014. 82

Fontos kérdés az egyes területegységek lakosságának jólétét, és annak valódi regionális különbségeit a bruttó hazai terméknél jobban megragadó mutató megalkotása hazánkban is foglalkoztatja a kutatókat. Különösen azért, mert a magyar statisztikai rendszerben e mutatót csak megyei szintig teszi közzé a KSH, így a kistérségi/járási, vagy éppen települési szintre csak különböző metodikákkal dolgozó becslések látnak napvilágot, és ezek sem rendszeresen.

E területi szintekre jelentős nemzetközi tapasztalatokra épülő, és országok közötti viszonylatban is összehasonlítható évente kiadott indikátorként csak a Gfk által számított vásárlóerő kapacitás indexet említhetjük. A komplex mutató alapját a bevallott jövedelmekről rendelkezésre álló adatok szolgáltatják, amelyek mellett figyelembe veszik a munkanélküliségi statisztikát, a háztartások és a lakosság számát, a személygépkocsi ellátottságot, és vállalkozók, vállalkozások számát is (Gfk, 2011)1.

Forrás: Gfk, 2013; http://index.hu/gazdasag/2013/10/28/gfk/

Végezetül meg kell említeni még Obádovics és kutatótársai vizsgálatát, amelyben a területi differenciálódás új eszközökkel történő bemutatására tettek kísérletet 20111

http://www.gfk.hu/imperia/md/content/gfk_hungaria/pdf/press_2011/press_hun/press_20 11_10_27.pd

83

ben (Obádovics et. al., 2011). Ennek keretében a humán szegénységi indexet, valamint jövedelmi rést (a jövedelmek felső és alsó decilise közti távolság) számítottak,

és

ezt

vetették

össze

más

mutatókkal,

mint

például

a

munkanélküliséggel, vagy a térségek vidéki jellegével. A humán szegénységi index (HPI) hazai adaptációjában a következő mutatókat alkalmazták: születéskor várható élettartamból képzett oppozit index (a hosszú egészséges élet hiánya), a maximum 8 általánossal rendelkező felnőttek aránya (alapvető tudás hiánya), az adófizetők aránya a legalacsonyabb jövedelmi szinten (hátrányos gazdasági helyzet), és a legalább 180 napja munkanélküliek aránya (tartós kirekesztettség). A munka másik fontos módszertani eleme a jövedelmi rés kiszámítása adta, melyet a jövedelmek alsó és felső 10 %-a közötti különbség fejez ki. Ennek eredményeit a következő térkép szemlélteti. Jövedelmi rés a kistérségekben

Forrás: Obádovics et al., 2011

A kutatási munkájuk eredményeként megállapították, hogy a szegénységi index alkalmazásával is kimutatható a magyar kistérségek erős polarizáltsága. Emellett

84

ezt a mutatót a jövedelmi réssel összevetve megállapították, hogy a szegényebb kistérségeken belül jelentős részében kis jövedelmi különbségek vannak, míg a „gazdagabbak” nagy részében ezek nagyon nagyok. Végkövetkeztetésük szerint a társadalmi-gazdasági egyenlőtlenségek viszonylatában már ismert tradicionális kelet-nyugat lejtő bizonyos értelemben még napjainkban is releváns, és a tényezők közötti

ok-okozati

összefüggések

miatt

az

valószínűleg

csak

hosszú

távon

számolható fel.

4.3.3 Mikroszimulációs módszerek A

mikroszimulációs

modellezés

alkalmazásának

lehetőségeit

és

fejlesztési

szükségleteit annak vizsgálatában és alkalmazásában jártas szakemberek, elemzők tapasztalataira, megállapításaira támaszkodva foglaljuk össze. A hazai alkalmazások területén számos új alkalmazási terület kínálkozhat a mikroszimulációs modelleken alapuló

döntéselőkészítésre.

Mindenekelőtt

a

„nagy

rendszerek”

átalakítását

megelőző munkákat lehetne támogatni mikroszimulációs modelleken alapuló hatásvizsgálatokkal (pl. a juttatási rendszer modellezése; társadalmi mobilitás – elszegényedés/felemelkedés

vizsgálata;

munkanélküliség

vizsgálata;

regionális

fejlesztések vizsgálata)

A módszer alkalmazásának elterjedése segítené, hogy a politikai döntések az újraelosztás céljairól szülessenek, illetve, hogy azonosíthatók legyen az adott célokhoz tartozó legalkalmasabb eszközök. Mivel a mikroszimuláció könnyen standardizálható eszköz, ezért lehetőséget ad európai összehasonlításokra is.

A módszer viszonylag új, így fejlesztése, tesztelése további munkát igényel, ezért fontos

lenne,

hogy

hasonló

eszköz

ne

csak

az

államigazgatásban

álljon

rendelkezésre, hanem kutatóintézetek, elemzők is készítsenek hasonló típusú elemzéseket.

Az

így

kialakuló

szakmai

diskurzus

segíthetné

a

módszer

magyarországi továbbfejlesztését. A módszer minél pontosabb felhasználásához elengedhetetlen a rendszeres „frissítés”. Ennek részeként szükséges végiggondolni, 85

hogy

az

alapadatokat

tartalmazó

jelenlegi

adatbázisokat

hogyan

érdemes

továbbfejleszteni.

Az egyik kiemelt irány lehet a hatásvizsgálatok oly módon való fejlesztése, amely lehetőséget

ad

a

reformjavaslatok

makrohatásainak

minél

pontosabb

számszerűsítésére is. A magyarországi mikroszimulációs modellt is érdemes lenne a „dinamizálás” irányába továbbfejleszteni, mivel ez módot adhatna a munkaerőpiaci és

fogyasztási

reakciók

és

az

ösztönzési

hatások

figyelembe

vételére

az

elemzésekben.

Mikroszimuláció

alkalmazása

beavatkozások

szociális

az

ágazati

problémákra

és

és

más

az

szakpolitikai

intézményrendszer

igénybevételére vonatkozó hatásainak vizsgálatára A mikroszimuláció egy olyan, modellezésen alapuló módszer, amely képes előre jelezni a politikai döntések népességre gyakorolt jövőbeni társadalmi hatását, és nem csak a főbb statisztikai mutatók (például átlag, szórás), hanem az eloszlásra vonatkozó részletes adatok segítségével is. A mikroszimuláció módszere a ma elérhető legfontosabb és leginkább elfogadott politikai döntéselőkészítő modellezési eszközök

egyike,

használata

igen

elterjedt

a

fejlett

ipari

országokban.

Magyarországon 1983-ban a Központi Statisztikai Hivatalban (KSH) német partnerrel együttműködve

indult

kifejlesztése.

modellek adatállományát

A

meg

a

Magyar

Háztartás-Statisztikai az

1985.

évi

Mikroszimulátor

háztartás-statisztikai

adatállomány képezte, 1988-ban került sor a mikroszimulációs modell első alkalmazására, amikor a KSH 13 különböző adóvariáns jövedelemeloszlási hatásait vizsgálta.

(1992

után

a

KSH

mikroszimulációs

modelljének

fejlesztése

felfüggesztésre került.)

A

TÁRSZIM

nevű

gazdaságpolitikába. Pénzügyminisztérium

program Ezt

a

jelenti

a

modellt

megrendelésére

mikroszimuláció 1995-ben és

86

az

a

igények

bevezetését

TÁRKI

a

hazai

szakemberei

maximális

a

figyelembe

vételével fejlesztették ki. A Pénzügyminisztériumon belül a Közgazdasági kutató osztály

koordinálásával

folyó

fejlesztő

munkához

az

adópolitikával

és

a

támogatáspolitikával foglalkozó főosztályok is hozzájárultak, így a különböző szakpolitikai igények már a modellépítés kezdete előtt megjelenhettek. A TÁRSZIM a magyar társadalmat leíró alapadatokat, illetve a magyar adó- és támogatási rendszer

paramétereit

és

sajátosságait

tartalmazó

modell.

Segítségével

az

újraelosztás a következő változók mentén elemezhető: • egyéni vagy háztartási szinten; • jövedelmi csoportok (decilisek) szerint; • demográfiai, háztartási jellemzők alapján,mint egyén vagy háztartásfő életkora, gazdasági

aktivitása,

iskolai

végzettsége,

foglalkozása,

háztartásban

élő

gyermekek száma, vagy háztartás mérete; • más változók szerint, például régió, településtípus stb.; • egyes,

a

szociálpolitika

szempontjából

különösen

fontos,

a

szegénység

kockázatátnövelő háztartási jellemzők (pl. munkanélküliség) szerint.

Benedek és Elekes részleteiben bemutatja, hogy a mikroszimuláció olyan eljárás, amely háztartásokra vagy egyénekre vonatkozó adatok felhasználásával vizsgálja egyes gazdaságpolitikai intézkedések mikroszintű hatásait. A mikroszimuláció célja, hogy a társadalom egészére, azon belül a társadalom egyes (pl. jövedelmi helyzet, gyerekszám,

foglalkozás

szerinti)

csoportjaira

mutassa

meg

az

egyes

gazdaságpolitikák hatását. Használata így segíti a gazdaságpolitikai döntések előkészítését. A mikroszimuláció segítségével az adók, járulékok és támogatások rendszerének

kölcsönhatásai

is

beépülnek

a

számításba.

