Když se řekne veřejná prospěšnost právnické osoby

â T V R T L E T N Í P ¤ Í L O H A V ù N O VA N Á O C H R A N ù V E ¤ E J N ¯ C H Z Á J M Ò C E S T O U P R ÁVA

Tua res agitur paries cum proximus ardet (O tebe jde, hoří-li sousedův dům) Pfiipravuje nezisková organizace právníkÛ PILA pro ãasopis Právní fórum

II/2005

Když se řekne veřejná prospěšnost právnické osoby ROBERT CHOLENSK¯

Termín veřejná prospěšnost, český ekvivalent pro anglický výraz public benefit, se objevuje v návrhu nového občanského zákoníku v ustanoveních § 115 a § 116.1) Na celém světě se používá zvýhodněný status pro právnické osoby, které svou činností přispívají k dosahování cílů, jež jsou považovány za veřejně prospěšné (např. pomoc chudým, rozvoj vzdělanosti, dosahování jiných humanitárních cílů či rozvoj náboženství a další).

obsahuje mnohá zvýhodnění pro právnické osoby. Pro poplatníky, kteří nejsou založeni či zřízeni za účelem podnikání, nejsou například předmětem daně z příjmů příjmy z činností, jež vyplývají z jejich poslání. Podmínkou ovšem je, že příjmy z těchto tzv. statutárních činností nesmí přesáhnout náklady spojené s jejich prováděním. Dále nejsou předmětem daně ani příjmy z dotací a jiných forem podpory z veřejných rozpočtů, příjmy z úroků a vkladů na běžných účtech u bank a z úplatných převodů a úplatného užívání státního majetku mezi organizačními složkami státu a státními organizacemi a z pronájmů a prodeje státního majetku, které jsou podle zvláštního právního předpisu příjmem státního rozpočtu. Tento poslední přiklad není pro tento článek příliš významný.2)

Tento status je spojován s nejrůznějšími výhodami, nejčastěji daňovými. Také české daňové právo 1)

Viz www.llp.cz, sekce Legislativa, podsekce Nový občanský zákoník, 9. 4. 2005: § 115 Veřejná prospěšnost (1) Právnické osobě, která a) svou činností sleduje dosažení obecného blaha jako veřejně prospěšný cíl, b) vykonává veřejně prospěšnou činnost nebo poskytuje veřejně prospěšnou podporu za předem určených a rovných podmínek pro každého a c) jejíž zisk bude podle zakladatelského právního jednání v podstatné části použit pro výkon těch veřejně prospěšných činností, pro něž je založena, náleží status veřejné prospěšnosti. (2) Status veřejné prospěšnosti se odejme právnické osobě, která se svou činností odchýlí od ustanovení odstavce 1 písm. a) nebo b) nebo se svým ziskem naloží v rozporu s ustanovením odstavce 1 písm. c). § 116 (1) Zákon stanoví, za jakých podmínek a jakým způsobem se právnické osobě přizná nebo odejme status veřejné prospěšnosti. Je-li takový status přiznán nebo odňat, vyznačí se to ve veřejném rejstříku, v němž je taková právnická osoba zapsána. Zákon stanoví, v jakém rozsahu, za jakých podmínek a jakým způsobem se veřejně prospěšná právnická osoba může ucházet o zvláštní výhody, které podle zákona náleží jen osobám se statusem veřejné prospěšnosti.

Od daně z příjmů jsou osvobozeny též členské příspěvky podle stanov, statutu, zřizovacích nebo zakladatelských listin, přijaté zájmovými sdruženími právnických osob, profesními komorami s nepovinným členstvím, občanskými sdruženími včetně odborových organizací, politickými stranami a politickými hnutími.3) Podstatné je ovšem zdůraznit, že výše uvedená zvýhodnění jsou postavena na předpokladu, že poplatník není zřízen či založen za účelem podnikání, v případě příjmů ze statutárních činností je tento předpoklad doplněn o podmínku neziskovosti. K naplnění těchto podmínek vede velice jednoduchá cesta popsaná demonstrativním výčtem v ustanovení § 18 odst. 8 zák. č. 586/1992 Sb. – zvýhodněný poplatník musí mít specifickou právní formu. Jde především o zájmová sdružení právnických osob, pokud 2) 3)

25

Viz § 18 odst. 4 a 6 zák. č. 586/1992 Sb. § 19 odst. 1 písm. a) zák. č. 586/1992 Sb.

Via Iuris II/2005

PRÁVNÍ OBZORY

Mgr. Robert Cholensk˘, doktorand na katedfie obãanského práva Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brnû, pÛsobí v organizaci Liga lidsk˘ch práv

Právní obzory mají tato sdružení právní subjektivitu a nejsou zřízena za účelem výdělečné činnosti, občanská sdružení včetně odborových organizací, politické strany a politická hnutí, registrované církve a náboženské společnosti, nadace, nadační fondy, obecně prospěšné společnosti, veřejné vysoké školy, obce, organizační složky státu, kraje, příspěvkové organizace, státní fondy a subjekty, o nichž tak stanoví zvláštní zákon.

Americké federální daňové předpisy6) hovoří o tzv. organizacích sekce 501(c)(3) [dále jen „sekce 501(c)(3)“]. Organizace, jež jsou podle tohoto ustanovení osvobozeny od daně z příjmů, jsou právnické osoby a různé dobročinné fondy či nadace zřízené a provozované výhradně pro účely náboženské, charitativní/dobročinné, vědecké, testování pro zaručení obecné bezpečnosti či vzdělávání nebo podporu sportu (ovšem pouze v případech, kdy neposkytují sportoviště či sportovní vybavení), dále též pokud předcházejí krutému zacházení s dětmi či zvířaty. Žádná část jejich čistého příjmu nesmí jít ve prospěch podílníka či nějaké fyzické osoby. Propaganda nebo jiné pokusy o legislativní lobbing nesmí tvořit podstatnou část aktivit takové organizace (až na přípustné výjimky dané zákonem). Tyto organizace se též nesmějí podílet na politických kampaních.7)

Mezi tyto zvýhodněné „neziskové“ poplatníky nepatří obchodní společnosti a družstva, i když nebyly založeny za účelem podnikání. V našich daňových předpisech nalezneme samozřejmě ještě další různá zvýhodnění. Vhodným příkladem zvýhodnění postaveného na jiném základě, než je právní forma poplatníka, je zvýhodnění podle činnosti, k níž byla právnická osoba zřízena. Tento model nalezneme v ustanovení § 20 odst. 4 písm. a) zák. č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, kde od daně dědické a daně darovací jsou osvobozena bezúplatná nabytí majetku určená na financování zařízení a humanitárních akcí v oblasti kultury, školství, vědy a vzdělání, zdravotnictví, sociální péče, ekologie, tělovýchovy, sportu, výchovy a ochrany dětí a mládeže a požární ochrany, pokud je majetek nabyt právnickými osobami, které byly zřízeny k zabezpečování těchto činností a které mají sídlo na území České republiky.

Podívejme se nyní podrobněji na některé požadavky, které jsou kladeny na organizace sekce 501(c)(3) osvobozené od daně z příjmů. Prvním z nich je „založení a provozování výhradně pro vyjmenované účely“, druhým požadavkem jsou právě ony „vyjmenované účely“, třetím požadavkem je „zákaz soukromého prospěchu“. Dále se již nebudeme věnovat požadavkům, jako je zákaz legislativního lobbingu či účasti na politických kampaních atd.

Shrneme-li dosavadní stručný exkurz do daňových předpisů, pak jsou z něj zřejmé dva přístupy poskytování daňových výhod. První odvozuje zvýhodnění od právní formy (§ 18 odst. 4 zák. č. 586/1992 Sb., o dani z příjmů). Druhý přístup staví na taxativním výčtu preferovaných činností [§ 20 odst. 4 písm. a) zák. č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí].

„Založení a provozování výhradně...“ Pro osvobození od daně musí právnická osoba splnit dva testy. Test založení a test provozování výhradně pro jeden nebo více osvobozených účelů. 1) Test založení pro naplňování jednoho či více vyjmenovaných účelů vyžaduje, aby zakládací dokument (např. stanovy) právnické osoby omezoval její činnost na některý či více vyjmenovaných účelů. Zároveň nesmí zakládací dokument opravňovat právnickou osobu k aktivitám, na něž se osvobození nevztahuje, v míře nikoli zanedbatelné. Navíc musí zakládací dokument stanovit, že likvidační zůstatek při likvidaci takové právnické osoby bude věnován na vyjmenované účely nebo specifickým typům právnických osob daných zákonem.

Veřejná prospěšnost – americký exkurz Zejména v anglosaských zemích jsou daňové výjimky pro veřejně prospěšné organizace a jejich dárce vnímány jako způsob, jak může stát nepřímo podporovat určité organizace, které uskutečňují cíle veřejné politiky (tedy cíle státu).4) V Spojených státech jsou určité právnické osoby, které nejsou založeny za účelem podnikání/vytváření a rozdělování zisku, osvobozeny od daně z příjmu. Jedná se o nejrůznější typy právnických osob od těch, které jsou tradičně považovány za veřejně prospěšné – rozvíjející vzdělanost, náboženství, medicínu či vědu, až po takové organizace, jež jsou méně spojovány s tradičními filantropickými cíli, ale přesto mají v dnešní době svůj význam a je třeba je podporovat – příkladem jsou občanské organizace podporující sociální prosperitu, odborové organizace, profesní a obchodní komory, neziskové kluby zaměřené na rekreaci či volnočasové aktivity a další typy organizací.5)

2) Test provozování právnické osoby pro naplňování jednoho nebo více vyjmenovaných/osvobozených účelů předpokládá, že právnická osoba se bude primárně věnovat aktivitám, které vedou k naplňování vybraných účelů. Testem nemůže projít právnická osoba, jejíž aktivity ve větší než zanedbatelné míře neslouží k naplňování vyjmenovaných účelů. To samozřejmě neznamená, že by organizace nemohla například podnikat (pokud tím naplňuje některý z vyjmenovaných účelů) a zároveň být osvobozená od daně z příjmů.

4)

6)

5)

Viz www.icnl.org, Provisions of the United States Tax Laws Affecting Not-for-Profit Organizations, ICNL, 2004, 9. 4. 2005.

Via Iuris II/2005

7)

26

Viz www.icnl.org, Provisions of the United States Tax Laws Affecting Not-for-Profit Organizations, ICNL, 2004, 9. 4. 2005. Viz The United States Internal Revenue Code. Viz sekce 501(c)(3) The United States Internal Revenue Code.

Právní obzory klad daňové výhody nezískala právnická osoba, která provádí výzkum a testování materiálů pro své výrobky – tedy pouze jako vedlejší činnost pro své podnikání.

Ještě se zastavíme u výrazu „výhradně“ (založena a provozována výhradně – angl. exclusively – pro naplňování jednoho nebo více osvobozených účelů). Tento výraz není v tomto kontextu interpretován v duchu gramatického výkladu, jako „pouze“ nebo „s vyloučením jiných aktivit“. Přístup je mnohem benevolentnější, znamená spíše „převážně“ nebo „v podstatné míře“. Tudíž aktivita naplňující jiný účel než vyjmenovaný, pokud je spíše nahodilá a méně významná ve vztahu k některému osvobozenému účelu právnické osoby, nezpůsobí ztrátu daňového osvobození. Daňové předpisy zohledňují ještě další okolnosti, které mají vliv na posouzení účelu, pro který právnická osoba provozuje nějakou aktivitu, na níž se obecně osvobození od daně nevztahuje.

4. Vzdělávání. Právnické osoby podporující vzdělávání mají daňové výhody. Vzděláváním je myšleno vyučování jednotlivců či veřejnosti za účelem zlepšení jejich schopností ve věcech užitečných jednotlivcům a prospěšným společnosti. Na získání daňových výhod nemá vliv vyučovaný předmět ani důvody, které vedly studenty k jeho studiu. Právnické osoby nemusí být školami, mohou být i velmi netradičními skupinami (groups), které pořádají přednášky či veřejné diskuse. Vzdělávání je obecně považováno za prospěšné, neboť zlepšení schopností jednotlivce přispívá ke společenské prosperitě.

Vyjmenované/osvobozené účely Mezi nejvýznamnější osvobozené účely v USA patří dobročinnost, podpora či rozvoj náboženství/víry, vědy a vzdělání. Je zvláštní, že s každým z těchto účelů není nakládáno stejně, podmínky pro osvobození od daně se u jednotlivých účelů liší.

Některé další požadavky kladené na organizace osvobozené od daně Protože není cílem tohoto článku detailně popsat celý systém přiznávání daňových výhod v USA, ale spíše jen naznačit, jak funguje, aby si čtenář mohl udělat představu pro srovnání s naší úpravou, zmíníme se dále už jen o několika vybraných požadavcích.

1. Dobročinnost představuje velmi širokou kategorii, která zahrnuje pomoc chudým a nerovnoprávným skupinám obyvatel, rozvoj náboženství, vzdělání, zdravotnictví a zdraví obyvatel, pomoc veřejné správě s jejími úkoly či zvyšování společenské prosperity (social welfare) prostřednictvím dosahování některého ze zmíněných účelů.

Soukromý prospěch (private inurement). Právnická osoba usilující o daňové osvobození nesmí svůj čistý zisk (ani žádnou jeho část) převést ve prospěch některého z podílníků nebo jiné osobě (např. člena orgánu dané osoby, dárce, zakladatele, osoby mající podíl v právnické osobě, která je dárcem), která má vazbu na danou právnickou osobu (pokud se tak děje bez vztahu k dosahování osvobozeného účelu, pak není zpravidla pochyb, že taková právnická osoba nebude od daně osvobozena).

Jednou z nejdůležitějších podmínek při stanovování dobročinnosti v USA je velikost a vymezení skupiny příjemců dobročinnosti z řad veřejnosti, kteří mají z provozu právnické osoby prospěch. Obecně lze říci, že dostatečně dobročinný účel není spatřován u takových právnických osob, kde příjemci údajné dobročinnosti jsou specificky vyjmenováni nebo jsou příbuzní s přispěvateli/dárci takové právnické osoby, nebo tam, kde z činnosti právnické osoby profitují jen její členové. Z výše uvedeného tedy plyne, že skupina příjemců dobročinnosti musí být dostatečně velká a nesmí být zužována uvedenými nebo obdobnými způsoby.

Pravidla zakazující soukromý prospěch jsou ještě doplněna o obecný zákaz transakcí mezi danou právnickou osobou a osobou, která k ní má vztah, jak bylo popsáno výše. Transakcemi je míněna např. koupě, prodej, půjčka, výměna atd. Z tohoto obecného zákazu jsou samozřejmě připuštěny výjimky, které ovšem předpokládají, že daná transakce musí sloužit k naplňování nějakého dobročinného účelu a třetí osoba ji neprovádí za účelem dosažení zisku (zisk tedy maximálně kryje náklady nebo je transakce ztrátová).

2. Podpora/rozvoj náboženství či víry. Americké daňové zákony nedefinují, které organizace získávají daňové úlevy a které nikoli. Církev je v USA oddělená od státu, a stát tedy nemůže podporovat jednu víru a jinou ne. Dokonce i definici toho, co je považováno za církev/náboženskou právnickou osobu, se zákony vyhýbají z obavy před snadnou napadnutelností z protiústavnosti. Kategorie podpory náboženství zahrnuje vedle církví též právnické osoby, které šíří náboženskou hudbu, odměňují kněží, šíří víru (např. církevní školy) atd.

Zdanění zisku z vedlejší činnosti (kterou není dosahováno některého z dobročinných účelů). Toto opatření nemá zabránit právnickým osobám, které naplňují některý z účelů, pro nějž mohou být osvobozeny od daně, v podnikání, ale odstranit nekalou hospodářskou soutěž (v duchu amerického práva) mezi podnikatelskými subjekty a subjekty nepodnikatelskými.

3. Rozvoj a podpora vědy. Právnické osoby zabývající se vědeckým výzkumem a šířením poznatků ku prospěchu veřejnosti (nikoli soukromému prospěchu) jsou osvobozeny od daně. Z tohoto důvodu by napří-

27

Via Iuris II/2005

Právní obzory Dani tak podléhá zisk z vedlejší (podnikatelské) činnosti, která je pravidelně vykonávána, ačkoli nemá podstatný vztah k dosahování některého z dobročinných účelů. Skutečnost, že jsou vedlejší činností generovány prostředky na uskutečňování dobročinných (hlavních) cílů, není považována za prokázání „podstatného vztahu“.

Status veřejné prospěšnosti Výše popsaná kritéria obsažená v právu USA docela dobře popisují, co může být chápáno jako veřejně prospěšné. Jejich problémem je ale fakt, že jsou poměrně nejasná a dávají příslušnému orgánu (Internal Revenue Service) širokou rozhodovací pravomoc. Rekodifikace soukromého práva v občanském zákoníku přitahuje k problematice veřejné prospěšnosti pozornost českého občanského sektoru i odborné veřejnosti. Při snaze o zlepšování postavení neziskových subjektů u nás bychom neměli přehlížet poznatky a zkušenosti s rozvojem legislativy v jiných zemích. Výše zmíněné Japonsko a Spojené státy představují příklady, které nás mohou inspirovat, ale především nás musí varovat.

Tento model staví právnické osoby usilující o daňové osvobození do obtížné a nejisté situace. V určitých situacích se mohou jen dohadovat, jak bude jejich činnost posouzena příslušnými orgány. Jak by byla například posouzena situace, kdy právnická osoba provozující muzeum v něm zřídí prodejní stánek, kde bude prodávat tištěné průvodce muzeem a pohlednice s fotografiemi exponátů? Má taková činnost podstatný vztah k dosahování účelu muzea?

