KADER GROOTSCHALIGE EVACUATIE Gezamenlijke uitgangspunten en procesbeschrijving

Bijlage: SMO 12.02b

KADER GROOTSCHALIGE EVACUATIE Gezamenlijke uitgangspunten en procesbeschrijving (voorheen de Strategie grootschalige evacuatie)

versie 1.10 dd 13 -4--2013 status: concept

1

INHOUDSOPGAVE DEEL I: uitgangspunten 1. Waarom dit document?......................................................................3 1.1 Reikwijdte .....................................................................................4 2. Wat verstaan we onder evacuatie? ....................................................6 2.1 Het begrip “evacuatie” ..................................................................6 2.2 Vormen van verplaatsing ...............................................................7 3. Waar moet rekening mee worden gehouden bij besluitvorming over evacuatie?........................................................................................8 3.1 Inleiding ......................................................................................8 3.2 Uitgangspunten voor de samenwerking tussen het Rijk en de regio’s en tussen de regio’s onderling ............................................................8 3.3 De beïnvloedingsmogelijkheden van de overheid............................. 10 3.3.1 Beschikbare beïnvloedingsmogelijkheden............................... 11 3.3.2 Mogelijke rollen.................................................................. 12 3.4 Proces van besluitvorming ........................................................... 15 3.4.1 Context ........................................................................... 15 3.4.2 Geen wettelijke grondslag voor bevel tot evacuatie ................ 16 3.4.3 Hulpverlener: burger én professional.................................... 17 3.4.4 Omgaan met onzekerheid en tijd ......................................... 17 3.4.5 Geen besluit tot evacuatie is ook een keuze .......................... 18 3.4.6 Het belang van evacuatiestrategieën .................................... 18 3.4.7 Neem optie niet evacueren serieus ...................................... 19 3.4.8 Verdringingsreeks ............................................................. 19 3.4.9 Beslismatrix ..................................................................... 20 3.5 Zelfredzaamheid en redzaamheid ................................................. 21 3.6 Communicatie............................................................................ 23 3.7 Internationale aspecten............................................................... 24 3.8 Kosten en schade ....................................................................... 25

DEEL II: procesbeschrijvingen 4. 5. 6.

Hulpmiddel voor de voorbereiding op besluitvorming.......................27 Hulpmiddel voor het beoefenen van het besluitvormingsproces...... 42 Checklisten.......................................................................................68

BIJLAGEN BIJLAGE 1: WETTELIJK KADER ............................................................. 70 BIJLAGE 2: BRONNEN COMMUNICATIE EN EVACUATIE ......................... 69 BIJLAGE 3: REGELINGEN VOOR KOSTEN EN SCHADE ............................ 81


2

1.

Waarom dit document?

Dit document vormt het startpunt voor een unité de doctrine voor de voorbereiding op en uitvoering van een grootschalige evacuatie, ongeacht de aanleiding om te evacueren. Het document licht allereerst enkele begrippen toe. Vervolgens worden uitgangspunten beschreven voor de verhouding tussen het Rijk en de regio’s en wordt aangegeven welke rollen de rijksoverheid kan innemen. Daarna worden aandachtspunten voor het proces van besluitvorming en bijbehorende uitgangspunten meegegeven, wordt ingegaan op het belang van zelfredzaamheid en van tijdige communicatie. Ook wordt het wettelijk kader voor evacueren beschreven. Tot slot worden hulpmiddelen aangereikt om de besluitvorming voor te bereiden en te beoefenen. Een grootschalige evacuatie1 is een vraagstuk waarbij veel aankomt op het adequaat kunnen omgaan met onzekerheden; planvorming is maar ten dele mogelijk. Een flexibele aanpak moet voorop staan. Er zijn namelijk veel – niet altijd volledig te beheersen - factoren van invloed op evacuatie, zoals: de verkeerscapaciteit, (verminderde) zelfredzaamheid van burgers, aanwezigheid van vee, de aard van de dreiging en/of het incident, de onzekerheid of het incident zich zal voordoen, de reactietijd, de omvang van het bedreigde gebied, opvang en verzorging van evacués, een veelheid aan actoren en kosten. Mede daarom wordt grootschalige evacuatie in dit document opgevat als een multiproces en is het breder dan het gemeentelijke rampbestrijdingsproces evacuatie. Bovendien heeft een grootschalige evacuatie veelal een grote maatschappelijke impact omdat het het leven van individuele burgers en het functioneren van bedrijven en overheden in vergaande mate beïnvloedt, voor korte of langere termijn. Evacuatie onderdeel gehele beheersing incident Het vraagstuk grootschalige evacuatie staat nooit op zichzelf. Op het moment dat dit aan de orde is, dreigt of speelt een grootschalig incident, waarbij de overheid, burgers en bedrijven in actie moeten komen om zich zelf te beschermen en om de maatschappelijke impact zoveel mogelijk te beperken. Het besluit tot evacuatie maakt dan onderdeel uit van een set van besluiten om alle gevolgen van het incident zo veel mogelijk te beperken. Besluitvorming over evacuatie heeft een grote invloed op het verloop en de gevolgen van een incident. Zo kunnen hulpverleners die worden ingezet voor evacuatie, niet worden ingezet voor de bestrijding of het voorkomen van het incident. Andersom kunnen andersoortige beheersmaatregelen ook invloed hebben op de noodzaak van een evacuatie. Het is dus altijd van belang om een beslissing over evacuatie in samenhang te zien met andere beslissingen ter beheersing van het incident. Zelfredzaamheid De zelfredzaamheid van burgers en bedrijven mag niet worden onderschat. Sterker nog, de zelfredzaamheid van burgers staat voorop en de overheid moet deze zoveel mogelijk faciliteren om vervolgens optimaal gebruik te kunnen maken van de zelfredzaamheid. Zelfredzaamheid brengt met zich mee dat burgers en bedrijven keuzevrijheid hebben. Voor de invulling hiervan hebben zij handelingsperspec1

Onder evacuatie wordt in deze strategie verstaan: het verplaatsen van mensen, dieren en goederen naar een veilige plaats tot een stabiele situatie is bereikt. Zie verder hoofdstuk 2.


3

tief nodig en hebben zij inzicht nodig in de gevolgen van hun keuzes; bijvoorbeeld dat zij zelf verantwoordelijk zijn voor hun veiligheid bij het niet opvolgen van een evacuatieadvies/-bevel. Het is aan de overheid om – zeker ook in de fase waar er (nog) geen acuut gevaar dreigt – duidelijk te zijn over wat zij heeft gedaan, wat ze kan en zal doen en wat er dus van de burgers en bedrijven wordt verwacht om voorbereid te zijn2. Bovendien zullen burgers meer genoodzaakt worden zelfredzaam gedrag te vertonen naarmate de overheid minder doet (en vice versa). Met andere woorden, een rolkeuze van de overheid beïnvloedt de rolkeuze van andere actoren. Door de zelfredzaamheid van burgers en bedrijven te gebruiken, kan de overheid de schaarse hulpverleningscapaciteit daar inzetten waar deze het hardst nodig is, zoals voor niet-zelfredzamen. Omgaan met onzekerheid: voorbereiden op basis van scenario’s Anticipatie en veerkracht, ondersteund door flexibele besluitvormingsprocessen, zijn kernwoorden voor een effectief overheidsoptreden in een onzekere omgeving. Preparatie door zowel publieke als private partijen is een belangrijke randvoorwaarde voor een effectieve evacuatie. Het denken in (combinaties van) scenario’s die een grote verscheidenheid aan mogelijkheden representeren, is van groot belang voor effectieve besluitvorming over evacuatie. Bovendien komt dit de verantwoording ten goede omdat afwegingen worden gemaakt tussen mogelijke scenario’s waarbij de positieve en negatieve consequenties zijn vergeleken op basis van de dan beschikbare kennis. Daarnaast zal in de realiteit altijd sprake (moeten) zijn van een combinatie van responsstrategieën (evacuatiestrategieën toegespitst op de specifieke situatie). Planmatige voorbereiding van een evacuatie kan maar tot op zekere hoogte, in realiteit gaat het altijd anders: een dijk breekt op meerdere plaatsen door, de wind is harder of minder hard dan in het scenario stond of gaat de andere kant op en een evacuatieroute is niet of nauwelijks bruikbaar door files, ongelukken of wegwerkzaamheden. Per type incident verschilt de mogelijkheid op de evacuatie te anticiperen (bijvoorbeeld kerncentrale) of dat meer een beroep gedaan moet worden op veerkracht (bijvoorbeeld een chemisch incident). Daarnaast: burgers en bedrijven nemen eigen beslissingen, gebaseerd op de eigen inschattingen van de ernst van de situatie en de mogelijkheden tot handelen. Daar moet de overheid rekening mee houden. Vertrouwen in de overheid en informatievoorziening door anderen dan de overheid, bepalen mede de inschatting die burgers maken.

1.1 Reikwijdte Het voorliggende document heeft tot doel enerzijds orde te brengen in de complexiteit van het evacuatievraagstuk en anderzijds het formuleren van gezamenlijke – voor Rijk en veiligheidsregio’s geldende - uitgangspunten voor de besluitvorming over en de 2

Zie bijvoorbeeld artikel 46, tweede lid, van de Wet veiligheidsregio’s: het bestuur van de veiligheidsregio draagt er zorg voor dat de bevolking informatie wordt verschaft over de rampen en de crises die de regio kunnen treffen, over de maatregelen die zijn getroffen ter voorkoming en bestrijding of beheersing hiervan en over de daarbij te volgen gedragslijn.


4

uitvoering van een evacuatie. Aldus wordt beoogd helderheid te verschaffen over elkaars rollen en over de wederzijdse verwachtingen. Daarbij moet worden bedacht dat een grootschalige evacuatie kan leiden tot situaties waarbij regio’s conflicterende belangen (kunnen) hebben zoals het gebruik van dezelfde beperkte bijstandsmogelijkheden, van dezelfde infrastructuur om over te evacueren, van dezelfde hulpverleningsinzet om mensen te redden uit getroffen gebied en het gebruik van dezelfde opvangmogelijkheden. De uitgangspunten en procesbeschrijvingen in dit document zijn primair bedoeld voor situaties die de grenzen van meerdere gemeenten en veiligheidregio’s overschrijden, die een internationale component hebben of situaties die tot een zodanige maatschappelijke ontwrichting (kunnen) leiden dat een rol voor de regio en/of de Rijksoverheid is aangewezen. Ondanks het feit dat de focus van de strategie ligt op grootschalige evacuaties, is het gedachtegoed zodanig generiek dat het ook toepasbaar is voor kleinschalige(re) evacuaties (bij bijvoorbeeld een grote brand of de demontage van een bom uit de Tweede Wereldoorlog). All hazard De uitgangspunten en procesbeschrijvingen zijn all hazard en hanteerbaar voor al die dreigingen waarbij evacuatie een handelingsperspectief is. Het in het verleden vaak gehanteerde uitgangspunt dat alleen sprake kan zijn van een grootschalige evacuatie bij een ergst denkbare overstroming wordt hiermee losgelaten. Naast hoogwater kan grootschalige evacuatie ook bij bijvoorbeeld natuurbranden, chemische of nucleaire incidenten een belangrijk instrument zijn om slachtoffers te voorkomen of te beperken en om eventuele andere belangen te beschermen (zie ook paragraaf 3.4.6 over de verdringingsreeks). Terugkeer en herstel niet in dit document Evacueren kan niet los worden gezien van terugkeer en eventueel herstel van het incidentgebied. Toch zijn deze elementen nu niet meegenomen. Voor terugkeer en herstel is in de besluitvorming rondom een incident voldoende tijd en het dient een plaats te krijgen in de nafase.


5

2.

Wat verstaan we onder evacuatie?

Voor een goed inzicht in het vraagstuk van evacuatie en om te borgen dat de betrokken actoren over hetzelfde praten, is het noodzakelijk enkele begrippen helder te beschrijven. In de hierna volgende paragrafen wordt eerst het begrip evacuatie toegelicht en vervolgens nader ingegaan op de verschillende vormen van evacuatie.

2.1

Het begrip “evacuatie”

Onder evacuatie wordt in dit document verstaan: het verplaatsen van mensen, dieren en goederen naar een veilige plaats tot een stabiele situatie is bereikt. Verplaatsen kan preventief of tijdens een incident. Onder evacuatie vallen ook alle ondersteunende maatregelen/processen zoals alarmering, risico- en crisiscommunicatie, registratie, vervoer(sbegeleiding), opvang en zorg voor primaire levensbehoeften, zorg voor het geëvacueerde gebied3. Evacuatie wordt daarmee gezien als een overkoepelend proces waar verschillende rampbestrijdingsprocessen binnen vallen. Veilige plaats Een veilige plaats ligt: - in het bedreigde gebied: - de eigen verblijfplaats (schuilen) mits deze voldoende bescherming biedt tegen het dreigende gevaar en er voldoende voorzieningen zijn om in leven te blijven (voedsel, drinken, medicijnen, beschutting etc); - een andere plaats die voldoende bescherming biedt en voldoende voorzieningen heeft om in leven te blijven (voedsel, drinken, medicijnen, beschutting etc); - buiten het bedreigde gebied (kan zowel binnen als buiten de bronregio zijn). Dieren Het verplaatsen van dieren heeft betrekking op dieren waarvoor een zorgplicht bestaat. Het betreft dieren die door mensen worden gehouden zoals gezelschapsdieren (huisdieren), landbouwhuisdieren (inclusief dieren gehouden op maneges), dieren in dierentuinen, op kinderboerderijen en dieren in een asiel of pension. Het evacueren van dieren is niet alleen van belang om economische schade en dierenleed te beperken of te voorkomen; het voorkomt ook dierlijke kadavers en dient daarmee het belang van de volksgezondheid. Voor het evacueren van bedrijfsmatig gehouden landbouwhuisdieren heeft het toenmalige ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de zogeheten “Leidraad voor het evacueren van vee” uitgebracht4. In deze leidraad wordt als uitgangspunt gehanteerd dat gezelschapsdieren geacht worden samen met mensen dan wel verzorgers te evacueren; voor bedrijfsmatig gehouden landbouwhuisdieren geldt dat de eigenaar of houder zelf verantwoordelijk is voor een evacuatie. De leidraad geeft ook aan dat de overheid waar mogelijk de evacuatie van dieren dient te faciliteren.

3

4

Zoals de zorg voor de continuïteit van (vitale) processen en het bewaken en beschermen van geëvacueerde delen. Den Haag, 2008.


6

2.2

Vormen van verplaatsing

Er zijn verschillende vormen van verplaatsing mogelijk die ook in combinatie met elkaar kunnen worden ingezet. De keuze voor de best passende (combinatie van) vorm(en) van verplaatsing is afhankelijk van de mate van urgentie, de bestemming van de evacués, het moment waarop de verplaatsing start en de mate van sturing door de overheid: 1. spontane verplaatsing: mensen evacueren op eigen initiatief. De overheid zorgt zo mogelijk voor het in goede banen leiden van die spontane evacuatie; 2. geadviseerde verplaatsing: de overheid adviseert tot evacuatie en ondersteunt de evacuatie zoveel mogelijk; 3. verplichte verplaatsing met of zonder handhaving: de overheid verplicht mensen te evacueren, ondersteunt de evacuatie maximaal maar zet wel of niet de ‘sterke arm’ in. Om tot evacuatie te kunnen verplichten, moet noodwetgeving in werking worden gesteld (zie bijlage 1). Verplaatsingen kunnen ook naar tijd worden ingedeeld: - preventieve verplaatsing: evacueren van een gebied voordat het incident optreedt; - acute verplaatsing: evacueren nadat het incident is opgetreden en voordat blootstelling optreedt Naast verschillende vormen van evacuatie, kunnen ook verschillende soorten gebied worden benoemd, afhankelijk van de relatie tot een evacuatie: 1. het evacuatiegebied: Dit bestaat uit drie delen: a. bedreigd gebied: het gebied dat wordt bedreigd door een incident en dat moet worden geëvacueerd; b. gebied met keteneffecten: het gebied dat niet wordt bedreigd maar waar zich keteneffecten voordoen van het incident, zoals de uitval van nutsvoorzieningen. Deze effecten kunnen ertoe leiden dat ook dit gebied geheel of gedeeltelijk moeten worden geëvacueerd; c. schaduw gebied: het gebied dat niet wordt bedreigd maar waar mensen uit zich zelf evacueren op basis van een vermeende dreiging (schaduwevacuatie). Ook voor dit gebied zal de overheid maatregelen moeten treffen dan wel anticiperen op de gevolgen van een schaduwevacuatie voor de georganiseerde evacuatie uit het bedreigde gebied.. 2. het organisatiegebied: gebied buiten het bedreigde gebied waar maatregelen moeten worden getroffen om de evacuatie goed te kunnen laten verlopen (bijvoorbeeld verkeersmaatregelen voor de doorstroming) of waar maatregelen moeten worden genomen om in opvang te kunnen voorzien (dit opvanggebied kan binnen en buiten het bedreigde gebied liggen).


7

3.

Waar moet rekening mee worden gehouden bij besluitvorming over evacuatie?

3.1

Inleiding

Er zijn heel veel actoren betrokken bij een grootschalige evacuatie, zoals overheden, semi-overheden, vrijwilligersorganisaties, burgers en bedrijven. Deze actoren hebben een eigen verantwoordelijkheid, eigen belangen en een eigen informatie- en kennispositie bij evacuatie en zijn bovendien in meer of mindere mate afhankelijk van elkaar. Een goed samenspel tussen deze actoren is een belangrijke voorwaarde voor een effectieve evacuatie. Dit hoofdstuk gaat achtereenvolgens in op de uitgangspunten voor de invulling van de relatie tussen het Rijk en de veiligheidsregio’s5, de voor een evacuatie bruikbare maatregelcategorieën en op de wijze waarop die maatregelcategorieën kunnen worden ingezet.

3.2

Uitgangspunten voor de samenwerking tussen het Rijk en de regio’s en tussen de regio’s onderling

Voor de invulling van de samenwerking tussen het Rijk en de regio’s worden de volgende uitgangspunten gehanteerd. Algemeen Het Regionaal Beleidsteam (RBT) van de regio is voor het Rijk het primaire bestuurlijke aanspreekpunt. Het Nationaal CrisisCentrum (NCC), onderdeel van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid, fungeert als hèt rijksloket voor crisisbeheersing. Ze vervult deze rol zowel voor de regio’s richting de diverse onderdelen van de rijksoverheid als omgekeerd, voor de (onderdelen van de) rijksoverheid richting. eze loketfunctie moet niet leiden tot een onnodige tussenlaag in de situaties waarin de directe lijnen tussen de betrokken organisaties bekend zijn. In dat geval zal het NCC, als Informatieknooppunt, wel in kennis worden gesteld van geleverde bijstand, expertise, ondersteuning en advies. Het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum (LOCC) is op Rijksniveau het aanspreekpunt voor operationele bijstand ter ondersteuning van de regio; op regionaal niveau is dat het Regionaal Operationeel Team (ROT). Het NCC of indien geactiveerd het kernteam Nationaal Voorlichtingscentrum (NVC), fungeert op het gebied van crisiscommunicatie als hèt aanspreekpunt namens de Rijksoverheid. Rolkeuze Rijk situationeel bepaald Welke rol het Rijk neemt, wordt situationeel bepaald. De mogelijke rollen die het Rijk kan nemen, zijn in paragraaf 3.3.2 beschreven. De rolkeuze van het Rijk wordt bepaald door onder meer: - de omvang van het te evacueren gebied, het organisatiegebied of het opvanggebied; - wensen van de regio(’s) zelf. 5

De uitgangspunten zijn afkomstig uit het Rapport “Eenheid in verscheidenheid” van de Bestuurlijke Werkgroep Bovenregionale Samenwerking (maart 2013) en de bijbehorende kabinetsreactie van 26 maart 2013 (Kamerstukken II, 2012-2013, nr. 26 956, nr. 148).


8

- overwegingen van politieke, bestuurlijke of communicatieve aard gelet op de (inter)nationale impact van de evacuatie; Opschaling en leiding bij bovenregionaal incident Bij een bovenregionaal6 incident vervult de veiligheidsregio waar het brongebied zich bevindt de rol van coördinerende veiligheidsregio, tenzij de bron onduidelijk is (GRIP 5). In geval de bron onduidelijk is, bepalen de betrokken voorzitters van de veiligheidsregio’s in onderling overleg wie de coördinerende rol vervult. Betrokken effectregio’s en gemeenten buiten de bronregio stemmen af over het optreden en de crisiscommunicatie met de crisisorganisatie van het brongebied. Deze afspraak mag niet leiden tot een wijziging in de geldende bestuurlijke verhoudingen. Bij een onoverbrugbaar verschil van inzicht tussen de voorzitters van de veiligheidsregio’s over de aanpak van het incident, zal het geschil worden voorgelegd aan de minister van Veiligheid en Justitie. Een evenwichtige opschaling maakt het samenwerken tussen regio’s onderling en tussen het Rijk en de regio’s effectiever. Bij een bovenlokaal7 incident wordt in alle betrokken veiligheidsregio’s opgeschaald naar GRIP 4. Dit kan betekenen dat de regio’s in het organisatiegebied (doorvoer en opvang) ook opschalen naar GRIP 4. Sturende rol Rijksoverheid bij intersectorale crisis In geval van een intersectorale crisis8 of zodra de concrete situatie of het aantal regio’s het coördinerend vermogen van de betrokken regio’s overstijgt, zal de Rijksoverheid sturend optreden op een aantal aan te geven aspecten van de crisisbeheersing. Deze situatie wordt GRIP Rijk genoemd. Indien de Rijksoverheid een sturende rol op bepaalde aspecten oppakt, blijft de burgemeester dan wel de voorzitter van de veiligheidsregio verantwoordelijk voor alle andere aspecten van de generieke crisisaanpak, waaronder het handhaven van de openbare orde. Deze verantwoordelijkheid vult de lokale of regionale bestuurder in binnen het kader van de besluiten die door de Rijksoverheid zijn genomen. Over GRIP Rijk wordt het bevoegd gezag in de algemene of functionele kolom geïnformeerd door de voorzitter van het MCCb. Daarbij zal worden aangegeven op welke aspecten de Rijksoverheid de hoofdlijnen bepaalt en zullen afspraken worden gemaakt over de afstemming van besluiten die betrekking hebben op het aspect of de aspecten waarop de rijksoverheid de leiding neemt en over de informatie-uitwisseling.

