KELOMPOK KERJA BIDANG HUKUM DAN SUMBERDAYA ALAM

LAPORAN TIM PERENCANAAN PEMBANGUNAN HUKUM NASIONAL

KELOMPOK KERJA BIDANG HUKUM DAN SUMBERDAYA ALAM

Disusun oleh Tim Di Bawah Pimpinan

Prof. Dr. Koesnadi Hardjasoemantri, S.H., M.L.

BADAN PEMBINAAN HUKUM NASIONAL DEPARTEMEN HUKUM DAN HAK ASASI MANUSIA REPUBLIK INDONESIA TAHUN 2005

DAFTAR ISI

Kata Pengantar ................................................................. Daftar Isi ..........................................................................

BAB I

BAB II

BAB III

Pendahuluan. A. Latar Belakang Masalah ............................... B. Permasalahan .............................................. C. Maksud dan Tujuan Kegiatan ...................... D. Personalia Kelompok Kerja .......................... Kajian Ulang (Review) Kebijakan Sektoral Dalam Pengelolaan Sumber Daya Alam. A. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria ........................................................ B. Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1967 Tentang Pertambangan ................................. C. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1990 Tentang Konservasi Sumberdaya Alam Hayati dan Ekosistemnya ............................. D. Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 Tentang Kehutanan ....................................... E. Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2004 Tentang Sumber Daya Air ............................ F. Undang-Undang No. 31 Tahun 2004 Tentang Perikanan ....................................... Arah Kebijakan Pengelolaan Sumber Daya Alam Dalam Beberapa Rancangan UndangUndang. A. Kebijakan Legislasi Bidang Sumber Daya Alam Dalam Program Legislasi Nasional 2005-2009 ..................................... B. RUU Tentang Perubahan Atas UndangUndang No. 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria ......... C. Arah Perubahan Undang-Undang No. 23 Tahun 1997 Tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup ...................................... D. Rancangan Undang-Undang Tentang Pengelolaan Sumber Daya Alam ....................

i iii

1 8 10 10

11 15

17 20 25 48

55

58

76 101

BAB IV

Penutup. A. Kesimpulan .................................................. B. Rekomendasi .................................................

143 149

KATA PENGANTAR Para founding fathers secara visioner telah meletakkan dasar bagi pengaturan sumberdaya alam dengan tepat dalam ketentuan UUD 1945, yang merupakan landasan konstitusional pengaturan sumberdaya alam, yaitu Pasal 33 ayat (3) yang menyatakan: “Bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar besarnya kemakmuran rakyat.”

Hak atas sumberdaya

alam merupakan bagian dari hak atas hidup sejahtera lahir dan batin yang menjadi substansi dari hak asasi manusia, sebagaimana diatur dalam Pasal 28H ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan bahwa: “Setiap orang berhak hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal, dan medapatkan lingkungan hidup baik dan sehat serta berhak memperoleh pelayanan kesehatan”. Namun melihat kepada kondisi saat ini, Pokja SDA berkesimpulan bahwa hingga saat ini masih belum ada suatu konsep kebijakan nasional tentang pengelolaan sumber daya alam, sementara pada tataran

normatif

undangan

sektor

terjadi yang

ketidaksinkronan mengatur

pengelolaan sumber daya alam.

tentang,

peraturan atau

perundang-

terkait

dengan,

Keadaan ini juga ditambah dengan

belum adanya suatu lembaga nasional yang mengelola SDA secara terpadu. Oleh karena itu, Pokja Sumber Daya Alam merekomendasikan untuk segera menyusun cetak biru (blueprint) mengenai pengelolaan SDA yang komprehensif, kohesif dan konsisten yang dijadikan sebagai rujukan bersama dalam penyusunan peraturan perundang-undangan di bidang SDA.

Juga segera dilakukan kaji ulang (review) dan revisi

terhadap seluruh peraturan perundang-undangan sektor yang mengatur atau berkaitan dengan pengelolaan sumber daya alam dan lingkungan, serta sumber daya agraria sebagaimana diamanatkan oleh Tap MPR No. IX/MPR/2001.

Sementara pada tataran kelembagaan diperlukan

koordinasi

substansial

dalam

penyusunan

peraturan

perundang-

undangan di bidang sumber daya alam dengan berlandaskan pada prinsip-prinsip transparansi, partisipasi dan akuntabilitas. Berdasarkan kajian-kajian dan diskusi-diskusi Kelompok Kerja Bidang Hukum dan Sumber Daya Alam, diperoleh kesepakatan bahwa sebagai langkah pokok yang yang saat ini sangat diperlukan adalah bahwa RUU

tentang

Pengelolaan

Sumber

Daya

Alam

segera

diselesaikan pembahasannya, terutama tahapan harmonisasi dan sinkronisasi

dengan

peraturan-peraturan

perundang-undangan

yang mengatur atau terkait dengan pengelolaan sumber daya alam dan lingkungan hidup, untuk selanjutnya diajukan oleh pemerintah untuk dibahas di Dewan Perwakilan Rakyat sebagai prioritas Program Legislasi Nasional tahun 2006. Dalam kesempatan ini, kami mengucapkan terima kasih kepada seluruh anggota Kelompok kerja dan berbagai pihak yang telah mendukung terlaksananya tugas Kelompok Kerja Bidang Sumber Daya Alam ini, serta kepada Badan Pembinaan Hukum Nasional, Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia, yang telah memberikan kepercayaan kepada kami dalam melaksanakan tugas ini. Semoga semua gagasan, pemikiran dan pendapat yang telah tertuang dalam Laporan ini bermanfaat khususnya bagi upaya perbaikan pengelolaan sumber daya alam dan lingkungan hidup di Indonesia, dan umumnya bagi upaya pengembangan hukum nasional di bidang sumber daya alam dan lingkungan hidup.

Jakarta, Desember 2005 Kelompok Kerja Bidang Hukum Sumber Daya Alam Ketua, Prof. Dr. Koesnadi Hardjasoemantri, S.H., ML

BAB I PENDAHULUAN

A.

LATAR BELAKANG MASALAH

Indonesia mempunyai potensi sumberdaya alam yang besar. Hutan tropis menyimpan keanekaragaman hayati yang sangat kaya. Terdapat sekitar 10 ribu jenis tumbuh-tumbuhan, 1500 jenis burung, 500 jenis mamalia, 21 jenis reptil, dan 65 jenis ikan air tawar. Indonesia juga. memilliki simpanan sumberdaya mineral seperti emas, nikel, tembaga batubara, perak, bauksit dan sebagainya yang tergolong besar. Oleh karena itulah maka Indonesia menjadi salah satu produsen emas, tembaga, dan batubara terpenting di dunia.

Sumberdaya

kelautan di perairan Indonesia pun tidak kalah dalam hal kekayaan dan keragaman potensinya. Terumbu karang yang ada di Indonesia mengandung lebih dari 70 genus sehingga menjadikan negara ini salah satu negara yang mempunyai keragaman karang paling tinggi di dunia. Potensi sumberdaya alam yang sedemikian besar menjadikannya sebagai andalan pembangunan. Pada masa pemerintahan orde baru, sumber daya alam adalah modal dasar pembangunan nasional.

Ketika rezim pemerintahan

berganti, pembangunan ekonomi di tingkat nasional dan daerah juga tidak bisa melepaskan diri dari ketergantungan pada sumberdaya alam. Pembiayaan pembangunan yang mengandalkan pada pemanfaatan sumberdaya alam ternyata tidak diimbangi dengan sikap yang bijak untuk mengelola sumberdaya alam. Kebakaran hutan akibat pembukaan lahan untuk perkebunan besar pada tahun 1997-1998 yang menghabiskan lebih dari 5 ha hutan mengancam kepunahan berbagai spesies hewan dan tumbuhan yang ada. Hampir 70% terumbu karang rusak berat akibat endapan erosi, pengambilan batu karang, penangkapan ikan dengan bom dan racun dan pencemaran laut oleh limbah industri. Laju kerusakan hutan mencapai lebih dari 1,8 juta hektar. Eksploitasi tambang besar-besaran telah mengubah bentang alam, merusak tanah dan menghilangkan vegetasi di atasnya.

Pengelolaan sumberdaya alam yang ditujukan untuk memberikan keuntungan ekonomi semaksimal mungkin dijalankan dengan cara memberikan kewenangan. kepada pemerintah untuk menetapkan hak penguasaan pada sumberdaya

alam

kepada

pihak-pihak

tertentu.

Kecenderungan

untuk

mengutamakan pemodal dan kroni-kroni birokrasi dalam pemberian hak penguasaan pada sumberdaya alam menimbulkan ketimpangan struktur penguasaan sumberdaya alam. Rakyat yang berjumlah lebih banyak dan memiliki ketergantungan. hidup sangat besar pada sumberdaya alam hanya bisa menikmati sedikit ruang untuk memanfaatkan sumber daya alam. Sementara itu badan-badan usaha milik negara, swasta dan badan usaha asing menikmati ruang yang lebih luas untuk memanfaatkan sumberdaya alam. Pada masa pemerintahan Orde Baru, pengelolaan sumberdaya alarn juga memberikan porsi yang lebih besar bagi Pemerintah Pusat untuk menikmati keuntungan ekonomi dari hasil pemanfaatan sumberdaya alam. Sementara itu, Pemerintah Daerah tidak memperoleh bagian yang memadai untuk mendanai pembangunan di daerahnya sendiri, sehingga tercipta ketergantungan politik dan ekonomi yang kuat pada Pemerintah Pusat. Perubahan sedikit terjadi dengan adanya kebijakan otonomi daerah. Meskipun demikian di sana-sini pembagian yang dirasakan. adil bagi kedua belah pihak masih belum tuntas dibahas. Pengelolaan sumberdaya alam juga cenderung dilakukan dalam skala besar dan teknologi tinggi tanpa diimbangi kemampuan menciptakan sumbersumber pendanaan yang mandiri. Banyak badan usaha yang memanfaatkan sumberdaya alam menyandarkan pendanaan usahanya dari utang luar negeri. Dari jumlah utang swasta sebesar US $ 51.5 milyar, US $ 4.1 milyar diantaranya adalah utang industri kehutanan sebesar Rp. 34 trilyun. Sementara itu usaha ekonomi rakyat untuk memanfaatkan sumberdaya alam belum mendapatkan perhatian serius dari pernerintah untuk pengembangannya.

Kendati, usaha

ekonomi tersebut telah mampu memberikan jaminan keberlanjutan kehidupan sekian juta orang yang bergantung pada sumberdaya alam. Ketimpangan struktur penguasaan sumberdaya alam berakar dari bias dalam memandang keberadaan hukum negara dan hukum-hukum adat serta kearifan lokal/tradisional. Keabsahan hak-hak yang diberikan oleh pemerintah kepada pihak-pihak tertentu untuk memanfaatkan sumberdaya alam disandarkan pada hukum negara meskipun proses pembuatannya tidak melibatkan rakyat. Sementara itu hak-hak atas sumberdaya alam yang ada pada rakyat umumnya dimiliki secara turun-temurun dan menjadi bagian yang melekat dengan sistem sosial budaya rakyat.

Kendati demikian hak-hak tersebut dipandang lebih

rendah bahkan acapkali diingkari karena hukum adat yang memberikan legitimasi padanya juga tidak diakui. Konflik atas sumberdaya alam yang terjadi di berbagai wilayah di Indonesia acapkali bersumber dari adanya benturan hak penguasaan atas sumberdaya alam tersebut. Konflik atas sumberdaya. alam terjadi karena hilangnya akses rakyat terhadap sumberdaya alam, terganggunya sistem sosial budaya akibat hilangnya penguasaan pada sumberdaya alam sebagai salah satu pilar dari sistem tersebut, serta menurunnya kualitas sumberdaya alam dan kualitas kehidupan rakyat yang hidup bergantung pada sumberdaya alam. Berbagai

kebijakan

pengelolaan

sumberdaya

alam

yang

dibuat

pemerintah bertujuan untuk mengoptimalkan pemanfaatan sumberdaya alam saat ini tanpa perlindungan yang memadai bagi kepentingan generasi mendatang. Pengelolaan sumberdaya alam lebih mengutamakan peran pemilik modal besar daripada kekuatan ekonomi rakyat, kontrol dan pemanfaatan sumberdaya alam diatur dan dilaksanakan pemerintah tanpa memberikan ruang partisipasi yang luas pada publik.

Politik pengelolaan sumberdaya alam yang eksploitatif, berorientasi pada pemilik modal, bertumpu pada peran pemerintah khususnya Pemerintah Pusat, sektoral dan tidak melindungi hak asasi manusia itulah yang menyebabkan terjadinya salah urus dalam pengelolan sumber daya alam. Politik pengelolaan sumberdaya alam yang mengejar pertumbuhan ekonomi pada akhirnya tercermin dalam seperangkat peraturan perundangundangan baik yang terkait langsung (UU Pertambangan, UU Kehutanan, dan lain-lain) maupun tidak langsung dengan sumberdaya alam (UU PMDN/PMA dan lain-lain). Peraturan perundang-undangan tentang pengelolaan sumberdaya alam ditetapkan dan dilaksanakan secara terpisah oleh berbagai departemen/instansi sektoral di tingkat pusat dan daerah tanpa ada koordinasi dan keterpaduan. Perlindungan pada hak-hak masyarakat adat tidak diberikan secara utuh demikian pula hak-hak masyarakat lokal lainnya. Dengan pendekatan seperti diatas yang terjadi hampir selama 32 tahun lebih mengakibatkan peraturan perundang-undangan yang terkait tumpang tindih dan inkonsistensi serta tidak menggambarkan cetak biru terhadap pengelolaan sumberdaya alam di Indonesia. Praktik salah urus pengelolaan sumberdaya alam di masa silam yang mengantarkan Indonesia pada krisis sumberdaya alam dan krisis-krisis politik, sosial, ekonomi yang menyertainya perlu segera diakhiri. Penataan ulang pada struktur penguasaan dan sistem pengelolaan sumber daya alam perlu dilakukan bersama-sama oleh semua pihak. Pembaruan agraria dan pengelolaan sumber daya alam telah dimandatkan oleh TAP MPR No.IX/MPR/2001.

Atas dasar

itulah maka kita memerlukan pijakan baru dalam mengelola sumberdaya alam. Undang-undang tentang pengelolaan sumberdaya alam diharapkan sebagai cetak biru akan memberikan arahan yang tegas bagi kita semua untuk mengelola sumberdaya alam secara adil, demokratis dan berkelanjutan.

Selanjutnya

Tap.

MPR

IX/MPR/2001

tersebut

menugaskan

kepada Dewan Perwakilan Rakyat bersama Presiden untuk segera mengatur lebih lanjut pelaksanaan pembaruan agraria dan pengelolaan sumberdaya alam serta mencabut, mengubah, dan atau mengganti semua undang-undang dan peraturan pelaksanaannya yang tidak sejalan dengan Ketetapan MPR No. IXIMPR/2001 ini.

Sejalan dengan

perintah Ketetapan MPR ini, maka DPR bersama Presiden melalui UU No. 25/2000 tentang Program Pembangunan Nasional 2000-2004 telah pula menetapkan program penyusunan undang-undang yang berkaitan dengan sumber daya alam dan lingkungan hidup, yakni antara lain perubahan atau penyempurnaan terhadap UU No. 5/1960 tentang Agraria, UU No. 11/1967 tentang Pertambangan; UU No. 8/1971 tentang Minyak dan Gas Bumi; UU No. 23/1997 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup; UU No. 5/1990 tentang Konservasi Sumber Daya Alam Hayati; UU No. 9/1985 tentang Perikanan; dan ditetapkannya Undang-undang Pengelolaan Sumber Daya Alam.

Upaya ke arah pembentukan undang-undang yang mengatur pengelolaan sumberdaya alam saat ini masih berjalan.

Program

penyusunan RUU Pengelolaan Sumber Daya Alam (RUU PSDA) saat ini sudah

sampai

pada

tahap

pengharmonisasian,

pembulatan,

dan

pemantapan konsepsi.

Kelompok Kerja Hukum Sumberdaya Alam berpendirian bahwa substansi yang dikandung dalam RUU PSDA ini harus dapat dijadikan sebagai landasan penilaian dan acuan penyesuaian bagi undang-undang yang terkait dengan sumber daya alam.

Maksudnya adalah bahwa UU

PSDA harus dapat berfungsi sebagai norma penyelaras dan norma rujukan bagi undang-undang "sektor", sehingga terjadi harmonisasi kebijakan.

Dalam kedudukannya sebagai undang-undang yang mempunyai fungsi sebagai norma "payung" demikian, maka posisi peraturan perundang-undangan pengelolaan sumber daya alam berada pada titik tengah keterpaduan (integrasi), keterdekatan (kohesi), keterhubungan (korelasi) dan keutuhan (holistik) dalam pengelolaan sumber daya alam, agar tetap konsisten untuk menjalankan prinsip good environmental governance dan good sustainable development governance. demikian,

peraturan

perundang-undangan

mengenai

Meskipun pengelolaan

sumberdaya alam tidak harus mengatur sesuatu yang telah diatur oleh undang-undang "sektoral" dan juga tidak mengatur kewenangan yang telah ada pada instansi sektor maupun pemerintah daerah.

Materi

muatan peraturan perundang-undangan di bidang pengelolaan SDA ini seharusnya bertitik berat pada pengaturan tentang penjabaran dari asas-asas pengelolaan sumber daya alam yang meliputi asas kehatikehatian (precautionary principle), keadilan antar dan intragenerasi, kepastian masyarakat

hukum adat,

(termasuk keterbukaan,

kepastian

usaha),

keterpaduan

perlindungan

antarsektor,

dan

keberlanjutan. Selain itu juga memuat hal-hal yang berkenaan dengan aspek-aspek

demokrasi

pengelolaan

SDA

yang

tercermin

dalam

pengaturan tentang hak dan peran serta masyarakat yang lebih hakiki (genuine) dan terinci dengan menjabarkan prinsip access to information, public

participation,

dan

access

to

justice;

kemudian

bagaimana

pengakuan dan perlindungan secara utuh hak-hak tradisional, wilayah ulayat, hukum adat dan sistem nilai masyarakat adat dalam pengelolaan SDA; penanganan sengketa yang lebih partisipatif yang meliputi pencegahan, resolusi, penyelesaian dan pemulihan pasca konflik. Selain itu pula diatur bagaimana pengawasan dan akuntabilitas publik, serta transparansi dan keterbukaan manajemen pengelolaan SDA.

Tak

kurang

pentingnya

adalah

pengaturan

pemanfaatan

sumberdaya alam bagi sebesar-besar kesejahteraan rakyat, peningkatan pendapatan negara, pengembangan ilmu pengetahuan dan teknologi yang ramah lingkungan dan untuk kepentingan lainnya yang sah. Untuk itu dalam rangka pemanfaatan SDA ini, diperlukan suatu sistem perizinan yang terpadu (integrated licensing system) atau setidaknya perizinan berantai (keffing vergunningen) dalam upaya pengendalian pemanfaatan SDA dan mencegah bahaya. Dengan demikian keberadaan izin ini tidak dimaksudkan sebagai kebijakan dalam rangka eksploitasi.

Hal lain yang juga perlu ditonjolkan adalah apa yang disebut dengan pendekatan bioregion (kawasan pengelolaan) dalam pengelolaan SDA. Pendekatan ini digunakan untuk mendapatkan keseimbangan kebutuhan hidup dan potensi sumber daya alam yang ditentukan berdasarkan kriteria ekonomi, ekologi, dan sosial.

Pendekatan ini

bertujuan untuk pemulihan dan pemeliharaan fungsi ekosistem melalui tanggung jawab pada kelestarian SDA, daya tarik budaya, dan proses ekologi, desentralisasi, dan keseimbangan sosial. Asumsi-asumsi dasar yang acapkali didiskusikan sebagai hal penting dalam pendekatan bioregion pada pengelolaan sumber daya alam perlu ditonjolkan, yakni: (1)

keragaman

karakteristik

ekosistem

yang

semuanya

saling

tergantung; (2) kesatuan antara ekosistem alam dengan masyarakat; (3) kesatuan yang ada tidak dibatasi oleh batas administratif dan etnis; (4) perlunya sinergi dan pengembangan pengetahuan modern dan lokal dalam pengelolaan sumber daya alam; (5) perlunya kerjasama dalam perencanaan dan pelaksanaan pengembangaan bioregion, (6) partisipasi semua pihak dalam penyusunan kebijakan serta kemampuan adaptasi pada perubahan yang terjadi dalam bioregion.

Hal lain yang perlu diperhatikan dalam pengaturan pengelolaan SDA

ini

adalah

aspek

kelembagaan

yang

mampu

mendorong

terwujudnya pembangunan berkelanjutan yang dilandasi oleh tata pemerintahan yang baik. Secara kelembagaan juga mampu memfasilitasi penyelesaian sengketa antar kepentingan dalam pemanfaatan SDA secara efektif, obyektif, imparsial dan responsif, baik antar-instansi (sektor) pemerintah, antara Pusat dan Daerah, antar-daerah, maupun antar-komponen masyarakat.

B.

PERMASALAHAN

Berdasarkan hasil kajian Kelompok Kerja Bidang Hukum Sumber Daya Alam, saat ini diperlukan adanya cetak biru (blueprint) mengenai pengelolaan SDA yang komprehensif, kohesif dan konsisten yang dijadikan sebagai rujukan bersama dalam pengelolaan di bidang ini, juga perlu adanya koordinasi substansial dalam penyusunan peraturan di bidang SDA dengan berlandaskan pada prinsip-prinsip transparansi, partisipasi dan akuntabilitas yang melibatkan seluruh sektor dan seluruh pemangku kepentingan yang terkait. Dalam hubungan itu, permasalahan atau isu pokok di bidang hukum sumber daya alam untuk saat ini meliputi hal-hal sebagai berikut: Penegakan

Hukum:

Masalah-masalah

yang

dihadapi

di

bidang

penegakan hukum ini, antara lain, meliputi: (a) kelemahan kapasitas, kompetensi dan integritas moral aparatur penegak hukum;

(b)

institusi

penegak

hukum

yang

masih

bekerja

berdasarkan kepentingan institusinya masing-masing; dan (c) Tidak adanya koordinasi yang kuat dan substansial untuk membangun sinkronisasi dan harmonisasi tugas dan fungsi penegakan hukum. Sinkronisasi Kepentingan Antar Sektor. Persoalan sinkronisasi ini meliputi: (a) masih banyak perundangundangan di bidang PSDA yang lebih menitikberatkan pada kepentingan ekonomi dan mengabaikan kepentingan konservasi; (b) pengaturan PSDA yang masih bersifat sentralistik sehingga

banyak

benturan

penyelesaian

dengan

konflik

dilakukan melalui

kewenangan

kewenangan

daerah;

antar

sektor

dan

(c)

seringkali

pendekatan ad hoc tidak menyelesaikan

sinkronisasi yang bersifat strategis dan berjangka panjang Sinkronisasi Kepentingan Sektor dan Masyarakat Adat. Dalam hal ini termasuk: (a) Pemahaman terhadap keberadaan masyarakat adat yang masih parsial dan bahkan dianggap sebagai penghambat dalam pengelolaan SDA; (b) Pengaturan tentang pengakuan dan perlindungan terhadap masyarakat adat dalam PSDA masih belum memadai, sehingga belum ada jaminan hukum yang lebih kuat dalam suatu undang-undang; dan (c) Penyelesaian sengketa yang melibatkan masyarakat adat masih bersifat ad hoc dan tidak menyentuh akar masalahnya dan berujung pada peminggiran dan pengabaian hak-hak masyarakat adat. Kewenangan Pusat dan Daerah Di Bidang Pengelolaan Sumber Daya Alam.

Permasalahan ini mencakup: (a) Dalam kaitan upaya

pengaturan PSDA masih terjadi tarik menarik kewenangan antara Pusat

dan

Daerah

menimbulkan kewenangan;

secara

ketegangan (b)

Kebijakan

tidak yang

proporsional, berujung

desentralisasi

pada

sehingga konflik

pengelolaan

SDA

dilaksanakan secara setengah hati, sehingga terjadi tumpang tindih kewenangan antara Pusat dan Daerah; dan (c) Daerah dalam rangka mengejar PAD seringkali mementingkan eksploitasi kekayaan

SDA

tanpa

memperhatikan

prinsip-prinsip

keberlanjutan.

Kelembagaan: Persoalan kelembagaan meliputi: (a) Tidak adanya suatu institusi yang dapat melakukan sinkronisasi dan harmonisasi secara substansial pada setiap peraturan perundang-undangan, sehingga selama ini berjalan masing-masing; (b) Koordinasi dilakukan hanya bersifat formalitas dan tidak secara sistematis,

konsisten

dan

terus

menerus,

sehingga

mekanisme

penyelesaiannya lebih bersifat ad hoc dan parsial.

MAKSUD DAN TUJUAN KEGIATAN Kelompok Kerja Bidang Hukum Sumber Daya Alam ini merupakan kelanjutan dari program kegiatan Dialog Bidang Hukum dan NonHukum, yang tujuannya adalah lebih mengkaji lebih mendalam masalah-masalah yang berkaitan dengan pengelolaan sumber daya alam, sebagai bahan masukan bagi penentuan langkah kebijakan pembangunan nasional di bidang hukum, khususnya dalam kaitan pengaturan pengelolaan dan pemanfaatan sumber daya alam. D.

PERSONALIA KELOMPOK KERJA Ketua Sekretaris Anggota

Asisten Pengetik

: Prof.Dr. Koesnadi Hardjasoemantri, S.H., ML : Bambang Iriana Djajaatmadja, S.H., LL.M : 1. Prof.Dr. Ir. H. Tridoyo Kusumastanto, MS 2. Prof. Dr. Daud M. Silalahi, S.H., LL.M 3. Prof.Dr. Hj. Etty R. Agoes, S.H., LL.M 4. Dr. H. Abdurrahman, S.H., M.H. 5. Dr. Asep Warlan Yusup, S.H., M.H. 6. Dr. Ryad Chairil, M.Eng 7. Sri Badini Amidjojo, S.H., M.H. 8. Melda Kamil Ariadno, S.H., LL.M 9. Dra. Masayu S. Hanim, MSi. 10. Isna Hertati, S.H. : 1. Sukesti Iriani, S.H., M.H. 2. Rahendro Jati, S.H. : 1. Tatik Kusnowati 2. Bambang Widi

BAB II

KAJIAN ULANG (REVIEW) KEBIJAKAN SEKTORAL DALAM PENGELOLAAN SUMBERDAYA ALAM

Beberapa undang-undang yang berkaitan langsung dengan pengelolaan sumberdaya alam adalah: (1) Undang-undang Nomor 5 tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria; (2) Undang-undang Nomor 11 tahun 1967 tentang Ketentuan Pokok Pertambangan; (3) Undang-undang Nomor 11 tahun 1974 tentang Pengairan; (4) Undang-undang Nomor 5 tahun 1990 tentang Konservasi Sumber daya Alam Hayati dan Ekosistemnya; (5) Undang-undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan; dan (6) Undang-undang Nomor 31 tahun 2004 tentang Perikanan. Pada Bab ini beberapa undang-undang tersebut akan dikaji untuk melihat bagaimana pengaturan pada aspek-aspek keberlanjutan, perlindungan pada masyarakat adat, partisipasi publik, daya penegakan hukum, hubungan negara dengan sumber daya alam, sinkronisasi dengan perundang-undangan lain, penghormatan hak asasi manusia, desentralisasi, dan kelembagaan.

A.

UNDANG-UNDANG NOMOR 5 TAHUN 1960 PERATURAN DASAR POKOK-POKOK AGRARIA

TENTANG

Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar PokokPokok Agraria (selanjutnya disingkat UUPA) adalah produk hukum nasional pertama yang mengatur tentang sumberdaya alam.

UUPA mengartikan

sumberdaya alam (agraria) sebagai bumi, air, ruang angkasa dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya. Pasal 1 ayat (2) menyatakan bahwa: “Seluruh bumi, air dan ruang angkasa termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dalam wilayah Republik Indonesia, sebagai karunia Tuhan YME adalah bumi, air dan ruang angkasa bangsa Indonesia dan merupakan kekayaan nasional". Berkaitan dengan cakupan agraria ini, maka muncul pertanyaan apakah sumberdaya alam yang terdiri dari bumi, air, ruang angkasa dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya itu harus dipandang

sebagai kesatuan ekologi yang utuh dan saling terkait (ekosistem), atau dapat dipandang sebagai jenis-jenis sumberdaya alam yang bisa dikuasai dan dikelola secara terpisah?

Dalam hubungan ini, UUPA

memang tidak secara tegas membahas mengenai keutuhan dan saling keterkaitan antara sumberdaya alam ini, namun pengaturan tentang penguasaan tanah memberikan jawaban pada pertanyaan itu. Pasal 4 ayat (2) UUPA menyatakan bahwa hak-hak atas tanah memberikan wewenang untuk mempergunakan tanah, tubuh bumi, air serta ruang yang ada di atasnya sekedar diperlukan untuk kepentingan yang langsung berhubungan dengan penggunaan tanah dan dalam batasbatas yang diatur oleh undang-undang.

UUPA lebih banyak mengatur tentang dasar-dasar penguasaan sumberdaya alam. Hanya. ada. satu pasal yang mengatur tentang pengalokasian pemanfaatan sumberdaya alam. Pasal 14 yang menjadi dasar bagi perencanaan pengalokasian dan pemanfaatan sumber daya alam

(agraria)

menyatakan

bahwa

perencanaan

pemanfaatan

sumberdaya alam dilakukan untuk keperluan negara, peribadatan, pusat

kehidupan

pengembangan

sosial

produksi

budaya

dan

pertanian,

kesejahteraan

peternakan,

masyarakat,

perikanan

serta.

pengembangan industri, transmigrasi, dan. pertambangan. Sementara itu, berkaitan dengan kelestarian pengelolaan sumberdaya alam, UUPA hanya menyebutkan di Pasal 15 bahwa: "memelihara tanah, termasuk menambah kesuburannya serta mencegah kerusakannya adalah kewajiban tiap-tiap orang, badan hukum, atau instansi yang mempunyai hubungan hukum dengan tanah itu, dengan memperhatikan pihak yang ekonominya lemah." Namun demikian, selama, tiga dekade terakhir ini kebijakan pertanahan selama. pemerintahan orde baru yang bercorak sentralistik telah menimbulkan dampak bagi sumber-sumber agraria, terutama degradasi

kualitas

tanah

pertanian

yang

banyak

dialihfungsikan

menjadi areal perumahan mewah (real estate), kawasan industri, dan bahkan menjadi komoditas untuk investasi dan spekulasi para pemilik modal yang mengakibatkan tanah diterlantarkan dalam jangka waktu yang tidak tertentu. Implikasi sosial-budaya yang ditimbulkan adalah terjadinya berbagai konflik vertikal maupun horizontal di daerah antara masyarakat dengan pemerintah atau masyarakat dengan pemodal besar, karena terjadi penggusuran atau pengabaian atas hak-hak masyarakat adat/lokal dalam penguasaan dan pemanfaatan sumber-sumber agraria.

UUPA yang secara tegas menyatakan berlandaskan hukum adat, memberikan batasan pada hukum adat.

Dalam Pasal 5 disebutkan

bahwa hukum agraria yang berlaku atas bumi, air, dan ruang angkasa ialah hukum adat, sepanjang tidak bertentangan, dengan kepentingan nasional dan negara, yang berdasarkan pada persatuan bangsa, dengan sosialisme Indonesia serta dengan peraturan-peraturan yang tercantum dalam UUPA dan dengan peraturan perundang-undangan lainnya, serta segala sesuatu yang mengindahkan unsur-unsur yang bersandarkan pada hukum agama.

Pilihan untuk menjadikan hukum adat sebagai dasar hukum agraria. nasional dilakukan mengingat UUPA dimaksudkan sebagai undang-undang yang bersumber dari kesadaran hukum rakyat banyak. Dalam kenyataannya bagian terbesar dari rakyat Indonesia tunduk pada hukum adat.

Namun, UUPA memandang bahwa hukum adat perlu

disempurnakan karena dalam perkembangannya tidak terlepas dari pengaruh kolonial yang kapitalistik dan masyarakat swapraja yang feodal.

Penyempurnaan hukum adat dilakukan melalui penyesuaian

dengan kepentingan masyarakat dalam konteks negara moderen dan hubungan negara dengan dunia internasional serta sosialisme Indonesia (penjelasan umum III angka 1).

Dalam kenyataannya, tanpa kriteria yang jelas, kepentingan. bangsa dan negara acapkali ditafsirkan sama dengan kepentingan beberapa

kelompok

(pemerintah).

orang

yang

sedang

memegang

kekuasaan

Dengan mengatasnamakan kepentingan bangsa dan

negara maka hak-hak rakyat atas sumberdaya agraria. yang bersumber dari hukum adat sering diabaikan. Hak-hak rakyat yang dalam bahasa UUPA dikatakan sebagai hak ulayat dan hak serupa itu diberikan dalam konteks kesesuaiaannya dengan kepentingan nasional dan kepentingan negara yang tidak terdefinisikan secara jelas serta kesesuaiannya dengan peraturan perundang-undangan lain yang pada kenyataannya justru mengingkari hak-hak masyarakat adat.

Meskipun UUPA memberikan pengakuan yang mendua pada masyarakat adat, namun untuk perorangan warga negara Indonesia cukup diberikan peluang untuk mendapatkan hak individual atas tanah. Pasal 16 UUPA memberikan berbagai peluang untuk menguasai tanah dengan berbagai alas hak: hak milik, hak guna bangunan, hak guna usaha, hak pakai, hak sewa, dan sebagainya.

UUPA menganut pandangan bahwa urusan agraria pada dasarnya adalah urusan pemerintah pusat.

UUPA tidak mengatur secara rinci

tentang kewenangan dan peran pemerintah daerah. pemerintah

daerah

adalah

pelaksanaan

dari

tugas

Kewenangan pembantuan.

Pemerintah, atau lebih khusus lagi pemerintah pusat menempati peran strategis dalam UUPA. Dengan demikian dapat dipahami jika partisipasi publik tidak mendapat ruang dalam undang-undang ini.

Penegakan hukum dalam UUPA utamanya diarahkan pada pelanggaran kewajiban memelihara tanah dari para pemegang hak atas tanah, pendaftaran tanah, pelanggaran berkaitan dengan hak milik adat, penggunaan tanah bukan oleh pemilik, dan pelanggaran ketentuan

peralihan hak atas tanah. UUPA tidak memberikan penjelasan mengapa penegakan hukum hanya diberikan pada hal-hal tersebut, tetapi tidak pada hal lain, seperti haInya pelanggaran dalam prosedur pencabutan hak atas tanah atau tidak terpenuhinya berbagai kewajiban pemerintah yang ditetapkan dalam UUPA.

B.

UNDANG-UNDANG NOMOR 11 TAHUN 1967 TENTANG PERTAMBANGAN Pemahaman tentang sumberdaya alam dalam Undang-undang

Nomor 11 Tahun 1967 tentang Pertambangan bersifat reduksionis. Sumberdaya alam lebih banyak dilihat sebagai komoditas.

Undang-

undang Nomor 11 Tahun 1967 tentang Pertambangan mengartikan sumberdaya tambang sebagai bahan galian (unsur kimia, mineral, biji dan batuan yang merupakan endapan alam) yang merupakan kekayaan nasional yang dikuasai dan dipergunakan negara untuk kemakmuran rakyat. Selain

pandangan

reduksionis

tentang

sumber

daya

alam,

Undang-undang Nomor 11 Tahun 1967 lebih menitikberatkan perhatian pada eksploitasi (use-oriented) dari pada kelestarian sumber daya tambang.

Undang-undang

ini

hanya

memberikan

perlindungan, lingkungan dari kegiatan pertambangan.

satu

pasal

Pengaturan

tersebut bahkan hanya berlaku pada kegiatan pasca penambangan, dengan menyatakan bahwa: "apabila selesai melakukan penambangan bahan galian pada suatu tempat pekerjaan, pemegang kuasa pertambangan yang bersangkutan diwajibkan mengembalikan tanah sedemikian rupa sehingga tidak menimbulkan bahaya penyakit atau bahaya lain bagi masyarakat sekitarnya."

Dengan ketentuan semacam itu maka undang-undang ini kurang memberi perhatian pada upaya konservasi sumberdaya alam dan lingkungannya. Pemanfaatan

sumber

daya

tambang

diarahkan

untuk

meningkatkan pendapatan negara yang dilakukan dengan mengundang investor besar.

Dengan demikian undang-undang ini sarat dengan

orientasi ekonomi dan kapital (economic and capital oriented).

Undang-undang

Pertambangan

ini

juga

bersifat

sentralistik.

Penguasan, pemanfaatan, dan pengusahaan serta perijinan usaha pertambangan umum ditetapkan oleh pemerintah pusat (menteri pertambangan).

Pemerintah Daerah hanya berhak melaksanakan

penguasaan negara dan mengatur usaha pertambangan untuk bahanbahan golongan C seperti pasir, kapur, belerang, dan lain-lain yang kurang bernilai ekonomis tinggi.

Sedangkan, bahan galian tambang

golongan A dan B seperti emas, tembaga, nikel, minyak dan gas bumi, batu

bara,

timah,

bauksit,

dan

lain-lain

menjadi

bagian

dari

kewenangan pemerintah pusat.

Dengan semangat sentralistik itu pula maka tidak ada ruang bagi pengaturan mengenai partisipasi publik dalam proses pengambilan keputusan

dan

pembuatan

kebijakan

pengelolaan

sumber

daya

tambang. Kontrol publik pun dalam pengelolaan sumberdaya tambang sejak awal tidak diatur dalam undang-undang ini. Masyarakat terutama yang berdiam di wilayah yang akan dilakukan kegiatan pertambangan tidak pernah diberi informasi dan dimintakan persetujuan bagi, rencana pemberian ijin pertambangan. Hal ini mengabaikan satu prinsip penting dalam pengelolaan sumberdaya alam yang dikenal sebagai prior informed consent principle.

Pengakuan pada hak-hak masyarakat adat diintegrasikan dalam pengaturan

tentang

pertambangan

rakyat.

Undang-undang

ini

menafsirkan bahwa rakyat setempat yang mengusahakan kegiatan pertambangan dipastikan sebagai masyarakat yang terikat oleh hukum adat.

Dalam kenyataannya, tidak semua rakyat setempat adalah

masyarakat adat, dan tidak semua pertambangan rakyat dilakukan oleh masyarakat adat.

Membatasi hak masyarakat adat hanya pada

pengelolaan tambang skala kecil (pertambangan rakyat) merupakan wujud sikap diskriminatif pada masyarakat adat dalam penguasaan dan pemanfaatan sumber daya tambang.

Implikasi pengaturan pengelolaan sumber daya tambang yang bercorak

sentralistik,

sektoral,

dan

diskriminatif

secara

nyata

menimbulkan dampak negatif bagi ekologi dan lingkungan hidup. Operasi dari usaha pertambangan menimbulkan kerusakan tanah, air, dan degradasi sumber daya alam hayati.

Pasal 30 yang mengatur

kewajiban pengusaha untuk melakukan reklamasi dan rehabilitasi ternyata

bukan

dimaksudkan

sebagai

upaya

untuk

konservasi,

reklamasi, rehabilitasi, atau mengembalikan fungsi lingkungan hidup, tetapi hanya sekadar sebagai upaya untuk mencegah kemungkinan timbulnya penyakit.

C.

UNDANG-UNDANG NOMOR 5 KONSERVASI SUMBERDAYA EKOSISTEMNYA

TAHUN ALAM

1990 TENTANG HAYATI DAN

Penegasan. tentang sifat keutuhan dan kesalingterkaitan sumberdaya alam tampak dalam Undang-undang Nomor 5 Tahun 1990 tentang Konservasi Sumber daya Alam Hayati dan Ekosistemnya. Undang-undang ini mengartikan sumber daya alam hayati sebagai unsur-unsur hayati di alam yang terdiri dari

sumber daya alarn nabati (tumbuhan) dan sumberdaya alam hewani (satwa) yang bersama dengan unsur non hayati di sekitarnya yang secara keseluruhan membentuk ekosistem.

Unsur-unsur dalam sumber daya alam hayati dan

ekosistemnya pada dasarnya saling tergantung antara satu dengan yang lain dan saling mempengaruhi sehingga kerusakan dan kepunahan salah satu unsur akan berakibat terganggunya ekosistem. Undang-undang Nomor 5 Tahun 1990 lebih banyak memusatkan perhatian pada pengaturan tentang kelestarian sumberdaya alam. Konservasi sumberdaya

alam

hayati

terwujudnya

kelestarian

dan

ekosistemnya

sumberdaya

alam

bertujuan

hayati

serta

mengusahakan keseimbangan

ekosistem, sehingga dapat mendukung upaya peningkatan kesejahteraan masyarakat dan mutu kehidupan manusia. Konservasi sumber daya alam dilakukan

dengan

kegiatan

perlindungan

sistem

penyangga

kehidupan,

pengawetan keanekaragaman tumbuhan dan satwa serta ekosistemnya serta pemanfaatan secara lestari sumberdaya alam dan ekosistemnya. Pasal 4 undang-undang ini menyebutkan bahwa konservasi sumberdaya alam hayati dan ekosistemnya merupakan tanggung jawab dan kewajiban pemerintah serta masyarakat. Namun, bagian terbesar dari isi undang-undang ini berkaitan dengan dominasi peran pemerintah.

Pengaturan tentang peran

masyarakat diberikan dalam Bab IX (Pasal 37).

