Erfgoedinspectie Ministerie van Onderwijs, Cu/tuur en Wetenschap
Kadaster De duurzame toegankelijkheid van de informatiehuishouding en het digitale archief
Inhoud Inleiding
3
1.
Algemeen beeld
5
2.
Digitale archiefbescheiden en digitaal archief
7
3.
Visie, beleid en architectuur
4.
Kwaliteitsmanagement, audits en control
11
9
5.
Besturing, organisatie en personeel
13
6.
Toegankelijkheid
15
7.
Waardering, selectie en vernietiging
17
8.
Digitale overbrenging
19
9.
Digitale duurzaamheid
22
Bijlage 1 Verantwoording en bronnen
24
Bijlage 2 Het inspectieprogramma duurzame digitale toegankelijkheid
25
Colofon
26
Pagina 1 van 26
Inleiding Dit rapport gaat over de duurzame toegankelijkheid van de digitale archieven van het Kadaster. Het rapport is een bijlage bij brief 664942 van 15 oktober 2014. In dit rapport wordt in de meest brede zin ingegaan op de vraag hoe het digitale archief van het Kadaster er kwalitatief voor staat en wat de eventuele tekortkomingen en verbetermogelijkheden zijn. Het rapport is ingedeeld in negen hoofdstukken, te beginnen met een algemeen beeld, gevolgd door acht hoofdstukken met een thema dat bepalend is voor de kwaliteit van het digitale archief. Ieder hoofdstuk begint met een introductie waarin de archiefwettelijke norm en/of een digitaliseringsdoelstelling van de overheid is opgenomen. De introductie wordt gevolgd door de bevindingen van de inspectie, een samenvattende conclusie en aanbevelingen. In de bijlagen is de verantwoording en een overzicht van het geraadpleegde materiaal opgenomen en een korte toelichting op het inspectieprogramma van de Erfgoedinspectie en op de taak van de Erfgoedinspectie. Het Kadaster, voluit Dienst voor het kadaster en de openbare registers, is een publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan dat voor al zijn taken valt onder de 1
werking van de Archiefwet 1995. Het Kadaster voert op grond van artikel 3 van de Kadasterwet een aantal wettelijke taken uit en is bronhouder van de openbare registers waarin de rechten zijn vastgelegd die gelden op registergoederen en van de basisregistraties Kadaster en Topografie. Daarnaast is het Kadaster op basis van de Wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten (WION) de beheerder van het informatie-uitwisselingssysteem voor ondergrondse netten en vervult het een intermediaire rol in het informatie-uitwisselingsproces tussen graver en netbeheerder. De gegevens die het Kadaster in de uitvoering van deze wettelijke taken registreert en beheert zijn archiefbescheiden in de zin van artikel 1, lid c van de Archiefwet 1995. In dit rapport worden deze gegevens verder samengevat als kadastrale - , topografische - en vastgoedgegevens en aangeduid als digitale archiefbescheiden. Het Kadaster beheert ten behoeve van landelijke efficiënte datadistributie een kopie op landelijk niveau van de registratie van andere organisaties, waaronder de Basisadministratie Adressen en Gebouwen (BAG). Het Kadaster is niet de bronhouder van de gegevens in deze registers en daarmee niet de 'zorgdrager'
1
Artikel 2, Organisatiewet Kadaster.
Pagina 3 van 26
(artikel 1, lid d. Archiefwet). Deze gegevens vallen buiten de scope van deze rapportage. Tot slot ontstaan ook in de uitvoering van de beleids- en ondersteunende processen archiefbescheiden, zowel digitaal als niet-digitaal. De Archiefwet 1995 en de Kadasterwet kunnen zodanig geïnterpreteerd worden, dat ze op onderdelen tegenstrijdigheden lijken te bevatten. De Archiefwet heeft bepalingen over archiefbescheiden die in goede, geordende en toegankelijke staat gebracht en gehouden moeten worden. De Kadasterwet kent bepalingen over het houden en bewaren van registers en basisregistraties, over de authenticiteit van gegevens en over de duurzame bewaring van registers. Op grond van de Kadasterwet heeft het Kadaster het standpunt dat een belangrijk deel van kadastrale - , topografische - en vastgoedgegevens bewaard dient te blijven door het Kadaster. Op grond van artikel 1 van de Archiefwet 1995 is het Kadaster als zorgdrager belast met de zorg voor de archiefbescheiden. De permanent te bewaren archiefbescheiden moeten na 20 jaar worden overgebracht naar het Nationaal Archief, waarbij het zorgdragerschap overgaat van het Kadaster naar het Nationaal Archief. Hoewel de Kadasterwet voor het handelen van het Kadaster richtinggevend is, is de organisatie zich er ook van bewust dat de kadastrale - , topografische - en vastgoedgegevens niet alleen gegevens zijn in de zin van de Kadasterwet, maar ook digitale archiefbescheiden in de zin van de Archiefwet 1995.
Pagina 4 van 26
1. Algemeen beeld Het bijhouden van registers, gegevens zijn kerntaken
het verwerken,
beheren en verstrekken
Kadaster er dan ook voor dat deze gegevens authentiek, volledig en toegankelijk de kadastrale verwerkt, vastgelegd
zijn. Dit gebeurt tegenwoordig
-, topografische
- en vastgoedgegevens
opgeslagen en beheerd en de dienstverlening
website. De organisatie
van
van het Kadaster. Vanaf het ontstaan in 1832 zorgt het betrouwbaar,
nagenoeg volledig
digitaal;
worden uitsluitend
digitaal
verloopt digitaal via de
volgt hiermee de digitaliseringsdoelstelling
in de Hervormingsagenda
juist,
zoals
rijksdienst*.