6

7

8

Een bovenregionaal incident wordt In het Advies “Bovenregionale samenwerking” als volgt omschreven: er is sprake van een bedreiging van het welzijn van (grote groepen van) de bevolking in een bovenregionaal effectgebied door (dreigende) gemeentegrensoverschrijdende verontreiniging van lucht, bodem of water, of uitvallen van voorzieningen (bijvoorbeeld elektriciteit, drinkwater, ICT), gemeentegrensoverschrijdende maatschappelijke onrust of gevaar van besmetting (bijvoorbeeld chemisch, nucleair, virus, bacterie). Afstemming met de crisisorganisatie van buurregio’s is noodzakelijk. Deze opschalingsafspraak is opgenomen in het meergenoemde Advies. Dat Advies omschrijft een bovenlokaal incident volgt: er is sprake van een bedreiging van het welzijn van (grote groepen van) de bevolking in een bovenlokaal effectgebied door (dreigende) gemeentegrensoverschrijdende verontreiniging van lucht, bodem of water, of uitvallen van voorzieningen (bijvoorbeeld elektriciteit, drinkwater, ICT), gemeentegrensoverschrijdende maatschappelijke onrust of gevaar van besmetting (bijvoorbeeld chemisch, nucleair, virus, bacterie). Afstemming met de crisisorganisatie van (gemeenten in) buurregio’s is noodzakelijk. Het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming omschrijft een intersectoroale crisis als volgt: een gebeurtenis waarbij de nationale veiligheid in het geding is doordat één of meer vitale belangen worden aangetast en waarbij de reguliere structuren en/of middelen niet toereikend zijn om de stabiliteit te handhaven. De structuren van het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming treden dan in ieder geval in werking.


9

Daarnaast heeft de minister van Veiligheid en Justitie via de commissaris van de Koningin een aanwijzingsbevoegdheid9. Bovendien kan hij, bij buitengewone omstandigheden, direct de bevoegdheden ten aanzien van de beheersing van de crisis aan zich trekken indien het algemeen belang zulks dringend eist.10 Leidinggevende autoriteit verantwoordelijk voor communicatie Als uitgangspunt geldt dat de leidinggevende autoriteit ook verantwoordelijk is voor en spil is in de afstemming van de communicatie. Bij een sturende rol van het Rijk zal het dus ook de leiding nemen over de crisiscommunicatie; deze rol wordt belegd bij het kernteam NVC. Het Rijk stelt dan een gezamenlijk communicatiekader/kernboodschap/woordvoeringslijn vast. Ook zal worden bepaald wie de woordvoering doet/doen; en bij meerdere (centrale en/of decentrale) woordvoerders de aspecten waarop ieder het woord voert. Bovendien vervult het Rijk een centrale rol in de communicatie met het publiek. Opschaling vanuit communicatieoogpunt kan los staan van opschaling voor operationele of beleidsmaatregelen. Besluitvormingsbevoegdheden moeten wel worden gesynchroniseerd met de communicatiebevoegdheid. Uitvoering incidentbestrijding De uitvoering van de incidentbestrijding blijft altijd de verantwoordelijkheid van de landelijke en regionale (uitvoerings)organisaties die hier regulier mee zijn belast. De verantwoordelijkheid voor de aansturing van deze organisaties blijft waar deze in normale situaties ook ligt, tenzij anders wordt besloten omdat de gevraagde inzet veel verder gaat dan de dagelijkse werkzaamheden. Een voorbeeld is het op landelijke schaal gecoördineerd afzetten van wegen of grootschalige inzet van openbaar vervoer (trein en bus). Informatie-uitwisseling en afstemming Informatie-uitwisseling vindt zoveel mogelijk plaats met netcentrisch werken (Landelijk Crisismanagement Systeem: LCMS). Bijstand Coördinatie van bijstand gebeurt op regionaal niveau door het ROT en op landelijk niveau door het LOCC of, na opschaling, door de Landelijke Operationele Staf (LOS). De LOS levert operationeel advies over de beschikbare mensen en middelen voor de nationale rampenbestrijding en crisisbeheersing in het kader van de handhaving van de openbare orde. Daarnaast draagt de LOS zorg voor de communicatie over en de afstemming van de besluiten die zijn genomen in de nationale crisisbesluitvormingsstructuur richting de operationele diensten.

3.3

De beïnvloedingsmogelijkheden van de overheid

Door haar optreden moet de overheid (rijk en veiligheidsregio’s) zichzelf en anderen de mogelijkheid bieden zo efficiënt mogelijk te handelen om een evacuatie zo goed mogelijk te laten verlopen. De overheid heeft zeven maatregelcategorieën tot haar 9 10

Op grond van de artikelen 41 en 42 van de Wet veiligheidsregio’s. Op grond van artikel 54 van de Wet veiligheidsregio’s. Deze bevoegdheid moet formeel – via koninklijk besluit – in werking worden gesteld alvorens deze kan worden gebruikt.


10

beschikking voor beïnvloeding van andere overheden, burgers en bedrijven en daarmee voor invulling van haar rolkeuze. De beïnvloedingsmogelijkheden worden in paragraaf 3.3.1 toegelicht. De mate waarin de overheid een maatregelcategorie inzet – faciliteren of sturen - kan per categorie verschillen en bepaalt de rol van de overheid; paragraaf 3.3.2 gaat daar op in. 3.3.1 Beschikbare beïnvloedingsmogelijkheden De keuzemogelijkheden voor beslissers zijn samengevat in zeven maatregelcategorieen. Via deze ‘knoppen’ kan een beslisser invloed uitoefenen op een situatie. De categorieën zijn deels te herleiden naar de rampbestrijdingsprocessen. Dit onderstreept dat (besluitvorming over) evacuatie een multiproces is. De zeven maatregelcategorieën zijn: 0. Verkleinen evacuatieproblematiek. In deze categorie gaat het om maatregelen die de evacuatieproblematiek mogelijk kunnen verkleinen, zoals het inzetten van noodoverloopgebieden en het afgelasten van (grote) evenementen. 1. Communiceren. Het verschaffen van informatie over de risico’s die er zijn, een specifieke dreiging en de urgentie om het advies van de overheid te volgen, de genomen en te nemen overheidsmaatregelen en over de mogelijke handelingsperspectieven voor burgers en bedrijven11. 2. Afstemming tussen crisisorganisaties en het formuleren van beleidsuitgangspunten en tolerantiegrenzen. Hierbij gaat het onder meer om het delen van informatie, het analyseren van die informatie, het benoemen van knelpunten, gezamenlijke strategievorming en afstemming in de besluitvorming. 3. Beïnvloeden omgevingsfactoren. Te denken valt aan het reguleren van vervoersstromen (zoals het afzetten van wegen, het afsluiten van op- en afritten van snelwegen en het aanwijzen van nationale hoofdwegen als evacuatieroute), het organiseren van opvang en het beveiligen van het te evacueren gebied. Ervaring leert dat de handhaving van de openbare orde en veiligheid, waaronder het bewaken van eigendommen in een gebied, de bereidheid tot evacuatie verhoogt en daarmee positieve invloed kan hebben op de evacuatie. Echter, handhaving kan alleen worden ingezet als de veiligheid van de hulpverleners en handhavers niet in het geding is en als er voldoende mensen en middelen zijn, al dan niet in bijstand geroepen. Bovendien is het noodzakelijk dat er over wordt gecommuniceerd zodat mensen er rekening mee kunnen houden bij het maken van keuzes12. 4. Verlenen van bijstand13. Coördinatie van bijstand vindt plaats door het LOCC of, na opschaling, door de LOS. Bijstand kan afkomstig zijn uit andere veiligheidsregio’s, van het ministerie van Defensie (in het kader van Intensivering Civiel-Militaire Samenwerking: ICMS) of uit het buitenland (onder meer EU, NAVO en VN). 5. Inwerkingstellen bevoegdheden voor buitengewone omstandigheden. Het betreft het gebruik maken van bijzondere bevoegdheden, vastgelegd in noodwetgeving zoals de Wet verplaatsing bevolking of van bevoegdheden voor buitengewone omstandigheden opgenomen in de algemene weten regelgeving, zoals artikel 53 en 54 van de Wet veiligheidsregio’s 14.

11 12

13 14

Rampbestrijdingsprocessen 6 (waarschuwen bevolking) en 18 (voorlichten) Rampbestrijdingsprocessen 11 (ontruimen en evacueren), 12 (afzetten en afschermen), 13 (verkeer regelen), 14 (handhaven openbare orde), 16 (begidsen) en 19 (opvang en verzorging). Zie ook het Handboek bijstand van het LOCC; www.hetlocc.nl Op grond van artikel 53 kan de cdK de burgemeesters in de provincie in een concreet geval de nodige aanwijzingen geven inzake de rampenbestrijding. Artikel 54 regelt dat de minister van Veiligheid en


11

6. Het aanbieden van compensatie of het vergoeden van kosten en schade15. Dit kan gewenst gedrag bevorderen. Als bijvoorbeeld burgers weten dat de overheid hun evacuatiekosten vergoedt, zullen ze eerder geneigd zijn mee te werken aan een evacuatie16. Maatregelenmatrix Elk van de genoemde categorieën kan afzonderlijk van elkaar in verschillende intensiteiten worden ingezet. De wijze waarop de verschillende partijen een maatregeltype inzet bepaalt de (invulling van de) rolkeuze. In het proces van het kiezen van een evacuatiestrategie moet op enig moment een keuze worden gemaakt in mogelijke maatregelen en rolverdeling per maatregelcategorie. In tabel 1 is de format van de hiervoor ontwikkelde maatregelenmatrix opgenomen. In deze matrix kan worden opgenomen welke maatregelen worden getroffen en wie wat doet zodat het voor alle partijen helder wordt. Voor alle duidelijkheid: het invullen van de matrix is niet voldoende; er dient vervolgens te worden overlegd met de betrokken partners en desgewenst afspraken te worden gemaakt zodat over en weer elkaars rolvervulling duidelijk is. Dagelijks

Faciliteren

Sturen

werk Regio be-

Regio beslist,

Regio beslist, rijks- rijksoverheid

slist

rijksoverheid

overheid stuurt

faciliteert

richtinggevend

beslist

0. Verkleinen evacuatieproblematiek 1. Communiceren 2. Afstemmen 3. Beïnvloeden omgevingsfactoren 4. Verlenen bijstand 5. Toepassen buitengewone bevoegdheden 6. Financiering Tabel 1: format maatregelenmatrix

3.3.2 Mogelijke rollen De wijze waarop invulling wordt gegeven aan een categorie van maatregelen kan worden uitgedrukt in termen van faciliteren of sturen. Omdat elk van deze begrippen op 17 verschillende wijzen ingevuld kan worden en omdat deze interpretatieverschillen soms relaties tussen verschillende betrokken partijen (negatief) beïnvloeden, worden deze begrippen hierna toegelicht. Benadrukt dient te worden dat de rolkeuze van een actor van invloed is op de rolkeuze van andere actoren. Daarnaast kan er sprake van zijn dat de ene actor op het niveau van dagelijkse processen bezig is terwijl een andere actor (al) aan het faciliteren of sturen is.

15

16 17

Justitie de cdK kan opdragen aan de voorzitter van de veiligheidsregio in een concreet geval de nodige aanwijzingen te geven inzake de rampenbestrijding of crisisbeheersing. De rijksoverheid hanteert in beginsel een terughoudende opstelling, met name met het oog op het voorkomen van ongewenste precedentwerking. Zie ook paragraaf 3.8 en bijlage 3 van dit document. Rampbestrijdingsprocessen 23 (registratie schade) en 25 (nazorg) Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming 2013.


12

Op voorhand kunnen de kantelpunten voor een bepaalde rol van de rijksoverheid niet worden beschreven. Factoren die kunnen leiden tot een rol van de rijksoverheid zijn onder meer (en in willekeurige volgorde): internationaal afbreukrisico, een zodanige complexiteit dat meer dan collegiale samenwerking wenselijk is en de aandacht vanuit de (internationale) media. Voorafgaand (en eventueel parallel) aan beïnvloeding is er sprake van de uitvoering van dagelijkse processen. Er wordt dan geen actie ondernomen vanuit crisisorganisaties, anders dan het volgen van berichtgeving van crisispartners en het monitoren van de situatie, de taak van het NCC 24/7. (Landelijke) Operationele diensten en hulpdiensten doen hun werk als normaal. Communicatie hierover verloopt via de normale structuren. Wordt beïnvloeding wenselijk geacht dan kan dat op de volgende manieren, die oplopen in mate van beïnvloeding. a. Faciliteren In deze rol biedt de Rijksoverheid de regio’s, ongeacht het GRIP-niveau, zowel advies en operationele ondersteuning vanuit de functionele kolommen als ondersteuning op het terrein van horizontale bestuurlijke afstemming, informatievoorziening en crisiscommunicatie. De ondersteuning kan geschieden op verzoek van verantwoordelijke autoriteiten in de algemene of functionele keten, dan wel op eigen initiatief van het Rijk. In de rol van facilitator zal het NCC vroegtijdig contact opnemen met de betrokken (coördinerende) regio om na te gaan of er vanuit onderdelen van het Rijk ondersteuning kan worden geboden. Het ligt in de rede dat de regio of de functionele keten de gevraagde faciliteiten van het Rijk accepteert of toepast. De gevraagde adviezen van het Rijk zijn formeel vrijblijvend en kunnen geheel of gedeeltelijk worden afgewezen. De verantwoordelijkheid voor de crisisaanpak ligt volledig bij de autoriteiten die worden gefaciliteerd. Het rijk verschaft: - bestuurlijke of operationele expertise, advies of informatiekennis (bijvoorbeeld advies ten aanzien van crisiscommunicatie of lessen uit eerdere, soortgelijke rampen en crises); - mogelijkheden tot afstemming en coördinatie tussen partijen; - facilitering voor operationele processen, informatievoorziening, informatieverstrekking en crisiscommunicatie; - middelen, bijvoorbeeld communicatiemiddelen zoals www.crisis.nl of het publieksinformatienummr 0800-1351; - verbindingsrol: contact en informatie-uitwisseling met buurregio, bijvoorbeeld bij tekort aan lokale of regionale crisiscommunicatiemensen als liaison optreden naar buurregio. b Richtingeven Het Rijk geeft richting in een situatie dat enige vorm van coördinatie en/of het stimuleren van eenduidigheid in leiding en coördinatie gewenst of noodzakelijk is. Dit geschiedt dan door een dringend advies van het Rijk aan veiligheidsregio(‘s) of gemeente(n). Het advies kan geschieden op verzoek van de verantwoordelijke autoriteiten in versie 1.10 dd 13 -4--2013 status: concept

13

de algemene of functionele keten, dan wel op eigen initiatief van het Rijk. Het dringend advies heeft betrekking op één of meer deelaspecten van de crisisaanpak. De verantwoordelijke autoriteiten zijn verplicht een terugkoppeling te geven van wat zij met het dringend advies hebben gedaan; ze kunnen alleen beargumenteerd afwijken van het dringend advies. Het vorenstaande laat onverlet dat de commissaris van de Koningin op basis van de Wet veiligheidsregio’s en de ambtsinstructie cdK beleidsaanwijzingen kan geven. De verantwoordelijkheid voor de crisisaanpak blijft, ook indien de Rijksoverheid richting geeft, liggen op decentraal niveau. In de praktijk zullen door of met behulp van het NCC de betrokken medeoverheden bij elkaar worden gebracht en worden begeleid naar een gezamenlijke aanpak, ook (juist) als de belangen uiteenlopen. Voorbeelden van richtinggeven zijn: - het opstellen van tolerantiegrenzen; - uitgangspunten voor landelijk uniforme maatregelen ter handhaving van de openbare orde. c. Sturen Het Rijk zal één of meer deelaspecten van de crisisaanpak sturen, door het geven van een aanwijzing en/of door het van kracht verklaren van GRIP Rijk. Voor het toepassen van sturing dient een wettelijke basis te zijn: - aanwijzingsbevoegdheid of specifieke bevoegdheden; - noodwetgeving/staatsnoodrecht (zie bijlage 1 vwb evacuatie). De uitvoeringsverantwoordelijkheid voor de crisisaanpak blijft liggen bij de autoriteiten in de algemene of functionele keten. Sturing door het Rijk laat onverlet de noodzakelijke afstemming in het Regionaal Beleidsteam van de (coördinerende) regio. Er kunnen zich situaties voordoen waarin het Rijk ook de uitvoeringsverantwoordelijkheid van een of meer deelaspecten van de crisisaanpak op zich neemt; grootschalige evacuatie is hier een voorbeeld van. Een aanwijzing: De betreffende vakminister kan een aanwijzing geven aan betrokken partijen indien, bijvoorbeeld, van het dringend advies wordt afgeweken. Het Rijk neemt de uitvoering niet over maar stelt de betrokken partijen in staat uitvoering te geven aan de bindende aanwijzing. GRIP Rijk In situaties waarbij de nationale veiligheid in het geding is of kan zijn en de die vragen om sturing door het Rijk, kan de Ministeriële Commissie Crisisbeheersing (MCCb) besluiten tot het van kracht verklaren van GRIP Rijk. Dit kan in alle GRIP-situaties (0 t/m 5). De voorzitter van de MCCb zal via het NCC het bevoegd gezag in de algemene of functionele kolom informeren over het van kracht verklaren van GRIP Rijk door de MCCb en de daaraan verbonden consequenties. Voorbeelden van GRIP Rijk-situaties zijn: - kernongeval categorie A - teroristische dreiging of aanslag - grootschalige overstroming - infectieziekten (A-ziekten) versie 1.10 dd 13 -4--2013 status: concept

14

- grootschalige cybercrisis - langdurige schaarste

3.4

Proces van besluitvorming

Deze paragraaf gaat in op de factoren die een rol spelen bij de besluitvorming over evacuatie. 3.4.1 Context Besluitvorming wordt sterk beïnvloed door de context waarbinnen deze moet plaatsvinden. Die context bestaat uit (in willekeurige volgorde en niet uitputtend): − het type incident: is er bijvoorbeeld sprake van een natuurbrand, een nucleair incident, een chemisch incident of een overstroming? − de waarschijnlijkheid van de dreiging: wat is de kans dat het incident daadwerkelijk gaat gebeuren of dat de gevreesde gevolgen zich gaan voordoen? − de verwachte omvang en impact: groot of beperkt? - de factor tijd: veel of weinig? - beschikbare tijd tot (verwachte) optreden van het incident - beschikbare tijd voor besluitvorming, voor waarschuwen bevolking, voor prepareren van de bevolking en voor nemen van maatregelen - benodigde tijd voor uitvoering evacuatie (afhankelijk van de evacuatiestrategieën) - verwachte duur van de evacuatie en opvang - de geografische grenzen, bevolking, inrichting en ontsluiting van het evacuatiegebied, het organisatiegebied en van het opvanggebied. Is er bijvoorbeeld sprake van regio- of landsgrensoverschrijdende vervoerstromen? Is aan de bevolking uit te leggen waarom het ene gebied wel en andere gebieden niet worden geëvacueerd? Is het evacuatiegebied na evacuatie goed te beveiligen? Zijn de evacuatieroutes veilig voor de dreiging, ook wanneer de evacuatie onverwacht langer duur dan gepland? het gedrag van mensen: zijn mensen wel of niet bereid adviezen van de overheid op te volgen of nemen ze zelfstandig besluiten zonder communicatie van de overheid af te wachten? Vertonen mensen zelfredzaam gedrag of hebben ze een afwachtende houding richting de overheid? Komt het gedrag overeen zoals de overheid veronderstelt bij het kiezen van maatregelen? Zijn er niet-zelfredzamen die bijzondere aandacht verdienen? - beschikbare capaciteit (mensen en middelen): welke inspanningen moet de overheid leveren, kan dat met regionaal beschikbare middelen of is bijstand nodig? Wat zijn de grenzen aan bijstand en wat zegt dit over de uitvoerbaarheid van een evacuatie? - gebruik van infrastructuur: kan de infrastructuur anders worden ingezet? Bijvoorbeeld door op snelwegen de inkomende richtingen te reserveren voor aan- en afvoer van voertuigen voor de hulpverlening? - opvangmogelijkheden: rekening dient te worden gehouden met het gegeven dat ongeveer 10% van de mensen behoefte heeft aan opvang die door de overheid is georganiseerd18. - slachtofferbeeld en schadebeeld bij verschillende evacuatiestrategieën; onderverdeling in categorieën van potentiële of feitelijke slachtoffers (mensen en dieren) 18

Rapport 'Bevolkingszorg op orde, de vrijblijvendheid voorbij van de commissie' Bruinooge van 3-10-2012. Het VB moet zich nog uitspreken over dit en andere percentages die worden genoemd in het rapport.