Varování se týká především orgánu, který rozhoduje o přiznání daňových výhod, přičemž v USA i Japonsku mají tyto orgány velice širokou pravomoc. V Japonsku striktní rozhodování doslova znemožňuje rozvoj neziskového sektoru, daňové úlevy jsou přiznávány jen malému počtu subjektů, mnohé o něj raději ani nežádají.11) USA využívají přiznávání a odnímání statutu veřejné prospěšnosti k potírání organizací, které jsou nepohodlné a nesouhlasí s vládou (např. potíže Greenpeace v USA a Kanadě, kde o této organizaci bylo příslušným orgánem při odnětí daňových výhod prohlášeno, že svou činností nepřispívá k ochraně či zlepšení životního prostředí, ale naopak může uvrhnout obyvatelstvo do chudoby, pokud by například byla, v reakci na protesty Greenpeace, pro svůj negativní vliv na životní prostředí uzavřena továrna a její zaměstnanci propuštěni. Jde o jasný signál, kdy stát omezuje možnost občanů projevit svůj nesouhlas).

Pro srovnání v Japonsku mohou dobročinné právnické osoby (charitable corporations) podnikat (vedlejší činnost), a získávat tak prostředky na svou hlavní činnost. Jejich výdaje na podnikání však nesmí přesáhnout polovinu jejich celkových výdajů. Zisk takto vytvořený podléhá snížené dani,8) avšak lze mít za to, že by nemusel podléhat dani vůbec – vzhledem k tomu, že není nikomu rozdělován, a navíc je používán k naplňování některého z dobročinných cílů.

Veřejná prospěšnost a tzv. neziskový sektor V souvislosti s rekodifikací občanského zákoníku probíhá v neziskovém sektoru diskuse9) o principech úpravy veřejné prospěšnosti, která s sebou přináší i daňové výhody. Diskuse je veřejná a otevřená každému. Je však třeba do ní vtáhnout širší okruh veřejnosti. Tento cíl podpořila Nadace VIA, když si objednala od tří různých týmů zpracování expertiz10) k problematice dopadu chystaného občanského zákoníku a veřejné prospěšnosti. Experti v ní zpracovali základní principy, kterými by se podle nich mohla nová úprava veřejné prospěšnosti řídit.

Naše stávající úprava12) je v tomto ohledu mnohem liberálnější. Nedává tolik prostoru pro libovůli orgánů. To je významný prvek, který je třeba uchovat i při snaze o novou úpravu této problematiky. Varováním propojeným s výše popsaným přiznáváním a odnímáním statutu veřejné prospěšnosti je vymezování způsobilých subjektů. V USA musí uchazeč o status veřejné prospěšnosti (osvobození od daně) splnit celou řadu podmínek, z nichž některé jsou velmi nejasné a opět dávají příslušnému orgánu příliš širokou rozhodovací pravomoc.

Pro větší rozproudění diskuse nad touto problematikou je však třeba zpracovat několik detailnějších variant konkrétních způsobů úpravy veřejné prospěšnosti, aby se česká veřejnost mohla s touto problematikou seznámit a udělat si představu o jejím fungování (v zahraničí a porovnat to se stávající úpravou v ČR). Varianty řešení v současné době připravuje Institut pro sociální a ekonomické analýzy (ISEA) s týmem spolupracovníků. V nejbližších měsících je nabídne ke kritice široké veřejnosti. 8)

9)

10)

Pro srovnání – v naší současné úpravě je okruh způsobilých subjektů vymezen demonstrativním výčtem.13) Zákon nestanoví dlouhou řadu dalších nejasných kritérií (jako např. ve Spojených státech). Určitou 11)

Viz Charitable organizations in Japan: Present and Challenges, http://www.law.cua.edu/students/orgs/ijcsl//ohtareport.pdf, 9. 4. 2005, str. 14. Viz např. www.verejnaprospesnost.ecn.cz, www.llp.cz či www.isea-cz.org. Viz www.nadacevia.cz.

Via Iuris II/2005

12)

13)

28

Viz Charitable organizations in Japan: Present and Challenges, http://www.law.cua.edu/students/orgs/ijcsl//ohtareport.pdf, 9. 4. 2005, str. 15. Viz např. § 18 odst 4 písm. a) zák. č. 586/1992 Sb., o dani z příjmů. Viz § 18 odst 8 zák. č. 586/1992 Sb., o dani z příjmů.

Diskuse a názory inspirací by pro naši úpravu mohla být ustanovení zakazující soukromý prospěch (private inurement, self-dealing), která byla popsána výše. Tato podmínka by mohla přispět k větší důvěryhodnosti právnických osob (nestátních neziskových organizací, zejména pokud jde o zakázané transakce (viz výše).

Zatím však lze shrnout, že stávající úprava daňových výhod pro nestátní neziskové organizace vytváří mnohem lepší podmínky pro rozvoj občanské společnosti než mnohé zahraniční úpravy. Je proto třeba pečlivě zvažovat všechny přínosy a hlavně rizika, jež by mohla přinést nová zákonná úprava této problematiky.

Nezávislé vyšetřování špatného zacházení ze strany policistů z pohledu mezinárodních institucí JI¤Í KOPAL Mezinárodní instituce monitorující a hodnotící stav lidských práv dlouhodobě upozorňují ve svých doporučeních na skutečnost, že v České republice chybí nezávislý vyšetřovací mechanismus pro všechny stížnosti na policii. K podobnému závěru docházejí také vnitrostátní organizace hájící lidská práva i někteří volení zástupci.1) Při analýze judikatury Evropského soudu pro lidská práva týkající se požadavků pro vyšetřování policie z hlediska nebezpečí porušení článku 3 Evropské úmluvy o lidských právech a základních svobodách se již poměrně jednoznačně vyjádřil k současnému stavu vyšetřování policistů emeritní soudce ESLP Bohumil Repík.2) Vzhledem k tomu, že zatím tyto argumenty nevedly k tomu, aby k nim bylo dostatečně přihlíženo při přípravě kupříkladu nového trestního řádu, považujeme za důležité přispět 1)

2)

k diskusi o podobě této úpravy a poukázat na jednoznačná doporučení mezinárodních orgánů i na jiné možnosti, než představuje současná úprava postavení inspekce ministra vnitra a vnitřních kontrolních orgánů policie.3) Problém s absencí nezávislých vyšetřovacích mechanismů trestných činů a porušení zákona s nižší společenskou nebezpečností páchaných policisty není z pohledu mezinárodních orgánů a institucí dohlížejících na dodržování lidských práv typický toliko pro situaci v ČR. Policie po celém světě je nadána určitými pravomocemi vůči občanům, které mohou zasáhnout do jejich základních svobod. Policisté při výkonu své pravomoci mohou autoritativně zasahovat do práv občanů, nařizovat jim určité jednání, používat vůči nim donucovacích prostředků či je zbavit osobní svobody. To vše je samozřejmě nutné chápat jako nezbytný předpoklad pro fungování policie. Nicméně pokud občané v konkrétním případě nemají právo posuzovat zákonnost jednání policistů a musí uposlechnout jejich výzev, vyvstává tímto otázka, co může občan dělat, nemá-li jednání policisty oporu v zákoně. Z tohoto pohledu je vhodné, pokud funguje efektivní systém kontroly policie a vyřizování stížností na špatné zacházení ze strany jednotlivých policistů.

Viz např. článek Kdo bude hlídat naše hlídače v týdeníku Respekt z 26. 7. 2004, kde se v tomto smyslu vyjádřili i poslanec Ivan Langer a (v té době) senátor Jan Ruml. Stínový ministr vnitra Langer v publikaci ODS Modrá šance pro slušné lidi – Moderní a bezpečný stát, č. 9, 2004, v části 3.5.3. na str. 24 výslovně uvádí: „Očista [policie] v institucionální podobě znamená zrušení Inspekce ministra vnitra v její stávající podobě, její převedení z resortu ministerstva vnitra do struktury státního zastupitelství v podobě zřízení specializovaného úřadu, který se bude zabývat odhalováním a vyšetřování trestné činnosti policistů.“ Repík, B.: Ochrana lidské důstojnosti v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva (se zvláštním zřetelem k ochraně před policejním násilím), Trestněprávní revue, č. 10, 2004, str. 287 uvádí, že „z judikatury soudu tedy vyplývá, že útvar Ministerstva vnitra pro inspekční činnost, který je příslušný v řízení o trestných činech policistů (§ 12 odst. 2 tr. řádu), patrně není nezávislým ani nestranným orgánem pro vyšetření případů policejního násilí zakládajícího porušení čl. 3 EÚLP. Nestačí, že vyšetřování o těchto trestných činech koná státní zástupce (§ 161 odst. 3 tr. řádu). Rozhodující jsou zpravidla první šetření ihned po oznámení zlého zacházení prováděná před zahájením trestního stíhání (§ 158 násl. tr. řádu). Ta také musí být prováděna nezávislým a nestranným orgánem ve smyslu judikatury Soudu“.

Vedle analýz tohoto problému v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva, které byly již dříve provedeny,4) považuji za vhodné reflektovat v tomto ohle3)

4)

29

V tomto ohledu Liga lidských práv adresovala otevřený dopis ministru spravedlnosti JUDr. Pavlu Němcovi, viz http://www.llp.cz/cz/index.php?art=show&id=122, na nějž ministr i některá média zareagovali se zájmem a pozitivně. Zde je možné nalézt i konkrétní návrhy na ustavení nezávislého systému pro šetření všech stížností na policisty. Vedle článku citovaného v pozn. č. 2 srov. i sérii kratších statí autora Dohnal, V.: Štrasburský soud a policejní násilí I., II. a III., Via Iuris č. 1, 2, 3, 2004, http://www.eps.cz/via/ index.php?cat=arch&art=via-2004.

Via Iuris II/2005

Mgr. Jifií Kopal, doktorand na katedfie mezinárodního a evropského práva Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brnû, pÛsobí v organizaci Liga lidsk˘ch práv

Diskuse a názory du činnost a doporučení dalších mezinárodních orgánů, které posuzují dodržování lidských práv. Ačkoli právníci zabývající se převážně vnitrostátním právem často namítají nevynutitelnost doporučení většiny mezinárodních orgánů, přesto námitka porušení závazků ze strany nezávislých expertů představuje určité potvrzení reálné praxe v oblasti dodržování lidských práv i podporu pro argumenty vyvinuté v judikatuře štrasburského soudu. Mnohdy také znamená zhoršení pozice státu v očích těchto orgánů i té části mezinárodního společenství, která neabstrahovala od základního právního principu, že smlouvy – včetně těch mezinárodních, směřujících k zlepšení ochrany lidských práv – se mají dodržovat. Navíc mnoho bohulibých posunů posilujících ochranu lidské důstojnosti vzešlo právě nejprve z úrovně mezinárodního práva, lidských práv a mezinárodních organizací a postupně se promítalo do národních právních řádů i praxe státních orgánů v každodenní činnosti. Základem zlepšení je v prvé řadě zevrubné informování o praktických obecných standardech i o doporučeních zaměřených na konkrétní stát, které se v této sféře vyvinuly, jakkoli srovnání s vnitrostátní praxí bývá pro orgány, které tuto praxi vykonávají, ne vždy milosrdné.

ly zřízeny na základě obdobně pojmenovaných úmluv.9) Doporučení těchto orgánů, která jsou postavena na základě nejrozšířenější techniky kontroly dodržování lidských práv mimosoudního typu – metody dohledu nad zprávami10) – se v posledních letech množí. Přesto se zdá, že není doposud prakticky vůbec analyzována jejich četnost, vzájemná tématická provázanost ani směřování k jednoznačnému řešení efektivity vyšetřování porušení zákona ze strany policistů v České republice (s připomenutím obzvláštního důrazu na přístup policie k Romům). Často nejsou známa ani ustanovení úmluv, která by měla ČR na základě svých závazků dodržovat. Proto si dovoluji je v narativní podobě, která se nevyhne určité nezbytné deskripci, uvést, aby byla zřetelná oprávněnost přístupu těchto institucí k otázce špatného zacházení a dodržování lidských práv ze strany české policie.

a) Pohled Výboru pro lidská práva Mezinárodní pakt o občanských a politických právech ve svém čl. 7 stanovil zákaz mučení i dalších forem špatného zacházení na univerzální úrovni poprvé v závazné formě. Pakt zakotvuje nemožnost zproštění se závazku zákazu mučení a mírnějších forem ponižujícího zacházení ani v době mimořádného stavu (čl. 4 odst. 2). Navíc obsahuje i čl. 10, který představuje pozitivní závazek státu „se všemi osobami zbavenými svobody jednat lidsky a s úctou k vrozené důstojnosti lidské bytosti“. Také podle čl. 2 odst. 3 Mezinárodního paktu: „Musí mít každý, jehož práva a svobody (které jsou součástí příslušných úmluv) byly porušeny, účinné právní prostředky nápravy, i když se porušení dopustily osoby při plnění úředních povinností.“

Oproti mezinárodním judiciálním orgánům, k nimž se dostane vždy jen minimum precedentních případů, a to jednou za několik let, mohou tyto orgány posuzovat situaci komplexněji. Rovněž jsou někdy svojí činností schopny reagovat na případné postupné změny a nové trendy, a tím působit i na větší zaměřenost jednotlivých doporučení a standardů směrem k ustavení nezávislého a efektivního vyšetřování všech stížností na policii. Z pohledu vyšetřování porušení zákona ze strany policistů bych zde v tomto ohledu uvedl ty orgány, které jsou vzhledem k jejich vzniku spojeny pupeční šňůrou s Organizací spojených národů (OSN) a Radou Evropy.

Z hlediska problémů s dodržováním těchto i dalších článků Výbor pro lidská práva (HRC), složený z 18 nezávislých expertů dohlížejících na naplňování závazků z tohoto Paktu, v jeho závěrečných doporučeních zformulovaných na základě předložení zprávy o plnění závazků vyplývajících z Paktu ze strany České republiky již po zasedání v červenci 200111) uvedl: „16. Výbor je znepokojen, že stížnostmi na policii se zabývá interní orgán. Tento systém postrádá objektivitu a věrohodnost a zdá se, že ulehčuje beztrestnost pro příslušníky policie, kteří porušují lidská práva. Česká republika by měla vytvořit nezávislý orgán s pravomocí přijímat a vyšetřovat všechny

Mezinárodní doporučení a standardy (a Česká republika) Česká republika se zavázala dodržovat určité mezinárodní úmluvy, které vznikly na úrovni OSN a byly následně z naší strany ratifikovány. Na základě těchto úmluv byly zřízeny instituce složené z nezávislých expertů – výbory (committees), které mají bdít nad dodržováním ustanovení jednotlivých úmluv. Z pohledu doporučení vydaných na univerzální úrovni, týkajících se vyšetřovacích mechanismů pro policii, je nutné tedy v prvé řadě zmínit Výbor pro lidská práva (HRC),5) jenž dohlíží na dodržování Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.6) Dále pak Výbor pro odstranění všech forem rasové diskriminace (CERD)7) a Výbor proti mučení (CAT)8), které by5)

6) 7) 8)

9)

Oficiální webové stránky HRC naleznete na http://www.ohchr.org/english/bodies/hrc/index.htm. Publikován pod č. 120/1976 Sb. Viz http://www.ohchr.org/english/bodies/cerd/index.htm. Viz http://www.ohchr.org/english/bodies/cat/index.htm.

Via Iuris II/2005

10)

11)

30

Mezinárodní úmluva o odstranění všech forem rasové diskriminace publikovaná pod č. 95/1974 Sb., Úmluva proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání publikovaná pod č. 143/1988 Sb. Srov. Sudre, F.: Mezinárodní a evropské právo lidských práv. Masarykova univerzita, Brno 1997, str. 315. Oficiální znění doporučení HRC bylo publikováno 27. 8. 2001 viz http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/542de15f6152269 3c1256a95003e08f8?Opendocument.

