K institutu nepřijatelnosti kasační stížnosti VIKTOR KUČERA Kancelář veřejného ochránce práv, Brno Dne 13. září 2005 byl vyhlášen zákon č. 350/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii ČR, ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Zákon č. 350/2005 Sb. zavádí zcela nový institut – tzv. nepřijatelnosti kasační stížnosti, který představuje dalekosáhlý systémový zásah do konstrukce kasace jako opravného prostředku. Předmětná úprava vznikla až během projednávání zákona v Poslanecké sněmovně, a to jako východisko sledující odbřemenění Nejvyššího správního soudu (NSS) při současném zachování kasační stížnosti ve věcech azylu. I. Geneze institutu nepřijatelnosti Návrh novely zákona o azylu, reagující především na potřeby aplikační praxe, byl Poslanecké sněmovně předložen dne 27. ledna 2005 jako vládní návrh poté, co prošel standardním legislativním procesem. Ještě před jeho předložením Poslanecké sněmovně se však vláda zcela mimo jakoukoli širší odbornou diskusi rozhodla zavést nepřípustnost kasační stížnosti ve věcech azylu; podle části první, čl. I., bodu 27 vládního návrhu zákona (sn. tisk č. 882), měl být § 32 zákona o azylu doplněn odst. 7 znějícím: „kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci azylu není přípustná“. V důvodové zprávě vláda tento krok vysvětlila potřebou reagovat na kritický vývoj azylové agendy u NSS, která se rozhodující měrou podílí na zvyšujícím se počtu neskončených řízení o kasačních stížnostech v letech 2003 a 2004. Počtem nevyřízených věcí je podle důvodové zprávy soud s ohledem na své personální obsazení ochromen a nutně nemůže poskytovat ochranu právům v ostatních správních věcech v rozumné lhůtě; přitom ze statistických údajů je patrné, že úspěšnost azylových kasačních stížností je mizivá a stížnosti jsou cizinci podávány jen účelově ve snaze protáhnout celé řízení a legalizovat pobyt na území České republiky. Jakkoli se s výše uvedeným způsobem řešení velkého nápadu azylových věcí u NSS nemohu ztotožnit, je třeba připustit fakt, že ze strany některých cizinců dochází ke zneužívání podávání kasačních stížností a že v současné době je NSS zahlcen množstvím kasačních stížností ve věcech azylu, které jsou podávány pouze s cílem legalizace dalšího pobytu na území České republiky. Zákonné vyslovení nepřípustnosti kasační stížnosti v azylových věcech, jako reakci na tuto skutečnost, však považuji za nepřiměřený a nesystémový zásah, pro který neexistují žádné právně obhajitelné důvody. Právo azylu je významným právem zaručeným jak na úrovni ústavní, tak na úrovni mezinárodní a jakkoli Ústava České republiky ani Listina základních práv a svobod vícestupňové soudnictví jako základní právo v netrestních věcech negarantují, stejně jako Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod či Mezinárodní pakt o občanských a politických právech, nelze považovat současné schéma projednávání azylových věcí před soudem za nadužívání procesních práv účastníků původního správního řízení. Naopak Nejvyšší správní soud představuje pro azylové řízení nezbytný korektiv, a to jak ve vztahu k rozhodovací praxi jednotlivých krajských soudů, kde by měl napříště ve všech věcech rozhodovat pouze samosoudce, tak ve vztahu k rozhodovací praxi Ministerstva vnitra, které nelze považovat za nezávislý orgán.