15

en van potentiële of feitelijke schade (woningen, bedrijven, infrastructuur, kunstschatten, milieu etc). Mensen en dier zijn tijdens een evacuatie het meest kwetsbaar; dit bepaalt mede het slachtofferbeeld. De evacuatie zelf leidt ook tot kosten; deze kosten moeten ook worden meegewogen. - politieke, bestuurlijke en communicatieve aspecten: moeilijk kwantificeerbare aspecten maar desondanks niet minder belangrijk. Onder andere de te verwachten aandacht van (internationale) pers, politiek en bestuur. Een goed beeld van de directe gevolgen van het incident is nodig om te kunnen besluiten welk gebied geëvacueerd moet worden. Bij een natuurbrand bestaat de dreiging voor de bevolking vooral uit giftige rook en op verbrandingsgevaar. Bij een chemisch incident zal vooral een giftige wolk een bedreiging voor een grote groep mensen betekenen, explosiegevaar en gevaar van een giftige vloeistof zal voor een veel kleinere groep aanleiding zijn voor een evacuatie. Bij een overstroming bestaat de dreiging niet alleen uit de directe gevolgen van het water (verdrinking, onderkoeling) maar ook uit indirecte gevolgen. Ter indicatie19: al bij een waterdiepte van 30 cm zijn problemen te verwachten bij de gaslevering. Bij een vergelijkbare waterdiepte kan ook de elektriciteitsvoorziening lokaal uitvallen door laagspanning verdeelkasten die onder water komen staan. Transformatorhuisjes blijven waarschijnlijk bij een iets grotere waterdiepte nog functioneren. Ook de (mobiele) telecommunicatie kan door een overstroming uitvallen als gevolg van kortsluiting in de infrastructuur. Er zal naar verwachting geen sprake zijn van één maatgevend scenario maar wel van een verscheidenheid aan mogelijke scenario's. Het denken in - combinaties van scenario’s is van groot belang voor effectieve besluitvorming over evacuatie. Om die reden wordt in de hulpmiddelen voor de voorbereiding en het oefenproces (zie hoofdstuk 4 en 5) gewerkt met scenario’s. De wijze waarop een besluitvormend orgaan bij evacuatie op kan treden, is afhankelijk van de situatie. Hierbij zijn twee uitersten denkbaar: • Dreigingsgebaseerde evacuaties. In geval van een preventieve evacuatie zullen veel inwoners vrijwillig evacueren op basis van de informatie over de dreiging en adviezen van de overheid. Maatregelen van de overheid zullen veelal een pro-actief karakter hebben, ter ondersteuning van de vrijwillige evacuatie. In het uiterste geval zal de overheid op basis van de kennis van de dreigingen de maatregelen implementeren en de evacuatie initiëren. De mate van voorspelbaarheid is hierbij van grote invloed. • Incident-gedreven evacuaties. In geval van een plotseling incident zullen in eerste instantie geen hulpverleners of coördinerende organen actief zijn, mensen besluiten zelf zich in veiligheid te brengen. In geval van een groot incident zal het aantal hulpverleners ook (lang) niet opwegen tegen het aantal getroffenen. Veel mensen redden zichzelf of redden andere mensen. 3.4.2 Geen wettelijke grondslag voor bevel tot evacuatie Er bestaat geen wettelijke grondslag voor het geven van een bevel tot evacuatie door de burgemeester dan wel de voorzitter van de veiligheidsregio. In de praktijk wordt de noodbevoegdheid uit artikel 176 van de Gemeentewet toegepast als grondslag voor de opdracht tot evacuatie door de burgemeester. Beperking hieraan is 19

Rapport Analyse Waterrobuuste inrichting voor nieuwbouw en vitale & kwetsbare functies, 2012


16

dat een dergelijke evacuatieopdracht - omdat de beperkingsystematiek van de Grondwet dit niet toestaat - geen grondslag biedt om mensen te verplichten hun woning (huisrecht) te verlaten. Zie verder bijlage 1 voor een schets van het wettelijk kader. 3.4.3 Hulpverlener: burger én professional De hulpverlener moet optimaal kunnen functioneren tijdens zijn of haar inzet. Een belangrijke randvoorwaarde daarvoor is dat er in wordt voorzien dat de naasten van de hulpverlener in veiligheid worden gebracht. Om dit te kunnen effectueren, is het voorstelbaar dat eerst inzet plaatsvindt door hulpverleners van buiten het bedreigde gebied. Daarnaast is het van groot belang dat een hulpverlener zijn werk zo veilig mogelijk kan doen; er moet dus worden voorzien in bescherming, gerelateerd aan het (dreigende) incident. Dit kan zijn beschermende kleding, vaccinaties of feitelijke maatregelen zoals de aanwezigheid van veiligheidsfunctionarissen die de toestand van een waterkering in de gaten houden en bepalen of de hulpverleners nog veilig hun werk kunnen doen. Kortom, weeg bij een besluit tot evacuatie en de handhaving daarvan altijd nadrukkelijk de operationele gevolgen mee en biedt een duidelijk handelingsperspectief aan de hulpverleners 3.4.4 Omgaan met onzekerheid en tijd De beslissing tot een preventieve evacuatie zal vaak worden genomen in situaties met grote onzekerheid: onzekerheid over de dreiging (aard, waarschijnlijkheid van optreden en tijd waarbinnen de dreiging zich zal effectueren), het effect van de bestrijdingsmaatregelen en het gedrag van burgers en andere private en publieke actoren. Er is hier sprake van een dilemma voor beslissers: hoe langer vóór het manifest worden van de dreiging de besluitvorming plaatsvindt des te meer tijd er is voor een effectieve preventieve evacuatie. Echter, hoe langer van te voren des te onzekerder is de waarschijnlijkheid en de feitelijke impact. Als het besluit tot evacueren wordt genomen op basis van zeer onzekere informatie is de kans zeer reëel dat, achteraf gezien, de evacuatie geheel of gedeeltelijk niet nodig was en dat alle inspanningen, maatschappelijke onrust, economische schade en doden en gewonden hadden kunnen worden voorkomen. De andere kant is dat naarmate het zekerheidsgehalte van de informatie toeneemt, de mogelijkheid tot effectief handelen (sterk) afneemt waardoor de effectiviteit van besluitvorming afneemt. Hoe meer tijd er nodig is om tot een besluit te komen hoe minder tijd er in het algemeen over zal blijven voor de uitvoering. Minder beschikbare tijd zal de haalbaarheid van een evacuatiestrategie verminderen. Daarnaast wordt de haalbaarheid - beter gezegd: de beheersbaarheid - van een evacuatie beïnvloed doordat burgers en andere bestuurders eigenstandige keuzes maken. Ook de mate waarin schaarse middelen – te denken valt aan met name vervoersmiddelen - nog aanwezig zijn, beïnvloedt de uitvoerbaarheid. Wanneer een incident al heeft plaatsgevonden, is er (nog) minder tijd dan zolang er een dreiging is. Ook in dat geval kan er echter sprake zijn van grote onzekerheid (bijvoorbeeld over de windrichting die de natuurbrand of een nucleaire wolk beïnvloedt).


17

Het in veiligheid brengen van de naasten van hulpverleners – een belangrijke voorwaarde voor een toegewijde inzet van die hulpverleners – kan leiden tot een verhoogd bewustzijn bij burgers van het dreigende incident. Dit kan leiden tot een spontane evacuatie. Ook kan het zorgen voor een hogere sense of urgency waardoor een evacuatie beter kan verlopen omdat men zich al heeft voorbereid. Dit kan een gunstig effect hebben op de benodigde tijd. In het Nationaal crisisplan Hoogwater en overstromingen20 zijn de volgende indicatieve cijfers voor de benodigde tijd opgenomen:

Deze richttijden kunnen bij een ander type dreiging heel anders zijn! Bijvoorbeeld wanneer een evacuatie nodig is maar de beschikbare tijd beperkt, zal er voor moeten worden gekozen om de besluitvormingstijd en de waarschuwingstijd zoveel mogelijk te beperken. Er kan dan bijvoorbeeld worden gekozen om nog voor het definitieve besluit al een voorwaarschuwing te geven waardoor burgers en bedrijven zich alvast kunnen voorbereiden op de mogelijke evacuatie. 3.4.5 Geen besluit tot evacuatie is ook een keuze Het niet direct kiezen voor evacuatie kan ook een strategie zijn en vraagt een besluit. Wel dienen de consequenties van het mogelijke uitstel in beeld te worden gebracht en dient te worden nagegaan wat de (on)mogelijkheden van een evacuatie op een later moment zijn. Dit vraagt om een inschatting van het gecombineerde effect van tijd en gedrag van burgers en andere overheden op de uitvoerbaarheid van een evacuatie. 3.4.6 Het belang van evacuatiestrategieën Om effectief een uitvoerbaar handelingsperspectief voor alle betrokkenen te kunnen creëren dient de overheid te werken met evacuatiestrategieën. Er zijn vier basisstrategieën denkbaar die initieel worden opgesteld. Op basis van deze basisstrategieën worden de uitvoerbaarheid en consequenties bepaald. Inzichten in de uitvoerbaarheid en gevolgen kunnen leiden tot een tweede ronde van strategievorming waarin ‘slimmere’ of meer geavanceerde strategieën worden ontwikkeld. Evacuatiestrategieën zijn opgebouwd uit basisstrategieën die het mogelijke evacuatiegedrag beschrijven binnen het gebied van de bestuurlijke organisatie die moet besluiten over evacueren. Deze basisstrategieën zijn: a. geen evacuatie, d. schuilen in de eigen verblijfplaats in bedreigd gebied, c. opvang elders in bedreigd gebied, 20

Blz. 85; Uitgave van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag 2008.


18

b. preventieve evacuatie naar veilig gebied. Op basis van de actuele omstandigheden wordt een bepaalde basisstrategie gekozen of een combinatie gevormd en kunnen uiteindelijk strategieën op de beslistafel worden gelegd, inclusief een beeld van de positieve en negatieve gevolgen (afweging van lasten en baten). Theoretisch zijn alle combinaties van basisstrategieën mogelijk als uit te voeren evacuatiestrategie. Het combineren tot één strategie, bijvoorbeeld deels preventief en deels opvang in het gebied, heeft alleen kans van slagen als het als logisch wordt ervaren door de burgers en bedrijven. Anders zal er weinig tot geen bereidheid zijn om mee te werken aan de evacuatiestrategie. 3.4.7 Neem optie niet evacueren serieus Bij een grootschalig incident moet niet zonder voor meer voor preventieve evacuatie worden geopteerd. Zeker wanneer een groot gebied bedreigd is, kunnen de grenzen van de evacuatiemogelijkheden snel bereikt worden. Bij bijvoorbeeld een Ergst Denkbare Overstroming aan de kust zou het uitgangspunt kunnen zijn: geen evacuatie tenzij (voldoende tijd en capaciteit etc). Bij een rivierenscenario zou het uitgangspunt daarentegen kunnen zijn: iedereen evacueren (tenzij te weinig tijd en capaciteit etc). Bedacht moet worden dat mensen tijdens een evacuatie zeer kwetsbaar zijn. Anderzijds moet worden meegewogen dat het mogelijk moeten redden van veel achterblijvers heel veel capaciteit vraagt; capaciteit die wellicht niet of niet op tijd beschikbaar is. Het is daarom van belang om de voor- en nadelen van een preventieve evacuatie serieus af te wegen tegen de voor- en nadelen van opvang in het eigen gebied en/of schuilen in het eigen gebouw. 3.4.8 Verdringingsreeks Gegeven de schaarste aan tijd en middelen zullen in de meeste situaties prioriteiten moeten worden gesteld. Met behulp van een zogeheten verdringingsreeks kan inzichtelijk worden gemaakt waarop de schaarse middelen worden ingezet en welke actoren in welke mate relevant zijn voor de uitvoering van de evacuatie. Uitgangspunt voor het inzetten van de hulpverleningscapaciteit is de absolute prioriteit die wordt gegeven aan het redden van mensenlevens en het voorkomen van slachtoffers, waaronder het in veiligheid brengen van verminderd zelfredzamen. Tweede prioriteit is de continuïteit van de vitale infrastructuur, aangezien uitval van vitale infrastructuur niet alleen gevolgen heeft binnen het getroffen gebied, maar mogelijk ook voor de rest van Nederland en op die wijze de hulpverleningsinzet verder kan bemoeilijken. Afhankelijk van de beschikbare tijd en hulpverleningscapaciteit worden inspanningen verricht om overige economische schade te voorkomen (inclusief het redden van dieren) en – indien mogelijk- cultureel erfgoed te behouden. De verdringingsreeks voor evacuatie begint bij: 1. slachtoffers, 2. vitale belangen. De prioritering in de overige elementen van de verdringingsreeks – onomkeerbare industriële processen, onomkeerbare natuurschade, dieren, cultuurhistorisch erfgoed, materiële schade – wordt in een concrete situatie bepaald.


19

Prioritering betekent overigens niet per definitie dat evacuatie van mensen als eerste in de tijd moet gebeuren. Bijvoorbeeld evacuatie van dieren of van cultureel erfgoed kan al geschieden als nog onvoldoende zekerheid bestaat over de noodzaak voor evacuatie van grote groepen mensen. Ervaring heeft geleerd dat mensen zich over het algemeen nauw verbonden voelen met de dieren waar zij hobby- of beroepsmatig een zorgplicht voor hebben. Dit betekent dat deze mensen niet snel geneigd zullen zijn te evacueren zolang hun dieren niet veilig zijn. Dit is een mee te wegen factor in de planvorming voor en bij besluitvorming over evacuatie en kan in een concrete situatie leiden tot een andere plek van dieren in de volgorde van evacuatie. 3.4.9 Beslismatrix Om te kunnen adviseren over een evacuatiestrategie of een combinatie van strategieen, is de zogeheten beslismatrix ontwikkeld (voor format zie tabel 2). In de matrix wordt zoveel mogelijk informatie al in de preparatie opgenomen. De matrix wordt aangevuld met actuele dreigings- of incident-informatie en kan dan dienen als basis voor het advies aan de bestuurders voor de uiteindelijke strategiekeuze. Bij een dreiging wordt per what if-scenario (verwachte ontwikkeling, worst case, geen incident) de kans aangegeven (in procenten of kwalitatief (hoog/laag) dat dat scenario optreedt. Voor ieder dreigingscenario worden de consequenties van de verschillende evacuatiestrategieën opgenomen. Het gaat hier om de positieve consequenties (de baten) en de negatieve consequenties (de lasten). De baten en de lasten kunnen worden uitgedrukt in geld, mensenlevens, afbreukrisico etc.

What if-scenario “verwacht” Lasten

Kans: Baten

Evacuatiestrategie … Economische schade,

Voorkomen van doden en gewonden, Voorkomen schade vitale belangen, Voorkomen schade aan goederen, ………………………..



Maatschappelijke schade, Imago, Internationale aspecten, …………………………..


…………………………..


20

What if-scenario “worst case” Lasten

Kans: Baten







…………………………..

What if-scenario “geen incident” Lasten

Kans: Baten







………………………….. Tabel 2: format beslismatrix

3.5

Zelfredzaamheid en redzaamheid

Veiligheid is een gedeelde verantwoordelijkheid van overheid, burgers en bedrijfsleven. Bij een grootschalige dreiging is de hulpvraag al snel groter dan het aanbod, zeker in de eerste uren21 en kan de overheid niet iedereen in veiligheid

21

Zie de lectorale rede van dr. Menno van Duin dd 1 februari 2011, Veerkrachtige crisisbeheersing: nuchter over het bijzondere, ISBN 9789079149391: http://www.nifv.nl/web/show/id=193299/contentid=3128


21

brengen. Door handelingsperspectieven te bieden, stelt de overheid burgers en bedrijven in staat keuzes te maken en zorg te dragen voor de eigen veiligheid. Burgers en bedrijven zijn over het algemeen goed in staat om zichzelf te redden en zijn bereid anderen hulp te verlenen indien zij hiertoe in staat zijn. Daarmee kan de neiging tot zelfredzaam handelen bij noodsituaties als een gegeven worden beschouwd. De overheid houdt hier rekening mee en stimuleert (zelf)redzaam gedrag. Om bedrijven en burgers bewust te maken van hun eigen rol tijdens een grootschalige dreiging en om hun (zelf)redzaamheid te versterken zijn generieke maatregelen nodig, voorafgaand aan en tijdens een grootschalig incident. Kennis over welke maatregelen de overheid op welk moment zal nemen bij een grootschalig incident, kennis over de risico’s in de eigen omgeving en inzicht in mogelijke handelingsperspectieven voor burgers en bedrijven stellen deze in staat een afgewogen keuze te maken over het eigen handelen. Uitgangspunt voor de overheid is dat burgers en bedrijven in staat moeten zijn een weloverwogen keuze te maken en daarbij overzicht te hebben van de gevolgen van hun keuze. Succesvolle (zelf)redzaamheid van burgers en bedrijven wordt bepaald door: (1) de kennis en vaardigheden waarover zij reeds beschikken, (2) de mate waarin zij de ruimte hebben om (zelf)redzaam te handelen, (3) de situatie waarin om (zelf)redzaam handelen wordt gevraagd en (4) de mate waarin de overheid in staat blijkt de zelfredzame burger en het bedrijfsleven langer te faciliteren. Voor hulpverleners betekent de (zelf)redzaamheid van burgers en bedrijven dat zij goed moeten kunnen improviseren in de samenwerking en dat zij bestuurlijk draagvlak ondervinden voor het geven van ruimte aan (zelf)redzaamheid. Ervaringen in andere landen, ook in gezagsgetrouwe landen zoals bijvoorbeeld Japan, laten zien dat niet iedereen de keuzes van de overheid zal volgen, zelfs niet bij een verplichte evacuatie. Ook is het geen gegeven dat mensen die wel evacueren de routes kiezen die worden aangeboden en de snelheid van vertrek hanteren die wordt gewenst (door de overheid). Uit enquêtes onder de Nederlandse bevolking en op basis van buitenlandse ervaring zoals in New Orleans is gebleken dat circa 20% van de mensen afwijkend gedrag vertoond. De overheid dient er daarom rekening mee te houden dat de keuze van burgers of bedrijven hoe te handelen bij een (dreigend) incident anders kan zijn dan de overheid adviseert. Bedrijven en ngo’s Bedrijven zijn niet alleen in staat om zichzelf voor te bereiden of zo adequaat mogelijk te reageren op een grootschalige evacuatie; zij kunnen ook een belangrijke rol spelen bij het aanvullen van de hulpverleningscapaciteit van de overheid en van burgers. Zo zouden bedrijven in het bedreigde gebied ruimte beschikbaar kunnen stellen om evacués op te vangen. Of bedrijven zouden in het opvanggebied logistieke ondersteuning kunnen bieden door bijvoorbeeld de evacués te voorzien van voedsel, of te helpen bij het verplaatsen van dieren. Om de (zelf)redzaamheid van bedrijven te versterken en om als overheid optimaal rekening te houden met de capaciteiten die het bedrijfsleven tot haar beschikking heeft, is een samenwerkingsrelatie nodig die voor bedrijf en overheid van meerwaarde versie 1.10 dd 13 -4--2013 status: concept

22

is. Onderdeel van een dergelijke samenwerkingsrelatie is de afweging wie (overheid, bedrijf of semipublieke instellingen) het beste welke maatregelen kan treffen in de preventie, preparatie, respons of nafase. Daarbij moet een zorgvuldige afweging worden gemaakt tussen spontane, niet-voorbereide redzaamheid van bedrijven en voorbereidende maatregelen zoals het treffen van waakvlamovereenkomsten (door individuele bedrijven en/of sectoren). Bovendien mag geen sprake zijn van economisch (machts)misbruik. Het hebben en snel kunnen ontsluiten van kennis over de bestaande vrijwillige hulpstructuren (zoals het Rode Kruis, EHBO-verenigingen) en sociale netwerken (kerk, sport, buurt, wijkverenigingen) en over hun inzetmogelijkheden helpt bij het realiseren van een optimaal flexibele samenwerking tussen overheid, burger en bedrijfsleven. De Kamer van Koophandel is het logische schakelpunt tussen veiligheidsregio’s en bedrijven. Zowel het bedrijfsleven en organisaties als het Rode Kruis zijn een belangrijke gesprekspartner voor de nationale en de regionale overheid om gezamenlijk te investeren in de bescherming van het gemeenschappelijke belang, namelijk het zoveel mogelijk beperken van slachtoffers en economische schade bij grootschalige evacuaties.

3.6

Communicatie

(inter)Actieve risico- en crisiscommunicatie stelt burgers en bedrijven in staat een afgewogen keuze te maken of en hoe te handelen en dus zelf verantwoordelijheid te dragen voor de eigen veiligheid. Het is dan ook van belang dat de (lokale of regionale) overheid al in de fase waar nog geen concrete dreiging is, haar plannen bekendmaakt22. Mensen die er bijvoorbeeld bewust voor kiezen achter te blijven terwijl de overheid tot evacuatie overgaat, moeten weten wat de risico’s daarvan kunnen zijn en dat de overheid haar hulpverleningscapaciteit niet primair op de achterblijvers zal inzetten.Informatie van de overheid is dus een belangrijke voorwaarde voor burgers en bedrijven om een balans te vinden tussen anticipatie en veerkracht. Crisiscommunicatie heeft in essentie altijd drie doelstellingen: 1) informatievoorziening (wat is er gebeurd); 2) schadebeperking (wat doen de autoriteiten en wat wordt van burgers en bedrijven verwacht); 3) duiding (wat betekent het voor de samenleving). Binnen deze drie doelstellingen zullen er meestal één of twee de nadruk krijgen, afhankelijk van de fase in de incidentbestrijding en afhankelijk van de omgevingsanalyse. De start van elke risico- en crisiscommunicatie-aanpak is de omgevingsanalyse. Deze analyse geeft een beeld van het gedrag van doelgroepen, van de betekenis die zij aan de (dreigende) crisis geven en van de informatiebehoefte. In een fase zonder dreiging, 22

De gemeente Capelle heeft voor een drietal wijken specifieke rampinstructies opgesteld om de inwoners van deze wijken een handelingsperspectief te bieden voor het geval een evacuatie als gevolg van hoogwater nodig is. In deze rampinstructies wordt expliciet ingegaan op de noodzaak tot verticale evacuatie. Deze lokale communicatie heeft er toe geleid dat in de betreffende wijken veel afspraken zijn gemaakt door de inwoners hoe elkaar te helpen in geval van een evacuatie.. Voor een voorbeeld van de gemeente Maastricht, zie bijlage 2.


23

kan een periodieke omgevingsanalyse input zijn voor de aanpak van risicocommunicatie. Ook anderen communiceren en beslissen, onafhankelijk van de overheid, over evacuatie. De overheid is één van de vele zenders van informatie tijdens een (dreigende) crisis. Het is dan ook van belang dat de overheid zorgt via zoveel mogelijk kanalen, sociale netwerken en organisaties de doelgroepen te bereiken. Te denken valt aan experts op een specifiek vlak (bijvoorbeeld chemicus, weerdeskundige of arts) of aan de LTO om veehouders te ondersteunen en te faciliteren bij het evacueren van vee. Daarnaast is het wenselijk na te denken over de vraag wie met welke boodschap op welk moment de meeste indruk maakt; zo kunnen bestuurders het meest effectief communiceren over betekenisgeving en experts over schadebeperking en informatievoorziening. Afstemming van de boodschappen is van groot belang voor de geloofwaardigheid en effectiviteit van de besluitvorming. Veel dan wel bijna alle voorbereidende maatregelen die de overheid treft, zullen zichtbaar zijn voor de burgers en bedrijven. Te denken valt aan bijeenkomsten van een crisisteam en het intrekken van verloven van hulpverleningsdiensten. Uitgangspunt wordt dan ook te communiceren over de voorbereidende maatregelen – vertel wat voor maatregelen en waarom – en aan te geven wat de mensen zelf kunnen doen. In bijlage 2 is een niet-uitputtend overzicht opgenomen van relevante bronnen voor communicatie in relatie tot evacuatie. Per bron is een korte toelichting opgenomen.

3.7

Internationale aspecten

Internationale bijstand Zoals reeds in paragraaf 3.3.1 onder 4. is aangegeven, kan het nodig zijn bijstand in het buitenland aan te vragen. Voor internationale bijstand bestaan meerdere regelingen. Zo zijn er bilaterale en regionale overeenkomsten tussen Nederland en Duitsland en tussen Nederland en België. Daarnaast kennen de EU, NAVO en de VN ook bijstandsregelingen. De regelingen en aanvraagprocedures worden behandeld in het door het LOCC opgestelde Handboek Bijstand, deel 2 (grensoverschrijdende bijstandsverlening) en deel 3 (inkomende buitenlandse bijstand)23. Landsgrensoverschrijdende evacuatie Het is denkbaar dat een incident op een zodanige locatie plaatsvindt of dreigt plaats te vinden, dat een evacuatie alleen uitvoerbaar is als deze de landsgrens overschrijdt. Hierover dient – zo tijdig mogelijk - afstemming plaats te vinden met het gebied in het buurland. Hiertoe zal het NCC contact leggen met de counterparts in de buurlanden, zoals het CGCCR in België en het Lageszentrum in Duitsland.

23

Handboek bijstand (versie december 2010). Een publicatie van het LOCC (www.hetlocc.nl).


24

Denkbaar is dat er een incident is in één van de ons omringende buurlanden waardoor een evacuatie naar Nederland moet plaatsvinden Ook dan zal het NCC een centrale rol spelen.

