KEBIJAKAN PELAYANAN KESEHATAN, Studi Pelayanan Pasien Pada Puskesmas Rawat Jalan Di Kabupaten Sukoharjo Tesis Diajukan sebagai syarat tugas akhir Magister Ilmu Hukum, Sekolah Pasca Sarjana Universitas Muhammadiyah Surakarta
Oleh: SITI SOEKISWATI R100120020
Sekolah Pasca Sarjana, Magister Ilmu Hukum (Konsentrasi Hukum Kesehatan) Universitas Muhammadiyah Surakarta 2014
i
ii
iii
iv
MOTTO
“Sesungguhnya Alloh menyuruh kamu menyampaikan amanat kepada yang berhak menerimanya, dan (menyuruh kamu ) apabila menetapkan hukum diantara manusia, supaya kamu menetapkan dengan ‘adil.” (Q.s. An Nisa :58)
Dari Abu Hurairah r.a., ia berkata, Rasululloh S.a.w bersabda : “ Jika amanah telah hilang (sudah tidak lagi dipegang teguh), maka tunggulah saat kehancurannya.” Ia bertanya : Ya Rasul, bagaimana orang menghilangkan amanah? Rasul menjawab :“(Yaitu) apabila suatu urusan diserahkan kepada bukan ahlinya, maka tunggulah saat kehancurannya.” (HR. Bukhory).
Maka cukuplah Islam sebagai way of life.
v
Persembahan
Karya ini dipersembahkan untuk : Kedua orangtua penulis, bapak Drs. Lasiran dan ibu Suti’ah, yang begitu besar jasa dan kasihsayangnya, tiada pernah dapat terbalaskan oleh penulis; Suami penulis, Drs. Noor Hadi, M.Ag., M.Pd., yang telah mengizinkan penulis untuk melanjutkan studi ini dan memberi semangat untuk tetap optimis dalam berbuat kebaikan dan mencegah kemunkaran; Keenam ananda tercinta, mas Humamuddin, mas K hoirul Fahmi, semoga dapat menjadi dokter dan pejuang Islam yang istiqomah, mbak Amila Dina, mas Izzudin Baqi, mbak Lisanul Latifah dan dik Naela Husna semoga kelak dapat meraih yang dicita-citakan dan tetap istiqomah dalam ketaatan kepada Alloh. Dan kepada setiap jiwa yang senatiasa istiqomah dalam ketaatan kepada Alloh SWT, teruslah berjuang untuk amar ma’ruf nahi munkar sampai Alloh memanggil untuk menghadap -Nya.
vi
KATA PENGANTAR
Alhamdulillah, segala puji hanya bagi Alloh yang telah memberi kemampuan kepada penulis sehingga dapat menyelesaikan penulisan tesis ini. Kegelisahan penulis yang menjadi salah satu pemberi layanan kesehatan langsung berhadapan dengan realita di masyarakat. Begitu banyak ketimpangan dalam penegakan hukum di bidang pelayanan kesehatan masyarakat berakibat kerugianbaik di pihak pasien maupun dokter dan paramedik, sehingga pada akhirnya membawa dampak negatif bagi derajat kesehatan masyarakat. Inkonsistensi hukum di bidang kesehatan yang “sengaja” dibiarkan selama bertahun-tahun dengan berbagai alasan, sudah seharusnya diakhiri demi adanya kepastian hukum dalam layanan kesehatan, sehingga pada akhirnya akan makin meningkatkan derajat kesehatan masyarakat. Oleh karena itu, penulis berharap tesis ini dapat memberi masukan berharga bagi pihak terkait, demi terciptanyaiklim pelayanan kesehatan masyarakat yang ‘sehat’; sedapat mungkin ideal sebagaimana diatur dalam Undang-undang Kesehatan. Karena apalah artinya disusun aturan kalau hanya untuk dilanggar oleh pembuat aturan itu sendiri. Atas segala bentuk bantuan pada masa perkuliahan dan penyusunan tesis, pada kesempatan ini penulis menyampaikan ucapan terimakasih dan do’a jazzakumullohi khoiron katsiirokepada :
vii
1. Rektor Universitas Muhammadiyah Surakarta, bapak Prof. Dr. Bambang Setiaji, S.E. 2. Direktur Sekolah Pasca Sarjana Universitas Muhammadiyah Surakarta, bapak Prof.Dr. Khudzaifah Dimyati, S.H., M.Hum. 3. Ketua
Program Pasca
Sarjana
Magister Ilmu
HukumUniversitas