Segítségével

adórendszerek, reformjavaslatok elosztási hatásai vizsgálhatók a változtatások tényleges bevezetése nélkül. Hatásvizsgálat készíthető egy, illetve két verzió elemzésével: • tényleges intézkedések utólagos hatáselemzése • előzetes hatáselemzés az adó- és támogatási politika területén: reformjavaslat újraelosztási hatásainak vizsgálata, a jelenlegi rendszerrel való összevetése vagy 87

két reformjavaslat következményeinek összehasonlítása • több intézkedés együttes hatásának vizsgálata.

A TÁRSZIM modell adatállományára vonatkozóan a következőket írja Benedek és Elekes: mivel Magyarországon nem található olyan adatbázis, amely jövedelmi, adózási, fogyasztási és háztartási jellemzőket egyaránt tartalmazna, a modell adatállományát három adat-bázis felhasználásával hozták létre. Az adatbázis alapja a TÁRKI Monitor adatok 2003. évi állománya, amely 2.335 háztartás és a háztartástagok 2002-re vonatkozó egyéni demográfiai és munkaerőpiaci jellemzőit és jövedelmi adatait, valamint a háztartás főbb jellemzőit tartalmazza. Ehhez került illesztésre a KSH Háztartás Költségvetési Felvétel 2001. évi adatállománya 2002-re felszorozva, amely közel 10 ezer háztartás részletes fogyasztási adatait tartalmazza. Végül a harmadik adatbázis az APEH által összeállított közel 33,5 ezres véletlen minta az adózók 2002. évi személyi jövedelemadó-bevallásainak adataiból.

A Magyarországon alkalmazott mikroszimulációs modellel vizsgálták a 2004. évi adórendszer újraelosztási hatásait, azt, hogy hogyan alakul az adó- és támogatási rendszer újraelosztási hatása a teljes népességre, vagyis az összes háztartásra nézve. Mind a 2004. évi Kormányprogram mind a Konvergencia program említette, hogy a kormány célja a gyermekes családok helyzetének javítása, tehát a családokat az újraelosztás célcsoportjának tekintette, és hozzá kívánt járulni a gyermeknevelés költségeihez. A gyermekes családok támogatásán kívül a kormány céljai között szerepelt a szegénység enyhítése. Itt a terjedelmi korlátokra tekintettel csak azokat a vizsgálati szempontokat ismertetjük, melyek a modell alkalmazása szempontjából relevánsak lehetnek.

A mikroszimulációs modellel vizsgálták a magyar adó- és támogatási rendszerben egyidejűleg többféle és több irányba ható tényezőket. Az adókedvezmények hatását, illetve, hogy mennyire érik el az igazán rászoruló rétegeket, milyen jövedelmű háztartásoknak kedveznek. Továbbá azt is vizsgálták, hogy a központi

88

támogatások

mely

háztartásokhoz

jutnak

el

és

a

különböző

jövedelmű

háztartásokhoz milyen arányban jutnak el, és milyen mértékben növelik az érintett háztartások rendelkezésre álló jövedelmét. Azaz milyen hatásfokkal éri el a rendszer a vizsgált esetben a gyermekes családokat és milyen hatásfokkal támogatja azokat. A mikroszimulációs modellel vizsgálták a jövedelem újraelosztás változásait 2002 és 2004 között a fentiekben említett szempontok mentén.

Ahogy

a

fentiekben

említettük,

hogy

lehetséges

változások

eredményének

vizsgálatára is alkalmasa modell, amelyet konkrét példákon mutatnak be a hivatkozott kiadvány szerzői. Rendkívül izgalmas és tanulságos azon feltételezett rendszerek vizsgálata és eredményének modellezése mint pl. az egységes 19%-os adórendszer bevezetése, vagy az adókedvezmények helyett szociális minimum mint új támogatási forma bevezetése.

5. Javaslatok, ajánlások a szociális és gyermekjóléti alapellátások területi különbségekre érzékeny rendszerének kialakítása érdekében A

szociális

és

gyermekjóléti

alapellátási-alapszolgáltatási

rendszer

területi

hozzáférési egyenlőtlenségeinek enyhítésére, a rendelkezésre álló szakmai és pénzügyi erőforrások minél jobban célzott és lehetőség szerint minél hatékonyabb és hatásosabb felhasználása érdekében alapvetően fontos, hogy az ágazati irányításban dolgozók megfelelő információkkal és alternatívákkal tudják ellátni a döntéshozókat. Jelenleg is hatalmas mennyiségű, ám feldolgozatlan információ áll rendelkezésre. A szolgáltatási rendszer működéséről napi szinten vannak részleges információk, azonban a szociális és gyermekjóléti szolgáltatásokra rászorulókról, igényeikről nincsenek.

Az ágazati adatgyűjtések önmagukban csak egy reaktív és szűk értelmezésű és mozgásterű

szolgáltatási

rendszer

fenntartása

kapcsán

nyújthat

elegendő

információt döntésekhez. Ezeken túlmutatóan a kormányzat egyéb alrendszereiben gyűjtött

adatok,

valamint

a

célzott

kutatások,

89

elemzések

által

szerezhető

információk összevetése, elemzése szükséges. Ez olyan léptékű szakmai feladat, amelyre jelenleg a Minisztérium és háttérintézményei körében nincsenek megfelelő kapacitások.

A

területi

különbségekre

érzékeny

tervezési

módszertan

nem

alakítható ki kizárólag néhány indikátorok kidolgozásával és néhány tervezésmódszertani

megoldás

alkalmazásával.

Szükségesnek

látunk

felvetni

olyan

szervezeti megoldásokat is, amelyek alkalmasak arra, hogy • folyamatokat kövessenek, a más humán ágazatokban, fejlesztéspolitikában, gazdaságban, stb. zajló változásokra releváns kérdésfelvetésekkel reagáljanak, a szükséges ágazati beavatkozások előkészítése érdekében • megfelelő humán, szakmai elemző és tervező kapacitásokkal rendelkeznek • kiépültségük és elérhetőségük lehetővé teszi a helyi szintekhez közelebb megvalósuló, puha módszerek alkalmazását is.

Mindez szükséges, hiszen a területi különbségek eltérő módokon jelentkeznek, és szolgáltatási illetve kapacitáshiányok formájában öltenek testet a szolgáltató rendszerben. A hazai és nemzetközi példák áttekintése során felvetődött kérdések, megfontolandó változtatások

szempontok, és

majd

megoldások

az

eddigiekben

összegzésére

és

már

felvetett

lehetséges

rendszerezett

javaslatok

megfogalmazására kerül sor a következő pontokban.

5.1 Kérdések, felvetések A hazai és nemzetközi példák áttekintése során az itt következő kérdések, megítélésünk

szerint

azok,

amelyek

leginkább

megragadják

a

szociális

és

gyermekjóléti szolgáltatások területi lefedettségi és elérhetőségi problémáinak oldására irányuló ágazati szándékok döntési pontjait. • Az (alap)szolgáltatási rendszer kiépültségének egyenetlensége szükségszerűen következik abból a tényből, hogy mind a gyermekjóléti, mind a szociális szolgáltatások településnagysághoz kötötten kötelezően előírtak, így a rendszer érzéketlen a térszerkezet különbözőségeire. Ennek kapcsán a legfontosabb kérdés

90

az,

hogy

az

rendszernek

ágazati az

irányítás

anomáliáit

milyen

enyhíteni,

mélységben milyen

szándékozik

mértékű

ennek

beavatkozást

a

tart

szükségesnek a forrásokkal való felelős gazdálkodás érdekében? (A válasz a rendszer egészen más logika, például a manifesztálódó igényekre válaszoló rendszer

irányába

való

elmozdításától

a

jelenlegivel

azonos,

változatlan

rendszerben célzott, kisléptékű, és alig fenntartható fejlesztésekig széles skálán mozog.) • Milyen változásokat és megoldásokat tervez az ágazati irányítás a ki nem elégített

szükségletek

feltárására,

megismerésére?

Milyen

megoldások

alkalmazását teszik lehetővé a jelenleg zajló adminisztrációs, informatizálási folyamatok, ágazati adatgyűjtések, valamint az egyéni szolgáltatási szükségletek megismerését és rögzítését szolgáló, az intézményrendszer számára ajánlott módszerek? • A jelenleg egyidejűleg tapasztalható adatbőség illetve adathiány kihívásaira lehet-e, és ha igen, a rendszer mely pontján olyan elemző-értékelő-tervező kapacitásokat biztosítani, amelyek érdemben tudják támogatni az ágazati irányítás

területi

különbségek

mérséklésére

irányuló

döntéseit?

Hogyan

illeszthető ez a rendszer a szociális ágazat jelenlegi háttérintézményeinek, szervezeti szereplőinek feladataihoz, struktúrájához? Hogyan illeszthető az ágazati informatizálási projekt Vezetői Irányítási Rendszerének elképzeléseihez? Milyen területi szinten lehetséges megjeleníteni, a helyi szinthez legjobban közelítve, ezeket a szükségleteket illetve igényeket feltáró, elemző, értékelő és tervező szakmai kapacitásokat? • Milyen elemzési, értékelési és tervezési módszerek beemelése szükséges az eddigiek mellé a jelenlegi rendszerbe, amelyek lehetővé teszik az ágazati irányítás döntéseinek támogatását? Mi szükséges ehhez, az indikátorok túl?