3.8

Kosten en schade

Het is voorstelbaar dat een incident leidt tot (zeer) hoge kosten en eventueel schade voor de betrokken overheden, burgers en bedrijven. In principe is het Rijk terughoudend bij het treffen van ad hoc financiële regelingen om gedupeerden tegemoet te komen. Dit geldt zéker als de kosten en schade vermijdbaar of verzekerbaar waren of als verhaalbaarheid van schade op een eventuele veroorzaker of verantwoordelijke aan de orde is. De terughoudende opstelling vloeit daarnaast voort uit het zoveel mogelijk willen voorkomen van ongewenste precedentwerking. Bij rampen (als bedoeld in de Wet veiligheidsregio’s24) en grote incidenten kan de minister van Veiligheid en Justitie om een bijdrage worden gevraagd in de kosten naar aanleiding van de bestrijding van het incident: - artikel 55, tweede lid, van de Wvr: een gemeente kan een bijdrage aanvragen in de kosten die voor een gemeente voortvloeien uit de daadwerkelijke bestrijding van een ramp - artikel 55, derde lid, van de Wvr: een veiligheidsregio kan een bijdrage aanvragen in de kosten die voor een veiligheidsregio voortvloeien uit het verlenen van bijstand. - De Wet tegemoetkoming schade bij rampen (Wts): dit is een vangnetregeling die pas nadat alle andere mogelijkheden tot vergoeding of tegemoetkoming zijn afgevallen, zo mogelijk voorziet in een tegemoetkoming in de schade of gemaakte kosten voor de situaties die in de wet zijn beschreven. De Wts geldt voor particulieren, bedrijven, instellingen en openbare lichamen. Bovenbedoelde voorzieningen worden in bijlage 3 nader toegelicht. Deze opsomming is niet uitputtend. Zo kennen noodwetten financiële bepalingen om te waarborgen dat in voorkomend geval vergoedingen worden betaald.

24

Artikel 1 van de Wvr definieert een ramp als volgt: “een zwaar ongeval of andere gebeurtenis waarbij het leven en de gezondheid van veel personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate zijn geschaad of worden bedreigd en waarbij gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken.”


25

DEEL II: Procesbeschrijvingen


26

4. Hulpmiddel voor de voorbereiding op besluitvorming bij grootschalige evacuatie


27

Voorbereiding (fase 1): risico beoordelen, rolbepalen en afstemmen

1] Met het regionale risicoprofiel als startpunt, bepaal bij welke risico’s grootschalige evacuatie in welke mate aan de orde kan zijn

Tot welke omvang van het incident (1) kan de

Vanaf welke omvang van het incident (1) tot welke om-

evacuatie naar verwachting binnen de eigen regio

vang kan de evacuatie naar verwachting niet meer binnen

worden uitgevoerd zonder dat ondersteuning van

de eigen regio worden uitgevoerd en is er ondersteuning

andere regio’s en/of van het Rijk nodig is?

van andere regio’s nodig?

Tot welke omvang van het incident (1) kan de

Vanaf welke omvang van het incident (1) tot welke om-

evacuatie naar verwachting binnen de eigen regio

vang kan de evacuatie naar verwachting niet meer binnen

worden uitgevoerd en wordt een faciliterende rol

de eigen regio worden uitgevoerd, is ondersteuning nodig

van het Rijk nodig geacht?

van andere regio’s en wordt een faciliterende rol voor het Rijk noodzakelijk geacht?

Tot welke omvang van het incident (1) kan de evacuatie naar verwachting binnen de eigen regio worden uitgevoerd en wordt een sturende rol van het Rijk noodzakelijk geacht?

Vanaf welke omvang van het incident (*) tot welke omvang kan de evacuatie naar verwachting niet meer binnen de eigen regio worden uitgevoerd, is ondersteuning nodig van andere regio’s en wordt een sturende rol voor het Rijk noodzakelijk geacht?

3] Zijn er politieke, bestuurlijke en communicatieve redenen die de rolkeuze kunnen beïnvloeden?

4] Bespreek deze kantelpunten en de daaruit voortvloeiende rolverdeling met alle betrokkenen en pas eventueel aan op basis van inzichten van andere betrokkenen

5] Bepaal voor alle maatregelcategorieën (2) de invulling van de gekozen rol en bespreek dit met de betrokkenen.

Ga naar fase 2: strategievorming en strategiekeuze

(1) Omvang in termen van bedreigd gebied, organisatiegebied, aantallen te evacueren mensen en vee, beschikbare tijd, beschikbare middelen etc. Mag gaan om grove schattingen.

(2)

versie 1.10 dd 13 -4--2013

De volgende maatregelencategorieën worden onderscheiden: verkleinen evacuatieproblematiek, communiceren, afstem-

status: concept

men, beïnvloeden omgevingsfactoren, verlenen bijstand, gebruiken buitengewone bevoegdheden en financiering

28

Voorbereiding (fase 2): strategievorming en strategiekeuze

6] Op basis van de uitkomsten van fase 1 (geïdentificeerde risico’s): bepaal voor ieder relevant crisistype welk(e) scenario(‘s) representatief is (zijn) voor de planmatige voorbereiding op een grootschalige evacuatie;

7.1] Op basis van het (de) gekozen scenario(‘s): beschrijf voor het gehele bedreigde gebied of voor één of meer delen van het bedreigde gebied alle mogelijke evacuatiestrategieën (ga daarbij uit van de 4 basisstrategieën). Geef alternatieven als in (een deel van) het bedreigde gebied meerdere strategieën mogelijk zijn of verschillende grenzen tussen de geografische gebieden mogelijk zijn).

7.2] Op basis van het (de) gekozen scenario(‘s): sluit voor ieder gebied kansloze strategieën uit en geef argumenten daarvoor (in termen van: consequenties, knelpunten, tijdlijn etc).

7.3] Op basis van het (de) gekozen scenario(‘s): werk per gebied op hoofdlijnen de consequenties uit van de kansrijke evacuatiestrategieën, benoem benodigde maatregelen per beïnvloedingsmechanisme (vul de matrix in), bepaal de benodigde tijdlijn(en) en benoem de knelpunten en opbrengsten.

7.4] Vul voor de kansrijke strategie(ën) de beslismatrix in zodat duidelijkheid ontstaat over de lasten-baten van de beslissing als het gekozen scenario optreedt. Bepaal of het relevant is andere scenario’s uit te werken.

8] Indien relevant, bespreek het gekozen scenario, de evacuatiestrategie en de maatregelenmatrix met de betrokken regio’s en met de rijksoverheid om mogelijke schaarste bij uitvoering te voorkomen en om verschillende beleidskeuzes al op voorhand in beeld te hebben en zo nodig op te lossen.

9] Leg de uitkomsten van de vorige stappen vast in een draaiboek / protocol / samenwerkingsafspraken/……………….


29

4.1 4.1.1

Toelichting op voorbereiding

het

hulpmiddel

voor

de

Inleiding

Het instrument biedt een structuur voor het voorbereiden van te maken keuzes tussen mogelijk uitvoerbare evacuatiestrategieën op basis van een afweging van de voor- en nadelen van de verschillende strategieën. Het in dit hulpmiddel beschreven proces voor het voorbereiden van een evacuatiestrategie gaat uit van het werken met basisstrategieën. Het planningsproces wordt gestructureerd en daarmee vergroot het de kansen dat plannen en maatregelen van verschillende actoren tijdens de acute fase op elkaar aansluiten. Uitgangspunt is ook dat gewerkt wordt op basis van de op een bepaald moment beschikbare informatie. Indien nodig, kan daarbij worden gewerkt met bandbreedtes. 4.1.2 Doel en doelgroep Het voorliggende hulpmiddel beoogt, aanvullend op de uitgangsputen voor grootschalige evacuatie, beleids-, operationele en communicatieadviseurs in staat te stellen hun adviezen inhoudelijk voor te bereiden en vorm te geven. De systematiek en het begrippenkader van het instrument dragen bij aan een eenduidige informatie-uitwisseling en gezamenlijke besluitvorming tussen meerdere partijen (regio’s, rijk). Het instrument draagt hierdoor ook bij aan de beoogde unité de doctrine door een verheldering van de rolverdeling tussen alle betrokkenen, zowel horizontaal (tussen regio’s en binnen het rijk) als verticaal (tussen het regionale en het nationale niveau). Primaire doelgroep van dit hulpmiddel zijn de (beleids-, operationele en communicatie)adviseurs van besluitvormers en de dreigingexperts. Op regionaal niveau gaat het om de (adviseurs van de) leden van het RBT en op nationaal niveau de (adviseurs van de) leden van het ICCb/MCCb.


30

4.2.

PROCESBESCHRIJVING

FASE 1

RISICO BEOORDELEN, ROLBEPALEN EN AFSTEMMEN

Doel van fase 1 (stappen 1 tot en met 5) is om, met het regionaal risicoprofiel als startpunt, te bepalen bij welke risico’s grootschalige evacuatie aan de orde kan zijn en een rol te kiezen, na afstemming met de andere betrokkenen.

STAP 1

Bepaal bij welke risico’s grootschalige evacuatie aan de orde kan zijn en bepaal de (grenzen van de) haalbaarheid van een intra- of interregionale aanpak en schets de rol van het rijk

Doel van deze deelstap is om aan de hand van het (regionale) risicoprofiel vast te stellen bij welke risico’s een grootschalige evacuatie een relevante maatregel kan zijn. Vervolgens moet worden bekeken waar de mogelijke grenzen liggen van de eigen mogelijkheden en waar dus andere regio’s en/of het rijk in beeld komen. Wat moet je doen? • Stel vast bij welke risico´s (NRB, regionaal risicoprofiel) grootschalige evacuatie aan de orde kan zijn • Bepaal voor de geïdentificeerde risico´s globaal de mogelijke omvang van de evacuatieproblematiek (in termen van te evacueren gebied, aantal te evacueren mensen) • Breng op hoofdlijnen maatregelen in kaart die de evacuatieproblematiek kunnen verkleinen en bepaal de haalbaarheid van die maatregelen • Breng op hoofdlijnen maatregelen in kaart die in de overige maatregelcategorieën (communicatie, afstemming, beïnvloeden omgevingsfactoren, bijstand, inzet bijzondere bevoegdheden, financiën) getroffen zouden kunnen worden en bepaal de haalbaarheid van die maatregelen • Bepaal op hoofdlijnen de haalbaarheid van een evacuatie, gegeven verschillende scenario’s (realistisch, minder ernstig, meer ernstig) • Geef een indicatie van de benodigde en naar verwachting beschikbare tijd voor besluitvorming, implementatie en uitvoering in de verschillende scenario’s • Verzamel globaal omgevingsfactoren zoals inwoneraantallen, aantallen en locaties verminderd zelfredzamen, aantallen en locaties vee, BRZObedrijven, vitale infrastructuur etc • Verzamel informatie over (landelijk beschikbare) capaciteiten zoals bijstand, vervoerscapaciteiten weg, spoor, water, lucht, Defensie-inzet etc • Breng in beeld welke operationele capaciteiten beschikbaar dan wel snel te realiseren zijn en waar mogelijk tekorten ontstaan • Beschrijf de mogelijke communicatiestrategieën en concept-


31

boodschappen in relatie tot de verschillende dreigingen, scenario’s en doelgroepen

STAP 2

Bepaal de kantelpunten waar andere regio’s en/of de rijksoverheid in beeld komen

Doel van deze stap is te bepalen waar de kantelpunten liggen tussen wat binnen de eigen regio kan worden opgelost en waar inzet van andere regio’s en/of van de rijksoverheid nodig is. Wat moet je doen? • Verzamel informatie over bestaande samenwerkingsafspraken tussen regio’s • Verzamel informatie over de mogelijke rollen van het rijk • Verzamel informatie over politieke prioriteiten en bestuurlijke gevoeligheden en over mogelijke voorkeursrollen • Verzamel en ontsluit informatie over (invulling van) bestaande afspraken over rollen en over functioneren, inrichting, werkwijze, mandaat etc van NVC, LOCC, LOS,en andere relevante regionale en landelijke organisaties • Stel de kantelpunten vast: wat kan binnen de eigen regio, wanneer zijn meer regio’s aan zet en wanneer komt de Rijksoverheid in beeld. Dit alles met als uitgangspunt een zo effectief mogelijke respons

STAP 3

Zijn er politieke, communicatieve en bestuurlijke redenen die de rolkeuze beïnvloeden

Doel van deze stap is na te gaan of er politieke, communicatie of bestuurlijke factoren zijn die invloed hebben op de rolkeuze van de overheid. Deze factoren moeten worden geïdentificeerd en geïnterpreteerd. Te denken valt aan de media-aandacht voor of de maatschappelijke impact van een incident. Wat moet je doen? • Interpreteer de verzamelde informatie (zie vorige stap) en bepaal welke politieke, bestuurlijke en/of communicatieve aspecten van belang zijn

STAP 4

Kies een rol, bespreek die met de andere betrokkenen en pas eventueel aan op basis van inzichten van de anderen.

Doel van deze stap is het kiezen door bestuurders van een rol in afstemming met de andere betrokkenen. Inzicht in elkaars rolkeuze bevordert een goede aansluiting tussen de respons op regionaal en op nationaal niveau waardoor


32

de aanpak sneller en efficiënter kan verlopen. Afstemming hoeft niet te beteken dat er volledige overeenstemming is over elkaars rol. Wat moet je doen? •

Weeg de rollen van de verschillende partijen gegeven de te verwachten feitelijke, politieke en bestuurlijke context;

•

Bepaal de mogelijke effecten van de eigen rol op de rollen van de overige betrokken (overheids)organisaties;

•

STAP 5

Beslis over de rol van de eigen crisisorganisatie

Bepaal de invulling van de gekozen rol en bespreek die met de andere betrokkenen

Doel van deze stap is het bepalen van de manier waarop de gekozen rol wordt ingevuld. Dit gebeurt door het invullen van de maatregelenmatrix. Door het invullen van de matrix en het bespreken van de keuzes met andere betrokkenen wordt duidelijk wat van wie wordt verwacht. Wat moet je doen? • Verzamelen en ontsluiten van informatie over (invulling van) bestaande afspraken over rollen en over functioneren, inrichting, werkwijze, mandaat etc van NVC, LOCC, LOS, RBT, RBT, OT (inrichting besluitvormingstraject) • Bepaal de benodigde inrichting van het besluitvormingstraject (welke gremia op welk niveau, welke momenten, waarover besluitvorming) • Bepaal de (on)mogelijkheden en (on)wenselijkheden van maatregelen per maatregelcategorie, gegeven het risico en vul de maatregelenmatrix in (zie tabel 3 als voorbeeld). Denk ook aan maatregelen die de evacuatieproblematiek mogelijk kunnen verkleinen (zoals het inzetten van noodoverloopgebieden) • Bespreek gekozen rol met de andere betrokkenen • Pas indien noodzakelijk de rolkeuze aan • Bepaal de communicatiestrategie en communicatieboodschap aan de bevolking, uitgaande van de gekozen rollen van de betrokken crisisorganisaties


33

Tabel 3: mogelijke invulling maatregelenmatrix


34

FASE 2

STRATEGIEVORMING EN STRATEGIEKEUZE

STAP 6

Bepaal voor ieder relevant crisistype welk scenario representatief is voor de voorbereiding op een grootschalige evacuatie.

Deze stap heeft tot doel een scenario te kiezen dat wordt gehanteerd voor de verdere planvorming. Uitgangspunt bij deze stap is dat per risicotype in ieder geval één scenario globaal moet worden uitgewerkt, voor zover mogelijk en voor zover dat bijdraagt aan vereenvoudigen van besluitvorming tijdens een dreiging / incident. In geval van een (onderkende) dreigingsituatie is het onzeker of het incident zal optreden en in welke vorm of ernst. Door deze inherente onzekerheid kunnen de gevolgen van een incident (inclusief keteneffecten) niet op voorhand worden bepaald. Daarom wordt gewerkt met drie what-if scenario’s25: 1. verwacht incident (meest realistische verwachting); tijd en ruimte bij de verwachte ontwikkeling van de ontwikkeling van de situatie; 2. worst case incident; tijd en ruimte bij extreme ontwikkeling26; 3. geen incident; tijd en ruimte als incident niet optreedt (bij een dreiging). De drie scenario’s moeten helderheid geven over de verschillen in dreiging en gevolg zodat een keuze kan worden gemaakt welk(e) scenario(‘s) het meest zinvol is (zijn) om uit te werken inde verdere planvorming. Het is zeer goed mogelijk dat niet uitgegaan wordt van het (procentueel) meest waarschijnlijke scenario maar juist van een ernstiger scenario (vanuit het voorzorgprincipe) of van het scenario dat het incident niet zal optreden. Wat moet je doen? • Drie what-if scenario’s beschrijven waarin het risico per what-if scenario wordt uitgewerkt naar onder meer: - kans van voorkomen - omvang van evacuatiegebied - omvang van het gebied met keteneffecten (bijv. uitval elektriciteit of drinkwater) - omvang van het gebied waar schaduwevacuatie (spontane evacuatie van niet-bedreigd gebied) kan optreden, mede op basis van omgevingsanalyse communicatie - omvang van het organisatiegebied - tijd tot aan optreden incident en blootstelling • Kiezen van minimaal één scenario voor de verdere planvorming

25

26

Dit wijkt af van de aanpak bij Defensie waarin twee scenario’s worden uitgewerkt op basis van “Hope for the best, prepare for the worst”. In civiele context wordt het noodzakelijk geacht om ook rekening te houden met meevallers, met name vanwege de verwachte kosten en maatschappelijke ontwrichting bij evacuatie. Het is niet noodzakelijk dat een worst case situatie wordt uitgewerkt. Een mogelijkheid is bijvoorbeeld een scenario dat slechts in 10% van de gevallen zal worden overschreden. Een ander voorbeeld is een bovengrens van wat nog realistisch is als ergst denkbare overstroming.


35

STAP 7

Werk het gekozen scenario uit, kies een evacuatiestrategie en passende maatregelen

Deze stap heeft tot doel per relevant risico een evacuatiestrategie te formuleren en te vertalen naar bijbehorende maatregelen. Uitgangspunt is dat de mate van detaillering van de uitwerkingen in balans moet zijn met de verwachte opbrengst.

Stap 7.1

Vertaal de basisstrategieën naar mogelijke evacuatiestrategiën voor het gehele bedreigde gebied of voor één of meer delen van het gebied

Deze deelstap heeft tot doel mogelijke evacuatiestrategieën uit te werken op basis van de vier basisstrategieën voor het in de vorige stap gekozen scenario. Deze basisstrategieën brengen de uitersten in beeld, zowel positief als negatief. De uitwerking geschiedt voor het gehele bedreigde gebied en/of voor delen van dat gebied. Bij het opstellen en afwegen van de mogelijke evacuatiestrategieën moet een inschatting worden gemaakt van mogelijk autonoom gedrag van burgers en bedrijven. Tevens is het van belang dat gedacht wordt in de effecten van de maatregelen en niet alleen in de gewenste bestuurlijke of operationele haalbaarheid. Voor het gekozen scenario worden de genoemde basisstrategieën (geen evacuatie, schuilen in de eigen woonomgeving in bedreigd gebied, schuilen elders in bedreigd gebied, evacuatie uit bedreigd gebied naar een veilig gebied) uitgewerkt en getoetst op haalbaarheid en wenselijkheid. Indien geen van de basisstrategieën haalbaar en wenselijk blijkt te zijn, worden de strategieën doorontwikkeld door het maken van meer geavanceerde (combinaties van) evacuatiestrategieën. De consequenties van een basisstrategie worden opgesteld door het beantwoorden van twee vragen: 1. Is de basisstrategie uitvoerbaar en haalbaar? Antwoord hierop volgt uit een inschatting door de landelijke operationele diensten op basis van de behoeftes uit de veiligheidsregio(’s) voor de maatregelcategorieën27 en eventuele andere relevante factoren: 1. Is het communicatief haalbaar? 2. Verloopt de afstemming tussen crisisteams naar behoren? 3. Past het zonder meer op de landelijke infrastructuur? Is er voldoende opvang? 4. Is er voldoende bijstand? 5. Voldoen bestaande bevoegdheden? 6. Is compensatie nodig en kan deze gegeven worden? 7. ... 2. Beantwoording van vraag 1 met ja leidt tot de vervolgvraag: wat zijn de baten van een strategie in termen van beperking van de aantallen slachtoffers en schade? Antwoord op deze vraag volgt uit de optelsom van de (operationele) effecten per

27

De maatregelcategorieën zijn toegelicht in paragraaf 3.3.1 van de Strategie grootschalige evacuatie


36

veiligheidsregio. Bij de schatting van de slachtoffers wordt rekening gehouden met de impact van (de dreiging van) het incident en de reddingsoperatie. Indien er onvoldoende opties resteren worden extra evacuatie strategieën opgesteld (doorontwikkeling) bestaande uit combinaties van basisstrategieën. Een evacuatiestrategie kan bestaan uit één basisstrategie, de situatie waarin alle bedreigde gebieden op dezelfde wijze evacueren, of uit een combinatie van basisstrategieën. In theorie zijn alle combinaties mogelijk. Wat moet je doen? zie de activiteiten bij stap 1 werk voor het gekozen scenario de verschillende basisstrategieën uit

Stap 7.2

Sluit kansloze strategieën uit

Deze deelstap heeft tot doel om op basis van deskundigheid en inschattingsvermogen kansloze evacuatiestrategieën snel te identificeren en uit te sluiten. Door de aard van het risico en de veronderstelde perceptie van de bevolking en bestuurders vallen veel combinaties bij voorbaat al af. Een combinatie (zoals deels preventief, deels schuilen en deels opvang in eigen gebied) heeft alleen kans van slagen als dit ook als logisch zal worden door de burgers. Wat moet je doen? • Benoem de strategieën die niet kansrijk lijken en schenk daarbij aandacht aan onder meer: - de verwachte baten (beperking van aantal slachtoffers, schade etc. aan de hand van de verdringingsreeks) - de verwachte lasten van evacueren - mogelijke knelpunten in beschikbare capaciteiten - mogelijke knelpunten in de tijdlijnen - communicatieve aspecten - de gevolgen van uitstel van keuzes (rekening houdend met minder tijd en autonoom gedrag)

Stap 7.3

Werk de kansrijke strategieën uit: benoem benodigde maatregelen, bepaal de tijdlijn en benoem knelpunten en opbrengsten

Het doel van deze deelstap is het verkrijgen van onder meer inzicht in de mogelijke knelpunten van de kansrijke strategieën en in de noodzakelijke maatregelen om de kansrijke strategieën te kunnen uitvoeren. Gestreefd moet worden naar maatregelen die latere keuzes zo min mogelijk in de weg staan (de zogenoemde no regret-maatregelen).


37

Tevens moet het kritieke beslismoment worden bepaald zodat voor de besluitvormer zichtbaar is wanneer bepaalde strategieën of combinaties niet langer haalbaar/uitvoerbaar zijn. Wat moet je doen? • In kaart brengen van knelpunten in evacuatiezone en organisatiezone op basis van het gekozen scenario en de kansrijk geachte strategie(en), zoals: - Is er voldoende bijstand, vervoerscapaciteit en opvang: benoemen waar eventueel aanvullende ondersteuning wenselijk is van een landelijk operationele dienst (verkeer, bijstand etc.). (beslissers) en verifiëren of dat past in het normale mandaat (regelgeving) (NCC, diensten zelf).; - Zijn er er politieke of bestuurlijke factoren zijn die invloed hebben op de haalbaarheid van de strategie\ - Kan het worden uitgelegd met een communicatiestrategie en zo wat moet de boodschap zijn? - Zijn bestaande bevoegdheden toereikend? - Zijn alle relevante publieke en private organisaties actief betrokken en in staat om de strategie uitvoerbaar te maken? - Is compensatie nodig en kan deze worden gegeven om de strategie uitvoerbaar te maken? • Vertalen van de geïnventariseerde knelpunten naar concrete maatregelen per maatregelcategorie, rekening houdend met de gekozen rol (zie tabel 4 maatregelenmatrix) • Bepaal de tijdlijnen met: - benodigde tijd voor uitvoering inclusief uitvoering communicatie strategie; - benodigde tijd voor implementatie van maatregelen; - beschikbare tijd voor besluitvorming.