Peran serta rakyat dalam

konservasi

sumberdaya

alam

hayati

dan

ekosistemnya

diarahkan

dan

digerakkan oleh pemerintah melalui berbagai kegiatan yang berdaya guna dan berhasil guna (Pasal 37 ayat (1)). Dengan pengertian demikian, maka peran serta yang dimaksud bukan partisipasi sejati dari rakyat (genuine public participation) melainkan mobilisasi yang dilakukan pemerintah pada rakyat. Peran pemerintah sangat besar dalam kegiatan-kegiatan konservasi sumber daya alam hayati dan ekosistemnya. Pemerintah menetapkan wilayah tertentu

sebagai

wilayah

perlindungan

sistem

penyangga

kehidupan;

menetapkan pola dasar pembinaan wilayah perlindungan dan sistem penyangga kehidupan; menetapkan pengaturan cara pemanfaatan wilayah perlindungan sistem penyangga kehidupan; mengatur dan menertibkan penggunaan dan pengelolaan tanah dan hak pengusahaan di perairan yang terletak dalam wilayah perlindungan dan sistem penyangga kehidupan; menetapkan dan mengelola kawasan suaka alam (cagar alam dan suaka margasatwa) dan pelestarian alam (taman nasional, taman hutan raya dan taman wisata alam). Dengan besarnya peran pemerintah itu maka ruang bagi masyarakat adat melakukan kegiatan konservasi sumber daya alam hampir tidak ada. Undangundang ini tidak menyebutkan sedikitpun pengaturan tentang masyarakat adat, meskipun

masyarakat

adat

di

berbagai

tempat

mempunyai

pranata,

pengetahuan dan pengalaman konservasi sumber daya alam. Peran pemerintah dalam konservasi sumberdaya alam dan ekosistemnya dipahami sebagai konsekuensi dari penguasaan negara pada sumberdaya alam (penjelasan Pasal 16 ayat (1) dan Pasal 34 ayat (1)). Karena itulah maka hak masyarakat adat tidak mendapat tempat yang memadai.

Undang-undang ini

bahkan lebih memilih menyerahkan pengelolaan zona pemanfaatan taman nasional, taman hutan raya dan taman wisata alam melalui pemberian hak pengusahaan kepada koperasi, badan usaha milik negara, perusahaan swasta dan perorangan. Konservasi pandangan

sumberdaya,

undang-undang

ini

alam adalah

dilaksanakan oleh pernerintah pusat.

hayati

dan

urusan

ekosistemnya

negara

yang

dalam

kemudian

Pemerintah daerah hanya dapat

menjalankan urusan ini jika mendapat pendelegasian wewenang ataupun menjalankannya sebagai tugas pembantuan dari pemerintah pusat. Meskipun memberi porsi besar bagi pemerintah pusat, tidak ada penjelasan tentang unsur pemerintahan mana yang bertanggung jawab secara kelembagaan untuk menjalankan undang-undang ini. Karena itu tidak ditemukan kegiatan konservasi sumberdaya alam hayati yang terpadu, karena masing-masing lembaga

menginterpretasikan sendiri mengenai konservasi ini sesuai dengan dasar-dasar kebijakannya yang bersifat sektoral. Undang-undang Nomor 5 Tahun 1990 ini sarat mengatur hak negara tetapi tidak banyak memberikan pengaturan tentang hak rakyat, apalagi dalam konteks pengakuan hak asasi manusia.

Pengaturan yang diberikan kepada

rakyat semata-mata berkaitan dengan kewajiban dan larangan-larangan yang diancam dengan hukuman pidana.

D.

UNDANG-UNDANG NOMOR 41 TAHUN 1999 TENTANG

KEHUTANAN

Undang-undang

Nomor

41

Tahun

1999

tentang

Kehutanan

mendefinisikan hutan sebagai kesatuan ekosistem berupa hamparan lahan berisi sumber daya alam hayati yang didominasi pepohonan dalam persekutuan alam lingkungannya yang satu dengan lainnya tidak dapat dipisahkan. Sumberdaya hutan dengan demikian tidak dilihat sebagai sekumpulan komoditas tetapi juga ekosistem yang unsur-unsurnya saling terkait. Penyelenggaraan kehutanan disebutkan berasaskan pada manfaat dan lestari, kerakyatan, keadilan, kebersamaan, keterbukaan, dan keterpaduan. Asas

manfaat

dan

lestari

dimaksudkan

agar

setiap

pelaksanaan

penyelenggaraan kehutanan memperhatikan keseimbangan dan kelestarian unsur lingkungan, sosial-budaya dan ekonomi.

Pengejawantahan asas itu

kemudian dilakukan dengan mengalokasikan kawasan hutan sesuai fungsinya menjadi hutan lindung, hutan produksi, dan hutan konservasi. Secara khusus diatur pula tentang perlindungan hutan dan konservasi alam. Pengaturan ini dimaksudkan untuk menjaga agar fungsi hutan tetap lestari. Oleh karena itu, undang-undang ini merinci berbagai perbuatan yang dianggap memberi

kontribusi pada kerusakan fungsi hutan, menetapkan larangan-larangan serta mekanisme penegakan hukumnya. Negara yang dalam hal ini ditafsirkan sebagai pemerintah memegang peran penting dalam penguasaan dan pengelolaan sumberdaya hutan. Pasal 4 menyebutkan bahwa semua hutan termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Penguasaan hutan oleh negara memberikan wewenang kepada pemerintah (pusat) untuk mengatur dan mengurus segala sesuatu yang berkaitan dengan hutan, kawasan hutan dan hasil hutan; menetapkan status wilayah tertentu sebagai kawasan hutan; mengatur dan menetapkan hubungan-hubungan hukum antara orang dengan hutan serta perbuatan hukum mengenai kehutanan. Pengurusan hutan meliputi kegiatan perencanaan kehutanan, pengelolaan hutan, penelitian dan pengembangan, pendidikan dan latihan, penyuluhan kehutanan serta pengawasan. Dengan demikian, pemerintah berfungsi sebagai pengatur, pengalokasi, pemberi izin, perencana, pengelola, peneliti, pendidik, penyuluh sekaligus pengawas. Pereduksian negara menjadi pemerintah dalam konteks hak menguasai sumberdaya hutan bertentangan dengan UUPA.

Hak menguasai negara

menurut UUPA bisa dilimpahkan kepada daerah swatantra dan masyarakat hukum adat tertentu. Dengan peran yang besar dari pemerintah itu maka paradigma pengelolan sumberdaya alam yang berpusat pada negara (state-based forest management) tetap dipegang oleh undang-undang ini. Kalaupun masyarakat mendapat peran maka peran itu hanyalah pelengkap.

Hal ini merupakan

konsekuensi dari penerapan paradigma pengelolaan sumber daya alam oleh negara yang menempatkan pemerintah dalam posisi sentral dan menentukan. Sebaliknya, paradigma pengelolaan sumber daya alam oleh masyarakat (community-based forest management) menjadikan masyarakat sebagai pelaku

utama dalam pengelolaan hutan, sedangkan pemerintah hanya berperan sebagai fasilitator dan administrator untuk mendukung proses tersebut. Perwujudan lain dari paradigma pengelolaan hutan oleh negara dalam undang-undang ini tampak jelas dalam pengaturan tentang masyarakat adat. Hal ini dimulai dari ketentuan yang tidak mengakui adanya hutan adat sebagai hutan berdasarkan statusnya. Undang-undang ini hanya mengakui hutan negara dan hutan hak sebagai hutan berdasarkan statusnya. Sedangkan, hutan adat dinyatakan sebagai bagian dari hutan negara yang berada dalam wilayah dan dikelola oleh masyarakat adat.

Karena itu, hak-hak masyarakat adat atas

sumber daya hutan diposisikan sebagai bagian dari hak negara. Hutan adat ditetapkan pemerintah sepanjang dalam kenyataannya masyarakat hukum adat masih ada dan diakui keberadaannya. Pengukuhan keberadaan dan hapusnya hak masyarakat adat ditetapkan dengan Peraturan Daerah yang disusun dengan mempertimbangkan basil penelitian para pakar hukum adat, aspirasi masyarakat dan tokoh adat serta instansi terkait. Ketentuan yang sifatnya birokratik dan teknokratik-saintifik ini berpotensi mengingkari keberadaan masyarakat adat secara faktual, dan pada gilirannya kemudian mengingkari hak masyarakat adat untuk mengidentifikasikan dirinya sendiri (self-identification) dan hak menentukan kehidupannya sendiri (selfdetermination). Undang-undang ini juga mengingkari hak asasi masyarakat adat untuk memiliki sumber daya alamnya. Hak-hak masyarakat adat yang diakui hanyalah hak memanfaatkan sumberdaya alam dan mengelola, dalam skala, terbatas untuk keperluan hidup sehari-hari. Meskipun memberi batasan pada hak masyarakat adat, Undang-undang Nomor 41 Tahun 1999 memberi ruang cukup besar pada peran publik untuk berpartisipasi dalam penyelenggaraan kehutanan.

Peran serta masyarakat

diatur dalam sebuah bab tersendiri yang menyebutkan antara lain hak masyarakat memanfaatkan hutan dan hasil hutan, mengetahui rencana

peruntukan

hutan,

pemanfaatan

hasil

hutan

dan

informasi

kehutanan,

memberikan informasi dalam pembangunan kehutanan serta melakukan pengawasan secara langsung atau tidak langsung. Selain itu, masyarakat juga berhak mengajukan gugatan perwakilan (class action) terhadap tindakan yang merusak hutan dan merugikan kehidupan masyarakat. Undang-undang

Kehutanan

ini

belum

mampu

sepenuhnya

menerjemahkan gagasan hutan untuk kesejahteraan rakyat (forest for people). Meskipun kata-kata rakyat atau masyarakat banyak muncul, namun esensi pengelolaan hutan oleh masyarakat belum terwujud. Selain peran besar yang dimiliki pemerintah (mayoritas isi undang-undang mengatur pelaksanaan hak menguasai negara), pengaturan sistem pengelolaan hutan pun tidak mendukung sistem pengelolaan oleh masyarakat.

Satuan pengelolaan hutan ditetapkan

berdasarkan fungsi (produksi, lindung dan konservasi), bukan berdasarkan satuan wilayah sebagaimana dikenal masyarakat. Kelembagaan pengelolaan hutan oleh masyarakat dianggap terwakili oleh lembaga semacam koperasi. Koperasi dipandang sebagai satu-satunya pilihan bagi

masyarakat

untuk

mengembangkan

perekonomiannya

seperti

dipersepsikan oleh pemerintah. Karena itu, pengaturan seperti ini secara nyata mengabaikan keberadaan institusi-institusi lokal atau kelembagaan adat yang hidup dan berkembang dalam masyarakat adat/lokal. Undang-undang ini juga tidak bisa diharapkan untuk menyelesaikan banyak kasus konflik kehutanan terutama antara masyarakat adat/lokal dan antara masyarakat adat/lokal pemegang konsesi kehutanan.

Konflik-konflik

tersebut pada umumnya bersumber dari penguasaan atas wilayah masyarakat adat/lokal yang di kemudian hari ditetapkan pemerintah sebagai kawasan hutan. Proses penetapan kawasan hutan secara sepihak dengan tidak melibatkan seluruh masyarakat, terutama masyarakat yang mempunyai hak historis dan

kultural pada kawasan hutan, merupakan akar konflik kehutanan yang terjadi di berbagai daerah. Undang-undang Kehutanan ini justru memperteguh cara penetapan kawasan hutan yang tidak adil dan tidak demokratis itu. Pasal 81 menyebutkan bahwa kawasan hutan yang telah ditunjuk dan atau ditetapkan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku sebelum undang-undang ini dinyatakan tetap sah.

Sementara itu, pada bagian menimbang butir (c)

disebutkan bahwa pengurusan hutan harus menampung dinamika aspirasi dan peran serta masyarakat, adat dan budaya serta tata nilai masyarakat yang berdasarkan pada norma hukum nasional. Ketidakpuasan masyarakat adat pada proses penetapan kawasan hutan yang acapkali berujung pada konflik adalah salah satu bentuk aspirasi masyarakat dan pertentangan antara norma hukum nasional dengan normanorma hukum adat dan nilai-nilai budaya yang dianut masyarakat. Dengan tetap diakuinya cara penunjukan dan penetapan kawasan hutan seperti dimaksud dalam pasal-pasal Undang-undang Nomor 41 Tahun 1999 berarti telah terjadi kontradiksi internal, karena mengingkari pernyataan dalam butir (c) konsiderans undang-undang tersebut. Semangat desentralisasi dalam undang-undang ini dimuat dalam Pasal 66. Dalam rangka penyelenggaraan kehutanan pemerintah pusat menyerahkan sebagian kewenangannya kepada pemerintah daerah.

Namun kewenangan

yang diserahkan itu hanyalah kewenangan kebijakan yang bersifat operasional. Kebijakan umum dan mendasar tetap dipegang Pemerintah Pusat. Pemerintah Daerah pun tidak terlibat dalam proses penyusunan kebijakan Pusat. Ketentuan tentang desentralisasi semacam ini bertentangan dengan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 khususnya Pasal 10 dan Pasal 17.

Dari aspek kelembagaan, undang-undang ini memberikan kewenangan terlampau luas kepada Departemen Kehutanan. berwenang menetapkan status dan fungsi hutan.

Departemen Kehutanan Khusus dalam penetapan

status hutan yang berkaitan dengan penguasaan tanah tidak ada satu pun ketentuan

yang

menyebutkan

perlunya

koordinasi

antara

Kehutanan dengan Badan Pertanahan Nasional (BPN).

Departemen

Hal ini berpotensi

menimbulkan perebutan kewenangan dalam pengaturan mengenai lahan hutan antar instansi pernerintah serta tumpang tindih pengaturan dalam wilayah yang sama. Penegakan hukum diatur cukup rinci dalam undang-undang ini. Sanksi yang diberikan tidak hanya pidana tetapi juga perdata dan administratif. Selain itu diatur juga tentang penyelesaian sengketa kehutanan yang tidak hanya bisa dilakukan melalui pengadilan, tetapi juga upaya penyelesaian sengketa kehutanan melalui jalur luar pengadilan (alternative dispute resolution).

E.

UNDANG-UNDANG NO. 7 TAHUN 2004 TENTANG SUMBER DAYA AIR

Air adalah sumber kehidupan, tanpa air tak mungkin ada kehidupan. Air yang semula tiada yang memiliki (res nullius), kemudian menjadi milik bersama umat manusia (res commune), bahkan milik bersama

seluruh

makhluk

Tuhan,

tak

seorang

pun

boleh

memonopolinya. Tidak dapat dipungkiri bahwa air merupakan hal yang sangat mendasar

dalam

menopang

kehidupan

manusia.

Bahkan

dapat

dikatakan manusia tidak dapat hidup tanpa air, sehingga dapat diterima bahwa air merupakan bagian dari hidup, dan bahkan kehidupan itu sendiri.

Kebutuhan

mendasar

akan

air

dalam

hidup

manusia

merupakan hal yang mutlak. Tanpa minyak maupun energi listrik manusia masih dapat hidup tetapi manusia tidak dapat hidup tanpa air.

Oleh karenanya pengaturan air berbeda dengan sumber daya dan kekayaan alam lainnya, memerlukan penghayatan yang mendalam akan fakta tersebut. Oleh karena hak setiap orang untuk hidup dan mempertahankan hidup dan kehidupannya merupakan hak asasi yang dilindungi oleh konstitusi, hal mana tidak dapat dilakukannya tanpa air dalam jumlah minimal yang cukup, baik untuk kebutuhan pribadi maupun untuk irigasi pertanian, maka sesuai dengan tafsiran yang telah diterima secara internasional dalam dokumen PBB General Comment No. 15 Tahun 2000 yang menyatakan air sebagai hak azasi yang diakui, tafsiran demikian sangat bersesuaian dengan UUD 1945, khususnya pasal 28A dan pasal 28I ayat (1), yang menjadi norma dasar dalam system hirarki peraturan perundang-undang an di Indonesia yang mengatur air. Oleh karenanya dari fakta bahwa akses warganegara terhadap air dalam mempertahankan kehidupan yang sejahtera lahir dan batin, dapat ditarik satu norma dasar bahwa akses warganegara tersebut adalah merupakan hak yang bersifat asasi juga.

Pemerintah

Negara

Republik

Indonesia

berkewajiban

untuk

melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, dan memajukan kesejahteraan umum, dan selain itu negara juga berkewajiban, di samping melindungi, juga menghormati dan memenuhi hak asasi warganegara yang menyangkut akses terhadap air. Secara universal telah diterima bahwa negara bertanggungjawab untuk menghormati, melindungi, dan memenuhi Hak asasi manusia dari warganegaranya (respect, protect, and fulfill). Untuk menghormati, melindungi dan memenuhi hak asasi warganegara atas air, maka Pemerintah atas nama negara juga telah diberi perintah dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 untuk melaksanakan amanat "Bumi dan air dan

kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat".

Konsepsi "dikuasai oleh negara" sebagaimana termuat dalam Pasal 33 ayat (3) UUD l945 tersebut, telah ditafsirkan oleh Mahkamah konstitusi dalam perkara nomor 01-021-022/PUU-I/2003 mengenai pengujian UU No.20 tahun 2002 dan 02/PUU-I/2003 mengenai pengujian UU Nomor 22 Tahun 2002 tentang Minyak dan Gas Bumi, tanggal 1 Desember Tahun 2004, yang merumuskan bahwa penguasaan negara tersebut adalah sesuatu yang lebih tinggi dari pemilikan. Dinyatakan bahwa: “….pengertian dikuasai oleh negara dalam Pasal 33 UUD 1945 mengandung pengertian yang lebih tinggi atau lebih luas daripada

pemilikan

dalam

konsepsi

hukum

perdata.

Konsepsi

penguasaan oleh negara merupakan konsepsi hukum publik yang berkaitan dengan prinsip kedaulatan rakyat yang dianut dalam UUD 1945, baik dibidang politik (demokrasi politik) maupun ekonomi (demokrasi ekonomi). Dalam paham kedaulatan rakyat itu, rakyatlah yang

diakui

sebagai

sumber,

pemilik

dan

sekaligus

pemegang

kekuasaan tertinggi dalam kehidupan bernegara, sesuai dengan doktrin ” dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat”. Dalam pengertian tersebut, tercakup pula pengertian kepemilikan publik oleh rakyat secara kolektif. “Rakyat secara kolektif itu dikontsruksikan oleh UUD 1945 memberikan mandat kepada Negara untuk mengadakan kebijakan (beleid)

dan

(regelendaad),

tindakan

pengurusan

pengelolaan

(bestuursdaad),

(beheersdaad)

dan

pengaturan pengawasan

(toezichthoudensdaad) untuk tujuan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Fungsi pengurusan (bestuursdaad) oleh negara dilakukan oleh Pemerintah dengan kewenangannya untuk mengeluarkan dan mencabut fasilitas perizinan (vergunning), lisensi (licentie) dan konsesi (concessie)”.

Timbul pertanyaan, apakah dengan tafsir konsep penguasaan demikian, dapat dengan tegas ditentukan siapa yang menjadi pemilik air tersebut? Konsepsi tersebut jelas menegaskan bahwa rakyat adalah pemilik bumi dan air dan kekayaan alam yang ada di dalamnya, sehingga oleh karenannya manusia sebagai individu yang memiliki hak yang bersifat azasi untuk memperoleh akses terhadap air, yang harus dilindungi, dihormati dan dipenuhi Pemerintah sebagai kewajiban konstitusional, memperoleh garis keutamaan dalam skala prioritas yang disusun dalam peraturan perundangundangan tentang sumber daya air. Bahkan sistem hukum dan negara yang tidak mengenal ketentuan seperti Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, juga menganut doktrin bahwa air adalah merupakan res communes. Konsekuensi dari Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, air merupakan milik umum rakyat Indonesia dan seluruh kewenangan

yang

lahir

dari

penguasaan

negara

dalam

bentuk

pengaturan, pengelolaan, pengawasan dan pengurusan atas air dan sumber daya air harus menempatkan hak rakyat Indonesia yang bersifat asasi demikian, sebagai hak yang utama, dan seluruh pengaturan yang dilakukan haruslah terlebih dahulu untuk memenuhi kebutuhan warga Negara untuk mempertahankan hidup dan kehidupannya, baru pada giliran berikut skala prioritas lainnya memperoleh tempat.

Tidak dapat disangkal bahwa sumber daya air tersebut ada dalam kondisi yang dinamis, dan sangat banyak dipengaruhi daya tangkap dan daya simpan tanah akan air, sehingga persediaan dan ketersediaanya tidak selalu sama. Juga ada kemungkinan bahwa air yang berada pada sumber daya tertentu tidak dapat dipergunakan secara habis dan dapat terbuang. Dilihat dari fungsi juga harus diakui sebagaimana disebut dalam UU Nomor 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air bahwa air mempunyai fungsi sosial, lingkungan, maupun ekonomi. Tetapi dengan melihat sifat hak rakyat atas air sebagai hak asasi, yang wajib dihormati, dilindungi, dan dipenuhi, dan rakyat sebagai pemilik atas air,

maka menjadi pertanyaan yang harus dijawab, apakah dengan urutan prioritas yang telah diuraikan, penempatan Hak Guna Pakai Air duduk sejajar dengan Hak Guna Usaha Air akan mendukung penjabaran konstitusi dan tafsirannya bahwa air milik rakyat yang memiliki hak asasi atas air tersebut sebagai prioritas dapat dipandang sebagai penjabaran pengaturan sumber daya air yang serasi dengan bunyi Undang-undang Dasar? Apakah hak asasi atas air dan fungsi ekonomis, lingkungan dan social tepat diatur dengan sistem Hak Guna Air? Ataukah lebih tepat, baik pengaturan fungsi sosial, lingkungan dan ekonomis tersebut lebih baik diatur dengan sistem perizinan sebagai bagian dari managemen sumber daya air? Apakah pemenuhan hak asasi atas air bagi rakyat dapat secara baik dipenuhi dengan menyerahkan pengelolaan dan pengusahaan sumber daya air pada badan usaha perorangan atau swasta? Air yang semakin langka, perlu pengaturan oleh negara. Akan tetapi, dalam tataran paradigmatik, pengaturan oleh negara atas sumber daya air, seharusnya hanya menyangkut pengaturan dalam pengelolaan (manajemen) sumber daya air, agar air dapat digunakan untuk sebesarbesar kemakmuran rakyat dalam rangka penghormatan (to respect), perlindungan (to protect), dan pemenuhan (to fulfill) hak manusia atas air (the right to water) yang secara universal sudah diakui sebagai hak asasi manusia. Bukan pengaturan dalam bentuk pemberian hak-hak tertentu atas air (water right) kepada perseorangan dan/atau badan usaha swasta, seperti yang dianut oleh UU No.7 Tahun 2004 Tentang Sumber Daya

Air

(UU

SDA),

yang

dapat

tergelincir

menjadi

privatisasi

terselubung sumber daya air, sehingga mendistorsi ketentuan Pasal 33 UUD 1945. Oleh karena itu, UU SDA yang begitu besar resistensi masyarakat terhadapnya, seyogyanya direvisi dulu agar lebih tepat paradigmanya, yaitu paradigma yang lebih menekankan dimensi sosial dan lingkungan dari pada dimensi ekonominya, jika tidak, UU SDA akan

inkonstitusional, sebab paradigmanya tidak sejalan dengan paradigma UUD 1945, khususnya Pasal 33 ayat (3) yang berbunyi: “Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat”. Pengaturan tentang sumberdaya air diatur dalam Undang-Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumberdaya Air untuk menggantikan UU No.11 Tahun 1974 tentang Pengairan.

Menurut UU ini yang dimaksud dengan Sumber daya air adalah air, sumber air, dan daya air yang terkandung di dalamnya.

Air oleh

undang-undang ini diartikan sebagai semua air yang terdapat pada, di atas, ataupun di bawah permukaan tanah, termasuk dalam pengertian ini air permukaan, air tanah, air hujan, dan air laut yang berada di darat.

Prinsip-prinsip pokok bagi pengelolaan sumber daya air dalam UU Sumberdaya Air terdapat pada Pasal-pasal 2, 3, 4, 5, 6 dan 7. Asasasas yang dipakai dalam pengelolaan sumberdaya air adalah asas kelestarian, keseimbangan, kemanfaatan umum, keterpaduan dan keserasian, keadilan, kemandirian, serta transparansi dan akuntabilitas. Pasal 2 selengkapnya menyatakan sebagai berikut: “Sumber daya air dikelola berdasarkan asas kelestarian, keseimbangan, kemanfaatan umum, keterpaduan dan keserasian, keadilan, kemandirian, serta transparansi dan akuntabilitas.” Pasal 3 menyatakan bahwa sumber daya air dikelola secara menyeluruh, terpadu, dan berwawasan lingkungan hidup dengan tujuan mewujudkan kemanfaatan sumber daya air yang berkelanjutan untuk sebesar-besar

kemakmuran

rakyat.

Berkaitan

dengan

fungsi

sumberdaya air, dinyatakan dalam Pasal 4 bahwa sumber daya air mempunyai

fungsi

sosial,

lingkungan

hidup,

dan

ekonomi

yang

diselenggarakan dan diwujudkan secara selaras. Berdasarkan fungsinya tersebut, dalam Pasal 5 ditegaskan bahwa negara menjamin hak setiap orang untuk mendapatkan air bagi kebutuhan pokok minimal seharihari guna memenuhi kehidupannya yang sehat, bersih, dan produktif.

Undang-undang ini menyatakan bahwa sumber daya air dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat secara adil. Dalam hal ini undang-undang tidak dimuat rincian apa yang dimaksud dengan hak menguasai negara atau sumber daya air dimaksud.

Hanya dalam

penjelasan ayat (2) disebutkan bahwa yang dimaksud penguasaan sumber daya air adalah kewenangan Pemerintah dan Pemerintah Daerah dalam pengaturan sumber daya air. Atas penguasaan sumber daya air oleh negara dimaksud, negara menjamin hak setiap orang untuk mendapatkan air bagi pemenuhan kebutuhan pokok sehari-hari dan melakukan pengaturan hak atas air.

Penguasaan negara atas sumber daya air tersebut diselenggarakan oleh Pemerintah dan/atau pemerintah daerah dengan tetap mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya, seperti hak ulayat masyarakat hukum adat setempat dan hak-hak yang serupa dengan itu, sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Hal ini dinyatakan dalam Pasal 6 UU

Sumberdaya Air, sebagai berikut: (1) (2)

(3)

Sumber daya air dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Penguasaan sumber daya air sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diselenggarakan oleh Pemerintah dan/atau Pemerintah Daerah dengan tetap mengakui hak ulayat masyarakat hukum adat setempat dan hak yang serupa dengan itu, sepanjang tidak bertentangan dengan kepentingan nasional dan peraturan perundang-undangan. Hak ulayat masyarakat hukum adat atas sumber daya air sebagaimana dimaksud pada ayat (2) tetap diakui sepanjang

(4)

kenyataannya masih ada dan telah dikukuhkan dengan peraturan daerah setempat. Atas dasar penguasaan negara sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditentukan hak guna air. Undang-undang

Sumberdaya

Air

mengakui

masyarakat hukum adat atas sumberdaya air.

hak

ulayat

Undang-undang ini

secara rinci menjelaskan bahwa yang dimaksud dengan masyarakat hukum adat, yaitu “sekelompok orang yang terikat oleh tatanan hukum adatnya sebagai warga bersama suatu persekutuan hukum adat yang didasarkan atas kesamaan tempat tinggal atau atas dasar keturunan”. Hak ulayat masyarakat hukum adat ini dianggap masih ada apabila memenuhi tiga unsur, yaitu : a.

unsur masyarakat adat, yaitu terdapatnya sekelompok orang yang masih merasa terikat oleh tatanan hukum adatnya sebagai warga bersama suatu persekutuan hukum tertentu, yang mengakui dan menerapkan ketentuan-ketentuan persekutuan tersebut dalam kehidupannya sehari-hari;

b.

unsur wilayah, yaitu terdapatnya tanah ulayat tertentu yang menjadi lingkungan hidup para warga persekutuan hukum tersebut dan tempatnya mengambil keperluan hidupnya seharihari; dan

c.

unsur hubungan antara masyarakat tersebut dengan wilayahnya, yaitu terdapatnya tatanan hukum adat mengenai pengurusan, penguasaan, dan penggunaan tanah ulayatnya yang masih berlaku dan ditaati oleh para warga persekutuan hukum tersebut.

Yang dimaksud dengan hak yang serupa dengan hak ulayat adalah hak yang sebelumnya diakui dengan berbagai sebutan dari masing-masing daerah yang pengertiannya sama dengan hak ulayat, misalnya: tanah wilayah pertuanan di Ambon; panyam peto atau pewatasan di Kalimantan; wewengkon di Jawa, prabumian dan payar di

Bali; totabuan di Bolaang-Mangondouw, torluk di Angkola, limpo di Sulawesi Selatan, muru di Pulau Buru, paer di Lombok, dan panjaean di Tanah Batak

Di dalam Pasal 7 UU tentang Sumberdaya Air dikatakan bahwa hak guna air dan hak guna usaha air adalah berupa hak guna pakai air dan hak guna usaha air, dimana hak guna air ini tidak dapat disewakan atau dipindahtangankan, baik sebagian atau seluruhnya. Hak Guna Air adalah hak untuk memperoleh dan memakai atau mengusahakan air untuk berbagai keperluan. Hak ini bukan merupakan hak pemilikan atas air, tetapi hanya terbatas pada hak untuk memperoleh dan memakai atau mengusahakan sejumlah (kuota) air sesuai dengan alokasi yang ditetapkan oleh pemerintah kepada pengguna air, baik untuk yang wajib memperoleh izin maupun yang tidak wajib izin.

Sedangkan hak guna air untuk memenuhi kebutuhan pokok sehari-hari, pertanian rakyat, dan kegiatan bukan usaha disebut dengan hak guna pakai air, sedangkan hak guna air untuk memenuhi kebutuhan usaha, baik penggunaan air untuk bahan baku produksi, pemanfaatan potensinya, media usaha, maupun penggunaan air untuk bahan pembantu produksi, disebut dengan hak guna usaha air.

Kontroversi dan tantangan kuat terhadap substansi pengelolaan dan pemanfaatan sumberdaya air ini terutama berkaitan dengan ketentuan Pasal 6 ayat (4) dan Pasal 7. Banyak kalangan masyarakat dan LSM yang mengkritisi dan bahkan secara tegas menolak pola pengelolaan dan penguasaan sumberdaya air melalui kosep “hak guna air” ini. memiliki

Konsep hak guna air dan hak guna usaha air yang dinilai tidak pembatasan

dipandang

sebagai

ancaman

terhadap

pemanfaatan sumberdaya air. Atas dasar itulah, mereka beranggapan bahwa agenda privatisasi dan komersialisasi air dalam undang-undang

ini sangat kuat.

Hal ini dinyatakan dalam pasal-pasal yang

memberikan peluang pengelolaan air minum dan penguasaan sumbersumber air kepada swasta, tidak dibatasi nasional maupun asing. Dengan demikian privatisasi tidak sebatas penyerahan penyediaan air minum, namun juga pengelolaan air untuk berbagai kepentingan, khususnya irigasi pertanian, energi dan industri. Sebuah undang-undang, yang mengatur pengelolaan air lebih terpadu, memperhatikan fungsi konservasi, dan menawarkan mekanisme penyelesaian yang

adil

atas

konflik

pemanfaatan

air,

memang

sangat

dibutuhkan.

Pengelolaan sumber daya air secara menyeluruh mencakup semua bidang pengelolaan yang meliputi konservasi, pendayagunaan, dan pengendalian daya rusak air, serta meliputi satu sistem wilayah pengelolaan secara utuh yang mencakup semua proses perencanaan, pelaksanaan, serta pemantauan dan evaluasi yang dilaksanakan dengan melibatkan semua pemilik kepentingan antarsektor dan antarwilayah administrasi Di mata penentang undang-undang ini, undang-undang sumberdaya air dianggap lebih didominasi kepentingan ekonomis. Undang-undang ini memberi ruang yang luas bagi swasta untuk menguasai sumber-sumber air (air tanah, segala bentuk air permukaan, dan sebagian badan sungai). Instrumen Hak Guna dalam pasal 7,8,9,dan 10 menjadi dasar alokasi dan penguasaan sumbersumber air kepada swasta (individu dan badan usaha Hak Guna Usaha Air ini bagaikan pengkaplingan sumber air oleh pemodal layaknya Hak Pengusahaan Hutan (HPH) di sektor kehutanan.

Pengaturan hak atas air diwujudkan melalui penetapan hak guna air, yaitu hak untuk memperoleh dan memakai atau mengusahakan air untuk berbagai keperluan. Hak guna air dengan pengertian tersebut bukan merupakan hak pemilikan atas air, tetapi hanya terbatas pada hak untuk memperoleh dan memakai atau mengusahakan sejumlah

(kuota) air sesuai dengan alokasi yang ditetapkan oleh pemerintah kepada pengguna air, baik untuk yang wajib memperoleh izin maupun yang tidak wajib izin. Hak guna air untuk memenuhi kebutuhan pokok sehari-hari, pertanian rakyat, dan kegiatan bukan usaha disebut dengan hak guna pakai air, sedangkan hak guna air untuk memenuhi kebutuhan usaha, baik penggunaan air untuk bahan baku produksi, pemanfaatan potensinya, media usaha, maupun penggunaan air untuk bahan pembantu produksi, disebut dengan hak guna usaha air.

Jumlah alokasi air yang ditetapkan tidak bersifat mutlak dan harus dipenuhi sebagaimana yang tercantum dalam izin, tetapi dapat ditinjau kembali apabila persyaratan atau keadaan yang dijadikan dasar pemberian izin dan kondisi ketersediaan air pada sumber air yang bersangkutan mengalami perubahan yang sangat berarti dibandingkan dengan kondisi ketersediaan air pada saat penetapan alokasi. Hak guna pakai air untuk memenuhi kebutuhan pokok sehari-hari bagi perseorangan dan pertanian rakyat yang berada di dalam sistem irigasi dijamin oleh Pemerintah atau pemerintah daerah. Hak guna pakai air untuk memenuhi kebutuhan pokok sehari-hari bagi perseorangan dan pertanian rakyat tersebut termasuk hak untuk mengalirkan air dari atau ke tanahnya melalui tanah orang lain yang berbatasan dengan tanahnya.

Ada kekhawatiran bahwa dengan instrumen Hak Guna Pakai air, undang-undang ini juga membatasi bentuk dan jumlah penggunaan air oleh masyarakat. Di luar batasan kriteria penggunaan sehari-hari dan pertanian rakyat yang akan ditentukan Pemerintah, akan dikategorikan sebagai kepentingan komersial.

Dalam penjelasan Pasal 8 ayat (1)

disebutkan bahwa yang dimaksud dengan pertanian rakyat adalah budi daya pertanian yang meliputi berbagai komoditi yaitu pertanian tanaman pangan, perikanan, peternakan, perkebunan, dan kehutanan

yang dikelola oleh rakyat dengan luas tertentu yang kebutuhan airnya tidak lebih dari 2 liter per detik per kepala keluarga. Dalam pasal 8 ini, definisi pertanian rakyat tidak melebih 2 hektar per petani. Batasan penggunaan air bagi keperluan sehari-hari akan ditetapkan kemudian oleh Peraturan Pemerintah.

Oleh karena itu maka penggunaan air diluar batasan tersebut akan diwajibkan mendapatkan izin dan tentunya dikenakan biaya. Begitu banyak aktivitas non-komersial yang selama ini secara bebas dilakukan oleh masyarakat akan terhambat dengan adanya batasan tersebut. Dengan adanya batasan penggunaan air oleh masyarakat, maka

alokasi

air

bagi

kepentingan

komersial

semakin

besar.

Pengaturan ini justru membuat air mengalir lebih besar kepada kepentingan komersial dan yang mampu dari sisi ekonomi. Pengaturan ini merupakan penjabaran dari prinsip komersialisasi air Bank Dunia dan ADB yang memiliki prinsip “Water must be utilized by those who render the most economic advantage“ atau “air seharusnya digunakan oleh mereka yang memberikan keuntungan ekonomis lebih besar “ (ADB, 2001).

Hak Guna Usaha menjadi instrumen baru yang menentukan hak pengusahaan atas sumber-sumber air yang ada. Dengan sifat tersebut, instrumen Hak Guna Usaha merekonstruksi penguasaan sumbersumber

air,

termasuk

sumber

air

yang

telah

diusahakan

bagi

kepentingan bersama masyarakat.

Dengan pengaturan izin Hak Guna Usaha, swasta memiliki peluang

untuk

menguasai

sumber-sumber

air

milik

bersama

masyarakat. Proses formalitas perizinan merupakan hambatan bagi masyarakat untuk menggunakan dan mengusahakan sumber-sumber air

yang

menjadi milik

bersama.

Sumber-sumber air

bersama

masyarakat lokal dan kelompok masyarakat adat dapat dialihkan dan dikuasakan oleh Pemerintah dan Pemerintah Daerah kepada swasta yang tentunya mampu menempuh proses formalitas perizinan.

Dengan keterbatasan masyarakat setempat menempuh proses formalitas tersebut, sumber-sumber air yang menjadi milik bersama masyarakat dapat dialihkan menjadi hak swasta (individu atau badan usaha)

dengan

pemberian

Hak

Guna

Usaha.

Formalitas

lebih

menentukan hak kepemilikan di mata hukum dan birokasi sebagaimana yang selama ini berlangsung.

Ini merupakan diskriminasi formalitas

perizinan dan menciptakan monopoli penguasaan sumber-sumber air oleh swasta dan kelompok yang mampu memperoleh izin Hak Guna Air. Dengan sumber air tersebut, swasta mengelola dan mendistribusikannya untuk berbagai kepentingan dan memungut biaya. Dengan demikian sumber-sumber air digunakan untuk kepentingan komersial.

Dilihat dari sisi ini, Undang-Undang No. 7 tahun 2004 tentang Sumberdaya Air cenderung membatasi peran Negara hanya sebagai pembuat dan pengawas regulasi (regulator). Negara sebatas sebagai regulator dan swasta sebagai penyelenggara sistem air (privatisasi) merupakan penjabaran dari penerapan sistem ekonomi liberal. Negara sebatas

regulator

akan

kehilangan

kontrol

atas

setiap

tahapan

pengelolaan air untuk memastikan terjaminnya keselamatan, dan kualitas pelayanan bagi setiap pengguna air.

Negara tidak dapat

menjamin dan memberikan perlindungan pada kelompok-kelompok tidak mampu dan rentan dalam mendapatkan akses terhadap air yang sehat dan terjangkau. Peran sosial tersebut tidak dapat digantikan oleh swasta yang memiliki orientasi keuntungan sebagai tujuan utama.

1.

Managemen Sumber Daya Air dengan Sistem Hak atau Sistem Perizinan.

Jikalau Hak Guna Air dalam Pasal 7 ayat (1) UU Nomor 7 Tahun 2004 dibedakan antara Hak Guna Pakai Air dan Hak Guna Usaha Air, maka Hak Guna Pakai Air untuk memenuhi kebutuhan pokok sehari-hari bagi perseorangan dan bagi pertanian rakyat yang berada dalam sistem irigasi, oleh Pasal 8 ayat (1) ditentukan tidak memerlukan izin. Tetapi jikalau penggunaannya mengubah kondisi alami sumber air, keperluan kelompok dalam jumlah besar dan untuk pertanian rakyat di luar sistem irigasi yang sudah ada, memerlukan izin. Di lain pihak, Pasal 9 menentukan bahwa Hak Guna Usaha Air diberikan kepada perorangan atau badan usaha dengan izin, maka tafsiran yang terjadi atas Pasal 9 tersebut dalam Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2005, telah menunjukkan bahwa hak guna usaha yang diberikan dapat berupa

pengusahaan

air

minum

kepada

swasta.

Hal

ini

menimbulkan pertanyaan apakah penjabaran demikian konsisten dengan UUD 1945. Meskipun tidak dapat dinafikan adanya aspek ekonomi dari air, yang harus diperlakukan secara efisien dan tepat guna, akan tetapi fungsi ekonomis air yang demikian tidak boleh menjadi komoditas yang menguntungkan hanya segelintir orang, karena air adalah hak milik rakyat, yang seharusnya dipergunakan untuk mempertahankan hidup dan kelangsungan hidupnya, sebagai yang utama dan terutama. Oleh karenanya pengaturan hak asasi rakyat atas akses terhadap air tidak boleh disejajarkan dengan hak guna usaha, yang boleh diberikan kepada perseorangan, badan usaha swasta dan koperasi, karena sifat satu hak guna usaha, sebagai suatu konsep hak yang berada dibawah hak milik yang dikenal dalam konteks hukum perdata barat, yang juga diambilalih dalam konsepsi hak yang diatur dalam hukum pertanahan Indonesia, maka hak guna usaha demikian akan

memiliki sifat eksklusif terhadap orang lain, eksklusivitas mana dapat dipertahankan terhadap siapapun. Meskipun dapat diberi argumen bahwa hak guna usaha dimaksud dalam Undangundang a quo, berbeda dengan hak guna usaha dalam hukum agraria, yaitu tidak bersifat teritorial melainkan bersifat volume, maka hak yang bersifat eksklusif demikian tetap mempunyai keunggulan yang dapat mengesampingkan hak asasi warga atas akses terhadap air, karena akses pemegang Hak Guna Usaha Air atas sumber daya air dalam lokasi tertentu yang diberikan padanya, tidak akan terbuka bagi setiap orang untuk melakukan kontrol yang efektif.

Manusia memiliki hak atas sesuatu melalui dua cara, yaitu: (a) Atas dasar hakikatnya; dan (b) atas dasar kegunaanya. Yang pertama

adalah

hak

yang

dimiliki

manusia

di

luar

kewenangannya. Manusia memiliki hak ini atas dasar “perintah ilahi”. Yang kedua adalah hak yang dimiliki atas dasar akal budi dan kehendak, dalam arti bahwa manusia memiliki hak atas sesuatu karena ia mampu menggunakannya. Masyarakat (dalam hal ini negara) sebagai sumber hak positif menetapkan pembagian atas barang-barang dan jasa bagi warganya, dan ini hanya akan sah jika didasarkan atas “hak kodrat”, yaitu hak yang lebih dasar yang dimiliki oleh semua manusia”. (E. Sumaryono, Etika Hukum, 2002, hal. 260). Oleh karenanya tidak tepat untuk mengatur akses atas sumber daya air dalam dua hak yang setara yaitu Hak Guna Pakai Air yang sifatnya asasi dan Hak Guna Usaha Air, yang bersumber dari hukum positif berdasar kedaulatan negara, yang pada dasarnya memberi kemungkinan Hak Guna Usaha Air menjadi diutamakan dari Hak Guna Pakai Air yang bersifat asasi, meskipun dinyatakan bahwa pengaturan yang dilakukan bukan dimaksudkan demikian. Menjadi satu pertanyaan besar, mengapa

dalam Undang-undang yang menyangkut sumber daya alam lainnya yaitu tentang minyak dan gas bumi, yang justru aspek ekonomis minyak dan gas bumi tersebut jauh lebih menonjol setidaknya untuk masa sekarang dan manusia masih dapat hidup dengan layak tanpa minyak dan gas bumi, justru pengusahaan dan pemanfaatan aspek ekonomisnya sebagai komoditas tidak diatur dengan memberi hak guna usaha minyak.