Muhammadiyah Surakarta, ibu Dr. Wardah Yuspin, S.H.,M.Hum. 4. Bapak Prof.Dr. Absori, S.H.,M.Hum, selaku pembimbing pertama dalam penyusunan tesis, yang telah banyak memberikan bimbingan dalam ilmu hukum yang berkaitan dengan hukum kesehatan sejak masa perkuliahan sampai selesainya tesis ini. 5. Bapak Dr. Nurhadiantomo, yang menjadi pembimbing kedua dalam penyusunan tesis,yang banyak memberi bimbingan kepada penulis terutama beberapa masalah yang berkaitan dengan sosiologi kesehatan. 6. Para dosen Sekolah Pasca Sarjana, Program Magister Ilmu Hukum yang telah memberikan transfer ilmu selama masa perkuliahan. 7. Kepala Dinas Kesehatan Kabupaten Sukoharjo, bapak dr. Guntur Subyantoro, M.Si, Kepala Puskesmas Kartasuro, bapak dr. Subari, Kepala Puskesmas Baki, ibu dr. Puji Hastuti, yang telah memberikan kesempatan kepada penulis dan bersedia meluangkan waktunya untuk penulis pada saat melakukan penelitian di instansi yang beliau-beliau pimpin.
viii
8. Kepala dan staf perpustakaan Sekolah Pasca Sarjana Universitas Muhammadiyah Surakarta yang telah memberikan bantuan dalam proses penyelesaian tesis ini. 9. Semua pihak yang telah membantu selama masa perkuliahan sampai penyusunan tesis yang tidak dapat penulis sebut satu-persatu. Penulis berharap yang tersaji dalam tesis dapat memberikan manfaat bagi perkembangan hukum kesehatan dan menjadi pertimbangan bagi para pengambil kebijakan di bidang pelayanan kesehatan di negara ini. Dan demi kebaikan, penulis akan menerima dan mengucapkan terimakasih untuk setiap kritik yang konstruktif.
ix
DAFTAR ISI
Halaman Halaman Judul ..................................................................................................
i
Halaman Persetujuan .......................................................................................
ii
Halaman Pengesahan ..…………………………………………………………………………………
iii
Halaman Pernyataan Keaslian Tesis ..……………………………………………………………
iv
Motto....……………………………………………………………………………………………………….
v
Persembahan…………………………………………………………………………………………………
vi
Kata Pengantar……………………………………………………………………………………………… vii Daftar Isi ...........................................................................................................
x
Daftar Grafik dan Tabel………………………………………………………………………………..
xiii
Abstrak…………………………………………………………………………………………………………
xiv
Abstract……………………………………………………………………………………………………….
xv
BAB 1 PENDAHULUAN……………………………………………………………………………….
1
1.1Latar Belakang Masalah .............................................................................
1
1.2 Rumusan Masalah ......................................................................................
7
1.3 Orisinalitas .................................................................................................
7
1.4 Tujuan dan Manfaat Penelitian .................................................................
10
1.4.1 Tujuan Penelitian ................................................................................
10
1.4.2 Manfaat Penelitian .............................................................................
10
1.5 Metode Penelitian………………………………………………………………………………….
12
1.5.1 Jenis Penelitian………………………………………………………………………………..
12
1.5.2 Pendekatan Penelitian……………………………………………………………………..
x
13
1.5.3 Sumber Data…………………………………………………………………………………….
13
1.5.4 Metode Pengumpulan Data……………………………………………………………... 14 1.5.5 Lokasi Penelitian……………………………………………………………………………….
15
1.5.6 Instrumen Penelitian………………………………………………………………………..
16
1.5.7 Metode Analisis Data………………………………………………………………………… 16
BAB 2 TINJAUANPUSTAKA ……………………………………………………………………....