Dagelijks

Faciliteren

Sturen

werk Regio be-

Regio beslist,


slist

rijksoverheid

overheid stuurt

faciliteert

richtinggevend

beslist

0. Verkleinen evacuatieproblematiek 1. Communiceren 2. Afstemmen 3. Beïnvloeden omgevingsfactoren 4. Verlenen bijstand 5. Toepassen buitengewone bevoegdheden 6. Financiering Tabel 4: format maatregelenmatrix


38

Stap 7.4

Vul voor kansrijke evacuatiestrategieën de beslismatrix in

Deze stap heeft tot doel inzicht te verkrijgen in de baten en lasten van de evacuatiestrategieën in het gekozen scenario. De uiteindelijke keuze is een keuze uit kwaden; elke gekozen strategie zal kosten en mogelijk ook slachtoffers veroorzaken. Voor de keuze wordt een matrix (zie tabel 5) ingevuld waarin de strategie, de bijbehorende lasten en baten en de waarschijnlijkheid van het scenario zijn weergegeven. De afweging van voor- en nadelen van evacueren per evacuatiestrategie is niet altijd even eenduidig. Er zijn verschillende benaderingen mogelijk: • een economische benadering waarin alle kosten en baten (inclusief slachtoffers) zijn uitgedrukt in euro’s; • een benadering waarin de kosten – met uitzondering van slachtoffers – als economische kosten zijn uitgedrukt in euro’s en slachtoffers apart worden gepresenteerd; • een multi-criteria-analyse waarin de losse elementen in eigen criteria worden uitgedrukt en vervolgens worden vertaald naar een kwalitatieve inschatting van de beste evacuatiestrategie. Wat moet je doen? • Het vergelijken van lasten en baten van evacuatiestrategieën, met in achtneming van de waarschijnlijkheid en de gevolgen van een latere keuze (invullen beslismatrix, zie hierna) • Kiezen van instrumenten voor de noodzakelijke gedragsbeïnvloeding tbv de uitvoering (invullen maatregelenmatrix, zie tabel….)

What if-scenario “verwacht” Lasten

Kans: Baten







…………………………..


39

What if-scenario “worst case” Lasten

Kans: Baten







…………………………..

What if-scenario “geen incident” Lasten

Kans: Baten







………………………….. Tabel 5: beslismatrix

STAP 8

Bespreek het gekozen scenario, de evacuatiestrategie en de maatregelenmatrix met de andere betrokkenen en stel zo nodig bij

Doel van deze stap is het gekozen scenario, de uitgewerkte strategie (met de ingevulde maatregelenmatrix) te bespreken met de betrokken overheden om mogelijke schaarste bij uitvoering te voorkomen en om verschillende beleidskeuzes al op voorhand in beeld te hebben en zo nodig op te lossen. . versie 1.10 dd 13 -4--2013 status: concept

40

STAP 9

Leg de uitkomsten van de vorige stappen vast (draaiboek, protocol, samenwerkingsafspraken etc)

Doel van deze stap is de uitkomsten van het voorbereidingsproces vast te leggen in relevante documenten, zoals coördinatieplannen, draaiboeken, protocollen, samenwerkingsafspraken etc. Deze documenten dienen vervolgens te worden beoefend en te worden beheerd.


41

5. Hulpmiddel bij het beoefenen van het besluitvormingsproces voor grootschalige evacuatie 5.1

Inleiding

5.1.1

Doel en doelgroep

Het voorliggende hulpmiddel beoogt, aanvullend op de strategie grootschalige evacuatie en de beschrijving van het voorbereidingsproces, beleids-, operationele en communicatieadviseurs in staat te stellen hun rol in het besluitvormingsproces te beoefenen en hun adviezen inhoudelijk voor te bereiden en vorm te geven. De systematiek en het begrippenkader van het instrument dragen bij aan een eenduidige informatie-uitwisseling en gezamenlijke besluitvorming tussen meerdere partijen (regio’s, rijk). Het instrument draagt hierdoor bij aan de beoogde unité de doctrine door een verheldering van de rolverdeling tussen alle betrokkenen, zowel horizontaal (tussen regio’s en binnen het rijk) als verticaal (tussen het regionale en het nationale niveau). Primaire doelgroep van dit hulpmiddel zijn de (beleids-, operationele en communicatie)adviseurs van besluitvormers en de dreigingexperts. Op regionaal niveau gaat het om de (adviseurs van de) leden van het RBT en op nationaal niveau de (adviseurs van de) leden van het ICCB/MCCB. Het instrument biedt een structuur voor het beoefenen (en mede daardoor) voorbereiden van te maken keuzes tussen mogelijk uitvoerbare evacuatiestrategieën op basis van een afweging van de voor- en nadelen van de verschillende strategieën. Uitgangspunt hierbij is dat gewerkt wordt met vier basisstrategieën, te weten: geen evacuatie, preventieve evacuatie naar veilig gebied, opvang elders in bedreigd gebied en opvang in de eigen woning/woonomgeving).

5.1.2

Achtergrond

Het hulpmiddel is ontwikkeld met in gedachten minimaal een GRIP -4 incident: er is dan bestuurlijke afstemming die richting geeft aan de operationele en communicatieve uitvoering en aan de samenwerking tussen organisaties. Verdere opschaling en invulling van rollen hangt af van de door de betrokken organisaties gemaakte keuzes. Grootschalige evacuatie in Nederland blijft een laagfrequente gebeurtenis. Ervaring op basis van werkelijke gebeurtenissen zal beperkt beschikbaar zijn. Wel kan – zij het beperkt – geleerd worden van evacuaties die elders in de wereld plaatsvinden. Daarom moet ervaring voor een belangrijk deel worden opgedaan door middel van opleidingen, trainingen en oefeningen.

5.1.3 Toelichting op het besluitvormingsproces


42

Het in dit hulpmiddel beschreven proces voor het kiezen van een evacuatiestrategie gaat uit van het werken met basisstrategieën en in een aanpak om verdere strategieen te ontwikkelen als de basisstrategieën niet uitvoerbaar zijn. Hierdoor wordt het planningsproces gestructureerd en daarmee vergroot het de kansen dat plannen en maatregelen van verschillende actoren tijdens de acute fase op elkaar aansluiten. Uitgangspunt is dat gewerkt wordt op basis van de op een bepaald moment beschikbare informatie, kennis en instrumenten. Indien nodig, kan daarbij worden gewerkt met bandbreedtes. In het instrument is er in voorzien dat voor het eventueel uitstellen van keuzes ook de consequenties in kaart worden gebracht: het uitstellen van een beslissing om te evacueren is immers feitelijk de beslissing om op dat moment niet te evacueren. In het instrument is ook voorzien dat te allen tijde wordt gecommuniceerd (ook als er geen keuzes voor operationeel of bestuurlijk optreden zijn voorzien en een definitieve beslissing dus is uitgesteld) en dat dit in lijn is met de gekozen communicatiestrategie. Ook als besloten wordt om de crisisorganisatie niet te activeren, zal hier duiding aan moeten worden gegeven richting de bevolking en andere partners. Het besluitvormingsproces kent de volgende fases en stappen. Fase 1: Dreiging beoordelen, rolbepaling en afstemming Stap 1: Stel een regionaal/landelijk beeld op met mogelijke scenario-ontwikkelingen en deel dit met partners; Stap 2: Bepaal welke scenario-ontwikkelingen intra- of interregionaal kunnen worden opgelost en welke rol voor het Rijk aangewezen lijkt in de verschillende scenario-ontwikkelingen; Stap 3: Kies de rol voor de eigen organisatie en bespreek die met andere betrokkenen; Stap 4: Bepaal de maatregelen per maatregelcategorie en per rol en bespreek die met andere betrokkenen; Stap 4a: Heroverweeg de gekozen rol bij nieuwe ontwikkelingen Fase 2: strategievorming en strategiekeuze Stap 5: Besluit over no regret-maatregelen op basis van beperkte informatie Stap 6: Besluit over scenario dat wordt gebruikt voor de strategievorming of adviseer aan de rijksoverheid over het (de) te gebruiken scenario(‘s); Stap 7: Bereid het besluit tot een evacuatiestrategie voor; Stap 8: Besluit tot een evacuatiestrategie en bespreek de keuze met de regio’s en het rijk en pas strategiekeuze eventueel aan; Stap 9: Voer de evacuatiestrategie uit en blijf controleren of bijstelling van zowel de gekozen rol, het scenario als van de evacuatiestrategie noodzakelijk is. Door deze stappen te doorlopen, wordt inzichtelijk welke beslissing op welk moment aan de orde is en welke informatie in de preparatie kan worden verzameld zodat tijdens een crisis kan worden volstaan met een update van die informatie, aangevuld met actuele incidentgerelateerde informatie. Met name stap 2 kan worden gedaan aan de hand van de in de preparatie gemaakte inschatting welke scenario’s intra- of interregionaal kunnen worden opgelost. Bovendien markeert het instrument de momenten waarop de gemaakte keuzes moeten worden gespiegeld/afgestemd met de partners zodat er een gecoördineerde aanpak (inter- en intraregionaal en nationaal) kan worden gerealiseerd. versie 1.10 dd 13 -4--2013 status: concept

43

5.1.4

Toelichting op het stappenplan

Het stappenplan (paragraaf 5.3) is de beschrijving van het te beoefenen besluitvormingsproces. Het stappenplan gaat uit van een cumulatief proces: alles wat in een voorgaande stap is verzameld, gedaan en besloten, vormt de basis voor de volgende stap. Per stap wordt in paragraaf 5.3 weergegeven: • Wat men moet doen; • wat men moet weten om de acties uit te kunnen voeren. Hierbij is een onderscheid gemaakt naar informatie die tijdens de preparatie kan worden verzameld en informatie die tijdens een incident (aanvullend) nodig is. Het instrument biedt de mogelijkheid om ook met beperkte mogelijkheden en/of informatie het proces te doorlopen. Bij beperkte informatie zal er sprake zijn van grovere schattingen dan wanneer alle benodigde informatie aanwezig is. Een (belangrijk) deel van de benodigde informatie wordt al in de preparatiefase te worden verzameld en vastgelegd. Denk bijvoorbeeld aan bevolkingsaantallen, locaties (en impact van uitval) van vitale infrastructuur en een overzicht aan beschikbare capaciteiten. Bovendien kunnen in de preparatiefase verschillende globale scenario’s worden uitgewerkt om maximaal voorbereid te zijn op de hectiek van een incident. Voorwaarde hierbij is dat deze scenario’s samen alle mogelijke verschijningsvormen afdekken van hoe een incident kan uitwerken (bij een groot scenario zijn wellicht minder middelen te verdelen en meer mensen getroffen dan bij een klein scenario). Tijdens een incident kan dan het meest passende scenario als startpunt worden gekozen of de kans op verschillende scenario’s worden benoemd.

5.2 Besluitvormingsproces Op de volgende pagina’s is het besluitvormingsproces weergegeven. De uitwerking is opgenomen in paragraaf 5.3


44

Oefenen (fase 1): Dreiging beoordelen, rolbepaling en afstemming Dreiging of incident

Stel regionaal/landelijk beeld op inclusief tijd- en ruimtefactoren van de dreiging/het incident en de waarschijnlijkheid; deel het beeld met partners

Benoem maatregelen die, behalve evacuatie, aan de orde zijn en de eva-

Stap 1

cuatieproblematiek verkleinen

nee

Terug naar reguliere activiteiten (en

Bestuurlijk besluit of er nu of later voorbereidingen moeten worden

communiceer dit)

getroffen om een evacuatiestrategie te vormen

totdat aard drei-

ja

ging/ incident verandert

Wat is de mogelijk te verwachten geografische omvang van het evacuatiegebied (1) en van het organisatiegebied (2)?

Tot welke omvang van het incident (3) kan de evacuatie binnen de eigen regio worden uitgevoerd zonder dat ondersteuning van andere regio’s en/of van het Rijk nodig is?

Tot welke omvang van het incident (3) kan de evacuatie binnen de eigen regio worden uitgevoerd en wordt een faciliterende rol van het Rijk nodig geacht?

Vanaf welke omvang van het incident (3) tot welke omvang kan het niet meer binnen de eigen regio worden uitgevoerd en is er ondersteuning van andere regio’s nodig?

Stap 2 Vanaf welke omvang van het incident (3) tot welke omvang kan het niet meer binnen de eigen regio worden uitgevoerd, is ondersteuning nodig van andere regio’s en wordt een faciliterende rol voor het Rijk noodzakelijk geacht?

Tot welke omvang van het incident (3) kan de evacuatie binnen de eigen regio worden uitgevoerd en wordt een sturende rol van het Rijk noodzakelijk geacht?

Vanaf welke omvang van het incident (3) tot welke omvang kan het niet meer binnen de eigen regio worden uitgevoerd, is ondersteuning nodig van andere regio’s en wordt een sturende rol voor het Rijk noodzakelijk geacht?

Zijn er politieke, communicatieve en bestuurlijke redenen die de rolkeuze beïnvloeden?

Bestuurlijk besluit tot een rol

Bespreek deze kantelpunten en de daaruit voortvloeiende rolverdeling met

Stap 3

alle betrokkenen en pas eventueel aan op basis van inzichten van andere betrokkenen

Bestuurlijk besluit tot eventuele aanpassing van de rol. Bij beperkte dreiging: bepaal of kan worden volstaan met reguliere rol en activiteiten (totdat de situatie verandert en aanleiding geeft tot bijstelling rol)

Stap 4

Bepaal per gekozen rol voor alle maatregelcategorieën de invulling van de gekozen rol en bespreek dit met de betrokkenen.

Ga naar: strategievorming en strategiekeuze (fase 2) (1)

Evacuatiegebied bestaat uit drie delen: bedreigd gebied (gebied dat wordt bedreigd door een incident en dat moet worden geëvacueerd), gebied met keteneffecten ( het gebied dat niet wordt bedreigd maar waar zich keteneffecten voordoen van het incident, zoals de uitval van nutsvoorzieningen, die kunnen leiden tot een gehele of gedeeltelijke evacuatie) en schaduwgebied (het niet bedreigde gebied maar waar mensen spontaan evacueren op basis van een vermeende dreiging).

(2)

Organisatiegebied: gebied buiten het bedreigde gebied en waar maatregelen moeten worden getroffen om de evacuatie goed te kunnen laten verlopen of waar maatregelen moeten worden genomen om in

versie 1.10 dd 13 -4--2013 opvang te kunnen voorzien. concept (3) status: Omvang in termen van bedreigd gebied, organisatiegebied, aantallen te evacueren mensen en vee, beschikbare tijd, beschikbare middelen etc. Het mag gaan om grove schattingen en/bijstelling van de uitkomsten van de voorbereiding.

45

Oefenen (fase 2): strategievorming en strategiekeuze

Stap 5

Stel per maatregelcategorie (1) vast, ook bij onvolledige informatie, of er al maatregelen kunnen worden genomen gericht op evacuatie, onafhankelijk van de uiteindelijk te kiezen evacuatiestrategie (de zogenoemde no regret – maatregelen).

Met het regionaal/landelijk beeld als uitgangspunt: beschrijf voor 3 what-if scenario’s (meest realistisch, minder ernstig, meest ernstig) de waarschijnlijkheid en de bron- en effectgebieden (ernst).

Stap 6 Bestuurlijk besluit welk scenario als uitgangspunt moet worden genomen voor de verdere planning of Adviseer aan de rijksoverheid over het te kiezen scenario

Rijksoverheid besluit op basis van het advies over het te gebruiken scenario.

Op basis van het gekozen scenario: beschrijf voor het gehele bedreigde gebied of voor één of meer delen van het bedreigde gebied alle mogelijke evacuatiestrategieën (ga daarbij uit van de 4 basisStrategieën). Geef alternatieven als in (een deel van) het bedreigde gebied meerdere strategieën mogelijk zijn of verschillende grenzen tussen de geografische gebieden mogelijk zijn).

Op basis van het gekozen scenario: sluit voor ieder gebied kansloze strategieën uit en geef argumenten daarvoor (in termen van: consequenties, knelpunten, tijdlijn, etc.).

Op basis van het gekozen scenario: werk per gebied de consequenties uit van de kansrijke evacuatiestrategieën, benoem benodigde maatregelen per maatregelcategorie (vul de matrix in), bepaal de benodigde tijdlijn(en) en benoem de knelpunten en opbrengsten.

Stap 7 Confronteer de uitwerking van het gekozen scenario met de 2 andere what-if scenario’s: geef aan hoe de omvang van het (de) bron- en effectgebied(en) verandert bij de 2 andere what-if scenario’s. Doorloop voor de bron- en effectgebieden van de 2 andere scenario’s de bovenstaande 4 stappen. Bepaal voor de al uitgewerkte gebieden of kansloze strategieën alsnog kansrijk worden en bepaal hoe de benodigde maatregelen per maatregelcategorie, de benodigde tijdlijn(en) en de knelpunten (en opbrengsten) veranderen.

Vul voor de kansrijke strategie(en) de beslismatrix in zodat duidelijkheid ontstaat over de lasten-baten van de beslissing als het gekozen scenario optreedt en wat de lastenbaten zijn als een ander scenario optreedt.

Bestuurlijk besluit tot een evacuatiestrategie en stel kaders vast.

Stap 8

Overleg het besluit met de betrokken regio’s en met de rijksoverheid om schaarste bij uitvoering te voorkomen en om afwijkende besluitvorming uit te leggen.

Bestuurlijk besluit tot eventuele aanpassing van de strategie en maatregelen

Stap 9

Voer uit Blijf controleren of er op basis van de actuele situatie bijstelling noodzakelijk is, zowel van de eerder gekozen rol, het scenario als van de strategie.

(1) De volgende maatregelencategorieën worden onderscheiden: verkleinen evacuatieproblematiek, communiceren, afstemmen, beïnvloeden omgevingsfactoren, verlenen bijstand, gebruiken buitengewone bevoegdheden en financiering.


46

5.3.

STAPPENPLAN

FASE 1 DREIGING BEOORDELEN, ROLBEPALING EN – INVULLING EN AFSTEMMING Doel van fase 1 (stappen 1 tot en met 4a) is het beoordelen van de dreiging of het incident, het bepalen welke maatregelen nodig zou kunnen zijn – evacuatie en/of anderszins – het kiezen en invullen van een rol en het afstemmen van de rolkeuze en - invulling met de andere betrokkenen. Uitgangspunt in deze fase is dat de informatie globaal mag zijn: de detaillering komt in fase 2.

STAP 1

Beoordeel de dreiging of het incident en bepaal of en zo ja in welke mate evacuatie een relevante maatregel kan zijn.

Deze stap heeft tot doel de dreiging of het incident in beeld te brengen, te bepalen welke niet-evacuatie-maatregelen kunnen worden getroffen die leiden tot beperktere evacuatieproblematiek en om te bepalen of er NU of LATER voorbereidingen moeten worden getroffen voor evacuatie.

Stap 1.1

Stel een regionaal/landelijk beeld op, inclusief tijd- en ruimtefactoren, en deel dit met partners

Het gaat in deze deelstap om het in kaart brengen van de dreiging dan wel het incident. De analyse – op basis van globale informatie - moet leiden tot een eigen beeld (regionaal en/of landelijk, afhankelijk van de (geografische) omvang) van de dreiging of het incident, inclusief een indicatie van tijd- en ruimtefactoren (wanneer, waar, welke omvang) en de waarschijnlijkheid. Het beeld moet vervolgens worden gedeeld met de partners om tot een gedragen beeld te komen. Wat moet je doen? tijdens de preparatie

• Bepaal voor de dreigingen (NRB, regionaal risicoprofiel), waarbij sprake kan zijn van evacuatie, de mogelijke omvang van de evacuatieproblematiek • Breng op hoofdlijnen maatregelen in kaart die de evacuatieproblematiek kunnen verkleinen en bepaal de haalbaarheid van die maatregelen • Breng op hoofdlijnen maatregelen in kaart die in de overige maatregelcategorieën getroffen zouden kunnen worden en bepaal de haalbaarheid van die maatregelen • Bepaal op hoofdlijnen de haalbaarheid van een evacuatie, gegeven verschillende scenario’s (realistisch, minder ernstig, meer ernstig) • Geef een indicatie van de benodigde en naar verwachting beschikbare tijd voor besluitvorming, implementatie en uitvoering • Verzamel omgevingsfactoren zoals inwoneraantallen, aantallen en

versie 1.0 dd 20 12 2012 status: concept

47

locaties verminderd zelfredzamen, aantallen en locaties vee, BRZObedrijven, vitale infrastructuur etc • Verzamel informatie over (landelijk beschikbare) capaciteiten zoals bijstand, vervoerscapaciteiten weg, spoor, water, lucht, Defensie-inzet etc • Breng in beeld welke operationele capaciteiten beschikbaar dan wel snel te realiseren zijn en waar mogelijk tekorten ontstaan • Beschrijf de mogelijke communicatiestrategieën en conceptboodschappen in relatie tot de verschillende dreigingen, scenario’s en doelgroepen • Leg de uitkomsten van vorenstaande activiteiten vast in plannen, draaiboeken en werkwijzen (dreiging specifiek) tijdens de crisis

• Aggregeer de actuele informatie tot een regionaal dan wel landelijk beeld met onder meer omvang bedreigd gebied, tijdlijn dreiging en evacuatie, omvang evacuatiezone, omvang organisatiezone, perceptie bevolking en mogelijk handelen, bedreiging omgevingsaspecten als gevaarlijke stoffen, bedreiging vitale infrastructuur (elektriciteit, drinkwater, telecom etc) en de gevolgen daarvan, benodigde versus beschikbare capaciteiten • Bepaal de benodigde tijd om de bevolking te informeren over de dreiging en over het handelingsperspectief • Bepaal de communicatiestrategie (inclusief de vraag wanneer er moet worden gecommuniceerd) en de communicatieboodschap(pen) per doelgroep • Deel het regionale en/of landelijke beeld met partners • Communiceer (afhankelijk van de communicatiestrategie)

Stap 1.2

Benoem maatregelen die, naast evacuatie, getroffen kunnen worden en die de evacuatieproblematiek (kunnen) verkleinen

Deze deelstap heeft tot doel in een vroeg stadium mogelijke maatregelen – anders dan evacueren – te identificeren en indien mogelijk te treffen die de evacuatieproblematiek kunnen verkleinen. Voorbeelden van de hier bedoelde maatregelen zijn het inzetten van noodoverloopgebieden en het afgelasten van evenementen. Voor het bepalen van de mogelijke maatregelen vindt op basis van het landelijk/regionale beeld (uit stap 1.1) een snelle eerste analyse plaats. Wat moet je doen? tijdens de preparatie Zie de activiteiten in stap 1.1 tijdens de crisis • Beoordeel de kans of waarschijnlijkheid van optreden van de dreiging • Bepaal de beschikbare tijd tot optreden incident of tot de kritieke blootstelling aan de gevolgen van het incident • Bepaal de geschatte omvang van de evacuatieproblematiek en gevolgen als niet wordt geëvacueerd • Actualiseer de informatie over de beschikbare dan wel snel te realiseren operationele capaciteiten


48

• Analyseer de mogelijke tekorten in de capaciteiten • Verzamel informatie over (waarneembaar) autonoom gedrag van burgers en bedrijven (wat gaan ze doen); voer een omgevingsanalyse uit • Verzamel informatie over autonoom handelen van regionale partnes en over de mogelijke effecten van dat handelen • Adviseer over de haalbaarheid van maatregelen • Bepaal de noodzaak tot wel of niet communiceren en indien wel, bepaal de boodschap(pen) per te onderscheiden doelgroep • Communiceer (afhankelijk van de communicatiestrategie)

Stap 1.3

Moeten NU of LATER voorbereidingen worden getroffen om een evacuatiestrategie te vormen?