Pengelolaan dan pemanfaatan sumber daya air, di satu sisi sebagai komoditas ekonomi, dan di sisi lain sebagai barang yang menjadi kebutuhan dasar dan asasi manusia, tanpa mana manusia tidak bisa hidup, memerlukan pengaturan yang harus mempertimbangkan dan mendorong kewajiban Negara untuk melindungi, menghormati dan memenuhinya. Meskipun akan selalu dipersoalkan kondisi saat ini yang tidak memungkinkan Negara untuk melaksanakan kewajibannya memenuhi kebutuhan asasi manusia akan air tersebut sehingga memerlukan mobilisasi dana dan daya,

maka tidak tertutup kemungkinan

untuk

melakukan pengaturan hal demikian melalui sistem perizinan (vergunning). Teknik pengaturan demikian akan menghasilkan satu posisi Negara sebagai pemberi izin, yang memiliki kedudukan berdaulat yang akan menempatkan negara dalam kedudukan yang lebih baik dalam rangka kewajibannya untuk “menghormati, melindungi, dan memenuhi” hak asasi rakyat atas akses terhadap air secara lebih baik dan lebih efektif, karena setiap pelanggaran izin yang diberikan akan dengan sendirinya memberi wewenang untuk mencabut izin, dengan antisipasi dampaknya secara dini dan dengan akibat hukum yang telah dapat diperkirakan. Hal demikian akan menjadi lain jika negara memberi hak guna usaha, yang

akan

mempersulit

prosedur

pencabutan

dalam

hal

diperlukan perlindungan dan pemenuhan hak asasi warga negara

pada saat dibutuhkan. Kedudukan negara akan menjadi lebih sulit untuk memberikan perlindungan dan pemenuhan hak asasi warga atas akses terhadap sumber daya air, karena Hak Guna Usaha Air yang telah diberikan juga berhak atas perlindungan hukum yang sama dari negara, meskipun tetap diakui bahwa hak milik

sekalipun,

dapat

dicabut

untuk

kepentingan

umum

(onteigening).

2.

Peluang Privatisasi dalam Undang-undang Sumber Daya Air.

Undang-undang Nomor 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air, meskipun dikatakan tidak mengatur tentang privatisasi, akan tetapi membuka secara lebar peluang tersebut, sebagaimana diatur dalam Pasal 9 ayat (1) dan Pasal 40 ayat (4), yang kemudian telah dijabarkan lebih lanjut dalam Pasal 1 angka 9, dan Pasal 64 Peraturan

Pemerintah

Nomor

16

Tahun

2005.

Meskipun

dikatakan hanya menyangkut Sistem Pengembangan Air Minum (SPAM)

pada

daerah,

terjangkau Pelayanan

wilayah,

atau

kawasan

yang

belum

BUMD/BUMN, akan tetapi Hak Guna

Usaha Air yang dapat diberikan pada swasta dan perorangan, adalah merupakan peluang bagi privatisasi dimaksud.

Walaupun Pasal 7 ayat (2) menyatakan bahwa Hak Guna Air tidak dapat disewakan atau dipindahtangankan sebagian atau seluruhnya, akan tetapi dengan bentuk kapitalisasi usaha melalui saham di bursa, mobilisasi kapital demikian menjadi terbuka luas, meskipun tanpa memindahtangankan hak guna usaha yang diperoleh satu badan hukum. Oleh karenanya pintu atau peluang demikian tidak dapat dikesampingkan hanya karena secara ekplisit tidak menyebut privatisasi. Usaha swasta yang mengelola air

(minum)

akan

selalu

profit-oriented,

karena

merupakan

karakteristik yang tidak dapat dilepaskan bahwa sebagai bentuk usaha harus mengusahakan keuntungan yang optimum untuk para pemegang saham. Pelayanan atau public service bukan merupakan orientasinya bahkan dapat dikatakan bertentangan dengan watak dasarnya, sehingga tidak dapat diharapkan bahwa badan usaha swasta akan mengabdikan dirinya bagi pelayanan publik yang bersifat sosial. Pengalaman empiris dan penelitianpenelitian sebagaimana telah diutarakan para saksi dan ahli dipersidangan telah ternyata bahwa pengelolaan air minum oleh swasta tidak meningkatkan kualitas air minum, dan harga tidak semakin

rendah

melainkan

semakain

mahal.

Alasan

yang

dikemukakan bahwa Pemerintah tidak mempunyai modal dan kemampuan untuk mengelola air minum, adalah satu alasan yang tidak tepat untuk menyerahkan pengelolalan pada swasta, karena swasta juga tidak memiliki modal sendiri dalam pengelolaan tersebut melainkan memanfaatkan sumber modal dari perbankan, dan badan usaha negara dapat pula menggunakan tenaga ahli dengan kontrak manajemen. Seharusnya jika public utilities seperti air

yang

menjadi

kewajiban

Pemerintah

untuk

melindungi,

menjamin, dan memenuhi kebutuhan bagi warganya sebagai bagian dari hak asasi, maka perintah Pasal 28A dan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 tidak dapat dikesampingkan sebagai satu pilihan yang akan menjadi batu ujian dalam melihat konstitusionalitas UU

SDA

tersebut,

yang

justru

merupakan

kewajiban

konstitusional negara, karena Republik Indonesia memilih sebagai satu negara kesejahteraan (welfare state).

3.

Analisis Hukum UU No. 7 tahun 2004 ttg Sumber Daya Air

a.

Pasal 6 ayat (3) yang berbunyi “Hak ulayat masyarakat hukum adat atas sumber daya air sebagaimana dimaksud pada ayat

(2) tetap diakui sepanjang masih ada dan telah dikukuhkan dengan peraturan daerah setempat”. Penjelasan: bahwa pengukuhan kesatuan masyarakat hukum adat

dengan

peraturan

daerah

(Perda)

inkonstitusional,

karena menurut ketentuan Pasal 18B ayat (2) UUD 1945, kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak tradisionalnya dengan ukuran “sepanjang masih hidup, sesuai dengan perkembangan masyarakat, dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam Undang-undang ”. Padahal, hingga saat ini belum ada satu pun Undang-undang yang di dalamnya memuat penjabaran ketentuan Pasal 18B ayat (2) UUD 1945 tersebut. Tanpa ukuran-ukuran seragam yang bersifat nasional, justru akan melahirkan Perda yang beragam

dan

bisa

menggoyahkan

sendi-sendi

Negara

Kesatuan Republik Indonesia.

b.

Pasal 7 ayat (1) yang berbunyi “Hak guna air sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6 ayat (4) berupa Hak Guna Pakai Air dan Hak Guna Usaha Air” dan pasal-pasal berikutnya, seperti Pasal 8 dan Pasal 9. Penjelasan: bahwa penggunaan istilah “Hak Guna Air” yang diturunkan dari “hak menguasai negara atas air” dan kemudian dijabarkan menjadi “Hak Guna Pakai Air” dan “Hak Guna Usaha Air” selain secara paradigmatik tidak tepat, karena lebih bernuansa “water right” dari pada “the right to water”, juga dapat mengundang salah tafsir (misinterpretasi) seolah-olah air tidak lagi dikuasai oleh negara sebagaimana ketentuan Pasal 33 UUD 1945. Oleh karena itu, istilah Hak Guna Air, Hak Guna Pakai Air, dan Hak Guna Usaha Air, sebaiknya diganti saja dengan istilah-istilah: izin penggunaan air, izin pemakaian air, dan izin pengusahaan air yang terasa lebih kental peranan negara di dalamnya.

c.

Pasal 9 ayat (1) yang berbunyi “Hak Guna Usaha Air dapat diberikan kepada perseorangan dan atau badan usaha dengan izin dari Pemerintah atau Pemerintah Daerah sesuai dengan kewenangannya”. Penjelasan:

bahwa

ketentuan

tersebut

merupakan

kebijakan

terselubung kebijakan privatisasi sumber daya air yang bertentangan dengan Pasal 33 UUD 1945. Seharusnya Hak Guna Usaha Air atau lebih tepat izin pengusahaan air seyogyanya hanya diberikan kepada Badan Usaha Milik Negara dan Badan Usaha Milik Daerah.

d.

Pasal

11

ayat

(3)

yang

bunyinya

“Penyusunan

pola

pengelolaan sumber daya air sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dilakukan dengan melibatkan peran masyarakat dan dunia usaha seluas-luasnya”. Penjelasan: secara mutatis mutandis sama dengan alasan pengabulan permohonan atas Pasal 9 ayat (1), kecuali badan usaha yang dimaksud adalah BUMN dan BUMD. e.

Pasal 26 ayat (7) yang berbunyi “Pendayagunaan sumber daya air dilakukan dengan mengutamakan fungsi sosial untuk mewujudkan

keadilan

dengan

memperhatikan

prinsip

pemanfaat air membayar jasa pengelolaan sumber daya air dan

dengan

melibatkan

peran

masyarakat”.

Penjelasannya berbunyi “Yang dimaksud dengan prinsip pemanfaat membayar biaya jasa pengelolaan adalah penerima manfaat ikut menanggung biaya pengelolaan sumber daya air baik secara langsung maupun tidak langsung. Ketentuan ini tidak diberlakukan kepada pengguna air untuk pemenuhan kebutuhan

pokok

sehari-hari

dan

pertanian

rakyat

sebagaimana dimaksud dalam Pasal 80”. Dalam Penjelasan Pasal 80 ayat (1), ketentuan tidak dikenai biaya hanya jika

pengguna sumber daya air mengambil air bukan dari saluran distribusi. Alasan pengabulannya adalah bahwa dengan diberikannya Hak Guna Usaha Air kepada swasta akan berakibat penguasaan air melalui saluran distribusi semakin luas/besar

dan

berakibat

berkurangnya

sumber

air

nondistribusi, sehingga mayoritas masyarakat pengguna air terpaksa harus membayar air untuk keperluan sehari-hari dan pertanian rakyat.

f.

Pasal 29 ayat (3) yang berbunyi “Penyediaan air untuk kebutuhan sehari-hari dan irigasi bagi pertanian rakyat dalam sistem irigasi yang sudah ada merupakan prioritas utama

penyediaan

sumber

daya

air

di

atas

semua

kebutuhan”. Penjelasan: bahwa ketentuan tersebut telah mendiskriminasi pemakai air untuk pertanian rakyat yang berada dalam sistem

irigasi

yang

sudah

ada

dengan

yang

tidak,

bertentangan dengan pasal-pasal HAM dalam UUD 1945, cukup beralasan. Sebab ada kemungkinan pertanian rakyat yang berada di luar sistem irigasi yang sudah ada justru lebih besar daripada yang sudah berada dalam sistem irigasi yang sudah ada. Seharusnya Negara memberikan perlakuan yang sama untuk penyediaan air bagi semua pertanian rakyat.

g.

Pasal

38

ayat

perseorangan

(2)

dapat

yang

berbunyi

melaksanakan

dengan teknologi modifikasi cuaca

“Badan

usaha

pemanfaatan

dan awan

setelah memperolah izin

dari Pemerintah”. Penjelasan:

bahwa

seharusnya

modifikasi

cuaca

untuk

pembuatan hujan buatan dilakukan oleh negara/Pemerintah, bukan oleh badan usaha swasta atau perseorangan, dan

harus

setelah

mendalam,

melalui

serta

penelitian

dan

mengembangkan

percobaan

kemampuan

yang untuk

menangkal efek negatifnya bagi hidup dan lingkungan hidup manusia. Ketentuan tersebut bertentangan dengan Pasal 28 ayat (1) UUD 1945, karena pembuatan hujan buatan dengan teknologi modifikasi cuaca kalau tidak hati-hati justru akan membahayakan

hidup

dan

lingkungan

hidup

manusia,

terlebih lagi praktik selama ini belum menunjukkan hasil yang signifikan, dan jika izin diberikan kepada perseorangan dan badan usaha swasta akan menimbulkan konflik di masyarakat.

h.

Pasal 39 yang intinya berisi ketentuan bahwa pengembangan fungsi dan manfaat air laut yang berada di darat harus memperhatikan lingkungan hidup, dapat dilakukan kegiatan usaha oleh badan usaha dan perseorangan setelah mendapat izin dari Pemerintah/Pemerintah Daerah, dan akan diatur lebih lanjut dengan peraturan Pemerintah. Terhadap pasal ini dapat dikemukakan catatan bahwa meskipun perizinan memang diperlukan untuk menjaga kelestarian lingkungan hidup,

tetapi

Pemerintah

harus

tetap

memberikan

perlindungan kepada para petani garam rakyat tradisional dalam prioritas perizinan.

i.

Pasal 40 ayat (4) yang berbunyi “Koperasi, badan usaha, dan masyarakat dapat berperan serta dalam penyelenggaraan pengembangan system penyediaan air minum”. Penjelasannya berbunyi

“Dalam

hal

di

suatu

wilayah

tidak

terdapat

penyelenggaraan air minum yang dilakukan oleh Badan Usaha Milik Negara dan/atau Badan Usaha Milik Daerah,

penyelenggaraan air minum di wilayah tersebut dilakukan oleh koperasi, badan usaha swasta, dan masyarakat”. Penjelasan: bahwa ketentuan Pasal 40 ayat (4) bertentangan dengan Pasal 33 UUD 1945, karena telah memperluas komersialisasi dan privatisisasi sumber daya air, khususnya dalam sistem penyediaan air minum dengan memberikan peranan kepada swasta. Hal itu terbukti dengan keluarnya PP No. 16 Tahun 2005 tentang Pengembangan Sistem Penyediaan Air Minum yang dalam Pasal 1 butir 9 menyatakan bahwa “Penyelenggara pengembangan SPAM yang selanjutnya disebut Penyelenggara adalah Badan Usaha Milik Negara/Badan Usaha Milik Daerah, koperasi, badan usaha swasta, dan/atau kelompok masyarakat yang melakukan penyelenggaraan pengembangan sistem penyediaan air minum”. Padahal dalam Pasal 40 ayat (2) UU SDA sudah dinyatakan bahwa pengembangan SPAM adalah tanggung jawab Pemerintah/Pemerintah Daerah, sehingga Pasal 40 ayat (3) UU SDA menyatakan bahwa penyelenggara SPAM adalah BUMN dan/atau BUMD. Peran serta koperasi, badan usaha swasta dan masyarakat dalam pengembangan SPAM bukanlah untuk menggantikan tanggung jawab Pemerintah/Pemerintah Daerah melalui BUMN/BUMD seperti bunyi Penjelasan Pasal 40 ayat (4). Dengan

demikian,

Pasal

40

ayat

(4)

memang

merupakan

swastanisasi terselubung seperti terlihat dalam PP No. 16 Tahun 2005 yang merupakan implementasi Pasal 40 UU SDA.

10. Pasal 41 ayat (5) yang intinya berkaitan dengan penyediaan air untuk kebutuhan air baku untuk pertanian yang dapat mengikut sertakan masyarakat, Penjelasan pasal tersebut memperkuat indikasi pemberian peranan swasta mengelola sistem irigasi di Indonesia. Demikian pula ketentuan Pasal 45 ayat (3) dan ayat (4) juncto Pasal 46 UU SDA yang intinya memberi

kemungkinan

pemberian

izin

kepada

swasta/perseorangan melakukan usaha sumber daya air permukaan.

4.

Konstitusionalitas Pasal 98 Aturan Peralihan UU Nomor 7 Tahun 2004.

Pasal 98 Undang-undang Nomor 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air menentukan bahwa ”Perizinan yang berkaitan dengan pengelolaan sumber daya air yang telah diterbitkan sebelum ditetapkannya Undang-undang ini dinyatakan tetap berlaku sampai dengan masa berlakunya berakhir”. Ketentuan ini telah melegalisasi segala izin-izin yang dikeluarkan sebelum UU Nomor 7 Tahun 2004, tanpa memperhitungkan apakah izin yang dikeluarkan tersebut bertentangan dengan Undang-undang yang baru ini, sehingga pasal peralihan ini disusun tanpa perintah untuk melakukan penyesuaian dengan ketentuan baru, yang sangat merugikan dan dipandang inkonstitusional, apalagi jika izin yang telah diterbitkan berlangsung untuk 25 (dua puluh lima tahun).

Meskipun ketentuan dalam UU Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan ditentukan mulai berlaku Tanggal 1 November 2004 yang secara formal tidak mengikat terhadap UU Nomor 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air, yang diundangkan Tanggal 18 Maret 2004, akan tetapi praktik pembentukan perundang-undang an telah menerima sebagai hukum, bahwa pada saat suatu peraturan perundang-undang an dinyatakan mulai berlaku, segala hubungan hukum yang ada atau tindakan hukum yang terjadi baik sebelum, pada saat maupun sesudah

Peraturan

Perundang-undang

an

yang

baru

itu

dinyatakan mulai berlaku, tunduk pada ketentuan Peraturan Perundang-undang an yang baru. Ketentuan peralihan dalam Pasal 98 Undang-undang a quo yang tidak mengatur penyesuaian terhadap ketentuan dalam Undang-undang baru, dapat menjadi justifikasi

terhadap

berlakunya

UU

izin-izin

Nomor

7

yang Tahun

telah 2004,

diberikan meskipun

sebelum sangat

bertentangan dengan paradigma baru tentang air sebagai HAM, yang

merupakan

kewajiban

negara

untuk

menghormati,

melindungi, dan melakukan pemenuhan terhadapnya. Untuk memenuhi kewajiban dimaksud Pasal 33 ayat

(3) UUD 1945

mensyaratkan penguasaan negara atas sumber daya air tanpa menunggu izin tersebut harus habis terlebih dahulu. Hal ini didasarkan pada logika berfikir bahwa jika hak untuk hidup, dimana air merupakan syarat yang tidak dapat ditunda dan tidak dapat dikurangi dengan alasan apapun, maka Pasal 98 Undangundang a quo tanpa mengatur penyesuaian dengan Undangundang yang baru jelas bertentangan dengan UUD 1945.

Pasal-pasal yang secara eksplisit dikemukakan di atas sebagai

aturan

yang

dipandang

inkonstitusional,

adalah

merupakan aturan/ketentuan yang merupakan paradigma yang menjadi jiwa atau dasar dari UU Nomor 7 Tahun 2004 tentang air tersebut, yang jika dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945 maka sudah seharusnyalah UU No. 7 tahun 2004 tentang Sumber Daya Air ini harus dinyatakan tidak berlaku dan harus ditinjau kembali.

F.

UNDANG-UNDANG NO. 31 TAHUN 2004 TENTANG PERIKANAN

Dengan ditetapkannya Undang-undang No 31 tahun 2004 tentang Perikanan menggantikan Undang-undang No. 9 Tahun 1985 diharapkan sektor perikanan memiliki landasan hukum yang lebih baik.

Hal ini dikarenakan,

Undang-undang No. 9 Tahun 1985 yang dikeluarkan ketika orde baru berkuasa yang dicirikan oleh sentralistis, dimana memasung kreatifitas masyarakat lokal dalam melakukan pengelolaan sumberdaya perikanan.

Mahmud MD menyebutkan bahwa suatu proses dan konfigurasi politik rezim tertentu akan berpengaruh secara signifikan terhadap suatu produk hukum yang dilahirkannya yakni terdapat dua konfigurasi politik yang mempengaruhi produk hukum, yaitu konfigurasi politik ketika berlangsungnya pemerintahan yang demokratis dan pemerintahan yang otoriter.

Disebutkan bahwa, dalam negara yang konfigurasi politiknya demokratis, maka diharapkan produk hukumnya berkarakter responsif atau populistik.

Sedangkan, di negara yang konfigurasi politiknya

otoriter, maka produk hukumnya berkarakter ortodoks, elitis atau konservatif.

Dengan demikian, dari revisi Undang-undang Perikanan

tersebut, diharapkan isinya lebih menciptakan kepastian hukum dan menghormati hak-hak masyarakat yang selama ini terpinggirkan.

Hal

ini dikarenakan, sebagai revisi, maka Undang-undang Perikanan yang baru memuat isu-isu atau permasalahan yang berkembang dan yang akan datang.

Meskipun kehadiran Undang-undang No. 31 Tahun 2004 belum memuaskan dan perlu disempurnakan, namun kehadiran Undangundang Perikanan yang baru ini diharapkan paling tidak dapat mengakomodir sebagian perkembangan permasalahan yang terjadi di dunia perikanan dan kelautan.

UU No. 31 Tahun 2004 merupakan

koreksi terhadap Undang-undang No. 5 Tahun 1985 yang dianggap tidak cocok lagi dengan perkembangan lingkungan strategis baru, yaitu

globalisasi dan otonomi daerah.

Apalagi permasalahan kompleksitas

perikanan dan kelautan hanya diatur oleh 11 bab dan 34 pasal pada Undang-undang No. 5 Tahun 1985. Namun, kekurangan inilah yang kemudian dilengkap dalam Undang-undang No. 31 Tahun 2004 yang memuat 17 bab dan 110 pasal, serta penunjukan pengaturan atau peraturan pelaksana, seperti: (1) Peraturan Pemerintah sebanyak 15 buah,

(2)

Keputusan

Presiden

sebanyak

dua

buah,

(3)

Peraturan/Keputusan Menteri sebanyak enam buah, dan (1) Keputusan ketua Mahkamah Agung sebanyak satu buah. Dengan demikian, perkembangan ini mulai melengkapi kekurangan pada Undanng-undang Perikanan sebelumnya.

Adapun beberapa aspek-aspek atau materi penting diantara yaitu: Pertama,

pengaturan

pengelolaan

perikanan

di

luar

wilayah

pengelolaan perikanan Republik Indonesia (laut lepas). Dalam Pasal 5 ayat (2) disebutkan bahwa: ”Pengelolaan perikanan di luar wilayah pengelolaan perikanan Republik Indonesia, sebagaimana dimaksud pada ayat (1), diselenggarakan berdasarkan peraturan perundang-undangan, persyaratan, dan atau standar internasional”. Sebelumnya, pengelolaan perikanan di luar laut wilayah Indonesia tidak dimasukkan, sehingga ini akan menimbulkan kesan bahwa Indonesia tidak

mempunyai

kepedulian

dalam

menciptakan

kelestarian

sumberdaya di laut lepas.

Padahal, United Convention on the Law of the Sea (UNCLOS 1982) secara jelas dalam Pasal 116-120 menyebutkan bahwa setiap negara mempunyai kewajiban untuk mengambil tindakan atau bekerjasama dengan negara lain dalam mewujudkan konservasi dan pengelolaan sumberdaya hayati di laut lepas (conservation and management of the living resources of the high seas). Dengan demikian, dimasukannya poin

pengelolaan di luar laut wilayah Indonesia akan menciptakan imej baik di mata dunia bahwa Indonesia juga mempunyai kepedulian terhadap kelestarian sumberdaya di laut lepas.

Kedua, pengakuan terhadap hukum adat dan/atau kearifan lokal serta

memperhatikan

peran

serta

masyarakat.

Dengan

adanya

pengakuan negara terhadap rakyatnya itulah yang menyebabkan pengelolaan sumberdaya alam dapat berjalan secara sustainable, karena masyarakat merasa memiliki. Lain halnya dengan pengelolaan di era sebelumnya yang sentralistis, top-down dan anti pluaralisme hukum yang mempunyai andil besar dalam menghancurnya sumberdaya perikanan dan kelautan. Oleh

karena

itu,

adanya

pengakuan

pemerintah

terhadap

keberadaan hukum adat/kearifan lokal (Pasal ...) serta melibatkan masyarakat (Pasal 67) dalam sistem pengelolaan perikanan diharapkan dapat menciptakan sustainable fisheries. Hal ini dikarenakan, konsepkonsep pengelolaan Community Based Management (CBM) dan CoManagement terbukti lebih baik bila dibandingkan dengan sistem yang bersifat top-down di era yang sentralistis. Mengingat, akses dan pengontrolan oleh masyarakat ke pemerintah selaku pembuat kebijakan (policy maker) dan terhadap sumberdaya perikanan itu sendiri lebih cepat dan dekat Kearifan-kearifan lokal yang masih berlangsung dan mempunyai kekuatan hukum yang ada di daerah pesisir Indonesia, diantaranya yaitu: Panglima Laot (Nangroe Aceh Darussalam), Rumpon (Lampung), Kelong (Riau), Awig-awig (Bali dan Lombok), Rompong (Sulawesi Selatan), Sasi (Maluku) serta beberapa hak ulayat laut yang ada di wilayah Kawasan Timur Indonesia seperti di Desa Para, Salurang, Ratotok dan Bentenan (Sulawesi Tenggara) dan Desa Endokisi (Papua) (Wahyono, et.al., 2000).

Ketiga, kerjasama internasional dan peran serta Indonesia dalam pengelolaan sumberdaya perikanan. Dalam Pasal 10 ayat (1) disebutkan bahwa: ”untuk kepentingan kerjasama internasional, pemerintah: (a) dapat mempublikasikan secara berkala hal-hal yang berkenaan dengan langkah konservasi dan pengelolaan sumberdaya ikan; (b) bekerjasama dengan negara tetangga atau dengan negara lain dalam rangka konservasi dan pengelolaan sumberdaya ikan di laut lepas, laut lepas yang bersifat tertutup, atau semi tertutup dan wilayah kantong; (c) memberitahukan serta menyamapaikan buktibukti ilmiah terkait kepada negara bendera asal kapal yang dicurigai melakukan kegiatan yang dapat menimbulkan hambatan dalam konservasi dan pengelolaan sumberdaya ikan”. Selanjutnya, dalam Pasal 10 ayat (2) menyebutkan: ”pemerintah ikut serta secara aktif dalam keanggotaan badan/lembaga/organisasi regional dan internasional dalam rangka kerjasama pengelolaan perikanan regiona ldan internasional”. Dengan dituangkan ketentuan diatas, maka undang-undang mengamanatkan Pemerintah Indonesia untuk ikut berperan aktif dalam pengelolaan sumber daya perikanan regional dan internasional, sehingga diharapkan kita tidak ”dicap” lagi oleh dunia sebagai ”penunggang bebas" (free rider) dalam wilayah yang telah diatur oleh komisi-komisi internasional

atau

Regional

Fisheries

Management

Organizations

instrumen

internasional

dan

(RFMOs). Meskipun

keberadaan

RFMOs

beserta aturan-aturannya hanya bersifat “soft law”, akan tetapi sebagai negara yang baik, Indonesia harus ikut berperan dalam organisasi tersebut atau paling tidak mendukung program kerjanya dalam rangka mewujudkan pengelolaan sumberdaya perikanan secara global (lintas negara). Ironisnya, hingga saat ini Indonesia belum mendaftarkan diri sebagai anggota ketiga RFMOs tersebut. Keempat, sistem informasi dan data statistik perikanan. Pada bagian ini juga, nampaknya ada kemajuan besar Pemerintah Indonesia untuk mau membenahi data perikanan Indonesia yang sangat ”lemah”.

Padahal akuntabilitas dan akuratibilitas data sangat diperlukan dalam membuat suatu kebijakan. Misalnya, khusus untuk kegiatan perikanan tangkap yang berkaitan dengan jumlah tangkapan sumberdaya ikan yang diperbolehkan di perairan Zona Ekonomi Eksklusif Indonesia. Apabila

data

kita

lemah,

maka

dapat

mengancam

perdagangan

perikanan Indonesia di kancah internasional. International Plan of Action - Illegal Unreported Unregulated (IPOA-IUU) misalnya, mengatur praktikpraktik perikanan yang unreported seperti kesalahan data laporan, data laporan di bawah yang sebenarnya (under-reported), dan yang tidak dilaporkan. Oleh karena itu, tugas pemerintah Indonesia untuk segera melakukan pembenahan data-data, sebagaimana yang diamanatkan Pasal 61 UNCLOS 1982, yaitu penentuan jumlah tangkapan yang diperbolehkan di perairan Zona Ekonomi Eksklusif yang dilandasi oleh bukti ilmiah terbaik (the best scientific efidence). Tidak hanya UNCLOS 1982 yang mensyaratkan bukti ilmiah terbaik, tetapi juga Code of Conduct for Responsible Fisheries 1995, dan International Plan of ActionIllegal Unreported Unregulated Fishing 1999. Kelima, pemberdayaan nelayan kecil dan pembudidayaan-ikan kecil.

Kompleksitas permasalahan yang menyebabkan kemiskinan

nelayan, salah satunya disebabkan oleh permasalahan akses ke dunia perbankan.

Oleh

karena

itu,

dimasukannya

poin-poin

tentang

pemberdayaan nelayan kecil dan pembudidayaan-ikan kecil dalam Bab X Undang-undang No. 31 tahun 2004 diharapkan menjadi alat legitimasi.

Perhatian khusus ini diwujudkan dalam pasal-pasal yang

mengatur tanggung jawab pemerintah untuk menyediakan skim kredit dan akses manajemen, penyelenggaraan pendidikan, pelatihan, dan penyuluhan bagi nelayan dan pembudidaya ikan kecil. Keenam, peradilan perikanan.

Ketentuan yang tertuang dalam

Pasal 71 yang mengatur peradilan perikanan diharapkan memecahkan permasalahan hukum di bidang perikanan yang selama ini kerap terjadi,

seperti lamanya penanganan atau putusan terhadap para pelanggar, sehingga menciptakan ketidakpastian hukum di sektor kelautan dan perikanan. Namun demikian, UU No. 31 tahun 2004 tentang Perikanan ini masih

perlu

disempurnakan

mengingat

beberapa

keluhan

dari

stakeholders perikanan.

BAB III ARAH KEBIJAKAN PENGELOLAAN SUMBERDAYA ALAM DALAM BEBERAPA RANCANGAN UNDANG-UNDANG

A.

KEBIJAKAN LEGISLASI BIDANG SUMBER DAYA ALAM DALAM PROGRAM LEGISLASI NASIONAL 2005-2009 Tujuan pembangunan pada hakekatnya adalah perubahan, yakni

perubahan ke arah yang lebih baik. Sedangkan peranan hukum dalam pembangunan tersebut adalah untuk menjamin bahwa rangkaian proses perubahan yang berlangsung dalam kaitan pembangunan itu terjadi dengan cara yang teratur1. Ketertiban dan keteraturan proses pembangunan tersebut hanya akan terwujud apabila didukung oleh adanya aturan-aturan hukum yang responsif terhadap upaya pembangunan. Hukum yang demikian dapat menjadi sarana untuk menjaga keseimbangan, keselarasan dan keserasian antara berbagai kepentingan dalam masyarakat.2

Salah

satu

faktor

yang

menyebabkan

belum

optimalnya

pemanfaatan sumberdaya alam nasional Indonesia, adalah antara lain, dari aspek peraturan perundang-undangan. 1 2

Ibid. Sunaryati Hartono, Politik Bandung, 1991, hal. 30.

Selain banyak peraturan

Hukum Menuju Satu Sistem Hukum Nasional, Alumni,

yang bertentangan antara satu peraturan dengan yang lain, juga karena materi

muatannya

tidak

sesuai

dengan

prinsip-prinsip

tata

pemerintahan yang baik dalam pengelolaan lingkungan dan sumber daya alam.

Oleh

karena

itu,

perencanaan

pembentukan

peraturan

perundang-undangan menjadi satu hal yang penting. Terutama karena di

dalam

fase

perencanaan

ini

ditetapkan

prioritas

peraturan

perundang-undangan yang akan dibentuk sesuai dengan perkembangan kebutuhan hukum masyarakat.

Instrumen

perencanaan

pembentukan

peraturan

perundang-

undangan atau yang lebih dikenal dengan Program Legislasi Nasional selama jangka menengah (lima tahunan) 2005 – 2009 telah menetapkan sebanyak 284 RUU untuk digarap bersama Pemerintah dan DPR.

Dari

jumlah tersebut terdapat tidak kurang dari 37 RUU yang substansinya mengatur atau terkait dengan pengaturan sumberdaya alam dan lingkungan hidup, yaitu: 1.

RUU tentang Mineral dan Batubara

2.

RUU tentang Energi

3.

RUU tentang Perubahan UU No. 24 Tahun 1992 tentang Penataan Ruang

4.

RUU tentang Hak Milik Atas Tanah

5.

RUU tentang Pengambilalihan Lahan Untuk Kepentingan Umum

6.

RUU tentang Perubahan Atas Undang-Undang No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria

7.

RUU tentang Hak-Hak Masyarakat Adat

8.

RUU

tentang

Pemanfaatan

Perairan

Indonesia

dan

Zona

Tambahan serta Penegakan Hukum di Perairan Indonesia dan Zona Tambahan

9.

RUU tentang Perubahan UU No. 56/Prp/1960 Tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian

10.

RUU tentang Pengadilan Perikanan

11.

RUU tentang Karantina Kesehatan

12.

RUU tentang Bagi Hasil Perikanan

13.

RUU tentang Perubahan atas UU No. 4 Tahun 1992 tentang Perumahan dan Pemukiman

14.

RUU tentang Perubahan Atas UU No. 23 Tahun 1997 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup

15.

RUU tentang Kelautan

16.

RUU tentang Pesisir

17.

RUU tentang Pemberantasan Tindak Pidana Penebangan Hutan Secara Ilegal (Illegal Logging)

18.

RUU tentang Lahan Subur Pertanian

19.

RUU tentang Pengelolaan Sumber Daya Alam

20.

RUU tentang Pengelolaan Sumber Daya Genetika

21.

RUU tentang Keanekaragamanan Hayati dan Pangan

22.

RUU tentang Pengesahan Persetujuan ASEAN tentang Pencemaran Asap Lintas Batas

23.

RUU tentang Perubahan UU No. 5 Tahun 1990 tentang Konservasi Sumber Daya Alam Hayati dan Ekosistemnya

24.

RUU tentang Geologi

25.

RUU tentang Konservasi Tanah dan Air

26.

RUU tentang Pengesahan Konvensi Stockholm Mengenai Persistent Organic Pollutant

27.

RUU tentang Pengesahan International Treaty On Plant Genetic Resources for Food and Agriculture

28.

RUU tentang Penataan Ruang Laut, Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil

29.

RUU tentang Kebumian

30.

RUU tentang Pengelolaan Ruang Udara Nasional

31.

RUU tentang Perubahan atas UU No. 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air

32.

RUU tentang Perubahan atas UU No. 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan

33.

RUU tentang Perubahan/Penggantian Atas UU No. 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi

34.

RUU tentang Perubahan Atas UU No. 20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan

35.

RUU tentang Perubahan UU yang menetapkan Perpu No.1 Tahun 2004

tentang

Penambangan

Terbuka

dalam

Kawasan

Konservasi/Kawasan Lindung 36.

RUU tentang Perubahan UU No. 31 Tahun 2004 tentang Perikanan

37.

RUU tentang Perubahan UU No. 29 Tahun 2000 tentang Perlindungan Varietas Tanaman Dari RUU-RUU yang dijadwalkan untuk dibahas selama 5 (lima)

tahun tersebut, ada 6 (enam) RUU yang masuk prioritas tahun 2005, yaitu: 1.

RUU tentang Mineral dan Batubara;

2.

RUU tentang Energi;

3.

RUU tentang Perubahan atas Undang-Undang No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria;

4.

RUU tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir;

5.

RUU Perubahan atas UU No.41 Tahun 1999 tentang Kehutanan;

6.

RUU tentang Perubahan atas UU No.31 Tahun 2004 tentang Perikanan;

Akan tetapi sampai bulan Desember 2005 belum satu pun dari keenam RUU tersebut berhasil diselesaikan pembahasannya, dan rencananya akan menjadi program carry-over untuk dibahas pada tahun 2006.

B.

RUU TENTANG PERUBAHAN ATAS UNDANG-UNDANG NO. 5 TAHUN 1960 TENTANG PERATURAN DASAR POKOK-POKOK AGRARIA Dalam Tahun 2004 Badan Pertanahan Nasional (BPN) telah

menyelesaikan satu "konsep" Rancangan Undang-Undang tentang Sumberdaya Agraria, yang kemudian di dalam Prolegnas 2005-2009 disebut RUU tentang Perubahan Undang-Undang No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria. Kehadiran rancangan ini adalah sebagai tindak lanjut dari ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat No.IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam.

Pasal 6 ketetapan ini menyatakan

menugaskan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia bersama Presiden Republik Indonesia untuk segera, mengatur lebih lanjut pelaksanaan pembaruan agraria dan pengelolaan sumber daya, alam serta, mencabut, mengubah dan/atau mengganti semua.undang-undang atau peraturan pelaksanaannya yang tidak sejalan dengan ketetapan ini. Sedangkan Pasal 5 ayat (1) butir (a) mengenai

arah

kebijakan-kebijakan

pembaruan

agraria

dalam

rangka

sinkronisasi kebijakan antar sektor demi terwujudnya peraturan perundangundangan yang didasarkan pada prinsip-prinsip sebagaimana, dimaksud dalarn pasal 4 ketetapan ini.

Ketetapan ini membedakan antara "Pembaruan Agraria" dan "Pengelolaan Sumber Daya Alam", tetapi pembedaan ini diadakan mengenai arah kebijakan bukan pembedaan secara substansial. Dalam konsiderans huruf (a) disebutkan bahwa sumber daya agraria/sumber daya alam meliputi bumi, air, ruang angkasa, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya sebagai Rahmat Tuhan Yang Maha Esa kepada bangsa Indonesia, merupakan kekayaan nasional yang wajib disyukuri.

Oleh karena itu harus dikelola dan dimanfaatkan secara optimal bagi generasi sekarang dan generasi mendatang dalam rangka mewujudkan adil dan makmur.

Begitu pula dalam Pasal 4 huruf (f) berkenaan

dengan prinsip-prinsip pelaksanaan pembaruan agraria dan pengelolaan sumber

daya

kesetaraan

alam

gender

dikatakan dalam

"mewujudkan

penguasaan,

keadilan

pemulihan,

termasuk

penggunaan,

pemanfaatan dan pemeliharaan sumber daya agraria/ sumber daya alam”.

Berdasarkan penegasan di atas, Tap MPR No.IX/MPR/2001 menghendaki adanya pengaturan Undang-Undang Pengelolaan Sumber Daya Alam (UUPSDA) dan Undang-Undang Pembaruan Agraria (UUPA) bukan

Undang-Undang

tentang

Sumber

Daya

Agraria

(UUSDA)

sebagaimana yang dirancang oleh BPN tersebut di atas karena subtansi materi yang menyangkut sumber daya agraria adalah termasuk dalam UUPSDA.

Adanya UUPSDA di samping UUSDA menentukan ruang

lingkup dan kewenangan pengelolaannya. Dengan demikian cukup beralasan pendapat yang mengatakan bahwa Undang-Undang No. 5 Tahun 1960 tidak perlu dicabut tetapi hanya diperbaharui dan dilengkapi saja, dan kelengkapannya adalah dalam pengaturan teknis mengenai pembaruan agraria yang mungkin hampir mirip dengan undang-undang landreform dahulu.

Hal ini juga dapat dipahami dari ketentuan Pasal 2 Tap MPR No. IX/MPR/2001 yang menentukan pembaruan agraria mencakup suatu proses yang berkesinambungan berkenaan dengan penataan kembali penguasaan, pemulihan, penggunaan dan pemanfaatan sumber daya agraria,

dilaksanakan

dalam

rangka

tercapainya

kepastian

dan

perlindungan hukum serta keadilan dan kemakmuran bagi seluruh rakyat Indonesia. Berdasarkan ketentuan ini yang akan diatur adalah penataan kembali:

-

Penguasaan;

-

Pemulihan

-

Penggunaan; dan

-

Pemanfaatan sumber daya agraria.

Sedangkan pengaturan mengenai sumber daya agrarianya sendiri harus menjadi bagian dari UUPSDA.

Sesuai dengan prinsip-prinsip yang

digariskan dalam Tap MPR No.IX/MPR/2001.

Karena itu kerangka sistematika RUU Sumber Daya Agraria ini perlu untuk dikaji ulang. Kerangka sistematika yang ada adalah sebagai berikut Bab I

Ketentuan umum (Pasal 1).

Bab Il

Tujuan dan Ruang Lingkup. 1. Tujuan (pasal 2). 2. Ruang lingkup (pasal 3).

Bab III

Hubungan Negara, Masyarakat dan Individu dengan Sumber Daya Agraria, (Pasal 4-7). Bab IV

Prinsip-Prinsip Pengaturan, Penguasaan, Pemulihan, Penggunaan, Pemanfaatan dan Pemeliharaan Sumber Daya Agraria (Pasal 8-7).

Bab V

Hak Tanah dan Ijin Pemanfaatan Sumber daya Agraria. 1.

Hak-hak Tanah (Pasal 18-19).

2.

Hak Milik dan Hak Pakai (Pasal 20-23).

3.

Ijin Pemanfaatan Sumberdaya Agraria (Pasal 2427).

Bab VI

Hak Utama untuk Memperoleh Sumber Daya 3 1). Bab VII

Agraria (Pasal 28-

Pendaftaran Tanah dan Pencatatan Ijin Pemanfaatan Sumber Daya Agraria. 1.

Umum (Pasal 32).

2.

Pendaftaran Tanah (Pasal 33).

3.

Pencatatan

Ijin

Pemanfaatan

Sumber

Daya

Agraria (Pasal 34). Bab VIII

Pengambilalihan Hak dan Ijin Serta Pengalihfungsian Sumberdaya Agraria. 1.

Pengambilalihan

Hak

Tanah

dan

Iiin

Pemanfaatan Sumberdaya Agraria (Pasal 35-38). 2.

Pengalihfungsian Sumber Daya Agraria (Pasal 39-41).

Bab IX

Sistem Inforinasi Sumberdaya Agraria (Pasal 42).

Bab X

Penyediaan Sumberdaya Agraria untuk keperluan Peribadatan, Sosial dan Konservasi. 1. Penyediaan tanah untuk keperluan peribadatan dan sosial (Pasal 43-44). 2. Penyediaan sumber daya untuk konservasi (Pasal 45). Bab XI

Penyelesaian sengketa sumberdaya agraria (Pasal 4647).

Bab XII

Pemetaan,

Pengendalian,

Penggunaan

dan

Pemanfaatan Sumberdaya Agraria (Pasal 48). Bab XIII

Sanksi (Pasal 49).