De digitale archivering bij het Kadaster heeft met de digitalisering van de processen geen gelijke tred gehouden. De kadastrale - , topografische - en vastgoedgegevens worden over het algemeen opgeslagen, beheerd en bewaard in systemen, waarvan het onduidelijk is of de archiveringsfunctionaliteit voldoende is. De archiefbescheiden die ontstaan in de uitvoering van de beleids- en secundaire processen worden opgeslagen en bewaard in het document management systeem Corsa. Voor wat betreft het beleidsarchief in hybride v o r m ; de gescande archiefbescheiden blijven ook in papieren vorm bewaard. Het Kadaster wil verbetering van deze situatie en zowel de duurzame toegankelijkheid van zijn gegevens kunnen garanderen, als compliant zijn aan de archiefwetgeving. Vanuit die achtergrond is begonnen met een project Duurzaam digitaal archiveren {DOK). Het project heeft onder andere in concept een architectuur voor het duurzaam archiveren opgeleverd en een keuze voor een metadataschema. Verder is er een keuze gemaakt voor SAP DMS als archiveringsoplossing voor de kortere termijn. De scope van dit project reikt echter niet verder dan de permanent te bewaren gegevens. In de laatste opdracht aan de projectgroep is de scope vooralsnog verder beperkt tot twee datasets en de "archiefwaardige' gegevens ouder dan 20 jaar. Onderdeel van het project is om een oplossing te vinden voor de toekomstige overbrenging van de blijvend te bewaren archiefbescheiden. In het project zijn drie oplossingsrichtingen voor dit vraagstuk uitgewerkt. Gezien het standpunt, dat de kadastrale - , topografische - en vastgoedgegevens eigendom zijn en blijven van het Kadaster, ligt de oplossingsrichting van een 'eigen' digitaal depot voor de hand. In het project worden de randvoorwaarden voor een dergelijke voorziening verder onderzocht, inclusief de mogelijkheid SAP DMS daarvoor in te zetten.
2
Burgers en bedrijven moeten uiterlijk in 2017 digitaal zaken kunnen doen met de overheid, Hervormingsagenda rijksdienst, 22 mei 2013.
Pagina 5 van 26
Samenvattend
conclusie
De digitale archivering bij het Kadaster loopt achter op de digitalisering van de werkprocessen. Dit geldt zowel voor de kadastrale - , topografische - en vastgoedgegevens als voor het beleidsarchief. Het digitale archief bevindt zich verspreid in een groot aantal systemen, waarbij het ontbreekt aan overzicht en regie. Het Kadaster is met een ambitieus project begonnen om de digitale archivering op orde te krijgen, met als doel de duurzame digitale toegankelijkheid van de gegevens te kunnen garanderen en tegelijkertijd compliant te zijn aan de archiefwetgeving. De scope van dit project is echter beperkt. Daarnaast is het onduidelijk wat het uiteindelijke streefbeeld is voor het digitale archief van het Kadaster, noch wanneer en in welke stappen dit moet zijn bereikt. Met het uitblijven van een goede oplossing voor de digitale archivering loopt het Kadaster het risico dat digitale gegevens op de langere termijn verloren raken.
Aanbevelingen • Maak duidelijk wat het Kadaster als digitale archiefbescheiden en als digitaal archief beschouwt en leg dit vast. • Schets een concreet beeld van het gewenste toekomstige digitale archief en geef in een tijdpad aan wanneer dit streefbeeld moet zijn bereikt. • Neem in dit beeld mee de duurzame toegankelijkheid van de digitale archiefbescheiden en de toekomstige overbrenging van de permanent te bewaren gegevens, inclusief het scenario voor een eigen digitaal depot. • Versterk de regie op de digitale archivering.
Pagina 6 van 26
2. Digitale a r c h i e f b e s c h e i d e n en digitaal archief Het digitale archief van een organisatie wordt gevormd door de informatie die in relatie tot de werkprocessen wordt gegenereerd, vastgelegd en bewaard. Deze informatie bevindt zich in de verschillende applicaties en systemen die worden gebruikt. Eén van de voorwaarden voor een goed en duurzaam toegankelijk digitaal archief is een heldere en binnen de organisatie gedragen definitie van wat onder digitale archiefbescheiden en digitaal archief moet worden verstaan.
Bevinding De digitale archiefbescheiden van het Kadaster ontstaan voor het belangrijkste deel in de uitvoering van wettelijke taken zoals vastgelegd in de Kadasterwet, de Wet basisregistratie grootschalige topografie en de Wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten. Deze gegevens betreffen: • • • • • • •
De Basisregistratie Kadaster (BRK). Openbare registers bevattende de akten op grond waarvan de registraties worden bijgewerkt. Registraties waarin de rechten en gerechtigden zijn vastgelegd die gelden voor registergoederen. De Basisregistratie Topografie (BRT) Registratie van grootschalige topografie (GBKN, Grootschalige Basiskaart Nederland, nu BGT). Registratie van coördinaatpunten. Registratie van belangenpolygonen.
Daarnaast ontstaan er allerlei typen van documenten in de uitvoering van de beleids- en ondersteunende processen. Al deze gegevens en documenten zijn archiefbescheiden in de zin van artikel 1, lid c van de Archiefwet 1995. Het Kadaster heeft in de Regeling Archiefbeheer Kadaster uit 2004 een begripsbepaling voor archiefbescheiden opgenomen, waarin wordt verwezen naar artikel 1 van de Archiefwet 1995. In de toelichting op deze regeling wordt uitgewerkt welke informatie al dan niet als archiefbescheiden moet worden beschouwd. Er wordt daarbij geen onderscheid gemaakt in de verschillende soorten informatie of in de verschijningsvorm van de informatie. In het Documentair Structuurplan (DSP) wordt nader gespecificeerd wat het Kadaster 3
onder archiefbescheiden verstaat, namelijk archief voortkomend uit kadasterspecifieke processen, databeheer en landelijke voorzieningen, ondersteunende
3
Documentair Structuurplan Kadaster, versie 1.2, 22 januari 2013.