Doel van deze deelstap is het adviseren of het evacuatievraagstuk nu aan de orde is of nog niet. Op basis hiervan wordt de crisisorganisatie verder ontplooid en de eigen rol uiteindelijk vastgesteld. Dit gebeurt in de vervolgstappen 2 en 3). Als er voor wordt gekozen nu voorbereidingen te treffen, dan moet worden verdergegaan met stap 2; indien nog geen voorbereidingen voor evacuatie worden getroffen dan dient de situatie te worden gemonitord om snel te kunnen inspelen op veranderingen. Tevens dient dan te worden bepaald wat de communicatieboodschap voor welke doelgroep moet zijn zodat het de samenleving duidelijk is waarom de overheid geen voorbereidingen voor een evacuatie treft.

Wat moet je doen? tijdens de preparatie Zie de activiteiten in stap 1.1 tijdens de crisis In aanvulling op de activiteiten uit de vorige stap • Verzamel informatie over en analyseer het waarneembaar autonoom gedrag van burgers (wat gaan burgers doen) en wat betekent dat gedrag voor een latere strategiekeuze, • Verzamel informatie over en analyseer het autonoom handelen van andere partners, de mogelijke effecten van dat handelen en de mate waarin dat handelen latere keuzes in de weg kan staan. • Adviseer over nu of later voorbereidingen te treffen • Adviseer over noodzaak tot communiceren (communicatiestrategie) • Bepaal communicatieboodschap(pen) per de te onderscheiden doelgroepen


49

STAP 2

Welke scenario’s kunnen intra- dan wel interregionaal worden opgelost en wat is de rol van het Rijk?

Het doel van deze stap is te bepalen welke scenario’s intra- of interregionaal kunnen worden opgelost en welke rol voor het Rijk aangewezen lijkt in de verschillende scenario’s. In deze stap wordt ook gekeken of politieke, bestuurlijke of communicatieve redenen de rolkeuze beïnvloeden. Afhankelijk van de mate van voorbereiding op een grootschalige evacuatie kan in deze stap worden volstaan met de uitgewerkte scenario’s (stap 1.1) af te zetten tegen de feitelijke dreiging en de scenario’s eventueel aan te passen.

Stap 2.1

Wat is de mogelijke te verwachten omvang van het evacuatie28- en organisatiegebied29?

Doel van deze deelstap is het bepalen van de omvang van het evacuatie- en het organisatiegebied. De informatie kan globaal zijn (zolang het maar voldoende is om een inschatting van de (boven)regionale omvang te kunnen maken.) en heeft onder meer tot doel te bepalen of één of beide gebieden binnen de eigen regio ligt respectievelijk liggen of dat er sprake is van een grensoverschrijdend effect van het incident/de dreiging. De uitkomsten van deze stap vormen input voor de volgende stap waarin gekeken wordt naar de mogelijke rolverdeling. Wat moet je doen? Tijdens de prepara-

Zie de activiteiten in stap 1.1

tie tijdens de crisis

• Verzamel en analyseer informatie over de geschatte omvang van het evacuatiegebied en van het organisatiegebied • Verzamel informatie over en analyseer het waarneembaar autonoom gedrag en de risicoperceptie van burgers (wat gaan burgers doen) • Beoordeel of er een spontane evacuatie (al dan niet in het bedreigde gebeid) kan ontstaan en bepaal de mogelijke gevolgen van zo’n evacuatie voor het organisatiegebied en voor de benodigde en beschikbare capaciteiten

Stap 2.2

Bepaal de (grenzen van de) haalbaarheid van een intra- of interregionale aanpak en schets de rol van het rijk

Doel van deze deelstap is vast te stellen tot welk niveau (aard en omvang van de problematiek) de regio het zelf aan kan en vanaf welk niveau meerdere

28

29

Onder het evacuatiegebied valt het door het incident bedreigde gebied waar evacuatie aan de orde is en het schaduwgebied. Dit laatste is het gebied dat niet wordt bedreigd, maar waar mensen een dreiging ervaren en uit zichzelf beginnen met evacuatie. Het organisatiegebied is het gebied buiten het bedreigde gebied waar maatregelen moeten worden getroffen om de evacuatie goed te kunnen laten verlopen (bijvoorbeeld verkeersmaatregelen voor de doorstroming) of waar maatregelen moeten worden genomen om in opvang te kunnen voorzien (dit opvanggebied kan binnen en buiten het bedreigde gebied liggen).


50

regio’s aan zet zijn en welke rol voor de rijksoverheid aangewezen lijkt bij een intra- of interregionale aanpak. Indien voorbereiding op een grootschalige evacuatie heeft plaatsgevonden, kan in deze stap worden volstaan met de eerder uitgewerkte scenario’s te actualiseren aan de hand van de feitelijke dreiging. Wat moet je doen? Tijdens de preparatie

• De activiteiten in stap 1.1. • Verzamel informatie over bestaande samenwerkingsafspraken tussen regio’s • Verzamel informatie over de mogelijke rollen van het rijk • Verzamel informatie over politieke prioriteiten en bestuurlijke gevoeligheden en over mogelijke voorkeursrollen

Tijdens de crisis

• De activiteiten in stap 2.1 • Beoordeel de kans of waarschijnlijkheid van optreden van de dreiging • Bepaal de beschikbare tijd tot optreden incident of tot de kritieke blootstelling aan de gevolgen van het incident • Actualiseer de informatie over de beschikbare dan wel snel te realiseren operationele capaciteiten • Analyseer de mogelijke tekorten in de capaciteiten Verzamel informatie over (waarneembaar) autonoom gedrag van burgers en bedrijven (wat gaan ze doen); voer een omgevingsanalyse uit • Verzamel informatie over de operationele en bestuurlijke wijze waarop de betrokken regio’s (en het Rijk) het incident bestrijden of willen gaan bestrijden (mogelijke voorkeursrollen) en beoordeel in hoeverre daarbij eventueel wordt afgeweken van bestaande samenwerkingsafspraken • Analyseer de verzamelde informatie en beoordeel wanneer de evacuatie van de bedoelde gebieden de bestuurlijke en operationele mogelijkheden,van de eigen regio dan wel van meerdere regio’s te boven gaat en beoordelen welke rol van het rijk in de verschillende scenario’s wenselijk is. • Bepaal de noodzaak tot wel of niet communiceren en indien wel, bepaal de boodschap(pen) per te onderscheiden doelgroep

Stap 2.3

Zijn er politieke, communicatieve en bestuurlijke redenen die de rolkeuze beïnvloeden?

Doel van deze deelstap is na te gaan of er naast de feitelijke omstandigheden politieke, communicatie of bestuurlijke factoren zijn die invloed hebben op de rolkeuze van de overheid. Deze factoren moeten worden geïdentificeerd en geïnterpreteerd. Te denken valt aan de media-aandacht voor of de maatschappelijke impact van een incident. Wat moet je doen? Tijdens de preparatie

• Verzamel informatie over bestaande samenwerkingsafspraken tussen regio’s • Verzamel informatie over de mogelijke rollen van het rijk


51

• Verzamel informatie over politieke prioriteiten en bestuurlijke gevoeligheden en over mogelijke voorkeursrollen • Verzamel en ontsluit informatie over (invulling van) bestaande afspraken over rollen en over functioneren, inrichting, werkwijze, mandaat etc van NVC, LOCC, LOS,en andere relevante regionale en landelijke organisaties Tijdens de crisis

•

Voer een omgevingsanalyse uit (gedrag en risicoperceptie samenleving) en bepaal de consequenties van die analyse

•

Identificeer en interpreteer bestuurlijke en politieke opvattingen, zowel op regionaal als op landelijk (en internationaal) niveau.

•

STAP 3

Bepaal of er factoren zijn die de rolkeuze beïnvloeden

Kies een rol, bespreek die met de andere betrokkenen en pas eventueel aan op basis van inzichten van andere betrokkenen.

Doel van deze stap is het kiezen door bestuurders van een rol in afstemming met de andere betrokkenen. Inzicht in elkaars rolkeuze bevordert een goede aansluiting tussen de respons op regionaal en op nationaal niveau waardoor de aanpak sneller en efficiënter kan verlopen. Afstemming hoeft niet te betekenen dat er ook (volledige) overeenstemming is over elkaars rol. Wat moet je doen? Tijdens de prepara-

De activiteiten in stap 2.3

tie Tijdens de crisis

•

Weeg de rollen van de verschillende partijen gegeven de te verwachten feitelijke, politieke en bestuurlijke context;

•

Stel de kantelpunten vast: wat kan binnen de eigen regio, wanneer zijn meer regio’s aan zet en wanneer komt de Rijksoverheid in beeld. Dit alles met als uitgangspunt een zo effectief mogelijke respons;

•

Bepaal de mogelijke effecten van de eigen rol op de rollen van de overige betrokken (overheids)organisaties;

•

Beslis over de rol van de eigen crisisorganisatie

•

Bespreek gekozen rol met de andere betrokkenen;

•

Pas indien noodzakelijk de rolkeuze aan;

•

Bepaal de communicatiestrategie en communicatieboodschap aan de bevolking, uitgaande van de gekozen rollen van de betrokken crisisorganisaties;

•

Communiceer over de rolverdeling naar de bevolking of doet dit na afronding van stap 4.


52

STAP 4

Bepaal de invulling van de gekozen rol, bespreek die met andere betrokkenen en besluit desgewenst tot bijstelling.

Doel van deze stap is het bepalen van de manier waarop de gekozen rol wordt ingevuld. Dit gebeurt door het invullen van de maatregelenmatrix. Door het invullen van de matrix en het bespreken van de keuzes met andere betrokkenen wordt duidelijk wat van wie wordt verwacht. Bij een beperkte dreiging kan wellicht worden volstaan met alleen een reguliere rol en de uitvoering van dag/dagelijkse werkzaamheden. De situatie moet van stelselmatig worden gemonitored om tijdig te kunnen opschalen indien daartoe aanleiding is. Ook dient de keuze om nog geen voorbereidingen te treffen, actief naar de samenleving en de crisispartners te worden gecommuniceerd zodat helder is waarom de overheid niet meer doet dan het ‘ dagelijks werk’. Wat moet je doen? tijdens de preparatie Verzamelen en ontsluiten van informatie over (invulling van) bestaande afspraken over rollen en over functioneren, inrichting, werkwijze, mandaat etc van NVC, LOCC, LOS, RBT, RBT, OT (inrichting besluitvormingstraject) tijdens de crisis

• Bepalen van de benodigde inrichting van het besluitvormingstraject (welke gremia op welk niiveau); • Vaststellen van de frequentie en spelregels om als crisisorganisatie geïnformeerd te worden (de benodigde informatie op het juiste moment) en maken van afspraken over de inhoud van de informatie; • Bepalen van de gewenste inzet van het kernteam NVC en van het LOCC/de LOS en het formuleren van een opdracht voor deze organisaties • Bepaal de (on)mogelijkheden en (on)wenselijkheden van maatregelen per maatregelcategorie, gegeven de dreiging en vul de maatregelenmatrix in (zie tabel 6 als voorbeeld); • Bespreken van de gekozen rolinvulling met de andere betrokkenen en het bereiken van overeenstemming over ieders rol; • Bepalen van de communicatieboodschap, uitgaande van de gekozen rol

In tabel 6 hierna is, als voorbeeld, een aanzet gegeven voor de invulling van de maatregelenmatrix. De lege format van deze matrix is opgenomen in tabel 1 in de strategie.


53

Tabel 6: mogelijke invulling maatregelenmatrix


54

FASE 2 STRATEGIEVORMING

EN

STRATEGIEKEUZE

Doel van deze fase 2 (stappen 5 tot en met 9) is, gegeven de gekozen rol en rolinvulling, te besluiten tot een haalbare evacuatiestrategie en deze uit te voeren.

STAP 5

Stel per maatregelcategorie vast of er al maatregelen gericht op evacuatie kunnen worden genomen, onafhankelijk van de uiteindelijk te kiezen evacuatiestrategie (no regret-maatregelen).

Het doel van deze stap is om – gegeven de (zeer) beperkt beschikbare informatie of tijd en onafhankelijk van de te kiezen evacuatiestrategie – snel evacuatie-maatregelen te treffen die latere keuzes zo min mogelijk in de weg staan. Het gaat hier ook om maatregelen die de evacuatieproblematiek verkleinen (zoals het afgelasten van evenementen) die in stap 1.2 in kaart zijn gebracht. Deze stap houdt rekening met het ontbreken van informatie en tijd. Uitgangspunt is dat er maatregelen zijn die kunnen worden genomen onafhankelijk van de te kiezen evacuatiestrategie. Gestreefd moet worden naar maatregelen die mogelijke strategieen zo min mogelijk in de weg staan. Voorbeelden van dergelijke maatregelen zijn: a. instellen landelijk verkeersmanagement om doorstroming te bevorderen, b. inwerking stellen van noodwetgeving zodat regionale beslissers deze kunnen benutten indien nodig, c. activeren van bijstand (Defensie, internationaal) – gericht op verkorten oproeptermijn, d. communiceren van boodschappen zoals “stem af op de regionale zender”. Wat moet je doen? tijdens de prepara-

• Zie de activiteiten in stap 1.1

tie tijdens een crisis

• In kaart brengen van knelpunten en mogelijke maatregelen in de evacuatiezone en organisatiezone op basis van het landelijke beeld • Benoemen waar aanvullende ondersteuning wenselijk is van een landelijk operationele dienst (verkeer, bijstand etc.) en verifiëren of dat past in de werkwijze en het normale mandaat van die dienst(en) • overzicht van de actuele landelijke capaciteiten (bijstand, infrastructuur, defensie, opvang etc) met de mate waarin deze worden benut en/of voldoende beschikbaar zijn • Beschikbaar (en inzetbaar) maken van capaciteiten om maatregelen te nemen (verkeersmanagement, internationale bijstand, Defensiebijstand etc). • Activeren civiele samenwerking met defensie etc. • Aansturen van de landelijke operationele diensten en rijksdiensten (indien nodig) • Verzamelen van informatie voor duiding en voor het bieden van een handelingsperspectief aan burgers en voorzien in informatiebehoefte


55

van de maatschappij (inclusief gedragsbeïnvloeding gericht op gekozen maatregelen • Invullen van de maatregelenmatrix en besluiten over de no regretmaatregelen (toetsen haalbaarheid mogelijke maatregelen op basis van landelijk beeld) • Formuleren communicatieboodschap en communiceren over het handelingsperspectief voor burgers en bedrijven gegeven de gekozen maatregelen

Onderstaande tabel bevat een aanzet voor de invulling van de matrix met maatregelen die onafhankelijk van een evacuatiestrategie genomen kunnen worden. Onderstaande invulling is bedoeld ter inspiratie zodat bij een incident de aspecten zo concreet mogelijk kunnen worden benoemd. De tabel dient te worden ingevuld gegeven het opgestelde regionale/landelijke beeld. Het is aan degene die invult om te bepalen tot in welk detail de tabel moet (kan) worden ingevuld.

Tabel 7: Mogelijke maatregelen onafhankelijk van de te kiezen evacuatiestrategie


56

STAP 6

Beschrijf what-if scenario’s op basis van het landelijke beeld en kies een scenario voor de verdere strategievorming

Deze stap heeft tot doel een scenario te kiezen dat wordt gehanteerd voor de verdere strategievorming. Of de betrokken regio’s kiezen zelf een scenario of de regio(‘s) adviseert (adviseren) aan de rijksoverheid over het te gebruiken scenario.

Stap 6.1

Definieer what-if scenario’s op basis van het landelijke beeld

Deze deelstap heeft tot doel om, op basis van het landelijke beeld, drie whatif scenario’s te ontwikkelen waaruit in de volgende deelstap een scenario wordt gekozen - door de regio of door de rijksoverheid - voor de verdere voorbereiding op een te kiezen evacuatiestrategie. In geval van een (onderkende) dreigingsituatie is het onzeker of het incident zal optreden en in welke vorm of ernst. Door deze inherente onzekerheid kunnen de gevolgen van een incident (inclusief keteneffecten) niet op voorhand worden bepaald. Daarom wordt in dit besluitvormingsinstrument gewerkt met drie what-if scenario’s 30: 4. verwacht incident (meest realistische verwachting); tijd en ruimte bij de verwachte ontwikkeling van de ontwikkeling van de situatie; 5. worst case incident; tijd en ruimte bij extreme ontwikkeling31; 6. geen incident; tijd en ruimte als incident niet optreedt (bij een dreiging). De drie scenario’s moeten helderheid geven over de verschillen in dreiging en gevolg zodat op basis van de scenario’s de mogelijke evacuatiestrategieën kunnen worden uitgewerkt. Bij weinig beschikbare tijd kan een lijst van de belangrijkste kentallen al voldoende zijn. Het is aan de bestuurders om een keuze te maken op basis van welk scenario besluitvorming plaats vindt. Het is zeer goed mogelijk dat niet uitgegaan wordt van het (procentueel) meest waarschijnlijke scenario maar juist van een ernstiger scenario (vanuit het voorzorgprincipe) of van het scenario dat het incident niet zal optreden. Let wel, in het vervolg van het proces worden eerst de gevolgen van het gekozen scenario uitgewerkt en daarna afgezet tegen de gevolgen van de andere twee scenario’s.

30

31

Dit wijkt af van de aanpak bij Defensie waarin twee scenario’s worden uitgewerkt op basis van “Hope for the best, prepare for the worst”. In civiele context wordt het noodzakelijk geacht om ook rekening te houden met meevallers, met name vanwege de verwachte kosten en maatschappelijke ontwrichting bij evacuatie. Het is niet noodzakelijk dat een worst case situatie wordt uitgewerkt. Een mogelijkheid is bijvoorbeeld een scenario dat slechts in 10% van de gevallen zal worden overschreden. Een ander voorbeeld is een bovengrens van wat nog realistisch is als ergst denkbare overstroming.


57

Wat moet je doen? tijdens de preparatie tijdens de crisis

• zie de activiteiten bij stap 1.1 Drie what-if scenario’s beschrijven waarin het dreigingsbeeld per what-if scenario wordt uitgewerkt naar onder meer: - kans van voorkomen - omvang van evacuatiegebied - omvang van het gebied met keteneffecten (bijv. uitval elektriciteit of drinkwater) - omvang van het gebied waar schaduwevacuatie (spontane evacuatie van niet-bedreigd gebied) kan optreden, mede op basis van omgevingsanalyse communicatie - omvang van het organisatiegebied - tijd tot aan optreden incident en blootstelling

Stap 6.2

Kies een scenario of adviseer de Rijksoverheid over het te kiezen scenario

Deze deelstap heeft tot doel de bestuurder te laten besluiten welk scenario voor de verdere planning wordt gebruikt. Voorstelbaar is dat de bestuurder besluit de rijksoverheid te adviseren over het te kiezen scenario. Het besluit van de rijksoverheid wordt dan in de volgende stap gebruikt als input voor de planvorming. Wat moet je doen? tijdens de preparatie tijdens de crisis

Op basis van de uitkomsten van stap 6.1 opstellen van advies aan de bestuurder(s) om een scenario te kiezen danwel aan de rijksoverheid te adviseren een scenario te kiezen.

STAP 7

Bepaal haalbaarheid en wenselijkheid van evacuatiestrategieën en werk uit

Deze stap heeft tot doel de keuze van een uitvoerbare evacuatiestrategie voor te bereiden door via een gefaseerd planproces evacuatiestrategieën uit te werken en de haalbaarheid en wenselijkheid van die strategieën te bepalen. De uitkomsten van deze stap vormen input voor stap 8 waarin een strategie wordt gekozen. Uitgangspunt is dat veiligheidsregio’s in staat zijn meer of minder nauwkeurig de consequenties van de basisstrategieën te bepalen, gegeven de beschikbare tijd en ruimtefactoren. Deze consequenties kunnen zijn: het slachtofferbeeld (de verdringingsreeks meewegend), de benodigde ondersteuning (bijstand, etc.) en de belasting van de wegen.


58

Stap 7.1

Vertaal de basisstrategieën naar mogelijke evacuatiestrategieën voor het gehele bedreigde gebied of voor één of meer delen van het gebied

Deze deelstap heeft tot doel mogelijke evacuatiestrategieën uit te werken op basis van de vier basisstrategieën voor het in de vorige stap gekozen scenario. Deze basisstrategieën brengen de uitersten in beeld, zowel positief als negatief. De uitwerking geschiedt voor het gehele bedreigde gebied en/of voor delen van dat gebied. Bij het opstellen en afwegen van de mogelijke evacuatiestrategieën moet rekening worden gehouden met autonoom gedrag van burgers en bedrijven. Als blijkt dat in gebieden de evacuatie al in gang is gezet, zal dit moeten worden ingecalculeerd, tenzij bijstellen van de evacuatie reëel en haalbaar is. Tevens is het van belang dat gedacht wordt in de effecten van de maatregelen en niet alleen in de gewenste bestuurlijke of operationele haalbaarheid. Zo zal het besluit om eerst naasten van hulpverleners en niet-zelfredzamen te evacueren, mogelijk betekenen dat ook anderen gaan evacueren. In feite kan het zo zijn dat hiermee een evacuatie wordt gestart, zonder dat hierover bestuurlijk een expliciet besluit is genomen. Voor het gekozen scenario worden de genoemde basisstrategieën (geen evacuatie, schuilen in de eigen woonomgeving in bedreigd gebied, schuilen elders in bedreigd gebied, evacuatie uit bedreigd gebied naar een veilig gebied) uitgewerkt en getoetst op haalbaarheid en wenselijkheid. Indien geen van de basisstrategieën haalbaar en wenselijk blijkt te zijn, worden de strategieën doorontwikkeld door het maken van meer geavanceerde (combinaties van) evacuatiestrategieën. De consequenties van een basisstrategie worden opgesteld door het beantwoorden van twee vragen: 3. Is de basisstrategie uitvoerbaar en haalbaar? Antwoord hierop volgt uit een inschatting door de landelijke operationele diensten op basis van de behoeftes uit de veiligheidsregio(’s) voor de maatregelcategorieën32 en eventuele andere relevante factoren: 8. Is het communicatief haalbaar? 9. Verloopt de afstemming tussen crisisteams naar behoren? 10. Past het zonder meer op de landelijke infrastructuur? Is er voldoende opvang? 11. Is er voldoende bijstand? 12. Voldoen bestaande bevoegdheden? 13. Is compensatie nodig en kan deze gegeven worden? 14. ... 4. Beantwoording van vraag 1 met ja leidt tot de vervolgvraag: wat zijn de baten van een strategie in termen van beperking van de aantallen slachtoffers en schade? Antwoord op deze vraag volgt uit de optelsom van de (operationele) effecten per veiligheidsregio. Bij de schatting van de slachtoffers wordt rekening gehouden met de impact van (de dreiging van) het incident en de reddingsoperatie.