Diskuse a názory stížnosti na použití nepřiměřené síly a jiné zneužití pravomocí policií.“12)

c) Úmluva a Výbor proti mučení Výbor proti mučení (CAT) dohlíží na dodržování závazků vyplývajících z Mezinárodní Úmluvy proti mučení a jinému krutému, nelidskému a ponižujícímu zacházení či trestu. Ta ve svém čl. 12 jednoznačně stanoví, že každý stát, který je smluvní stranou této Úmluvy, zajistí, aby jeho příslušné orgány provedly urychlené a nestranné vyšetření, když mají dostatečné důvody se domnívat, že došlo k mučení na kterémkoli území pod jeho jurisdikcí. Podle čl. 13 pak každý stát, který je smluvní stranou této Úmluvy, zajistí, aby každá osoba, která tvrdí, že byla vystavena mučení na území pod jurisdikcí tohoto státu, měla právo podat stížnost příslušným orgánům tohoto státu a na to, aby tyto orgány věc neprodleně a nestranně projednaly.15) Výbor proti mučení ve své zprávě z roku 200116) učinil vůči ČR tato doporučení: „Výbor vyjadřuje znepokojení nad neexistencí mechanismu externí kontroly práce policie. (...) Výbor doporučuje: ...Přijmout příslušná opatření k zajištění nezávislého vyšetřování přestupků a trestných činů spáchaných osobami zodpovědnými za dodržování zákonnosti.“17)

b) Výbor pro odstranění všech forem rasové diskriminace Výbor pro odstranění všech forem rasové diskriminace (CERD) složený rovněž z 18 expertů dohlíží na dodržování závazků vyplývajících ze stejnojmenné mezinárodní úmluvy. V souladu se základními povinnostmi vyhlášenými v článku 2 této úmluvy se smluvní státy zavazují, že zakáží a odstraní rasovou diskriminaci ve všech jejích formách a že zaručí právo každého na rovnost před zákonem bez rozlišování podle rasy, barvy pleti, národnostního nebo etnického původu, zvláště pak při užívání těchto práv. V písmenu b) článku 2 specifikuje právo na osobní bezpečnost a ochranu státem proti násilí a újmě na zdraví, ať jsou způsobeny vládními úředníky nebo kteroukoli osobou, skupinou nebo institucí. Podle článku 6 smluvní státy zajistí prostřednictvím příslušných vnitrostátních soudů a jiných státních orgánů všem osobám podléhajícím jejich jurisdikci účinnou ochranu před všemi činy rasové diskriminace, které v rozporu s touto úmluvou porušují jejich lidská práva a základní svobody, jakož i právo žádat u těchto soudců spravedlivou a přiměřenou náhradu za jakoukoli škodu, kterou v důsledku takové diskriminace utrpěly. Ve svých posledních doporučeních obsažených ve zprávě ze zasedání v srpnu 200313) Výbor CERD v bodu 11. vedle dalšího uvádí: „...Výbor doporučuje, aby účastnický stát zintenzívnil svou snahu skoncovat s diskriminačními praktikami. Dále doporučuje, aby vyšetřování stížností na práci policie vedl a dozoroval orgán nezávislý na policii a ministerstvu vnitra“.14)

Další periodické posuzování České republiky ze strany tohoto Výboru nastalo v roce 2004,18) kdy CAT neviděl v této oblasti přílišný posun. Proto v bodu 6 doporučil: „...(b) Přijmout opatření ke zřízení účinného, spolehlivého a nezávislého systému stížností umožňujícího podniknout rychlé a nestranné vyšetření všech obvinění policie či jiných veřejných činitelů ze špatného zacházení či mučení, včetně všech obvinění nestátních subjektů z rasově motivovaného násilí, zejména pokud mělo za následek smrt, a potrestání viníků.“19)

12)

15)

13)

14)

„11. ...Výbor zůstává znepokojen násilím a obtěžováním Romské menšiny ze strany některých skupin a selhání ze strany policie a soudních autorit tyto trestné činy vyšetřovat, stíhat a trestat...“ „15. ...Česká republika by měla přijmout striktní opatření pro vymýcení všech forem nezákonného zacházení ze strany policie vůči cizincům a zranitelným menšinám.“ Oficiálně publikované 10. 12. 2003 viz http://www.unhchr.ch/ tbs/doc.nsf/(Symbol)/67a56def3e562ddbc1256e010057a1cb? Opendocument. Dále jsou v tomto bodě zdůrazněny tyto skutečnosti: „Výbor je znepokojen tvrzeními o údajném rasově motivovaném špatném zacházení s Romy, jejich neúčinné ochraně a diskriminaci ze strany orgánů odpovědných za prosazování práva, zvláště policie. Dále bylo naznačeno, že případy údajného špatného zacházení ze strany orgánů odpovědných za prosazování práva nejsou vždy okamžitě a nestranně vyšetřeny. Výbor bere na vědomí existenci četných iniciativ v oblasti výcviku a vzdělávání policistů, nicméně zdůrazňuje, že rychlé a nestranné vyšetřování má prvořadý význam pro postup proti diskriminačním postojům a praktikám. (...) Výbor žádá, aby účastnický stát ve své příští periodické zprávě uvedl statistické údaje o počtu a povaze obdržených stížností na rasovou diskriminaci, zahájených stíhání a uložených trestů.“

16)

17)

18)

19)

31

Na základě čl. 16 se pak každý stát, který je smluvní stranou této Úmluvy, zavazuje zabránit na kterémkoli území pod jeho jurisdikcí dalším činům krutého, nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestání, které nespadají pod mučení, jak je vymezeno v článku 1, jsou-li takovéto činy spáchány veřejným činitelem nebo jinou osobou jednající z úředního pověření nebo z jejich podnětu či s jejich výslovným nebo tichým souhlasem. Zejména se použijí závazky obsažené v článcích 10, 11, 12 a 13 s tím, že odkaz na mučení se nahradí odkazem na jiné formy krutého, nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestání. Oficiální znění z 16. 5. 2001 viz http://www.unhchr.ch/ tbs/doc.nsf/(Symbol)/4830ef0d48d64ebac1256a6800521d63? Opendocument. Dále CAT doporučil „pokračovat v úsilí bojovat proti všem formám diskriminace menšin a v implementaci své dlouhodobé politiky namířené k integraci romské populace pomocí právních a praktických opatření a zejména zvýšit úsilí v boji a adekvátním sankcionování špatného zacházení s menšinami ze strany policie a selhání v poskytnutí adekvátní ochrany“. Oficiálně publikováno 3. 6. 2004 viz http://www.unhchr.ch/ tbs/doc.nsf/(Symbol)/07e43067e0d9c794c1256eb000510a0d? Opendocument. CAT vyjádřil též své znepokojení ohledně přetrvávajícího výskytu násilných činů vůči Romům a údajné neochotě policie

Via Iuris II/2005

Diskuse a názory Z jednotlivých doporučení těchto Výborů vyplývá jednoznačný požadavek vůči České republice. Vytvořit nezávislý a nestranný orgán s pravomocí přijímat a vyšetřovat všechny stížnosti na použití nepřiměřené síly a jiné zneužití pravomoci policie. Navíc je třeba dodat, že obdobné doporučení vyslovil ve své poslední zprávě o České republice z ledna 2003 dokonce i Výbor pro práva dítěte (CRC)20) dohlížející na naplňování závazků vyplývajících z Úmluvy o právech dítěte.21)

další návštěvě v roce 2003 pak vydala zprávu v červnu 2004,24) v níž v bodě 80 ECRI naléhá na české úřady, aby dbaly na řádné prošetření obvinění z hrubého zacházení vůči příslušníkům menšinových skupin a na předání pachatelů přečinů spravedlnosti. ECRI doporučuje, aby pro řízení spojené s prošetřováním stížností byl zaveden nezávislý vyšetřovací mechanismus, kdy by veškeré fáze vyšetřování byly vedeny a kontrolovány orgánem nezávislým na policii a ministerstvu vnitra. V bodě 82 ECRI doporučuje, aby byly zavedeny mechanismy, jež by obětem policejní zvůle dodaly odvahu podat stížnost. To by mohlo například znamenat určení kontaktních míst, nezávislých na policii, jež by měla za povinnost přijímat a nadále sledovat takového stížnosti a podle potřeby také poskytnutí bezplatné právní pomoci obětem.25)

Vedle orgánů dohlížejících na naplňování závazků z úmluv přijatých na univerzální úrovni existují i důležité nezávislé instituce na úrovni Rady Evropy, jejichž delegace navštěvují přímo jednotlivé státy.

d) ECRI a její doporučení Evropská komise proti rasismu a intoleranci (ECRI)22) je tvořena nezávislými experty všech členských států Rady Evropy, kteří pravidelně navštěvují jednotlivé země. ECRI vydala v rámci své činnosti několik obecných doporučení, a to vedle doporučení směřovaných konkrétním státům. V obecném doporučení č. 1 pro národní státy ECRI ke vztahu policie a menšin mimo jiné doporučuje rozvinout formální a neformální struktury pro dialog mezi policií a menšinovými komunitami a zajistit existenci mechanismu pro nezávislé vyšetřování incidentů a oblastí konfliktů mezi policií a menšinovými skupinami.

Doporučení ECRI tedy lze připojit k předešlým doporučením, s požadavkem změnit systém stížností na policii v ČR tak, aby byl nezávislý, efektivní a transparentní. Navíc ECRI poukazuje na důležitý aspekt bezplatné právní pomoci, jejíž praktická neexistence představuje zásadní problém pro opravdový přístup různým způsobem marginalizovaných skupin (zejména sociálně slabších občanů) ke spravedlnosti.

e) Evropská úmluva o zabránění mučení a „výbor CPT“ Výbor pro zabránění mučení (CPT) představuje na evropské úrovni vedle Evropského soudu pro lidská práva státy poměrně respektovaný orgán. Tento orgán zřízený Evropskou úmluvou o zabránění mučení27) dohlíží na naplňování článku 3 EÚLP:28) „Nikdo nesmí být mučen nebo podrobován nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu.“ Právě ta skutečnost, že rozsudky štrasburského soudu v této oblasti

Podle zprávy ECRI na základě návštěvy v roce 1999 byl systém vyšetřování incidentů v ČR naprosto nedostatečný a netransparentní.23) Po své

20)

21)

22)

23)

poskytovat přiměřenou ochranu a vyšetřovat takové trestné činy i přes snahu účastnického státu předcházet takovým činům (bod 5a). Vedle toho neopomněl zdůraznit, že je nutno vynakládat větší úsilí při potírání rasové nesnášenlivosti a xenofobie a zajistit, aby projednávané komplexní antidiskriminační zákony zahrnovaly všechny důležité otázky, kterých se Úmluva týká, a rovněž posílit stávající snahy o omezení výskytu špatného zacházení ze strany policie a jiných veřejných činitelů, včetně etnicky motivovaných případů, a při zajištění ochrany soukromí jednotlivce navrhnout způsoby shromažďování údajů a monitorování výskytu takových činů, aby problém mohl být řešen účinněji [bod 6 a) a c)]. Oficiální webové stránky http://www.ohchr.org/english/bodies/ crc/index.htm. Srov. bod 41 písm. b) oficiálního znění z 18. 3. 2003 na http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/8d1d33234e16f30 9c1256d2b004a7845?Opendocument. ECRI je „nezávislým kontrolním orgánem, jehož úkolem je potírat rasismus, xenofobii, antisemitismus a nesnášenlivost ve všech členských státech Rady Evropy z hlediska ochrany lidských práv. Její činnost zahrnuje všechna nezbytná opatření k potírání násilí, diskriminace a předsudků, jimž čelí osoby či skupiny osob kvůli rase, barvě pleti, jazyku, náboženství, národnosti a národnímu či etnickému původu“. Viz: http://www.radaevropy.cz/a1.php. Byla ustavena Vídeňskou deklarací podepsanou na první schůzce hlav států a vlád členských států Rady Evropy 9. října 1993 ve Vídni. Nejedná se tedy o orgán zřízený na základě klasické multilaterální úmluvy. Oficiální stránky viz http://www.coe.int/t/E/human_rights/ecri/. Ze zprávy ECRI z návštěvy ČR v roce 1999 (oficiálně publikované 21. 3. 2000) http://www.coe.int/T/E/human%5Frights/

Via Iuris II/2005

24)

25)

26) 27)

28)

32

Ecri/5%2DArchives/1-ECRI's_work/5-CBC_Second_ reports/Czech_Republic_CBC_2.asp#TopOfPage) vyplývaly i další zajímavé poznatky: – existují zprávy o špatném zacházení s příslušníky romského etnika ze strany policie, – je podezření, že mnozí příslušníci policie mají rasistické názory a sympatizují se skupinami pravicových extremistů. Srov. originální znění zprávy z 8. 6. 2004 na http://www.coe.int/ T/E/human_rights/Ecri/1-ECRI/2-Country-by-country_approach/ Czech_Republic/Czech_Republic_CBC_3.asp#TopOfPage. V bodě 76. ECRI navíc uvádí: „Zdá se rovněž, že nadále přetrvává tendence stereotypu vidět v Romech spíše potenciální zločince než oběti. To znamená, že když dojde ke spáchání zločinu, až příliš snadno padá podezření na Romy, a naopak, když jsou oběťmi zločinů, jejich stížnosti jsou často brány na lehkou váhu nebo nejsou náležitě vyřizovány. ECRI zároveň získala informace o špatném chování vůči romským dětem, které bude pojednáno v oddíle II této zprávy.“ (…) Oficiální webové stránky CPT www.cpt.coe.int. Evropská úmluva o zabránění mučení a nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání, jak zní její oficiální název, je publikována pod č. 9/1996 Sb. Jak si všímá Repík, B., op. cit. pozn. 2, čl. 3 je jediné ustanovení EÚLP, posílení jehož účinnosti další úmluvou se považovalo za nutné.

Diskuse a názory samozřejmě vždy budou představovat pouze špičku ledovce, svědčí požadavku po důkladnějším zabývání se standardy CPT i doporučeními dalších kontrolních orgánů. Nejlépe v situaci, kdy má stát opravdu zájem na náležité implementaci práv, k jejich dodržování se v rozličných úmluvách zavázal, v každodenní praxi.

děli opět policisté, a výslovně uvedl, že takovýto postup není vhodný pro zaručení optimálního průběhu vyšetřování. Proto jsou pro vyšetřování stížností vhodné osoby, které splňují základní předpoklady v tom směru, že nepatří k policejnímu aparátu a navíc disponují náležitou kvalifikací.

Zástupci v CPT jsou nezávislí experti nominovaní jednotlivými stranami Evropské úmluvy o zabránění mučení – obdobně jako členové ECRI kontrolují všechny druhy detenčních zařízení včetně policejních stanic přímo v jednotlivých evropských státech. CPT volil od počátku působení pro samotné vyšetřovací orgány následující kritéria.

Výbor opakovaně poukázal na odstrašující působení náležitě přísného potrestání a vyslovil se jak pro ukládání disciplinárních, tak i trestněprávních sankcí. V konkrétních podložených případech, s nimiž se Výbor setkal během jeho návštěv, žádal státy o informace o šetření případů, stejně jako o výsledky disciplinárních a trestních řízení. Při svých návštěvách CPT rovněž požaduje předložit přehledy případů špatného zacházení, k nimž došlo ze strany policie za předchozí dva roky. Stejně tak se zajímá i o sankce, které za tato pochybení byly vyměřeny. V několika případech doporučil CPT státním orgánům bezodkladně zřídit komisi z nezávislých osob, která by provedla vyšetření provádění výslechů v konkrétních zařízeních policie.

Již existenci nezávislého vyšetřovacího mechanismu pro stížnosti proti chování policistů během zadržování na policejní stanici považuje CPT za podstatnou záruku proti špatnému zacházení.29) Výkon a řádné hájení všech dalších práv, které CPT prosazuje, odvisí od jednoznačného požadavku, že pochybení policie budou šetřena efektivním a nezávislým orgánem, jinak v praxi těžko dojde ke zlepšení. V tomto případě ovšem CPT v jeho zprávách nepodává přesná kritéria, která by kontrolní mechanismy měly splňovat.30)

Otázka důkazního břemene v případech špatného zacházení není podle některých autorů ve zprávách dostatečně zmiňována. Výbor se výjimečně zmiňuje o složitosti získávání lékařských potvrzení.33) Státní zástupci ani soudci by ovšem podle jeho doporučení neměli a priori posuzovat případy, kde taková potvrzení chybí, za neopodstatněná. CPT nakonec detailně a zevrubně požadavky na nezávislý systém vyšetřování shrnul ve své nejaktuálnější celkové zprávě z 21. září 2004, kde vymezuje základní standardy na základě patnáctileté zkušenosti z návštěv členských států Rady Evropy.34) Srovnáme-li tyto standardy CPT s požadavky, které vyvinul na základě své judi-

Jednou z nejefektivnějších metod jsou podle některých zpráv CPT pečlivá vyšetřování všech stížností vedená státními zastupitelstvími nebo soudy, podle jiných by doporučoval zavedení formálního správního řízení, v němž by se posuzovaly případy stížností proti policistům.31) V některých zprávách pak CPT pouze označuje pečlivá vyšetřování všech stížností na špatné zacházení a vyměření náležitých sankcí za zjištěná pochybení za jeden z nejefektivnějších prostředků pro prevenci špatného zacházení, bez toho, aby naznačil, jaký orgán by je měl provádět.32) Základním požadavkem je nezávislost a nestrannost orgánu, který má stížnosti prošetřovat. Policisté by neměli vyšetřovat sami sebe, a proto je důležité, kdo v takovém orgánu působí. Dalším požadavkem je náležité vzdělání osob, které šetření provádějí. Na to Výbor upozorňoval v případech, kdy šetření prová29) 30)

31)

32)

33)

34)

Srov. § 41 CPT/Inf (92) 3. Ve své celkové zprávě za rok 2002 CPT v tomto ohledu jen obecně nabádá k pečlivému šetření ze strany soudních nebo jiných příslušných orgánů a dále se zabývá jen odstrašujícím účinkem náležitých sankcí. CPT/Inf (2002) 15, § 45 (čtvrtý odstavec). Výbor ocenil způsob šetření stížností kupříkladu v Nizozemí. Tam si můžou všichni občané, kteří se stali oběťmi špatného zacházení, stěžovat vedle běžných právních postupů také komisím pro stížnosti, které byly zřízeny v Amsterdamu a dalších městech. Komise se skládají zčásti nebo i kompletně z civilních osob. Můžou stížnosti šetřit a předkládat pak představeným jednotlivých policejních jednotek (obvykle jsou to přímo starostové měst) doporučení. Komise vypracovávají výroční zprávy o své činnosti. Vedle toho si můžou občané stěžovat jak ombudsmanovi, tak komisím pro stížnosti obou komor nizozemského parlamentu. Srov. též Kriebaum, U.: Folterprävention in Europa. Verlag Österreich, Wien 2000, str. 266.