18
2.1 Tinjauan Pustaka.......................................................................................
18
2.1.1 Pengertian Hukum Kesehatan dan Hukum Kedokteran……………………
18
2.1.2 Pengertian Inkonsistensi, Teori strukturasi,Agent dan Diskresi………..
21
2.1.3 Pengertian Profesi, Standar Profesi dan Standar Kompetensi………….
23
2.1.4 Kejadian yang Tidak Diinginkan (KTD)dan SOP ………….…………………..
27
2.1.4.1 Kejadian yang Tidak Diinginkan (KTD)………………………………………. 2.1.4.2 Standart Operating Procedure (SOP)………………………………………….
27 31
2.1.5 Tentang Kepercayaan (Trust)……………………………………………………………. 32 2.1.6 Pengertian Wewenang, Atribusi, Delegasi dan Mandat……………………. 34 2.1.7 Tentang Kebijakan (Policy)……………………………………………………………….. 35 2.1.8 Aturan Hukum Kesehatan Dalam Pelayanan Kesehatan di N egara Republik Indonesia………………………………………………………………………….. 37 2.1.8.1 Aturan Hukum Kesehatan Tentang Praktik Dokter dan Dokter Gigi………………………………………………………………………………..
37
2.1.8.2 Aturan Hukum Kesehatan Tentang Praktik Bidan………………………
41
2.1.8.3 Aturan Hukum Kesehatan Tentan g Praktik Perawat………………….
46
2.1.8.4 Aturan dan Payung Hukum Untuk Tugas Limpah Dan KewenanganParamedis Untuk Praktik Di Luar Kompe tensinya…………......... 2.1.8.5 Sarana Pendukung Diterapkannya Tugas Limpah Pada Pelayanan
xi
51
Kesehatan Di Puskesmas…………………………………………………………… 55 2.1.8.6 Ketentuan Hukum (Sanksi) Yang Berhubungan Dengan Tindak Pelanggaran Aturan Huku m Kesehatan……………………………………... 55 2.1. 9Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS) …………………………………........
60
2.1.10 Profil Kesehatan Di Indonesia………………………………………………………… 62 2.1.11 Penelitian Terdahulu Yang Berkaitan…………………………………………….
64
2.2 Kerangka Teori………………………………………………………………………………………. 67
BAB 3 HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN…………………………………………..
74
3.1 Profil Wilayah Penelitian…………………………………………………………………………
74
3.1.1Kebijakan Pelayanan Pasien Rawat Jalan di Puskesmas Baki I…………….....
77
3.1.2 Kebijakan Pelayanan Pasien Rawat Jalan di Puskesmas Kartasuro……. 85 3.2.1 Inkonsistensi Kebijakan Pelayanan Pasien Rawat JalanPuskesmas………. 95 3.2.2 Penyebab Inkonsistensi Kebijakan Pelayanan Pasien Rawat Jalan Puskesmas……………………………………………………………………………………......... 98 3.2.3 Efek Yang Ditimbulkan Karena Adanya Inkonsistensi Kebijakan Pelayanan Kesehatan Rawat Jalan................................................................... 103 3.3Model Kebijakan Pelayanan Pasien Rawat Jalan Di Puskesmas Masa Depan ………………………………………………………………………………………. ....... 108 BAB 4 KESIMPULAN DAN SARAN…………………………………………………………….