Bab. XIV

Ketentuan Pidana (Pasal 50).

Bab XV

Ketentuan Peralihan (Pasal 51-53).

Bab XVI

Ketentuan Penutup (Pasal 54-55).

Bila kita perhatikan kerangka sistematika ini tampak banyaknya peluang timbulnya konflik kewenangan mengingat tidak ada satu lembaga khusus yang menangani tentang sumber daya agraria dan/atau sumber daya alam. Apa yang diatur dalam rancangan sumberdaya agraria ? Dalam Pasal 1 angka (5) disebutkan bahwa sumber daya agraria adalah bumi,

air dan ruang udara, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya

yang

terdapat

di

dalam

wilayah

Republik

Indonesia.

Perumusan ini agak berbeda dengan ketentuan Pasal 1 ayat (2) UndangUndang No.5 Tahun 1960 yang merumuskan: "Seluruh bumi, air dan ruang angkasa termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dalam wilayah Republik Indonesia sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa adalah bumi, air dan ruang angkasa bangsa Indonesia dan merupakan kekayaan Nasional”. Yang berbeda prinsipal di sini adalah digantinya konsep tentang "ruang angkasa" menjadi "ruang udara" walaupun lingkup pengertiannya tidak berbeda.

Ketentuan berikutnya (Pasal 1 butir 6,7,8 dan 9) menjelaskan rincian dari ruang lingkup dari sumberdaya agraria : -

Bumi adalah permukaan bumi, tubuh bumi dan yang berada di bawah air dalam wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia (butir 6). Ketentuan ini sama dengan Pasal 1 ayat (4) UndangUndang No.5 Tahun 1960 yang menyatakan: "dalam pengertian bumi selain permukaan bumi, termasuk pula tubuh bumi di bawahnya serta yang berada di bawah air".

-

Air adalah seluruh air yang terdapat dipermukaan dan di dalam bumi, termasuk laut dalam wilayah kedaulatan Negara Republik Indonesia (butir 7). Ketentuan ini berbeda, dengan Pasal 1 ayat (5) Undang-Undang No.5 tahun 1960 yang menyatakan dalam pengertian air termasuk baik perairan pedalaman maupun laut wilayah Indonesia.

-

Ruang udara adalah ruang yang terdapat di atas bumi dan air dalam wilayah yurisdiksi Negara Kesatuan Republik Indonesia (butir 8), sekalipun berbeda secara terminologi, namun secara substansial

hampir

sama

dengan

pasal

1

ayat

(6)

yang

menyatakan bahwa ruang angkasa ialah ruang di atas bumi dan air tersebut ayat (4) dan (3) pasal ini.

-

Tanah adalah permukaan bumi yang berupa daratan maupun yang tertutup air dalam batas-batas tertentu termasuk lapisan ruang di atas dan di dalam tubuh bumi (butir 9). Ketentuan ini memberikan perluasan lingkup dari apa yang diatur dalam Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang No. 5 Tahun 1960 yang menegaskan: "Atas dasar hak menguasai dari Negara sebagai yang dimaksud dalam pasal 2 ditentukan adanya macam-macam hak atas permukaan bumi yang di sebut tanah, yang dapat diberikan kepada dan dipunyai oleh orang-orang baik sendiri maupun bersama-sama dengan orang-orang lain serta badan-badan hukum " Sebagai tindak lanjut dari pengertian tanah yang diperluas

tersebut di atas diberikan pula pengertian yang lebih luas mengenai hak atas tanah. Dikatakan bahwa hak atas tanah adalah kewenangan yang timbul dari hubungan hukum antara orang dengan tanah, ruang di atas tanah atau ruang di dalam yang bersangkutan, demikian pula tubuh bumi, air serta ruang di atasnya sekedar diperlukan untuk kepentingan yang langsung berhubungan dengan penggunaannya, sesuai dengan peraturan perundang-undangan (butir 13). Hal ini berbeda jauh dengan ketentuan Pasal 4 ayat (20 Undang-Undang No. 5 Tahun 1960 yang menentukan hak-hak atas tanah yang dimaksud dalam pasal ini memberi wewenang untuk mempergunakan tanah yang bersangkutan demikian pula tubuh bumi dan air serta ruang yang ada di atasnya sekedar diperlukan untuk kepentingan yang langsung berhubungan dengan penggunaan tanah itu dalam batas-batas menurut undangundang ini dan peraturan-peraturan hukum lain yang lebih tinggi. Sebagai konsekuensi dari Pasal 4 ayat (2) ditentukan pula adanya Pasal 4 ayat (3) yang menyebutkan selain hak-hak atas air dan ruang

angkasa.

Ketentuan ini yang disebutkan terakhir tidak kita jumpai

dalam rancangan undang-undang tentang sumberdaya agraria.

Dalam rancangan disebutkan sebagai hak yang tertingi adalah Hak Bangsa. Pasal 1 angka 1 merumuskan bahwa “hak bangsa adalah kewenangan

untuk

mempunyai

dan

mengatur

seluruh

bidang

sumberdaya agraria yang merupakan kedaulatan negara dan bangsa Indonesia secara bersama-sama oleh seluruh komponen bangsa”. Konsep tentang Hak Bangsa lebih bersifat politis dari pada konsep yuridis.

Di bawah Hak Bangsa yang juga sering diidentikkan dengan “Hak Ulayat Nasional" ada Hak Negara yang disebut hak menguasai Negara. Dalam Rancangan Undang-Undang Sumber Daya Agraria dirumuskan Hak Menguasai Negara adalah kewenangan tertentu yang bersumber dan Hak Bangsa yang diberikan kepada Negara sebagai organisasi kekuasaan yang mewakili bangsa untuk mengatur sumber daya agraria sesuai dengan Undang-Undang Dasar 1945.

Hal ini secara konstitusional telah diatur dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 yang menyatakan: "Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya di kuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat". Kemudian diperluas dalam Pasal 2 ayat (1) Undang-Undang No. 5 Tahun 1960 yang menyatakan : “Atas dasar ketentuan dalam Pasal 33 ayat 3 Undang-Undang Dasar dan hal-hal sebagai yang dimaksud dalam Pasal 1, bumi air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya itu pada, tingkat tertinggi dikuasai oleh Negara sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat.”

Sedangkan

dalarn

Rancangan

Undang-undang

Sumberdaya

Agraria Pasal 5 ayat (1) dirumuskan Negara sebagai organisasi kekuasaan

dari

bangsa

Indonesia

diberi

hak

untuk

menguasai

sumberdaya agraria dalam rangka mencapai sebesar-besar kemakmuran rakyat.

Apa yang menjadi ruang lingkup dari Hak menguasai Negara? Dalam konstitusi tidak dijumpai bagaimana. rincian dan ruang lingkup dari hak menguasai Negara tersebut.

Untuk pertama kali rincian

penegasan ruang lingkup diatur dalam Undang-undang No. 5 Tahun 1960 Pasal 2 ayat (2) Undang-undang tersebut menyatakan: “Hak menguasai dari Negara, termaksud dalam ayat (1) Pasal ini memberi wewenang untuk: a. Mengatur dan menyelenggarakan, memutuskan, penggunaan, persediaan dan pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa tersebut. b. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara, orang-orang dengan bumi, air dengan ruang angkasa. c. Menentukan dengan mengatur hubungan-hubungan hukum antara, orang-orang dengan perbuatan-perbuatan hukum yang menguasai bumi, air dengan ruang angkasa.” Dalam formulasi yang sedikit berbeda Rancangan Undang-undang Sumberdaya Agraria, PasaI 5 ayat (2) menyebutkan: “Hak menguasai Negara, sebagaimana dimaksud pada ayat (1) memberi kewenangan untuk : a. Mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, pemanfaatan, persediaan dan pemeliharaan sumber daya agraria. b. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan sumber daya agraria. c. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara, orang-orang dan perbuatan-perbuatan hukum mengenai sumberdaya agraria.” Rumusan ini tidak begitu jauh berbeda dari rumusan yang ditetapkan pada tahun 1960.

Dalam perkembangan pengaturan

mengenai sumberdaya alam telah terjadi beberapa variasi pengaturan seperti yang dapat disebutkan di bawah ini : 1.

Undang-Undang

No.23

Lingkungan Hidup.

Tahun

1997

tentang

Pengelolaan

Dalam Pasal 8 ayat (1) disebutkan bahwa

sumberdaya alam dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat, serta pengaturannya ditentukan oleh Pemerintah. Kemudian dalam ayat 92 disebutkan bahwa untuk melaksanakan ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Pemerintah : a.

mengatur dan mengembangkan kebijaksanaan dalam rangka pengelolaan lingkungan hidup ;

b.

mengatur penyediaan, peruntukan, penggunaan, pengelolaan lingkungan hidup, dan pemanfaatan kembali sumberdaya alam, termasuk sumberdaya genetika. ;

c.

mengatur perbuatan hukurn dan hubungan hukum antara orang dan/atau subyek lainnya, serta perbuatan hukum terhadap

sumberdaya

alam

dan

sumberdaya

buatan,

termasuk sumberdaya genetika ; d.

mengendalikan kegiatan yang mempunyai dampak sosial

e.

mengembangkan pendanaan bagi upaya pelestarian fungsi lingkungan hidup sesuai peraturan perundang-undangan yang berlaku;

2.

Undang-Undang No. 41 tahun 1999 tentang Kehutanan. Dalam Pasal 41 ayat (1) Undang-Undang ini menyatakan semua hutan di dalam wilayah Republik Indonesia termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara untuk sebesarbesarnya kemakmuran rakyat. Dalam ayat (2) disebutkan bahwa penguasaan hutan oleh Negara sebagaimana dimaksud pada ayat (1) memberi wewenang kepada Pemerintah untuk :

a.

mengatur dan mengurus segala sesuatu yang berkaitan dengan hutan, kawasan hutan dan hasil hutan ;

b.

menetapkan status wilayah tertentu sebagai kawasan hutan atau kawasan hutan sebagai bukan kawasan hutan dan;

c.

mengatur menetapkan hubungan-hubungan hukum antara orang dengan hutan, serta mengatur perbuatan-perbuatan hukum mengenai kehutanan ;

3.

Undang-Undang No. 7 tahun 2004 tentang Sumber Daya Air. Pasal

6

ayat

(1)

undang-undang

ini

menyebutkan

bahwa

sumberdaya air dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.

Dalam undang-undang ini

tidak dimuat rincian apa yang dimaksud dengan hak menguasai negara atau sumberdaya air dimaksud. Hanya dalam penjelasan ayat

(2)

disebutkan

bahwa

yang

dimaksud

penguasaan

sumberdaya air adalah kewenangan Pemerintah dan Pemerintah Daerah dalam pengaturan sumber daya air.

4.

Rancangan Undang-undang tentang Pertambangan Mineral dan Batubara menyebutkan dalam Pasal 2 ayat (2) mineral dan batubara sebagai sumber daya alam yang terkandung di dalam wilayah hukum pertambangan Indonesia merupakan kekayaan nasional yang dikuasai oleh negara untuk sebesar-besarnya kemakmuran menyatakan

rakyat. bahwa

Penjelasan penguasaan

pasal

oleh

ini

negara

antara.

lain

sebagaimana

dimaksud di atas adalah agar kekayaan nasional tersebut, dimafaatkan bagi sebesar-besar kemakmuran seluruh rakyat Indonesia.

Dengan demikian baik perseorangan, masyarakat

maupun. pelaku uaha sekalipun memiliki hak atas tanah dipermukaan tanah tidak mempunyai hak menguasai ataupun memiliki mineral atau batubara, yang terkandung di bawahnya.

Kemudian dalam ayat (2) disebutkan penguasaan mineral dan batubara oleh Negara sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diselenggarakan oleh Pemerintah dan Pemerintah Daerah meliputi inventarisasi, penyelidikan dan penelitian, pengaturan, pemberian izin, pembinaan, dan pengawasan pengusahaan mineral dan batubara di wilayah hukum pertambangan Indonesia.

Bagaimana, pelaksanaan Hak Menguasai Negara tersebut? Pasal 5 ayat (3) Rancangan Undang-Undang Sumberdaya Agraria menyatakan kewenangan yang bersumber dari Hak Menguasai Negara sebagaimana dimaksud pada, ayat (2) dilaksanakan oleh Pemerintah Republik Indonesia.

Sedangkan

dalam

ayat

(4)

disebutkan

pelaksanaan

kewenangan sebagaimana, dimaksud pada, ayat (3) dilakukan oleh instansi pemerintah yang bertanggung jawab pada masing-masing sumberdaya agraria dalam hubungan koordinasi baik antar instansi pemerintah maupun dengan pemerintah daerah untuk mewujudkan kesejahteraan masyarakat.

Berdasarkan ketentuan ini pelaksanaan

kewenangan menguasai sumberdaya agraria dilakukan oleh Pemerintah RI yang teknis pelaksanaannya dilakukan oleh instansi-instansi untuk bidang-bidang

tertentu:

Departemen

Kehutanan

untuk

hutan,

Departemen Pertambangan untuk tambang, Departemen Pekerjaan Umum untuk air, dan sebagainya serta Pemerintah Daerah di bawah koordinasi antar instansi dan pemerintah daerah yang dalam hal ini diperkirakan akan ada satu Menteri Koordinasi Sumberdaya Agraria.

Ketentuan ini agak berbeda dengan apa yang ditentukan dalam Undang-Undang No. 5 Tahun 1960. Pasal 2 ayat (4) yang menyebutkan Hak Menguasai dari Negara tersebut di atas pelaksanaannya dapat dikuasakan

kepada

daerah-daerah

swatantra

dan

masyarakat-

masyarakat hukum adat, sekedar diperlukan dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional menurut ketentuan-ketentuan peraturan

pemerintah.

Berdasarkan ketentuan ini maka daerah swatantra yang

sekarang disebut daerah otonom dan masyarakat hukum adat mendapat pemberian kewenangan dalam bentuk otonomi formal dan otonomi fungsional.

Penyerahan

kewenangan

kepada

masyarakat

hukum

adat

dilakukan dengan pengakuan keberadaan hak ulayat. Hak ini tampak dengan adanya Pasal 3 yang menyebutkan: dengan mengingat ketentuan dalam Pasal 1 dan 2 pelaksanaan hak ulayat dan hak-hak yang serupa itu dari masyarakat-masyarakat hukum adat, sepanjang menurut kenyataannya masih ada, harus sedemikian rupa sehingga sesuai dengan kepentingan nasional dan negara, yang berdasarkan atas persatuan bangsa serta tidak boleh bertentangan dengan undangundang dan peraturan-peraturan lain yang lebih tinggi.

Dalam

rancangan

undang-undang

Sumber

Daya

Agraria,

keberadaan hak ulayat juga diakui. Dalam Pasal 1 angka 4 disebutkan hak

ulayat

adalah

kewenangan

masyarakat

hukum

adat

untuk

mengatur secara bersama-sama pemanfaatan tanah, peranan, tanaman serta binatang-binatang yang ada di wilayah masyarakat hukum yang bersangkutan,

sepanjang

tidak

bertentangan

dengan

kepentingan

nasional. Dalam ketentuan ini hak ulayat dirumuskan sebagai sebuah kewenangan bukan suatu hak, ini adalah dalam rangka sinkronisasi dengan rumusan Hak Bangsa (angka 1) dan Hak Menguasai Negara (angka

2)

yang

juga

dirumuskan

sebagai

sebuah

kewenangan.

Sedangkan pengertian masyarakat hukum adat yang merupakan sebagai subyek pendukung hak ulayat dirumuskan dalam angka 3 yang menyatakan masyarakat hukum adat adalah sekelompok orang yang bersatu

berdasarkan

persamaan

asal

usul,

keturunan,

kediaman, kebudayaan, dan pranata yang masih berlangsung.

wilayah Disini

masih dipergunakan istilah masyarakat hukum adat sebagaimana yang

dikenal sejak zaman Belanda dengan sebutan "Adatrechtgemeenschap" bukan

istilah

"Masyarakat

Adat"

sebagaimana,

yang

banyak

dipopulerkan pada saat sekarang.

Pengaturan lebih rinci tentang hak ulayat masyarakat hukum adat ini diatur dalam Pasal 6 yang menyatakan "(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Hak ulayat masyarakat adat atas, tanah, peranan, tanaman dan binatang dalam wilayahnya yang menjadi sumber kehidupan dan mata pencariannya, yang pada, kenyataannya masih berlangsung, diakui, dihormati dan dilindungi sesuai dengan dinamika perkernbangan masyarakat hukum adat, kepentingan nasional dan negara dan prinsip negara kesatuan Republik Indonesia serta pelaksanaannya tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Pengakuan hak ulayat yang masih berlangsung sebagairnana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan dengan peraturan perundang-undangan berdasarkan kriteria tertentu dan hasil penelitian yang melibatkan masyarakat hukum adat yang bersangkutan, instansi terkait, akademisi, dan lembaga swadaya masyarakat. Kriteria masih berlangsungnya hak ulayat sebagaimana dimaksud pada ayat (2) meliputi unsur-unsur: a. masyarakat hukum adat. b. Wilayah tempat hak ulayat berlangsung. c. Hubungan, keterkaitan dan ketergantungan masyarakat hukum adat dengan wilayahnya. d. Adanya kewenangan untuk mengatur secara bersamasama pemanfaatan tanah, perairan, tanaman serta binatang-binatang yang ada di wilayah masyarakat hukum yang bersangkutan, berdasarkan hukum adat yang berlaku dan ditaati masyarakatnya. Hak ulayat tidak meliputi bidang-bidang tanah yang: sudah dipunyai oleh perorangan atau badan hukum dengan suatu hak tanah atau ijin pemanfaatan sumberdaya agraria. Sudah diperoleh atau dimohon hak atau oleh instansi pemerintah, badan hukum atau perorangan sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Dalam hal di atas hak ulayat akan diberikan sesuatu hak tanah atau ijin pemanfaatan sumberdaya agraria kepada fihak ketiga, hak ulayat masyarakat hukum adat tersebut harus dilepaskan terlebih dahulu."

Sekalipun masih banyak hal yang belum jelas dari ketentuan tersebut, namun harus diakui bahwa pengaturan tersebut jauh lebih rinci dari berbagai ketentuan yang pemah ada tentang ulayat.

Salah

satu undang-undang yang cukup baru, yaitu Undang-undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air, misalnya hanya mengatur tentang hal ulayat dalam satu pasal yaitu Pasal 6 ayat (2) dan (3).

Pasal 6 ayat (2) ditentukan bahwa penguasaan sumber daya air sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diselenggarakan oleh Pemerintah dan/atau Pemerintah Daerah dengan tetap mengakui hak ulayat masyarakat hukum adat setempat dan hak yang serupa dengan itu, sepanjang

tidak

bertentangan

dengan

peraturan.

Perundang-undangan.

kepentingan

Dalam

nasional

penjelasan

pasal

dan yang

bersangkutan (TLN No. 4377) ditegaskan bahwa yang dimaksud dengan hak yang serupa dengan hak ulayat adalah hak yang sebelumnya diakui dengan

berbagai

sebutan

dari

masing-masing

daerah

yang

pengertiannya sama dengan hak ulayat, misalnya: tanah wilayah pertuanan di Ambon; penyampeto atau perwatasan di Kalimantan; wewengkon di Jawa; prabumian dan payar di Bali ; totabuan di Bolaang Mangondouw; torluk di Angkola; lumpo di Sulawesi Selatan; muru di Pulau Buru; paer di Lombok; dan panjaean di Tanah Batak.

Kemudian, dalam Pasal 6 ayat (3) disebutkan hak ulayat masyarakat hukum adat atau sumberdaya air sebagaimana dimaksud pada ayat (2) tetap diakui sepanjang kenyataannya masih ada dan telah dikukuhkan dengan peraturan daerah setempat. Penjelasan ketentuan ini menyatakan bahwa pengakuan adanya hak ulayat masyarakat hukum adat termasuk hak-hak yang serupa dengan itu hendaknya dipahami bahwa yang dimaksud dengan masyarakat hukum adat adalah sekelompok orang yang terikat oleh tatanan hukum adatnya sebagai

warga bersama suatu persekutuan hukum adat yang didasarkan atas kesamaan tempat tinggal atau atas dasar keturunan. Hak ulayat masyarakat hukum adat dianggap masih ada, apabila memenuhi tiga unsur, yaitu: a.

unsur masyarakat adat, yaitu terdapatnya sekelompok orang yang masih merasa terikat oleh tatanan hukum adatnya sebagai warga bersama suatu persekutuan hukum tertentu, yang mengakui dan menerapkan ketentuan-ketentuan persekutuan tersebut dalam kehidupannya sehari-hari.

b.

Unsur wilayah, yaitu terdapatnya tanah ulayat tertentu yang menjadi lingkungan hidup para warga persekutuan hukum tersebut dan tempatnya mengambil keperluan hidupnya seharihari, dan

c.

Unsur hubungan antara masyarakat tersebut dengan wilayahnya, yaitu terdapatnya tatanan hukum adat mengenai pengurusan, penguasaan, dan penggunaan tanah ulayatnya masih berlaku dan ditaati oleh para warga persekutuan hukum tersebut.

Sebagai bandingan dan memberi pengaturan cukup rinci tentang hak ulayat dapat disebut Undang-Undang No. 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan.

Dalam undang-undang ini terdapat beberapa keunikan

sebagaimana ditegaskan sebelumnya dalam Pasal 4 ayat (1) sudah ditentukan bahwa semua, hutan di dalam wilayah Republik Indonesia termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.

Maka sebagai

konsekwensinya hutan negara itu juga meliputi hutan adat.

Karena itu

dalam pasal 1 angka 6 disebutkan bahwa hutan adat adalah hutan negara yang berada dalam wilayah masyarakat hukum adat.

Akan

tetapi dalam Pasal 4 ayat (3) ditegaskan pula bahwa penguasan hutan oleh Negara tetap memperhatikan hak masyarakat hukum adat,

sepanjang kenyataannya masih ada dan diakui keberadaannya, serta tidak bertentangan dengan kepentingan nasional.

Arahan lain dalam undang-undang ini dapat dilihat dalam pasal 5 yang menyatakan: “(1).

(2) (3)

(4)

Hutan berdasarkan statusnya terdiri dari a. hutan negara ; dan b. hutan hak. Hutan Negara sebagaimana dimaksud pada ayat (10 huruf a dapat berupa hutan adat. Pemerintah menetapkan status hutan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2); dan hutan adat ditetapkan sepanjang menurut kenyataannya masyarakat hukum adat yang bersangkutan masih ada diakui keberadaannya. Apabila dalarn perkembangan masyarakat hukum adat yang bersangkutan tidak ada lagi, maka hak pengelolaan hutan adat kembali kepada pemerintah.”

Penjelasan Pasal 5 ayat (1) (TLN No. 3888) mengungkapkan uraian tentang keberadaan hutan adat dan hutan-hutan lainnya yang dapat dikelola oleh masyarakat. Dikatakan bahwa hutan negara dapat berupa hutan adat, yaitu hutan negara yang serahkan pengelolaannya kepada masyarakat hukum adat (rechtgemeenschap). Hutan adat tersebut sebelumnya disebut hutan ulayat, hutan marga, hutan pertuanan, atau sebutan lainnya.

Hutan yang dikelola masyarakat hukum adat

dimasukkan di dalam pengertian hutan negara sebagai konsekwensi adanya hak menguasai oleh negara sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat pada tingkatan yang tertinggi dan prinsip negara kesatuan Republik Indonesia. Dengan dimasukkannya hutan adat dalam pengertian hutan negara, tidak meniadakan hak-hak masyarakat hukum adat sepanjang kenyataannya untuk melakukan kegiatan pengelolaan hutan.

Hutan Negara yang dikelola oleh desa dan

dimanfaatkan untuk kesejahteraan desa disebut hutan desa.

Hutan

negara yang pernanfaatan utamanya ditujukan untuk memberdayakan

masyarakat disebut hutan kemasyarakatan.

Hutan hak yang berada

pada tanah yang dibebani hak untuk lazim disebut hutan rakyat.

Selain itu ada pula Bab IX yang berjudul "Masyarakat Hukum Adat ".

Pasal 67 yang merupakan satu-satunya pasal dalam Bab

tersebut menegaskan : “(1)

(2)

(3)

Masyarakat Hukurn Adat sepanjang menurut kenyataannya masih ada dan diakui keberadaannya berhak : a. melakukan pemenuhan hasil hutan untuk pemenuhan kebutuhan hidup sehari-hari masyarakat adat yang bersangkutan. b. Melakukan kegiatan pengelolaan hutan berdasarkan hukum adat yang berlaku dan tidak bertentangan dengan undang-undang ; dan c. Mendapatkan pernberdayaan dalam rangka meningkatkan kesejahteraannya. Pengukuhan keberadaan dan hapusnya masyarakat hukurn adat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan dengan peraturan daerah. Ketentuan lebih lanjut sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) diatur dengan peraturan pemerintah”

Penjelasan pasal ini (TLN No. 3888) memberikan beberapa arahan penting berkenaan dengan pelaksanaan hak masyarakat hukum adat di bidang kehutanan. Penjelasan Pasal 67 ayat 1 menyatakan, masyarakat hukum

adat

diakui

keberadaannya,

jika

menurut

kenyataannya

bentuk

paguyuban

memenuhi unsur antara lain: a.

masyarakatnya

masih

dalam

(rechtsgemeenschap); b.

ada kelembagaan dalam bentuk perangkat penguasa adatnya

c.

ada wilayah hukum adat yang jelas;

d.

ada pranata dan perangkat hukum, khususnya peradilan adat, yang masih ditaati ; dan

e.

masih mengadakan pemungutan hasil hutan di wilayah hutan sekitarnya untuk pemenuhan kebutuhan hidup sehari-hari.

Penjelasan pasal 67 ayat (2) menyatakan bahwa Peraturan Daerah disusun dengan mempertimbangkan hasil penelitian para pakar hukum adat, aspirasi masyarakat setempat dan tokoh masyarakat adat yang ada di daerah yang bersangkutan, serta instansi atau pihak lain yang terkait. Sedangkan penjelasan Pasal 67 ayat (30 menyatakan Peraturan Pemerintah memuat aturan antara lain: a.

tatacara penelitian.

b.

pihak-pihak yang diikutsertakan.

c.

materi penelitian ; dan

d.

kriteria penilaian keberadaan masyarakat hukum adat.

Sebagai tambahan dapat disebutkan satu undang-undang lagi sebagai bandingan yang substansi materinya agak mirip dengan Undang-Undang No. 41 Tahun 1999, yaitu Undang-Undang No. 18 Tahun 2004 tentang Perkebunan. Pasal 9 ayat (2) Undang-Undang ini menyatakan dalam hal tanah yang diperlukan merupakan tanah hak ulayat masyarakat hukum adat yang menurut kenyataannya masih ada, mendahului pemberian hak sebagaimana dimaksud pada ayat (1) Pemohon hak wajib melakukan musyawarah dengan masyarakat hukum adat pemegang hak ulayat dan warga pemegang hak atas tanah yang bersangkutan, untuk memperoleh kesepakatan mengenai penyerahan tanah,

dan

imbalannya.

Penjelasan

pasal

ini

(TLN

No.

4411)

menyebutkan masyarakat hukum adat yang menurut kenyataannya masih ada, jika memenuhi unsur : a.

masyarakat masih dalam bentuk paguyuban (rechtsgemeenschap)

b.

ada kelembagaan dalarn bentuk perangkat penguasa adatnya

c.

ada wilayah hukum adat yang jelas;

d.

ada pranata dan perangkat hukum, khususnya peradilan adat, yang masih ditaati ; dan

e.

ada pengukuhan dengan peraturan daerah.

Musyawarah dengan masyarakat hukum adat pemegang hak ulayat dan para warga pemegang hak atas tanah tidak selamanya diakui dengan Pemberian Hak atas Tanah.

Satu catatan tambahan lagi sehubungan dengan hak ulayat adalah penegasan dalam pasal 14 Peraturan Presiden No. 36 tahun 2005 tentang

Pengadaan

Tanah

Bagi

Pelaksanaan

Pembagian

Untuk

Kepentingan Umum, yang menyatakan bahwa penggantian terhadap bidang tanah yang dikuasai dengan hak ulayat diberikan dalam bentuk pembangunan fasilitas umum atau bentuk lain yang bermanfaat bagi masyarakat setempat. Jadi di sini tidak ada pemberian ganti kerugian sebagaimana halnya dengan pengambilan tanah-tanah hak lainnya.

Dikemukakannya berbagai aspek berkenaan dengan “sumberdaya agraria"

dan

dimaksudkan

sejumlah sebagai

peraturan

bandingan

perundang-undangan

betapa

beragamnya

adalah

pengaturan

terutama pada tatanan teknis seperti halnya tentang hak ulayat, sehingga diharapkan peraturan yang akan dibuat dapat mensinkronkan pengaturannya, bukan sebaliknya menambah keragaman yang dapat membingungkan

pelaksanaan

di

lapangan.

Selain

itu

adanya

pengaturan yang ada perlu dijadikan bahan pertimbangan untuk tidak secara begitu saja dihapuskan oleh peraturan yang baru.

C.

ARAH PERUBAHAN UNDANG-UNDANG NOMOR 23 TAHUN 1997 TENTANG PENGELOLAAN LINGKUNGAN HIDUP Undang-undang Pengelolaan Lingkungan Hidup sebagai dasar

hukum untuk menampung kebutuhan masyarakat terhadap pemecahan masalah lingkungan dari segi yuridis sudah ada.

Hal ini tidak berarti

bahwa sarana hukum telah lengkap, baik dari segi preventif (yuridis administratif), maupun yang bersifat represif (aspek kepidanaan dan keperdataan). perkara

Pengadilan masih belum berperan dalam penyelesaian

(sengketa)

lingkungan,

sedangkan

pemahaman

terhadap

substansi Hukum Lingkungan juga belum memuaskan. Secara ringkas, dapat dikemukakan fakta empiris dan hukum yang melandasi perlunya dari perlunya dilakukan perubahan terhadap UU No. 23 tahun 1997 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup, sebagai berikut: 1.

Fakta Empiris : a.

Kecenderungan

tingkat

pencemaran

dan

perusakan

LH

semakin meningkat baik, kualitas maupun kuantitas; b.

Faktor-faktor penyebab krisis pengelolaan lingkungan hidup: 1)

Bias Otonomi Daerah

2)

Lemahnya kerjasama antar-Daerah

3)

Mengabaikan

pendekatan

desentralisasi

fungsional

(ekosistem/bioregion) 4)

Lemahnya koordinasi antar-instansi pemerintah

5)

Kepadatan penduduk yang tinggi

6)

Kebijakan Pemerintah yang inkonsisten dan berubahubah

7)

lebih menonjolkan ‘selera’ pejabat yang didasarkan pada common sense pribadi

8)

Kurangnya

respon

terhadap

hasil

pengawasan

&

pengaduan masyarakat; 9)

Disharmoni antar rencana tata ruang;

10)

Perizinan yang tidak tertib

11)

Terjadinya konflik kepentingan

12)

Sektor

informal

yang

terus

termarjinalkan

tersisihkan 13)

Kurangya pemberdayaan masyarakat

atau

14)

Lemahnya kualitas SDM aparatur maupun masyakarat

15)

Maraknya KKN

16)

Lemahnya dukungan infrastruktur

17)

Kelembagaan yang tidak akomodatif dan responsif

18)

Lemahnya penegakan hukum;

19)

Kurangnya menjalin jejaring (network) dan kemitraan

20)

Kegagalan program

21)

Banyaknya konversi lahan

22)

Kekurangberdayaan

lembaga

LH

di

tingkat

pusat

maupun daerah dalam mengatasi persoalan-persoalan lingkungan hidup; 23)

kurang efektifnya instrumen atur dan awasi (amdal dan izin), serta instrumen atur diri sendiri (instrumen ekonomi,

audit

LH,

dll)

dalam

pengendalian

pencemaran; 24)

belum adanya kebijakan nasional PLH yang terpadu ;

25)

Kurang

terjaminnya

pendayagunaan

dalam

pengembangan demokratisasi lingkungan hidup yang meliputi: akses informasi, akses partisipasi, dan akses pada keadilan

2.

Fakta Hukum: a.

Ketidakjelasan kedudukan hukum UUPLH terhadap UU “sektor”;

b.

Belum memuat prinsip-prinsip manajemen lingkungan hidup secara komprehensif, kohesif dan konsisten yang meliputi: 1).

perencanaan,

2).

pengorganisasian,

3).

pelaksanaan &

4).

pengendalian;

c.

Belum memuat secara rinci prinsip-prinsip pengaturan PLH, antara lain:

d.

1).

Pollution Prevention

2).

Precautionary Principle

3).

Polluter Pays Principle

4).

Strict Liability dan Absolute Liability

5).

Shifting of burden of proof

6).

Transboundary Principle

7).

Prinsip Kepastian Hukum

8).

Prinsip Larangan Penyalahgunaan wewenang

9).

Prinsip Kecermatan

10).

Extraterritoriality Principle

Kelemahan dari rumusan pasal-pasal yang terkait dengan kewenangan

Pemerintah

dalam

melakukan

pengelolaan

lingkungan hidup seperti tercantum dalam Pasal 9, 12, 13, 14,15, 18, dan Pasal 22, Pasal 25 dalam

UU 23/97 yaitu

mandat hukumnya kurang jelas, dan tidak ada konsekuensi hukum akibat tidak dilaksanakannya kewenangan tersebut. e.

Kelemahan dari rumusan pasal yang terkait dengan Otonomi Daerah;

f.

UU

No.23

Tahun

1997

belum

memuat

prinsip

penyelenggaraan pemerintahan yg baik; g.

Belum terakomodasinya instrumen ekonomi (sistem insentif dan disinsentif, pajak dan retribusi) yang dapat mendorong tingkat kepatuhan terhadap persyaratan lingkungan;

h.

Beberapa

norma

yang

diatur

dalam

UUPLH

kurang

implementatif dan atau multitafsir, (contoh antara lain Pasal 25

mengenai

sanksi

administrasi,

Pasal

35

mengenai

tanggungjawab

mutlak

(strict

liability)

,dan

37ayat

(2)

mengenai gugatan Pemerintah atas nama masyarakat. i.

Belum memuat rumusan norma perizinan yang lebih jelas antara

lain

meliputi:

kewenangan,

substansi,

prosedur,

penaatan izin, pengawasan. j.

Belum

terintegrasinya

hukum

administrasi

dan

hukum

pidana sebagai instrumen hukum preventif. 2 hal yang terkait dengan permasalahan tersebut: 1).

Aspek

prosedural

mengenai

Pidana

tindakan

Lingkungan:

yang

terkait

perlu

dengan

diatur primary

jurisdiction, karena hal ini bertalian dengan keahlian sehingga yang berwenang bertindak adalah Pemerintah yang terkait dengan keahlian tersebut. 2).

Aspek Material pidana lingkungan: perlu dirumuskan pasal-pasal pidana terkait dengan hukum administrasi.

k.

perlu

dipertimbangkan

lingkungan

atau

bentuk

pentingnya lain

peranan

sehingga

peradilan

memungkinkan

penyelesaian lingkungan lebih efektif. l.

perlu dipertimbangkan adanya kewenangan MENLH untuk mengajukan gugatan ke peradilan TUN akibat keputusan yang

dikeluarkan

oleh

pejabat

lainnya

yang

tidak

mengindahkan kaidah lingkungan. m. Belum diatur mengenai asuransi/dana jaminan lingkungan n.

Aspek Hukum Lingkungan Internasional : 1).

Dalam UUPLH kurang terdapat landasan untuk merujuk berlakunya

konvensi-konvensi

yang

diratifikasi

di

Indonesia seharusnya dalam UUPLH ada ketentuan yang secara tegas menyatakan berlakunya konvensi yang telah diratifikasi sebagai bagian dari UUPLH. 2).

beberapa prinsip umum hukum lingkungan internasional diintegrasikan ke dalam UUPLH contoh : prinsip kehati-

hatian, prinsip pencegahan dini, polluters pay principle, ERA. Perangkat Hukum Lingkungan yang berlaku dan pernah berlaku dalam sistem hukum nasional Indonesia memiliki ciri-ciri sebagai berikut: 1).

2).

3).

Bersifat Insidental (Incidentally Profile) a.

Bersifat reaktif;

b.

Berjangka pendek

c.

Penanganan bersifat ad-hoc;

d.

Didasarkan kepada situasi dan kondisi konkrit dan seketika;

e.

Bertindak cepat tanggap (segera).

Bersifat Komensalis a.

Formalitas;

b.

Minority regulation;

c.

Supportive;

d.

Akomodatif terhadap kegiatan sektoral;

e.

Tidak signifikan untuk mengatur mutu tata lingkungan.

Bersifat Partial a.

Masalah lingkungan dilihat hanya sebatas pengaturan isu yang berdiri sendiri-sendiri;

b.

Tidak sistematis dan terpadu;

c.

Tidak terjadi interaksi, interdependensi, interkoneksi dan interrelasi antara satu isu lingkungan dengan isu yang lain;

d.

Sulit untuk melihat masalah lingkungan sebagai sebagai suatu yang komprehensif, integrated, dan holistik.

4).

Bersifat Sektoral atau Departemental a.

Masalah lingkungan hanya dilihat dari sudut pandang sektor;

b.

Pengaturan pengelolaan lingkungan diatur oleh masingmasing sektor;

c.

Apabila tidak ada koordinasi maka sering timbul konflik kewenangan, overlapping, dan tarik menarik kepentingan di antara sektor;

d.

Berpotensi untuk terjadi disharmoni dan inkonsistensi dalam pengambilan kebijakan di bidang lingkungan.

Pembangunan berkelanjutan merupakan kemauan politik untuk membangun lingkungan peraturan

tanpa yang

merusak

memerlukan

perundang-undangan

yang

digariskan

perangkat

dalam

hukum

lingkungan.

kebijakan

dalam

bentuk

Penggunaan

hukum

sebagai sarana berdasarkan beberapa kelebihan, yaitu bersifat rasional integratif,

memiliki

legitimasi

dan

tersedianya mekanisme pelaksanaan.

sanksi

serta

didukung

oleh

Dengan demikian, pemecahan

masalah lingkungan tidak berlandaskan teori semata, tetapi didukung dengan kemauan politik serta penegakan perangkat hukumnya.

Terhadap masalah lingkungan diperlukan pola berpikir global, tetapi langkah-langkah dan tindakan yang perlu diambil dalam rangka pengelolaan lingkungan sifatnya lokal.

Kesadaran lingkungan umat

manusia, Hanya Satu Bumi, diikuti pula oleh Indonesia dengan membina kerjasama internasional yang bergerak di bidang lingkungan dengan landasan “Our common Future” (WCED).

Penanganan masalah lingkungan merupakan tugas bersama pemerintah dan masyarakat. Untuk mencapai tujuan pengelolaan lingkungan perlu keseimbangan hubungan antara kepentingan umum dengan kepentingan perseorangan serta antara hak dan kewajiban.

Sistem keterpaduan sebagai ciri utama kelembagaan pengelolaan lingkungan hidup yang telah dirumuskan dalam UU tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup belum berhasil diwujudkan. Pengelolaan lingkungan

di Indonesia lebih bersifat koordinatif, mengingat wewenang pengelolaan lingkungan secara sektoral tetap berada pada departemen/lembaga pemerintah

nondepartemen,

tanggungjawab masing-masing.

sesuai

dengan

bidang

tugas

dan

Menteri Negara Lingkungan Hidup

mempunyai fungsi koordinatif terhadap departemen sektoral dan lembaga

pemerintah

nondepartemen,

sedangkan

unsur

terpadu

diwujudkan dalam kebijakan (integrated and coordinated approach). Namun, kedudukan Menteri Negara Lingkungan Hidup tanpa wewenang administratif struktural merupakan kendala.

Upaya keterpaduan tercermin dalam pelaksanaan kebijakan lingkungan, penentuan langkah-langkah dan program, termasuk di bidang peraturan perundang-undangan.

Dewasa ini kemampuan aparatur negara untuk menegakan UULH-UUPLH secara simultan, baik ditingkat pusat maupun di daerah masih

kurang

dan

memerlukan

pembinaan

secara

bertahap.

Keterbatasan kemampuan aparatur penegakan hukum dalam tugas operasionalnya serta kekurangan tenaga ahli dibidang lingkungan terutama terasa di Daerah Provinsi dan Daerah Kabupaten/Kota.

Kunci utama kebijakan lingkungan terletak pada penetapan sarana yang diperlukan bagi langkah-langkah operasional. Sarana kebijakan lingkungan yang ditetapkan dalam UULH, seperti pajak dan retribusi lingkungan sebagai perwujudan sistem insentif dan disinsentif belum diatur lebih lanjut dalam peraturan

pelaksanaan. Begitu pula

instrumen AMDAL belum dikaitkan dengan prosedur perizinan, apalagi perizinan lingkungan belum diatur sebagai sati sistem perizinan lingkungan terpadu (integrated environmental licencing system).

Peraturan perundang-undangan lingkungan yang berlaku di Indonesia sebelum UULH banyak yang merupakan produk hukum kolonial

dan

tidak

memuat

pertimbangan

lingkungan

dalam

pengaturannya. Perangkat hukum yang sudah tidak sesuai lagi dengan kebutuhan pengelolaan lingkungan masa kini merupakan hambatan terhadap pelaksanaan UULH-UUPLH serta penentuan langkah-langkah yuridis yang perlu ditempuh untuk memecahkan masalah lingkungan. Perangkat hukum tersebut sebagian sudah ditinjau kembali/dicabut berdasarkan sifat “payung” UULH, kecuali Hinder Ordonnantie dan Gevaarlijke Stoffen Ordonnantie.

Hinder Ordonnantie (HO) merupakan dasar hukum perizinan yang berkaitan langsung dengan pengelolaan lingkungan, tetapi tidak efektif sebagai sarana pencegahan pencemaran lingkungan, karena jangkauan teritorialnya terbatas. Untuk jenis kegiatan tertentu diwajibkan izin rangkap, yaitu izin HO dan Izin Usaha Industri, disamping masih diperlukannya izin lokasi bagi perusahaan yang akan beroperasi.

Pemerintah Daerah cukup tanggap terhadap masalah lingkungan. Ada kasus pencemaran lingkungan yang diselesaikan oleh Kepala Daerah secara musyawarah sebagai pencerminan asas kerukunan. Lembaga swadaya masyarakat (LSM) merupakan mitra pemerintah yang berperan sebagai penunjang pengelolaan lingkungan.