33

Jednalo se o zprávu o návštěvě Španělska, CPT/Inf (96) 9, citováno podle Kriebaum, U.: Folterprävention in Europa. Verlag Österreich, Wien 2000, str. 270. Vzhledem k tomu, že tyto standardy zatím nebyly přeloženy do češtiny (ačkoli již existují v 22 jazykových verzích včetně slovenštiny, viz http://www.cpt.coe.int/en/other-languages.htm), tak zde ty, které se nejvíce vztahují k obsahu tohoto článku, uvádím v plném znění: 25. Pokud vždy, když se objeví informace poukazující na špatné zacházení, nenásleduje okamžitá a účinná reakce, tak ti, kteří mají v úmyslu zacházet špatně s osobami zbavenými svobody, rychle začnou věřit (z velmi dobrého důvodu), že tak mohou beztrestně činit… 31. Je dobře zavedenou zásadou, že efektivní vyšetřování, schopné vést k identifikaci a potrestání osob zodpovědných za špatné zacházení, je klíčové pro praktický smysl zákazu mučení a nelidského nebo ponižujícího zacházení nebo trestu. Dodržení této zásady znamená, že orgány zodpovědné za vyšetřování jsou vybaveny všemi potřebnými zdroji, jak lidskými, tak materiálními. Dále vyšetřování musí dodržovat několik základních kritérií. 32. Aby vyšetřovaní možného špatného zacházení bylo efektivní, je nezbytné, aby osoby konající takové vyšetřování byly nezávislé na osobách majících co do činění s předmětnými událostmi. V některých státech všechny stížnosti na špatné zacházení ze strany policie nebo jiných veřejných činitelů musí být postoupeny státnímu zástupci a pouze tento, ne policie, je oprávněn posoudit, zda má být zahájeno předběžné vyšetřování. Takový postup CPT vítá. Nicméně není výjimečné, že běžná

Via Iuris II/2005

Diskuse a názory katury Evropský soud pro lidská práva35) či i Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (OBSE),36) docházíme k závěru, že opět rozšiřují a zpřesňují požadavky na podobu nezávislého orgánu pro šetření porušení zákona ze strany policie. Poskytují tak již ve spojení s judikaturou, standardy a konkrétními doporučeními všech dalších v tomto příspěvku zmíněných a na základě závazných mezinárodních smluv (s výjimkou ECRI) zřízených orgánů velmi jednoznačné a inspirativní vodítko pro zřízení nezávislého orgánu pro šetření špatného zacházení ze strany policie.

Současný stav šetření špatného zacházení ze strany policistů v ČR Narativní výčet doporučení zřetelně poukázal na rozdílnost přístupu mezinárodních orgánů a vnitrostátní praxe při řešení problému vyšetřování porušení zákona ze strany policie. Právníci většinou údajně nejsou zvyklí s takovými doporučeními pracovat.37) Odborné stati na téma šetření stížností na policisty v České republice v poslední době příliš nenalezneme.38) Jak tedy systémově napomoci tomu, aby byl v ČR vytvořen nezávislý a nestranný, rychlý, účinný a v ideálním případě i férový a veřejné kontrole podléhající orgán, který by se zabýval vyšetřováním trestných oznámení i vyřizováním obyčejných stížností?

odpovědnost za operační provádění vyšetřování je postoupena zpět policejním orgánům. Činnost státního zástupce se poté omezuje na dávání pokynů k vyšetřování, přijímání výsledků vyšetřování a rozhodování, zda má být zahájeno trestní stíhání, či nikoliv. V takovém případě je nutné zajistit, aby vyšetřující osoby nebyly ze stejné služby jako ti, co jsou předmětem vyšetřování. Ideálně ti, kteří jsou pověřeni operačním prováděním vyšetřování, by měli být zcela nezávislí na orgánu, ke kterému příslušejí vyšetřované osoby. 33. Vyšetřování možného špatného zacházení ze strany veřejných činitelů musí být v souladu s kritériem důkladnosti – musí být schopno vést k určení, zda použití síly nebo jiných metod bylo či nebylo za daných okolností ospravedlněno a musí vést k identifikaci a případně potrestání zodpovědných osob. To není závazek týkající se výsledku, ale postupu. Tento závazek vyžaduje, aby byly učiněny všechny potřebné kroky k zajištění důkazů daného incidentu, včetně, mezi jinými, identifikace a výslechu namítaných obětí, podezřelých a očitých svědků (např. policisté ve službě, další zadržené osoby), zabrání předmětů, které mohly být použity ke špatnému zacházení, a shromáždění dalších důkazů… 36. Vedle výše zmíněných kritérií pro efektivní vyšetřování by měl být přítomen přiměřený prvek veřejné kontroly nad vyšetřováním a jeho výsledky, aby byla zajištěna odpovědnost jak v praxi, tak teorii. Stupeň požadované kontroly bude záležet případ od případu. Ve zvláště závažných případech může být vhodné veřejné prošetření. Ve všech případech se musí oběť (případně někdy nejbližší příbuzný) účastnit daného řízení do té míry, která je nutná pro zajištění jejích legitimních zájmů. 37. Disciplinární řízení poskytuje další způsob poskytnutí zadostiučinění za špatné zacházení a může se vést paralelně s trestním řízením. Kárná odpovědnost dotčených osob by měla být systematicky zkoumána, nezávisle na tom, zda dotčené chování bylo shledáno trestným činem či nikoliv. CPT doporučuje několik procedurálních záruk, které mají být v takových případech dodržovány: například v kárných komisích pro policisty by měl být alespoň jeden nezávislý člen. 38. Vyšetřování možných kárných provinění veřejných činitelů může být prováděno zvláštním interním vyšetřovacím oddělením uvnitř struktur dotčeného orgánu. Nicméně CPT důrazně doporučuje vytvoření zcela nezávislého vyšetřovacího orgánu. Takový orgán by měl mít pravomoc nařídit zahájení kárných řízení. Nezávisle od formální struktury vyšetřovacího orgánu se CPT domnívá, že úloha takového orgánu by měla být patřičně zveřejňována. Vedle možnosti osob podat stížnost přímo tomuto orgánu by mělo být povinností orgánů veřejné moci, jako například policie, registrovat veškeré projevy, které by mohly být považovány za stížnost. Pro tento účel by měly být zavedeny náležité procedury pro potvrzení přijetí stížnosti a oznámení, že věc bude prošetřena. Pokud v daném případě bude shledáno, že jednání dotčené osoby může být trestným činem, tak by měl vyšetřovací orgán vždy bezodkladně upozornit přímo orgány kompetentní pro trestní stíhání.

Via Iuris II/2005

35)

36)

37)

38)

34

39. Velká pozornost by měla být věnována tomu, aby bylo zajištěno, že osoby, které mohou být obětí špatného zacházení ze strany veřejných činitelů, nejsou odrazovány od podání stížnosti. Například by měly být sledovány a vyhodnocovány potenciální negativní efekty možnosti dotčených veřejných činitelů zahájit řízení pro pomluvu vůči osobě, která je nesprávně obviní ze špatného zacházení. Musí být vytvořena vyvážená rovnováha mezi těmito dvěma soupeřícím legitimními zájmy… Jedná se o požadavky důkladnosti, účinnosti, rychlosti, nezávislosti, nestrannosti a veřejné kontroly nad vyšetřováním a jeho výsledkem, srov. Repík, op. cit. pozn. 2, str. 286 – 287. OBSE rozvinula následující kritéria pro vyšetřování stížností na špatné zacházení. Prvním kritériem je nezávislost, která spočívá v požadavku, aby stížnosti nešetřili zaměstnanci stejného orgánu, proti nimž stížnost směřuje. Efektivnost (účinnost) jako druhé kritérium je postavena na přístupu vyšetřovatelů ke všem relevantním dokumentům a do všech míst. Vyšetřovací kapacita takové instituce by měla být nezávislá na policii a orgán by měl mít rovněž právo zjednat nápravu v tom smyslu, že může rozhodovat o kompenzaci a přijímat závazná disciplinární opatření. Kritérium přístupnosti spočívá ve faktu, že přijímání stížností musí být tak jednoduché, aby bylo přístupné i osobám s nízkou gramotností. Rychlost znamená především rozumnou lhůtu, v jejímž rámci by měla být stížnost vyřízena. Férovost (rovnost, spravedlnost) pak představuje v očích OBSE na základě mezinárodních úmluv skutečnost, že všechny zúčastněné strany mají rovné postavení a stejná práva. Srov. PREVENTING TORTURE – A handbook for OSCE field staff http://www.osce.org/documents/odihr/1999/08/754_en.html. Právní experti z bristolské univerzity – profesor trestního práva Morgan s internacionalistou Evansem, kteří se otázkou CPT zabývali prakticky jako jediní zevrubně po celou dobu jeho působení od jeho vzniku do konce devadesátých let, argumentují, že důvodem, proč je CPT považován za méně důležitější ve srovnání s Evropským soudem pro lidská práva či CAT, může být právě skutečnost, že neprodukuje svojí činností takové druhy materiálů, s kterými jsou právníci doposud zvyklí pracovat. Morgan, R. – Evans, M.: Combating Torture in Europe. Council of Europe Publishing, Štrasburk 2001, str. 160. CPT jako mimosoudní orgán nemá svoji judikaturu v klasickém slova smyslu, nedohlíží na implementaci konkrétních ustanovení, z níž vyplývají rozsáhlé závazky, apod. Různorodost přístupů rozličných mezinárodních orgánů k otázce mučení a špatného zacházení ukazuje složitost uchopení tohoto latentního a sociálně komplexního problému, který byl velmi trefně označen „za mor dvacátého století“, viz první zpráva Zvláštního zpravodaje OSN pro otázky mučení [UN Doc. 3/CN 4 1986 (15), § 1]. K poslední rozsáhlejší diskusi v polovině devadesátých let srov. nejlépe Veselý, T. – Sládeček, V.: Stížnosti na policii v České republice. Správní právo, č. 4, 1996, str. 193 – 211.

Diskuse a názory nů na neúčinné šetření jejich stížnosti, neúčinný to právní institut z padesátých let. Ústavní soud ČR ve svém usnesení č. III. ÚS 28/96 dospěl k závěru, že „součástí právního pořádku je zřejmě i vyhláška č. 150/1958 Ú. l., o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících. Ta však byla vydána bez zákonného zmocnění, takže není obecně závazným předpisem, z čehož vyplývá i její omezená účinnost, která nepřesahuje okruh subjektů, jež jsou vládě a jejím usnesením přímo podřízeny“. Z vyhlášky sice vyplývá, že stěžovatel může být při vyšetřování slyšen, nicméně v praxi se tak nestává. Na činnost strážníka si můžete podle stejné vyhlášky Ú. l. stěžovat u starosty, případně ředitele městské (obecní) policie.

a) Vyšetřování trestných činů policistů Systém vyšetřování trestných činů policistů byl u nás mírně změněn po novele č. 265/2001 Sb. Tou byl s platností od 1. 1. 2002 změněn trestní řád. Vedle dalších podstatných změn i s tím, že byly zvětšeny pravomoci státního zástupce z hlediska vyšetřování trestných činů policistů. Státní zástupce má dozor (§ 174 trestního řádu) nad činností inspekce ministra vnitra od samotného počátku přípravného řízení. Novelou ovšem byla odstraněna pravomoc veřejného ochránce práv, kterému byla odňata možnost zabývat se případnými pochybeními inspekce, kterou do té doby teoreticky měl. Inspekce má podle § 2 odst. 4 zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, úkol odhalovat a prověřovat skutečnosti nasvědčující tomu, že byl spáchán trestný čin, jehož pachatelem je policista, a zjišťovat pachatele postupem podle trestního řádu. Inspekce ministra vnitra, která je orgánem ministerstva vnitra tvořeným osobami s policejními hodnostmi, tedy vykonává nejdůležitější úvodní fázi vyšetřování. Zajišťuje ohledání místa činu, všechny stopy a důkazy a provádí i výslechy svědků a podezřelých policistů. Ačkoli si státní zastupitelství vyhradila v § 10 vyhlášky ministerstva spravedlnosti č. 23/1994 Sb. specializaci konkrétních okresních státních zastupitelství pro trestné činy policistů, stále jejich intervence v rámci práva dozoru není o nic aktivnější a v praxi se nestává, že by např. státní zástupci se zúčastňovali provádění úkonů ze strany policejního orgánu, jednotlivě úkon prováděli sami (např. vedli výslechy policistů místo inspekce) nebo i celé vyšetřování [§ 174 odst. 2 písm. c)].

V České republice není tedy postaven zatím žádný základ pro nezávislý, nestranný, rychlý, účinný, férový a veřejné kontrole podléhající orgán pro šetření „všech stížností na policisty“.39)

Možnosti de lege ferenda Ačkoli začátek diskuse o reálné podobě nezávislého orgánu v ČR mohou představovat návrhy Ligy lidských práv v dopise ministru spravedlnosti Němcovi40) či doporučení postavené na analýze požadavků na národní orgány zabývající se ochranou lidských práv podle tzv. Pařížských principů,41) nebrání to skutečnosti, abychom na základě doporučení, standardů a judikatury mezinárodních orgánů šli v teoretických úvahách ještě dále. Zejména vzhledem k požadavku 39)

Navíc v nejzávažnějších případech z policejních stanic existuje z hlediska práv občanů a nezávislosti ještě zajímavější právní úprava. Podle závazného pokynu policejního prezidenta č. 130/2001 Sb. můžou podezření z trestných činů, za které zákon stanoví trest odnětí svobody, jehož horní hranice nepřevyšuje tři roky, prověřovat přímo kontrolní orgány policie. Jedná se o tzv. „sebevraždy či sebepoškození osob“, ke kterým došlo v souvislosti se služebními zákroky nebo úkony příslušníků policie.

40) 41)

Co se týče strážníků, podezření ze spáchání trestných činů z jejich strany vyšetřují stejně jako u jiných občanů příslušníci Policie ČR. Tato situace má k ideálnímu stavu rovněž daleko.

b) Vyřizování stížností na policisty Kosmetická změna trestního řádu se navíc vůbec nedotkla šetření činů policistů, které mají pouze intenzitu kázeňského přestupku. Přestupky policistů šetří stále vnitřní policejní orgány stížností a kontroly. Tomuto systému šetření stížností navíc chybí instanční postup. Odbor kontroly a stížnosti policejního prezídia není těmto kontrolním orgánům instančně nadřízen, může pouze reagovat na další stížnost obča-

35

K další diskusi o nezávislých mechanismech pro vyšetřování stížností na policii v České republice i zahraničí srov. např. Kratochvíl, J.: Stížnosti na policii po česku. Via Iuris, č. 3, 2003, http://www.eps.cz/via/index.php?cat=2003-3&art=2003.3.02; Kratochvíl, J.: Nezávislý orgán pro vyšetřování policie! Via Iuris, č. 1, 2004, http://www.eps.cz/via/index.php?cat=20041&art=2004.1.03; Kopal, J.: Nezávislé vyšetřování všech stížností na policisty: omyly, dezintepretace a bílá místa. Via Iuris ONLINE, publikovaný 16. 2. 2005 na http://www.viaiuris. pilaw.cz/vi-ppp/160205.phtml. Op. cit. pozn. 3. Viz Kopal, J.: CPT a policie. Několik poznámek k některým doporučením a standardům CPT a možnostem jejich budoucí implementace v právním řádu České republiky, in: Scheu, H. Ch. – Hýbnerová, S. (ed.): Mezinárodní a národní mechanismy proti mučení. Právnická fakulta Karlovy univerzity, Praha 2004, str. 62 – 64. Tzv. Pařížské principy z října roku 1991, na nichž se shodly zástupci OSN, států, mezivládních i nevládních organizací v Paříži a byly schváleny Komisí pro lidská práva v roce 1992 a posléze rezolucí A/RES/48/134, 20. prosince 1993 Valným shromážděním OSN. Zjednodušeně se dají požadavky Pařížských principů pro národní instituce dohlížející na ochranu lidských práv shrnout do těchto základních bodů: – nezávislost zaručená silou zákona nebo ústavního zákona, – nezávislost na vládě, – pluralita včetně různosti skupin v tomto orgánu zastoupených (vládních, nevládních, náboženských), – široký mandát založený na univerzálních lidskoprávních standardech, – náležité vyšetřovací pravomoci, – dostatečné finanční zdroje. Viz http://www.unhchr.ch/ Huridocda/Huridoca.nsf/(Symbol)/A.RES.48.134.En? Opendocument.

Via Iuris II/2005

Diskuse a názory rovného přístupu ke stížnostní proceduře a rovněž požadavku dostatečné veřejné kontroly průběhu šetření.

gánu stojícím mimo strukturu ministerstvo vnitra by vzbuzoval větší důvěru občanů.

Vedle tří možností ustavení nezávislého orgánu ve variantách podřazení pod ministerstvo spravedlnosti, strukturu státního zastupitelství či zřízení orgánu samostatného je totiž možné uvažovat též o dvoustupňovém prvku propojujícím výše uvedené varianty. Při ministerstvu spravedlnosti či v rámci struktury státních zastupitelství by tedy mohly působit pracoviště inspekce pro nejdůležitější úvodní fáze šetření, složená z bývalých zástupců inspekce ministra vnitra, vyšetřovatelů policie a státních zástupců doplněné novými pracovníky (orgán inspekce pro stížnosti na policii), zejména právníky, kteří budou postupně „otevírat“ zatím toliko z policistů složený orgán inspekce ministra vnitra.