114
A. KESIMPULAN……………………………………………………………………………...............
114
B. SARAN…………………………………………………………………………………………………..
116
DAFTAR PUSTAKA………………………………………………………………………………………
119
xii
DAFTAR GRAFIK DAN TABEL
halaman Grafik 1.1 Rasio Dokter Umum Per 100.000 Penduduk Per Propinsi……………… 126 Grafik 1.2 Rasio Dokter Per 100.00 Penduduk Di Indonesia 2006-2010…......... 127 Grafik 1. 3 Perkembangan Jumlah Dokter Di Indonesia 2006-2010………………… 127 Tabel 2.1Daftar Petugas Pelayanan di Poli Umum Puskesmas Baki I……………. 79 Tabel 2.2 Jadwal Pelayanan di Poli Umum Puskesmas Baki Gentan………………. 79 Tabel 2.3 Jadwal Dokter Jaga Rawat Inap Puskesmas Baki……………………………. 80 Tabel 2.4 Rekapitulasi Bulanan Per Jenis Pasien…………………………………………… 82 Tabel 2.5 Daftar Petugas Kesehatan Di Pustu Daleman dan Mancasan………… 83 Tabel 2.6 Jadwal Petugas Poli Umum Puskesmas Kartasuro ………………………… 87 Tabel 2.7 Jadwal Petugas Pelayanan Poli KIA/KB Puskesmas Kartasuro………… 88 Tabel 2.8 Jadwal Petugas Poli Gigi Puskesmas Kartasuro……………………………… 89 Tabel 2.9 Jadwal Petugas Rawat Inap/UGD Puskesmas Kartasuro Pucangan… 89 Tabel 2.10 Jumlah Kunjungan Pasien Per Bulan Puskesmas Kartasuro………..... 91 Tabel 2.11 Rasio Dokter Umum Per 100.000 Penduduk di Negara maju……….. 99 Tabel 2.12 Jadwal Petugas Di Tiap-tiap Poli Pada Puskesmas Model…………….. 111 Tabel 2.13 Daftar Tenaga Kesehatan Di Puskesmas Baki………………………………. 128 Tabel 2.14 Daftar Tenaga Kesehatan Di Puskesmas Kartasuro………………………. 130
xiii
ABSTRAK
Puskesmas merupakan ujung tombak pelayanan BPJS Kesehatan. Tetapi pada kenyatannya layanan kesehatan di Puskesmas lebih banyak ditangani oleh paramedis (bidan dan perawat), sebagai tugas limpah dalam bentuk mandat dari dokter. Tugas limpah sebagai bentuk inkonsistensi kebijakan pelayanan kesehatan sudah menjadi kebiasaan di semua puskesmas, termasuk Puskesmas Baki dan Puskesmas Kartasuro, Sukoharjo. Penelitian sosiologi hukum ini bertujuan untuk mengetahui factor-faktor penyebab fenomena tugas limpah baik dari data kepustakaan maupun kenyataan pada kedua puskesmas tersebut. Dari penelitian didapatkan hasil bahwa fenomena tugas limpah di Puskesmas Baki adalah kurang efisiennya tenaga kesehatan, tenaga bidan dan perawat berlebih tetapi pasien sedikit. Sebaliknya di Puskesmas K artasuro, karena jumlah dokter kurang disbanding jumlah pasien sementar itu tenaga perawat dan bidan berlebih, maka dilakukan model tugas limpah. Berkaitan dengan BPJS Kesehatan yang mengedepankan profesionalitas maka fenomena tugas limpah p ada puskesmas seharusnya dihilangkan dan dihentikan. Dan model puskesmas yang peneliti ajukan dapat menjadi masukan bagi pembuat kebijakan untuk membuat kebijakan yang lebih baik di masa mendatang.
Kata kunci : puskesmas, tugas limpah, inkonsistensi kebijakan pelayanan kesehatan.
xiv
ABSTRACT
Puskesmas (the local government clinic) is the main service of BPJS Kesehatan. But in reality, health services in puskesmas were more often held by paramedic (midwife and nurse) as delegation of authority in the form of mandate from the doctor. The delegation of authority was as inconsistency of health service policy which become tradition in all puskesmas, including Puskesmas Baki and Puskesmas Kartasuro, Sukoharjo. This sosiological yurisprudence research aimed to know the factors caused the delegation of authority phenomen, from the literature data and the fact of both puskesmas. Based on the research it was found that the delegation of authority in Puskesmas Baki was less efficient of health staff, midwifes and nurses were over, but the patients were le ss. On the other hand in Puskesmas Kartasuro, the doctors were not enough to serve the patients, while midwifes and nurses were over, so this conditions made the delegation of authority phenomen. Dealing with BPJS Kesehatan gave priority top to professionality, so that the delegation of authority phenomen should be omitted and stopped. And the model of puskesmas which the researcher suggested could be an input for stakeholder to make a better policy in the future.
Keywords : puskesmas, the delegation of authority, inconsistency of health service policy.
xv