Pagina 7 van 26
processen en P&O processen. Concreet betekent dit, volgens het DSP, dat "alle informatie die het Kadaster opmaakt of ontvangt uit hoofde van de taken en verantwoordelijkheden waarmee het belast is, duurzaam, geordend en toegankelijk moet worden bewaard gedurende de wettelijk voorgeschreven bewaartermijn". In de praktijk maakt het Kadaster onderscheid tussen primaire en secundaire informatie. Op grond van de Kadasterwet stelt de organisatie zich op het standpunt dat de kadastrale - , topografische - en vastgoedgegevens "van het Kadaster zijn en blijven". De laatste jaren wordt bij het Kadaster meer algemeen ingezien dat deze gegevens ook archiefbescheiden zijn in de zin van de Archiefwet 1995. Hierbij duikt echter wel de term 'archiefwaardige gegevens' op voor gegevens ouder dan 20 jaar, wat impliceert dat alleen deze 'oudere' gegevens archiefbescheiden zijn. De archiefbescheiden die ontstaan in de uitvoering van de secundaire en beleidsprocessen worden wel vanzelfsprekend als archiefbescheiden beschouwd. Dit archief is voor een deel hybride; in het documentmanagement systeem (DMS) Corsa worden de bom digital archiefbescheiden en het gedigitaliseerde exemplaar van een origineel papieren document opgeslagen. Het papieren origineel blijft op Corsa-nummer in een 'klapper' bewaard.
Samenvattende
conclusie
Het Kadaster werkt nagenoeg geheel digitaal met uitzondering van het archief dat wordt gevormd bij de uitvoering van de ondersteunende- en beleidsprocessen. Het Kadaster heeft in lijn met de Archiefwet 1995 vastgelegd dat alle in relatie tot de werkprocessen gegenereerde, vastgelegde en bewaarde informatie onder de werking van de Archiefwet 1995 valt. Dit is echter eerder theorie dan praktijk, want voor de primaire kadastrale - , topografische - en vastgoedgegevens wordt dit niet expliciet gemaakt.
Aanbevelingen •
Leg in de (voorgenomen en nog op te stellen) nieuwe regeling voor het archiefbeheer van het Kadaster vast wat het Kadaster als digitale archiefbescheiden beschouwt.
•
Neem daarin expliciet op dat de kadastrale - , topografische - en vastgoedgegevens archiefbescheiden zijn in de zin van de Archiefwet 1995.
•
Maak duidelijk dat digitale gegevens 'archiefwaardig' zijn vanaf het moment van creatie.
Pagina 8 van 26
3. Visie, beleid en architectuur De overheid wordt digitaal. Omdat het technisch mogelijk is, uit kosten- en efficiencyoverwegingen, om een betere dienstverlening te kunnen bieden en om het 'nieuwe werken' te kunnen faciliteren. Het is dan ook beleid van de rijksoverheid dat overheidsorganisaties volledig digitaal gaan werken, met inbegrip van duurzaam digitaal archiveren. In uiteenlopende beleidsstukken, programmaplannen en architectuurmodellen is de strategie, het beleid en de verdere uitwerking vastgelegd. Het is belangrijk dat overheidsorganisaties op basis hiervan een 'eigen' aansluitende visie en strategie op de digitale informatiehuishouding ontwikkelen en dat duurzame toegankelijkheid in de informatiearchitectuur is opgenomen. Dit schept duidelijkheid over de te volgen koers om tot een zo doelmatig mogelijke informatiehuishouding te komen, inclusief expliciete aandacht voor de duurzame toegankelijkheid van het digitale archief.
Bevinding Betrouwbare gegevens zijn voor het Kadaster van het allergrootste belang. Het goed en degelijk beheren van digitale informatie is voor de organisatie vanzelfsprekend. Dit vindt zijn weerslag in het Meerjarenbeleidsplan, het ICT informatieplan en in de Enterprise Architectuur. De zorg voor de belangrijke kadastrale - , topografische - en vastgoedgegevens, de kerntaak van het Kadaster, staat in deze stukken centraal. Maar het digitale archief en de duurzame digitale toegankelijkheid maken geen onderdeel van deze beleidsstukken uit. Ondanks het feit dat het Kadaster al vroeg is begonnen met digitaliseren, is er ook geen specifieke visie op of beleid voor het digitaal archiveren. Vanaf 2011 is het Kadaster met een project begonnen, DOK, om tot duurzaam digitaal archiveren te komen. De nadruk in dit project ligt op de duurzame toegankelijkheid van de permanent te bewaren gegevens, dus op de kadastrale - , topografische - en vastgoedgegevens. Hoewel het project nog een beperkte scope heeft van permanent te bewaren gegevens en van een aantal datasets, is het uiteindelijke doel, onder andere, om volledig compliant te zijn aan de archiefwetgeving. Als onderdeel van dit project is een Solution Architectuur Globaal Archiveren opgesteld met principes en randvoorwaarden voor het goed digitaal duurzaam archiveren. Eén van de principes in deze Solution Architectuur is dat er een beleid is voor duurzaam te bewaren gegevens. In de Solution Architectuur Globaal Archiveren zijn voorts vervolgstappen aangekondigd om tot een ICT-oplossing voor het digitaal archiveren te komen, om archiveringbeleid te ontwikkelen en om procedures en werkwijzen te stroomlijnen. Over deze vervolgstappen is nog geen besluit genomen.
Pagina 9 van 26
Samenvattende
conclusie
In het project DOK en in de Solution Architectuur Globaal Archiveren zijn de eerste contouren geschetst voor een visie op het digitaal duurzaam archiveren van de permanent te bewaren gegevens. Aangekondigd is ook, dat er vervolgstappen moeten komen, waaronder het ontwikkelen van archiefbeleid. De Solution Architectuur is echter nog niet officieel vastgesteld. Evenmin is er een besluit genomen over het implementatietraject en het vervolg van het project DOK. Zowel de visie op het duurzaam digitaal archiveren als het beleid om tot de gewenste situatie te komen zijn niet uitgewerkt en het is onduidelijk wat het ideaalbeeld is voor de digitale archivering. Dit is gezien de urgentie van de vraagstukken rond het duurzaam digitaal archiveren een onwenselijke situatie.