Ve chvíli, kdyby občan nebyl spokojen s výsledkem šetření, mohl by podat stížnost k dozorovému orgánu (Komise pro přezkum stížností na policisty), který by mohl být tvořen z menšího sekretariátu a zástupců ministerstva spravedlnosti, sekretariátu Rady vlády pro lidská práva, veřejného ochránce práv i nezávislých expertů (např. z univerzit, nezávislých institutů či nestátních organizací). Tento orgán by měl mít svůj vlastní rozpočet nezávislý na ministerstvu spravedlnosti i policii a dohlížel by též na skutečné vykonávání trestů, zejména disciplinárních, v praxi. Tím by byla splněna podmínka veřejné kontroly43) a zároveň specializovaného efektivního orgánu. Vedle monitorování práce vyšetřovacích orgánů pro policii by mohl u vybraných (např. nejzávažnějších) případů znova přezkoumávat neuspokojivé nebo ledabylé předešlé šetření. V rámci tohoto přezkumu by měl být slyšen v rámci zvláštního řízení i stěžovatel a měly by být vyslechnuty jeho argumenty, aby byla zajištěna podmínka férovosti a rovných práv při přístupu k stížnostní proceduře. Tento externí veřejný orgán by průběžně podával výroční zprávy o práci nezávislého mechanismu pro vyšetřování policie. Zpracovával by statistická data a evidence druhu šetřených stížností, jejich úspěšnosti, třídil by činy, které se šetří podle jejich specifik a závažnosti, a ke všem těmto informacím by dostával podklady od vyšetřovacích orgánů. Stejně tak by mohl podávat návrhy na změny legislativy poslanecké sněmovně. Hlavu dozorového orgánu pro vyšetřování policie by mohla volit poslanecká sněmovna obdobně jako v případě veřejného ochránce práv.44)

Tento orgán by šetřil všechny stížnosti občanů na policisty a rovněž městské (obecní) strážníky a rozhodoval by posléze, jedná-li se o činy se společenskou nebezpečností odpovídající trestnému činu či přestupku. Ty prvně uvedené by předával státním zástupcům42) (nejlépe krajským), kteří by podali obžalobu, pro činy mírnější intenzity by navrhoval kázeňské potrestání nadřízeným policistů i strážníků, informoval by o jejich uložení postižené občany. Nejjednodušší by zřejmě vzhledem k současné úpravě bylo, kdyby tento orgán působil na státních zastupitelstvích, ovšem v rámci přímé jmenovací linie, kdy by byly osoby jmenovány nejvyšším státním zástupcem do speciálních orgánů při krajských státních zastupitelstvích. V případě jmenování u některých okresních státních zastupitelství by inspekční orgán působil v rámci úspornosti pro několik okresů. Jako základ by se využila současná inspekce, jejíž pracovníci by se přesunuli pod jiný orgán. Důležitou součástí by ovšem bylo otevření tohoto orgánu pro civilní zaměstnance, stejně tak jako na místa vyšetřovatelů v policii již v současnosti nastupují absolventi právnických fakult (nehledě na příklad zástupců rozličných profesí, kteří začali působit jako vyšetřovatelé v policii v minulosti). Otevřenost tohoto orgánu i pro „nepolicisty“ by měla být zásadním principem. Nezávislý a nestranný inspekční útvar působící při or42)

Tento dvoustupňový – a zároveň stále poměrně ekonomicky úsporný – model by nijak nebránil policii, aby měla nadále svoje vnitřní kontrolní mechanismy. Občan by ovšem měl přímý přístup k těm nezávislým a transparentním vnějším mechanismům, které by navíc díky dvoustupňovému systému (přinejmenším u nejzávažnějších případů, u nichž by nebyla spokojenost s šetřením), podléhaly širší veřejné kontrole. 43)

Jeden z nejméně transparentních prvků současného systému představuje předávání případů ze strany inspekce skupinám stížností a kontroly. Inspekce je označí jako stížnost a nechá celé šetření na orgánu, který působí ještě dále od občana, totiž přímo uvnitř policie na okresních i krajských stupních policejní správy. Jeden komplexní orgán pro všechny stížnosti s jasně vymezenou pravomocí by byl v tomto ohledu jednoznačnou pojistkou transparentního a nestranného postupu.

Via Iuris II/2005

44)

36

Jak výslovně uvádí Evropský soud pro lidská práva: „Veřejnost musí mít právo dostatečné kontroly (droit de regard suffisant, sufficient element of public scrutiny) nad vyšetřováním a jeho výsledkem za účelem zvýšení pocitu odpovědnosti příslušných orgánů. Stupeň požadované veřejné kontroly se může měnit podle situace (Tahsin Acar v. Turecko, § 225).“ Citováno podle práce uvedené v op. cit. pozn. 2. Srov. § 2 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv.

Pfiipravované právní pfiedpisy

Problematika spolkového práva v návrhu nového občanského zákoníku M A R T I N · K O P, R O B E R T C H O L E N S K ¯ V současnosti1) se v České republice připravují změny některých klíčových zákonů představujících významnou část páteřního systému českého práva. V případě, o kterém budeme pojednávat, se jedná o nový občanský zákoník.1) Usnesením vlády č. 345 ze dne 18. dubna 2001, o návrhu věcného záměru občanského zákoníku (kodifikace soukromého práva), došlo k posunu v tvorbě nového kodexu soukromého práva, který nahradí stávající zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších změn, a do jehož obsahu budou zakomponovány i mnohé právní normy dnes existující v podobě zvláštních právních předpisů (např. zákon o nadacích a nadačních fondech, zákon o rodině atp.).

ní, avšak vyvolávají některé aplikační nejasnosti3) a v některých bodech balancují na hraně ústavnosti (např. co se týče pojmu „registrace“ uvedeného v zákoně a neexistence této podmínky v Listině základních práv a svobod stanoveném omezení). Zákon č. 116/1985 Sb. bývá dokonce řazen k těm předpisům, které mohou být vnímány jako protiústavní.4) Upravuje totiž jiné postavení organizací (i občanských sdružení) s mezinárodním prvkem, které podléhají povolení státní správy. Tímto zákonem je tak porušeno Listinou dané právo dopadající na každého, bez ohledu na existenci cizího prvku, a tyto organizace s mezinárodním prvkem diskriminuje oproti subjektům ostatním.5) Tím je porušena rovnost při uplatňování základních lidských práv a svobod.

Nelze se domnívat, že by se proces tvorby nového občanského zákoníku2) obešel zcela bez zádrhelů a střetů různé závažnosti. Tak výrazný právní předpis nemůže nevyvolávat otázky a nesouhlas zastánců různých názorů v rámci právní vědy i praxe. V každém případě – i právě díky potřebě konsenzu a vyvážení potřeb mnoha zájmových skupin – můžeme doufat, že výsledkem legislativní práce bude dílo, které zohlední potřeby teorie i praxe a poskytne ucelený a komplexní právní předpis pro úpravu soukromých vztahů. V dosavadním procesu tvorby kodexu byla vyslovena k jeho zveřejněnému návrhu řada výhrad, ale vzhledem k tomu, že normotvorné práce zatím zdaleka nekončí, je pouze věcí širší odborné veřejnosti, aby se k vytvořeným návrhům právních norem vyjádřila.

Občanské sdružení podle zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, je podle nového občanského zákoníku považováno za „korporaci“.6) Konkrétní formou sdružení osob bude spolek.7) Stávající právní úprava zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, je úpravou do jisté míry parciální, která ponechává celou řadu otázek neřešenou; odpovědi na tyto otázky je potom nutné hledat v dalších předpisech. Například rámec likvidace nalezneme až v zákoně č. 513/1991 Sb., obchodním zákoníku, a jiné instituty např. v občanském zákoníku. Nový občanský zákoník řeší problematiku právnických osob komplexním způsobem, avšak také zavádí některé nové instituty, doposud u nás v právní oblasti úpravy spolků neexistující, které někdy vyvolávají obavy případně i odpor. Ustanovení nového obč. zák. o spolcích (dnešních občanských sdruženích) se tak, na rozdíl od stávajícího zákona o sdružo-

Nový kodex občanského práva či nový občanský zákoník (dále též „obč. zák.“) by měl upravovat i právní vztahy dotýkající se sdružování občanů, které jsou doposud v kompetenci zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, v platném znění, a také zákona č. 116/1985 Sb., o podmínkách činnosti organizací s mezinárodním prvkem v Československé socialistické republice. Snahou tvůrců zákona by tak mělo být nahradit předpisy, které sice představují poměrně jednoduchou úpravu činnosti tzv. občanských sdruže1)

2)

3)

4)

5)

Liga lidských práv připravuje připomínky k návrhu nového občanského zákoníku a seznamuje s jeho zněním zainteresované skupiny prostřednictvím seminářů. V tomto textu se vychází ze znění návrhu občanského zákoníku, jak byl zveřejněn v lednu roku 2005.

6)

7)

37

Uvedené např. v článku Adámková, K.: Úvaha nad potřebností „nepotřebného zákona o spolcích“. Právní rozhledy, č. 2, 2001, str. 65 – 69. Názor o snížené ústavní konformnosti uvedeného právního předpisu zastává i prof. JUDr. Ivo Telec, CSc. z Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně. Pro vztah mezi zákonem o sdružování občanů a zákonem o podmínkách činnosti organizací s mezinárodním prvkem v ČSSR viz např. rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 23. 3. 1999, 5 A 91/96. Ustanovení § 166 a násl. návrhu obč. zák., leden 2005, § 166 odst. 1: „Korporaci vytváří sdružení osob.“ Ustanovení § 170 a násl. návrhu obč. zák., leden 2005.

Via Iuris II/2005

Mgr. Martin ·kop, PhD., odborn˘ asistent na katedfie právní teorie Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brnû Mgr. Robert Cholensk˘, doktorand na katedfie obãanského práva Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brnû, pÛsobí v organizaci Liga lidsk˘ch práv

Pfiipravované právní pfiedpisy vání občanů, například podrobně zabývají např. otázkami seznamu členů a členství, organizací spolku, jeho likvidací, či přeměnou spolku (fůze, rozdělení) a též veřejným spolkovým rejstříkem.

Listina výslovně předpokládá, že zákonem bude právo svobodně se sdružovat omezeno. Bylo by nemístně zjednodušující pouze opsat Listinu, lze přepokládat, že konkrétní právní úprava bude mnohem detailnější a rozvede kautely omezení pro jejich snadnější uchopení každodenním provozováním, avšak bez toho, aby se utápěla v podrobnostech. A je úkolem zákonodárce, aby tyto požadavky dokázal vhodně uchopit a vypořádat, což může vyřešit například demonstrativním výčtem. Důvody pro tyto závěry jsou minimálně dva.

Některé změny, které přináší nová úprava Jako shrnující tvrzení lze uvést, že ustanovení o právnických osobách (spolcích) jsou většinou dispozitivní povahy, a proto umožňují konkrétním spolkům odchýlit se od tohoto „zákonného“ znění ve stanovách. Nesvazují je tak pevnou úpravou, ale svěřují jim do rukou nástroj pro plné uplatnění jejich svobodné vůle. Pouze v případech, kdy je důležitá především ochrana třetích osob, musí spolek respektovat pevnou zákonnou úpravu stanovenou kogentními právními normami. Tento respekt ke svobodné vůli účastníků právních vztahů tak může být jedním ze symbolů připravovaného nového občanského zákoníku.

V první řadě jde o intenzitu, s jakou musí být veřejný pořádek ohrožen, či o míru rozporu s ním. Listina v článku 20 odst. 3 doslova říká: „Výkon těchto práv lze omezit jen v případech stanovených zákonem, jestliže to je v demokratické společnosti nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod druhých.“ Výraz „nezbytné“ vyjadřuje určitou kvalitu či intenzitu ohrožení veřejného pořádku a pouze tehdy, je-li tato intenzita naplněna, může zákon vytvořit omezení.

Podle ustanovení § 132 obč. zák. je soud povinen zrušit právnickou osobu na návrh toho, kdo osvědčí právní zájem, mimo jiné také proto, že právnická osoba vyvíjí nezákonnou činnost nebo činnost odporující veřejnému pořádku. Obdobný obsah mají v současné právní úpravě zákonem č. 83/1990 Sb. ustanovení § 12 odst. 2 (rozpuštění sdružení) ve spojitosti s § 4 a 5 (ustanovení zakazující sdružením určitou činnost), ovšem doposud se obešlo bez formulace „veřejný pořádek“.

Návrh obč. zák. ovšem operuje s docela odlišnou konstrukcí. Vůbec nezohledňuje jednoznačný požadavek Listiny na intenzitu ohrožení veřejného pořádku, naopak bez jakéhokoli kvalifikátoru hovoří pouze o jakékoli „činnosti odporující veřejnému pořádku“.8) Rozdíl je zřejmý na první pohled. Zatímco Listina zužuje okruh možností, kdy lze omezit právo svobodně se sdružovat, tak návrh obč. zák. jde přesně opačným směrem a zmíněný okruh rozšiřuje.

Tento zrušovací důvod se do návrhu nového obč. zák. pravděpodobně dostal z článku 20 Listiny. Odstavec třetí tohoto článku uvádí dvě podmínky pro omezení práva svobodně se sdružovat.

V druhé řadě, když návrh obč. zák. pouze opakuje Listinu, může se dostat do rozporu se zbytkem výše uvedené věty, pokud jde o prostředek, jaký lze použít k omezení práva svobodně se sdružovat. Listina jasně hovoří o omezení zákonem. Z výše uvedených důvodů návrh obč. zák. toto zákonné omezení, po kterém volá Listina, neobsahuje. Přenechává možnost omezit právo svobodně se sdružovat do rukou soudům. Zákonodárce počítá s pozdější jistou ustálenou praxí, která může být odůvodněna požadavky na flexibilnost úpravy, ovšem svůj úkol pouze přenáší na soudy, které by se za něj měly postarat o naplnění pojmu veřejný pořádek v tomto smyslu.

Za prvé se zde říká, že vznik a činnost sdružení (tedy podle připravované úpravy korporací) mohou být omezeny zákonem. Za druhé, že zákonem lze toto právo omezit pouze v případě, kdy je to v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu bezpečnosti státu, veřejného pořádku nebo práv a svobod druhých. Vykládat a aplikovat pojem veřejný pořádek v tomto ústavněprávním kontextu by samo o sobě nemuselo přinášet přílišné obtíže. Lze se ovšem domnívat, že Listina předpokládá, že tento pojem bude zákonem podrobněji rozveden a upřesněn. Bez tohoto rozvedení se jedná o ustanovení, které lze vykládat mnoha způsoby a zejména široce (pochopitelně s ohledem na ústavně konformní výklad) a které klade na adresáty právních norem zvýšené nároky na jejich orientaci v právním řádu.

Máme zde tedy množinu situací výkonu práva svobodně se sdružovat, které mohou být v rozporu s veřejným pořádkem, a mohou být tedy v demokratické společnosti omezena. Z nich Listina vybírá podstatně užší množinu situací výkonu předmětného práva, v nichž může (ale nemusí) být toto právo omezeno zákonem, za podmínky, že je to nezbytné mj. pro ochranu veřejného pořádku. Hovoří-li návrh obč. zák. o jakémkoli rozporu s veřejným pořádkem, pak nejen že rozšiřuje tuto množinu v rozporu s Listinou, ale navíc tak ještě vkládá do rukou soudů rozhodování

Takový postup zákonodárce však byl již překonán a současný trend přibližování práva jeho adresátům by se mohl pozitivně odrazit i v připravovaném obč. zák. Nicméně pokud je tento pojem pouze přepsán z Listiny do návrhu zákona, tedy jakási „definice kruhem“, pak takový přístup není šťastný, a to hned z několika důvodů. Via Iuris II/2005

8)

38

Ustanovení § 132 odst. 1 písm. c) návrhu obč. zák., leden 2005.