5.2 Ágazati döntéstámogató rendszer megerősítése A jelenlegi ágazati irányítás számára alapvető információk hiányoznak a rendszer napi működéséről az erőforrások elosztására irányuló döntések valamint a hosszabb

91

távú tervezés biztosításához. A kiemelt projektek fejlesztései ezen hiányok felszámolására irányultak. E tanulmány célja a tervezési eszköztár és módszerek és ezek alkalmazási lehetőségeinek számbavétele, valamint a rendszerbe illesztésre vonatkozó javaslatok megfogalmazása. A közel egy éves munka során a hazai és nemzetközi helyzet, valamint a jelenleg is zajló fejlesztési folyamatok és ajánlások áttekintése során reálisnak tekinthető alternatívákat vettük számba. Az előző pontokban

leírtak

alapján

a

következő

tevékenységek,

szintek,

egységek

hiányoznak a jelenlegi szolgáltatási rendszerből, amelyek pótlása elősegítheti az ágazat területi különbségekre érzékeny tervezésének fejlesztését. Ezek különösen: •

igénybevevői szükségletek és igények feltárása és megkülönböztetése a fenntartói és szolgáltatói igényektől

•

helyi szinten megjelenő, tervezésért felelős szakmai szereplő meghatározása és felhatalmazása

•

problémaorientált

helyi

tervezés

(ami

helyett

intézményfejlesztésre

fókuszáló „tervezés”zajlik jelenleg) •

a lokális és a kormányzati szint között igényeket detektáló, elemző szint

•

területi tervezési szint, ami még „rálát” a helyi szintekre

•

ágazati szintű döntéstámogatást napi szinten elősegítő szakmai elemző, értékelő egység léte

•

tervezés-módszertani eszközök hatékony alkalmazása

•

tervezési

ciklusok

négyévenkénti

egymáshoz

kapcsolása

ciklusosságokhoz

adekvát

(évenkénti, tervezési

kétévenkénti, elvárások

–

koncepcionális, stratégiai, forrástervezéshez kapcsolódó operatív tervezés, stb.).

5.2.1 Szükségletek feltárása és igények megismerése Az egyéni szükségletek feltárására jelenleg is írnak elő a jogszabályok, igaz, igen korlátozott mértékben, feladatokat. Ennek a kérdésnek a módszertani fejlesztése nem

jelen

munkacsoport

feladata.

Az

92

egyéni

szolgáltatási

szükségletek

összegzésének, dokumentálásának rendszere azonban jól láthatóan hiányzik, az eddigi információk sem hasznosulnak az ágazati irányítás számára, mint feljebb kifejtettük. Ezért elengedhetetlenül szükséges az arra irányuló ágazati döntések és lépések megtétele, amely biztosítja •

a meglévő szükségletfeltárási folyamatok dokumentálását

•

az elektronikusan rögzített szükségletek adatbázisokká építését és az ágazati döntéseket támogató rendszerbe kapcsolását esetlegesen bevezetésre kerülő, új szolgáltatási szükségleteket feltáró

•

eszközök integrálást egy ilyen feltételeknek megfelelő rendszerbe.

A települési, területi illetve ágazati szintű szolgáltatási szükségletek értelemszerűen ilyen mikroszintű szükségletek összegzéséből formálódnak. A jelenlegi rendszerben, ahol mind a statisztikai adatgyűjtés, mind a szolgáltatások értékelése a szolgáltató intézmények által kerül meghatározásra, szükségszerűen szolgáltatói érdekek dominálják ezeket a folyamatokat. Annak érdekében, hogy közelebb kerüljön az ágazati

irányítás

a

valós

társadalmi

szükségletek

megismeréséhez,

illetve

egyáltalán mód legyen lakossági igények megfogalmazására, olyan feltáró, értékelő és tervező módszerek alkalmazására van szükség, amelyek lehetővé teszik egyáltalán ezeknek a nézőpontoknak a megjelenését is.

5.2.2 Helyi szolgáltatástervezés, tervezési folyamatok és eszköztár adekvát alkalmazása Mint

már

kifejtettük,

a

jelenlegi

SZTK-k

és

éves

értékelések

sincsenek

összehangolva, nincs egymáshoz kapcsolódás és egymásra épülés. Ettől egyedi helyi szinteken lehetnek jó gyakorlatok, ezeket azonban nem várja el az ágazati irányítás. A keletkező dokumentumok teljes körűen nem kerülnek gyűjtésre, és tartalmi feldolgozásukra sem kerül sor az ágazaton belül. Ez jelenleg nem tekinthető komoly

veszteségnek,

hiszen

a

néhány

erre

irányuló

kutatás

és

elemzés

egyöntetűen a formalizáltságot és az érdemi használhatóságot hiányolta ezen

93

anyagoktól.

A jelenleg már alkalmazott értékelési és tervezési eszközök eltérő ciklusaik és módszertanuk ellenére összehangolhatóak, és valós tartalommal megtöltve, az ágazati

irányítás

szakmai

tervezési

és

ellenőrzési

rendszerébe

illesztve,

kiértékelésük és hasznosulásuk új életre kelhetné ezeket a tervezés-módszertani eszközöket. Nem újak, az ágazati szereplők számára ismerősek, bevezetésük már megtörtént, csak „újjáélesztésükre” lenne szükség. Amennyiben kialakításra kerül egy az egyéni, lokális, területi szintű szükségleteket és igényeket feltárni képes rendszer, amely a napi szintű ágazatirányítás számára használható módon és formában kerülne egy tervezési, döntéstámogatási rendszerbe, jelentős eszközzé válhat. Ehhez a cseh példák tapasztalatai is segítséget jelenthetnek. Ezek a tervezési eszközök alkalmasak arra is, hogy becsatornázzák a jelenlegi és a potenciális igénybevevői igényeket és tapasztalatokat egyaránt.

Az érintett célcsoportokat is bevonó értékelési és szolgáltatástervezési folyamatok támogatása a meglévő helyi tervezési és értékelési (szolgáltatástervezési koncepció értékelése,

éves

gyermekvédelmi

értékelés)

módszerek

alátámasztására

és

kiterjesztésére szolgálhat. A helyi tervezési folyamatok jelenlegi logikája és elvárásai

olyan

elengedhetetlenül

zárt

szakmai

szükséges.

gondolkodásra

A

vall,

szolgáltatások

amelynek

jelenlegi

és

feloldása potenciális

igénybevevőinek bevonása részvételi tervezési módszerek alkalmazását (pl. egyes szolgáltatasi

igényekre

irányulóan

akár

részvételi

költségvetési

tervezési

megoldások helyi szinten) és igénybevevői értékelések (mint pl. az említett NUEVA) megvalósítását teszik indokolttá.

Az ágazati irányítás döntéseinek alátámasztása és elősegítése, illetve indokoltságuk bemutatása, valamint hatásaik követése jelentős szakmai elemző kapacitásokat és képességeket

igényel.

Ezek

részben

kutatási,

de

legalább

ennyire

szolgáltatásszervezési, szolgáltatói tapasztalatokon alapulnak. Ezek megerősítése

94

elengedhetetlennek tűnik.

5.2.3 Elemző kapacitások A meglévő adatforrások feldolgozása, folyamatos elemzése és értékelésén alapuló tervezéstámogató rendszer kapacitásainak kialakítása szükséges ahhoz, hogy a jelenlegi

területi

hátrányok

mérséklésére

érzékeny

szolgáltatási

rendszer

kialakítását elősegítse. Szükség van a „puha” elemző módszerekre, mert maga a szolgáltatási rendszer olyan abszurd módon épül fel, hogy kisebb korrekciókkal, célzott programokkal a kiegyensúlyozása nem tűnik reálisnak.

Települési szinten nincs realitása ilyen kapacitásokat kiépíteni. A térségi szint, mint azok

mérete,

lakosságszáma,

településnagysága

alapján

áttekintettük,

nem

alkalmas ilyen feladatok ellátására. A megyei szint az első olyan területi szintű egység, ahol reálisan megjeleníthető a szociális szakértelem ilyen formája. Területi szinten is megjelenő szociális elemző és értékelő kapacitások biztosítása azért tűnik szükségesnek, mert túlságosan sok funkció hiányzik a szociális és gyermekjóléti szolgáltatások helyi szintű elérhetőségeinek fejlesztése érdekében (szükségletek és igények

feltárása,

értékelése,

szolgáltatástervezés,

stb.).

Az

így

keletkező

információk országos feldolgozása és az ágazati irányítás folyamataiba integrálása pedig azt igényli, hogy ezeknek a területi szintű folyamatoknak az irányítása központilag történjen, illetve világos legyen, hogyan kerülnek ezen megyei elemzések eredményei az ágazat irányítóinak asztalára.