Aanbevelingen •
Schets een concreet beeld van het gewenste toekomstige digitale archief, met inbegrip van alle digitale archieven, dus ook de op termijn vernietigbare digitale archieven.
• •
Geef daarbij aan wat het streefjaar is dat dit eindbeeld moet zijn bereikt. En maak daarbij duidelijk in welke mijlpalen en stappen, bijvoorbeeld op basis van de vervolgstappen die in de Solution Architectuur Globaal Archiveren worden genoemd, het Kadaster het voorafgaande wil bereiken.
•
Rond de Solution Architectuur Enterprise
Globaal Archiveren
af en integreer
deze in de
Architectuur.
Pagina 10 van 26
4. K w a l i t e i t s m a n a g e m e n t , audits en control Intern toezicht en control, audits, kwaliteitsmanagement en een vastgesteld normenkader zijn belangrijke elementen die een ingezet kunnen worden bij het op orde krijgen en houden van de digitale informatiehuishouding. Met de inwerkingtreding van de Archiefregeling in 2010 is het toepassen van een kwaliteitssysteem een archiefwettelijke verplichting geworden.
Bevinding Het Kadaster werkt met een kwaliteitsmanagementsysteem dat extern wordt getoetst en ISO-9001 is gecertificeerd. Audits op de kwaliteit van de processen en toetsing van de kwaliteit van de registraties maken onderdeel uit van dit systeem. Om de kwaliteit van de registratie te toetsen worden steekproefsgewijs kwaliteitsmetingen uitgevoerd. Op grond van de Kadasterwet worden iedere drie jaar de gegevens uit de Basisregistratie Topografie (BRT) en de Basisregistratie Kadaster (BRK) door een externe partij gecontroleerd op onder andere positionele nauwkeurigheid, actualiteit en volledigheid. De normen voor de actualiteit en de kwaliteit van de registratie zijn vastgelegd in het Kwaliteitshandvest öat op de website van het Kadaster wordt gepubliceerd. In het jaarverslag worden de scores op de normen gepubliceerd. De digitale archivering maakt geen onderdeel uit van dit kwaliteitsmanagementsysteem. Dit ondanks het feit dat in artikel 20 van de vigerende Regeling archiefbeheer Kadaster uit 2004 een systeem van interne audits op het archiefbeheer wordt voorgeschreven. Hierin wordt gesteld dat er op z'n minst "bij ieder organisatieonderdeel één keer per twee jaar een audit op de toereikendheid van het archiefbeheer wordt uitgevoerd". Aan dit artikel is geen uitvoering gegeven. De organisatie heeft echter wel plannen om de kwaliteit van de digitale archieven op orde te brengen en te houden. Hiervoor is het eerder genoemde project Duurzaam digitaal archiveren opgezet en is in concept een Solution Architectuur Globaal Archiveren opgesteld. In het laatstgenoemde document zijn de principes uitgewerkt voor de archivering van blijvend te bewaren digitale archiefbescheiden. Deze kunnen als toetsbare normen in aanbouw worden gezien. Echter, noch in het project, noch in de Solution Architectuur wordt verder gewag gemaakt van de wijze waarop het Kadaster denkt de kwaliteit van de digitale archivering in de toekomst te toetsen of aan te kunnen tonen op dit gebied in control te zijn.
Pagina 11 van 26
Samenvattende
conclusie
Het Kadaster werkt met een kwaliteitsmanagementsysteem dat ISO-9001 is gecertificeerd. De kwaliteit van de gegevens wordt op vastgestelde normen getoetst. Voorts heeft het Kadaster, volgens de eigen interne regeling voor het archiefbeheer en in de lopende plannen om compliant te zijn aan de Archiefwetgeving, het voornemen om interne audits op het archiefbeheer uit te voeren. In de praktijk is er echter nog geen werkend systeem van toetsbare normen en regelmatig uitgevoerde controles of audits op de digitale archivering.
Aanbevelingen •
Geef als onderdeel van het project Duurzaam digitaal archiveren {DOK) aan hoe het Kadaster de kwaliteitscontrole op de digitale archivering vorm gaat geven.
•
Maak dit integraal onderdeel van het bestaande kwaliteitsmanagementsysteem.
•
Hierin moeten minimaal de normen, de auditmethodiek en -frequentie en de rapportagestructuur duidelijk zijn.
Pagina 12 van 26
5. Besturing, organisatie en personeel De eindverantwoordelijkheid voor het digitale archief ligt, conform het begrip zorgdragerschap in de Archiefwet 1995, bij het bestuur van de archiefvormende overheidsorganisatie. Het is belangrijk dat de sturing op de digitale informatiehuishouding goed is ingericht en dat de verantwoordelijkheden goed zijn afgebakend en zijn vastgelegd. Er moet voldoende personeel zijn om alle taken met betrekking tot de digitale informatiehuishouding uit te kunnen voeren en er moet voldoende kennis aanwezig zijn, in het bijzonder over de eisen die gesteld worden aan de digitale archivering en duurzame toegankelijkheid. Ook dit zijn archiefwettelijke eisen, vastgelegd in het Archiefbesluit 1995. Digitaal werken impliceert dat iedere medewerker digitale archiefbescheiden creëert, bewerkt, opslaat en van metagegevens voorziet. Dit noodzaakt tot een duidelijke afbakening van verantwoordelijkheden, vastgelegde autorisaties en goede afspraken over het omgaan met digitale informatie.