Pfiipravované právní pfiedpisy o takto rozšířené množině případů – bez jasné zákonné opory.

registrací.13) Evidenční princip vychází z jiných východisek, primární je zde především vůle zakladatelů sdružení, což je silný prvek celého soukromého práva. Podle evidenčního principu spolek vzniká již přijetím stanov,14) což je ve své podstatě soukromoprávní projev vůle zakladatelů15) či ustavující schůze.16) Přijetí stanov je tak rozhodným okamžikem pro vznik spolku, a nikoli až rozhodnutí (či fikcí rozhodnutí) správního úřadu, která nese název registrace, jako je tomu v současnosti.17) Nová úprava však vzhledem k potřebě právní jistoty a ochraně práv třetích osob počítá stále s evidencí spolků, která zajistí přehlednost při zjišťování, zda partner v kontraktu je opravdu právnickou osobou případně vůbec právním subjektem, či nikoli. Institutem, který měl toto řešit, ovšem bez vztahu ke vzniku spolku, je tzv. ohláška. Tímto podáním je informován subjekt vedoucí spolkový rejstřík o nutnosti zapsat nově vzniklý spolek do přehledné evidence. Tím se spolky vyrovnaly de facto odborům, které již podle stávající úpravy vznikají bez registrace druhým dnem následujícím po dni, kdy je ministerstvu vnitra doručen návrh na evidenci odborové organizace.18) Přes snahu vyjasnit vznik spolků však dle našeho soudu stále ještě přetrvávají některé nejasnosti. Zejména se jedná o přijímání stanov usnesením ustavující schůze či dohodou zakladatelů o stanovách. Ustanovení § 175 návrhu obč. zák. stanoví, že spolek se zakládá dohodou zakladatelů o stanovách, což je fáze předcházející samotnému vzniku spolku, tedy chvíli, kdy spolek začíná existovat jako právnická osoba. Spolek sám vzniká až přijetím stanov (§ 177 odst. 1 návrhu) a návrh v této souvislosti uvádí: „Stanovy lze přijmout i usnesením ustavující schůze. Ustavující schůze je orgán tvořícího se spolku. Ustanovení o členské schůzi se na ní použijí obdobně.“ Problém představuje písmeno „i“ v první větě. Obvykle symbolizuje ještě jinou možnost – v tomto případě tedy jinou možnost vzniku spolku než pouze přijetím stanov ustavující schůzí. Návrh však nikde jinde tuto možnost dále neupravuje. Lze se tedy domnívat, že touto možností může být i dohoda zakladatelů o stanovách, a vznik by splynul se založením spolku, čímž by byl potvrzen příklon nové úpravy k respektování především svobodné vůle subjektů. Ve zveřejněném stavu nový obč. zák. tak vlastně rozlišuje dva druhy spolků. První z nich je jakýsi „uzavřený“ spolek, který je založen a vznikne dohodou zakladatelů o stanovách. Druhý je spolek „otevřený“, který zakladatelé chtějí otevřít širokému spektru zájemců. Je založen dohodou o stanovách, ale vzniknout může až přijetím stanov ustavující schůzí (tu vlastně připraví přípravný výbor, který je tvořen alespoň třemi osobami), které se ovšem musí účastnit

Je samozřejmé, že jakkoli bude zákonné omezení práva svobodně se sdružovat v konečné fázi vypadat, tak to vždy bude soud, který bude toto ustanovení aplikovat. Nelze ovšem přenechat soudu pravomoc vytvářet právo tam, kde se to výslovně vyžaduje od zákonodárce (odhlédneme-li samozřejmě od skutečnosti, že v našem právním řádu soudy právo netvoří, což je jen další argument pro rozpor předmětného ustanovení obč. zák. s Listinou). Jinými slovy podmínky, omezení sdružovacího práva musí vytvořit zákonodárce zákonem, nikoli soud interpretací Listiny, ta totiž žádné omezení neobsahuje. Jak se tedy s celou situací kolem veřejného pořádku vypořádat? Pokud jde o vnitrostátní (národní) faktory, které by si mohly vyžádat regulaci z titulu veřejného pořádku, tak se zdá, že tuto roli velice dobře sehrají ostatní právní předpisy našeho právního řádu (např. trestní právo). Pokud jde o mezinárodní prvek, který se sem může též velice snadno dostat,9) tam může k nepředvídatelným situacím snadno dojít, a proto se omezení sdružovacího práva pro rozpor s veřejným pořádkem jeví jako možné řešení.

Nové podmínky vzniku spolku Další zajímavou změnou, kterou přináší návrh obč. zák., je skutečnost, že právo se sdružovat je v něm zaručeno osobám10) (jak fyzickým, tak právnickým), nikoli pouze občanům České republiky (což mohou být pouze fyzické osoby), tak jako tomu je podle stávající úpravy.11) Podle stávající úpravy se sice právnická osoba může stát členem sdružení,12) avšak založit ho s jinými nemůže. Z toho vyplývá i další přínos návrhu obč. zák., neboť se zde nerozlišuje mezi osobami z tuzemska a osobami ze zahraničí. Znamená to, že cizinci již nebudou muset absolvovat proceduru podle zastaralého zákona č. 116/1985 Sb., o podmínkách činnosti organizací s mezinárodním prvkem v Československé socialistické republice, který je stále překvapivě účinný. Na tuto skutečnost jsme již poukázali výše. V oblasti založení a vzniku spolku je další zajímavou změnou přechod od registračního principu k principu evidenčnímu. Stávající úprava vyžaduje, aby přípravný výbor podal návrh na registraci, tento návrh spolu s povinnými přílohami posoudí ministerstvo vnitra a rozhodne buď o provedení, nebo odmítnutí registrace daného spolku. Spolek tedy vzniká až

9) 10)

11) 12)

Např. ustanovení § 88 nebo § 107 návrhu obč. zák., leden 2005. Ustanovení § 170 odst. 1 návrhu obč. zák., leden 2005: „Alespoň tři osoby vedené společným zájmem mohou založit k jeho naplňování spolek jako samosprávný a dobrovolný svazek členů a sdružovat se v něm.“ Ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 83/1990 Sb. Ustanovení § 2 odst. 2 zákona č. 83/1990 Sb.

13) 14) 15) 16) 17) 18)

39

Ustanovení § 6 zákona č. 83/1990 Sb. Ustanovení § 183 odst. 1 návrhu obč. zák., leden 2005. Ustanovení § 175 návrhu obč. zák., leden 2005. Ustanovení § 177 návrhu obč. zák., leden 2005. § 6 zákona č. 83/1990 Sb. § 9a zákona č. 83/1990 Sb.

Via Iuris II/2005

Pfiipravované právní pfiedpisy alespoň jedna jiná osoba odlišná od přípravného výboru. Může jít pochopitelně o dalšího zakladatele, ale může jít také o jiného účastníka ustavující schůze, jak umožňuje § 178 návrhu.

to je důvod pro vyčlenění malých spolků. Bohužel, tvůrci nového návrhu obč. zák. zatím tyto spolky ušetří pouze některých ustanovení dotýkající se členské chůze. V ostatních bodech návrhu mají stejné povinnosti se spolky, které můžeme nazvat velkými. Domníváme se, že by spolky s méně než 50 členy měly mít co možná největší osvobození od ostatních kogentních ustanovení návrhu, neboť praxe ukazuje, že jejich činnost je prospěšná, ale čím více povinností se jim uloží, tím více bude jejich činnost ustávat.

K otázce založení a vzniku spolků lze závěrem říci, že příliš nerespektuje zásadu moderního zákonodárství, tedy přiblížení právní úpravy jejím adresátům. Nesrovnalosti a obtíže při vykládání výše popsaných ustanovení by měli tvůrci nového obč. zák. ještě uvážit a provést patřičné změny k jejich odstranění. S obdobnými názory ze strany budoucích uživatelů (adresátů) této právní úpravy se výše zmíněná Liga lidských práv setkává při řešení projektu, kdy se dotazuje současných občanských sdružení na jejich názory na aktuální znění návrhu obč. zák. Výsledkem jsou bohužel často stížnosti na přílišnou komplikovanost a nesrozumitelnost tohoto návrhu a nejčastěji se vyskytují právě v oblasti vniku spolků.

Poslední nový prvek, který uvedeme, je možnost spolku podnikat či vykonávat jinou výdělečnou činnost.21) Současným občanským sdružením zákon tuto výsadu výslovně nepřiznává, což je sice v souladu se zásadou umožňující soukromým subjektům činit vše, co jim zákon výslovně nezakazuje, interpretováno tak, že podnikat mohou, ovšem celou situaci by usnadnila existence základních mezí pro tuto činnost. Tyto meze poskytuje právě § 174 návrhu obč. zák., který spolkům umožní podnikat, ovšem s omezením pro nakládání s výnosy. Spolky tak mohou mimo spoléhání na dotace či jiné příspěvky třetích osob svou činnost financovat vlastní výdělečnou činností.22)

Některé další nové rysy spolků Dalším příkladem změny je rušení19) spolku, které by mělo být v rukou soudů, a nikoli v rukou správního úřadu – ministerstva vnitra – jak je tomu doposud. Pokud se spolková činnost příčí zákonu, je na soudu, aby rozhodl o nápravě, případně o zrušení spolku, jakožto o krajní variantě. Tím je dána pravomoc rozhodnout o těchto podstatných otázkách existence spolků do rukou nestranného orgánu.

Připravovaný občanský zákoník má vést ke zpřehlednění našeho soukromého práva. Tým, který připravuje nový zákoník, čítá zhruba desítku odborníků. Vzhledem k výzbamu tohoto kodexu je nezbytné, aby se do přípravných prací na něm zapojilo co nejvíce lidí. Právě jeho budoucí adresáti by měli tvůrcům kodexu nabídnout své poznatky z praxe k zapracování. Tím se objektivní právo přiblíží k tomu, komu je určeno.

Tvůrci předlohy se rovněž pokoušeli ochránit některé spolky, tzv. malé spolky,20) od některých zbytečně svazujících ustanovení, která jsou nad rámec obvyklé praxe. Představíme-li si tzv. neziskový sektor, tak ten je z velké části tvořen malými spolky – nyní stále občanskými sdruženími, která jsou zřízena např. k pozvednutí úrovně obce, rozvoji jejího života, k ochraně nejrůznějších památek, péči o sociálně potřebné a k mnoha a mnoha dalším důvodům a jejichž jedinou snahou je zlepšit život jak sobě, tak lidem ve svém okolí. Tato sdružení jsou často malá a jejich chod je zajišťován členy v jejich volném čase. Postavit jim do cesty nejrůznější bariéry znamená omezit či přímo zastavit jejich činnost. To pochopitelně není účelem této úpravy a pravděpodobně by to byl krok zpět ve vývoji české právní úpravy této oblasti. Právě 19) 20)

V článku jsme upozornili na některá sporná místa návrhu občanského zákoníku týkající se spolkového práva. Chtěli bychom v této souvislosti apelovat na subjekty tzv. neziskového sektoru, aby i ony poukázaly na ta ustanovení návrhu, která se jim jeví jako problematická. 21)

§ 232 an. a § 132 an. návrhu obč. zák. § 217 návrhu uvádí: „Spolky, které mají méně než 50 členů, se mohou ve stanovách odchýlit od ustanovení § 204 až 214 a § 216.“

Via Iuris II/2005

22)

40

§ 174 odst. 1 stanoví, že „vedle hlavní činnosti může spolek vyvíjet vedlejší hospodářskou činnost spočívající v podnikání nebo jiné výdělečné činnosti, pokud je její účel v podpoře hlavní činnosti nebo v hospodárném využití spolkového majetku.“ Tento zisk lze ovšem v souladu s odstavcem 2 „použit pouze pro spolkovou činnost, včetně správy spolku“. Obdobný názor, který ovšem směřoval k návrhu spolkového zákona zamítnutému v roce 2000 poslaneckou sněmovnou, viz Adámková, K.: Úvaha nad potřebností „nepotřebného zákona o spolcích“. Právní rozhledy, č. 2, 2001, str. 67.

Ve vefiejném zájmu

Žaloby ve veřejném zájmu

AD USUM PUBLICUM

Část II.

PAVEL FRANC

Žaloby ve veřejném zájmu v německém právním řádu

I. Teoretické a ústavní východisko ochrany veřejných subjektivních práv

V první části pojednání o žalobách ve veřejném zájmu jsem stručně nastínil základní právní, ale i ideové problémy tohoto institutu spolu s jeho aktuálním stavem v České republice. Druhá část je věnována žalobám ve veřejném zájmu v německém právním řádu. Spolkovou republiku Německo jsem nevybral náhodou. Nejen geografické sousedství obou zemí a blízké ideové základy, ze kterých právní řády obou zemí vycházejí, ale především věhlasná preciznost německého práva spojená s vysokým renomé správního soudnictví, k němuž je vzhlíženo, byly důvodem podrobnější analýzy využití soudní ochrany veřejného zájmu.

Německá koncepce správně právní ochrany vychází z představy subjektivních veřejných práv, tedy z právní konstrukce, která je charakteristická jak pro české právo, tak pro právní systém kontinentálního typu obecně. Historicky mají tato práva původ ve snahách měšťanské třídy po rovnoprávnosti a byla chápána jako: „...skrze zákon vydobytá hradba proti monarchistické výkonné moci, která byla bez jakékoliv kontroly. Tato práva byla výdobytkem občanské rovnoprávnosti, ale také určitým omezením, protože nepronikla do diskreční pravomoci správních orgánů.“1) Postupně byla koncepce subjektivních veřejných práv upravena judikaturou soudů. Ta také zásadním způsobem determinovala a dodnes determinuje rozsah přípustnosti soudního přezkumu (tedy přístupu k soudu).

Hned v úvodu je vhodné připomenout, že Spolková republika Německo je státem federativního typu s kooperativními prvky. Na rozdíl od jiných federálních států (typicky Spojené státy americké, o kterých bude řeč v příštím díle tohoto seriálu) je Německo daleko více institucionálně propojené, což je patrno např. i z uspořádání správního soudnictví, o kterém se zde taktéž ve zkratce zmíním. Na druhou stranu nutno podotknout, že federativní uspořádání mělo a má vliv na rozsah přístupu k soudní ochraně veřejného zájmu v jednotlivých spolkových zemích.

Základní podmínkou aktivní legitimace v německém právu je tedy zasažení do práv žalobce (seinen Rechten). Tato podmínka vyplývá v současnosti z § 42 II spolkového zákona o správním soudnictví (Verwaltungsgerichtsordung – dále jen „VwGO“) – „Pokud není zákonem předepsáno jinak, je žaloba přípustná pouze, když žalobce tak činí platně, jestliže je zasažen na svých právech skrze správní rozhodnutí nebo odmítnutí jeho vydání či skrze opomenutí jeho práv.“2) Tento princip vychází z ustanovení čl. 19 odst. 4 Ústavy,3) který počítá pouze s ochranou veřejných subjektivních práv a s ohledem na svou dikci nedává velký prostor pro interpretaci, která by bezprostředně umožňovala širší výklad aktivní legitimace.

Pro samotnou systematiku federace a pro zaručení právního a demokratického státu byl jedním z prvních stavebních kamenů přijat tzv. Základní zákon – Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (GG) 1949 (BGBl I. S. 2863, dále jen „Ústava“), který vedle základních práv a svobod upravuje rozdělení pravomocí ve federálním státě, tedy především to, co je v kompetenci Spolku a co je v pravomoci spolkových zemí samých. Tyto náležitosti upravují ustanovení § 74 a násl. Ústavy a dají se ve stručnosti shrnout do pravidla: tam, kde nedošlo k zákonné úpravě ze strany Spolku, může být legislativně aktivní spolkový stát.

Další podmínkou je odůvodněnost žaloby. Ta je splněna, jestliže z textu žaloby jednoznačně vyplývá, že žalobce byl zasažen na svých právech protiprávním jednáním správního orgánu (§ 113 VwGO). Z toho vycházejí také kritéria pro aktivní legitimaci, která 1)

Ústava byla také prvním důležitým opěrným bodem výstavby nového Německého správního soudnictví. Německý zákonodárce při ní reflektoval skutečnost, že existují veřejné zájmy, které si zasluhují zvýšenou pozornost. Konkrétně pak zohlednil specialitu veřejného zájmu na ochraně životního prostředí a vytvořil zvláštní systém jeho ochrany zcela stojící mimo exekutivní větev státu, konkrétně tzv. Verbandsklagen – žalobami sdružení, kterými se budu v následujícím textu zabývat především.

2)

3)

41

„…ein im Gesetzeswege errungenes Bollwerk gegen die monarchisch – eingeständige Exekutive. Sie waren eine Errungenschaft des Bürgers, zugleich aber auch seine Begrenzung, weil sie nicht in den Ermessensbereich der Verwaltung vordrangen“, citace z: Winter, H.: Unter Berufund auf Bühled, Subjektiv – öffentliche Rechte. NVwZ 1999, č. 3, str. 467. Originální citace zákona: „So weit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.“ Čl. 19 odst. 4 Ústavy zní: „Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm de Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nich begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben.“

Via Iuris II/2005

Mgr. Pavel Franc, doktorand na katedfie správního práva Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brnû, pÛsobí v organizaci Ekologick˘ právní servis

Ve vefiejném zájmu je přezkoumávána z toho pohledu, zda žalobci opravdu bylo zasaženo do jeho subjektivních práv. V této souvislosti je třeba zmínit tzv. Schutznormtheorie, která vychází z následujících tří předpokladů:

II. Německé správní soudnictví Koncepce německého správního soudnictví je založena na celkovém přezkumu správních rozhodnutí, je tedy zcela v souladu s čl. 6 Evropské úmluvy o lidských právech. K podání správní žaloby je potřeba vyčerpat řádné opravné prostředky (§ 68 ff. VwGO). Druhoinstanční řízení není podmínkou v případě rozhodnutí u nejvyšších správních orgánů jednotlivých spolkových zemí a u nejvyšších správních orgánů Spolku jako takového.

a) musí jít o porušení zákonného ustanovení, které ukládá správnímu orgánu povinnost určitým způsobem se chovat, b) tato povinnost musí existovat minimálně také za účelem ochrany individuálních zájmů, c) žalobci musí být poskytnuto oprávnění k právnímu prosazení těchto (shora uvedených) oprávnění.4)

Na rozdíl od českého správního soudnictví se v německém rozlišují čtyři typy žalob podobně jako v právu soukromém:5)

Tato teorie však k ochraně subjektivních práv nestačí, neboť aktivní procesní legitimace není založena na jejich bezprostřední ochraně. Aktivní legitimace je vystavěna na oprávnění k zákonnému prosazení. Musí vyplývat z konkrétního zákonného ustanovení. Nejde tedy o skutečné „dotčení“ (na svých právech), ale na normativním přiznání oprávnění k zákonnému prosazení.4)

1. Anfechtungsklage – žaloba proti správnímu rozhodnutí, kterou lze též nazvat odpůrčí. Jde o základní a nejvíce používaný typ správní žaloby. 2. Verpflichtungsklage – jde ve své podstatě o žalobu proti nečinnosti správního orgánu. 3. Feststellungsklage – žaloba na určení, zda zde právo je, či nikoliv. V oblasti práva správního jde o těžko představitelný typ žaloby, proto si v tomto případě uveďme příklad: Spolková země Berlín byla opakovaně žalována za nedostatečnou ochranu svých občanů před hlukem a popílkem vznikajícím při provozu dieslových motorů. Žalobci v tomto případě zvolili jako formu „Feststellungsklage“ – žalobu na určení. Soud opakovaně judikoval, že zde existuje právo občana spolkového státu Berlín na dostatečnou ochranu před zmiňovanými vlivy. Rozhodnutí soudu však neukládalo spolkovému státu Berlín konkrétní povinnost, soud pouze určil, jestli zde toto právo je, či nikoliv. Stát Berlín proto nemusel přijímat žádná legislativní opatření.