Namun, tidak

semua LSM merupakan “LSM-Lingkungan”, perlu seleksi sehubungan dengan kewenangan berperkara (“legal standing” atau “persona standi in judicio”). Prinsip konsekuen

Pencemar dalam

Membayar

peraturan

tidak

dapat

diterapkan

secara

perundang-undanganlingkungan

di

Indonesia, karena banyak hambatan terhadap pelaksanaan prinsip itu. Golongan ekonomi lemah yang eksistensinya diakui dalam UULH dan

keterbatasan pendapat anggota masyarakat sendiri merupakan faktor yang menimbulkan perkecualian terhadap prinsip tersebut, di samping terdapat

praduga

tentang

“hak

untuk

mencemarkan”.

Namun,

perwujudannya dalam bentuk “pungutan pencemaran” tetap diperlukan.

Hak atas lingkungan hidup yang baik dan sehat berdampingan dengan kewajiban setiap orang untuk memelihara lingkungan hidup dan mencegah serta menanggulangi kerusakan dan pencemarannya. Hak ini baru mempunyai arti, apabila dijabarkan melalui saluran sarana hukum, agar tidak ditafsirkan sebagai tuntutan/gugatan terhadap pemerintah.

Hak dan kewajiban berperanserta dalam rangka pengelolaan lingkungan hidup belum khusus diatur dengan peraturan perundangundangan. Aspek hukum peranserta masyarakat berkaitan dengan asas keterbukaan dalam pengelolaan lingkungan, yang lazimnya dituangkan dalam bentuk inspraak (peranserta) dan beroep (banding) dalam prosedur hukum administrasi (proses pengambilan keputusan) tentang izin.

Penyelesaian sengketa lingkungan masih tunduk pada 2 (dua) jenis dasar hukum, yaitu berperkara di pengadilan (Pasal 20 ayat (1) UULH-Pasal 34-39 UUPLH jo. Pasal 1365 BW)dan jalur musyawarah di luar pengadilan (Pasal 20 ayat (2) UULH-Pasal 31-33 UUPLH), yaitu penyelesaian

sengketa

lingkungan

alternatif.

Penerapan

asas

tanggunggugat mutlak yang dikenakan secara sellektif (terbatas) dalam perkara pencemaran lingkungan belum dituangkan dalam peraturan perundang-undangan, kecuali mengenai perlindungan laut dan di bidang ketenaganukliran.

Di samping itu, ketentuan tentang badan

pembuktian membuat penderita enggan berperkara. Gugatan kelompok

(Pasal 37 UUPLH) belum merupakan ketentuan umum dalam hukum acara perdata mengenai perkara lingkungan.

Di bidang Hukum Lingkungan kepidanaan terdapat masalah mengenai perumusan delik lingkungan, alat-alat bukti dan hubungan kausal sebagai delik materiil maupun formil, ketidak serasian ancaman pidana dalam peraturan yang berlaku serta jenis sanksi pidana untuk badan hukum (korporasi).

Dari kajian konklusif di atas, nyata betapa banyak masalah yang dihadapi dalam pembangunan berkelanjutan melalui jalur hukum, walaupun UULH-UUPLH sudah berlaku. Hal ini tidak saja merupakan tantangan bagi mereka yang langsung berkecimpung di bidang Hukum Lingkungan, tetapi merupakan panggilan tugas dan tanggungjawab bersama para ahli hukum untuk berperanserta melalui kemampuan ilmunya dalam pembangunan Hukum Lingkungan nasional Indonesia masa mendatang.

Penataan ruang secara terpadu yang diwujudkan dalam peraturan perundang-undangan keberhasilan merupakan

dengan

pengelolaan pula

penegakan

lingkungan

wewenang

Mentri

hukumnya secara

Negara

menentukan

menyeluruh Lingkungan

dan

Hidup.

Sehubungan dengan hal itu, Undang-undang Nomor 24 Tahun 1992 tentang penataan Ruang diharapkan menerapkan konsep baru tata ruang terhadap lingkungan hidup, sehingga mencakup berbagai jenis penataan (kota, tanah dan sebagainya). Dengan demikian a cluster of interrelated matters diatur dalam satu undang-undang.

Dalam

kaitannya

dengan

upaya

penyederhanaan

perizinan,

konsep sistem perizinan lingkungan terpadu untuk instalasi/tempat

usaha yang menimbulkan dampak penting terhadap lingkungan perlu diterapkan,

sebagai

sarana

pencegahan

dan

penanggulangan

pencemaran lingkungan yang cukup efektif. Sistem ini merupakan penyederhanaan perizinan lingkungan yang dewasa ini masih bersifat kompleks.

Untuk kepastian hukum, perlu dirumuskan pengertian lingkungan sosial dari

segi

yuridis,

karena

istilah

ini

pengelolaan lingkungan secara operasional.

dipergunakan

untuk

Konsep ini diperlukan

dalam mengambil langkah kebijakan dalam berbagai segi lingkungan sosial

yang

mempunyai

implikasi

hukum,

misalnya

baku

mutu

lingkungan, analisis mengenai dampak lingkungan, daya dukung dan daya tampung lingkungan dan sebagainya.

Mengingat banyaknya pengecualian hukum yang melemahkan Prinsip

Pencemar

membayar Pencegahan lingkungan

perlu

Membayar, disertai

Pencemaran yang

sudah

maka

dengan

penerapan pengetahuan

Menguntungkan diatur

Prinsip

dalam

yang

Pencemar

tentang berintikan

Keputusan

Mentri

konsep audit Negara

Lingkungan idup Nomor: KEP-42/MENLH/11/94 tentang Pedoman Umum Pelaksanaan Audit Lingkungan.

Dari perspektif hukum apa yang terurai di atas memunculkan pertanyaan mendasar bagaimanakah hukum dapat difungsikan secara efektif, adil, dan bijak terhadap keberadaan lingkungan hidup? Atau setidaknya dalam konteks Indonesia (otonomi daerah) bagaimanakah peran hukum agar mampu menjawab berbagai masalah yang meliputi antara lain:

-

Sejauhmana keberadaan hukum baik di tingkat pusat maupun daerah yang berlaku sekarang ini telah menjamin adanya perlindungan terhadap keberlanjutan lingkungan hidup?

-

Apakah hukum di daerah sudah cukup memadai bagi penetapan perlindungan

terhadap

keberadaan

lingkungan

hidup

dari

tindakan manusia yang tidak bertanggung jawab? -

Bagaimanakah

kebijakan

pengaturan

daerah

sebaiknya

dirumuskan dalam rangka pemanfaatan sumber daya alam dan lingkungan hidup secara adil, bijak, merata, dan berkelanjutan? -

Sejauhmanakah penegakan hukum di daerah bagi mereka yang melanggar hukum lingkungan?

-

Apakah sudah cukup memadai aspek kelembagaan, di Pusat maupun Daerah yang berfungsi dan bertanggung jawab dalam perlindungan dan pemanfaatan sumber daya alam dan lingkungan hidup?

-

Bagaimanakah wujud pemberian landasan yang kuat terhadap berbagai tindakan dan hubungan hukum di antara anggota masyarakat (perorangan maupun badan usaha) yang berkenaan dengan pemanfaatan sumber daya alam dan lingkungan hidup?

-

Sejauhmanakah pemberian jaminan hukum untuk mewujudkan kesejahteraan yang adil dan proporsional kepada setiap orang yang berada pada akses lingkungan hidup khususnya, dan kepada seluruh rakyat pada umumnya?

Mengingat permasalahan-permasalahan tersebut di atas, maka tujuan perubahan UU No. 23 tahun 1997 tentang

Pengelolaan

Lingkungan Hidup adalah: -

Agar ada rujukan peraturan dalam pengelolaan lingkungan hidup, sehingga dapat dijamin adanya kepastian hukum;

-

Untuk memastikan ruang lingkup kewenangan dan kewajiban pemerintah dalam pengelolaan lingkungan hidup sesuai dengan

prinsip

Good

Environmental

Governance

(GEG)

dan

Good

Sustainable Development Governance (GSDG); -

Adanya kepastian hukum dalam penghelolaan lingkungan hidup yang

memenuhi

prinsip-prinsip

komitmen

global

Indonesia,

ekosistem

sebagaimana

universal

sehingga

yang

yang

terjadi

dimaksud

merupakan

keseimbangan

dalam

peraturan

perundang-undangan yang berlaku di bidang lingkungan hidup; -

Adanya aturan yang dapat mengharmonisasikan hubungan antar sektor yang terkait dengan pengelolaan lingkungan hidup;

-

Adanya kepastian dalam penegakan hukum sehingga tidak terjadi tumpang tindih atau benturan kewenangan antara instansi satu dengan instansi lainnya;

-

Adanya kepastian hukum dalam pembagian kewenangan antara Pusat dan Daerah dalam pengelolaan lingkungan hidup;

-

Adanya jaminan peran serta masyarakat dalam pengelolaan lingkungan hidup.

Perubahan terhadap UU Nomor 23 Tahun 1997 Tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup merupakan suatu keharusan. Faktor-faktor penyebab utama perlunya dilakukan perubahan terhadap UU Nomor 23 Tahun 1997 ini, antara lain, adalah: -

Adanya perubahan jaman dan perkembangan masyarakat yang menuntut lingkungan hidup sebagai determinant factor dalam pembangunan.

-

Adanya tuntutan harmonisasi dengan UU sektor terutama dalam rangka otonomi daerah.

-

Belum dimuatnya asas/prinsip yang harus ada dalam pengelolaan lingkungan

hidup

Development

Governance

Governance (GEG).

yang

berdasarkan (GSDG)

dan

Good Good

Sustainable Environmental

-

Adanya “cacat” peraturan-peraturannya termasuk di dalamnya ketidakjelasan merumuskan pasal-pasalnya, sehingga UU Nomor 23 Tahun 1997 tidak dapat berlaku efektif.

-

Sulitnya dalam penegakan UU Nomor 23 Tahun 1997 karena tidak mengakomodasi

pendekatan

ekonomi

dan

ekologi

yang

memberikan landasan pada pengelolaan lingkungan hidup yang mendorong investasi. -

Arah dan perubahan ke depan dengan memperhatikan prinsipprinsip lingkungan hidup yang baik (GEG dan GSDG).

-

Adanya

pengaruh

internasional/global

terhadap

pengelolaan

lingkungan hidup?

Beberapa konsep yang terkandung dalam substansi perubahan UU Nomor 23 Tahun 1997 Tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup, adalah: 1.

Polluter Pays Principle Polluter Pays Principle

(PPP)

lebih

dikaitkan

dengan

aspek

preventif. Sebagaimana disinggung dalam bab lain bahwa dengan PPP dilakukan kebijakan internalisasi biaya sosial ke dalam biaya rencana kegiatan dalam rangka pengaturan fisik dan sarana keuangan

melalui

lingkungan.

Di

sini

pengaturan-pengaturan diinternalkan

aspek

pengelolaan

ekonomi

berupa

pemberian insentif dan disinsentif untuk tujuan pembinaan lingkungan hidup, dimana hal itu dapat dilakukan secara pungutan (charges) atas pencemaran udara atau air atau berupa uang

jaminan.

pemerintah

Insentif,

supaya

misalnya,

pelaku

kegiatan

dapat

berupa

berupaya

dorongan

mengurangi/

menghilangkan pencemaran dalam bentuk subsidi, keringanan biaya kredit, dan keringanan fiskal bagi alat-alat unit pengolahan limbah.

Sebaliknya,

disinsentif

dapat

dilakukan

dengan

pembebanan

pajak

yang

tinggi

bagi

pelaku

kegiatan

yang

mencemari dan tidak menyediakan bantuan fiskal lain.

2.

Good Environmental Governance (GEG) Pemahaman

awal

tentang

pengelolaan

pembangunan

yang

berwawasan lingkungan dimulai dengan pemancangan pilar-pilar tata pemerintahan yang baik (good governance), agar bencana lingkungan (environmental disaster) tidak menimpa. Untuk itulah diperlukan suatu konsep yang mendasar dan strategis untuk mencegah dan sekaligus dapat mengatasi problema lingkungan yang kian mengkhawatirkan.

Salah satu konsep pembangunan

berkelanjutan yang paling dianggap strategis adalah apa yang disebut dengan ‘good environmental governance’.

Realisasi dari

konsep pemerintahan yang arif dan bijak berdasarkan prisnip “good environmental governance” merupakan prasyarat utama untuk mendapatkan keseimbangan yang optimal dan efektif antara lingkungan dan pembangunan.

Menurut UNDP (1997)

“Governance” didefinisikan sebagai “pelaksanaan otoritas politik, ekonomi, dan administratif dalam pengelolaan sebuah negara, termasuk di dalamnya mekanisme yang kompleks serta proses yang

terkait,

lembaga-lembaga

yang

dapat

menyuarakan

kepentingan, baik perorangan maupun kelompok masyarakat dalam mendapatkan haknya dan melakukan tanggung jawabnya, serta menyelesaikan segala perselisihan yang muncul di antara mereka. Dikatakan lebih lanjut bahwa ‘governance’ berada dalam keadaan yang baik apabila terdapat pengelolaan sumber-sumber alam yang mempertimbangkan kepentingan sosial, lingkungan dan ekonomi secara selaras, serasi dan seimbang. Adapun ciri-ciri minimal sebagai prasyarat untuk mencapai ‘good governance’

adalah

adanya

transparansi,

akuntabilitas,

partisipasi, pemberdayaan hukum, efektifitas dan efisiensi, dan keadilan

(UNDP,

1997).

Good

Governance

menuntut

pula

komitmen terhadap pelaksanaan rule of law. Konsep rule of law paling tidak harus memenuhi karakter-karakter antara lain (a) supremasi

hukum;

(b)

kepastian

hukum;

(c)

hukum

yang

responsif; (d) penegakan hukum yang konsisten dan nondiskriminatif dan (e) keberadaan independensi peradilan.

Adapun

secara

rinci

karakteristik

atau

kriteria

‘good

environmental governance’ itu adalah meliputi: -

Pemberdayaan masyarakat. Kriteria ini dimaksudkan untuk melihat apakah peraturan perundang-undangan mengakui pemberdayaan masyarakat (people’s empowerment) melalui berbagai peluang agar masyarakat dapat terlibat dalam proses pengambilan keputusan, tersedianya akses publik terhadap informasi agar publik dapat berpartisipasi secara efektif, dan hak masyarakat (khususnya masyarakat yang selama ini menggantungkan hidupnya pada sumber daya alam dan ekosistemnya) untuk mendapatkan prioritas menikmati dan mendapatkan manfaat dari sumber daya alam tersebut.

-

Transparansi. Kriteria ini terkait erat dengan kriteria pertama, dan dapat dijadikan tolok ukur apakah suatu peraturan perundang-undangan menjamin keterbukaan dan transparansi dalam konteks pengelolaan sumber daya alam dimaksud;

-

Desentralisasi yang demokratis. Tolok ukur untuk menguji apakah

desentralisasi

yang

demokratis,

termasuk

pemberdayaan masyarakat lokal dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) diakui serta difasilitasi dalam

peraturan

perundang-undangan

yang

terkait

dengan

pengelolaan sumber daya alam dan lingkungan hidup; -

Pengakuan terhadap keterbatasan daya dukung ekosistem dan keberlanjutan. Pengakuan ini sangat penting dilakukan terutama dalam peraturan perundangan-undangan tentang sumber

daya

pengurasan,

alam

tertentu

kerusakan,

dan

yang

rentan

kepunahan

terhadap

(kehutanan,

pertambangan, minyak dan gas, kelautan, sumber daya air). Pengakuan ini tidak terbatas pada pengakuan tekstual (misalnya pernyataan simbolik dalam suatu mukadimah), akan tetapi secara konsisten pengakuan tersebut mengalir ke dalam tubuh peraturan perundang-undangan yang memperjelas

langkah-langkah

untuk

mencegah

serta

menanggulangi pengurasan dan perusakan sumber daya alam,

serta

pencemaran

melalui

piranti

manajemen

lingkungan, instrumen ekonomi, instrumen daya paksa. (enforcement atau command and control), moral suassion maupun kontrol publik. -

Pengakuan hak masyarakat adat dan masyarakat lokal. Pengakuan secara tegas tentang hal ini dalam suatu produk hukum

sangatlah

penting,

masyarakat

adat

dan

bergantung

hidupnya

karena

pada

umumnya

masyarakat

lokal

(setempat)

pada

sumber

daya

alam

di

sekelilingnya, dan masyarakat adat penjaga daya dukung ekosistem dan lingkungan mereka. Pengakuan terhadap hak-hak mereka juga diperlukan untuk mencegah terjadinya pelanggaran atas hak-hak mereka dari arus pembangunan dan penanaman modal yang berlangsung dengan sangat cepat. -

Konsistensi dan harmonisasi. Konsistensi adalah kesesuaian substansi antara satu pasal dengan pasal-pasal lainnya

dalam satu produk hukum. Sedangkan harmonisasi adalah kesesuaian

antara

substansi

dalam

satu

peraturan

perundang-undangan dengan substansi yang terdapat dan semangat

yang

tercermin

perundang-undangan

dalam

konstitusi,

maupun

peraturan

konvensi-konvensi

internasional yang diakui oleh banyak negara-negara di dunia, terlepas apakah kita meratifikasi konvensi-konvensi tersebut atau tidak; -

Kejelasan (clarity). Kejelasan suatu peraturan perundangundangan

sangatlah

kepastian

hukum.

penting Di

untuk

samping

menjamin

itu

kejelasan

adanya akan

mempengaruhi daya penegakan (enforceability); -

Enforceability. Daya penegakan (enforceability) ditentukan oleh (a) ketersediaan sanksi yang mampu menimbulkan efek jera (deterrent effect); (b) ketersediaan 3 (tiga) jenis sarana sanksi yang terdiri atas sanksi administrasi, perdata, dan pidana; (c) ketersediaan mekanisme pengaduan masyarakat dan

penindaklanjutannya

terhadap

pelanggaran-

pelanggaran hak yang dialami masyarakat; (d) ketersediaan mekanisme pengawasan penaatan terhadap persyaratan lingkungan; (e) ketersediaan institusi dan aparat khusus yang

melakukan

pengawasan

penaatan,

penyelidikan,

penyidikan, penuntutan, bahkan pengadilan.

3.

Good Sustainable Development Governance (GSDG) Sustainable Development sebagaimana yang dikemukakan dalam KTT Bumi di Johannesburg tahun 2002 adalah pengentasan kemiskinan, perubahan pola konsumsi dan produksi yang tidak berkelanjutan serta perlindungan daya dukung ekosistem, yang merupakan pengembangan dari prinsip CBDR, Precautionary

Principles dan Demokrasi Lingkungan (3 pilar). Sedangkan Good Governance mensyaratkan perwakilan yang efektif, pemerintahan yang bersih, peradilan yang mandiri, desentralisasi demokratis, civil society yang kuat dan mekanisme resolusi konflik, serta mutlak adanya transparansi, partisipasi, akuntabilitas, penegakan hukum yang konsisten dan non diskriminatif. Harmonisasi dari prinsip sustainable development dan good governance adalah Good Sustainable

Development

Governance.

Implikasi

dari

digunakannya prinsip Good Sustainable Development Governance adalah: -

Dorongan ke arah Corporate Social Responsibility dan Accountability

lebih

menguat

(termasuk

tuntutan

masyarakat internasional); -

Masyarakat akan lebih terbuka dan demokratis (democratic society and government);

-

Kekuatan-kekuatan civil society sebagai kelompok penekan (pressure group) semakin kuat dan efektif;

-

Gerakan konsumen hijau semakin meluas seiring dengan berkembangnya

pendidikan

lingkungan,

meningkatnya

kesadaran LH terhadap kondisi SDA dan LH yang semakin memburuk; 4.

Rule of Law semakin terbangun.

Liability base on fault Para pelaku tindak pidana hanya dapat dipidana apabila dapat dibuktikan bahwa pada pelakunyanya terdapat kesalahan, baik itu dalam bentuk kesengajaan atau kealpaan.

5.

Strict Liability Bentuk pertanggungjawaban perdata yang tidak memerlukan pembuktian unsur kesalahan, sebagai unsur utama dalam

pertanggungjawaban melawan

hukum).

perdata

jenis

Dengan

fault

demikian

based beban

(perbuatan pembuktian

penggugat menjadi ringan karena tidak dibebani pembuktian adanya kesalahan. Namun demikian pihak penggugat yang mengalami kerugian (injured party) masih harus membuktikan bahwa kerugian yang dialami diakibatkan oleh perbuatan atau kegiatan tergugat (atau para tergugat).

5.

Subsidair Hukum pidana hendaknya didayagunakan apabila sanksi bidang hukum lain, seperti sanksi administrasi dan sanksi perdata, dan alternatif penyelesaian lingkungan hidup tidak efektif.

6.

Sic utere tuo ut alienum non laedas Tindakan satu entitas dalam mengeksploitasi sumber daya alamnya tidak boleh sampai merugikan negara tetangga atau orang lain Kondisi

dan

ciri

perangkat

Hukum

Lingkungan

untuk

membangun lingkungan hidup, adalah sarana teknologi, sarana ekonomi

yang

memadai,

sarana

penerangan

atau

sarana

metodologi pengetahuan, dan lain-lain.

7.

Bersifat Insidental (Incidentally Profile) Gejala kelahiran suatu perundangan lingkungan tidak jarang ditandai oleh sifat “incidentally”. Yaitu produk peraturan yang tadinya belum direncanakan dalam jangka panjang, akhirnya perangkat hukum itu dikeluarkan karena terdesak oleh keadaan yang segera mungkin harus diatasi dengan perangkat peraturan. Misalnya, lahirnya peraturan dilatarbelakangi oleh adanya suatu wabah penyakit, masalah kesehatan lingkungan ataupun karena timbulnya pencemaran dimana-mana oleh industri. Sifat

perundang-undangan seperti ini sudah tentu tidak akan luwes dalam jangka waktu lama (tidak mampu mencakup kebutuhankebutuhan perkembangan zaman), karena wawasan yang ditata hanya mampu menjangkau kepentingan-kepentingan saat itu.

8.

Bersifat Komensalis Banyak peraturan perundang-undangan lingkungan kita yang bersifat komensalis yaitu, terdapat berbagai peraturan lingkungan (dalam

pasal-pasal)

yang

sekedar

termaktub

dalam

paket

perundang-undangan yang bukan ditujukan untuk hal-hal yang berkenaan dengan mutu tata lingkungan. Beberapa pasal yang menyangkut pembinaan tata lingkungan hidup terdapat dalam perundang-undangan sektor lain yang bersifat ekonomi. Dengan demikian, keberadaan regulasi lingkungan di sini bersifat minority regulation di antara misi ekonomi sebagai tujuan utama. Sebagai contoh: Dalam UU Nomor 11 Tahun 1967 (Ketentuanketentuan Pokok Pertambangan) jo PP Nomor 32 Tahun 1969 (Peraturan Pelaksanaan UU Nomor 11 Tahun 1967). Masingmasing UU ini menetapkan pasal 16, pasal 30, serta pasal 46 ayat (4) dan (5), yang melarang usaha-usaha pertambangan pada wilayah-wilayah

tertutup untuk kepentingan umum dan lokasi-

lokasi pertahanan; mewajibkan pemegang kuasa pertambangan (KP) mengembalikan tanah seperti semula untuk mencegah timbulnya penyakit dan bahaya-bahaya lainnya. UU Nomor 11 Tahun 1967 telah diganti dengan UU Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi; UU Nomor 5 Tahun 1967 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kehutanan. Pasal yang terpenting untuk perlindungan lingkungan terdapat pada pasal 15 yang menggariskan tentang perlindungan hutan, dalam UU Nomor 31 Tahun 1964 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Atom. Pasal

lingkungan terpenting adalah pasal 14 sampai pasal 20, yang menekankan

tentang

pengawasan

atas

kesehatan dalam penggunaan tenaga atom.

keselamatan

dan

Penguasa instalasi

atom dapat dituntut atas suatu kecelakaan karena perbuatan kesengajaan/kelalaian, dan pihak korban akan mendapat ganti rugi yang disebabkan oleh kecelakaan tersebut. Kini UU ini sudah mengalami perubahan dengan hadirnya UU Nomor 10 Tahun 1997 tentang ketenaganukliran, namun prinsipnya tidak jauh berubah.

19.

Bersifat Partial Bersifat partial, yaitu peraturan-peraturan yang bersifat partial, mencakup peraturan yang dibuat secara sendiri-sendiri oleh instansi-instansi atau departemen-departemen, sehingga tidak jarang menimbulkan duplikasi atau tumpang tindih antara yang satu dengan yang lain. Sifat demikian juga dapat melahirkan ekses, di mana akan sulit dicapai satu gerak yang sama karena satu dan lainnya tidak sinkron. Peraturan Menteri X, misalnya, melarang tetapi Peraturan Menteri Y membolehkan. Masalah yang paling menonjol ialah terdapatnya sifat egosektoral, di mana satu sektor/departemen

dengan

sektor/departemen

lainnya

saling

merasa lebih berkepentingan, berwenang, atau lebih tinggi. Misalnya, dari sebuah sumber yang diberikan Yayasan Lembaga Konsumen, produk kimia jenis PCP (Pentaklorofenol) yang merupakan salah satu bahan yang cukup toksis (setingkat bahayanya dengan DDT), oleh Menteri Pertanian sudah tidak akan lagi diimpor, tetapi ternyata bahan itu masih ada di pasaran dan masih tetap diizinkan oleh Departemen Perdagangan.

10.

Bersifat Sektoral atau Departemental

Ciri inilah yang paling banyak menandai peraturan perundangundangan lingkungan. Selain dapat dimaklumi bahwa pelaksanaan praktis dari suatu kegiatan bermuara pada masingmasing departemen atau sektor, hal itu juga disebabkan karena setiap departemen diberi wewenang teknis untuk menetapkan peraturan-peraturan dalam kaitan tugasnya masing-masing. Masalah yang dihadapi hampir sama dengan ciri sebelumnya yakni faktor egosektoral. Selain

setiap

pelaksanaan

departemen

atau

sektor

perundangan

yang

digariskan

dari

peraturan

perundangan

berkompeten

untuk

lingkungan aparatnya.

membuat

bertugas

mengurusi atas,

juga di

Untuk poin pertama, asas keterpaduan

dan sinkronisasi peraturan perundangan antardepartemen masih bisa dijaga dan dipelihara. Sedangkan pada poin terakhir agaknya asas demikian sulit dipertahankan, terutama

kalau substansi

yang diatur itu bersifat lintas sektoral. Dalam keadaan ini duplikasi atau kesimpangsiuran peraturan setiap departemen sulit dihindari.

Selama

ini

pola-pola

pelaksanaan

yang

lintas

sektoral/lintas departemental ditempuh melalui cara joint policy, yaitu dengan mengeluarkan SKB (Surat Keputusan Bersama) oleh dua atau lebih pimpinan departemen atau lembaga. Namun cara ini memiliki kelemahan karena tidak selalu diharuskan untuk ditempuh oleh pucuk pimpinan lembaga-lembaga pemegang keputusan. Masalah lainnya ialah bahwa hal ini sering tergantung pada

kelincahan

pribadi

atau

pendekatan

dari

pimpinan

departemen/lembaga. Jika dilihat dari segi kekuatan juridis formal,

maka

sistem

SKB

belum

mendapat

melembaga dalam perangkat formal hukum.

tempat

yang

Corak Legislasi Hukum Lingkungan seperti model-model di atas sudah saatnya ditinjau ulang. Pola perangkat hukum lingkungan yang dominan bercirikan insidental, komensalis, partial, sektoral atau departemental atau jalan pintas seperti dibahas sebelumnya, memberi kesan terhadap suatu keadaan yang belum memiliki kemauan dan pendirian terhadap masalah-masalah yang dihadapi.

Dalam

rangka

ini,

dari

segi

hukum

perlu

didisain

dan

dikonstruksi beberapa pola perangkat legislasi lingkungan seperlunya. Pola hukum lingkungan secara ius constituendum sebaiknya didasarkan pada tiga faktor berikut ini: 1.

Perkembangan situasi kebutuhan (Faktor Pembangunan);

2.

Pola

karakteristik

ekologis

(lingkungan

hidup)

dan

variasi

ekosistem lingkungan (Faktor Ekologi); 3.

Mekanisasi yang dinamis kelembagaan, baik yang terlibat secara langsung atau tidak langsung dengan tata lingkungan (Faktor Manajemen).

Ketiga faktor ini harus diperhatikan sebagai starting point untuk meregulasi hukum lingkungan yang sesuai dengan masa dan jaman. Ketiganya tidak dapat dipisahkan tetapi hanya dapat dibedakan. Bertolak dari ketiga pola ini, yang dapat pula memudahkan penentuan pola-pola

hukum

yang

diharapkan

mampu

melindungi

dan

mengkonservasikan lingkungan, atau paling tidak menetralisasi semua interaksi-interaksi dan benturan-benturan yang diperkirakan.

Bertitik tolak dari faktor yang disebut di atas serta mengingat atas pengelolaan lingkungan yang digariskan oleh UU Nomor 23 Tahun 1997 (lihat pasal 3, yaitu menunjang pembangunan yang berkesinambungan untuk meningkatkan kesejahteraan manusia), maka sifat dan wawasan

peraturan perundang-undangan lingkungan yang sebaiknya akan ditata, harus dibedakan dalam 3 (tiga) corak kebijakan hukum yaitu:

1.

Regulasi Bersifat Environmental Policy Regulasi-regulasi hukum yang semata-mata hanya untuk satuansatuan lingkungan/ekosistem, termasuk sistem-sistem kebijakan yang berhubungan dengan itu, disebut dengan Environmental Policy. Faktor yang ditekankan di sini adalah, diregulasikannya berbagai produk perundang-undangan yang khusus ditujukan untuk menata sistem lingkungan.

2.

Regulasi Bersifat Integral Policy Regulasi hukum di mana tugas dan tujuan pokok dari peraturan perundang-undangan tidak saja untuk kepentingan lingkungan, tetapi lebih ditujukan untuk kepentingan lain seperti pariwisata, perindustrian,

transmigrasi,

perdagangan,

pekerjaan

umum,

perumahan, transportasi, dan lain-lain, disebut dengan integral policy.

Dalam

kebijakan

penataan

regulasi

ini,

sektor

nonlingkungan hidup menjadi porsi utama dari tujuan pembuatan peraturan perundang-undangan tetapi tetap diperhatikan dan dirumuskan beberapa pasal ketentuan atas konservasi lingkungan sememadai mungkin. Di samping itu, setiap peraturan perundang-undangan yang dibuat hendaknya saling menunjang dan sejalan, atau paling tidak,

tidak

lingkungan peraturan integralisasi ditetapkan.

akan yang

bertentangan telah

dengan

ditempuh.

Dengan

perundang-undangan atas

berbagai

Misalnya,

pola

kebijakan-kebijakan

harus kebijakan

peraturan

demikian,

setiap

mencerminkan lingkungan

yang

perundang-undangan

transmigrasi harus dapat menopang atau setidaknya sejalan

dengan pola kebijakan lingkungan, sesuai dengan asas keutuhan lingkungan yang dicita-citakan, terutama di lingkungan lokasi transmigrasi.

Dalam hal ini, umpamanya perlu dipikirkan tata

pembagian lahan para transmigran dan disesuaikan dengan jumlah arus transmigrasi yang akan datang.

Mungkin jumlah

areal yang dimiliki setiap transmigran sudah perlu dikurangi. Hal lain, misalnya, sistem pertanian di lokasi transmigrasi ini supaya diubah dan disesuaikan dengan pola-pola yang toleran dengan ketahanan lingkungan (carrying capacity).

Lahan dan areal

transmigrasi perlu dipilih supaya tidak mengorbankan lokasilokasi yang potensial dan produktif bagi vegetasi atau sistem ekologi kehutanan.

Cadangan hutan jangan terlalu banyak

dikorbankan bagi penyediaan lokasi transmigrasi.

3.

Regulasi Bersifat Supporting Policy/Beyond Policy Regulasi hukum di semua sektor, sepanjang masih mampu dilibatkan

untuk

mendorong

ditingkatkannya

partisipasi

pembinaan lingkungan, disebut dengan supporting policy atau beyond policy. Sifat ketiga ini lebih diharapkan untuk mendorong faktor pembinaan lingkungan. Misalnya, mencintai lingkungan dan alam dapat diajarkan baik melalui intrakurikuler atau ekstrakurikuler

di

berbagai

sekolah,

ditambahkan

dan

diaktifkannya LSM, digiatkannya swadaya masyarakat berupa partisipasi-partisipasi sosial, spontanitas masyarakat, kelompokkelompok agama, pramuka, pemuda, dan lain-lain motivasi yang digerakkan oleh keputusan-keputusan departemental.

Dilihat dari 3 corak kebijakan seperti di atas, nampaklah bahwa pada prinsipnya semua departemen atau sektor terlibat dan mempunyai sangkut paut dalam hal penataan legislasi hukum lingkungan. Dengan kata lain, semua produk

kebijakan atas bidang-bidang pemerintahan atau non pemerintah dikelompokkan melalui ketiga corak legislasi di atas dan satu dengan yang lain hendaknya harus saling menunjang (sesuai asas KISS). Yang menjadi kendala adalah aspek enforcement (pelaksanaan hukum)nya.

Dan

itu

semua

diserahkan

pada

masing-masing

instansi-

instansi/departemen-departemen pelaksana teknis serta aparat penegak hukum. D.

1.

WEWENANG DAERAH DALAM PENGELOLAAN SUMBER DAYA ALAM DAN LINGKUNGAN HIDUP MENURUT UU NO. 32 TAHUN 2004 Pengaturan Kewenangan Daerah dalam Pengelolaan Sumber Daya Alam dan Lingkungan Hidup menurut UU No. 32/2004 Berdasarkan pada Pasal 17 UU No. 32/2004 dinyatakan antara

lain bahwa adanya hubungan dalam bidang pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah dan pemerintah daerah yang meliputi: a. kewenangan,

tanggung

jawab,

pemanfaatan,

pemeliharaan,

pengendalian dampak, budi daya, dan pelestarian; b. bagi hasil atas pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya, dan c. penyerasian lingkungan dan tata ruang serta rehabilitasi lahan.

Sedangkan hubungan pemnafataan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antar pemerintahan daerah meliputi: a. pelaksanaan pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya yang menjadi kewenangan daerah; b. kerja sama dan bagi hasil atas pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antar pemerintah daerah; c. pengelolaan perizinan bersama dalam pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya.

Apabila dilihat dari ketentuan Pasal 17 UU No. 32/2004 seperti dikutip di atas nampaknya masih belum mencerminkan pengaturan hubungan

antar

satuan/tingkatan

pemerintahan

(Pusat,

provinsi,

kabupaten/kota) maupun antar daerah secara jelas dan tidak ada hal yang baru, karena selama ini pun memang hubungan tersebut sudah ada pengaturannya yang demikian. Dari pasal 17 tersebut tidak terumuskan bagaimana seharusnya hubungan antar Pemerintah dengan pemerintahan daerah dalam pengelolaan sumber daya alam diatur yang antara

lain

pencegahan

berkenaan konflik

dan

dengan

proporsionalitas

tumpang

tindih

pemanfaatan,

kewenangan,

jaminan

kesejahteraan bagi daerah yang memiliki sumber daya alamnya.

Demikian

pula

pengaturan

hubungan

antar

daerah

dalam

pemanfaatan sumber daya alam pun masih sangat umum dan tidak jelas maksud dan tujuan perumusan norma seperti itu. Bahkan lebih membingungkan lagi ada rumusan yang berbunyi “pengelolaan perizinan bersama” (Pasal 17 ayat 2 huruf c UU No. 32/2004). Secara konseptual pengaturan perizinan itu adalah antara lain terkait dengan perihal kewenangan dan penegakan hukum, bagaimakah hal tersebut dilakukan dengan

bersama-sama antar daerah? Rumusan tersebut semestinya

ada penjelasan dalam bagian Penjelaasan Pasal demi Pasal, namun sayang dalam Penjelasan Pasal 17 tersebut berbunyi “cukup jelas” (baca: cukup jelas bahwa hal itu tidak jelas!).

Hal lainnya berkenaan dengan pengelolaan lingkungan hidup, dalam Pasal 13 ayat (1) huruf j dan Pasal 14 ayat (1) huruf j UU No. 32/2004 menyatakan bahwa daerah propinsi dan kabupaten/kota berwenang menyelenggarakan urusan wajib di bidang pengendalian lingkungan hidup. Dari uraian Pasal 13 dan Pasal 14 ini, jelas menekankan bahwa pertama, sebagian kewenangan dalam pengendalian lingkungan

hidup

sudah

menjadi

kewenangan

Daerah.

Kedua,

pembagian di antara kewenangan pusat, propinsi dan Kabupaten/Kota dilakukan berdasarkan kriteria eksternalitas, akuntabilitas dan efisiensi.

Di dalam UU No. 23/1997 dan UU No. 22/1999 dinyatakan bahwa daerah berwenang menyelenggarakan pengelolaan lingkungan hidup berdasarkan asas dekonsentrasi, desentralisasi dan tugas pembantuan. Sedangkan

UU

No.

32/2004

berwenang

menyelenggarakan

pengendalian lingkungan hidup. Di sini terdapat perbedaan penyebutan istilah yang tentunya membawa makna dan implikasi hukum yang berbeda. Menurut UU No. 23/1997 pengelolaan lingkungan hidup adalah upaya terpadu untuk melestarikan fungsi lingkungan hidup yang meliputi

kebijaksanaan

penataan,

pemanfaatan,

pengembangan,

pemeliharaan, pemulihan, pengawasan dan pengendalian lingkungan hidup. Jadi pengendalian lingkungan hidup menurut UU No. 23/1997 merupakan salah satu bagian saja dari unsur pengelolaan lingkungan hidup.

Berdasarkan

ketentuan

yang

terdapat

dalam

peraturan

perundang-undangan di lingkungan hidup bahwa pengendalian itu merupakan salah satu alat pengawasan. Dengan demikian apabila mengacu pada makna pengendalian tadi apakah berarti daerah hanya berwenang melakukan penetapan baku mutu, perizinan, pengawasan, koordinasi? Sehingga daerah tidak berwenang membuat kebijakan penataan, pemanfaatan, pengembangan, pemeliharaan dan pemulihan lingkungan hidup? Hal inilah yang memerlukan penjelasan mengapa wewenang pengelolaan lingkungan hidup diubah menjadi pengendalian lingkungan hidup yang nota bene memiliki makna yang lebih sempit.

Namun demikian, dalam rangka pengelolaan lingkungan hidup diperlukan adanya kebijakan Nasional yang menetapkan bahwa setiap Daerah merupakan subsistem dari sistem pengelolaan Nasional yang pada hakikatnya bertujuan melindungi dan menyelamatkan lingkungan yang ditujukan pula bagi kesejahteraan rakyat secara keseluruhan.

Untuk melaksanakan kebijakan nasional pengelolaan lingkungan hidup agar optimal, efektif dan efisien, maka harus dilakukan secara terpadu dan lintas sektoral.

Untuk mewujudkan keterpaduan itu maka pembagian tugas, wewenang, batas-batas, serta hubungan antara satu instansi dengan instansi lainnya yang terkait dengan pengelolaan sumber daya alam harus diatur secara tegas dan jelas. Sejalan dengan kriteria pembagian kewenangan yang dianut oleh UU No. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah, maka isi/alokasi kewenangan di bidang lingkungan hidup di antara Pusat, Propinsi dan Kabupaten/Kota masih belum jelas, konkrit dan terukur secara pasti.

Sesungguhnya kalau kita lihat dari UU No. 23/1997 prinsip pengelolaan

lingkungan

hidup

adalah

didasarkan

pada

asas

dekonsentrasi bukan pada desentralisasi, sedangkan UU No. 32/2004 pengelolaan

lingkungan

hidup

didasarkan

pada

kewenangan

desentralisasi.

Sesungguhnya suatu

kesatuan

sifat dari suatu pengelolaan lingkungan sebagai

ekosistem

tidak

mengenal

batas-batas

wilayah

adminstrasi pemerintahan. Akan tetapi jika dikaitkan dengan wewenang pengelolaannya,

maka

harus

jelas

batas

lingkup

wilayah

pengelolaannya.

Namun demikian, pemerintahan dapat efektif jika selaras dan serasi dengan keadaan nyata yang ada di masing-masing daerah antara lain faktor geografi, demografi, adat istiadat, kebudayaan, tingkat kecerdasan warga masyarakat, perkembangan ekonomi, dan tingkat kesadaran masyarakat akan hak dan kewajibannya. Jika kualitas lingkungan merupakan salah satu tujuan masyarakat, maka dalam

konteks otonomi daerah pertanyaan yang diajukan adalah apakah tujuan pengelolaan lingkungan hidup dapat tercapai melalui kebijakan yang seragam (uniform environmental policy) atau melalui kebijakan regional yang berbeda-beda (regionally differentiated policy). Prinsipprinsip ekonomi dalam pengelolaan lingkungan hidup menghendaki desentralisasi karena beberapa petimbangan antara lain: a) setiap Daerah memiliki daya dukung dan daya tampung lingkungan yang berbeda; b) tingkat dan skala pendayagunaan dan pemanfaatan sumber daya pada setiap daerah berbeda; c) setiap daerah memiliki kapasitas daya serap (absorptive capacity) akan polusi yang berbeda; d) sistem pencegahan, penaggulangan, dan pemulihan akibta pencemaran dan perusakan lingkungan dapat berbeda yang disesuaikan dengan situasi dan kondisi Daerah; e) preferensi masyarakat akan kualitas lingkungan berbeda di setiap wilayah.

Untuk dapat melaksanakan tujuan tersebut di atas, maka kepada Daerah perlu diberi wewenang-wewenang untuk melaksanakan berbagai urusan pemerintahan sebagai urusan rumah tangganya berdasarkan dan melalui sistem desentralisasi. Dari sekian banyak pendapat yang menunjang dilaksanakannya sistem desentralisasi teritorial dengan memberikan otonomi kepada daerah, dapat kita simak alasannya yang terkait dengan upaya mencapai keefektifan pemerintahan dan merealisasi kehidupan demokrasi pada lapisan bawah serta tataran “akar rumput” (grass-root). Sistem desentralisasi tersebut dapat pula mencegah penumpukan kekuasaan pada suatu lapisan atau pihak Pusat saja. Sistem ini juga mengandung makna adanya pengakuan bahwa penentu kebijakan penyelenggaraan pemerintahan pada level daerah adalah Daerah itu sendiri. Apabila

kita

mengacu

kepada

UU

No.