Bevinding Het Kadaster heeft conform artikel 14 van het Archiefbesluit 1995 beheersregels voor de archieven vastgesteld. Deze Regeling Archiefbeheer Kadaster stamt uit 2004. Al enige tijd bestaat het voornemen de regeling te actualiseren. In de regeling zijn de verantwoordelijkheden en taken omtrent de zorg voor de archiefbescheiden vastgelegd, waarbij de Raad van Bestuur als eindverantwoordelijke is aangewezen. De domeineigenaar, hoofd van een dienstonderdeel, is verantwoordelijk voor de eigen digitale gegevens en dus ook voor de 'eigen' digitale archivering. Daarnaast is er de beleidsvoorbereidende, coördinerende en adviserende rol voor de digitale archivering. Deze is ondergebracht bij Directie Organisatie & HRM, afdeling Beleid en Advies. De ondersteunende rol en de uitvoering van de archivering van de beleids- en ondersteunende processen ligt bij de afdeling Facilitaire Services van deze directie. In samenhang met het voornemen de kwaliteit van de digitale archivering te verbeteren wil het Kadaster de regie- en coördinerende rol voor de digitale archivering versterken. Daartoe is een profiel opgesteld voor een overkoepelend adviseur recordmanagement. De directieraad heeft besloten deze nieuwe functie in te richten.
Samenvattende
conclusie
Met de huidige organisatie rond het archief is er onvoldoende regie op de gehele digitale archivering. In samenhang met de andere plannen voor een kwalitatief
Pagina 13 van 26
goede digitale archivering is er een besluit genomen over de inrichting van een regie- en coördinerende functie.
Aanbevelingen •
Maak de regievoerende en coördinerende taak die de overkoepelend adviseur recordmanagement heeft ten aanzien van alle digitale ondubbelzinnig duidelijk
•
Actualiseer op korte termijn de Regeling Archiefbeheer Kadaster.
•
En neem daar in op de verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken voor alle digitale archieven, expliciet ook voor de zorg voor de digitale kadastrale - , topografische - en vastgoedgegevens.
Pagina 14 van 26
6. Toegankelijkheid In de digitale omgeving neemt de hoeveelheid informatie exponentieel toe. Dit geldt ook voor de informatie in de documentmanagement systemen en andere systemen waarin zich digitale archiefbescheiden bevinden. Deze digitale informatie moet goed toegankelijk zijn en blijven. Een eerste vereiste voor een goed toegankelijk en raadpleegbaar digitaal archief is duidelijkheid over welke digitale archiefbescheiden er worden beheerd en in welke applicaties deze archiefbescheiden zich bevinden. Het tweede vereiste is dat de digitale informatie goed geordend en beheerd wordt. Belangrijke voorwaarden hierbij zijn onder andere het toekennen van metadata en eenduidige afspraken over naamgeving en omschrijving. Voorwaarden van andere aard liggen op het gebied van de gebruiksvriendelijkheid van de systemen, zoals een goede zoekfunctionaliteit, gemakkelijke en intuïtieve navigatie en een overzichtelijke indeling.
Bevinding De primaire bedrijfssystemen van het Kadaster zijn ruwweg in een viertal categorieën in te delen, kadastrale informatie, topografische informatie, basisregistratie informatie en informatie over rechtseigendommen. Al deze informatiesystemen bevatten gegevens die, gezien de taak van het Kadaster, betrouwbaar en langdurig toegankelijk en frequent raadpleegbaar moeten zijn. Het Kadaster heeft een kwaliteitssysteem ingericht (zie hoofdstuk 5) om dit zo goed mogelijk te kunnen waarborgen. De kadastrale - , topografische - en vastgoedgegevens in de genoemde bedrijfssystemen zijn, zoals eerder in dit rapport is aangegeven, digitale archiefbescheiden, die in de zin van de Archiefwet in goede, geordende en duurzaam toegankelijke staat gebracht en gehouden moeten worden. Op dit moment zijn er binnen het Kadaster twee oplossingen die archiveringsfunctionaliteit bieden. De eerste is SAP DMS, dat tot nu toe de gedigitaliseerde hulpkaarten en veldwerkeninformatie, de leggers en register 71 bevat. De overige datasets/digitale archiefbescheiden worden in de verschillende informatiesystemen bewaard, zonder dat daar specifieke archieffunctionaliteit is ingebouwd. Het tweede digitale archiefsysteem is het document management systeem Corsa, dat wordt ingezet voor de document georiënteerde beleids- en secundaire processen. In Corsa, dat door een beperkt aantal medewerkers op het hoofdkantoor wordt gebruikt, worden born digital en gedigitaliseerde documenten (inkomende- en uitgaande brieven, contracten en interne stukken) opgeslagen. Van de gedigitaliseerde documenten blijft het papieren origineel bewaard in een 'klapper'. Er is nog geen besluit tot vervanging (artikel 6 van het Archiefbesluit en
Pagina 15 van 25
artikel 26b van de Archiefregeling) genomen op basis waarvan deze papieren documenten vernietigd kunnen worden. Het Kadaster is zelf van mening dat er een lappendeken aan archiefoplossingen bestaat en dat de checklist archivering beperkt gehanteerd wordt . Op termijn wil 4
de organisatie toe naar één IT-oplossing voor de archivering van de blijvend te bewaren archiefbescheiden. In het project DOK wordt de mogelijkheid onderzocht of SAP DMS daartoe te gebruiken is, zie verder hoofdstuk 10. Het is onzeker of Corsa in de toekomst nog een rol zal spelen en of Corsa binnen het Kadaster doorontwikkeld wordt. In het Documentair Structuurplan (DSP) versie 1.2 is een overzicht opgenomen van de processen, handelingen en betrokken informatiesystemen die digitale archiefbescheiden bevatten. Voor elke applicatie wordt alleen op hoofdlijnen beschreven welke gegevens het bevat.
Samenvattende
conclusie
Het digitale archief van het Kadaster bevindt zich verspreid over een veelheid aan digitale systemen. Het merendeel van de kadastrale - , topografische - en vastgoedgegevens wordt in de bedrijfssystemen zelf opgeslagen, zonder dat er sprake is van toepassing van een specifieke archiveringsoplossing. Het ontbreekt aan een goed overzicht van wat nu precies het digitale archief van het Kadaster is en in welke systemen zich dit digitale archief bevindt.
Aanbevelingen •
Leg vast in welke databases zich specifieke datasets bevinden die als digitale archiefbescheiden moeten worden beschouwd.
•
Zorg ervoor dat alle digitale archiefbescheiden conform de bepalingen uit de archiefwetgeving worden beheerd.