Ze shora uvedeného vyplývá, že žaloba tzv. actio popularis stejně jako žaloby ve veřejném zájmu jsou při aplikaci této teorie zcela vyloučeny. Také žaloby, při kterých se žalobce domáhá ochrany svého zájmu, nemohou dosíci úspěchu. Při aplikaci této koncepce navíc dochází k problémům v případech, kdy třetí osoba není adresátem rozhodnutí správního orgánu, a i přesto chce mít postavení žalobce, neboť může být zasažena na svých subjektivních právech. Zde je otázkou, za jakého předpokladu je možné, aby pro takové případy existovalo právo ve smyslu § 42 VwGO. Při uplatnění Schutznormtheorie je třeba uvažovat, zda lze daný případ podřadit pod podmínku ad b) (viz výše uvedené).

4. Leistungsklage – žaloba na plnění se též ve správním soudnictví v praxi nepoužívá. Správní soudnictví stojí zcela mimo německé obecné soudnictví, avšak je stále chápáno jako součást justice, stejně jako množství dalších speciálních soudů. Poměrně složitá struktura soudů je pro německou justici charakteristická. V tomto uspořádání lze spatřovat vliv sousední Francie, jejíž soudnictví je právě na specialitě soudních orgánů založeno již od dob Napoleonových.6) Soustava německých správních soudů je třístupňová a je upravena především v již zmiňovaném spolkovém zákoně VwGO, který je v jednotlivých spolkových zemích dále prováděn předpisy jednotlivých spolkových zemí.

Zmiňovaná Schutznormtheorie je v oblasti správního práva obecně známa a její koncept také v souvislosti se soudním přezkumem používán. Nutno však podotknout, že může být různě vykládána. Proto je také nutné v souvislosti se zmiňovanou druhou podmínkou („den Schutz individueller Interessen“) podotknout, že v praxi je ze strany soudů interpretována jako „ochrana individuálního práva“. Jde samozřejmě o obecnou snahu soudů po co nejrestriktivnějším přístupu k aktivní legitimaci, která není charakteristická pouze pro německé soudnictví, ale právě naopak pro soudnictví vůbec. 4)

Originální citace: „Es muss sich um die Verletzung eines Rechtssatzes handeln, der der Verwaltung Verhaltenspflichten auferlegt. – Dieser muss zumindest auch den Schutz individueller Interessen bezwecken. – Dem Kläger muss die Befugnis zur gerichtlichen Durchsetzung dieser Interessen eingeräumt worden sein.“ Epiney, A. – Sollberger, K. – Lagido P. S. C. – Mosters, R.: Zugang zu Gerichten unf gerichtliche Kontrolle im Umweltrecht – Rechtsvergleich, völker – und europarechtliche Vorgaben und Perspektiven für das deutsche Recht. 1. Auslage, Berlin 2002, str. 37.

Via Iuris II/2005

Nejnižším soudem je Verwaltungsgericht, v překladu tedy jednoduše správní soud. Jde o soud tzv. zemský na úrovni jednotlivých spolkových zemí, který řeší správněprávní kauzy do částky 5 000 EUR 5)

6)

42

Německá právní teorie sice rozlišuje více typů žalob, toto rozlišení však nemá na praxi až tak velký dopad, a proto lze v zásadě a pro zjednodušení mluvit o čtyřech typech žalob. Pítrová, L. – Pomahač, R.: Evropské správní soudnictví. 1. vydání, Praha 1998, str. 112 a násl.

Ve vefiejném zájmu (§ 83 VwGO). To, jakou částkou bude konkrétní případ ohodnocen, záleží na soudním uvážení. Druhoinstančními soudy jsou Oberverwaltungsgerichte – vrchní správní soudy. Jde o soudy, které řeší vedle odvolacích řízení proti rozhodnutím správních soudů prvního stupně (Verwaltungsgericht) také kauzy v hodnotě nad 5 000 EUR jako soudy prvoinstanční. Tyto soudy rozhodují především v tříčlenných senátech složených ze soudců. Bundesverwaltungsgericht, tedy Spolkový správní soud, je nejvýše postaveným správním soudem se sídlem v Berlíně, rozhodujícím zejména v pětičlenném či tříčlenném senátu. Směřují k němu vedle odvolání proti rozhodnutím vrchních správních soudů také žaloby proti rozhodnutím spolkových správních orgánů. Spolkový správní soud rozhoduje pouze na bázi revizní. Stejně tak rozhoduje i vrchní správní soud v případech přezkumu rozhodnutí soudu první instance.

tovou válkou. Není proto náhodou, že se právě Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavní soud) postavil tak hlasitě na odpor Evropskému společenství ve svém známém rozsudku „So lange I.“, kdy se odmítal vzdát jurisdikce nad komunitárním právem, dokud nebude v právu Společenství zajištěna dostatečná ochrana základních práv a svobod. Jak jsem již však uváděl, celý systém ochrany individuálních subjektivních práv je založen na tzv. Schutznormtheorie, která nepočítá s možností ochrany veřejných statků ze strany jednotlivce ani s ochranou jiných veřejných zájmů, které překračují jeho sféru. Reflexe skutečnosti, že současný systém ochrany subjektivních práv nevytváří možnost dostatečně chránit veřejné statky, vedla k nastartování procesu rozšiřování možnosti přístupu k soudu i pro subjekty, které nejsou přímo dotčeny na svých právech, avšak podáním žaloby sledují ochranu veřejného statku či zájmu, za jejichž správu a ochranu sice je zodpovědný stát, avšak výkon této pravomoci není dostatečný, jestliže neexistuje adekvátní možnost soudního přezkumu. Proto se také v Německu postupně prosadila koncepce kvalifikovaných subjektů k podání žaloby ve věcech ochrany životního prostředí bez toho, že by se soud při přezkumu aktivní legitimace zabýval otázkou, zda takovýto subjekt je dostatečně aktivně legitimován ve smyslu soukromoprávního pojetí aktivní legitimace, či nikoliv. Zavedení tohoto prvku do německého právního systému přineslo množství kontroverzí, neboť je zcela evidentní, že v takovém případě dochází k rozporu se Schutznormteorií a jde o prvek v německém právním systému, který je v pravdě cizorodý. Není proto divu, že celý proces prosazení tohoto právního institutu probíhal nejdříve na úrovni jednotlivých spolkových států, aby vyvrcholil přijetím zákonné úpravy na spolkové úrovni.

Zastoupení advokátem je ve správním soudnictví povinné před Spolkovým správním soudem a vrchním soudem, nikoliv však před správním soudem prvního stupně (§ 67 I VwGO). Absence povinného zastoupení advokátem v první instanci je samozřejmě dána především nižší závažností projednávaných případů. Soudy jsou v souladu s ustanovením § 40 VwGO příslušné pro veřejnoprávní spory mimo spory, které spadají pod gesci Spolkového ústavního soudu. Nepřezkoumávají dále spory ve věcech majetkových, odpovědnostních, smluvních, politických a organizačních.7)

III. Verbandsklage – žaloba sdružení Obecný úvod, historický přehled Po třicet let probíhá v Německu diskuze nad institutem Verbandsklage (dále je používáno pouze označení „žaloba sdružení“8)). Co vlastně tento institut znamená a proč je tak kontroverzní v německém právním prostředí?

Ústava vedle rejstříku základních práv a svobod upravuje také kompetence Spolku a jednotlivých zemí spolku. § 75 odst. 1 bod 1, 2 Ústavy dává spolkovým státům právo upravit otázky myslivosti, ochrany životního prostředí a péče o krajinu. V rámci praktické realizace tohoto práva dochází na úrovni spolku k rámcové úpravě ochrany životního prostředí. V mezích takto stanovených spolkové země dále vydávají zákony na ochranu životního prostředí. Díky tomu bylo umožněno spolkovým zemím postupně zavádět institut žaloby sdružení v rámci své úpravy práva na ochranu životního prostředí.

Německý právní systém je vystavěn na ochraně individuálních subjektivních práv, která jsou zakotvena v ústavní rovině v Základním zákoně – Ústavě (Grundgesetz). Jejich poměrně vysoká ochrana a lpění na jejich důsledném prosazování je ve své podstatě reakcí na trauma vyplývající z německé historie první poloviny 20. století, která vyvrcholila druhou svě7)

8)

K tomu srov.: Pítrová, L. – Pomahač, R.: Evropské správní soudnictví. 1. vydání, Praha 1998, str. 116. Zvolený překlad je co do zvukomalebnosti a autentičnosti ne zcela přesný, přesto však vystihuje podstatu názvu. Současně vychází ze současné české právní úpravy, která používá právě pojmu „sdružení” (viz zákon č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů). Tento pojem má být v souvislosti s připravovaným novým občanským zákoníkem nahrazen právě termínem „spolek“, avšak zatím tomu tak není. Uchýlil jsem se však k tomuto překladu také proto, aby nedocházelo při čtení k záměně s termínem Spolek, kterým je označen svaz německých států sdružených do Spolkové republiky Německo. V tomto případě jsem se přidržel uvyklého překladu.

Žaloby sdružení se poprvé objevují v legislativě spolkové země Brémy (rok 1979) následovány Hesenskem (1980), Hamburkem (1981), Berlínem (1983) a Sárskem (1987). Po spojení východního a západního Německa přibyly k těmto zemím: Braniborsko (1992), Sasko-Anhaltsko (1992), Sasko (1992), Duryňsko (1993), dále přibylo i Dolní Sasko (1993), Porýní-Falcko (1994) a Severní Porýní-Vestfálsko (2000). Poslední dva státy, které odolávaly: Meklenbursko-Přední Pomořansko a Bavorsko

43

Via Iuris II/2005

Ve vefiejném zájmu včlenily úpravu žalob sdružení do svých právní řádů až v roce 2002, tedy v době, kdy již bylo jasné, že žaloby sdružení budou institucionalizovány i na spolkové úrovni.

i jednotlivé spolkové země.13) Ústava tak poměrně jasně stanovuje, že Spolek musí zákonem upravit základní legislativní rámec a nechat přitom dostatečný prostor pro jednotlivé spolkové země, aby si detailněji tuto oblast legislativně upravily. Toho využily jednotlivé spolkové země a postupně zavedly do svých zákonů na ochranu životního prostředí úpravu žalob sdružení.

Uvedený přehled je zajímavé dát do společenských souvislostí. Prvním státem, který zavedl žaloby sdružení, je bývalé hansovní město Brémy, ve kterém po většinou ve volbách vítězí sociální demokraté (SPD). Jde o nejmenší ze spolkových států, avšak jeden z nejprogresivnějších, což vyplývá pravděpodobně i z historie tohoto města, čemuž nasvědčuje i to, že další z hansovních měst – Hamburg brzy následovalo. Na opačném konci tohoto pomyslného pelotonu stojí Bavorsko, neochvějná bašta Křesťanskosociální unie (CSU), nejbohatší a největší stát Německa.

Po 23 let byly žaloby sdružení upraveny pouze na úrovni jednotlivých spolkových států v rámci právní úpravy ochrany životního prostředí. Ty upravují žaloby sdružení velice obdobně. Jak již lze dovozovat ze samotného názvu, jde o žaloby, které může podávat pouze kvalifikovaný subjekt, tedy konkrétně občanské sdružení zabývající se ochranou životního prostředí, které musí splnit podmínky pro registraci. Takto registrované občanské sdružení má možnost účastnit se určitých správních řízení, ve kterých se rozhoduje o podstatných zásazích do životního prostředí. V rámci správního řízení musí využít všech opravných prostředků, které má k dispozici stejně jako kterýkoliv účastník řízení. V případě, že však bude považovat rozhodnutí správního orgánu i po využití všech opravných prostředků za protiprávní, má možnost podat správní žalobu. Soud však již nebude hodnotit otázku aktivní legitimace tohoto subjektu, pouze zkontroluje, zda je sdružení opravdu registrováno.

K nejdůležitějšímu kroku v německé právní úpravě žalob sdružení však došlo v roce 2002. Bundestag přijal dne 25. 3. 2002 novelu9) Spolkového zákona na ochranu životního prostředí10) (dále jen „BNatSchG“), která vstoupila v účinnost 4. 4. 2002, v níž upravil žaloby spolků. Tento významný krok byl možný díky politickým změnám, ke kterým došlo v roce 1998 ve volbách do Bundestagu, kdy poprvé v historii zvítězila tzv. rudozelená koalice SPD a Zelených (Grünnen). Nová politická garnitura byla více otevřená aplikaci nových právních institutů na ochranu životního prostředí.11)

Důležitým historickým milníkem žalob sdružení byla již zmiňovaná novelizace BNatSchG, která měla za následek především:

Na druhou stranu lze také předpokládat, že Německo v dostatečném předstihu reflektovalo aktuální vývoj v této oblasti na úrovni práva Evropské unie, která se stala smluvní stranou Aarhuské konvence, o níž jsem se zmiňoval již v minulé části svého článku.

a) rozšíření možnosti podání žaloby sdružení proti rozhodnutím spolkových správních orgánů, které lze chápat jako ústřední orgány státní správy Spolkové republiky Německa,

Právní úprava žalob sdružení – úvod

b) stanovení minimálního počtu správních řízení pro všechny spolkové země, kterých se mohou sdružení/spolky účastnit a podávat proti nim žaloby sdružení,

Jak již bylo patrno z historického přehledu vývoje žalob sdružení, jejich úprava v Německu vznikala doslova „zezdola“. Tento proces zcela odpovídá obecně patrné závislosti mezi velikostí státu a jeho státním uspořádáním. Ve zevšeobecňující rovině lze říci, že čím je stát svou rozlohou menší, tím více státní uspořádání počítá se spoluprací s občany a jejich zapojováním do veřejného dění.12) Německá Ústava rozděluje jednotlivé pravomoci mezi Spolkem a spolkovými zeměmi v § 74 a násl. a ustanovení § 75 Ústavy konkrétně určuje, že Spolek sice vydává zákon na ochranu životního prostředí, stejně tak však činí

9)

10)

11)

12)

c) sjednocení dalších požadavků, jež musejí být splněny pro podání žaloby ve veřejném zájmu.

Žaloby sdružení na spolkové úrovni Žaloby sdružení na úrovni jednotlivých spolkových zemí byly do značné míry omezeným nástrojem ochrany životního prostředí, a to zejména proto, že mohly být použity pouze proti individuálním správ-

Gesetz zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege und zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften – BNatSchGNeuregG – v. 25. 3. 2002 (BGBI. I, S. 1193). Gesetz über Errichtung eines Bundesamtes für Naturschutz (BNatSchG) vom 6. August 1993 (BGBl. III/FNA 791 – 7. Schmidt, A. – Zschiesche, M. – Rosenbaum, M.: Die naturschutzrechtliche Verbandsklage in Deutschland – Praxis und Perspektiven, 1. Auslage, Berlin 2004, str. 11. Jestliže srovnáme jednotlivé státní systémy v zemích, u kterých nebyl narušen demokratický vývoj, nebo nedošlo k jiným závažným událostem, musíme k tomuto závěru dospět. Mezi

Via Iuris II/2005

13)

44

nejprogresivnější země nepatří velké státy, jejichž hlavní potřeba je udržet stabilizovanou centrální moc. Důsledkem je větší rigidita a byrokratičnost ve vztahu k jedinci. Nejprogresivnější co do občanské angažovanosti jsou naopak malé státy (typicky Švýcarsko, Holandsko, Švédsko atd.). U malých zemí, které se svým státním fungováním ve vztahu k jednotlivci podobají státům velkým, najdeme většinou historickou podmíněnost tohoto stavu (typicky Rakousko jako bývalá velká monarchie, či Česká republika jako posttotalitní stát). Originál citace Ústavy: „Bund macht das Gesetz über Naturschutz, Wasser und alle Länder müssen eigenes Naturschutzgesetz machen.“

Ve vefiejném zájmu c) Okruh geografické působnosti sdružení musí překračovat hranice jednoho spolkového státu. Jde tedy o to, aby sdružení nepůsobilo pouze na území jednoho spolkového státu, ale aby fungovalo ve více spolkových státech. V praxi jde především o existenci jednotlivých poboček sdružení, které se nacházejí v různých státech Spolku.

ním aktům (konkrétně vymezeným – k tomu viz dále), které byly vydány správními orgány těch států, které danou úpravu měly k dispozici. Až do zmiňované novelizace BNatSchG nebylo tedy možné žalovat rozhodnutí vydaná spolkovými správními orgány. Spolkové správní orgány – tedy ústřední orgány státní správy – mají funkční příslušnost především ve věcech, které překračují jurisdikci jednotlivých spolkových států. V případě ochrany životního prostředí jako veřejného zájmu je ze samé podstaty jasné, že závažná rozhodnutí (např. o velkých investičních záměrech), která opravdu zásadním způsobem ovlivňují životní prostředí, neboť mají dopad na více spolkových zemí, se rozhodují právě na spolkové úrovni. Novelizovaný BNatSchG umožňuje podání žaloby sdružení i proti některým rozhodnutím spolkových správních orgánů (viz dále).