32

De maatregelcategorieën zijn toegelicht in paragraaf 3.3.1 van de Strategie grootschalige evacuatie


59

Indien er onvoldoende opties resteren om voor te leggen aan beslissers worden extra evacuatie strategieën opgesteld (doorontwikkeling) bestaande uit combinaties van basisstrategieën. Een evacuatiestrategie kan bestaan uit één basisstrategie, de situatie waarin alle bedreigde gebieden op dezelfde wijze evacueren, of uit een combinatie van basisstrategieën. In theorie zijn alle combinaties mogelijk. Wat moet je doen? tijdens de preparatie tijdens een crisis

zie de activiteiten bij stap 1.1 Gegeven het landelijk beeld, werk voor het gekozen scenario de verschillende basisstrategieën uit. De uitwerking geschiedt voor het gehele bedreigde gebied en/of voor delen van dat gebied.

Stap 7.2

Sluit kansloze evacuatiestrategieën uit en geef argumenten daarvoor (in termen van consequenties, knelpunten etc)

Deze deelstap heeft tot doel om op basis van deskundigheid en inschattingsvermogen kansloze evacuatiestrategieën snel te identificeren en uit te sluiten. In deze deelstap kan worden volstaan met een snelle duiding van informatie. Tijd en capaciteit moet worden besteed aan de uitwerking van kansrijke strategieën (zie de volgende stappen). Door de aard van de dreiging en de perceptie van de bevolking en bestuurders vallen veel combinaties bij voorbaat al af. Een combinatie (zoals deels preventief, deels schuilen en deels opvang in eigen gebied) heeft alleen kans van slagen als dit ook als logisch wordt ervaren door de burgers. Wat moet je doen? tijdens de preparatie tijdens een crisis

zie de activiteiten bij stap 1.1 Benoem de strategieën die niet kansrijk lijken en schenk daarbij aandacht aan onder meer: • de verwachte baten (beperking van aantal slachtoffers, schade etc. aan de hand van de verdringingsreeks) • de verwachte lasten van evacueren • mogelijke knelpunten in beschikbare capaciteiten • mogelijke knelpunten in de tijdlijnen • communicatieve aspecten • de gevolgen van uitstel van keuzes (rekening houdend met minder tijd en autonoom gedrag)

Stap 7.3

Werk de kansrijke evacuatiestrategieën uit (benoem benodigde maatregelen, bepaal de tijdlijn en benoem knelpunten en opbrengsten)

Het doel van deze deelstap is het verkrijgen van onder meer inzicht in de mogelijke knelpunten van de kansrijke strategieën en in de noodzakelijke maatregelen om de kansrijke strategieën te kunnen uitvoeren. Gestreefd versie 1.0 dd 20 12 2012 status: concept

60

moet worden naar maatregelen die latere keuzes zo min mogelijk in de weg staan (de zogenoemde no regret-maatregelen). Wat moet je doen? tijdens de preparatie Tijdens de crisis

zie activiteiten stap 1.1 • In kaart brengen van knelpunten in evacuatiezone en organisatiezone op basis van het landelijke beeld en de kansrijk geachte strategie(en), zoals: - Is er voldoende bijstand, vervoerscapaciteit en opvang: benoemen waar eventueel aanvullende ondersteuning wenselijk is van een landelijk operationele dienst (verkeer, bijstand etc.). (beslissers) en verifiëren of dat past in het normale mandaat (regelgeving) (NCC, diensten zelf).; - Zijn er er politieke of bestuurlijke factoren zijn die invloed hebben

op de haalbaarheid van de strategie\ - Kan het worden uitgelegd met een communicatiestrategie en zo wat moet de boodschap zijn? - Zijn bestaande bevoegdheden toereikend? - Zijn alle relevante publieke en private organisaties actief betrokken en in staat om de strategie uitvoerbaar te maken? - Is compensatie nodig en kan deze worden gegeven om de strategie uitvoerbaar te maken? • Vertalen van de geïnventariseerde knelpunten naar concrete maatregelen per maatregelcategorie, rekening houdend met de gekozen rol (zie tabel 8 uitvoeringsmatrix) • Bepaal de tijdlijnen met: - benodigde tijd voor uitvoering inclusief uitvoering communicatie strategie; - benodigde tijd voor implementatie van maatregelen; - beschikbare tijd voor besluitvorming. Dagelijks

Faciliteren

Sturen

werk Regio be-

Regio beslist,


slist

rijksoverheid

overheid stuurt

faciliteert

richtinggevend

beslist

0. Verkleinen evacuatieproblematiek 1. Communiceren 2. Afstemmen 3. Beïnvloeden omgevingsfactoren 4. Verlenen bijstand 5. Toepassen buitengewone bevoegdheden 6. Financiering Tabel 8 : format maatregelenmatrix


61

Stap 7.4

Zet de uitwerking van het gekozen scenario af tegen de andere twee what-if scenario’s (stap 6.1): doorloop stappen 7.1 tot en met 7.3

Doel van deze deelstap is het bepalen of en zo ja in welke mate de gevolgen en de benodigde maatregelen in de andere twee what-if scenario’s afwijken van de uitwerking van het gekozen scenario. Door deze stap ontstaat inzicht in de bandbreedte van bruikbbaarheid van de uitgewerkte strategieën voor alle drie de what-if scenario’s. In deze stap moet de uitwerking van het gekozen scenario worden geconfronteerd met de twee andere what-if scenario’s. Daarbij moet worden aangegeven hoe de omvang van het (de) bron- en effectgebied(en) verandert in de twee andere scenario’s. Om deze stap uit te kunnen voeren, moet voor de bron- en effectgebieden uit de twee andere scenario’s de stapppen 7.1 t/m 7.3 worden doorlopen. Wat moet je doen? Tijdens de preparatie tijdens een crisis

Zie activiteiten stap 1.1 Doorloop stappen 7.1 tot en met 7.3 en bepaal voor de al uitgewerkte gebieden of kansloze strategieën alsnog kansrijk worden (of andersom) en bepaal hoe de benodigde maatregelen, de tijdlijn(en) en de knelpunten en opbrengsten veranderen.

Stap 7.5

Vul voor kansrijke evacuatiestrategieën de beslismatrix in

Deze stap heeft tot doel de besluitvorming voor te bereiden door het invullen van de zogenaamde beslismatrix voor de kansrijke evacuatiestrategieën. Hierdoor ontstaat inzicht in de baten en lasten als het gekozen scenario optreedt en wat de baten en lasten zijn als een ander scenario optreedt. Tevens moet het kritieke beslismoment worden bepaald zodat voor de besluitvormer zichtbaar is wanneer bepaalde strategieën of combinaties niet langer haalbaar/uitvoerbaar zijn. De uiteindelijke keuze is een keuze uit kwaden; elke gekozen strategie zal kosten en mogelijk ook slachtoffers veroorzaken. Voor de besluitvorming wordt een matrix (zie tabel 9) voorgelegd aan bestuurders waarin de strategie, de bijbehorende lasten en baten en de waarschijnlijkheid van het scenario zijn weergegeven. De afweging van voor- en nadelen van evacueren per evacuatiestrategie is niet altijd even eenduidig. Voor het opstellen van een bijbehorend advies aan bestuurders zijn verschillende benaderingen mogelijk: • een economische benadering waarin alle kosten en baten (inclusief slachtoffers) zijn uitgedrukt in euro’s; • een benadering waarin de kosten – met uitzondering van slachtoffers – als economische kosten zijn uitgedrukt in euro’s en slachtoffers apart worden gepresenteerd; • een multi-criteria-analyse waarin de losse elementen in eigen criteria worden uitgedrukt en vervolgens worden vertaald naar een kwalitatieve inschatting van de beste evacuatiestrategie.


62

Wat moet je doen? Tijdens de preparatie tijdens een crisis

Zie activiteiten stap 1.1 • Het vergelijken van lasten en baten van evacuatiestrategieën, met in achtneming van de waarschijnlijkheid en de gevolgen van een latere keuze, door het invullen van de beslismatrix (zie hierna) • Duiding geven en handelingsperspectief bieden voor de te kiezen strategie en voorzien in de informatiebehoefte van de maatschappij (met als startpunt de omgevingsanalyse) • Kiezen van instrumenten voor de noodzakelijke gedragsbeïnvloeding tbv de uitvoering (invullen maatregelenmatrix, zie tabel….) • Opstellen van advies voor de bestuurders

What if-scenario “verwacht”

Kans:

Lasten

Baten

Evacuatiestrategie …

Economische schade, Maatschappelijke schade, Imago, Internationale aspecten, …………………………..


Evacuatiestrategie …..



…………………………..

What if-scenario “worst case”

Kans:

Lasten

Baten







…………………………..


63

What if-scenario “geen incident”

Kans:

Lasten

Baten







………………………….. Tabel 9: beslismatrix

STAP 8

Besluit over de (gecombineerde) evacuatiestrategie en overleg het besluit met de betrokken overheden

Doel van deze stap is, op basis van de uitkomsten van de vorige stappen, de bestuurder een voorkeur voor een evacuatiestrategie te laten uitspreken en de keuze te bespreken met de crisispartners zodat – na eventuele aanpassing – een effectieve uitvoering mogelijk is. De uiteindelijke keuze is een keuze uit kwaden; elke gekozen strategie zal kosten en mogelijk ook slachtoffers veroorzaken. Voor de besluitvorming wordt een matrix (zie tabel 9) voorgelegd aan bestuurders waarin de strategie, de bijbehorende lasten en baten en de waarschijnlijkheid van het scenario zijn weergegeven. De afweging van voor- en nadelen van evacueren per evacuatiestrategie is niet altijd even eenduidig.

STAP 8.1

Besluit, onder voorbehoud van afstemming met andere betrokkenen, tot een evacuatiestrategie

Doel van deze deelstap is een evacuatiestrategie te kiezen. Wat moet je doen? tijdens de preparatie tijdens een crisis

- besluitvormingsproces beoefenen • Adviseer een te kiezen strategie op basis van de uitkomsten van stap 7… (ingevulde beslismatrix). Aanbevolen wordt om bestuurders te adviseren door een rationele benadering op basis van de kosten en de baten per evacuatiestrategie voor ieder relevant dreigingscenario (inclusief de waarschijnlijkheid hiervan). Aanbevolen wordt ook om het aantal slachtoffers hierbij apart aan te geven. Bestuurders kunnen aanvullende criteria toevoegen en/of een eigen


64

afweging maken. Ze kunnen ook rekening houden met afbreukrisico’s. Door deze aanpak ontstaat als het ware een multi-criteriaanalyse. • Bepaal of de maatregelenmatrix die in stap 7.5 is ingevuld nog aanpassing behoeft en bepaal daarmee de kaders voor de uitvoering

STAP 8.2

Bespreek de gekozen strategie met de betrokken regio’s en met de rijksoverheid

Doel van deze deelstap is de gekozen strategie te bespreken met de betrokken overheden om schaarste bij uitvoering te voorkomen en om afwijkende (conflicterende) besluitvorming te voorkomen. Wat moet je doen? tijdens de preparatie tijdens een crisis

- besluitvormingsproces beoefenen Bespreek de gekozen strategie en de ingevulde maatregelenmatrix met de betrokken regio’s en met de rijksoverheid en maak desgewenst afspraken over de uitvoering

Stap 8.3

Indien relevant, adviseer op basis van de uitkomsten van stap 8.2 de bestuurder tot aanpassing van de strategie en/of voorgestelde maatregelen

Doel van deze deelstap is om in voorkomend geval de bestuurder te adviseren te besluiten tot bijstelling van de strategie en/of van de voorgestelde maatregelen. Wat moet je doen? tijdens de preparatie tijdens een crisis

- besluitvormingsproces beoefenen Verwerk de uitkomsten van de bespreking bedoeld in stap 8.2 in de beslismatrix en de maatregelenmatrix en adviseer de bestuurder over de wenselijk geachte bijstelling van strategie en/of maatregelen.

STAP 9

Voer uit en blijf controleren of op basis van de actuele situatie bijstelling van de rol en/of van de evacuatiestrategie noodzakelijk is

Doel van deze stap is het rekening houden met mogelijke veranderingen in de actuele situatie bijstelling van de gekozen strategie en/of de gekozen rol noodzakelijk maken. Indien het vermoeden bestaat dat bijstelling noodzakelijk is of kan zijn, wordt terug verwezen naar stap 1: het opstellen van een landelijk beeld. De beslisstructuur kan versneld doorlopen worden: alle niet veranderende stappen worden overgeslagen.


65

Na het besluit over de uit te voeren evacuatiestrategie volgt de operationele uitvoering. Gedurende de uitvoering van de strategie is het altijd mogelijk dat de situatie zodanig wijzigt dat een heroverweging van de gekozen strategie of de gekozen rol nodig is.


66


67

6. Checklisten grootschalige evacuatie (warme fase) Rolverdeling rijk en regio’s bij evacuatie A. moeten er NU voorbereidingen worden getroffen om een evacuatiestrategie te vormen? B. Zo nee: (nog) geen actie nodig en communiceer hierover C. Zo ja: is de geografische omvang van het gebied dat bij de evacuatie betrokken is (te evacueren gebied en vervoers- en opvanggebied) groter dan één regio? D. Zijn er politieke, bestuurlijke of communicatieve redenen die de rolverdeling beïnvloeden? E. Kies uit een van de volgende rolverdelingen: a. Omvang beperkt tot één regio en géén redenen voor andere rolverdeling = regio beslist, evt. faciliterende rol voor rijksoverheid b. Meer regio’s en geen reden voor andere rolverdeling = regio’s beslissen, evt. faciliterende rol voor rijksoverheid c. Meer regio’s en wel reden voor andere rolverdeling = rijk beslist en stuurt op ten minste één beleidsterrein (communicatie, afstemming tussen crisisteams, fysieke maatregelen, bijstand, inzet bevoegdheden, compensatie schade); de regio’s vullen hun verantwoordelijkheid in binnen de nationaal gestelde kaders F. Ga in overleg met andere betrokkenen (regio’s en het rijk) en bereik overeenstemming over de rolverdeling G. Bepaal in geval 5b. of 5c. per beleidsterrein de rolverdeling tussen regio’s en rijksoverheid H. Doorloop de stappen 3. en verder opnieuw als de situatie wezenlijk verandert. Strategievorming en strategiekeuze a. Bepaal of er al maatregelen gericht op evacuatie kunnen worden genomen die een latere keuze niet de in weg staan b. Beschrijf 3 dreigingsscenario’s, inclusief waarschijnlijkheid en bron- en effectgebied(en) C. Kies – of adviseer de rijksoverheid over – het scenario dat centraal staat in de verdere planvorming D. Op basis van het gekozen scenario; a. beschrijf alle mogelijke evacuatiestrategieën voor het gehele bedreigde gebied of voor delen daarvan; b. sluit voor ieder gebied de kansloze strategieën uit c. werk per gebied de kansrijke strategieën uit E. Doe stap 4 ook voor andere twee scenario’s en bepaal de afwijkingen F. Bepaal de lasten en baten van de verschillende strategieën en scenario’s G. Kies een strategie en overleg met de andere betrokkenen H. Voer uit en blijf de situatie monitoren om tot bijstelling te kunnen besluiten


68

BIJLAGEN


69

BIJLAGE 1: WETTELIJK KADER


70

WETTELIJK KADER EVACUEREN In deze bijlage wordt onder meer ingegaan op de vraag: wie is bevoegd te besluiten tot evacueren. Daarnaast wordt aandacht besteed aan het vraagstuk van de aansprakelijkheid van de overheid.

Wie is bevoegd te besluiten tot evacueren? Burgemeester / voorzitter veiligheidsregio De burgemeester is belast met het opperbevel bij de rampenbestrijding en bij het treffen van maatregelen in geval van ernstige vrees voor het ontstaan van een ramp.33 In geval van een bovenlokale ramp of crisis, of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan is die rol neergelegd bij de voorzitter van de Veiligheidsregio.34 In de praktijk wordt de noodbevoegdheid uit artikel 176 van de Gemeentewet toegepast als grondslag voor de opdracht tot evacuatie door de burgemeester. Beperking hieraan is dat een dergelijke evacuatieopdracht - omdat de beperkingsystematiek van de Grondwet dit niet toestaat - geen grondslag biedt om mensen te verplichten hun woning (huisrecht) te verlaten. Er bestaat dus geen wettelijke grondslag voor het geven van een bevel tot evacuatie door de burgemeester dan wel de voorzitter van de veiligheidsregio Commissaris van de Koningin (Cdk) Ook de CdK beschikt niet over een specifieke evacuatiebevoegdheid. De CdK kan een aanwijzing geven aan de voorzitter van de veiligheidsregio over het door de betrokken voorzitter te voeren beleid inzake de rampenbestrijding of crisisbeheersing.35 Minister van Veiligheid en Justitie (VenJ) Ook de minister van VenJ beschikt niet over een specifieke evacuatiebevoegdheid. Bovendien heeft hij geen aanwijzingsbevoegdheid, tenzij er sprake is van buitengewone omstandigheden. Voor deze omstandigheden zijn in hoofdstuk 12 van de Wet op de Veiligheidsregio’s (Wvr) noodbevoegdheden beschreven36. De bepalingen van dit hoofdstuk kunnen in werking worden gesteld zonder dat een noodtoestand is afgekondigd; wel is voor inwerkingstelling van deze bevoegdheden een koninklijk besluit (KB) vereist. Na inwerkingstelling bij KB van het genoemde hoofdstuk uit de Wvr, kan de minister de CdK de opdracht geven in een concreet geval (noodzaak tot evacuatie) de nodige aanwijzingen te geven aan de voorzitter van de Veiligheidsregio inzake de rampenbestrijding of de crisisbeheersing. De minister kan zelfs, indien het algemeen belang zulks dringend eist, voorzien in de uitoefening van bevoegdheden van de CdK en van de burgemeester op grond van de Wet op de veiligheidsregio’s, door die uitoefening geheel of ten dele aan zich te trekken dan wel daarmee geheel of ten dele een andere autoriteit te belasten.

33 34 35 36

Artikel 5, eerste lid, Wet op de Veiligheidsregio’s. Artikel 39 Wet op de Veiligheidsregio’s. Artikel 42, eerste lid, Wet op de Veiligheidsregio’s. Artikelen 52 tot en met 54 Wet op de Veiligheidsregio’s.


71

In geval van een (dreiging van een) ramp die bovendien zodanig is dat de aanwijzingsbevoegdheden niet toereikend zijn, kan de minister van VenJ37 de verplaatsing van bevolking38 gelasten op grond van de Wet verplaatsing bevolking (Wvb). Uitgangspunt van deze wet is dat de grote lijnen van het verplaatsingsbeleid, zoals het vaststellen van het tijdstip waarop met de verplaatsing wordt begonnen, wie moeten worden verplaatst en waarheen, door de Rijksoverheid worden bepaald. Decentrale overheden moeten zich houden aan het door de minister gestelde kader. Deze wet voorziet overigens alleen in de evacuatie van de bevolking, niet van vee en goederen. De bevoegdheid om evacuatie te gelasten wordt in werking gesteld bij koninklijk besluit, op voordracht van de Minister-president39. Op basis van de Wvb kan de minister in het geval van een (dreiging van een) ramp, een algemene of bijzondere machtiging verlenen op grond waarvan de burgemeester of de CdK in het belang van de veiligheid van de bevolking of van de instandhouding van het maatschappelijk leven verplaatsing van de bevolking kunnen gelasten40. Deze machtiging kan pas worden verleend, nadat artikel 2b van de Wvb bij koninklijk besluit in werking is gesteld. Ook kan worden bepaald welk gebied voor opneming van de te verplaatsen bevolking in aanmerking komt41. De burgemeester kan ten behoeve van verplaatste en te verplaatsen personen hetzij het beschikbaar stellen in gebruik van woonruimte, gebouwen en andere onderkomens, zo nodig met inventaris, hetzij onderbrenging, al of niet met onderhoud, vorderen42. Sectorspecifieke bevoegdheden Evacueren van vee De minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie is beleidsmatig verantwoordelijk voor de agrarische sector en de hierbij bedrijfsmatig gehouden landbouwhuisdieren (vee)43. Dit zijn niet alleen bedrijfsmiddelen maar tevens levende wezens waarvoor een algemene zorgplicht geldt op grond van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren. De zorgplicht ligt primair bij de eigenaar van de dieren (veehouder). De veehouder is zelf verantwoordelijk voor het evacueren van zijn vee, daartoe gefaciliteerd door de lokale/regionale overheid. In de gemeentelijke draaiboeken moet worden voorzien in onder meer procedures voor het verplaatsen, de opvang en de verzorging van vee.

37

38

39

40 41 42

43

Op grond van artikel 2d, gelezen in samenhang met artikel 2a van de Wet verplaatsing bevolking (Wvb) De wet verstaat onder verplaatsing van bevolking: de gehele of gedeeltelijke ontruiming van een gebied en de daaruit voortvloeiende afvoer, huisvesting en verzorging van bevolking en de daarmee samenhangende registratie, alsmede de voorbereidingen hiertoe. Artikel 2b Wvb kan ook van toepassing zijn als een (beperkte) noodtoestand wordt uitgeroepen op basis van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden, indien de crisis de inzet van bevoegdheden op een breed terrein vergt respectievelijk de inzet van zeer ingrijpende bevoegdheden vergt. Artikel 2b Wvb. Artikel 3, tweede lid, Wvb. Artikel 7 Wvb. Onderbrenging in de zin van deze wet omvat het beschikbaar stellen in gebruik van vertrekken met nachtligging, meubilair, alsmede verwarming en verlichting of plaats in een verwarmd en verlicht vertrek, ter keuze van de bewoner. Onderhoud in de zin van deze wet omvat het verschaffen van spijs en drank. Zie de” Leidraad voor het evacueren van vee” van het toenmalige ministerie van Landbouw, Natuur en voedselkwaliteit (den Haag 2008).