•
Neem een besluit tot vervanging op basis waarvan de papieren archiefbescheiden uit het "Corsa-archief vernietigd kunnen worden.
' Zie Solution Architectuur Globaal Archiveren V I . 9 1 Pagina 16 van 26
7.
W a a r d e r i n g , selectie en vernietiging
In een digitale omgeving moet vooraf rekening gehouden worden met het verwijderen en vernietigen van gegevens. Selectie en vernietiging van digitale archiefbescheiden mag uitsluitend plaatsvinden op grond van een vastgestelde selectielijst, waarin de bewaartermijnen zijn opgenomen en waarin is opgenomen welke archiefbescheiden als blijvend te bewaren worden beschouwd. De Archiefwet verbiedt voortijdige vernietiging van digitale archiefbescheiden en verplicht tot vernietiging nadat: de bewaartermijn is verstreken. Voortijdige vernietiging kan tot gevolg hebben dat belangrijke informatie onbedoeld verdwijnt, waardoor problemen met de bedrijfsvoering kunnen ontstaan en geen of onvoldoende verantwoording kan worden afgelegd.
Bevinding Het Kadaster heeft de beschikking over vastgestelde selectielijsten voor zowel de primaire als de secundaire processen. Voor de primaire processen geldt de Selectielijst neerslag handelingen op het beleidsterrein Geo-informatie over de periode vanaf 1945 uit 2004. Gezien de vele veranderingen die er de afgelopen tien jaar in het taakveld van het Kadaster hebben plaatsgevonden, is deze selectielijst niet langer actueel en niet dekkend voor alle processen. Er is een nieuwe selectielijst in voorbereiding. Deze selectielijst, het Basisselectledocument Kadaster, selectielijst voor documenten en bestanden van het Kadaster, omvat alle processen en kan naar verwachting eind 2014 voor vaststelling worden aangeboden. Een belangrijk deel (circa 75 % ) van de digitale archiefbescheiden is in de selectielijst als blijvend dan wel als lang te bewaren aangemerkt. Voor wat betreft de archieven voortkomend uit de secundaire -en beleidsprocessen vindt selectie en vernietiging in Corsa plaats door een automatische statusverandering. In de overige systemen zijn er geen bewaartermijnen gekoppeld aan de digitale archiefbescheiden en er vindt geen vernietiging plaats uit de digitale systemen.
Samenvattende
conclusie
Van alle digitale archiefbescheiden is de bewaartermijn bekend. De bewaartermijnen worden echter niet in alle systemen toegepast en aan de digitale archiefbescheiden gekoppeld. Er is een nieuwe selectielijst in voorbereiding, waardoor het Kadaster op termijn kan beschikken over een actueel overzicht van de bewaartermijnen die voor de verschillende digitale archiefbescheiden gelden. Dit biedt ook de gelegenheid de bewaartermijnen consistent aan de digitale archiefbescheiden te koppelen.
Pagina 17 van 26
Aanbeveling •
Neem de bewaartermijnen uit de nog af te ronden en vast te stellen nieuwe selectielijst op in alle systemen waarin zich digitale archiefbescheiden bevinden.
Pagina 18 van 26
8. Digitale overbrenging Een deel van de digitale archiefbescheiden heeft wetenschappelijke en cultuurhistorische waarde. Deze archiefbescheiden zijn in de selectielijst aangemerkt als 'blijvend te bewaren' en moeten na een termijn van 20 jaar worden overgebracht naar een e-depot van het Nationaal Archief of een Regionaal Historisch Centrum. Overbrenging van digitale archiefbescheiden, zowel uit een DMS of bedrijfssysteem of in de vorm van een database is voor een belangrijk deel nog onbekend terrein. Nu ook digitale archiefbescheiden op leeftijd komen wordt digitale overbrenging een actueel vraagstuk.
Bevinding De kadastrale - , topografische - en vastgoedgegevens die het Kadaster verzamelt en beheert zijn veelal blijvend te bewaren en dus conform de Archiefwet na 20 jaar naar een archiefbewaarplaats over te brengen, digitale archiefbescheiden. Het Kadaster heeft inzake deze wettelijk verplichte overbrenging van archiefbescheiden het standpunt, dat een deel van deze gegevens/ archiefbescheiden niet overgebracht kan worden naar het Nationaal Archief of een Regionaal Historisch Centrum. Met als argument dat deze informatie, op grond van de Kadasterwet, bewaard dient te blijven door het Kadaster. Voorts dat deze informatie blijvend dynamisch is en dat het Kadaster de informatie voor de dagelijkse bedrijfsvoering nodig heeft. De situatie dat het Kadaster een deel van de archiefbescheiden niet overbrengt is destijds overeengekomen met het Nationaal Archief. De Erfgoedinspectie heeft het Kadaster in 2005 geïnspecteerd en toen de aanbeveling gedaan om in lijn met de Archiefwet over te gaan tot overbrenging en daarbij naar een oplossing te zoeken voor de eigen behoefte aan langdurige beschikbaarheid van de informatie . 5
De digitalisering van de kadastrale en topografische registratie heeft deze problematiek voor het Kadaster in een ander daglicht gesteld, want in een digitale omgeving kan overbrenging een andere invulling krijgen dan in de eerdere situatie waarin de kadastrale en andere gegevens op papieren gegevensdragers werden vastgelegd. Op bestuurlijk niveau is er periodiek overleg met het Nationaal Archief met als doel een oplossing te vinden, die zowel recht doet aan de archiefwettelijke aspecten van overbrenging als aan de belangen van het Kadaster.
' Doorlichting archiefbeheer van de Dienst voor het Kadaster en de Openbare Registers, februari 2005.
Pagina 19 van 25
Onderdeel het eerder genoemde project DOK is een permanente oplossing voor de overbrengingskwestie. Binnen dit project zijn drie scenario's uitgewerkt om in de toekomst aan de archiefwettelijke verplichting van overbrenging te voldoen, waarbij er per dataset voor één van de scenario's kan worden gekozen. Over de volgende scenario's moet besluitvorming plaatsvinden: 1.