Ezen elemző kapacitások feladatai különösen: • Kormányzati szinten rendelkezésre álló adatbázisok követése, a szociális és gyermekjóléti szolgáltatások szempontjából releváns, az ágazati stratégiák, szakpolitikai

célok

megvalósításához

illeszkedő

adatsorok,

információk

kiválasztása és releváns indikátorok kidolgozása, elemzése, amelyek fontos döntéstámogatási információkat eredményezhetnek. Ennek érdekében a több

95

mint 10 000 indikátorból minden szolgáltatás és ellátás típusra minőségi és mennyiségi alapindikátor lista összeállítása (a cél néhány 100 mutatóra csökkenteni az elemzésbe vonandó jelzőszámok darabszámát). • A települési szinten működő szolgáltató intézmények munkatársai által rögzített kielégítetlen szükségletek KENYSZI-ben vagy más adatszolgáltatási csatornákon való

rögzítése

indokolt

és

szükségszerű.

Szakmai

értékelése

az

igények

megfogalmazásához lehetőleg minél közeli szinten szükséges, a helyi specifikus információk figyelembe vehetősége érdekében. • Amennyiben

bevezetésre

eredményeinek

kerülnek,

feldolgozása

és

az

az

egyéni ágazati

szükségletfelmérő döntéshozói

eszközök

szintekre

való

bekötésének módja sem világos. Az egyéni beazonosított szükségletek fontos információk

a

szolgáltatásfejlesztési

döntések

számára.

Erre

vonatkozóan

valamiféle Vezetői Információs Döntéstámogató Rendszerbe való összegzett, és szakmailag feldolgozott eredmények becsatornázása indokolt. • Az egyéni szükségletfelmérő eszköz, valamint az Igénybevevői Nyilvántartás és a Működési Engedélyek együttes rendszeréből szerzett információk szükségszerűen lesznek torzítottak, és nem nyújtanak érdemi és releváns információkat a valós szolgáltatási igényekről. Ugyanis csak a már működő és elérhető szolgáltatókhoz eljutó igényeket tartalmazzák, így érdemi ágazati döntések meghozatalát érdemben nem tudják alátámasztani. Ezért szükséges olyan célzott kutatások, részvételi alapú igényfeltáró és tervezési folyamatok indítása, amelyek a helyi specifikumokhoz illeszkedő szolgáltatási szükségletek megfogalmazását teszik lehetővé. • Az

évente

megújuló

adatbázisok

alapján

helyzetkép

készítése

az

egyes

ellátásokról, illetve ezek alapján a specifikus felmérések célcsoportjainak és területi fókuszainak kijelölése és meghatározása. • A számba vett komplex indikátorok használata a társadalmi különbségek területi elterjedtségének

és

eloszlásának

követésére,

térinformatikai

módszerek

alkalmazásával. • Adathalászat,

adatbányászat

a

rejtett

96

összefüggések

feltárása

érdekében,

mikroszimuláció és egyéb korszerű módszerek alkalmazása a megalapozott döntések előkészítésének elősegítésére, különösen a központi elemző-tervező háttértámogató egység által. • Az így megszülető eredményekre alapozva válik lehetségessé jól használható szolgáltatási és ellátási alapindikátor listák kialakítása, amelyeket egy döntéselőkészítő és döntéstámogató rendszer integráns részévé kell tenni, annak egy helyzetértékelő, valamint területi tervezési moduljaként.

5.2.4 Mikroszimuláció Az ágazati döntések megalapozásakor nem csupán a jövedelmi, segélyezési, pénzbeni ellátásokhoz kapcsolódó döntések előzetes modellezésére, hanem a szolgáltatások kiépültsége kapcsán felmerülő kérdések előzetes tesztelésére is alkalmas a mikroszimulációs módszer. Ennek segítségével előre vizsgálható, hogy bizonyos intézményrendszert érintő változtatások várhatóan milyen hatással járnak. Ez akár az elmúlt évtizedek „túlcsordulásainak” (támogató szolgálat, idősek emelt szintű ellátása, stb.) megismétlődésétől is megkímélheti az ágazati irányítást.

5.2.5 Térinformatikai eszközök és módszerek Mint jeleztük, a térinformatikai megoldások jól láthatóvá teszik a társadalmi jelenségek területi aspektusait. Az eddig bemutatott példák mellé ide kívánkozik egy olyan példa, amely a jelenleg bárki által elérhető látható információkat mutatja. A GEOX Kft ingyen letölthető térképei közül a 60 év feletti népesség %-os arányát mutató térképeket vessük össze az ágazati információkkal! Az NRSZH nyilvántartása és a Regiszter szerint 2012. októberében 1.224 idős korúak részére szolgáltató nappali intézmény rendelkezett működési engedéllyel. A TÁMOP 5.4.2 projektben készült elemzés során a 62 év feletti népességen belüli igénybevevői arányokat vizsgálták:

97

A

térkép

tanulságos,

hiszen

megmutatja, hogy az ország mely területein magas, illetve alacsony intézmények

a

meglévő kihasználtsága.

Arról azonban nem szolgáltat információkat,

hogy

mely

területeken magas a potenciális igénybevevői

kör,

azaz

hol

vannak lehetséges kielégítetlen szükségletek az intézmények esetleges hiánya miatt. Az időskorú népesség arányát az intézményi lefedettséggel összevetve lehet valós képet alkotni arról, hol vannak valódi fehér foltok.

Az idős korú népesség jelenlegi aránya, az öregedési

index

összevetése

és

egyéb

lehetővé

tervezhetőséget

és

mutatók

teszi

a

a

fejlesztések

magas

szegénységi

megalapozását egyaránt.

Mint

látható,

a

kockázatú vidékeken magas arányban élő időskorú

népesség

intenzíven

használja

szolgáltatásokat

az

meglehetősen a

ország

szociális észak-keleti

területein, de lényegesen alacsonyabb az igénybevételi arány más, intézményekkel kevésbé

ellátott

tekinthető

területeken.

például

a

Ilyennek főváros

agglomerációs övezetének egy része vagy Somogy megye egyes térségei, ahol szolgáltatási

hiányok

láthatóak,

illetve

98

a

főváros

bizonyos

kerületeit,

ahol

kapacitáshiány vagy az igények eltérései okozzák az alacsonyabb igénybevevői arányokat. Idősek nappali ellátottságának lefedettsége, 2012. SZÁIR

A

több

térkép

alkalmazásokkal

„összenézéséből” egy

térképen

is

kinyerhető

információk

megmutathatóak,

amely

térinformatikai jól

látható

és

kézzelfogható módon képes bizonyos ágazati döntéseket támogatni. Ám a fenti példából is látható, hogy egyes „fehér foltok”, például a budapesti alacsonyabb igénybevételi arányok kapcsán ezek a térképes megjelenítések sem hordoznak elegendő információt. Az ilyen jellegű kérdések megválaszolása, tehát hogy valós szükségletek

megléte

mellett

mi

az

oka

alacsonyabb

intézményhasználati

szinteknek, nem lehetséges statisztikai adatok elemzésével. Ez az a pont, ahol felvethető a célzott kutatások lehetősége, illetve a helyi igények feltárásának egyéb módszerei, egyéni szükségletfelmérések valamint a helyi tervezési eszközök alkalmazásának indokoltsága.

5.2.6 Ágazati irányítás döntéstámogatása Az eddig felmerült elképzelések integrálhatóak egy az ágazati irányítást kiszolgáló Vezetői

Információs/Irányítási/Döntéstámogatási

Rendszerhez,

amely

a

TÁMOP 5.4.2. kiemelt projekt fejlesztései között is szerepel, és lehetséges tartalma illeszkedik

eddigi

javaslatainkhoz.

Erről

azonban

nem

sikerült

részletes

információkat szereznünk, tervezés alatt áll. Ezért indokolt lehet számba venni az eddig felmerült legfontosabb szempontokat:

99

• óriási mennyiségű adat és információ áll rendelkezésre az ágazati irányítás által jelenleg használt információkon túl az államigazgatás különféle szintjein, amelyek feldolgozását eddig is kizárólag az akadályozta, hogy érdemi elemző és tervező szakember kapacitások erre a célra nem álltak rendelkezésre • minisztériumi döntés alapján adott szakpolitikai célok mentén kiválaszthatóak a releváns

adatsorok,

amelyek

folyamatos

követése

és

értékelése

fontos

döntéstámogatási információkat eredményez • az egyéni igyénbevevői oldal követésére kifejlesztett jelenlegi ágazati információs rendszer elemzési lehetőségei is kiaknázatlanok jelenleg. Például vizsgálható lenne már most is, hogy egyes szolgáltató intézmények mekkora földrajzi vonzáskörzetből, mely településekről, hány kilométerről látnak el ügyfeleket, ám ez nem történik meg. Ugyanakkor valószínűsíthető, hogy az egyéni igénybevevői oldal nézőpontjából adatokat gyűjtő rendszer akkor hasznosulhat igazán, ha utalvány jellegű szolgáltatásfinanszírozás történik vagy más, igényekre jobban reflektáló irányba mozdul el a szolgáltatási rendszer. A jelenlegi finanszírozási rendszer mellett ez az adatgyűjtés igen kevéssé alkalmas valódi döntéstámogató eszközként való használatra.