V této souvislosti je třeba podotknout, že struktura nevládních organizací je v Německu odlišná od uspořádání neziskového sektoru, na které jsme v České republice zvyklí. V Německu fungují především velké organizace s působností v mnoha spolkových státech.14) Často jde o organizace blížící se svou strukturou a fungováním politickým stranám. Tato velká sdružení rozvíjí mnoho druhů činností na ochranu životního prostředí. K těmto účelům čerpají poměrně rozsáhlou podporu jak od ústředních spolkových orgánů (Ministeria), tak od vlád jednotlivých států Spolku. Proto není třetí podmínka registrace pro většinu organizací skutečnou překážkou. Ještě dodejme, že na spolkové úrovni registraci zajišťuje Spolkové ministerstvo životního prostředí (Bundesministerium für Umwelt).

Podmínky pro podání žaloby Novela BNatSchG vychází z nabytých zkušeností jednotlivých spolkových zemí. Proto úprava v podstatě opisuje základní systematiku tak, jak ji mají všechny spolky uzákoněnou ve své legislativě. Jak již bylo řečeno, základními podmínkami (platí jak na základě novely BNatSchG, tak obdobně i v ostatních spolkových zemích), které musí být před podáním žaloby sdružení vyčerpány, jsou:

d) Organizace, která chce být zaregistrována, musí být neziskovou organizací, tedy nesmí se nacházet v daňovém režimu pro ziskové organizace. e) Nejdiskutabilnější podmínkou novely BNatSchG je požadavek, aby sdružení/spolek, které chce být zaregistrováno, mělo tzv. „otevřené členství“, tedy aby každý, kdo podporuje jeho cíle, měl možnost stát se jeho členem. Členství musí být navíc spojeno s hlasovacím právem (§ 59 BNatSchG). Jak vidno jde o podmínku vyplývající z fungování německého neziskového sektoru, který je opravdu záležitostí značně masovou. Podle mého názoru však díky tomu novela značným způsobem zasahuje do sdružovacího práva a s tím souvisejících svobod. Nejde ani tak o právě uvedený požadavek samotný, kterému se z hlediska demokratických kritérií nedá nic vytknout, ale o fakt bezprostředně determinující typ uspořádání sdružení/ /spolku.

1. registrace občanského sdružení/spolku, 2. účast ve správním řízení a využití všech řádných opravných prostředků. 1. Registrace Registrace je velice důležitým stavebním kamenem celého systému žalob sdružení, a to hned z několika důvodů. V případě, že je sdružení/spolek registrováno, je informováno o všech řízeních zahajovaných spolkovými úřady, jichž se mohou účastnit (viz dále). Na základě poskytnutých informací se může sdružení/spolek řízení účastnit. Procesní práva takovéhoto účastníka řízení nejsou nijak omezena. Registrace nahrazuje diskreční pravomoc správního orgánu při vymezování účastníků správního řízení, navíc v případě podání žaloby soud pouze přezkoumává, zda sdružení/spolek je registrováno. Registrace může být provedena pouze na základě kumulativně splněných podmínek vycházejících z ustanovení § 59 BNatSchG:

2. Účast ve správním řízení a využití všech řádných opravných prostředků Účast sdružení/spolku ve správním řízení a využití všech řádných opravných prostředků jako podmínka podání správní žaloby je logickým požadavkem, který vyplývá ze samotné podstaty uspořádání soudního přezkumu fungování veřejné správy. Německý systém žalob sdružení je však velice omezený. Neumožňuje účastenství sdružení/spolku ve všech správních řízeních, ve kterých např. mohou být dotčeny zájmy ochrany životního prostředí podobně jako v České republice. Zákon naopak taxativně vypočítává typy řízení, kterých se sdružení/spolky účastnit mohou (k tomu viz dále). V této souvislosti je třeba

a) Sdružení/spolek musí mít ve svých stanovách definován cíl činnosti: ochranu životního prostředí. Jde o podobnou podmínku, kterou známe z naší právní úpravy v souvislosti s aplikací § 70 zák. č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „zák. o ochraně přírody“). V praxi spolkové orgány nekladou speciální nároky na splnění této podmínky. b) Po tři roky musí být sdružení aktivní v souladu s cílem sdružení/spolku, tedy v ochraně životního prostředí. Sdružení tedy musí doložit dostatek důkazů o tom, že opravdu po tři roky vyvíjí činnost související s ochranou životního prostředí.

14)

45

Typickým příkladem je Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland.

Via Iuris II/2005

Ve vefiejném zájmu podotknout, že dále existuje množství správních řízení, kterých se mohou sdružení/spolky účastnit, ale nejsou aktivně legitimována k podání správní žaloby.

žalobní námitky pouze a jen tam, kde se s nimi již před ním potýkal správní orgán –, je nutno říci, že jde ve skutečnosti o značně restriktivní opatření kladoucí na sdružení/spolky nemalé požadavky. Přestože jsou německá sdružení/spolky z hlediska členské základny opravdu velkými celky, v praxi často nemají dostatečně zajištěnou právní pomoc. Jestliže se tedy sdružení/spolek účastní určitého správního řízení, v praxi uplatňuje především odborné námitky týkající se pouze věcné stránky projednávané otázky. Často tak může docházet z hlediska práva k opomenutím ba přímo nevědomosti, že mohla či měla být ta která skutečnost namítána.

Další požadavky, které musí být splněny pro podání žaloby ve veřejném zájmu 1. Rozpor s právem na ochranu životního prostředí Tato podmínka je základním způsobem upravena v § 61 odst. 2 BNatSchG. Z tohoto ustanovení vyplývá, že žaloba sdružení musí být opřena o tvrzení, že žalobou napadený právní akt je v rozporu s konkrétními normami, které slouží k ochraně krajiny a životního prostředí. Nemusí jít přitom o normy, jež jsou obsaženy v předpisech, které bezprostředně směřují k ochraně životního prostředí, ale jde především o posouzení konkrétní právní normy a o identifikaci cíle, ke kterému směřuje. Jak vidno, zákonodárce tedy přesně specifikuje, k jakému účelu lze žaloby sdružení použít. Nelze proto žalobou sdružení napadat nezákonnosti vzniklé při vzniku individuálního právního aktu, či přímo jeho obsahové náležitosti, jestliže se nedotýkají zákonem poskytované ochrany životního prostředí. V souvislosti s tím vytvořil Spolkový správní soud zásady pro kvalifikaci veřejných žalob. Soud v jednom ze svých rozhodnutích15) stanovil, že v případě žalob sdružení lze na jejich základě soudně přezkoumat tyto skutečnosti: ■

zda v rámci správního řízení proběhlo správní uvážení ohledně zájmu na právní ochranu životního prostředí,

■

zda ve správním uvážení byly z povahy věci naplněny požadavky na právní ochranu životního prostředí,

■

zda vůbec byl rozpoznán význam ochrany životního prostředí,

■

zda správní orgán vycházel z předpokladu rovnováhy mezi plánováním dotčených veřejných a soukromých zájmů takovým způsobem, který představuje objektivní závažnost zájmu ochrany životního prostředí.

Řízení, kterých se sdružení/spolky mohou účastnit V souladu s tím, co bylo uvedeno výše, můžeme říci, že kvalifikovaný subjekt – registrované sdružení/spolek – zastupuje v určitých typech správního řízení veřejný zájem spočívající v ochraně životního prostředí. Na základě tohoto účastenství pak sdružení/spolek může podat žalobu. Vzhledem k tomu, že žaloby sdružení vznikly nejdříve na úrovni jednotlivých spolkových států, každý z nich samostatně vymezil okruh správních řízení, kterých se mohou sdružení/spolky účastnit. Novela BNatSchG v rámci sjednocení legislativy stanovuje typy řízení, kterých se může registrované sdružení/spolek účastnit a případně na základě svého účastenství podat žalobu sdružení. Spolkové státy však mohou okruh správních řízení, potažmo rozhodnutí, která jsou napadnutelná žalobou sdružení, rozšířit, vždy však musí jít o rozhodnutí vydaná správním orgánem toho kterého spolkového státu. Vraťme se však ke spolkové právní úpravě. Konkrétně tedy k § 61 odst. 1 BNatSchG, který umožňuje účastnit se a případně podat žalobu sdružení proti: 1. výjimce ze zákazů a nařízení, které platí v chráněných územích,16) 2. rozhodnutím podobným územnímu rozhodnutí – Planfeststellungsbeschluss,17)

V rámci takto stanoveného postupu může správní orgán akcentovat jednotlivý zájem oproti jinému. Jde tedy o diskreční pravomoc, do které nemůže být ze strany soudu zasahováno.

3. průmyslovým plánům pořízeným za účasti veřejnosti.17) ad 1. Jde o řízení o výjimkách z režimu ochrany chráněných území, jako je národní park (Nationalpark) či chráněná přírodní oblast (Naturschutzgebiet), případně i další chráněná území založená v souladu s legislativou Evropské unie. Podobnost v českém právu můžeme nalézt např. v ustanovení § 43 zák. o ochraně přírody.

2. Žalobní námitky musely být vzneseny již ve správním řízení Další podmínkou pro podání žaloby sdružení je požadavek na uplatnění obsahu žalobních bodů již v samotném správním řízení. Sdružení/spolek tak již ve správním řízení muselo uplatňovat námitky, se kterými se pak obrací na soud. V této souvislosti musím podotknout, že jakkoliv se zdá být tento požadavek oprávněný – sloužící pravděpodobně k tomu, aby soud byl nucen přezkoumávat

ad 2. „Planfestellungsbeschluss“ je rozhodnutím ve většině případů podobným územnímu rozhod16)

15)

17)

BVerwG. NuR 1998, 544, 545.

Via Iuris II/2005

46

§ 61 odst. 1 č. 1 BnatSchG. § 61 odst. 2 BnatSchG.

Ve vefiejném zájmu Z velkého množství dat, které UFU nashromáždiv časovém období od 1. 1. 1996 do 31. 12. 2001, si v této souvislosti dovoluji zmínit následující:

nutí.18) Pod tímto zákonem užitým termínem se současně skrývají rozhodnutí19) o: ■

stavbě či podstatné změně silničních komunikací,

■

rozvojovém záměru Německých drah,

■

výstavbě železniční sítě,

■

výstavbě letišť,

■

vodohospodářských stavbách,

■

stavbách vodních kanálů,

■

výstavbě telegrafní sítě,

■

výstavbě skládek odpadů,

■

vypracování základních plánů pro stavbu závodu.

lo23)

1. Zastoupení žalob sdružení v celkovém počtu podaných žalob Ze studie provedené UFU bylo zjištěno, že v průměru v letech 1998 – 2001 bylo německými správními soudy rozhodnuto více než 200 000 sporů. Správní soudy rozhodovaly v průměru jen o 30 žalobách sdružení ročně. Jak vidno, jde o zcela mizivé počty žalob ve veřejném zájmu podané občanskými sdruženími. Z tohoto základního údaje můžeme dovodit dva základní závěry:

ad 3. Třetí v pořadí jsou žaloby proti rozhodnutím o průmyslových plánech s účastí veřejnosti. V tomto případě existují rozdílné názory na praktičnost použití takto vymezeného okruhu řízení. Podle autorů studie „Access to Justice in Environmental Matters – Country Reports and Case Studies Part II, Germany – Italy – The Netherlands“20) je třeba toto ustanovení vykládat v souvislosti s důrazem na posilování role účasti veřejnosti při kontrole správních procesů prosazovaných především ze strany Evropské unie, jakými jsou např. IPPC (v České republice transponovaný zákonem č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci21)) či u nás známější a již od roku 1992 používaný proces EIA (posuzování vlivů na životní prostředí22)).

a) Tímto je vyvrácen argument odpůrců žalob ve veřejném zájmu, že by jejich zavedení vedlo k zahlcení soudů, pokud by docházelo k masovému využívání tohoto institutu. Ze statistických dat vyplývá, že ve skutečnosti závisí především na nastavení právních podmínek, které musí být splněny pro podání tohoto typu žaloby, a že nelze tedy plošně odbývat snahu po zavedení žalob ve veřejném zájmu pouze nepodloženou obavou z možného paralyzování soudů. b) Současně je třeba říci, že zcela zanedbatelný počet žalob sdružení v celkovém počtu všech projednaných žalob naznačuje, že německá úprava je příliš restriktivní a nesměřuje k naplnění účelu, pro který byla zavedena – tedy zvýšení ochrany veřejného zájmu na zachování životního prostředí prostřednictvím žalob sdružení. Přestože je německá veřejná správa vysoce vyzdvihována co do zákonnosti svého fungování, lze mít přeci jen důvodné pochyby o tom, že za jediný rok vznikne pouze třicet sporných případů nutných k rozhodnutí soudy. Této úvaze nakonec nasvědčuje i shora uvedený rozbor německé právní úpravy žalob sdružení. Množství kumulativních podmínek, které musí žalobce ve veřejném zájmu splnit, aby se věcí zabýval soud, je až zarážející. Z výsledků průzkumu je tedy patrno, že celá úprava je ve své podstatě nefunkční.

Statistické výsledky průzkumu k žalobám sdružení Nezávislý institut pro otázky životního prostředí (Unabhängiges Institut für Umweltfragen e. V. – dále jen „UFU“) zabývající se právními otázkami v souvislosti s ochranou životního prostředí se zaměřil na analýzu aplikace žalob sdružení v praxi. Podrobná statistická práce přinesla své výsledky, díky čemuž lze dnes s poměrně velkou dávkou přesnosti zjistit, jak je německá právní úprava žalob sdružení využívána. Výsledky celé studie jsou velice zajímavé a dávají možnost zodpovědět některé palčivé otázky spojené s žalobami ve veřejném zájmu. 18) 19)

20)

21)

22)

2. Úspěšnost žalob sdružení

§ 39 a násl. zákona č. 50/1976 Sb., stavební zákon. Schmidt, A. – Zschiesche, M. – Rosenbaum, M.: Die naturschutzrechtliche Verbandsklage in Deutschland – Praxis und Perspektiven, 1. Auslage, Berlin 2004, str. 14. http://europa.eu.int/comm/environment/aarhus/pdf/accessto justice_ii.pdf Jde o transpozici směrnice Evropské unie č. 96/61, podrobnosti viz např. www.ippc.cz. Zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí.

Jedním z dalších aspektů, kterými se výzkum UFU zabýval, byla úspěšnost podaných žalob sdružení. Výsledky jsou uvedeny v následující tabulce: 23)

47

Výsledky studie byly zveřejněny v této práci již zmiňované knize: Schmidt, A. – Zschiesche, M. – Rosenbaum, M.: Die naturschutzrechtliche Verbandsklage in Deutschland – Praxis und Perspektiven, 1. Auslage, Berlin 2004.

Via Iuris II/2005

Ve vefiejném zájmu Žaloby sdružení podané v období 1. 1. 1996 – 31. 12. 2001 110

100 %

9

8,2 %

Z toho bylo částečně úspěšných

20

18, 2 %

Z toho bylo prohraných

81

73, 6 %

Z toho bylo úspěšných

až zkostnatělostí. To se projevilo i v případě úpravy žalob sdružení. Zákonodárce sice na jedné straně akceptoval skutečnost, že státní správa ne vždy dostatečně v souladu se zákonem zohledňuje při svém rozhodování ochranu životního prostředí. Proto také vytvořil institut žalob sdružení. Na druhé straně právní úprava žalob sdružení obsahuje tolik podmínek, které musí být splněny pro podání žaloby sdružení, že ve své podstatě zabraňuje jeho dostatečnému využití. Výsledky zmiňovaného průzkumu tomu odpovídají. Každý rok je soudy řešeno pouze 30 žalob sdružení v celé Spolkové republice Německo. Jde v pravdě o zanedbatelné číslo a je v podstatě výsměchem celé úpravě žalob sdružení. Při takto nízkém počtu žalob nelze považovat německou úpravu žalob sdružení, tedy žalob ve veřejném zájmu, za opravdu efektivní nástroj kontroly fungování veřejné správy.

Z výsledků je patrno, že žalobci ve veřejném zájmu jsou úspěšní ve zhruba čtvrtině případů, což je mírný celoněmecký nadprůměr úspěšnosti správních žalob, jestliže v roce 1998 z 91 527 soudních rozhodnutí bylo 17 834 rozhodnuto ve prospěch žalobce. Z výzkumu mimo jiné také vyplynulo, že v případě žalob, které souvisely s ochranou zvláště chráněných území, dosahovala úspěšnost žalob až 60% hranice.

Závěr Německý systém správního soudnictví – Verwaltungsbarkeit – je přes některé systémové odlišnosti velice podobný českému správnímu soudnictví. Zejména základní otázka věcné legitimace ve správním soudnictví je stejně řešena. Německý právní systém obecně vyniká svou komplexností, detailností právní úpravy, ale také svou rigidností

V poslední části seriálu se budu zabývat úpravou soudní ochrany veřejného zájmu ve státě, který je typickým představitelem angloamerického systému práva, tedy Spojenými státy americkými. (Pokračování příště)

Via Iuris, čtvrtletní příloha věnovaná ochraně veřejných zájmů cestou práva, II/2005. Připravuje Public Interest Lawyers Association (PILA) ve spolupráci s ASPI, a. s. Vychází dne 31. 5. 2005 v časopisu Právní fórum. Adresa redakce: Public Interest Lawyers Association, Bratislavská 31, 602 00 Brno. Tel.: 545 210 446, fax, 545 240 012, e-mail: [email protected], www.pilaw.cz.

Via Iuris II/2005

48