Het Kadaster aanwijzen als archiefbewaarplaats In de zin van de Archiefwet,
2.
Opschorting van de overbrengingstermijn,
3.
Overbrengen naar een archiefbewaarplaats en teruglenen.
Het laten aanwijzen als archiefbewaarplaats is door het Nationaal Archief aangereikt als oplossingsrichting voor de overbrengingskwestie. Aangezien het Kadaster zich op het standpunt stelt dat een belangrijk deel van de gegevens eigendom is van het Kadaster en zeker niet overgebracht kan w o r d e n , is de kans 6
aannemelijk dat dit scenario werkelijkheid wordt. Het Kadaster zal dan op termijn een eigen digitaal depot moeten hebben, dat voldoet aan de daarvoor geldende eisen. Vooruitlopend hierop heeft het Kadaster voor een aantal datasets onderzocht wat er nodig is om duurzaam digitaal te kunnen archiveren (zie hoofdstuk 10). Uitkomsten zijn onder andere dat het onzeker is of het in gebruik zijnde document management systeem SAP DMS geschikt is voor bewaring voor de langere termijn en dus als digitaal depot. In relatie tot deze scenario's loopt er ook een pilotproject. Archiefviewer, waarmee met een viewer toegang wordt geboden tot de digitale archiefbescheiden als hulpkaarten, veldwerkkaarten en leggers. Met deze pilot wordt de mogelijkheid verkend om de digitale archiefbescheiden, die in principe overgebracht moeten worden en daarmee openbaar worden, toegankelijk te maken voor externe gebruikers. Dit is namelijk voorwaardelijk voor een eventuele aanwijzing van het Kadaster als archiefbewaarplaats. Momenteel is er bij drie RHC's een viewer geplaatst waarmee externe toegang tot deze kadastrale gegevens kan worden geboden.
Samenvattende
conclusie
Overbrenging van blijvend te bewaren archief van het Kadaster naar het Nationaal Archief is een onderwerp waarover een jarenlange discussie gaande is. Deze discussie gaat over zorgdragerschap en over toegang tot en gebruik en beheer van de archiefbescheiden. Met de digitalisering van dit archief zijn de omstandigheden echter zodanig veranderd, dat er op een andere manier naar
6
Advies archieven LG, 10 april 2014.
Pagina 20 van 26
mogelijke oplossingen kan worden gekeken. In tegenstelling tot een archiefbewaarplaats waar papieren dossiers naartoe worden overgebracht kan een digitaal depot virtueel zijn. Een digitaal depot is niet per se gebonden aan een vaste fysieke locatie. Het Kadaster heeft dan ook een drietal scenario's uitgewerkt voor de toekomstige duurzame bewaring en overbrenging waarbij een 'eigen' digitaal depot nadrukkelijk een optie is.
Aanbevelingen •
Stel per dataset vast wat het voorkeurscenario is als oplossing voor toekomstige overbrenging.
•
Scherp als onderdeel van deze scenario's de eisen en specificaties voor het 'eigen' digitaal depot aan.
•
Houdt hierbij rekening met de archiefwettelijke bepalingen.
•
Maak hierover bindende afspraken met het Nationaal Archief en leg dit juridisch vast.
Pagina 21 van 26
9.
Digitale d u u r z a a m h e i d
De bewaartermijn van digitale archiefbescheiden wordt bepaald vanuit allerlei wetten en regelingen. De bewaartermijn kan soms erg lang zijn. Digitale bestanden en archiefbescheiden moeten gedurende deze bewaartermijn leesbaar, interpreteerbaar en in authentieke vorm reproduceerbaar blijven. Deze digitale duurzaamheid is niet vanzelfsprekend. Het is noodzakelijk om bij aanschaf en inrichting van applicaties rekening te houden met de eisen die aan de duurzame toegankelijkheid van digitale informatie worden gesteld en aan de maatregelen die getroffen moeten worden om de digitale duurzaamheid te kunnen waarborgen. Dit zijn maatregelen als het gebruik van open standaarden, tijdige conversie en migratie op het gebied van informatieveiligheid die de integriteit en authenticiteit van de digitale archiefbescheiden waarborgen.
Bevinding De primaire bedrijfsprocessen van het Kadaster verlopen digitaal. Het Kadaster is dus sterk afhankelijk van het goed functioneren van de geautomatiseerde systemen. Het Kadaster besteedt veel aandacht en energie aan de continuïteit van de gegevensverwerking, de kwaliteit van de registraties en de beveiliging van de systemen. Het Kadaster heeft echter te maken met gegevens waarvoor lange bewaartermijnen gelden; tot 100 jaar, maar ook blijvend te bewaren. Het Kadaster is zich er van bewust dat de systemen niet ingericht zijn voor het duurzaam digitaal toegankelijk houden van de gegevens. Binnen het al eerder genoemde project DOK is voor een aantal datasets
7
onderzocht wat er nodig is om duurzaam digitaal te kunnen archiveren. Op basis van een assessment uitgevoerd door Delloitte is vastgesteld dat het al in gebruik 8
zijnde SAP DMS, met enige aanpassingen, geschikt is voor de archivering van digitale gegevens, maar dat het onzeker is of dit ook geldt voor de langere termijn. Het Kadaster heeft het OAIS-model en E D 3 9
10
gekozen als normen - en
toetsingskader voor duurzaam digitaal archiveren. Duurzame digitale archivering is niet alleen belangrijk voor de permanent te bewaren archiefbescheiden maar zeker ook voor de op termijn te vernietigen stukken. Het document managementsysteem Corsa, dat wordt ingezet bij het archiveren van de archiefbescheiden van de beleids- en ondersteunende
7
IAA, GSK en Erfdienstbaarheden van de directie Landregistratie en Geografie.
8
SAP DMS Assessment, Deloitte Consulting 24 oktober 2013.
9
Open Archival Information System.
1 0
ED3, Eisen duurzaam digitaal depot, LOPAI, december 2012.