5.3 Ágazati döntéstámogató rendszer alternatív fejlesztési irányai 5.3.1 Rendelkezésre álló adat és információs tömeg feldolgozása A hatalmas mennyiségű adat és információ feldolgozása korszerű adathalászati módszerekkel,

térinformatikai

alkalmazásokkal,

mikroszimulációs

modellek

felhasználásával, a rendelkezésre álló adatokból szakmai elemzésekkel feltárható folyamatok, tendenciák leírásával lehetővé teszi érdemi szakmai megalapozását az ágazati stratégiai és fejlesztési döntéseknek. Ez elemző kapacitások megjelenítését igényli elsődlegesen. Előnyök: •

A hatalmas mennyiségben rendelkezésre álló, a társadalom állapotát tükröző mutatók elemzése, értékelése folyamatok, tendenciák, változó szükségletek

100

és igények követésére teremt módot. •

A feldolgozott és az ágazati döntéshozók napi szintű és hosszabb távú, stratégiaibb, a forrás- és fejlesztési tervezések megalapozását a jelenleginél jobban

támogató

háttéranyagok

készülhetnek.

A

célzottan

a

döntéstámogatást segítő elemzések és javaslatok rendelkezésre állásának köszönhetően jelentősen megnő az ágazati döntéshozók részéről felmerülő kérdések bizonyítékalapú megválaszolásának lehetősége. Hátrányok: •

A jelenleg zajló ágazati informatikai fejlesztések szociális és gyermekjóléti szakértelem bevonásával zajló, szociális szakmai fejlesztéseire nagyobb hangsúlyt szükséges fektetni, ami jelenlegi fejlesztések áttekintését (ezáltal a fejlesztési források áttervezését, bizonyos mértékű átrendezését) igényli.

5.3.2

Jelenlegi folytatása,

informatizálási TAJ

alapú

folyamatok nyilvántartási

változatlan rendszer

irányú további

megerősítése A jelenlegi informatizálási folyamatok változatlan irányú folytatása. Az eddigi irányok

megtartása

további

információs

lehetőségeket

hordoz

az

egyéni

felhasználók követése, ellenőrzése, párhuzamosságok kizárása kapcsán, ebben az irányba jól fejleszthető a rendszer. Előnyök: •

Nem igényel új ágazati irányítási döntéseket.

•

A jelenlegi rendszerbe illesztve a tevékenységadminisztrációs modult, még részletesebb szolgáltatási

információkkal rendszerbe

rendelkezhet már

bekerült

az

ágazat

arról,

igénybevevőkkel

hogy

a

milyen

tevékenységeket végeznek a szolgáltatók. Hátrányok: •

Ez a rendszer jelenlegi formájában nem alkalmas a területi lefedettségi különbségek teljes körű értékelésére, a szolgáltatási igények feltárására, és

101

érdemi, szélesebb körű elemzések végrehajtására. •

Az

adatbázis

szükségesek

már

most

nagyobb

hatalmas,

időtávokra

óriási

informatikai

vonatkozóan

az

kapacitások

intézményrendszer

egészéről való információgyűjtés végrehajtására. Ez azonban láthatóan nem jelent érdemi forrásmegtakarítási lehetőséget, és a szolgáltatási rendszer jelenlegi abszurd kiépültsége mellett

5.3.3 Döntéstámogató területi szintű elemző, értékelő egység felállítása A területi szint gyakorlatilag „eltűnt” a szolgáltatási rendszerből a kötelező kistérségi társulások megszűnésével. Járási szinten, rendszerszerűen, nincs ágazati szereplő a szolgáltatási rendszerben. A megyei szinten az állami működtetésbe került szolgáltatásokkal megszűnt intézményfenntartás. Ez a szint azonban mégis egy

ágazati

jelenlétet

képvisel

megyei

szinten.

A

megszűnt

módszertani

intézmények sem végeztek ilyen jellegű, érdemi elemző és tervező tevékenységet, de ez az a lépték, ahova a meglévő, állami tulajdonú intézményrendszeri szakmai szintjére lehetséges és megfontolandó egy elemző-tervező kapacitást telepíteni. Ennek elindítása uniós fejlesztési források felhasználásával is megoldható. Előnyök: •

A helyi tervezési folyamatok a lokalitáshoz közeli szinten irányíthatóak, támogathatóak illetve értékelhetőek az ágazati irányítás részéről.

•

A térszerkezethez és a helyi szélesebb humán szolgáltatási adottságokhoz jobban illeszkedő alapszolgáltatási rendszer kiépítése segíthető.

•

A

szolgáltatási

rendszer

tervezési

folyamatainak

megerősítése

összekapcsolhatóvá válik a finanszírozási opciókkal annak eredményeként, hogy a valós helyi adottságok jobban ismerhetőek, és elmozdítható a finanszírozás a reflektívebb szolgáltatástervezés és szervezés irányába, ami a hatékonyabb forrásfelhasználást támogathatja. •

A megyei szinten megjelenő uniós forrástervezéshez kapcsolódhat az ágazat,

102

amely jelenleg csak ágazati szinten tervez érdemben. Hátrányok: •

A jelenlegi közhatalmi, közigazgatási és közszolgáltatási struktúrába nehéz megfelelően beágyazni egy ilyen modellt, az csak ágazati oldalról tud erős lenni.

•

A területi szintű elemző, értékelő és tervező kapacitások fenntartása forrásigényes, amelynek indítása megoldható uniós fejlesztési forrásokkal is lehetséges, de hosszabb távú fenntartása vagy rendre megújuló feladatokkal biztosítható így, vagy ágazati forrásokat igényel.

5.3.4

Központi

elemző-tervező

egység

kialakítása,

illetve

megerősítése A fejlesztési elképzelések és ágazati irányításban megfogalmazódó elvárások gyakran

említenek

kapacitáskövető

rendszert,

kapacitástervezést,

kapacitásszabályozást, illetve a TÁMOP 5.4.2 projekt informatikai fejlesztései kapcsán

rendre

felbukkan

egy

Vezetői

Információs/

Irányítási/

Döntéstámogatási Rendszer fogalma is. Azonban ezek a kifejezések jelenlegi ismereteink szerint nem konkrét módszereket, szervezeti egységeket, módszereket, inkább csak megközelítéseket és célkitűzéseket jelentenek.

Az ágazati informatizálási folyamatok jelen irányai nem tudják biztosítani azokat az információkat és nem kaptunk olyan szakmai anyagokat, nem láttunk olyan leírt elképzeléseket, amelyek a szükséges elemző és tervezési módszerek alkalmazását jelenítenék meg. Ezért kérdés, mire is van szükség? • A meglévő adatbázisok összekapcsolására • A SZÁIR mintájára térinformatikai alkalmazások bevezetésére • Az ágazati stratégiai célokhoz illeszkedő kérdésfeltevésekre és ezek szakmai elemzésére, releváns kutatói kérdések megfogalmazására képes elemző szakmai egység kialakítására.

103

Előnyök: • Fenntartása, működtetése és irányítása egyszerűbb és olcsóbb, mint a területi szintre telepített rendszeré. • A

területi

szinttel

együtt

történő

kialakítás

esetén

valódi

helyi

szintű

információkra alapozottan működtethető az ágazati döntéstámogatási rendszer, amely a központi elemző/ értékelő/ tervező egység irányításával működhet. • A közvetlen ágazati irányítással működő elemző egységek eredményeinek nyilvánosságát az ágazati irányítás szabályozhatja, amely lehetővé teszi az inkább minisztériumi döntéstámogatást szolgáló rendszertől a felhasználók bevonásával működő rendszerig egy széles skálán történő mozgást. Ezen a skálán az ágazati irányítás jelöli ki, milyen mértékű nyilvánosságot támogat. • A jelenleg megoldatlan kapacitásokat szabályozó és igényeket feltáró funkciók ellátására alkalmas lehet egy ilyen egység. Hátrányok: • Ugyanúgy nehezen „lát rá” egy csak központi egységgel működő rendszer a helyi viszonyokra, körülményekre, ami a valódi igények és feltételekhez igazodó fejlesztési döntéseket torzítja. • Központi és helyi szinten fenntartott rendszer működtetése költségigényesebb.

A jelenlegi ágazati intézményi, háttérintézményi struktúrában is több különböző lehetőség kínálkozik ilyen szervezeti egységek létrehozására. Az eddig felmerült lehetőségek: A) Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal keretén belül B) Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóság keretén belül C) Nemzeti Család- és Szociálpolitikai Intézeten belül

A) Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal keretén belül Előnyök: • Ott zajlanak az informatikai háttérfejlesztések, amelyek megvalósításából a szakmai tervezés érdemben hiányzik, a párhuzamos szakmai tartalmakra 104

fókuszáló kiemelt projekttel való összehangolás nem zökkenőmentes. Ezt oldhatja az oda telepítésre kerülő szakmai elemző/ értékelő/ tervező/ döntéstámogató egység létrehozása. • Készültek már szakmai elemzések itt, és tudomásunk szerint tervezik elemző kapacitások bővítését. Hátrányok: • A hivatalnak szervezeti szinten nincs érintkezési pontja, átfedése a szolgáltatási rendszerrel, ellentétben pl. a SZGYF-fel.

B) Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóság keretén belül Előnyök: • A megyei szintű szervezeti egységekkel a szolgáltatásokban működő rendszer helyi szervezeti szintje létezik, megerősítése kevesebb erőforrást igényel, mint a többi intézmény esetén. • Fenntartói és módszertani feladatok ellátása a fő feladata az intézménynek, amihez illeszkednek a tervezési és igényfeltárási funkciók. Hátrányok: • Az intézmény alapvetően a szakellátás területén működik. • Hatósági funkciókat nem lát el, ami a továbblépés (finanszírozással történő összekapcsolása az igények feltárásának és szolgáltatási rendszer tervezésének) kevesebb mozgásteret enged.