23/1997

tentang

Pengelolaan Lingkungan Hidup, maka istilah “pengelolaan” ini diartikan

sebagai suatu upaya terpadu yang meliputi kebijakan penataan, pemanfaatan, pengembangan, pemeliharaan, pemulihan, pengawasan, dan pengendalian. Jadi istilah “pengelolaan” di sini diartikan bahwa selain kegiatan kebijakan dalam pemanfaatan sumber daya alam juga ada kegiatan konservasi dan preservasinya, bahkan termasuk di bidang penegakan hukum berupa pengawasan dan pengendalian. Dalam prakteknya kerap terjadi beberapa permasalahan yang berpotensi

dapat

pemerintahan

menghambat

tersebut.

jalannya

Berdasarkan

hasil

pelaksanaan

wewenang

penelitian/kajian

dan

pengalaman yang telah dilakukan yang menyebabkan adanya hambatan dalam pelaksanaan desentralisasi pengelolaan lingkungan, antara lain sebagai berikut : 1. Penyerahan pengelolaan lingkungan hidup yang telah diserahkan kepada Daerah secara formal tidak diikuti dengan penyerahan secara nyata (material). Akibatnya timbul semacam dualisme penanganan, yakni di satu pihak Pemerintah Pusat menangani urusan tersebut, dan di lain pihak Daerah pun merasa sudah menjadi wewenangnya.3 2. Sesuatu urusan yang telah diserahkan secara formal, namun kemudian oleh Daerah tidak ditangani sebagaimana mestinya, karena alasan-alasan antara lain kekurangan tenaga (SDM), pembiayaan, sarana dan prasarana. 3. Urusan sudah diserahkan, baik secara formal maupun material, Daerah telah pula menyelenggarakan sepenuhnya. Akan tetapi dengan berbagai kebijakan, urusan-urusan tersebut seolah-olah ditarik kembali secara diam-diam (informal). Hal ini banyak terjadi pada relasi kewenangan antara propinsi dan kabupaten/kota.

3

Misalnya dalam hal pengaturan pengelolaan lingkungan hidup menurut UU Nomor 22/1999 dalam rangka pemanfaatan sumber daya laut yang terdapat dalam batas kawasan 4 mil (kab/kota) dan atau sampai dengan batas 12 mil (propinsi), dalam beberapa kasus masih terdapat tarik menarik atau tumpang tindih kewenangan. Ketentuan ini oleh UU Nomor 32/2004 diubah rumusannya menjadi daerah dapat mengolah sumber daya laut.

4. Urusan belum diserahkan sebagai wewenang Daerah, namun secara nyata sejak lama sudah diselenggarakan oleh Daerah, yang seolaholah telah menjadi urusan otonominya. Hal ini secara hukum sulit dipertanggung jawabkan, baik dari segi perencanaan, pemanfaatan, maupun pengendaliannya. 5. Urusan yang sejak lama sudah diserahkan kepada Daerah, tetapi oleh perubahan dan perkembangan zaman serta perkembangan teknologi, urusan dimaksud sudah tidak sesuai dengan kenyataan dan kebutuhan. Dengan perkataan lain, urusan tersebut sudah tidak faktual di lapangan.

Wewenang menyelenggarakan perintah yang bersifat mengatur menjadi dasar bagi pemerintah daerah untuk menetapkan Paraturan Daerah dan pelaksanaannya, termasuk mengurus dengan mengeluarkan keputusankeputusan. Sesuatu urusan pemerintahan dan sektor-sektornya menjadi tugas, hak dan wewenang Pemerintah Daerah jika : a. dinyatakan

dalam

pemberian

wewenang

pangkal

yaitu

dalam

undang-undang pembentukan daerah; b. dinyatakan secara ekspilsit, baik dalam UU pemerintahan Daerah maupun dalam UU sektoral;4 c. diserahkan oleh Pemerintah Pusat kepada Daerah dengan Peraturan Pemerintah melalui peraturan perundang-undangan Sebagaimana terlihat dalam tabel berikut ini:

Tabel I Penyelenggaraan Asas-Asas Pemerintahan No . 4

Asas

Sifat Pemberian

Pusat

Wilayah

Daerah

Hal ini sangat bergantung pada sistem rumah tangga (otonomi) yang dianut, apakah berdasarkan sistem rumah tangga (otonomi) formil yang tidak merinci jenis kewenangan apa saja yang diserahkan kepada Daerah; atau sistem otonomi materil yang menyebutkan dengan rinci dan pasti pembagian kewenangan, tugas dan tanggung jawab antara Pusat dan Daerah; ataukah dengan sistem otonomi riil/nyata yang mendasarkan kepada keadaan dan faktor-faktor yang nyata.

Kewenangan 1

Desentrali sasi

Penyerahan

1. Pengawasan 2. Pengendalian 3. Pertanggungjawaban Umum

1. Koordinasi 2. Pengawasan

1. Kebijakan 2. Perencanaan 3. Pelaksanaan 4. Pembiayaan (kecuali gaji PNS)

2

Dekonsen trasi

Pelimpahan

1. 2. 3. 4.

Koordinasi

1. Menunjang 2. Melengkapi

3

Pembantu an

Pengikutsertaa 1. Kebijakan n 2. Perencanaan 3. Pelaksanaan 4. Pembiayaan 5. Pengawasan

Kebijakan Perencanaan Pembiayaan Pengawasan

Koordinasi

Membantu Pelaksanaan

Dalam konteks ini ada hal lain yang menarik untuk didiskusikan yakni tentang apakah wewenang yang sudah diserahkan kepada Daerah dapat ditarik kembali oleh yang menyerahkan? Hal ini menurut UU No 32/2004 nampaknya tidak dapat ditarik kembali. Jadi apabila sudah diserahkan, maka mau tidak mau, suka atau tidak suka, mampu atau tidak mampu tetap wajib dilaksanakan.

Sebab menurut UU No.

32/2004 pengendalian lingkungan hidup itu merupakan kewenangan wajib, sehingga menuntut daerah untuk melaksanakannya secara bertanggung jawab sesuai dengan prinsip otonomi seluas-luasnya.

Lain halnya dengan UU No. 5 tahun 1974 di dalam Pasal 9 dikatakan sesuatu urusan pemerintahan yang telah diserahkan kepada Daerah dapat ditarik kembali dengan peraturan perundang-undangan yang setingkat. Hal ini dapat dimungkinkan terjadi, karena misalnya apabila

urusan

tersebut

berkembang

sedemikian

rupa

sehingga

menyangkut kepentingan yang lebih luas dan lebih tepat jika diurus langsung oleh Pemerintah Pusat atau daerah propinsi.

Jadi masalah pembagian kewenangan antara Pusat dan Daerah akan banyak terkait dengan kebijakan otonomi yang berkenaan dengan sistem rumah tangga daerah. Namun yang pasti UU No. 32/2004 menganut

sistem

rumah

tangga

riil/nyata,

yakni

dengan

mengkombinasikan antara sistem rumah tangga formil dan sekaligus pula sistem rumah tangga materil, namun dengan

dominasi sistem

rumah tangga formil.

Secara teoritis, apabila Pemerintah Pusat atau pemerintah tingkat atasnya

menyerahkan

pengendalian

sebagian

lingkungan

hidup

urusan

pemerintahan

kepada

Daerah,

di

maka

bidang melalui

pendekatan teori konstanta pembagian kewenangan dapat dipahami bahwa:

a.

Pada

hakikatnya

pengendalian

semua

urusan

pemerintahan

di

bidang

lingkungan hidup merupakan tugas, wewenang,

dan tanggung jawab Pemerintah Pusat. Namun berdasarkan asasasas penyelenggaraan pemerintahan yang bersendikan kepada a) Negara

Kesatuan,

b)

demokrasi,

c)

permusyawaratan,

d)

kebhinekaan, e) keterbukaan dan partisipasi masyarakat, f) kemandirian, serta g) efektivitas dan efisiensi, maka berdasarkan UU No.32/2004 Pemerintah Pusat dianggap telah

menyerahkan

tugas, wewenang dan tanggung jawabnya tersebut tadi kepada Daerah,

sehingga

lingkungan

hidup

sebagian

urusan

tersebut

menjadi

pengendalian tugas,

di

bidang

wewenang,

dan

tanggung jawab Daerah. b.

Karena pada hakikatnya urusan pengendalian lingkungan hidup ini merupakan satu kesatuan yang terpadu dan saling melengkapi yang harus ditujukan bagi pelestarian fungsi lingkungan hidup dan pemanfaatannya bagi sebesar-besar kesejahteraan rakyat,

maka selain terjadi penyerahan kepada Daerah juga berarti dapat pula terjadi penarikan kembali urusan yang telah diserahkannya itu. Penarikan kembali urusan yang telah diserahkan tersebut harus

benar-benar

berdasarkan

penelitian,

pengkajian,

dan

penilaian yang sangat cermat, seksama dengan memperhatikan asas kerterbukaan, transparansi, aspiratif dan

akomodatif,

dengan melalui peraturan yang setingkat. c.

Urusan pemerintahan di bidang pengelolaan lingkungan memiliki karakterisitik yang khas dan spesifik bila dibandingkan dengan urusan pemerintahan yang lainnya, setidak-tidaknya dari segi issue-nya yang tidak hanya berdampak dan bergema secara lokal, regional, maupun nasional, bahkan juga internasional. Oleh karena itu berbagai institusi baik negara maupun organisasi internasional

akan

dimungkinkan

“ikut

campur”

terhadap

masalah pengelolaan lingkungan hidup di Tanah Air ini. Selain itu, juga karena masalah lingkungan yang berkenaan dengan media darat, laut, udara dapat terjadi tidak hanya lintas sektoral, dan juga lintas wilayah yurisdiksi pemerintahan. Dengan demikian pengertian penyerahan urusan sebagaimana diuraikan di atas, harus dapat dipahami apabila terjadi hal-hal yang delicate dan bahkan

dapat

terjadi

overlapping

kewenangan,

baik

secara

substansial maupun hirarki kewenangan.

Untuk itu, untuk menghidari adanya beban berat yang harus dipikul oleh kabupaten/kota dan juga sifat pengelolaan lingkungan hidup yang cenderung lintas batas wilayah administrasi, maka perlu dipertimbangkan

bahwa

titik

berat

desentralisasi

kewenangan

pemerintahan di bidang pengelolaan lingkungan hidup sebaiknya diserahkan/berada pada propinsi, bukan pada kabupaten/kota.

Tujuan dan manfaat Desentralisasi Pengelolaan Sumber Daya Alam dan Lingkungan Hidup Lingkungan Hidup Sesungguhnya secara positif adanya ketentuan pemberian kewenangan pengelolaan kepada Daerah ini, asumsinya memberi keuntungan antara lain :

a.

lebih memberikan kemungkinan yang cukup leluasa bagi Daerah untuk mengelola

lingkungan secara efektif dan

efisien; b.

Daerah beserta masyarakatnya yang berada langsung

di

lokasi SDA dapat lebih mudah mengontrol keadaan SDA tersebut, sehingga dapat diketahui dan diperoleh langsung manfaat maupun resikonya; c.

Dengan

diketahui

dan

dirasakan

manfaatnya

yang

sedemikian besar, maka bagi Daerah beserta masyarakatnya akan senantiasa

berkewajiban dan bertanggung jawab

terhadap

konservasinya

upaya

melalui

kegiatan

pemeliharaan, pelestarian, pemulihan, dan perlindungan lingkungan. d.

Bagi Daerah dengan adanya pemberian hak, kewajiban, dan tanggung jawab terhadap pengelolaan sumber daya alam dan lingkungan tersebut, maka Pemerintah Pusat hanya berperan selaku fasilitator, pengarah, pembina, dan pengawas5 saja.

e.

Pelaksanaan peran serta masyarakat akan lebih dapat dirasakan

makna,

pengelolaannya 5

ada

urgensi, pada

dan

relevansinya

Pemerintah

Daerah.

apabila Hal

ini

Yang dimaksud ‘pengawasan’ di sini adalah pengawasan yang dilakukan oleh pemerintah pusat dalam hal : a. pengawasan represif dalam rangka “pengujian materil” terhadap perda ex. Pasal 218 UU No. 32/2004; b. pengawasan yang diberikan oleh UU sebagai lex spesialis (mis: ex Pasal 22 UU No. 23/1997) terhadap UU No. 32/2004; c. pengawasan yang dilakukan pemerinat pusat sebagai lini kedua, apabila pemberi izin atau pihak pemda sebagai lini pertama tidak mampu melakukannya.

didasarkan kepada jaminan (yuridis, politis, dan sosiologis) hak masyarakat dalam hal : -

hak untuk mengetahui dan dapat mengakses semua informasi tentang

pengelolaan LH dan akses SDA yang

ada di Daerahnya; -

hak untuk ikut memikirkan tentang pengelolaan LH dan SDA

(perencanaan,

peruntukan, berbagai

penggunaan,

pengawasan,

bentuk,

pemanfatan,

pengendalian

cara,

dsb.)

mekanisme,

dalam

prosedur

berperanserta (public hearing, public opinion, saresehan, diskusi, studi, seminar, dsb.); -

hak untuk ikut berperan dalam proses pengambilan keputusan.

Kendatipun kata akhir tetap ada pada

Pemerintah, namun masyarakat dapat berperan, baik langsung

maupun

tidak

langsung

dalam

proses

pengambilan keputusan; -

hak untuk berperan dalam proses pengawasan dan pengendalian

pengelolaan

lingkungan berdasarkan

keputusan yang telah diambil.

f.

Melalui hak-hak masyarakat tersebut, maka peluang untuk terjadinya penyalahgunaan wewenang dan KKN relatif lebih mudah

dikontrol

secara

langsung

dan

efektif

oleh

masyarakat, karena masyarakat dapat mengakses hal-hal apa saja yang menyangkut pengelolaan lingkungan yang ada di sekitranya. Apalagi apabila ada suatu perundang-undangan perizinan

yang

mewajibkan

pemberi

izin

untuk

mengumumkan setiap permohonan izin dan keputusan izin.6

6

Lihat Pasal 19 UU No. 23/1997 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup.

g.

Namun demikian, seringkali dijadikan alasan klise, bahwa Daerah dikhawatirkan belum mampu untuk melaksanakan urusan pengelolaan lingkungan ini dengan pertimbangan kurangnya atau lemahnya 3-P (personalia, peralatan, dan pembiayaan).

2.

Jenis Kewenangan Pengelolaan “Diserahkan” kepada Daerah

Lingkungan

Hidup

yang

Jenis sebagian urusan pemerintahan di bidang pengelolaan sumber daya alam dan lingkungan hidup yang diserahkan kepada Daerah adalah yang berkenaan dengan sebagian wewenang pemerintahan di bidang

pengendalian

wewenang

lingkungan

pemerintahan

adalah

hidup. hak

Yang

atau

dimaksud

kekuasaan

dengan

yang

sah

berdasarkan kaidah-kaidah hukum publik untuk melakukan perbuatan pemerintahan dan menjalankan fungsi-fungsi jabatan dan/atau organ pemerintah dalam upaya penyelenggaraan pencapaian tujuan negara. Sedangkan yang dimaksud dengan pengendalian lingkungan hidup. Pengendalian: Dalam kegiatan pengendalian ini UULH telah memberikan arahan sebagai berikut : a. melalui pendekatan command and control yakni meliputi : a.

pembuatan amdal bagi setiap kegiatan usaha yang penting dan besar sebagaimana dimaksud dalam (Pasal 15). Penyerahan urusan dibidang ini dapat dilakukan melalui PP Amdal.

b.

melalui instrumen perizinan yang memuat persyaratan lingkungan (Pasal 18). Perlu dipikirkan adanya suatu izin lingkungan yang terpadu di tingkat Daerah yang diterbitkan oleh Kepala Daerah (desentralisasi perizinan). Sebab sekarang ini perizinan melakukan kegiatan

usaha

yang

berdampak

penting

pada

lingkungan,

wewenang menerbitkan izinya ada pada pejabat sektoral, misalnya

izin usaha perdagangan ada pada pejabat dept. perdaganagan, izin industri ada pada dept. perindustrian, izin HPH ada pada dept. kehutanan, izin pertambangan ada pada dept. pertambangan (kecuali tambang gol.C), dsb. Jadi apakah misi pelestarian dan perlindungan lingkungan hidup yang harus diemban oleh setiap izin itu dapat tercapai dengan efektif, apabila setiap izin tersebut masih tetap dikeluarkan oleh instansi sektoral ? Jadi perlu ada review/kajian terhadap wewenang perizinan lingkungan ini. c.

pengenaan sanksi administrasi, pidana, dan tuntutan perdata. Catatan : untuk sanksi administrasi Gubernur Kepala Daerah dan/atau Bupati/Walikota berwenang melakukan sanksi paksaan pemerintahan (Pasal 25). Kepala Daerah juga dapat mengajukan rekomendasi dalam hal pencabutan izin (Pasal 27). Larangan setiap usaha/kegaiatan terhadap baku mutu dan kriteria baku kerusakan LH (lihat Pasal 14) Catatan : pencemaran daya tampung dan perusakan daya dukung diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah (PP) – Pasal 14 ayat 1 dan 2. Oleh karena itu dengan dasar ini maka pengendalian pencemaran air dan pencemaran udara lebih lanjut diatur dalam PP tersendiri.

d.

kewajiban melakukan pengelolaan bahan berbahaya dan beracun (limbah B-3) sebagaimana dimaksud dalam Pasal 17. Untuk ketentuan lebih lanjut diatur dalam PP tersendiri.

e.

Larangan impor limbah B-3.

f.

melalui pendekatan voluntary compliance yakni meliputi : 1.

audit lingkungan (Pasal 28);

2.

masyarakat diberi kesempatan yang sama dan seluas-luasnya untuk berperan serta dalam pengelolaan lingkungan hidup (Pasal 7);

3.

Program PROKASIH, Program Langit Biru, Program KENDALI B-3, Sertifikasi ISO 14000, Program PROPER dsb.

C.

Kelembagaan Pengelolaan Lingkungan Hidup di Daerah

Dalam

rangka

pengaturan

tentang

kelembagaan

Undang-undang

No.32/2004 tentang Pemerintahan Daerah ini menguraikan tentang perangkat

daerah

baik

propinsi

maupun

kabupaten/kota

perinciannya berpedoman pada peraturan pemerintah.

yang

Peraturan

Pemerintah yang mengatur tentang kelembagaan sementara ini masih mengacu pada PP No. 8 Tahun 2003 tentang Pedoman Organisasi Perangkat Daerah (untuk selanjutnya sebut PP No. 8/2003) sebagai pengganti PP No. 84/2000.

PP No. 8/2003 diperkirakan berdampak pada penurunan status kelembagaan pengelolaan lingkungan hidup di daerah, karena PP No. 8 Tahun 2003 mengatur jumlah kelembagaan di tingkat Propinsi maupun Kabupaten/Kota. Untuk tingkat Propinsi jumlah dinas maksimal adalah 10 (sepuluh), terkecuali DKI Jakarta dapat 14 (empat belas). Untuk tingkat Kabupaten/Kota jumlah dinas maksimal adalah 8 (delapan). Selain dinas, di tingkat Propinsi maupun Kabupaten/Kota terdapat Lembaga Teknis. Untuk tingkat Propinsi, Lembaga Teknis menjalankan “tugas tertentu” yang meliputi bidang penelitian dan pengembangan, perencanaan, pengawasan, pendidikan dan pelatihan, perpustakaan, kearsipan dan dokumentasi, kependudukan dan pelayanan kesehatan. LembagaTeknis ini dapat berbentuk Badan, Kantor dan Rumah Sakit.

Untuk tingat Kabupaten/Kota Lembaga Teknis melaksanakan “tugas tertentu”

yang

meliputi

bidang

penelitian

dan

pengembangan,

perencanaan, pengawasan, pendidikan dan pelatihan, perpustakaan, kerasipan dan dokumentasi, kependudukan dan pelayanan kesahatam. Lembaga Teknis ini dapat berbentuk Badan, Kantor dan Rumah Sakit.

Dari ketentuan-ketentuan dalam PP No. 8 Tahun 2003 itu tidak ditemukan indikasi, bahwa pengelolaan lingkungan hidup di daerah termasuk tugas yang diserahkan kepada Lembaga Teknis berbentuk Badan atau Kantor. Dengan demikian maka pengelolaan lingkungan hidup di daerah mungkin menjadi urusan dinas atau lembaga teknis. Namun, karena PP No. 8 tahun 2003 membatasi jumlah dinas, maka pembentukan dinas yang mengurusi pengelolaan lingkungan hidup menjadi sangat tergantung pada visi lingkungan hidup Daerah.

1.

Kelembagaan di Propinsi Di era otonomi, BAPEDALDA propinsi tetap menjalankan fungsifungsi koordinasi terhadap dinas-dinas propinsi dan koordinasi vertikal

pada

tingkat

Kabupaten/Kota.

Di

samping

itu,

BAPEDALDA propinsi memiliki kewenangan pengawasan dan pengedalian

dampak

lingkungan

lintas

kabupaten/kota.

Kewenangan propinsi dalam pengelolaan lingkungann hidup dapat dilihat pada Undang-undang No 32/2004. Pasal 13 ayat (1) huruf j Undang-undang No. 32 Tahun 2004, menyebutkan, bahwa salah satu bidang pemerintahan yang merupakan kewenangan propinsi adalah “pengendalian lingkungan hidup.” Dalam prakteknya bidang

pengendalian

lingkungan

hidup

ini

ada

yang

diselenggarakan oleh lembaga yang berbentuk Dinas atau ada juga Badan, dengan nomenklatur yang berbeda-beda. Bahkan ada pula yang ditandemkan dengan bidang lain misalnya Dinas Tata Ruang dan Lingkungan Hidup. 2.

Kelembagaan Kabupaten/Kota Jika keberadaan dan status kelembagaan di bidang pengendalian dampak lingkungan hidup dapat dilihat sebagai salah satu indikator apresiasi dan komitmen terhadap pengelolaan lingkungan, ternyata respon pemerintah kabupaten/kota lingkungan

terhadap

hidup

berbeda

pengakuan antara

kewenangan

satu

pengelolaan

kabupaten/kota

dengan

kabupaten/kota lingkungan

lainnya.

Beberapa

membentuk

menggabungkan

Pemerintah

BAPEDALDA.

urusan

lingkungan

Kabupaten/Kota

Sebagian hidup

kabupaten

dengan

bidang

pertambangan/kehutanan, bahkan ada juga yang ditandem dengan urusan Pemakaman. Sebagian kabupaten/kota hanya membentuk Kantor Lingkungan Hidup yang statusnya lebih rendah dari badan atau dinas. Selain itu, dinas-dinas sektoral pun memiliki kewenangan pengendalian dampak lingkungan juga dalam lingkup sektoralnya. Berdasarkan ketentuan Pasal 14 ayat (1) huruf j Undang-undang No.32/2004 kabupaten/kota memiliki enam belas kewenangan wajib dan salah satu di antara kewenangan wajib itu adalah kewenangan di bidang pengendalian

lingkungan

hidup.

Akan

tetapi

tidak

begitu

jelas

kewenangan di bidang lingkungan hidup apa saja yang menjadi kewenangan kabupaten/kota. Selain itu, kewenangan Berdasarkan PP No. 82/2001 tentang Pengelolaan Kualitas Air dan Pengendalian Pencemaran Air yang mencabut berlakunya PP No. 20 tahun 1990, Bupati/Walikota diserahi kewenangan untuk mengeluarkan izin pembuangan limbah air dan izin pembuangan air limbah untuk apliaksi pada tanah. Ketika PP No. 20/1990 masih berlaku, pemberian izin pembuangan limbah cair ke air merupakan kewenangan Gubernur. Namun berdasarkan UU No. 22/1999 yang menitiberatkan desentralisasi di tingkat Kabupaten/Kota, maka PP No. 82/2001 memindahkan

kewenangan

izin

pembuangan

limbah

cair

yang

sebelumnya berada pada Gubernur kepada Bupati/Walikota. PP No. 82/2001 yang sesuai dengan era desentralisasi memberikan kewenangan kepada Bupati/Walikota untuk mengeluarkan izin pembuangan air limbah ke air maupun ke tanah. Kewenangan pemberian izin pembuangan air limbah ke tanah pada masa sebelum era otonomi di pegang oleh Men LH berdasarkan PP No. 20/1990. Selain itu, berdasarkan Keputusan Menteri Dalam Negeri

No:130-67 tahun 2002, Kabupaten/Kota juga memiliki kewenangan dalam penerbitan izin usaha industri. Namun, kewenangan ini tampaknya belum secara efektif digunakan. 3.

Berbagai Skenario Kelembagaan Ditingkat Propinsi, PP No. 8 Tahun 2003 telah membatasi, bahwa bidang-bidang

penelitian

dan

pengembangan,

perencanaan,

pengawasan, pendidikan dan pelatihan, perpustakaan, kearsipan dan dokumentasi, kependudukan dan pelayanan kesehatan dapat diurus oleh Badan atau Kantor. Saat ini aspek pengendalian dampak menjadi kewenangan Badan, yaitu BAPEDALDA. Dengan tidak disebut-sebutnya pengendalian dampak sebagai bidang yang diurus oleh Badan dalam PP No. 8 Tahun 2003, maka ada kemungkinan BAPEDALDA Propinsi ditiadakan. Skenario terbaik adalah jika para Gubernur membentuk dinas Lingkungan Hidup atau Dinas Pengendalian Dampak Lingkungan. Skenario terburuk adalah jika BAPEDALDA ditiadakan dan tidak diikuti dengan penggantinya dalam bentuk Dinas Propinsi. Ketiadaan Dinas PLH ini salah satunya dapat disebabkan oleh karena tidak dipenuhinya skor yang telah ditetapkan dalam PP No. 8/2003 tersebut. Pemerintah Propinsi ini dapat menjalankan tugas koordinasi dan pengawasan atas kegiatan pengendalian dampak lingkungan tingkat kabupaten/kota. Jika instansi tingkat kabupaten/kota tidak

menjalankan

kewenangannya

secara

efektif

dan

menimbulkan masalah pencermaran atau perusakan lingkungan lintas

Kabupaten/Kota,

maka

Pemerintah

Propinsi

dapat

bertindak sebagai upaya penegakan hukum lapis kedua. Di tingkat kabupaten/kota, PP No. 8/2003 juga telah membatasi, bahwa bidang-bidang penelitian dan pengembangan, perencanaan,

pengawasan,

pendidikan

dan

pelatihan,

perpustakaan, kearsipan dan dokumnetasi, kependudukan dan

pelayanan kesehatan dapat diurus oleh Badan atau Kantor. Di sisi lain kabupaten/kota memiliki kewenangan di bidang perizinan lingkungan seperti izin HO, izin pembuangan air limbah ke air dan izin aplikasi air limbah ke tanah berdasarkan PP No. 82 Tahun 2001. karena PP No. 8 Tahun 2003 tidak menyatakan, bahwa pengendalian

pencemaran

air

atau

pengendalian

dampak

lingkungan pada umumnya sebagai bidang yang dapat diurus oleh sebuah Badan atau Kantor, maka semestinya pengendalian dampak lingkungan dikelola oleh sebuah Dinas. Namanya dapat disebut dengan Dinas Pengedalian Dampak Lingkungan atau Dinas Pengelolaan Lingkungan, karena izin-izin tersebut memang berkaitan

dengan

dampak

lingkungan

atau

pencemaran

lingkungan yang dikategorikan sebagai “brown issues”, sementara “green issues” dikelola oleh Dinas Kehutanan. Pengelolaan

lingkungan

hidup

melandaskan

pada

asas

keterpaduan sebagai bentuk transformasi pendekatan ekosistem. Oleh

karena

itu,

pengelolaan

lingkungan

hidup

yang

diselenggarakan dalam kerangka pemerintahan negara harus senantiasa

melandaskan

pada

asas

keterpaduan.

Asas

keterpaduan ini harus tercermin dalam setiap tahap dari proses pengelolaan lingkungan hidup. Di dalam Bab IV UU No. 23 Tahun 1997 tentang Wewenang Pengelolaan Lingkungan Hidup terdapat beberapa ketentuan yang menggariskan pokok-pokok tugas, kewajiban, dan wewenang negara (baca : Pemerintah) untuk menyelenggarakan pengelolaan lingkungan

hidup

yang

bersendikan

pada

“pembangunan

berkelanjutan yang berwawasan lingkungan”. Di

dalam

menetapkan

Bab bahwa

IV

UU

No.

kebijakan

23/1997, nasional

pasal-pasalnya penyelenggaraan

pengelolaan lingkungan hidup dilaksanakan oleh Pemerintah Pusat, dalam arti titik berat wewenang pelestarian lingkungan

berada pada Menteri yang membidangi lingkungan hidup; dan titik berat wewenang pengembangan dan pemanfaatan lingkungan berada pada instansi sektoral. Dengan demikian jelaslah bahwa Menteri

yang

membidangi

lingkungan

hidup

ini

memiliki

wewenang atributif untuk mengkoordinasikan segala kegiatan yang

berkenaan

dengan

pengelolaan

lingkungan

hidup.

Kelembagaan tingkat pusat ini dapat pula tercermin kepada tingkat Daerah yang secara struktural dan fungsional akan mengacu kepada struktur dan fungsi Pemerintah Pusat. Salah satu wujud dari wewenang, tugas, kewajiban, dan tanggung jawab tersebut adalah kebebasan untuk berbagai prakarsa sebagai ciri kemandirian dalam batas-batas tertentu. Selain

dilandasi

(prakarsa)

tadi,

oleh

sendi

kemandirian

juga

dalam

pengelolaan

dan

hak

inisiatif

lingkungan

hidup

seyogianya dilandasi pula oleh sendi keanekaragaman potensi sumber daya hayati dan non hayati, karakteristik kebhinekaan budaya masyarakat, dan aspirasi yang dapat menjadi modal utama pembangunan. Dengan demikian setiap tugas, kewajiban, dan wewenang yang

akan

(telah)

diserahkan

kepada

daerah

tidak

harus

seragam/serupa. Usaha penyeragaman (uniformitas) untuk setiap daerah justru akan mengurangi hakikat otonomi tadi, yakni kehilangan sendi kebhinekaan dalam berbagai aspeknya. Selain itu pemberian otonomi melalui penyerahan urusan, pada dasarnya dapat

ditambah

atau

dikurangi

sesuai

dengan

potensi,

kemampuan, dan kebutuhan Daerah. Dengan demikian jelaslah urusan yang dilaksanakan oleh daerah akan senantiasa berbedabeda satu sama lain. a.

UU

No.

23/1997

tidak

secara

eksplisit

membagi

kewenangan antara Pusat, propinisi dan kabupaten/kota. UU ini hanya menyebutkan bahwa Pemerintah dapat

melimpahkan (dekonsentrasi), dan atau mengikutsertakan daerah

(tugas

pembantuan),

dan

atau

menyerahkan

(desentralisasi) sebagian kewenangannya kepada Daerah, dengan tanpa menjelaskan tolok ukur dan saat kapan masing-masing tindakan tadi dapat dilakukan; b.

UU

No.

23/1997

mengandung

inkonsistensi

dalam

merumuskan norma yang berkenaan dengan kewenangan pelaksanaan pengelolaan LH, sebagaimana terlihat dalam Pasal 9 UU No. 23/19997. Di satu pihak dianut prinsip keterpaduan

dalam

PLH,

namun

di

lain

pihak

pelaksanaannya dilaksanakan oleh masing-masing pelaku pembangunan (dhi, antara lain instansi sektor); c.

UU No. 23/1997 pun telah menyiratkan bahwa Menteri yang bertanggung jawab di bidang PLH ini sebagai menteri yang non portofolio, hal ini terlihat dalam Pasal 9 ayat (4) jo Pasal 11. Walaupun dalam ketentuan lain disebutkan bahwa Menteri LH berwenang mengeluarkan izin (Pasal 20).

d.

UU Nomor 32 Tahun 2004 tidak menyebutkan adanya hubungan antara antara satuan pemerintahan (pusat, propinsi,

kabupaten/kota)

wewenang,

keuangan,

yang

pelayanan

meliputi umum,

hubungan pemanfaatan

sumber daya alam, dan sumber daya lainnya. e.

Hubungan antar satuan pemerintahan dilakukan dalam rangka

pembinaan

dan

pengawasan

yang

meliputi

pemberian pedoman, bimbingan, pelatihan, arahan dan supervisi. f.

Salah

satu

bentuk

dari

pengawasan

tersebut

adalah

pemerintah pusat dapat membatalkan peraturan daerah dan keputusan kepala daerah yang dianggap bertentangan dengan

perundang-undangan

kepentingan umum.

yang

lebih

tinggi

serta

g.

Karena propinsi merupakan wilayah administrasi (wakil pemerintah)

maka

bimbingan,

pelatihan,

dilimpahkan

kewenangan

kepada

pemberian

arahan

dan

propinsi

pedoman,

supervisi

dapat

berdasarkan

asas

dekonsentrasi. h.

Adapun hubungan propinsi dengan kabupaten/kota selain yang ditentukan berdasarkan UU Nomor 32 Tahun 2004, pemerintah kabupaten/kota dapat melakukan koordinasi dan konsultasi dengan pemerintah propinsi.

i.

Perlu

ada

penegasan

secara

yuridis

bahwa

dalam

penyelenggaraan pemerintahan di Daerah, mungkin terjadi suatu tumpang tindih atau setidak-tidaknya berhimpitan satu kewenangan terhadap kewenangan yang lainnya, karena:

(1)

ketidakjelasan

peraturan-peraturan

mengaturnya; (2) batas-batas antara terhadap

yang

satu keweangan

kewenangan yang lainnya tidak jelas dan tidak

tegas yang berakibat timbulnya kekaburan; (3) sering berubahnya peraturan yang menimbulkan ketidakpastian hukum; (4) ketidaksamaan dalam menafsirkan ketentuan perundang-undangan oleh aparatur pemerintah dan DPRD; (5)

sering

terjadi

inkonsistensi

melaksanakan suatu kebijakan

dalam

membuat

dan

baik oleh Pusat maupun

Daerah. j.

Baik UU No. 23/1997 maupun UU No. 32/2004 tidak dengan tegas mengatur mengenai pengelolaan lingkungan yang

melintasi

batas

wilayah

administrasi,

hanya

menyebutkan bahwa antar Daerah dapat bekerjasama. Mengapa

demikian,

karena

menekankan

pada

ditegaskan

adalah

UU

desentralisasi perlunya

No.

32/2004

teritorial.

Yang

rumusan

lebih perlu

tentang

desentralisasi fungsional, yakni pengelolaan lingkungan

yang mendasarkan pada jenis, sifat, dan karakteristik lingkungan yang sangat mungkin lintas batas wilayah administrasi pemerintahan. k.

Sehubungan dengan adanya desentralisasi fungsional tadi, maka perlu dipertimbangkan untuk diatur adanya apa yang disebut

community

penyelenggaraan

government,

pengelolaan

LH

yang

yakni

suatu

bersifat

multi

stakeholders atau multi pihak, yang dibangun berdasarkan kesepakatan dan komitmen di antara para pemangku kepentingan.

E.

RANCANGAN UNDANG-UNDANG TENTANG PENGELOLAAN SUMBER DAYA ALAM Sumber daya alam sering dipahami sebagai seolah milik bersama,

sehingga siapapun mempunyai kesempatan yang sama untuk dapat memanfaatkannya sesuai dengan kebutuhannya. bersama

(common

properties

resources)

yang

Konsep pemilikan seharusnya

dapat

dimanfaatkan dan dikelola bersama demi kepentingan bersama, sering disalahartikan menjadi sumber milik bersama. Sumber milik bersama berarti

sumber

tanpa

kepemilikan,

sehingga

siapa

yang

dapat

memanfaatkannya terlebih dahulu akan mendapat manfaat sebesarbesarnya, tanpa harus memikul tanggung jawab untuk mengendalikan keberlanjutan sumber tersebut maupun kepentingan orang lain. Selama ini para perencana pembangunan masih bersikap bias dalam memperlakukan sumberdaya alam jika dibandingkan dengan sumberdaya lainnya. Dalam perencanaan tidak tersedia investasi modal yang cukup untuk

memelihara kelestarian sumberdaya alam. Sehingga hal tersebut berdampak pada semakin menurunnya kualitas dan terancamnya kelestarian sumberdaya alam yang selanjutnya dapat menurunkan kesejahteraan manusia, baik saat ini maupun generasi yang akan datang.

Tidak adanya perhatian para perencana pembangunan terhadap masalah-masalah sumberadaya alam dan lingkungan bukan karena kesukaran mencari metodologi.

Namun penyebabnya lebih arah pada

kesalahan menterjemahkan konsep tujuan pembangunan ekonomi itu sendiri.

Pembangunan ekonomi menurut mereka adalah merupakan

segala kegiatan yang dilakukan untuk mencapai pertumbuhan ekonomi sesaat tanpa mengabaikan aspek-aspek lainnya.

Sehingga walaupun

secara ekonomi terjadi peningkatan pertumbuhan, namun peningkatan tersebut juga berimplikasi pada menurunnya kualitas sumberdaya alam dan lingkungan yang mana sangat dibutuhkan juga oleh generasi yang akan datang.

Atas

dasar

pemikiran

di

atas

untuk

mencapai

kegunaan

sumberdaya alam yang mampu memberikan manfaat yang tertinggi bagi kebutuhan masyarakat, baik saat ini maupun generasi yang akan datang, maka kita harus dapat melihat lebih jauh ke depan dengan kemampuan

daya

peramalan

yang

tinggi

terhadap

kemungkinan

perubahan sistem-sistem nilai-nilai masyarakat yang ada. Sehingga kita tidak terperangkap pada pemuasan kebutuhan sebesar-besarnya pada saat ini saja, tanpa melihat kebutuhan sumberdaya alam generasi yang akan datang. Konsep pembangunan yang mampu memberikan manfaat yang tertinggi bagi kebutuhan masyarakat, baik saat ini maupun generasi yang akan datang adalah dikenal dengan konsep Pembangunan Berkelanjutan (Sustainable Development).

Pembangunan

Berkelanjutan

sendiri

dapat

diinterpretasikan

dalam terminologi ekonomi sebagai suatu pembangunan yang tidak pernah punah (development that lasts). Secara lebih spesifik diartikan sebagai pembangunan yang memaksimumkan kualitas kehidupan generasi sekarang yang tidak menyebabkan penurunan kualitas kehidupan generasi yang akan datang.

Saat ini tekanan terhadap sumber daya alam menjadi semakin berat, baik pada skala mikro maupun makro.

Pada skala mikro,

penduduk yang kehilangan pekerjaan dan mengalami penurunan daya beli, terdorong untuk melakukan eksploitasi sumber daya alam yang ada di sekitarnya antara lain: penebangan kayu hutan secara semena-mena, perusakan ekosistem pantai dan mangrove, perusakan terumbu karang, penebangan liar, dan penambangan tanpa izin.

Sementara itu, pada

skala yang lebih besar, sumber daya alam akan dianggap sebagai trade off terhadap krisis ekonomi. Sumber daya alam akan terkuras dalam waktu singkat dengan discount rate yang tinggi, sehingga dapat mengganggu keberlanjutan pemanfaatannya. apabila

kegiatan

industri

melakukan

Keadaan ini diperparah “penghematan”

dengan

mengabaikan biaya lingkungan dalam penetapan biaya produksinya.

Kerusakan sumber daya alam yang hebat dan terus mengalami peningkatan, baik dari jumlah maupun sebaran wilayahnya. Kerusakan tersebut disebabkan baik oleh usaha-usaha komersial yang secara sah mendapat izin, maupun oleh individu-individu yang tak berizin.

Ancaman kerusakan terhadap SDA, di samping disebabkan oleh pertumbuhan penduduk juga disebabkan oleh perusakan langsung melalui konversi lahan untuk berbagai keperluan yang mengakibatkan tekanan terhadap sumber daya alam menjadi semakin besar. Karena sumber

daya

alam

menjadi

bagian

penting

dari

daya

dukung

lingkungan, maka kerusakan tersebut bukan hanya telah dan akan menghentikan usaha-usaha komersial yang berbasis sumber daya alam, melainkan juga mengakibatkan kerugian yang dirasakan publik, seperti terjadinya banjir, pencemaran lingkungan, penyebaran wabah penyakit, hilangnya bentang alam yang indah, dan konflik sosial; yang semunya itu

berakibat

pada

penurunan

kesejahteraan

masyarakat

secara

keseluruhan.

Selama pengairan,

ini

sektor-sektor

kelautan,

dan

seperti

pertanian

kehutanan,

mempunyai

pertambangan, orientasi

untuk

memanfaatkan sumber daya alam yang lebih dianggap sebagai faktor produksi dan komoditas yang seolah-olah dapat dieksploitasi dan dimanfaatkan semaksimal mungkin. Orientasi sektor yang demikian, telah melemahkan pengelolaan sumber daya alam sebagai suatu ekosistem maupun ekosistem-ekosistem dalam suatu bioregion tertentu. Sumber daya alam publik seperti danau, sungai, pesisir, pulau kecil, maupun bentang alam telah mengalami kerusakan akibat lemahnya penanganan. Adanya produk hukum yang menetapkan rencana tata ruang wilayah, juga tidak didayagunakan sebagaimana mestinya, sehingga secara riil dan sistematis kerusakan ekosistem seolah menjadi sulit dikendalikan.

Perilaku

masyarakat

yang

melakukan

eksploitasi

secara

berlebihan adalah akibat dari lemahnya produk peraturan perundangundangan yang berkenaan dengan pengelolaan sumber daya alam maupun lemahnya kemampuan lembaga publik untuk mengatasinya. Pemanfaatan SDA sebagai komoditas dan sekaligus aset bangsa, ternyata dalam kebijakannya masih mengandung dan mengundang berbagai pertanyaan, yang bahkan sering kali masih berhadapan dengan situasi dilematis antara pelestarian dan pemanfaatan.