Pagina 22 van 26
processen is niet ingericht voor het duurzaam toegankelijk bewaren van digitale archiefbescheiden.
Samenvattende
conclusie
De informatiesystemen van het Kadaster zijn niet ingericht voor het duurzaam toegankelijk houden van digitale archiefbescheiden. Uit het project DOK is nog geen voorkeur voor één of meerdere archiveringsoplossingen naar voren gekomen. De scope van het project is ook zeer beperkt; de permanent te bewaren gegevens ouder dan 20 jaar. Een keuze voor een (of meerdere) archiveringsoplossing(en) voor alle datasets en andere digitale archiefbescheiden lijkt dan ook nog ver weg. Vooralsnog kan niet worden gegarandeerd dat de digitale kadastrale - , topografische - en vastgoedgegevens op de langere termijn toegankelijk zijn.
Aanbevelingen •
Maak op niet al te lange termijn duidelijk wat het Kadaster voor archiveringsoplossing(en) kiest.
•
Doe dit zonder uitzondering voor alle datatsets/digitale archiefbescheiden.
Pagina 23 van 26
Bijlage 1 Verantwoording en bronnen De grondslag voor de conclusies en aanbevelingen vormen de neerslag van de inspectiegesprekken, de hieronder genoemde documenten en de gegevens uit de monitor 2013-2014 van de Erfgoedinspectie. De nota van bevindingen is voor wederhoor afgestemd met de gesprekspartners bij het Kadaster. Het concept van de rapportage is eveneens voor wederhoor aan het Kadaster voorgelegd.
De
inspectiegesprekken
De inspectiegesprekken hebben plaatsgevonden op 14 en 15 april 2014.
De
documenten •
Basisselectiedocument Kadaster, selectielijst voor documenten en bestanden van het Kadaster, concept 15 juli 2013. Documentair Structuurplan Kadaster, versie 1.2, 22 januari 2013. Doorlichting archiefbeheer van de Dienst voor het Kadaster en de Openbare Registers, Rijksarchiefinspectie, februari 2005. Kadasterwet. Meerjarenbeleidsplan 2014-2018, versie 1.1, 19 november 2013. Metadataschema IAA. Metadataschema's Kadaster, toelichting concept, presentatie. Organisatiewet Kadaster. Project DOK: Duurzaam digitaal archiveren, presentatie aan de stuurgroep, 16 oktober 2013. Regeling Archiefbeheer Kadaster, 20 april 2004. SAP DMS Assessment, Deloitte Consulting B.V., 24 oktober 2013. Selectielijst Kadaster, geactualiseerd 2014. Solution Architectuur Globaal Archiveren, V I . 9 1 , juni 2013. Verbonden, Kadaster jaarverslag 2013. Wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten (WION).
Pagina 24 van 26
Bijlage 2 Het inspectieprogramma duurzame digitale toegankelijkheid
De Erfgoedinspectie voert een inspectieonderzoek uit naar de duurzame toegankelijkheid van archiefbescheiden in een digitale omgeving. Aanleiding voor dit onderzoek is de ervaring van de Erfgoedinspectie, uit onder andere inspecties en de periodieke monitor, dat overheidsorganisaties geen duidelijk beeld hebben wat archiveren in een digitale omgeving precies inhoudt. Vaak wordt daaronder verstaan het archiveren in een document management systeem en worden gegevens in bedrijfssystemen over het hoofd gezien. Doel van het onderzoek is om inzicht te verkrijgen in de staat van de duurzame toegankelijkheid van digitale informatie bi j de organisaties van de centrale overheid. Belangrijk onderdeel van het onderzoek zijn de inspecties die archiefvormende organisaties worden uitgevoerd. Deze organisaties vormen een doorsnee beeld van de centrale overheid. De bevindingen uit deze inspecties worden aangevuld met de uitkomsten van de monitor 2013-14 van de Erfgoedinspectie. In overkoepelende rapporten zal de Erfgoedinspectie over de staat van de duurzame toegankelijkheid van digitale archiefbescheiden bij de centrale overheid rapporteren. Tot nu zijn twee rapporten gepubliceerd en aan de Tweede Kamer toegezonden, respectievelijk Beperkt houdbaar? en Duurzaam duurt het langst. Uiteindelijke doelstelling van het onderzoek is een op termijn verbeterde praktijk, waarin de duurzame toegankelijkheid in een digitale omgeving voldoende wordt gewaarborgd.
Pagina 25 van 26
Colofon Erfgoedinspectie Rijnstraat 50 Postbus 16478 (IPC 3500) 2500 BL Den Haag Tel: 070 4124012 E:
[email protected] www.erfgoedinspectie.nl Den Haag, oktober 2014
De Erfgoedinspectie en het toezicht op de informatiehuishouding van de centrale overheid Missie Met alert en proportioneel toezicht brengt de Erfgoedinspectie het behoud (en beheer) van cultureel erfgoed en overheidsinformatie naar het gewenste kwaliteitsniveau met het oog op de duurzame toegankelijkheid en beschikbaarheid.
Visie De inspectie vindt dat een goed functionerende interne systematische kwaliteitszorg bijdraagt aan een betere naleving van weten regelgeving. Zij ziet daar een eigen verantwoordelijkheid voor organisaties en stimuleert een systematische kwaliteitszorg bij de organisaties. In haar optreden is de inspectie zacht waar het kan en hard waar het moet en treedt zij zo nodig op.
Toezicht op de
overheidsinformatie
Voor wat betreft het toezicht op de overheidsinformatie ligt de focus van de Erfgoedinspectie voor een belangrijk deel op de duurzame toegankelijkheid van het digitale archief en de digitale archiefbescheiden, zowel in de vorm van data ats documenten. Object van toezicht zijn de departementen en daaronder vallende diensten, de Hoge Colleges van Staat, de rechterlijke macht, publiekrechtelijke bestuursorganen, privaatrechtelijke bestuursorganen voor wat betreft de taken met openbaar gezag en de organen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie.
Pagina 26 van 26