C) Nemzeti Család- és Szociálpolitikai Intézeten belül Előnyök: • Szakmai elemzői feladatokat jelenleg is ellát. Hátrányok: • Sem hatósági, sem fenntartói típusú feladatokat nem lát el az intézmény.

105

5.4

Javaslatok

különbségekre

a

szociális

érzékeny

és

gyermekjóléti

rendszerének

alapellátások

tervezéséhez

területi

felhasználható

indikátorokra A területi különbségek leírásakor egy összetett jelenséget írunk le, akárcsak a szociális és gyermekjóléti szolgáltatások helyzetének vizsgálatakor. Ezeknek az összetett jelenségeknek a mérésére alapvetően kétféle megoldás kínálkozik: • kiemelt mutatószámok alkalmazása (mint pl. GDP vagy tartósan állást keresők aránya, stb.), illetve • komplex mutatószámok alkalmazása.

Komplex mutatókra már bemutatott példák mellett érdekes lehet például Nemes-Nagy

József

(2008)

jövedelemarányos térképe.

A

következő

pontokban

egy

lehetséges indikátorcsomagot írunk le, amelynek alkalmazhatósága feltételezi ezen indikátorok összevetését a szakpolitikai célkitűzésekkel, majd annak tesztelését, elérhetőek-e további, a célok követéséhez jobban illeszthető indikátorok a jelenlegi adatgyűjtésekben. Ezért javaslataink elméletieknek tekinthetőek.

5.4.1

A

szociális

ágazat

területi

tervezésének

lehetséges

alapindikátorai A TeIR és a benne foglalt Szociális Ágazati Információs Rendszer adatai már jelenleg is lehetővé tennék egy az ágazaton belüli területi tervezés átfogó kiindulási állapotának meghatározását, amelyet azután célzott felmérésekkel, és más, ágazati döntés értelmében csak az ágazat irányítói, vagy irányítói és fenntartói, illetve transzparensebb megoldásként, az ír példához hasonlóan, a szolgáltatások biztosítói és igénybevevői számára is elérhető adatbázisokkal

106

kiegészítve lehetne részletesen vizsgálni.

Az első megalapozó vizsgálathoz mindenképpen egy „társadalmi kapacitás” komplex indikátor megalkotását javasoljuk, amely részindexekből áll, és amelyek maguk is összetettek, lehetővé téve a komplex társadalmi folyamatok részleteinek és egészének a bemutatását is egyben.

A jelenleg meglévő adatgyűjtési rendszerek alapján többféle indikátor képezhető, amelyek jelezhetik azokat a társadalmi problémákat, amelyekre a szociális alapszolgáltatási rendszer, illetve célzott programok válaszokat kínálhatnak. A legismertebb komplex mutatók a Bennett-féle mutató szám, a humán fejlettségi (HDI) és a különböző deprivációs indexek. Hazai adaptációik is vannak már, a fent említett Juhász és kutatótársai deprivációs indexe, Bódi és kutatótársai társadalmi anómia indexe, Obádovics és kutatótársai humán szegénységi (HPI)exe (HPI) és jövedelmi rés számításaik, stb.

Az anyagban már szereplő indikátorok mellett véleményünk szerint bővíteni lehet a kört a következő mutatókkal: • a természetes szaporodás több éves átlaga 1000 lakosra, • a belföldi vándorlási különbözet több éves átlaga 1000 lakosra, • a 60 évesnél idősebbek aránya %, • a háziorvosi ellátásban a megjelentek és a meglátogatottak számának több éves átlaga, • a pszichiátriai és szenvedélybetegek számának több éves átlaga, • a családsegítő szolgáltatást igénybe vevők több éves átlaga, • védelembe vett kiskorú gyermekek számának több éves átlaga, • veszélyeztetett kiskorú gyermekek számának több éves átlaga, • rendszeres művelődési formákban résztvevők aránya, • nonprofit szervezetek ezer lakosra jutó aránya,

107

• internet előfizetések száma 100 lakosra jutó aránya.

5.4.2 Alapindikátor javaslatok szolgáltatásonként Az alább felsorolt indikátorok csak első megközelítésekre alkalmasak az adott ellátásokra, illetve szolgáltatásokra vonatkozóan. A pontosabb megközelítés csak a döntéselőkészítői-értékelési-tervezési szándékok ismeretében határozható meg. Értelemszerűen más és más szempontokkal kell bővíteni, vagy szűkíteni és érzékenyíteni az alapindikátorokat, ha a tényleges szükségletek megállapítása, esetleg a szolgáltatások-ellátások bővítése, vagy szűkítése a cél, illetve a szolgáltatások–ellátások hatékonyságának a vizsgálata a fontos. Az alap-indikátorok meghatározása illetve használata végképp alkalmatlan a szolgáltatások egymással való összefüggéseinek megállapítására, végső soron a szolgáltatásoknak és ellátásoknak a településen élők életminőségére gyakorolt hatásának követésére. Az indikátorok továbbfejlesztése térinformatikai elemzések elvégzése után lehetséges.

2.000 főnél kisebb településeken kötelező: étkeztetés és házi segítségnyújtás: • a településen/ellátási területen élő álláskeresők/munkanélküliek száma • a településen/ellátási területen az öregségi nyugdíjminimumnál (28.500 Ft) kevesebb havi jövedelemmel rendelkezők száma • a településen/ellátási területen élő fogyatékossággal élők száma • a településen/ellátási területen élő pszichiátriai betegek száma • a településen/ellátási területen élő 65 év felettiek száma; • a településen/ellátási területen egyedül élő 65 év felettiek száma; • a településen/ellátási területen közgyógyellátási igazolvánnyal rendelkezők száma • a településen/ellátási területen egészségügyi szolgáltatásra való jogosultsággal rendelkezők száma

108

gyermekjóléti szolgáltatás: • a településen élő gyermekkorúak száma • a településen/ellátási területen élő hátrányos helyzetű gyermekek száma • veszélyeztetett terhesek és koraszülöttek aránya

2.000 - 3.000 fős településeken kötelező a fentieken túl családsegítés: • a településen/ellátási területen élő álláskeresők/munkanélküliek száma • a településen/ellátási területen élő tartósan álláskeresők/munkanélküliek száma • a településen/ellátási területen élő pályakezdő/fiatal álláskeresők/munkanélküliek száma • a településen/ellátási területen aktív korúak ellátására jogosultak száma • a településen/ellátási területen kártyás villanyórával, gázórával rendelkező háztartások száma

Mind

a

családsegítő,

mind

a

gyermekjóléti

szolgáltatások

kapcsán

különösen indokolt komplex mutatók alkalmazása, mint például: • humán fejlettségi index • Juhász -féle deprivációs index • Bódi-Horváth-Farkas -féle humán kapacitás index (társadalmi anómia index) • Obádovics -féle humán szegénységi index és jövedelmi rés

3.000-10.000 fősökön kötelező a fentiek mellett idősek nappali ellátása: • a településen/ellátási területen élő 65 év felettiek száma; • a településen/ellátási területen egyedül élő 65 év felettiek száma; • a településen/ellátási területen minimálbérnél (101.500 Ft) kevesebb havi jövedelemmel rendelkező 65 év feletti háztartások száma; • a településen/ellátási területen az öregségi nyugdíjminimumnál (28.500 Ft)

109

kevesebb havi jövedelemmel rendelkező 65 év felettiek száma;

10.000 - 20.000 fős településeken még egyéb nappali ellátások: • az

ellátási

területtől

függően

a

településen

élő

pszichiátriai

betegek/hajléktalanok/fogyatékossággal élők száma bölcsőde: • 0-3 éves korú gyermekek száma településen/ellátási területen • hátrányos

helyzetű/halmozottan

hátrányos

helyzetű

gyermekek

száma

a

településen/ellátási területen

20.000/30.000/40.000 fő feletti településeken gyermekek és családok átmenti otthona, gyermekjóléti központ: • hátrányos helyzetű/halmozottan hátrányos helyzetű/veszélyeztetett gyermekek száma a településen • lakhatási szegénység által veszélyeztetett gyermekes családok aránya (Gyermekjóléti központ esetén lásd a gyermekjóléti szolgáltatásnál írtakat.)

6. Zárszó A szociális és gyermekjóléti szolgáltatások területi kiépültségének egyenlőtlenségei szükségszerűen következnek az ország térszerkezetére és területi-társadalmi különbségeire érzéketlen, spatial-blind szolgáltatási kötelezésből. A szociális és gyermekjóléti területen hiányzik a szükségletek feltárása és az igények detektálása, valamint a reflexív szolgáltatástervezés. Mind lokális, mind központi szinteken ebből adódóan is a meglévő, egyenlőtlenül és területi igényekre érzéketlenül kiépült szolgáltató intézményrendszer szereplői jelentik az egyetlen információforrást az ágazati irányítás számára, ami torz, intézményrendszeri érdekeket előtérbe helyező elvárásokat fogalmaz meg a finanszírozási és fejlesztési területekre. A helyi és központi szint között nincsen más szakmai szereplő, amely a helyi szintek helyzetét a statisztikai mutatókon túl, puha módszerekkel érzékelni lenne képes. Ennek

110

hiányában a tervezés nem tud a helyi viszonyokra reagáló módon működni, az egyen-megoldásokat támogató, szolgáltató intézményeket definiáló jogszabályok miatt az alapszolgáltatási rendszer nem rugalmas, nem alkalmazkodóképes, nem épül be szervesen és nem fejlődik együtt adott településekkel, nem válik élővé. Ez a problémamegoldó működésmódot is gyengíti, a megelőzés és helyi szociális problémák megoldása és a prevenció terén sem fejti ki hatását az elvárható módon.