Oleh karena itu prinsip-prinsip pengelolaan sumber daya alam benar-benar

harus

memperhatikan:

“economically

viable,

socially

acceptable, and environmentally sound”; atau dengan perkataan lain suatu prinsip pemanfaatan sumber daya alam harus benar-benar mengkombinasikan secara sempurna tiga kepentingan yaitu: “pro job, pro people, and pro environment” secara adil dan demokratis.

Ini

mengisyaratkan perlunya pertimbangan-pertimbangan pertumbuhan dan pemerataan ekonomi, kesejahteraan dan keadilan sosial, dan terlestarikannya fungsi lingkungan dalam pengelolaan sumber daya alam.

Landasan pokok tentang pengelolaan SDA dicantumkan dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 yang sejak awal hingga sekarang tidak pernah diubah. Pasal tersebut menentukan: “Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat". Ada dua prinsip pokok yang ditegaskan dalam pasal ini : a.

Sumber daya alam, dalam artian bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya yang ada di wilayah negara Republik Indonesia berada di bawah penguasaan negara.

b.

Pengelolaan SDA dilakukan untuk mewujudkan kemakmuran yang sebesar-besarnya bagi seluruh rakyat Indonesia masa sekarang dan untuk generasi masa yang akan datang.

Dalam perubahan keempat (tahun 2002) terhadap Pasal 33 UUD 1945 ditambahkan ayat (4) dan (5) yang berbunyi sebagai berikut : “(4). Perekonomian nasional diselenggarakan berdasarkan atas demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi, berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian, serta dengan menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional.

(5). Ketentuan lebih lanjut mengenai pelaksanaan pasal ini diatur dalam undang-undang.” Ketentuan

ini

mengamanatkan

perlunya

pengaturan

lebih

lanjut

prinsip-prinsip yang diatur dalam ayat-ayat sebelumnya dari Pasal 33 dengan suatu undang-undang.

Pembentukan Undang-undang Pengelolaan Sumber Daya Alam (UU PSDA), selain amanat Tap MPR juga merupakan Kebijakan Program Pembangunan Hukum 2002-2004 yang menjadi komitmen DPR dan Pemerintah untuk merealisasikannya.

Sebagai suatu undang-undang

yang baru, maka UU PSDA harus memuat prinsip-prinsip yang terkandung dalam Tap MPR No. IX/MPR/2001, dan Undang-undang lainnya harus pula menyesuaikannya. Oleh karena itu substansi yang dikandung dalam UU PSDA dapat dijadikan sebagai landasan penilaian dan acuan penyesuaian bagi undang-undang yang terakit dengan sumber daya alam. Maksudnya adalah bahwa UU PSDA berfungsi sebagai norma penyelaras dan norma rujukan bagi undang-undang "sektor", sehingga terjadi harmonisasi kebijakan. Sebagai undang-undang yang mempunyai fungsi sebagai norma "payung"

tersebut,

maka

posisi

peraturan

perundang-undangan

pengelolaan sumber daya alam berada pada titik tengah keterpaduan (integrasi),

keterdekatan

(kohesi),

keterhubungan

(korelasi)

dan

keutuhan (holistik) dalam pengelolaan sumber daya alam, agar tetap konsisten untuk menjalankan prinsip good environmental governance dan

good

sustainable

development

governance.

Peraturan

perundang-undangan pengelolaan SDA ini tidak dimaksudkan untuk mengatur sesuatu yang telah diatur oleh undang-undang "sektoral" dan juga tidak mengatur kewenangan yang telah ada pada instansi sektor maupun pemerintah daerah.

Dengan demikian, yang menonjol dari materi muatan peraturan perundang-undangan di bidang pengelolaan SDA ini adalah titik beratnya

pada

pengaturan

tentang

penjabaran

dari

asas-asas

pengelolaan sumber daya alam yang meliputi asas kehati-kehatian (precautionary principle), keadilan antar dan intragenerasi, kepastian hukum (termasuk kepastian usaha), perlindungan masyarakat adat, keterbukaan, keterpaduan antarsektor, dan keberlanjutan. Selain itu juga memuat hal-hal yang berkenaan dengan aspek-aspek demokrasi pengelolaan SDA yang tercermin dalam pengaturan tentang hak dan peran serta masyarakat yang lebih hakiki (genuine) dan terinci dengan menjabarkan prinsip access to information, public participation, dan access to justice; kemudian bagaimana pengakuan dan perlindungan secara utuh hak-hak tradisional, wilayah ulayat, hukum adat dan sistem nilai masyarakat adat dalam pengelolaan SDA; penanganan sengketa yang lebih partisipatif yang meliputi pencegahan, resolusi, penyelesaian dan pemulihan pasca konflik.

Selain itu pula diatur

bagairnana pengawasan dan akuntabilitas publik, serta transparansi dan keterbukaan manajemen pengelolaan SDA.

Tak kurang pentingnya adalah pengaturan pemanfaatan sumber daya

alam

bagi sebesar-besar

kesejahteraan

rakyat, peningkatan

pendapatan negara, pengembangan ilmu pengetahuan dan teknologi yang ramah lingkungan dan untuk kepentingan lainnya yang sah. Untuk itu dalam rangka pemanfaatan SDA ini, dipedukan suatu sistem perizinan yang terpadu (integrated licensing system) atau setidaknya perizinan berantai (keffing vergunningen) daiarn upaya pengendalian pernanfaatan SDA dan mencegah bahaya. Dengan demikian keberadaan izin ini tidak dimaksudkan sebagai kebijakan dalam rangka eksploitasi.

Hal lain yang juga menonjol adalah apa yang disebut dengan pendekatan bioregion (kawasan pengelolaan) dalam pengelolaan SDA. Pendekatan

ini

digunakan

untuk

mendapatkan

keseimbangan

kebutuhan hidup dan potensi sumber daya alam yang ditentukan berdasarkan kriteria ekonomi, ekologi, dan sosial.

Pendekatan ini

bertujuan untuk pemulihan dan pemeliharaan fungsi ekosistem melalui tanggung jawab pada kelestarian SDA, daya tarik budaya, dan proses ekologi, desentralisasi, dan keseimbangan sosial. Asumsi-asumsi dasar yang acapkali didiskusikan sebagai hal penting dalam pendekatan bioregion

pada

pengelolaan

sumber

daya

alam

adalah:

(1)

ada

keragaman karakteristik ekosistem namun semuanya saling tergantung; (2) ada kesatuan antara ekosistem alam dengan masyarakat; (3) kesatuan yang ada tidak dibatasi oleh batas administratif dan etnis;(4) diperlukan sinergi dan pengembangan pengetahuan modern dan lokal dalam pengelolaan sumber daya alam; (5) perlu kerjasama dalam perencanaan dan pelaksanaan pengembangaan bioregion, (6) partisipasi semua pihak dalam penyusunan kebijakan serta kemampuan adaptasi pada perubahan yang terjadi dalam bioregion.

Hal lain yang perlu diperhatikan dalam pengaturan pengelolaan SDA

ini

adalah

aspek

kelembagaan

yang

mampu

mendorong

terwujudnya pembangunan berkelanjutan yang dilandasi oleh tata pemerintahan yang baik. Secara kelembagaan juga mampu secara efektif, obyektif, imparsial dan responsif memfasilitasi penyelesaian sengketa antar kepentingan dalam pemanfaatan SDA, baik antarinstansi (sektor) pemerintah, antara Pusat dan Daerah, antar-daerah, maupun antar-komponen masyarakat.

1. Alam

Pendekatan

Bioregion

(Kawasan

Pengelolaan)

Sumberdaya

Mengapa

pendekatan

bioregion

pengelolaan sumber daya alam (SDA)?

perlu

diterapkan

dalam

Pendekatan pembangunan

selama ini cenderung mengutamakan kawasan perkotaan daripada perdesaan,

sehingga

kawasan

pembangunan perkotaan. mengutamakan

wilayah

perdesaan

tertinggal

jauh

dari

Pendekatan pembangunan juga cenderung daratan

daripada

lautan,

sehingga

pembangunan kelautan sangat tertinggal dan cenderung menjadi obyek penyelesaian masalah darat (misalnya sampah, limbah).

Pengelolaan SDA terkotak-kotak dalam wilayah administrasi yang kecil-kecil yang seringkali lebih sempit daripada ekosistem serta menimbulkan koriflik antar daerah. Padahal daya dukung SDA per daerah administratif tidak mampu mendukung pembangunan dan kehidupan jangka panjang, sehingga diperlukan kerjasama antar daerah untuk mencapai kesejahteraan bersama dan keberlanjutan sistem penyangga kehidupan. Begitu juga pendekatan pengelolaan SDA yang sektoral seperti pertanian, kehutanan, pertambangan, industri dan kelautan, penyebab terjadinya perebutan SDA, dan tumpang tindih kebijakan di antara sektor-sektor tersebut.

Dari segi keadilan sosial, kebijakan-kebijakan yang ada bersifat atas-bawah (top-bottom) dan tidak memperhatikan budaya setempat. Kebijakan pengelolaan SDA selama ini cenderung bersifat sentralistik, elitis, paternalistik dan eksploitatif, sehingga menimbulkan kerusakan SDA dan lingkungan hidup serta kesenjangan ekonomi dan sosial antar pusat dan daerah, antara kelompok masyarakat, antar sektor dan antar kawasan. Terkotak-kotaknya

wilayah

ekosistem

ke

dalam

wilayah

administrasi dan sektoral menyebabkan banyak kelompok masyarakat setempat

terganggu

kehidupan

ekonominya,

seperti

masyarakat

pemburu dan peramu, peladang berpindah dan nelayan tradisional; serta terganggu kebudayaannya seperti sistem pengetahuan, mata pencarian hidup, teknologi, religi, institusi dan norma-norma sosialnya. Pendekatan pembangunan saat ini cenderung seragam, sementara kemajemukan sosial budaya menjadi kenyataan dalam kehidupan, sehingga

pembangunan

karakteristik lokal.

tidak

sesuai

dengan

kebutuhan

dan

Hal ini menyebabkan pernbangunan tidak efektif,

tidak efisien dan boros, serta menimbulkan banyak konflik sosial.

Penegakan

hukum

masih

sangat

lemah

karena

hukumnya

tumpang tindih dan eksploitatif-sektoral serta dibuat dalam sistem yang sentralistik dan represif.

Dalam sistem otonomi daerah sekarang,

daerah membuat peraturan daerah (PERDA) sendiri yang bisa saling bertentangran dengan perundang-undangan sektoral di atas, karena perundang-undangan

sektoral

tersebut

tidak

mengakomodasi

kepentingan daerah.

Penegakan hukum tidak dapat dilakukan karena. Perundangundangan yang ada tidak mengakui keberagaman hukum adat yang mengatur pengelolaan SDA setempat, sehingga masyarakat merasa tidak menjadi bagian dari sistem hukum. tersebut.

Menurut sistem hukum yang berlaku sekarang, SDA dikuasai oleh negara c.q. pemerintah.

Sistem, ini tidak memberi ruang bagi

penguasaan SDA oleh masyarakat, baik secara individual maupun komunal, khususnya kepemilikan pada hutan alam, sumber daya mineral dan kawasan perairan laut. Hal ini menyebabkan konflik akibat klaim. negara atas penguasaan SDA oleh masyarakat secara individual maupun komunal. Keadaan ini mengakibatkan ketidakjelasan pemegang mandat

pengelolaan

SDA

menurut

hukum

negara,

sebaliknya

masyarakat yang secara de facto mengelola SDA setempat tidak

mempunyai kekuatan hukum. untuk mencegah eksploitasi SDA di wilayahnya sendiri oleh orang/kelompok orang di luar komunitasnya. Hal ini mengakibatkan terbukanya akses SDA terhadap eksploitasi yang tidak terkendali oleh siapa pun (open access).

Basis dari konsep bioregion adalah biogeografi. Biogeografi adalah ilmu yang mempelajari pola distribusi tumbuhan dan hewan dengan menggunakan organisme.

pendekatan

analisis

spatial

terhadap

distribusi

Pada awaInya konsep biogeografi banyak niendapatkan

kritik karena belum dapat memberi jawaban atas pertanyaan tentang alasan mengapa dinyatakan bahwa tumbuhan tertentu hanya dapat hidup di suatu daerah tertentu. Salah satu hasil kajian yang bersifat fenomenal dengan menggunakan pendekatan konsep biogeografi adalah ditemukannya garis Wallace di Indonesia bagian Tengah.

Konsep

biogeografi

jarang

sekali

menyentuh

faktor-faktor

lingkungan alam lainnya dalam satu ekosistem dan faktor manusia dengan aktivitasnya terhadap terjadinya pola distribusi tumbuhan dan hewan tersebut. Hal ini kemudian dipandang sebagai satu kelemahan mendasar dari konsep biogeografi.

Karena itu, dalam perkembangan

selanjutnya biogeografi mulai menyentuh faktor-faktor ekosistem dati kegiatan-kegiatan manusia untuk memahami pola distribusi organisme mahluk hidup (tumbuhan dan hewan) dalam suatu lingkungan geografi pada masa lalu dan pada saat ini. Bersamaan dengan perkembangan tersebut kemudian muncul istilah baru yang dikenal sebagai konsep Bioregion.

Dengan

demikian,

konsep

bioregion

merupakan

kajian

deterministik dari gabungan pengetahuan tentang klimatologi, fisiografi, hidrologi,

geografi

tumbuhan

(plantgeography),

geografi

hewan

(zoogeography), sejarah kejadian alam, dan beberapa deskriptif ilmu

alam lainnya, termasuk manusia dan aktivitasnya serta kaitannya dengan faktor lingkungan alam lainnya sebagai suatu kesatuan ekosistem.

Jika dilihat dari dimensi waktu maka konsep bioregion juga dikembangkan sebagai dasar untuk menyusun perencanaan suatu daerah. Di Amerika Utara misalnya, pernerintah Kanada dan Amerika Serikat pada tahun 1996 telah mengeluarkan definisi Bioregion yang diadaptasi dari Vie Bioregional Association of North Americas (BANA). Definisi bioregion ini mencakup : (a) penemuan, pemahaman, restorasi daii pemeliharaan sistem alam lokal; (b) pembangunan dan penerapan cara-cara praktis berkelanjutan untuk memenuhi kebutuhan dasar manusia; (c) mendukung pembangunan budaya baru berdasarkan situasi hakiki suatu daerah (biogeography).

Dari definisi di atas dapat diketahui bahwa paling tidak terdapat 2 perbedaan penting dari konsep bioregion dengan biogeografi, yaitu: (1) dimasukkannya dimensi waktu dalam konsep bioregion, masa yang lalu dan waktu yang akan datang, sebagai unit analisis mengkaji fenomena lingkungan di suatu wilayah; dan (2) dimasukkannya dimensi manusia dan kegiatannya dalam memenuhi kebutuhan dasarnya dalam konsep bioregion. Sedangkan, kesamaan mendasar dari kedua konsep tersebut adalah digunakannya sudut pandang ruang (spatial) untuk memahami fenomena lingkungan di suatu wilayah.

Dengan demikian, secara praktis dalarn aplikasinya bahwa konsep bioregion tetap bertumpu pada hasil kajian biogeografi atau fenomena geografi,

tetapi

ditambah

dengan

tataran

kesadaran

masyarakat

mengenai suatu tempat (ruang) dan kesadaran bagaimana mereka dapat melangsungkan kehidupanya di wilayah tersebut.

Dari pengertian di atas, dikatakan bahwa penentuan garis batas entitas suatu biogeografi yang paling tepat berdasarkan konsep bioregion pada akhirnya harus digambarkan dan balikan ditentukan oleh kognisi dan afektif masyarakat setempat terhadap lingkungan alamnya. Kognisi tersebut dipengaruhi oleh kondisi nyata yang ada di wilayah setempat sebagai nilai-nilai lhigkungan (environmental value) yang diterima (perceived) dan ditanggapi oleh masyarakat setempat. Karena itu, dalam aplikasi konsep bioregion perlu juga dikaji sikap-sikap atau afektif masyarakat setempat terhadap nilai-nilai lingkungannya, sehingga dapat diketallui seberapa jauh dan seberapa penting nilai-nilai tersebut dikaitkan dengan tingkat pemahaman terhadap resiko dan manfaat optimal suatu kondisi lingkungan tertentu di wilayah lingkungannya. Cara berpikir dari individu atau kelompok masyarakat atas sumberdaya di lingkungannya, termasuk gambaran masa dopannya, akan dapat menunjukkan gambaran mengenai pandangan hidup (way of life) dari komunitas masyarakat setempat.

Cara berpikir seperti ini kemudian

disebut sebagai paham atau ideologi bioregionalisme (bioregionalism).

Ideologi bioregionalisme mencakup teori dan sistem terpadu yang praktis dari berbagai sektor kehidupan yang berorientasi pada konsep pembangunan berkelanjutan. Kunci dari keberhasilan implementasi konsep bioregion adalah pemahaman tingkat nilai bioregionalisme pada suatu

komunitas

masyarakat

dan

memikirkan

bagaimana

cara

meningkatkan kualitas pemahaman nilai-nilai bioregionalisme tersebut. Hal ini karena setiap komunitas masyarakat memiliki resonansi yang unik terhadap lingkungannya. terhadap

bioregionalisme

Apabila. pemahaman masyarakat

meningkat,

maka.

akan

tercipta

suatu

kesadaran yang tinggi dan mendalam terhadap ruang dan lingkungan hidupnya. hidupnya

Selanjutnya, akan

kesadaran

akan

menumbuh-kembangkan

ruang

dan lingkungan

kesadaran

masyarakat

setempat untuk memiliki (sense of belonging), mengkonservasi, dan melindungi

wilayah

lingkungannya.

termasuk

kehidupan

sosial

komunitas masyarakat setempat.

Dengan demikian, bioregionalisme merupakan suatu mainstream yang mempromosikan cara/pola yang mempertimbangkan ekologi dan sosial budaya untuk mencapai kehidupan berkelanjutan. Sebagai suatu kesatuan wilayah ekosistem: 1.

Bioregion

merupakan

area

geografis

yang

mempunyai

karakteristik tanah, batas-batas alam terhadap aliran air, iklim, dan flora tertentu; 2.

Bioregion mengkaitkan ekosistem, geografis masyarakat dan budaya untuk mendorong ikatan sosial yang diharapkan dapat meningkatkan ikatan eko-budaya yang mengakar pada. suatu wilayah melebihi ikatan etnis dan birokrasi;

3.

Batas bioregion tidak dapat ditentukan dari ”atas” karena bioregion adalah konsep ekologi dan budaya yang sudah melekat dalam kehidupan masyarakat yang tinggal di wilayah tersebut.

Sebagai batasan ekosistem dan sosial-budaya, bioregion adalah suatu wilayah geografis yang memiliki kesamaan ciri iklim, tanah, flora dan fauna asli (native), dan pola interaksi manusia dengan alam yang salah satunya menghasilkan kearifan budaya. yang nienggambarkan integritas sistern alam dan lingkungan serta. kondisi kesadaran untuk hidup di wilayah tersebut.

Bioregion memadukan ekosistem darat,

pesisir, dan laut termasuk ekosistem pulau kecil dengan masyarakat dan kebudayaannya dalam konteks ruang, untuk keberlanjutan fungsi lingkungan hidup.

Sebagai suatu pendekatan, konsep bioregion merupakan:

1.

pendekatan

bawah-atas

(bottom

up)

untuk

mendapatkan

keseimbangan di antara kebutuhan hidup dan potensi sumber daya.

alam

berdasarkan

di

dalam

kriteria.

wilayah

ekonomi,

bioregion ekologi,

yang

dan

ditentukan

sosial

dengan

mengutamakan pemulihan dan pemeliharaan fungsi eksosistem untuk mendukung kepentingan masyarakat melalui:

2.

a.

tanggungjawab atas kelestarian sumber daya alam;

b.

daya tarik budaya dan proses ekologi;

c.

tujuan politis desentralisasi dan keseimbargan sosial.

dari

sudut

keanekaragaman

hayati

bioregion

merupakan

pendekatan holistik dan tetap mempertahankan kekhasan lokal (local specific) berdasarkan karakteristik, keunikan ekosistem, dan budaya setempat.

Kebijakan pengelolaan sumber daya alam harus didahului dengan proses orientasi dan identifikasi untuk mengenali karakteristik lokasi di mana

pemangku

utama

tinggal,

yang

sangat

berguna

untuk

mengidentifikasi potensi dan keterbatasamiya, sehingga masyarakat diharapkan bertindak bijak dan arif terhadap lingkungan alam, dan kebijakan pemerintah dalam pengelolaan sumberdaya alam menjadi lebih efektif karena mengakomodasi keunikan dan karakter sosialbudaya masyarakat setempat.

Prinsip-prinsip dasar yang harus dipegang dalam pengelolaan sumber daya alam berdasarkan bioregion adalah: 1.

pengelolaan perairan terintegrasi dengan daratan dan komponen lainnya

2.

pengelolaan suatu bioregion tidak dibatasi oleh batas wilayah administratif dan batas etnis

3.

pengelolaan

bioregion

berkelanjutan

dilakukan

(sustainable

dengan

management)

manajemen

yang

bercorak

dalam

kawasan

kolaboratif, partisipatif, dan koordinatif 4.

dapat dikelola (manageable)

5.

mengacu pada realitas sekarang

6.

keterwakilan dan repetisi

7.

aktivitas

konservasi

tidak

hanya

sebatas

konservasi, tetapi mencakup kawasan di luar konservasi 8.

holistik dan lokal spesifik

9.

tercapainya sistem pengelolaan yang adil, demokratis, transparans dan akuntabilitas

10.

terjadinya keterlekatan antar semua pihak; dan pengakuan terhadap hak-hak masyarakat adat dan lokal.

Elemen bioregion yang harus diperhitungkan dalam pengelolaan sumberdaya alam adalah: 1.

Kawasan Lindung yang terdiri dari berbagai ekosistem alam yang dilindungi;

2.

Daerah Aliran Sungai (DAS) yang dikelola secara kesatuan yang utuh dari hulu hingga muara/batas kontinen, termasuk manusia yang hidup dan tinggal di dan sekitar DAS;

3.

Kawasan Pesisir dan. Laut yang dikelola untuk melindungi ekosistem-ekosistem kunci

4.

Teluk

5.

Kawasan

Budidaya

Kehutanan,

Perkebunan,

Pertanian,

Peternakan, Perikanan yang dikelola untuk tujuan jangka panjang 6.

Lahan

terdegradasi

yang

direhabilitasi

untuk

berbagai

penggunaan yang berorientasi jangka panjang; 7.

Pertambangan yang dikelola untuk efisiensi pemanfaatan sumber daya

alam,

dengan

meminimalisasi

memberikan manfaat bagi sektor lain;

dampak

negatif

dan

8.

Ekosistem Pulau Kecil/Kelompok Pulau Kecil tak dihuni dan dikelola untuk kantong keanekaragaman hayati;

9.

Institusi/Kelembagaan berbasis komunitas lokal yang mendukung upaya konservasi keanekaragaman hayati;

10.

Ekosistem kota yang dikelola untuk mendukung pendanaan konservasi keanekaragaman hayati;

11.

Industri;

12.

Manusia

dan

kebudayaannya

(sistem

pengetahuan,

mata

pencarian, teknologi, bahasa, religi, struktur dan pranata sosial); 13.

Sistem penguasaan sumber daya alam (kepemilikan dan akses);

14.

Administrasi pemerintahan dan kebijakan;

15.

Sejarah komunitas;

16.

Mobilitas dan interaksi sosial;

17.

Variabel demografi.

Sedangkan karakter dari bioregion mencakup: 1.

Wilayah geografis yang memiliki kesamaan ciri iklim, tanah, flora dan fauna asli yang menggambarkan kondisi geografis dan kondisi kesadaran untuk hidup di daerah tersebut; Bioregion menyatukan ekosistem tertentu.

alam

dengan

Batas-batas

masyarakat bioregion

dalam

harus

konteks

mampu

tempat

menjamin

integritas, resiliensi, produktivitas dan keberagaman ekosistem dalam jangka waktu panjang; 2.

Tidak dibatasi oleh batas administratif dan batas etnis;

3.

Riset dan monitoring;

4.

Pemanfaatan pengetahuan: tradisional, lokal dan ilmiah;

5.

Pengelolaan, adaptif;

6.

Rehabilitasi dan restorasi,

7.

Pengembangan keahlian kooperatif;

8.

Keterpaduan kelembagaan;

9.

Kerjasama internasional.

Dengan

pendekatan

bioregion

maka

persoalan-persoalan

pengelolaan sumber daya alam dapat diatasi, karena dengan pendekatan bioregion berarti: 1.

mengurangi

dikotomi

dan

kesenjangan

perkotaan-perdesaan

dalam pembangunan berkelanjutan; 2.

menyatukan dan mensinkronkan kegiatan pembangunan di darat dan di laut;

3.

mengintegrasikan komponen ekologi, ekonomi dan sosial dengan berbasis pada masyarakat dan para pemangku kepentingan lokal, serta

bersifat

lintas

daerah

dan

lintas

sektoral,

sehingga

mendorong penyelesaian sengketa antar daerah, antar sektor, dan antar pemangku kepentingan; 4.

mendorong kerjasama antar daerah dan memungkinkan adanya sistem insentif dan disinsentif antar daerah dalam pengelolaan SDA;

5.

bersifat bottom-up, lintas daerah dan lintas sektoral, sehingga kepentingan kelompok masyarakat rentan tersebut di atas dapat diakui dan diakomodasikan;

6.

mengakui keberagaman itu dan setiap pembangunan disesuaikan dengan

karakteristik

lokal

(ekosistem

dan

sosial

budaya

setempat); 7.

menggunakan pendekatan desentralisasi dan menjamin keadilan antar dan inter generasi, kesetaraan gender serta membuka akses terhadap SDA yang lebih besar bagi masyarakat lokal, memiliki sistem yang transparan dan bertanggung jawab (accounability), dan menggunakan indikator pembangunan yang memasukan unsur penyusutan SDA dan lingkungan hidup;

8.

Lintas daerah dan lintas sektoral yang mendorong penegakan hukum yang terpadu, walaupun hukum dan sistem hukum yang ada masih lemah

9.

mengakui keberagaman sosial budaya, termasuk hukum adat, memberi ruang bagi tumbuh dan berkembangriya hukum-hukum lokal yang lebih sesuai dengan sistem nilai pengelolaan SDA setempat, sehingga meningkatkan partisipasi masyarakat dalam penegakan hukum.

10.

mengakui keberadaan hak-hak masyarakat dalam pengelolaan SDA

sehingga

mandat

bisa

diberikan

oleh

negara

kepada

masyarakat setempat untuk mengelola SDA secara berkelanjutan. Dengan demikian masyarakat, setempat mempunyai kekuatan hukum.

untuk

mengatur

pengelolaan

SDA

dan

mencegah

adanya

kewajiban

eksploitasi yang berlebihan.

Pendekatan

bioregion

juga

mensyaratkan

melibatkan pemangku kepentingan (stakeholders) dalam pengelolaan SDA, yaitu: 1.

Generasi

yang

akan

nonpemerintah (ornop)

datang,

diwakili

lingkungan

hidup,

kepentingan untuk dapat menikmati

SDA

oleh yang

organisasi mempunyai

sekurang-kurangnya

sama seperti yang dinikmati generasi sekarang. 2.

Masyarakat adat, yang berkepentingan melestarikan dan menjaga keberlanjutan SDA, meningkatkan kesejahteraan ekonomi dan kehidupan

sosial

budayanya

dari

pengelolaan

SDA,

dan

pengambilan keputusan tentang pengelolaan SDA di wilayahnya. 3.

Masyarakat kesejahteraan masyarakat

lokal,

yang

hidupnya peladang

berkepentingan

melalui

pernanfaatan

berpindah,

pernburu

meningkatkan SDA, dan

seperti peramu,

pengumpul rotan dan hasil hutan lainnya, penambang tradisional, petani, buruh, nelayan tradisional, dan lain-lain.

4.

Masyarakat pendatang, yang berkepentingan untuk memperbaiki kesejahteraan ekonominya dengan ikut memanfaatkan SDA, misalnya

pembuka

tambak,

petani

komoditas,

nelayan,

penambang rakyat, penebang kayu, dan lain-lain. 5.

Buruh, yang berkepentingan untuk memperoleh pekerjaan dari kegiatan pengelolaan SDA, misalnya buruh HPH-HTI, buruh tambang, buruh nelayan, buruh tani, buruh tambak, buruh pabrik kayu, buruh perkebunan, buruh industri yang berbasis SDA, dan lain-lain.

6.

Masyarakat

global,

yang

berkepentingan

melestarikan

keanekaragaman hayati dan keberlanjutan fungsi ekosistem dunia dengan mencegah perubahan iklim akibat pernanasan global dan menikmati jasa lingkungan dari SDA (pariwisata). 7.

Kaum perempuan, yang berkepentingan untuk mendapatkan hak dan akses yang sama dengan laki-laki dalam pengelolaan SDA dan pengambilan keputusan tentang pengelolaan SDA.

8.

Pedagang yang berkepentingan untuk mendapatkan keuntungan dari perdagangan komoditi SDA, misalnya pedagang kayu, rotan, kopi, ikan, udang, dan lain-lain.

9.

Investor domestik dan asing, orang atau kelompok orang yang menanamkan modalnya dalam pengelolaan SDA, dan berharap mendapatkan keuntungan yang berkelanjutan dari investasinya.

10.

Pemerintah

daerah

yang

berkepentingan

meningkatkan

pendapatan asli daerahnya dan kesejahteraan masyarakatnya melalui pengelolaan SDA. 11.

Pemerintah pusat yang berkepentingan meningkatkan pendapatan dan

devisa

negara

serta

kesejahteraan

rakyatnya

melalui

pengelolaan SDA. 12.

Ilmuwan yang berkepentingan mengembangkan ilmu pengetahuan dan teknologi untuk keberlanjutan fungsi SDA.

13.

Lembaga

donor

efektivitas

yang

manfant

berkepentingim

dan

daya

guna

untuk dana

meningkatkan bantuan

yang

diberikannya. 14.

Lembaga keuangan yang berkepentingan memperoleh jaininan untuk pengembahan uang yang dipinjamkannya melalui kepastian iklim usaha.

15.

Kaum

profesional

di

bidangnya

(rimbawan,

berkepentingan

untuk

pertambangan)

yang

kesejahteraan

hidupnya

dan

masyarakat meningkatkan

mengaplikasikan

keahlian

dibidangnya. 16.

Para politisi yang berkepentingan mendapatkan dukungan politik dari pengelolaan dan pola alokasi SDA.

Dalam pelaksanaan otonomi daerah, tujuan yang harus dicapai antara lain pengembangan ekonomi, politik, sosial dan budaya. Apabila hal ini menjadi misi dari pembangunan tiap daerah, maka sebelum menetapkan sasaran-sasaran pembangunan ada 3 (tiga) kegiatan penting

yang

harus

dilakukan

berkaitan

dengan

pengembangan

bioregion, yaitu: a.

Penguasaan

aspek-aspek

wilayah,

baik

secara

geografis,

demografis dan inventarisasi sumber daya alam di darat dan di laut. Daerah aliran sungai (DAS), kondisi iklim dan kondisi fisik harus dikaji mendalam baik secara kuantitatif, maupun secara kualitatif, b.

Memperhitungkan faktor pembatas/hambatan baik secara ekologi maupun sosial yang dikaji secara kuantatif dan kuantitatif,

c.

Menganalisis

kemampuan

dalam

bidang

pembiayaan,

peralatan/perbekalan dan tenaga kerja secara kualitatif dan kuantitatif.

Dalam pembangunan bukan hanya sektor ekonomi yang di jadikan indikator, tetapi juga harus dikembangkan indikator sosial, lingkungan dan keberlanjutannya. Hal ini harus dikembangkan sebagai kerangka data yang dapat digunakan untuk mengukur perkembangan masyarakat di bidang sosial, untuk mengukur kualitas lingkungan serta keberlanjutannya.

Jadi semua permasalahan itu akhirnya dapat

dikembalikan menjadi permasalahan : man - space - time (manusia ruang - waktu). Hal tersebut dimaksudkan untuk mencari pegangan yang mudah dalam usaha untuk mengerti dan menghayati gejala-gejala yang terjadi di wilayah yang bersangkutan, baik secara positif maupun negatif.

Para pelaku pembangunan pada umurnnya sangat terpukau oleh majunya suatu ilmu pengetahuan sehingga meremehkan masalahmasalah yang kecil, akhirnya menumpuk dan berubah menjadi masalah besar.

Begitu pula dalam penggunaan teknologi yang maju, pada hal

kemampuan para ahli rekayasa lingkungan masih terbatas sehingga investasi yang mempengaruhi kualitas lingkungan sering diselesaikan dengan cara yang kurang menguntungkan. Seharusnya mengidentifikasi berbagai permasalahan, kemudian dianalisis dan dirumuskan dengan pengalaman dan kemampuan yang ada untuk mengatasi permasalahan tersebut. Hal ini berlaku untuk man (sistem sosial) maupun untuk space (ekosistem). 2.

Beberapa Hal Yang Dapat Dipertimbangkan Dalam Kaitan RUU PSDA a.

Hak Masyarakat Adat Peraturan

perundang-undangan

yang

mengakui

keberadaan hak adat adalah: (1)

Undang-undang Peraturan

Dasar

Nomor

5

Tahun

Pokok-pokok

1960

Agraria

tentang

Pasal

16

Pengakuan terhadap nilai-nilai adat, yang dapat diartikan termasuk juga pengakuan terhadap hak ulayat Pasal 9 ayat(1) menyatakan : “Pemerintah menetapkan kebijaksanaan nasional tentang pengelolaan lingkungan hidup dan penataan ruang dengan tetap memperhatikan nilainilai agama, adat istiadat dan nilai-nilai yang hidup dalam masyarakat” (2)

Pasal

67

UU

Nomor

41

Tahun

1999

tentang

Kehutanan : “(1) Masyarakat hukum adat sepanjang menurut kenyataannya masih ada dan diakui keberadaannya berhak : a. melakukan pemungutan hasil hutan untuk pemenuhan kebutuhan hidup sehari-hari masyarakat adat yang bersangkutan; b. ... c. mendapatkan pemberdayaan dalam rangka meningkatkan kesejahteraannya (3)

Keppres Nomor 114 Tahun 1999 tentang Penataan Ruang Kawasan Bogor-Puncak-Cianjur Pasal 31 butir c yang menyatakan :

Konsep

“Masyarakat yang menguasai tanahnya dengan hak ulayat dan atau hak atas tanah yang diatur dalam Pasal 16 Undang-undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria yang karena Rencana Tata Ruang Kawasan Bopunjur ini pemanfaatan tanahnya tidak sesuai lagi, maka penyelesaiannya diatur sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku” penguasaan negara atas bumi, air dan

kekayaan alam yang terkandung didalamnya telah menjadi suatu

alat

yang

ampuh

menghilangkan

kedaulatan

masyarakat adat. Berbagai undang-undang seperti UU Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Pokok Agraria, UU Nomor 5

Tahun 1967 tentang Peraturan Pokok Kehutanan, UU Nomor 11 Tahun 1967 tentang Peraturan Pokok Pertambangan, UU Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pemerintahan Desa, UU Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan, UU Nomor 24 Tahun 1992 tentang Tata Ruang, serta SK Menteri Kehutanan Nomor 31

Tahun

Kehutanan

2000 telah

tentang

Pelaksanaan

mendasarkan

diri

pada

Pembangunan konsep

Hak

Menguasai Negara (HMN) yang merupakan wujud kekuasaan negara mengambil alih kedaulatan masyarakat adat atas tanah dan kekayaan alamnya”

Seperti halnya disebutkan masih dalam Pasal 67 ayat (1) butir b UU Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan, : “melakukan kegiatan pengelolaan hutan berdasarkan hukum adat yang berlaku dan tidak bertentangan dengan undangundang“ dan ayat (2) : “Pengukuhan keberadaan dan hapusnya masyarakat hukum adat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan dengan Peraturan Daerah“ Pasal 67 UU Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan di satu sisi mengakui keberadaan masyarakat adat, namun disisi lain memberikan pembatasan hak dan eksistensinya.

Secara

mendalam, dapat dilihat bahwa kedudukan masyarakat adat lemah.

Ini

dapat

ditunjukkan

dengan

apabila

kegiatan

masyarakat adat berhadapan dengan kegiatan eksploitasi sumber daya yang didukung dengan undang-undang sentralistik, maupun sektoral, maka masyarakat adat akan dikalahkan dan kehilangan haknya.

Dalam

melakukan

kegiatannya

sendiri

terlihat

pembatasan apa saja yang dapat dilakukan masyarakat adat.

Dari segi eksistensi, berdasarkan Pasal 67 ayat (1) UU Kehutanan ini, bahwa masyarakat adat yang berhak adalah yang diakui keberadaannya, sedangkan dalam ayat (2) pengakuan atas keberadaan suatu masyarakat adat tergantung kepada legalisasi dari peraturan daerah. Sehingga secara tidak langsung eksistensi masyarakat adat tergantung dari lembaga eksekutif /pemerintah dan legislatif. Timbul pertanyaan, bagaimana dengan masyarakat adat yang keberadaannya di wilayah pedalaman atau terpencil, atau masyarakat adat yang terlibat konflik dengan pemerintah ?.

Pemahaman dan pengakuan terhadap eksistensi hak-hak masyarakat adat sebenarnya sudah menjadi isu hukum nasional, dimana kondisi yang ada saat ini masyarakat adat cenderung pada posisi yang lemah. Ketentuan yang ada lebih berpihak pada kepentingan investor daripada masyarakat adat.

Berbicara

tentang

kebijakan

dan

peraturan

perundang-

undangan Lingkungan Hidup di Indonesia, kita akan melihat banyak tantangan dalam penyusunan dan implementasinya. Hukum lingkungan dapat dikatakan belum begitu dipahami oleh para stakeholders di Indonesia, sehingga tidak jarang terjadi kendala yang menghambat dalam penerapan suatu kebijakan atau peraturan. “Perangkat peraturan perundang-undangan menjadi instrumen kebijakan yang utama. Termasuk dalam kategori peraturan perundang-undangan ini adalah undang-undang dan peraturan-peraturan pelaksanaannya yang sifatnya sektoral yang dikeluarkan oleh departemen-departemen dan lembaga pemerintah non-departemen di tingkat pusat, dan peraturan-peraturan daerah. Benih persoalan sering awalnya timbul dari ketidakharmonisan peraturan-peraturan sektoral ini, juga antara peraturan nasional dan peraturan daerah. Masing-masing departemen/LPND sektoral mengeluarkan peraturan perundang-undangan sesuai dengan kepentingan

sektornya, karena lingkupnya nasional maka akan timbul generalisasi. Konsekuensinya, jika diterapkan pada wilayah tertentu akan terjadi benturan antar peraturan sektoral, dan antara peraturan sektoral pusat dan peraturan daerah. Tarik menarik kepentingan antar sektor ini, ditambah lagi dengan kepentingan daerah, akan mengurangi efektivitas berlakunya peraturan perundang-undangan “(Kepala BPHN, 2004). Dari pendapat di atas, kita dapat menarik point-point penting, yaitu : (1)

peraturan perundang-undangan adalah instrumen kebijakan yang utama;

(2)

banyak

sekali

peraturan

perundang-undangan

bersifat sektoral; (3)

adanya tarik menarik kepentingan antar sektor dan antara pusat dan daerah (disharmoni);

(4)

pada

akhirnya

efektivitas

peraturan

perundang-

undangan berkurang

b.

Peraturan Perundang-undangan

Dari segi hierarki peraturan perundang-undangan tidak terlepas dari pendapat Hans Kelsen tentang Stufenbau des Recht dengan

prinsip-prinsip

peraturan-peraturan

perundang-

undangan. Selain itu hal tersebut berhubungan dengan salah satu dari 3(tiga) pembedaan yang dibuat oleh Roscoe Pound (Rahardjo, 1980 :71), yaitu “apakah tujuan yang secara tegas dikehendaki oleh suatu peraturan itu sama dengan efek peraturan itu dalam kenyataannya”7.

7

Dua pembedaan lainnya adalah : 1. Apakah hukum di dalam bentuk peraturan yang telah diundangkan itu mengungkapkan pola tingkah laku sosial yang ada pada waktu itu; 2. Apakah yang dikatakan oleh pengadilan itu sama dengan yang dilakukan olehnya.

Menurut Lon L. Fuller, hukum itu dilihat sebagai suatu usaha mencapai tujuan tertentu (purposeful enterprise). Oleh karena

tekanan

disini

adalah

pada

usaha,

maka

dengan

sendirinya ia mengandung risiko kegagalan. Keberhasilan usaha tersebut tergantung pada enerji, wawasan (insight), intelegensia dan

kejujuran

menjalani

(conscientiousness)

hukum

itu

(Fuller

dari

dalam

mereka

yang

harus

Rahardjo,1980:77-78).

Menurut Fuller, ada 8(delapan nilai-nilai yang harus diwujudkan oleh hukum. Kedelapan nilai-nilai tersebut, yang dinamakannya “delapan prinsip legalitas” adalah: (1)

harus ada peraturan-peraturan terlebih dahulu; hal ini berarti, bahwa tidak ada tempat bagi keputusan-keputusan secara

ad-hoc,

atau

tindakan-tindakan

yang

bersifat

arbitrer; (2)

peraturan-peraturan itu harus diumumkan secara layak;

(3)

peraturan-peraturan itu tidak boleh berlaku surut;

(4)

perumusan

peraturan-peraturan

itu

harus

jelas

dan

terperinci; ia harus dapat dimengerti oleh rakyat; (5)

hukum tidak boleh meminta dijalankannya hal-hal yang tidak mungkin;

(6)

diantara

sesama

peraturan

tidak

boleh

terdapat

pertentangan satu sama lain; (7)

peraturan-peraturan harus tetap, tidak boleh sering diubahubah;

(8)

harus terdapat kesesuaian antara tindakan-tindakan para pejabat hukum dan peraturan-peraturan yang telah dibuat

Salah satu fungsi peraturan perundang-undangan adalah menjamin

kepastian

hukum.

Sedemikian

pentingnya

fungsi

tersebut sehingga tidak dapat dipungkiri menjadi salah satu alasan peraturan perundang-undangan ditaati. Delapan prinsip

tersebut diatas memang terkesan ideal untuk diterapkan di Indonesia, namun sangat penting untuk melakukan perbaikan secara mendasar dalam sistem peraturan perundang-undangan di Indonesia.