72

Kernongevallenbestrijding Artikel 46 Kernenergiewet44: de minister die het aangaat kan regels stellen of maatregelen treffen, zo nodig met behulp van de sterke arm, om de gevolgen van het ongeval zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. Deze regels en maatregelen kunnen onder meer betrekking hebben op: a. de toegang van mensen, dieren, planten of goederen tot het verontreinigde gebied, b. het verblijf binnenshuis van mens en dier, c. het brengen van mensen, dieren, planten of goederen binnen het verontreinigde gebied naar elders binnen of buiten het verontreinigde gebied, Er worden geen regels gesteld en geen maatregelen getroffen dan na overleg met onder meer de voorzitter van de veiligheidsregio en de commissaris van de Koning, die hierbij in het bijzonder betrokken zijn, tenzij de vereiste spoed zich daartegen verzet. Artikel 49b Kernenergiewet45: De voorzitter van de veiligheidsregio kan naar aanleiding van een ongeval met een categorie A-object bij verordening voorschriften vaststellen of kan, zonodig met behulp van de sterke arm, maatregelen treffen om de gevolgen van dat ongeval zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. De voorschriften en maatregelen kunnen onder meer betrekking hebben op de onderwerpen, hierboven genoemd onder a t/m c. Milieubeheer Artikel 17.19 van de Wet milieubeheer geeft de minister van IenM de bevoegdheid om, zo nodig met behulp van de sterke arm, alle maatregelen te nemen die hij in het belang van de bescherming van de gezondheid van de mens en van het milieu noodzakelijk acht. Tot de bedoelde maatregelen kan “het verwijderen van personen, dieren, planten of goederen uit bepaalde gebieden” behoren. Voorwaarde voor toepassing van deze bevoegdheid is de situatie dat “stoffen, preparaten of genetisch gemodificeerde organismen, dan wel handelingen daarmee, naar het oordeel van Onze Minister onduldbaar gevaar opleveren voor de gezondheid van de mens of voor het milieu”. De minister van IenM neemt de maatregel in overeenstemming met de ministers wie het mede aangaat, tenzij de vereiste spoed zich naar het oordeel van de minister van IenM daartegen verzet.

44 45

Artikel 46, tweede lid, aanhef en onder c (voor wat betreft evacueren) Artikel 49b, eerste lid.


73

Aansprakelijkheid van de overheid Onrechtmatig besluit Aansprakelijkheid van de overheid kan ontstaan wegens een onrechtmatig besluit van de overheid. Indien een autoriteit handelt in het kader van een haar gegeven taak (rampenbestrijding en voorkomen van letsel en schade in dat kader) en binnen de grenzen van de bij wet gegeven bevoegdheden (zie boven), is er geen sprake van onrechtmatig handelen. Rechtmatig besluit Ook bij het nemen van een (op zich) rechtmatig besluit – zoals een besluit tot het treffen van bepaalde veiligheidsmaatregelen – moeten op grond van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht alle betrokken belangen worden meegewogen. Schade veroorzaakt door rechtmatige overheidsbesluiten blijft in beginsel voor rekening van de benadeelde. Op dat uitgangspunt geldt een uitzondering indien een beperkte groep burgers of ondernemingen onevenredig zwaar wordt getroffen door een overheidsmaatregel. De grondslag voor deze vorm van overheidsaansprakelijkheid wordt gevonden in het beginsel van gelijkheid voor de publieke lasten (“égalité devant les charges publiques”). Er wordt dan ook wel gesproken van het égalitébeginsel. Voor aansprakelijkheid op grond van het égalitébeginsel is vereist dat de schade in twee opzichten onevenredig is. In de eerste plaats moet de last op een beperkte groep rechtssubjecten (natuurlijke personen en rechtspersonen) drukken (speciale last) en in de tweede plaats moet de last abnormaal zijn (niet behoren tot het ‘normaal maatschappelijk risico’). Eigen schuld of risico van de benadeelde geldt als corrigerende factor; het leerstuk van actieve en passieve risicoaanvaarding speelt een belangrijke rol. Voorts moet sprake zijn van een causaal verband tussen de schade en het rechtmatige overheidsbesluit dat als schadeoorzaak is aangewezen. Alleen onevenredige schade komt voor vergoeding in aanmerking. Onder omstandigheden kan het financiële nadeel voor burgers of bedrijven dus van dien aard zijn dat het besluit de rechterlijke toets niet kan doorstaan zonder dat is voorzien in een adequate regeling van de vergoeding. Of hiervan sprake is, hangt af van velerlei factoren. Is dit het geval dan rust de verplichting tot nadeelcompensatie ten aanzien van de ontstane schade bij het bestuursorgaan dat heeft besloten tot de schadeveroorzakende maatregel. Gelet op de veelheid van factoren is geen goede voorspelling te doen over de kans dat een bestuursorgaan in een individueel geval nadeelcompensatie moet aanbieden. De stelling kan worden betrokken dat een bestuursorgaan (burgemeester/minister) niet gehouden is tot het vergoeden van schade indien hij: - handelt binnen zijn wettelijke bevoegdheden; - handelt op grond van een deskundig advies; - de toepassing van de evacuatiebevoegdheid noodzakelijk, proportioneel en subsidiair is. Dat wil onder andere zeggen dat het tijdstip en de reikwijdte van de beslissing zodanig moeten zijn dat eventuele schade zo beperkt mogelijk blijft. Onder deze omstandigheden kan gesteld worden dat een bestuursorgaan handelt “in de rechtmatige uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid”.


74

BIJLAGE 2:


BRONNEN COMMUNICATIE EN EVACUATIE

75

Bronnen communicatie & evacuatie Communicatie is een van de belangrijkste middelen van de overheid om vorm te geven aan een evacuatie. Over communicatie bij evacuatie bestaat al veel literatuur. In deze bijlage is daarvan een (niet uitputtend) overzicht weergegeven met daarbij een korte beschrijving van de inhoud. Achtereenvolgens komen communicatie bij overstroming, bij een nucleair incident en bij een natuurbrand aan de orde. Overstroming •

Leidraad voorlichting bij evacuaties in hoogwatersituaties en overstromingen, TMO en Leven met Water, 2008 (www.infopuntveiligheid.nl) Deze leidraad bestaat uit 2 delen: I: Ervaringen met hoogwater 1993/1995 en de orkaan Katrina; II: Draaiboek Voorlichting bij hoogwatersituaties en overstromingen. Het eerste deel gaat dieper in op de generieke (crisis)lessen die kunnen worden getrokken uit evacuaties bij hoogwater. Delen van de lessen zoomen in op de communicatie die nodig is ten tijde van (grootschalige) overstromingen. Deel II geeft aan de hand van verschillende communicatiestrategieën een aantal concrete checklists die een Voorlichtingsteam in crisisomstandigheden kan gebruiken. Deze checklists zijn bruikbaar bij alle soorten evacuaties (niet alleen bij overstromingen).

•

Evacueren kun je leren, HKV 2009 (www.evacuerenkunjeleren.nl) Deze website geeft informatie over het (afgeronde) project “van dreigend hoogwater tot en met evacuatie”. Er is veel informatie te vinden over evacuatie in brede zin. Hier is o.a. ook de hier boven genoemde Leidraad voorlichting bij evacuaties in hoogwatersituaties en overstromingen te vinden.

•

Risicoperceptie bij overstromingen in relatie tot evacuatiebereidheid, NIPO i.o.v. BZK, 2006 (http://www.nifv.nl/web/show/id=175521) In dit onderzoek is onderzocht in welke mate de ervaring van ‘loos alarm’ (wanneer mensen het idee hebben dat het niet noodzakelijk was dat ze geëvacueerd werden) van invloed is op de bereidheid van het publiek om te evacueren in de toekomst en op welke wijze draagvlak gecreëerd kan worden voor toekomstige evacuaties. Daarnaast is onderzocht welke communicatiemiddelen noodzakelijk zijn en welke verwachtingen van de overheid er bestaan bij het publiek.

•

Risicoperceptie en risicocommunicatie bij overstromingen; Rapportage van dataverzameling in het kader van de oefenweek ‘waterproef’ van de Taskforce Management Overstromingen (TMO), Universiteit Twente, december 2008. (http://www.levenmetwater.nl/static/media/files/Rapportage_TMO_Risicopercep tie_en_Risicocommunicatie_bij_Overstromingen.pdf) Dit rapport geeft een beschrijving van onderzoek naar de risicocommunicatie en risicoperceptie van overstromingsrisico dat is uitgevoerd naar aanleiding van de


76

TMO-week “waterproef”. Om de risicocommunicatie af te kunnen stemmen op de behoefte van de burger is het van belang om inzicht te hebben in de risicoperceptie. Hierdoor kan de communicatieactiviteit aansluiten bij het beeld wat de burger heeft van het risico. Het doel van dit onderzoek is dan ook het in kaart brengen van het bereik bij burgers van de communicatieactiviteiten die hebben plaats gevonden rondom de oefenweek ‘waterproef’. Daarnaast wordt er gekeken of er een samenhang is tussen de communicatie over “Waterproef” en de activiteiten die in het kader daarvan hebben plaatsgevonden, en de risicoperceptie van burgers ten aanzien van overstromingen. •

Flood preparedness, thoughts, feelings and intentions of the Dutch public, Teun Terpstra 2009 (www.hkv.nl) Dit proefschrift heeft tot doel om de kennis te vergroten ten aanzien van de intenties van burgers om zich voor te bereiden op overstromingen. Er wordt niet specifiek ingegaan op crisiscommunicatie, maar de uitkomsten vormen wel een basis om rekening mee te houden bij risico- en crisiscommunicatie bij evacuaties.

•

Twitter in crisisbeheersing. Instrumenten voor beslissers. Werkpakket 2: Sociale Media, Teun Terpstra e.a. in opdracht van Stichting Floodcontrol 2011 (www.hkv.nl) Dit onderzoek richt zich op de communicatie die plaatsvindt op sociale media tijdens crises. Hierbij wordt specifiek gekeken naar de betekenis van Twitter voor de crisisbeheersing. De hoofdvraag luidt: Hoe kunnen autoriteiten tijdens dreigende overstromingen en extreem weer gebruik maken van Twitter, zodanig dat daarmee de crisiscommunicatie (tussen overheid en samenleving) en de crisisbeheersing verbeterd kunnen worden?

•

Nationaal Crisisplan Hoogwater en overstromingen. BZK, augustus 2008 (http://www.nifv.nl/web/show/id=169196) Dit crisisplan bestaat uit 3 delen: Beleidsdraaiboek; Landelijk operationele strategie; Landelijke communicatiestrategie. De landelijke communicatiestrategie bevat uitgangspunten voor crisiscommunicatie en gaat in op de juiste communicatiestrategie aan de hand van scenario’s en faseringen.

•

Coördinatieplan Dijkring 14 (http://www.zuidholland.nl/01_cooerdinatieplan_dijkring_14.pdf) Dit document gaat in op de verschillende scenario’s die mogelijk zijn binnen dijkring 14, op de bijbehorende afstemming en coördinatie en de handelingsperspectieven per scenario. Bij de handelingsperspectieven wordt ook ingegaan op risico- en crisiscommunicatie.

•

Regionale crisiscommunicatiestrategie en draaiboek Hoogwater en Overstromingen, Veiligheidsregio Utrecht 2009


77

De strategie bestaat uit een korte omgevingsanalyse, waarbij nationale, regionale en communicatieve aspecten worden betrokken. . Hieruit volgt een aanpak van de communicatie voor relevante doelgroepen en met relevante actoren. De strategie wordt afgesloten met de organisatie van de communicatie.

•

Handreiking risicocommunicatie hoog water en overstromingen, Veiligheidsregio Utrecht 2009 Deze handreiking bevat handvatten voor het opzetten van risicocommunicatie voor hoog water en overstromingen. Het bevat o.a. ontwikkelingen op rijksniveau, theoretische achtergronden en regionale beleidsuitgangspunten.

•

http://www.maastricht.nl/web/Home/Home/M_e_d_i_a_i_t_e_mtonenop/Hoogwater-alle-informatie-op-een-rij.htm Website van de gemeente Maastricht waarin burgers uitgebreid advies wordt gegeven wat te doen in geval van hoogwater / evacuatie. De gemeente en brandweer wijzen de bewoners daarbij nadrukkelijk op hun eigen verantwoordelijkheid. Een waterhoogte van 46,95 meter is de laatste kans om het dorp te verlaten, dat is bij een hogere waterstand niet meer mogelijk. Ouderen en mensen die bepaalde (gezondheids)risico’s lopen, kunnen worden geëvacueerd bij 46,95 meter. De overige bewoners moeten zelf de afweging maken of ze al dan niet uit het dorp willen vertrekken. De gemeente wijst er verder op dat bij extreme omstandigheden niet meer in alle gevallen noodhulp kan worden geboden. De bewoners die blijven, doen dat op eigen risico

•

Hello?! About crisis communication and citizen preparedness. TNO, november 2012 Dit document gaat in op (crisis)communicatie in relatie tot zelfredzaamheid, menselijk gedrag en op het effect van communicatie.

Nucleair incident •

Responsplan Nationaal Plan Kernongevallen, VROM-Inspectie 2011 (www.rijksoverheid.nl) Het document bestaat uit een beschrijving van een aantal scenario’s mbt kernongevallen, een beschrijving van de NPK responsorganisatie en een beschrijving van de responsprocessen op nationaal niveau. Hierin zijn een paar korte alinea’s terug te vinden met betrekking tot evacuatie/schuilen en crisiscommunicatie.

•

Landelijk protocol schuilen of ontruimen/ evacueren bij incidenten met gevaarlijke stoffen, Ministerie van BZK 2006 (www.infopuntveiligheid.nl) Dit protocol is bedoeld om het advies tot het nemen van de maatregel schuilen of ontruimen/evacueren in het operationele team (OT) sneller en inzichtelijker te laten verlopen.


78

Het document bestaat uit een stappenplan en een apart hoofdstuk over communicatie. •

Website Veiligheidsregio Zeeland: www.zeelandveilig.nl Website waarin vier risico’s (waterdreiging, weerdreiging, uitval nutsvoorzieningen en nucleaire veiligheid) staan beschreven specifiek voor de veiligheidsregio Zeeland. De site geeft het actuele ‘dreigingsniveau’ aan en ook een beschrijving van de handelingsperspectieven bij alle mogelijke dreigingsniveau’s. Evacuatie is hierbij één van de mogelijke handelingsperspectieven.

•

Rampbestrijdingsplan Nucleaire Installaties, Veiligheidsregio Zeeland 2011 (www.vrzeeland.nl) Dit document bevat een apart hoofdstuk over crisiscommunicatie, waarin is opgenomen: checklist voor crisiscommunicatie bij stralingsongevallen / crisiscommunicatie in relatie tot de vier dreigingsscenario’s / algemene achtergrond crisiscommunicatie bij stralingsongevalllen. Verder zijn in het document nog te vinden een tijdlijn van een dreigend nucleair ongeval; een bestuurlijk deel waar het gaat over rollen en bevoegdheden; een algemeen operationeel deel; een beschrijving van randvoorwaardelijke processen; en een beschrijving van processen per kolom. Hierin wordt ook het onderwerp evacuatie behandeld.

•

Standaardberichten voor crisissituatie waarbij gevaarlijke stoffen en/of asbest is betrokken: https://www.pitregio.nl Website (nog veelal demo) met een publieksinformatie tool, die is ontwikkeld om de publieksvoorlichting bij branden met gevaarlijke stoffen, ongevallen met gevaarlijke stoffen en asbest incidenten te standaardiseren. Het doel is om het publiek met gebruikmaking van de tool snel, transparant en op de juiste toon te informeren over een incident waarbij gevaarlijke stoffen betrokken zijn. Het betreft uitsluitend de eerste snelle berichtgeving tijdens het gouden uur.

Natuurbrand •

Pilot zelfredzaamheid bij Natuurbranden Noord-Veluwe, Eindrapportage, Provincie Gelderland, Veiligheidsregio Noord- en Oost Gelderland, Ministerie van BZK e.a., 2010 (http://www.infopuntveiligheid.nl/Publicatie/DossierItem/1/2262/pilotzelfredzaamheid-bij-natuurbranden-noord--veluwe-eindrapportage.html) Dit document doet verslag van de wijze waarop in de Pilot Zelfredzaamheid bij natuurbranden – Veluwe is getracht antwoorden te vinden op vragen over de zelfredzaamheid van burgers bij natuurbranden. Hoe kunnen burgers zichzelf en anderen in veiligheid brengen bij dreiging van een natuurbrand? Wat betekent zelfredzaamheid in de praktijk? Welke instrumenten kunnen deze zelfredzaamheid versterken? Een aantal ontruimingsoefeningen op recreatieterreinen vormden de basis voor deze pilot.


79

•

Handreiking “Landelijke natuurbrand boodschap 2013”. Communiceren over risico’s van en zelfredzaamheid bij droogte en natuurbrand. Landelijke Kerngroep Natuurbranden (http://www.infopuntveiligheid.nl/Infopuntdocumenten/20121003%20LKN%20 HR%20Landelijke%20Natuurbrand%20Boodschap%202013.pdf) Dit document is bedoeld als handreiking voor risicocommunicatie over natuurbranden met als doel het risicobewustzijn en de zelfredzaamheid te verhogen. De bedoeling is dat elke veiligheidsregio op basis van deze handreiking een regionaal uitvoeringsplan kan opstellen gericht op risicocommunicatie in de belangrijkste risicogebieden. Het document bevat o.a. een communicatiematrix waarin ook handelingsperspectieven staan voor de warme fase.


80

BIJLAGE 3: REGELINGEN VOOR KOSTEN EN SCHADE


81

REGELINGEN VOOR KOSTEN EN SCHADE Er bestaat een aantal voorzieningen dat betrekking heeft op uitzonderlijke kosten naar aanleiding van de bestrijding van een incident. De voorzieningen zijn neergelegd in de Wet veiligheidsregio’s (artikel 55, tweede en derde lid) en in de Wet tegemoetkoming schade bij rampen (Wts). In het “Besluit Rijksbijdragen bijstands- en bestrijdingskosten” (Brbb) worden nadere regels gesteld voor de aanvraag en toekenning van de bedoelde tegemoetkomingen. In deze bijlage wordt een korte toelichting gegeven op de bedoelde voorzieningen. Aan de toelichting kunnen geen rechten worden ontleend. RAMPBEGRIP Bij zowel de Wvr als de Wts speelt het rampbegrip een rol. Artikel 1 van de Wvr definieert een ramp als volgt: “een zwaar ongeval of andere gebeurtenis waarbij het leven en de gezondheid van veel personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate zijn geschaad of worden bedreigd en waarbij gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken.” WET VEILIGHEIDSREGIO’S In artikel 55 van de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) wordt de grondslag gelegd voor een aantal vergoedingen; er kunnen tegemoetkomingen worden verleend in: 1. artikel 55, tweede lid: kosten die voor een gemeente voortvloeien uit de daadwerkelijke bestrijding van een ramp. 2. artikel 55, derde lid: kosten die voor een veiligheidsregio voortvloeien uit het verlenen van brandweerbijstand. Ad 1: Kernbegrippen zijn hier gemeente, ramp als bedoeld in de Wvr en daadwerkelijke bestrijding. Zoals blijkt uit het wetsartikel en uit het Brbb komt uitsluitend een gemeente voor een tegemoetkoming in aanmerking. Er moet sprake zijn van een ramp als bedoeld in de Wvr. Er kan alleen een bijdrage worden toegekend in de kosten die voor een gemeente rechtstreeks voortvloeien uit de daadwerkelijke bestrijding van ramp; onder aftrek van € 3,- per inwoner. Het moet bovendien gaan om kosten die de gemeente niet had kunnen voorzien en daarom niet in de begroting heeft opgenomen.46 De lengte van de GRIP 3 situatie is een indicatie voor de periode van de rampbestrijding als bedoeld in artikel 55, tweede lid, van de Wvr. De nazorg valt buiten deze periode. Buiten de periode van daadwerkelijke bestrijding van de ramp en de gevolgen van die bestrijding is er op basis van de Wvr geen tegemoetkoming mogelijk. Ad 2: Hiervoor is het rampbegrip niet noodzakelijk. Bij de bestrijding van een incident moet veelal een beroep worden gedaan op andere regio’s om bijstand te verlenen. Deze regio’s dienen na afloop van hun inzet facturen bij de ‘bronregio’ in. Deze bijstandskosten kunnen door het Rijk aan de bijstandsverlenende regio worden vergoed, onder aftrek van een eigen bijdrage van € 4.500,-. Ook hier geldt dat het moet gaan om kosten die niet voorzien hadden kunnen worden en daarom niet in de begroting zijn opgenomen. 46

Besluit Rijksbijdragen bijstands- en bestrijdingskosten, Stb. 2002, 50, blz 6)


82

WET TEGEMOETKOMING SCHADE BIJ RAMPEN De Wet tegemoetkoming schade bij rampen (Wts) onderscheidt drie situaties. Bij de situaties bedoeld onder a en b is het noodzakelijk dat het, naast de andere geldende voorwaarden, een ramp betreft in de zin van de Wet veiligheidsregio’s. Bij de situatie bedoeld onder c. is het rampbegrip niet voorwaardelijk. a. artikel 1: nader gedefinieerde zoetwater overstromingen of een aardbeving met een kracht groter dan 4,5 op de schaal van Richter (rampbegrip noodzakelijk) b. artikel 2: tijdelijk voor het niet bedijkte deel van de Maas met nader gedefinieerde voorwaarden (rampbegrip niet noodzakelijk). Bijvoorbeeld: de huidige Regeling tegemoetkoming schade bij overstroming van de Maas in januari 2011 (Staatscourant 2011, 12398). c. artikel 3: bij “rampen van vergelijkbare orde” als de rampen onder a bedoeld (rampbegrip noodzakelijk) Ad b: Dit artikel is geldig voor zolang het Deltaplan grote rivieren nog niet is afgerond, en daar waar geen gereglementeerde waterkeringen aanwezig zijn. Bovendien geldt er een lagere norm voor deze overstroming dan voor de overstroming bedoeld onder a hierboven. De huidige “Regeling tegemoetkoming schade bij overstroming van de Maas in januari 2011” is op basis van dit artikel tot stand gekomen. Dit artikel bevat een tijdelijke uitzondering voor een zeer specifiek geval: namelijk het nog niet afgerond zijn van de aanleg van waterkeringen in de Maas. De tijdelijke en specifieke aard impliceert dat deze niet is bedoeld om de reikwijdte van de Wts verder uit te breiden. Ad c: Met de woorden “vergelijkbare orde” wordt beoogd te bewerkstelligen dat de Wts niet zomaar op iedere ramp van toepassing kan zijn. Net zoals bij aardbevingen en overstromingen door zoet water een ondergrens wordt gehanteerd, zullen ook andere rampen (als bedoeld in de Wvr) boven een bepaald niveau moeten uitstijgen: het moet, net zoals bij overstromingen door zoet water en aardbevingen, gaan om grote aantallen getroffenen met schade en kosten die niet elders kunnen worden verhaald dan wel die niet redelijkerwijs verzekerbaar of vermijdbaar waren. Uit de wetsgeschiedenis blijkt onder andere dat de tegemoetkomingen op basis van de Wts zijn bedoeld voor: “herstel en wederopbouw opdat maatschappelijke en economische ontwrichting in het getroffen gebied kan worden beperkt.”47

47

Kamerstukken II, 1996-1997, 25259, nr. 5, blz. 6 en 7


83

KADER GROOTSCHALIGE EVACUATIE Gezamenlijke uitgangspunten en procesbeschrijving

Recommend Documents