Mindezek miatt szükségesnek tartjuk ágazati irányítás alatt álló elemző-értékelőtervező

kapacitások

kialakítását.

A

helyi

szükségletek

feltárásának

széles

eszköztárát jelenítheti meg és egyben integrálhatja, amennyiben ilyen funkciót betöltő szervezeti egységet központi és területi, reálisan megyei szintre telepít a minisztérium. A térinformatikai, korszerű adatbányászati és mikroszimulációs eszköztár alkalmazása a meglévő hatalmas és kiaknázatlan adattömeg ágazati döntéseket megfelelően támogatni képes eszenciáját teheti láthatóvá. A kapcsolódó tervezés-módszertani eszköztár bővítése illetve a meglévő ágazati tervezési eszközök átgondolt és érdemi használata a valós igényekhez tudja közelíteni az intézményrendszert, illetve alkalmas lehet, megfelelő szankciókkal illetve motiváló megoldásokkal arra, hogy a helyi önkormányzatok felelőssége az eddigieknél erőteljesebben érvényesüljön a szolgáltatási rendszer biztosítása terén. Ezeknek a módszereknek az alkalmazása is igényli, hogy az eddigi, kizárólag informatikai és adatgyűjtési értékelő

és

területekre tervező

irányuló

fejlesztések

kapacitásokkal.

Ezek

kiegészüljenek humán hiányában

a

tovább

elemző, duzzadó

adattömegben rejlő információknak csak elhanyagolhatóan kicsi hányadát tudja hasznosítani döntései során a minisztérium.

111

7. Felhasznált irodalmak, források, háttéranyagok • A

betegútszervezés

nemzetközi

tapasztalatai.

http://www.eski.hu/new3/politika/zip_doc_2011/betegut_szervezes_nemzetkozi.pdf Letöltés ideje. 2013. november 5. • Antal Zsuzsanna, Arany Orsolya Virág, Goldmann Róbert, Herpainé Márkus Ágnes, Kósa Eszter, Lisznyai Beáta, Oláh Nikoletta, Seres Gyöngyi, Szabó Beáta (2006): Regionális szociális helyzetelemzések és stratégiai irányok, SZMM-SZMI • Atkinson A. B., Marlier E. eds. (2010): Income and living conditions in Europe. Eurostat Statistical Books, Publication Office of the EU, Luxembourg, p. 424. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-31-10-555/EN/KS-31-10555-EN.PDF Letöltés: 2013. június 7. • Barca F. (2009) : The Union and Cohesion Policy. Thougts for Tomorrow http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/policy/future/barca_en.htm • Benedek Dóra - Lelkes Orsolya: A magyarországi jövedelem újraelosztás vizsgálata mikroszimulációs modellel, PM Kutatási Füzetek 10. szám (2005. január) • Berman, Yitzhak -David Phillips (2000): Indicators of social quality and social exclusion at national and community level. Social Indicators Research, 50: 329350. • Bódi – Horváth – Farkas (2014): Anomie as a thermometer of the crisis (experiment) – Social Capacity – phenomenon of the complex crisis. In.: Bódi – Fábián – Fónai – Kurkinen – Lawson – Pietiläinen eds. (2014): Access to services in rural areas – a comparison of Finland and Hungary, EHV, Bremen. (Megjelenés alatt.) • Busch, B. 2009: Policy Report on the Austrian region of Burgenland http://www.eliamep.gr/wpcontent/uploads/en/2009/04/austria_policy_brieg_en6.pdf • Case – Hawthorne (2013): Served or unserved? A site suitability analisys of social service sin Atlanta, Georgia using Geographic Information Systems. Applied Geography. 38, pp. 96-106. 112

• Country Profiles-Austria: http://www.indexmundi.com/austria/ letöltés ideje: 2013. július 12. • Country

Report

Achievements

on

Cohesion

Policy-Austria

http://ec.europa.eu/regional_policy/how/policy/strategic_report_en.cfm

Letöltés:

2013. június 6. • Country

Report

Achievements

on

Cohesion

Policy-Czech

Republic

http://ec.europa.eu/regional_policy/how/policy/strategic_report_en.cfm

Letöltés:

2013. június 6. • Country Report Achievements on Cohesion Policy-Denmark • Country Report Achievements on Cohesion Policy-Finland • CSSA (2005): 15 years of Czech Social Security Administration 1990-2005. http://www.cssz.cz/NR/rdonlyres/C7AC20A9-4B4E-463E-85438A70B4D26EA8/0/cssz15_brozura_en_def.pdf • CSSA (2012): Annual Report 2012. http://www.cssz.cz/NR/rdonlyres/8185D106A277-466B-B90D-9E05270BBA02/0/cssz_vz_2012_EN_WEB.pdf • Darvas Á.: A jóléti állam Dél-Európában- Portugália jóléti rendszere. Letöltés: http://modernizacio.hu/old/index.php?page=dokumentum&piller=3 2013. május 30. • Detrekői – Szabó (1995): Bevezetés a térinformatikába. Budapest, Nemzeti Tankönyvkiadó, p. 250. • dr.

Molnár

István:

A

mikroszimulációs

modellek

használatának

új

hazai

lehetőségei, KSH Statisztikai Szemle 2004. 05. • Erdélyi Tamás – Mészáros Zoltán: A szociális szolgáltatástervezés gyakorlata, Szociálpolitikai és Munkaügyi Intézet, TÁMOP 5.4.1. Zárótanulmány (2010) • Erdélyi Tamás – Mészáros Zoltán: A szociális szolgáltatástervezés gyakorlata, Szociálpolitikai és Munkaügyi Intézet, TÁMOP 5.4.1. Zárótanulmány (2010) • ETC Operational Programme Austria-Hungary 2014-2020 www.vati.hu letöltés ideje: 2013. július 13. • Fábián A. (szerk.), 2011: Alkalmazott strukturális politikák Közép-Európában (2000-2013). Nyugat-Magyarországi Egyetem Kiadó, Sopron, 209-245. p. 113

• Fábián A. 2011: Alkalmazott strukturális politikák Közép-Európában (2000-2013). Nyugat-Magyarországi Egyetem Kiadó, Sopron, 107-129. p. • Faragó László (2005): A jövőalkotás társadalomtechnikája, Dialóg Campus Kiadó, Pécs • Foley (2002): Assessing the applicability of GIS in health and social care setting: planning services for informal carers in East Sussex, England. Social Science & Medicine. 55, pp. 79-96. • Forray R. Katalin – Híves Tamás: A LESZAKADÁS REGIONÁLIS DIMENZIÓI Oktatáskutató Intézet, 2003. http://mek.oszk.hu/09600/09652/09652.pdf Letöltés időpontja: 2013. november 11. • Frontline lessons in health care transformation: An interview with Brendan Drumm,

MD

http://www.mckinsey.com/insights/health_systems_and_services/frontline_lessons_ in_health_care_transformation_an_interview_with_brendan_drumm_md

Letöltés

ideje: 2013. november 5. • Füleki, Dániel: A társadalmi kirekesztés és befogadás indikátorai Szociológiai Szemle 2001./2. 84-95. oldal • Gfk (2011): Sajtószolgált – Gfk vásárlóerő-index: Komárom-Esztergom megye fejlődik

legdinamikusabban

http://www.gfk.hu/imperia/md/content/gfk_hungaria/pdf/press_2011/press_hun/pre ss_2011_10_27.pdf • Hämäläinen,J.

2009:

Privatization

of

Social

Care

Services

in

Finland.

https://www.google.hu/search?source=ig&hl=en&rlz=1G1SVEE_HUHU442&q=H %C3%A4m%C3%A4l%C3%A4inen%2CJ. +2009%3A+Privatization+of+Social+Care+Services+in+Finland.&oq=H %C3%A4m%C3%A4l%C3%A4inen%2CJ. +2009%3A+Privatization+of+Social+Care+Services+in+Finland.&gs_l=igoogle.3 ...1728.24473.0.25459.38.15.18.5.10.0.116.1291.14j1.15.0...0.0...1ac.1.12.igoogl e.1qsC7ryBjEM- Letöltés időpontja: 2013. július 20. • Herpainé

Márkus

Ágnes,

Wéber

László 114

(2007):

Stratégiai

tervezés

és

szükségletalapú

tervezés-

fejlesztés-

módszertani

támogatás

rendszerének

megerősítése központi, területi és helyi szinteken, SZMM megbízásából SZMI, Budapest. • Horváth D. 2009: A regionális politika forrásainak elosztása a visegrádi országokban.