Hal

ini

untuk

mengurangi

permasalahan

dan

disharmoni dari peraturan perundang-undangan tersebut.

Beberapa permasalahan disharmoni peraturan perundangundangan, yaitu adanya : 1.

banyak peraturan yang tidak sinkron dan bersifat sektoral;

2.

masalah dalam penggunaan bahasa dan istilah;

3.

perbedaan

penafsiran

ketentuan

peraturan

perundang-

undangan; 4.

perbedaan antara ketentuan pusat dan daerah;

5.

sanksi dan jangka waktu peraturan perundang-undangan

Prinsip yang seharusnya diterapkan dalam penyusunan peraturan perundang-undangan adalah bahwa diantara sesama peraturan tidak boleh terdapat pertentangan satu sama lain. Dalam hal kaitannya dengan penataan ruang dan tata ruang kawasan Bopunjur, dalam Keppres Nomor 114 Tahun 1999 tentang Penataan Ruang Kawasan Bogor-Puncak-Cianjur, Keppres Nomor 62 Tahun 2000 tentang Koordinasi Penataan Ruang Nasional dan Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 147 Tahun 2004 tentang Pedoman Koordinasi Penataan Ruang Daerah, masing-masing memiliki materi yang berhubungan. Untuk itu diperlukan adanya kesatuan dalam koordinasi kegiatan yang dilaksanakan. Koordinasi tingkat pusat yang disebutkan dalam ketiga peraturan ini berbeda : -

Keppres Nomor 114 Tahun 1999 Pengendalian pemanfaatan ruang : Bupati/Walikota dan aparat yang ditunjuk bertanggung jawab kepada Gubernur

(Jawa Barat) yang bertanggung jawab kepada Presiden. Gubernur memperhatikan arahan Menteri, yaitu menteri yang

bertugas

mengkoordinasikan

penataan

ruang

sebagaimana dimaksud pada Pasal 29 ayat(1) UU Nomor 24 Tahun 1992, yaitu Menteri Koordinator Bidang Ekonomi Keuangan dan Industri -

Keppres Nomor 62 Tahun 2000 Menteri Negara Koordinator Bidang Ekonomi, Keuangan dan Industri sebagai menteri yang bertugas mengkoordinasikan

-

Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 147 Tahun 2004 Badan Koordinasi Penataan Ruang Daerah (BKPRD) baik ditingkat

Propinsi

bertanggung

jawab

maupun kepada

Kabupaten/Kota

Gubernur

yang

yang

kemudian

melaporkan hasil kerja kepada Mendagri.

Dalam konteks tata ruang daerah, yang digunakan dalam Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 147 Tahun 2004 adalah jalur kelembagaan pusat dan daerah, sedangkan dalam Keppres Nomor 62 Tahun 2000, jalur yang digunakan lebih kepada jalur fungsi dan substansi yang diarahkan kepada Menko Ekuin. Dalam Keppres Nomor 114 Tahun 1999, kemudian fungsi tersebut lebih ditekankan dengan tanggung jawab gubernur kepada presiden dan Menko

Ekuin

hanya

bertindak

memberikan

arahan

pada

gubernur.

Dari hal tersebut, walaupun apabila kemudian kita menarik (dengan jalur struktur kelembagaan) maka akan menemukan akhir yaitu pada presiden, akan tetapi penggunaan pemegang koordinasi yang berbeda ini akan menimbulkan kerancuan masyarakat awam.

Ketidaksinkronan

peraturan

perundang-undangan

seperti

halnya terjadi pada beberapa peraturan perundang-undangan yang mengakui keberadaan masyarakat adat, akan tetapi disisi lain begitu banyak peraturan-peraturan perundang-undangan yang memiliki muatan Hak Menguasai Negara (HMN) yang sangat besar.

Sementara

prinsip

di

Indonesia

adalah

pembatasan

kekuasaan yang bersumber pada Hak Menguasai itu ada pada asas-asas hukum negara kita sebagai negara hukum, yang dilengkapi oleh Sila Kemanusiaan yang Adil dan Beradab dari Pancasila

serta

ketentuan-ketentuan

perundang-undangan

pelaksanaannya, sebagaimana dikemukakan dalam BAB I angka 7 : “bahwa memperoleh tanah kepunyaan siapapun untuk keperluan apapun dan oleh siapapun harus dilakukan melalui musyawarah dengan yang empunya tanah untuk mencapai kesepakatan, baik mengenai penyerahan tanahnya maupun imbalannya. Hanya dalam keadaan yang memaksa, bilamana musyawarah tidak berhasil mencapai kesepakatan, tanah yang diperlukan untuk melaksanakan proyek kepentingan umum dapat diambil secara paksa, melalui tatacara yang diatur dalam undangundang, yang dikenal dengan sebutan pencabutan hak. Tetapi biarpun diperlukan untuk kepentingan umum ada asas umum yang sifatnya universal, berlaku untuk tiap negara hukum, mengenai bentuk dan jumlah imbalannya, yaitu bahwa dengan pengambilan tanah kepunyaannya keadaan bekas pemegang hak tidak boleh menjadi mundur” (Harsono, 2003:47-48) Kekuasaan HMN yang sangat besar ini sebenarnya telah menjadi isu untuk dilakukannya peninjauan atas peraturanperaturan kedudukan

perundang-undangan, dan

eksistensi

agar

masyarakat

lebih adat

memperhatikan dalam

materi

muatannya. Selama ini pemahaman akan masyarakat adat lebih bersifat parsial, sehingga perlindungannya masih jauh dari memadai.

Dalam penyusunan suatu kebijakan seringkali yang terjadi selama ini adalah eksploitasi sumber daya yang diusahakan dilakukan semaksimal mungkin guna mencapai target ekonomi setinggi-tingginya.

Untuk

itu

kebijakan,

dengan

peraturan

perundang-undangan sebagai instrumen utama, diarahkan untuk mendukung program-program eksploitasi dari masing-masing sektor. Pada akhirnya ketika diimplementasikan khususnya di daerah, egosektoral ini saling berbenturan satu dengan lainnya. “....Ketika UU Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan menggantikan UU Nomor 5 Tahun 1967, karena strategi pembentukan hukum baru ini masih mengandung kekuatan hukum secara sektoral, ternyata masih menimbulkan perbenturan antar sektor dengan kegiatan sumber daya alam lainnya, seperti kegiatan penambangan, kegiatan perkebunan, penggunaan lahan untuk jalan dan sebagainya. Isu lintas sektor yang timbul dari pelaksanaan Pasal 38 ayat(4) UU Nomor 41 tentang Kehutanan telah menimbulkan penafsiran yang menimbulkan isu hukum antar sektor pertambangan dan kehutanan pula, karena masing-masing kegiatan masih dilihat semata-mata dari pertimbangan hukum sektoral”. (Hardjasoemantri, 2004) Sebagai penjelasan Pasal 38 ayat (4) UU Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan menyebutkan : “Pada kawasan hutan lindung dilarang melakukan penambangan dengan pola pertambangan terbuka” Untuk mengatasi konflik antara sektor kehutanan dan pertambangan

yang

disebabkan

pasal

di

atas,

pemerintah

menetapkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perpu) tentang Perubahan Atas Undang-undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan, dengan menambah ketentuan dalam Bab Penutup dengan: -

Pasal 83A:

“Semua perizinan atau perjanjian di bidang pertambangan di kawasan hutan yang telah ada sebelum berlakunya Undangundang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan dinyatakan tetap berlaku sampai berakhirnya izin atau perjanjian dimaksud“ -

Pasal 83B “Pelaksanaan lebih lanjut ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 83A ditetapkan dengan Keputusan Presiden“ Inti dari permasalahan di atas adalah konflik antar sektor dan

penetapan perpu sebagai solusi konflik, tidak harus terjadi apabila penyusunan peraturan perundang-undangan dilakukan dengan pertimbangan

yang

cermat

dan

akurat,

memperhatikan

kepentingan-kepentingan sektor lain yang juga terlibat dalam wilayah sumber daya alam yang sama, sehingga yang ditetapkan adalah produk peraturan yang tidak bersifat sektoral dan terpadu.

Permasalahan-permasalahan seperti ini cukup banyak terjadi. Adanya ketidaksinkronan dalam peraturan itu sendiri, antar peraturan, dan peraturan-peraturan yang sifatnya sektoral.

Harapan baru muncul seiring dengan ditetapkannya Tap MPR Nomor X/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam. Arah kebijakan pembaruan agraria dan sumber daya alam diarahkan untuk melakukan pengkajian ulang terhadap berbagai peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan agraria dan sumber daya alam dalam rangka sinkronisasi kebijakan antarsektor. Salah satu langkah maju penerapan Tap MPR

Nomor

IX/MPR/2001

tersebut

adalah

dengan

diberlakukannya UU Nomor 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air yang diharapkan dapat mulai merintis usaha perpaduan sektor dalam penyusunan peraturan perundang-undangan di Indonesia.

3.

Bahasa dan Istilah

Masalah istilah dan pengertian umum yang digunakan dalam perundang-undangan memang merupakan salah satu masalah pokok dalam penafsiran materi perundang-undangan. Dalam bidang lingkungan hidup, bahasa atau istilah yang digunakan seringkali berkaitan dengan hal-hal teknis.

Lazimnya dalam setiap perundang-undangan didahului oleh pasal-pasal mengenai rumusan atau penjelasan umum tentang istilah-istilah yang digunakan oleh undang-undang. Hal ini penting agar istilah atau pengertian yang digunakan dalam undang-undang tersebut tidak menimbulkan berbagai ragam penafsiran atau makna (Silalahi,2003:36). Salah satu prinsip dalam

penyusunan

peraturan

perundang-undangan

adalah

perumusan peraturan-peraturan itu harus jelas dan terperinci dan harus dapat dimengerti oleh rakyat.

Hal ini akan lebih banyak terjadi dalam perundang-undangan di bidang lingkungan hidup dan sumber daya air sebab disini banyak digunakan istilah-istilah teknis dan pengertian ilmiah (scientific term) menjadi pengertian hukum (Silalahi,ibid). Beberapa istilah

secara

yuridis

terlebih

dahulu

harus

memenuhi

persyaratan ilmiah untuk dijadikan materi dalam perundangundangan atau kebijakan lingkungan hidup, karena suatu istilah secara yuridis belum tentu sesuai dengan kriteria istilah yang sama dari segi ilmiah atau lingkungan hidup.

Perkembangan baru yang disertai munculnya istilah-istilah atau pengertian-pengertian baru dalam perundang-undangan

demikian tidak selalu jelas pengaruhnya dalam perundangundangan baru.

Baik karena tingkat legalitasnya (hirarki

perundang-undangan), (sebagai contoh – penulis) dimana masalah pencemaran secara lebih lengkap umumnya baru termuat dalam peraturan Menteri atau SK Dirjen atau peraturan yang lebih rendah, maupun yang disebabkan tidak adanya penjelasan mengenai

status

dari

kebanyakan

ketentuan

perundang-

undangan terdahulu, antara lain dengan alasan bahwa undangundang baru belum mempunyai peraturan pelaksanaan dan lain sebagainya. Meskipun ketentuan perundang-undangan yang baru telah dilakukan, kesulitan dan kebingungan pada penegak atau pemakai “jasa hukum” masih tetap dapat terjadi karena sebagian besar peraturan baru ini tidak pernah diterbitkan (apalagi disebarkan) (Silalahi, op.cit, 38)

Selain permasalahan tersebut di atas, contoh penggunaan istilah yang penting untuk dikaji misalnya Pasal 38 ayat (2) Keputusan Presiden Nomor 32 Tahun 1990 tentang Pengelolaan Kawasan Lindung menyebutkan : “apabila ternyata di kawasan lindung sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) terdapat indikasi adanya deposit mineral atau air tanah atau kekayaan alam lainnya yang bila diusahakan dinilai amat berharga bagi Negara, maka kegiatan budidaya di kawasan lindung tersebut dapat diizinkan sesuai dengan ketentuan peraturan perundangundangan yang berlaku“ Sedangkan dalam Peraturan Daerah No. 2 Tahun 1996 tentang Pengelolaan Kawasan Lindung di Jawa Barat sebagai peraturan pelaksana, disebutkan dalam Pasal 45 ayat (2): “apabila ternyata di kawasan lindung sebagaimana dimaksud pada ayat (1) pasal ini terdapat indikasi adanya endapan mineral, kandungan air tanah atau kekayaan alam lainnya yang bila diusahakan dinilai

amat berharga bagi Pemerintah, maka kegiatan budidaya di kawasan lindung tersebut dapat diijinkan sesuai dengan ketentuan peraturan perundangundangan yang berlaku” Perbedaan

yang

ada

adalah

pada

kata

‘negara’

dan

‘pemerintah’, dua kata yang memiliki konsep berbeda. Dalam ketentuan umum perda ini disebutkan bahwa ‘pemerintah’ adalah Pemerintah Republik Indonesia. Pertanyaan yang timbul apabila yang dimaksud penyusun pemerintah adalah pemerintah Republik Indonesia, mengapa penyusun perda tidak menggunakan ‘negara’ sebagaimana dalam keppres, sehingga konsep menjadi sama antara aturan yang lebih tinggi dengan aturan lebih rendah. Pemerintah hanyalah salah satu organ dalam negara, dan apabila istilah ‘pemerintah’ digunakan dalam konteks pasal di atas, maka orientasi

dikhawatirkan

lebih

cenderung

menuju

kepada

penguasaan pemerintah. 4.

Perbedaan Penafsiran Peraturan Perundang-undangan Pertentangan

yang

diakibatkan

perbedaan

penafsiran

atas

kebijakan/peraturan perundang-undangan antar instansi baik secara vertikal maupun horisontal beberapa kali terjadi, dan tidak tertutup kemungkinan akan terjadi lagi, mengingat kondisi struktur peraturan perundang-undangan di Indonesia yang belum mantap, bersifat sektoral sementara pemahaman terhadap hukum lingkungan juga masih belum memadai. Disisi lain terjadi pula tarik menarik kepentingan sektoral, dengan menggunakan peraturan perundang-undangan sebagai dasar pertentangan. Contoh yang terjadi beberapa waktu yang lalu yaitu pertentangan antara KLH dengan Pemprov DKI Jakarta. Baik Kementrian Lingkungan Hidup (KLH) sebagai institusi dimana Komisi Penilai Pusat maupun

Pemerintah Propinsi DKI Jakarta sebagai institusi Komisi Penilai Daerah, masing-masing merasa berhak atas penilaian AMDAL Reklamasi Pantai Utara Jakarta. Kedua belah pihak merasa memiliki dasar yang kuat. Dari segi hierarki dasar hukum, Pemerintah Propinsi DKI Jakarta yang berpegang pada Keppres Nomor 52 Tahun 1995 memang memiliki tingkat yang lebih tinggi dari Keputusan Menteri LH Nomor 14 Tahun 2003 tentang Ketidaklayakan Rencana Kegiatan Reklamasi dan Revitalisasi Pantai Utara Jakarta oleh Badan Pelaksana Reklamasi Pantai Utara Jakarta di Propinsi DKI Jakarta. Namun harus dicermati bahwa Keputusan Menteri LH didasari oleh UU Nomor 23 Tahun 1997 tentang Lingkungan Hidup dan PP Nomor 27 Tahun 1999 tentang Amdal, sehingga dapat dilihat bahwa kedudukan Keputusan Menteri LH pun tidak lemah. Selain itu dari segi substansi, apabila Keppres Nomor 52 Tahun 1995 direalisasikan, maka tetap memerlukan Amdal sebagai analisis keamanan lingkungan, dan KLH berwenang menilai Amdal Reklamasi berdasarkan PP Nomor 27 Tahun 1999. Pertarungan peraturan perundang-undangan pernah terjadi juga pada sektor lain. Di belakang peraturan perundang-undangan yang dipertarungkan,

ada

kepentingan-kepentingan

sektoral

yang

diperjuangkan agar terlaksana. Secara umum, penggunaan peraturan perundang-undangan tersebut sebagai ’dasar hukum’, seolah-olah menjadi sesuatu yang legal atau sah. Namun apabila kita mencermati kepentingan di balik penggunaan peraturan perundang-undangan tersebut maka penggunaan peraturan perundang-undangan sebaga dasar hukum, tidak lain hanyalah suatu metode (yang dianggap legal) untuk mencapai tujuan atau keuntungan yang dikehendaki.

Adapun perbedaan penafsiran dari satu peraturan perundangundangan tang sama, sebenarnya kembali kepada (1) tingkat kemampuan pemahaman

pada

ketentuan-ketentuan

hukum,

(2)

apakah

ada

kepentingan sektoral yang melatarbelakangi penafsiran ketentuan hukum, sehingga

penafsiran diusahakan

ditarik sesuai kepentingan

yang

dikehendaki. Untuk hal pertama, harus diakui pemahaman ketentuan hukum di Indonesia tidak sama, dalam arti beberapa pihak masih memiliki kemampuan yang terbatas dalam menginterpretasikan suatu ketentuan, ditambah pula pada beberapa peraturan perundang-undangan memiliki ketentuan-ketentuan yang bersifat umum. Namun pada beberapa ketentuan hukum yang disusun dengan struktur kaidah bahasa dan istilah yang rinci, kecil kemungkinan untuk terjadi perbedaan penafsiran, karena ketentuan tersebut tidak lagi bersifat umum. Namun kebanyakan ketentuan-ketentuan hukum yang ada memiliki susunan bahasa dan istilah yang masih umum, sehingga penafsiran yang dilakukan atau kemudian

interpretasi

menjadi

berbeda

atau

bahkan

menjadi

bias.Beberapa kalangan yang awam pengetahuan hukum, mengalami kesulitan ketika berinteraksi dengan peraturan perundang-undangan. Sementara aktivitas dan lingkup kerja, khususnya di bidang lingkungan banyak diatur dalam bentuk peraturan perundang-undangan. Sehingga tidak mengherankan apabila kemudian terjadi bias atau perbedaan penafsiran,

karena

pemahaman

yang

tidak

memadai

dan

tidak

komprehensif8.

8

Salah satu contoh kasus adalah ketika aparat pemerintahan di instansi X dihadapkan pada suatu Peraturan Daerah Propinsi dan Keputusan Gubernur. Sebagai keterangan, keputusan gubernur tersebut merupakan peraturan pelaksana perda propinsi. Perda tersebut berisi ketentuan-ketentuan tentang pengaturan bangunan di wilayah propinsi yang bersangkutan, sementara keputusan gubernur merupakan dasar penertiban dari pelanggaran terhadap perda tersebut. Yang terjadi adalah aparat pemerintahan di instansi X tersebut, merasa bingung mana yang harus dijalankan, ia menganggap telah terjadi dualisme sehingga penting untuk dilakukan penegasan mana yang dapat dijadikan sebagai acuan dalam bekerja, atau ia menawarkan alternatif solusi, dan juga mempertanyakan kemungkinan, perda dan keputusan gubernur itu untuk digabungkan menjadi satu buku/aturan saja. Dari hal di atas, dapat dilihat bahwa pemahaman atas ketentuan (hierarki) peraturan perundangundangan yang tidak memadai, dan ini dimiliki oleh aparat pemerintahan yang dalam lingkup

5.

Hubungan Ketentuan Pusat dan Daerah

Perubahan yang terjadi berkenaan dengan terbitnya Keppres Nomor 2 Tahun 2002 adalah bahwa tugas, fungsi dan kewenangan Badan Pengendalian Dampak Lingkungan dialihkan ke dalam Kementrian Lingkungan Hidup (Askin, 2003:5).

Dalam Undang-undang (UU) Nomor 23 Tahun 1997 sebagai penyempurnaan dari UU Nomor 4 Tahun 1982, dinyatakan beberapa hal seperti : 1.

Sebagai penjabaran Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, wewenang pengelolaan lingkungan hidup diatur dalam Pasal 8 ayat (1) : “sumber daya alam dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat serta pengaturannya ditentukan oleh pemerintah”

2.

Pengelolaan lingkungan hidup di tingkat pusat dan daerah dinyatakan dalam Pasal 11 ayat(1) ; “Pengelolaan lingkungan hidup pada tingkat nasional dilaksanakan secara terpadu oleh perangkat kelembagaan yang dikoordinasi oleh Menteri” Dalam rangka pengelolaan lingkungan hidup, pemerintah

dapat melimpahkan wewenang tertentu kepada perangkat wilayah, mengikutsertakan peran Pemerintah Daerah untuk membantu Pemerintah Pusat, dan Pemerintah juga dapat menyerahkan sebagian urusan kepada Pemerintah Daerah untuk menjadi urusan rumah tangganya.

tugasnya akan berinteraksi dengan masyarakat. Untuk lebih jelas bisa dilihat pada tulisan Masayu S. Hanim tentang Penegakan Hukum.

Pembentukan hukum di daerah melalui peraturan daerah juga sering mengalami ‘kecelakaan’ karena tidak membantu membentuk hukum lingkungan yang baik di daerah. ….Kasus Puncak

merupakan

bukti

yang

paling

signifikan

dari

perkembangan hukum di daerah yang tidak taat pada ketentuan yang bersifat nasional (Pasal 49-50 UU Nomor 22 Tahun 1999) (Silalahi, 2004).

Dalam UU Nomor 22 Tahun 1999, materi kewenangan diatur dalam Pasal 7 mengenai wewenang Pemerintah (1)

Kewenangan Daerah mencakup kewenangan dalam seluruh bidang pemerintahan, kecuali kewenangan dalam bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, moneter dan fiskal, agama serta kewenangan bidang lain; (2) Kewenangan bidang lain, sebagaimana dimaksud pada ayat (1), meliputi kebijakan tentang perencanaan nasional dan pengendalian pembangunan nasional secara makro, dana perimbangan keuangan, sistem administrasi negara lembaga perekonomian negara, pembinaan dan pemberdayaan sumber daya manusia, pendayagunaan sumber daya alam serta teknologi tinggi yang strategis, konservasi dan standardisasi nasional Pasal 9 mengenai wewenang Propinsi: “(1) Kewenangan Propinsi sebagai Daerah Otonom mencakup kewenangan dalam bidang pemerintahan yang bersifat lintas Kabupaten dan Kota, serta kewenangan dalam bidang pemerintahan tertentu lainnya. (2). Kewenangan Propinsi sebagai Daerah Otonom termasuk juga kewenangan yang tidak atau belum dapat dilaksanakan Daerah Kabupaten dan Daerah Kota (3). Kewenangan Propinsi sebagai Wilayah Administrasi mencakup kewenangan dalam bidang pemerintahan yang dilimpahkan kepada Gubernur selaku wakil Pemerintah“ Pasal 11 mengenai wewenang Kabupaten/Kota “(1). Kewenangan Daerah Kabupaten dan Daerah Kota mencakup semua kewenangan pemerintahan selain kewenangan yang dikecualikan dalam Pasal 7 dan yang diatur dalam Pasal 9;

(2). Bidang Pemerintahan yang wajib dilaksanakan oleh Daerah Kabupaten dan Daerah Kota meliputi pekerjaan umum, kesehatan, pendidikan dan kebudayaan, pertanian, perhubungan, industri dan perdagangan, penanaman modal, lingkungan hidup, pertanahan, koperasi, dan tenaga kerja. Selain pasal-pasal di atas, ketentuan lain yang mengatur adalah Pasal 4 PP Nomor 25 Tahun 2000 tentang wewenang Pemerintah dan Propinsi.

Permasalahan yang terjadi selama ini dalam hal tidak lancarnya hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Propinsi dan Kabupaten/Kota, termasuk dalam hal komunikasi kebijakan, membutuhkan solusi yang efektif. Semua pihak harus berperan aktif membangun hubungan dan komunikasi yang sehat demi kepentingan semua pihak, sehingga alur dan proses kebijakan dapat berjalan dengan lancar. Era otonomi daerah memang mensyaratkan kemadirian daerah termasuk dalam hal kebijakan, akan tetapi tidak lantas hal itu kemudian menafikan hubungan antara pusat dan daerah. Sistem politik yang berubah tidak hanya memungkinkan pola desentralisasi dilaksanakan, lebih dari itu diharapkan adanya timbal balik arus informasi dari daerah

ke

pusat

(bottom-up)

yang

akan

menjadi

bahan

pembentukan kebijakan yang sesuai dengan situasi dan kondisi daerah.

Langkah yang ditempuh Pemerintah Propinsi Jawa Barat adalah

menetapkan:

“Strategi

meningkatkan

kemampuan

birokrasi untuk mengantisipasi dan mengatasi aturan yang tidak konsisten dari Pemerintah Pusat dan belum

tertatanya aturan

hubungan antar lembaga vertikal maupun horisontal serta antara eksekutif dan legsilatif melalui kebijakan memantapkan sinergi

pemerintahan antara pusat dan daerah melalui peningkatan kinerja

birokrasi

koordinasi

dengan

penyusunan

program-program; peraturan

peningkatan

perundangan

antara

Pemerintah dan Daerah.....“ (Renstra Propinsi Jawa Barat Tahun 2001-2005).

Pembagian kewenangan yang adil dan proporsional juga menjadi agenda penting dan mendapat perhatian besar. Hal ini harus ditegaskan untuk menghindari konflik atau ketegangan antara pusat dan daerah. Ketika komunikasi kebijakan tidak berjalan

dengan

lancar,

dan

pembagian

kewenangan

pun

bermasalah, maka penanganan masalah lingkungan hidup tidak mampu mencapai hasil yang baik.

6.

Sanksi dan Jangka Waktu a.

Sanksi

Dari beberapa peraturan-peraturan perundangan yang dikaji, dapat diamati misalnya pada Peraturan Daerah Nomor 3 Tahun 1994 tentang Rencana Tata Ruang Jawa Barat, sanksi yang ditetapkan untuk pelanggaran perda adalah 6(enam) bulan kurungan atau denda sebesar Rp 50.000,- , sedangkan pada Rancangan Peraturan Daerah Nomor 2 Tahun 2003 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Jawa Barat, sebagai perda terbaru menetapkan sanksi 3(tiga) bulan kurungan atau denda sebesar Rp 5.000.000,Berdasarkan hal tersebut, sanksi berupa denda mengalami peningkatan, dan hal ini cukup positif, mengingat pada periode sebelumnya jumlah denda sebesar Rp 50.000,dirasakan terlalu ringan untuk dijadikan sebagai sanksi pelanggaran rencana tata ruang Jawa Barat. Para oknum tidak akan ragu untuk melakukan pelanggaran karena denda

yang

sedemikian

ringan,

walaupun

sanksi

hukuman

kurungan yang ditetapkan adalah 6(enam) bulan kurungan, tentunya para pelanggar akan lebih memilih membayar denda berupa uang. Hal ini sangat memprihatinkan apalagi jika mengingat para pelanggar tata ruang yang datang dari status dan

kalangan

menengah

ke

atas

yang

pasti

mampu

membayar denda yang ringan tersebut. Dari segi hukuman kurungan, dalam Rancangan Perda Nomor 2 Tahun 2003, mengalami penurunan menjadi 3(tiga) bulan. Hal ini sebenarnya sedikit disayangkan, karena akan lebih baik apabila sanksi kurungan ditetapkan sama seperti Perda sebelumnya, yaitu 6(enam) bulan. Sudah waktunya kita bersikap tegas dalam hal penerapan peraturan dan penataan ruang, karena selama ini baik dari substansi aturan maupun implementasi masih dikatakan longgar sehingga orang tidak akan ragu untuk melanggarnya.

b.

Jangka Waktu Jangka

waktu

peraturan

perundang-undangan

ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan tersebut. Salah satu prinsip hukum adalah peraturan-peraturan itu tidak boleh berlaku surut peraturan-peraturan harus tetap, tidak boleh sering diubah-ubah.

Jangka waktu adalah hal yang sangat penting karena dijadikan dasar untuk menentukan kapan peraturan tersebut mulai berlaku efektif dan kapan berakhir, hal ini sebagai dasar untuk menentukan bilamana suatu perbuatan atau kegiatan sesuai peraturan perundang-undangan tersebut, termasuk didalam pengaturan atau ketentuan peraturan, atau tidak.

Beberapa

hal

yang

dapat

diamati

dari

peraturan

perundang-undangan di kawasan JABOPUNJUR, misalnya dalam peraturan-peraturan penataan ruang. Pada umumnya, peraturan tersebut mencantumkan lama berlaku peraturan, seperti sepuluh tahun, lima belas tahun, dan lainnya, akan tetapi

selalu

peninjauan

diikuti setiap

dengan 5(lima)

kalimat tahun

‘akan untuk

dilakukan dilakukan

penyesuaian’. Pada kenyataannya, salah satu contoh yang terjadi peraturan daerah tentang rencana tata ruang wilayah pada tahun ke-lima kemudian bukan mendapat peninjauan dan penyesuaian, namun perubahan secara keseluruhan menjadi peraturan

daerah tentang

rancana tata ruang

wilayah yang baru.

Hal ini mungkin tidak terlalu dirasakan oleh para penyusun kebijakan, namun pada prakteknya aparat yang bertugas dan berinteraksi langsung dengan masyarakat akan menghadapi kesulitan, karena ketika peraturan tersebut masih dalam proses sosialisasi, kemudian harus mengalami perubahan lagi. Sehingga aparat di daerah dan masyarakat seringkali berpendapat bahwa kebijakan yang ada dirasakan sering berganti-ganti dalam waktu relatif singkat. BAB IV

PENUTUP

A.

KESIMPULAN

Peraturan

perundang-undangan

tentang

pengelolaan

sumberdaya alam ditetapkan dan dilaksanakan secara terpisah oleh berbagai departemen/instansi sektoral di tingkat pusat dan daerah tanpa ada koordinasi dan keterpaduan. Perlindungan pada hak-hak masyarakat adat tidak diberikan secara utuh demikian pula hak-hak masyarakat lokal lainnya. seperti

ini

yang

mengakibatkan

terjadi

peraturan

hampir

Dengan pendekatan

selama

32

perundang-undangan

tahun yang

lebih terkait

tumpang tindih dan inkonsistensi serta tidak menggambarkan cetak biru (blue print) pengelolaan sumberdaya alam di Indonesia.

Praktik salah urus pengelolaan sumber daya alam di masa silam yang mengantarkan Indonesia pada krisis sumberdaya alam dan krisis-krisis politik, sosial, ekonomi yang menyertainya perlu segera diakhiri.

Pembangunan pembangunan menurunkan

untuk atau

berkelanjutan, memenuhi merusak

sebagai

kebutuhan

kemampuan

suatu saat

sistem

ini

tanpa

generasi-generasi

mendatang untuk memenuhi kebutuhan dan aspirasi hidupnya, harus didukung dengan kemauan politik untuk membangun tanpa merusak yang digariskan dalam kebijakan lingkungan dalam perangkat hukum dan peraturan perundang-undangan. Penggunaan

hukum

sebagai

sarana

berdasarkan

beberapa

kelebihan, yaitu bersifat rasional integratif, memiliki legitimasi dan sanksi serta didukung oleh tersedianya mekanisme pelaksanaan. Dengan demikian, pemecahan masalah-masalah sumberdaya alam dan lingkungan hidup tidak berlandaskan teori semata, tetapi didukung dengan kemauan politik serta penegakan perangkat hukumnya.

Penataan ulang pada struktur penguasaan dan sistem pengelolaan sumber daya alam perlu dilakukan bersama-sama oleh semua pihak.

Pembaruan agraria dan pengelolaan sumber

daya alam telah dimanatkan oleh TAP MPR No.IX/MPR/2001.

Atas dasar itu maka untuk saat ini ke depan yang diperlukan adalah pijakan baru dalam mengelola sumberdaya alam. Adanya undang-undang tentang pengelolaan sumberdaya alam diharapkan sebagai cetak biru yang akan memberikan arahan yang tegas bagi pengelolaan sumber daya alam secara adil, demokratis dan berkelanjutan.

Sejalan dengan amanat untuk melakukan pembaruan agraria dan pengelolaan sumber daya alam tersebut, upaya ke arah pembentukan undang-undang yang mengatur pengelolaan sumberdaya alam saat ini masih terus berjalan. kebijakan

pembangunan

hukum

(tertulis

Disamping itu, atau

peraturan

perundang-undangan) yang dituangkan dalam Program Legislasi Nasional selama tahun 2005 – 2009 telah menetapkan sebanyak 37 RUU, yang substansinya mengatur atau terkait dengan pengaturan sumberdaya alam dan lingkungan hidup, dari 284 RUU yang akan digarap bersama Pemerintah dan DPR selama lima tahun.

Perencanaan

pembentukan

peraturan

perundang-

undangan ini menjadi satu hal yang penting, terutama karena di dalam

fase

perencanaan

perundang-undangan

yang

ditetapkan akan

prioritas

dibentuk

peraturan

sesuai

dengan

perkembangan kebutuhan hukum masyarakat. Salah satu faktor yang menyebabkan belum optimalnya pemanfaatan sumberdaya alam nasional Indonesia, adalah antara lain, dari aspek peraturan perundang-undangan.

Selain banyak

peraturan yang bertentangan antara satu peraturan dengan yang

lain, juga karena materi muatannya tidak sesuai dengan prinsipprinsip

tata

pemerintahan

yang

baik

dalam

pengelolaan

lingkungan dan sumber daya alam.

Oleh karena itu, telaahan dan kajian yang mendalam terhadap rancangan-rancangan peraturan perundang-undangan sangat perlu dilakukan.

Kajian-kajian, kritikan, komentar atau

tanggapan terhadap rancangan sebuah undang-undang bukan dimaksudkan untuk menghambat dikeluarkannya peraturan yang bersangkutan, akan tetapi justru agar peraturan itu pada saat terbentu dan diberlakukan tidak lagi terlalu banyak menghadapi resistensi, penolakan atau bahkan upaya pembatalan melalui Mahkamah Konstitusi, karena dianggap inkonstitusional atau bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lain.

Oleh karena itu, Tim atau Kelompok Kerja Sumber Daya Alam BPHN disamping melakukan kajian ulang (review) terhadap peraturan-peraturan perundang-undangan yang telah ada yang berkaitan dengan pengelolaan sumberdaya alam, juga mengkaji dan

mengkritisi

beberapa

rancangan

peraturan

perundang-

undangan yang akan mengatur sumber daya alam, yaitu RUU tentang Perubahan Atas Undang-Undang No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria, RUU tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1997 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup, dan RUU tentang Pengelolaan Sumberdaya Alam.

Berkaitan

dengan

RUU

Sumber

Daya

Agraria,

yang

substansinya mengatur tentang Perubahan Atas Undang-Undang No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria, sesungguhnya nomenklatur “Sumber Daya Agraria” RUU ini tidak

sesuai dengan yang disebut dalam Tap MPR No.IX/MPR/2001 yang

menghendaki

adanya

pengaturan

Undang-Undang

Pengelolaan Sumber Daya Alam (UUPSDA) dan Undang-Undang Pembaruan Agraria (UUPA). Dengan demikian Tap MPR tersebut tidak memerintahkan untuk membuat Undang-Undang tentang Sumber Daya Agraria (UUSDA) sebagaimana yang dirancang oleh Badan

Pertanahan

menyangkut UUPSDA.

Nasional,

sumber

daya

karena

agraria

subtansi

adalah

materi

termasuk

yang dalam

Dengan demikian cukup beralasan pendapat yang

mengatakan bahwa Undang-Undang No. 5 Tahun 1960 tidak perlu dicabut tetapi hanya diperbaharui dan dilengkapi saja, dan kelengkapannya

adalah

dalam

pengaturan

teknis

mengenai

pembaruan agraria yang mungkin hampir mirip dengan undangundang landreform dahulu.

RUU tentang Perubahan UU No. 23 tahun 1997 tentang Pengelolaan

Lingkungan

Hidup,

dilatarbelakangi

oleh

masih

adanya berbagai kelemahan dalam pengelolaan lingkungan di Indonesia.

Sistem keterpaduan sebagai ciri utama kelembagaan

pengelolaan lingkungan hidup yang telah dirumuskan dalam UU tentang

Pengelolaan

diwujudkan.

Lingkungan

Hidup

belum

berhasil

Pengelolaan lingkungan lebih bersifat koordinatif,

mengingat wewenang pengelolaan lingkungan secara sektoral tetap

berada

pada

departemen/lembaga

pemerintah

nondepartemen, sesuai dengan bidang tugas dan tanggungjawab masing-masing. Oleh karena itu, perubahan terhadap UU Nomor 23

Tahun

1997

Tentang

merupakan suatu keharusan.

Pengelolaan

Lingkungan

Hidup

Faktor-faktor penyebab utama

perlunya dilakukan perubahan terhadap UU Nomor 23 Tahun 1997 ini, antara lain, adalah:

-

Adanya perubahan jaman dan perkembangan masyarakat yang menuntut lingkungan hidup sebagai determinant factor dalam pembangunan. -

Adanya tuntutan harmonisasi dengan UU sektor terutama dalam rangka otonomi daerah.

-

Belum dimuatnya asas/prinsip yang harus ada dalam pengelolaan lingkungan hidup yang berdasarkan Good Sustainable Development Governance (GSDG) dan Good Environmental Governance (GEG).

-

Adanya

“cacat”

dalamnya

peraturan-peraturannya

ketidakjelasan

merumuskan

termasuk

di

pasal-pasalnya,

sehingga UU Nomor 23 Tahun 1997 tidak dapat berlaku efektif. -

Sulitnya dalam penegakan UU Nomor 23 Tahun 1997 karena tidak mengakomodasi pendekatan ekonomi dan ekologi

yang

memberikan

landasan

pada

pengelolaan

lingkungan hidup yang mendorong investasi. -

Arah dan perubahan ke depan dengan memperhatikan prinsip-prinsip lingkungan hidup yang baik (GEG dan GSDG).

-

Adanya pengaruh internasional/global terhadap pengelolaan lingkungan hidup.

Mengenai RUU tentang Pengelolaan Sumberdaya Alam, tanggapan yang dikemukakan adalah bahwa substansi yang dikandung dalam RUU PSDA harus dapat dijadikan sebagai landasan penilaian dan acuan penyesuaian bagi undang-undang yang terakit dengan sumber daya alam. Maksudnya adalah bahwa UU PSDA berfungsi sebagai norma penyelaras dan norma rujukan bagi

undang-undang

kebijakan.

Sebagai

"sektor",

sehingga

undang-undang

yang

terjadi

harmonisasi

mempunyai

fungsi

sebagai

norma

"payung"

tersebut,

maka

posisi

peraturan

perundang-undangan pengelolaan sumber daya alam berada pada titik

tengah

keterpaduan

keterhubungan

(korelasi)

(integrasi), dan

keterdekatan

keutuhan

(kohesi),

(holistik)

dalam

pengelolaan sumber daya alam, agar tetap konsisten untuk menjalankan prinsip good environmental governance dan good sustainable

development

governance.

Peraturan

perundang-undangan pengelolaan SDA ini tidak dimaksudkan untuk mengatur sesuatu yang telah diatur oleh undang-undang "sektoral" dan juga tidak mengatur kewenangan yang telah ada pada

instansi

sektor

maupun

pemerintah

daerah.

Dengan

demikian, materi muatan peraturan perundang-undangan di bidang

pengelolaan

pengaturan sumber

tentang

daya

(precautionary

SDA

ini

harus

penjabaran

alam

yang

principle),

dari

meliputi

keadilan

dititikberatkan asas-asas asas

antar

dan

pada

pengelolaan

kehati-kehatian intragenerasi,

kepastian hukum (termasuk kepastian usaha), perlindungan masyarakat adat, keterbukaan, keterpaduan antarsektor, dan keberlanjutan. Selain itu juga memuat hal-hal yang berkenaan dengan aspek-aspek demokrasi pengelolaan SDA yang tercermin dalam pengaturan tentang hak dan peran serta masyarakat yang lebih hakiki (genuine) dan terinci dengan menjabarkan prinsip access to information, public participation, dan access to justice; kemudian bagaimana pengakuan dan perlindungan secara utuh hak-hak tradisional, wilayah ulayat, hukum adat dan sistem nilai masyarakat adat dalam pengelolaan SDA; penanganan sengketa yang

lebih

partisipatif

yang

meliputi

pencegahan,

resolusi,

penyelesaian dan pemulihan pasca konflik. Selain itu pula diatur bagairnana

pengawasan

dan

akuntabilitas

publik,

serta

transparansi dan keterbukaan manajemen pengelolaan SDA. Hal

lain yang juga menonjol adalah apa yang disebut dengan pendekatan bioregion (kawasan pengelolaan) dalam pengelolaan SDA.

Pendekatan

ini

digunakan

untuk

mendapatkan

keseimbangan kebutuhan hidup dan potensi sumber daya alam yang ditentukan berdasarkan kriteria ekonomi, ekologi, dan sosial. Pendekatan ini bertujuan untuk pemulihan dan pemeliharaan fungsi ekosistem melalui tanggung jawab pada kelestarian SDA, daya tarik budaya, dan proses ekologi, desentralisasi, dan keseimbangan sosial.

B.

REKOMENDASI

a.

Perlu adanya review dan revisi terhadap sejumlah undangundang sektor yang berkaitan dengan pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya agraria sebagaimana amanat Ketetapan

MPR

No.

IX/MPR/2001,

yang

harus

ditindaklanjuti oleh Pemerintah dan DPR; b.

Perlu adanya sumber

cetak biru (blueprint) mengenai pengelolaan

daya

alam

yang

komprehensif,

kohesif

dan

konsisten yang dijadikan sebagai rujukan bersama dalam penyusunan

peraturan

perundang-undangan

di

bidang

sumber daya alam; c.

Perlu adanya koordinasi substansial dalam penyusunan peraturan perundang-undangan di bidang sumber daya alam

dengan

berlandaskan

pada

prinsip-prinsip

transparansi, partisipasi dan akuntabilitas. d.

Langkah penting yang yang saat ini sangat diperlukan adalah bahwa RUU tentang Pengelolaan Sumber Daya Alam harus

segera

diselesaikan

pembahasannya,

terutama

tahapan harmonisasi dan sinkronisasi dengan peraturan-

peraturan perundang-undangan yang mengatur atau terkait dengan pengelolaan sumber daya alam dan lingkungan hidup, untuk selanjutnya diajukan oleh Pemerintah untuk dibahas di Dewan Perwakilan Rakyat sebagai prioritas Program Legislasi Nasional tahun 2006.