BGF,

Külkereskedelmi

Főiskolai

Kar,

Budapest-

http://elib.kkf.hu/edip/D_14279.pdf- Letöltés ideje: 2013. július 15. • http://ec.europa.eu/regional_policy/how/policy/strategic_report_en.cfm

Letöltés:

2013. június 6. • http://ec.europa.eu/regional_policy/how/policy/strategic_report_en.cfm

Letöltés:

2013. június 6. • http://epa.oszk.hu/02200/02251/00030/pdf/EPA02251_Ter_es_tarsadalom2319.pdf • http://www.mpsv.cz/cs/ Csehország szociális minisztériumának honlapja • Illner, M. 2008: Bottom-up territorial consolidation int he Czech Republic? http://www.coe.int/t/dgap/localdemocracy/programmes_democratic_stability/imc/ Warsaw_Documents/Warsaw_Illner.pdf- Letöltés ideje: 2013. június 14. • Jablonyszky

Á.

2008:

Csehország

területi

beosztásának

rendszere.

www.elte.pene.hu; -Letöltés ideje: 2013. 07.17. • Jász Krisztina - Szarvák Tibor - Szoboszlai Zsolt - T. Hargitai Judit: A szociális tervezés regionális aspektusai = Tér és Társ. 19. 2005. 1. (65-80.) • Juhász – Nagy – Páldy – Beale (2010): Development of Deprivation Index and its relation to premature mortality due to diseases of the circulatory system in Hungary, 1998–2004. Social Science & Medicine. 70, pp. 1342-1349. • Juhász

G.

:

Nemzetközi

tapasztalatok,

Csehország.

http://modernizacio.hu/old/index.php?page=dokumentum&piller=3 • Kahoun: Regional disparities int he Czech Republic: GDP and disposable income. http://www.eefs.eu/conf/athens/papers/545.pdf • Korintus Mihályné – Hodosán Rózsa – Papházi Tibor –Rácz Andrea – Szombathelyi Szilvia (2002): A szociális és gyermekjóléti alapellátások helyzetének áttekintése. In Korintus Mihályné Dr. (Kutatási igazgató): Kistelepülési hátrányok – alapellátási nehézségek (tanulmánykötet), Budapest: NCSSZI, 7 – 46. 115

• Kravalik

Zsuzsa

(2010)

Országtanulmányok

-

Családsegítés

a

Cseh

Köztársaságban modernizacio.hu/old/download.php?id=243 letöltés ideje: 2013. október 10. • Kravalik

Zsuzsa

(2010):

Országtanulmányok

–

Családsegítés

Írországban

modernizacio.hu/old/index.php?page=dokumentum&piller=3&dokid=246 Letöltés: 2013. november 5. • Krémer Balázs: A szociális szolgáltatások modernizációja – közpolitikai trendek, elvek, irányok Áttekintés a szociális szolgáltatások fejlesztésének nemzetközi trendjeiről, illetve alapvető kérdéseiről (2005) letöltés ideje: 2013. szeptember 11.

ncsszi.hu/download.php?file_id=340 letöltés ideje: 2013. november 5. • Local

and

Regional

Government

http://www.localfinland.fi/en/authorities/services/Pages/default.aspx-

Finland Letöltés

időpontja: 2013. július 20. • Martin Potůček, Iveta Radičová (1997): Splitting Welfare State: the Czech and Slovak

Cases

http://www.martinpotucek.cz/index.php?

option=com_rubberdoc&view=doc&id=20&format=raw • Mc Cashin, A- O’Shea, J. : The Irish Welfare system. In: The Handbook of European Welfare System.(ed: Schubert-Somin-Hegelich) Routledge, London, 2009: 260277. p. • Mészáros Zoltán (2005): Szociális regiszterek és a KSH monitorozás néhány kérdése, kézirat • Mózer P. (2009): Gyorsjelentés. Mit kellene tennünk? Az ellátórendszer súlyponti problémái,

reformjavaslatok.

Budapest,

SZMI.

Letöltés:

http://modernizacio.hu/old/index.php?page=dokumentum&piller=3 2013. május 30. • MPSV (2008): National Report on Strategies for Social Protction and Social Inclusion 2008-2010. http://www.mpsv.cz/files/clanky/5830/zprava_aj.pdf • MPSV (2011): Basic indicators of Labour and Social Protection int he Czech Republic. Time series and graphs. http://www.mpsv.cz/files/clanky/13911/mpsvprirucka-ukazatele-09-11-2012-EN.pdf 116

• National Social Report - Austria http://ec.europa.eu/social Letöltés: 2013. június 5. • National Social Report - Czech Republic http://ec.europa.eu/social Letöltés: 2013. június 5. • National Social Report - Denmark http://ec.europa.eu/social Letöltés: 2013. június 5. • National Social Report - Finland http://ec.europa.eu/social Letöltés: 2013. június 5. • National Social Report - Portugal http://ec.europa.eu/social Letöltés: 2013. június 5. • National Social Report - The Netherlands http://ec.europa.eu/social Letöltés: 2013. június 5. • Nemethová,I: Culture,

Society and Economy in the

Republic of Ireland.

http://kgk.sze.hu/images/dokumentumok/kautzkiadvany2012/kommunikacio/nem ethova.pdf Letöltés ideje: 2013. október 30. • New

Municipality

2017.

Vision

of

the

Future

of

Local

Government-

http://www.localfinland.fi/en/authorities/newmunicipality2017/Pages/default.aspxLetöltés időpontja: 2013. július 20. • Nyilas

M.:

Ausztria

szociális

védelmi

http://modernizacio.hu/old/index.php?page=dokumentum&piller=3.

rendszere. Letöltés:

2013. május 30. • Obádovics – Bruder – Kulcsár, (2011): A gazdasági és szociális helyzet területi egyenlőtlenségei a vidéki Magyarországon – hasonlóságok és eltérések. In: Bódi Fábián – Lawson szerk. (2011): Helyi szociális ellátórendszer Magyarországon. Debreceni Egyetemi Kiadó, http://www.mtapti.hu/loss/pdf/Loss_143-157.pdf • Palier B., Martin C. eds. (2008): Reforming the Bismarckian Welfare Systems. Blackwell Publishing, p. 176. • Palkó

K.

2011:

Az

identitás

területi

dimenziói.

PhD-értekezés.

PTE

Közgazdaságtudományi Kar, Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori Iskola, Pécshttp://www.rphd.ktk.pte.hu/files/tiny_mce/File/Vedes/Palko_Katalin_disszertacio.pdf -letöltés ideje: 2013. július 17. 117

• Regional

Innovation

Monitor

2013-

http://ec.europa.eu/enterprise/policies/innovation/policy/regionalinnovation/monitor/index.cfm?q=p.baseline&r=AT11 – letöltés ideje: 2013. július 18. • Review,

Revison,

Reform

2013-http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-

happen/country-specific-recommendations/- letöltés ideje: 2013. július 17. • Scmidt

A.

2013:

kormányzás.

Csehország

térfejlődése.

In:

Regionalizmus

és

területi

http://hasznos-oldalak.info/docbook/regionalizmus/book.html

Letöltés ideje: 2013. június 16. • Social Europe. Current Challenges and the Way Forward. Annual Report on the Social

Protection

Committee.

http://ec.europa.eu/social/main.jsp?

catId=738&langId=en&pubId=7405 Letöltés: 2013. június 11. • Social

Protection

in

Austria:

http://www.bmask.gv.at/cms/site2/attachments/1/6/3/CH2088/CMS131374534514 9/social_protection_in_austria.pdf letöltés ideje: 2013. október 20. • Soós

Zsolt:

Racionalizálás

vagy

tévút?

A

közszolgáltatások

kistérségi

koncentrációját ösztönző reform jóléti szolgáltatásokra gyakorolt hatása a Téti Kistérségben, ELTE PhD értekezés, 2007. • Spéder

Zsolt:

A

szegénység

változó

arcai,

Budapest,

Andorka

Rudolf

Társadalomtudományi Társaság – Századvég Kiadó, 2002 • Szalai Júlia (2002) A társadalmi kirekesztődés egyes kérdései az ezredforduló Magyarországán,

Szociológiai

Szemle

http://www.szociologia.hu/dynamic/0204szalaij.htm

2002/4. letöltés

34-50. ideje:

2013.

november 9. • Szemere Róbert, P. Kiss Gábor (2011): Almát körtével? A négy visegrádi ország állami újraelosztásának összehasonlítása, 1995−2010, Magyar Nemzeti Bank. Budapest.http://www.mnb.hu/Root/Dokumentumtar/MNB/Kiadvanyok/mnbhu_mnb tanulmanyok/MT99.pdf • TeIR általános ismertető. https://www.teir.hu/ • TeIR. http://www.lltk.hu/tudastar/teir 118

• The

World

Factbook,

2013

https://www.cia.gov/library/publications/the-world-

factbook/geos/ez.html letöltés ideje: 2013. június 27. • Varga Anna (2003): A szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatásokra vonatkozó statisztika fejlesztése a Központi Statisztikai Hivatalban, kézirat • Vigvári András: Önkormányzati pénzügyek – Hazai kihívások és nemzetközi példák, Állami Számvevőszék Kutató Intézete, Budapest (2011) letöltés ideje: 2013.

november

20.

http://www.asz.hu/tanulmanyok/2011/onkormanyzati-

penzugyek-hazai-kihivasok-es-nemzetkozi-peldak/t348.pdf

119