Nejvyšší správní soud hraje také sjednocovací a interpretační roli, která je velmi žádoucí a nezbytná, jak se lze ostatně přesvědčit ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, kde soud za dobu své relativně krátké existence publikoval značné množství judikátů usměrňujících azylovou praxi. Tato jeho role je jedinečná a nezastupitelná a je třeba ji do budoucna udržet, a to i s ohledem na očekávané změny v oblasti azylu a zavádění nových institutů v evropských strukturách; nelze ji nahradit institutem tzv. stanovisek, která nejsou právně závazná. Rozhodování nejvyšší instance správního soudnictví, jakožto třetí instance ve věcech azylu, je ostatně známo i z mnoha zahraničních úprav azylového práva. Jako příklady lze uvést Belgii, Finsko, Řecko, Nizozemí či Španělsko, přičemž v těchto a i v mnoha dalších evropských zemích má azylové řízení v zásadě tři instance s tím, že věc je obvykle projednávána podle schématu: žádost – rozhodnutí některého z ústředních orgánů státní správy pro oblast uprchlictví, odvolání – rozhodnutí nezávislého orgánu kvazi soudního typu (tribunál, rada či komise pro uprchlíky) nebo nižšího správního soudu, žaloba (kasační stížnost) – rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, případně Státní rady, jako hlavy správního soudnictví. Český model založený na fungujícím dvoustupňovém správním soudnictví a předání rozhodování o opravném prostředku v azylovém řízení v plné jurisdikci soudu tedy není ničím výjimečným, byť připouštím, že jde o model poměrně nákladný. V tomto ohledu bych proto od vlády uvítal spíše návrh na zefektivnění fungování tohoto systému např. zřízením specializovaného nezávislého správního tribunálu1) po vzoru Rakouska, Belgie, Dánska a dalších evropských států a nikoli návrh na jeho změnu plošným zrušením třetí instance, což by znamenalo, že napříště bude v první instanci rozhodovat Ministerstvo vnitra a v „poslední“ druhé instanci samosoudce příslušného krajského soudu. Tím by totiž došlo k nepoměru mezi významem práva azylu a procesem směřujícím k jeho přiznání; navíc je zde třeba připomenout i ústavněprávní argument „stand still“, tj. udržení již dosažené úrovně ochrany základních (procesních) práv. Nepřípustnost kasační stížnosti je zákonem dána pouze v případě věcí volebních a věcí místního referenda a návrh na paušální vyloučení také věcí azylových považuji, jak jsem již výše uvedl, za nepřiměřený a nesystémový zásah, pro který neexistují žádné právní důvody, ale pouze důvody faktické, a sice přetíženost Nejvyššího správního soudu. Tu lze však po mém soudu řešit i při obecném zachování možnosti podat kasační stížnost a takto k danému problému přistoupila i Poslanecká sněmovna, která s přihlédnutím k závažným připomínkám vůči úplnému vyloučení kasační stížnosti ve věcech azylu ze strany veřejného ochránce práv, UNHCR a mnohých nevládních organizací, přijala jako určité východisko právě zavedení institutu nepřijatelnosti. Jedná se v podstatě o určitý filtr, který by měl zabránil nadbytečnému (i zbytečnému) nápadu azylových věcí na Nejvyšším správním soudu. Kasační stížnosti totiž představují v relativních číslech podstatnou část agendy Nejvyššího správního soudu (byť v číslech absolutních jejich počet poklesl a vzhledem ke klesajícímu počtu žádostí o azyl bude klesat nadále – viz připojená tabulka), přičemž počet zamítnutých stížností je drtivý, a to především z důvodu, že kasační stížnosti podávají velmi často žadatelé o azyl, kteří z hlediska azylového práva nemají zjevně šanci azylu dosáhnout. Snahu zúžit cestu ke kasační stížnosti proto považuji za odůvodněnou; je však otázkou, zda je odůvodněný i způsob, jímž se má tohoto zúžení dosáhnout. V této souvislosti bych proto rád upozornil na dva problematické momenty, které v sobě institut nepřijatelnosti tak, jak je konstruován v novém § 104a soudního řádu správního (dále jen „SŘS“), obsahuje. Prvním je požadavek, aby kasační stížnost svým významem podstatně přesahovala vlastní zájmy stěžovatele a druhým je skutečnost, že rozhodnutí o nepřijatelnosti kasační stížnosti nemusí být odůvodněno. II. Možná úskalí při rozhodování o přijatelnosti kasační stížnosti podle nového § 104a SŘS
Nový § 104a SŘS zní takto: (1) Jestliže kasační stížnost ve věcech azylu svým významem podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele, odmítne ji Nejvyšší správní soud pro nepřijatelnost. (2) K přijetí usnesení podle odstavce 1 je třeba souhlasu všech členů senátu. (3) Usnesení podle odstavce 1 nemusí být odůvodněno. Kritérium zvolené pro rozhodnutí o přijatelnosti kasační stížnosti ve věci azylu, tj. skutečnost, že daná věc svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele, bylo inspirováno ustanovením § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a je z něho patrný zájem soustředit se pouze na věci zvláštního významu, které mají dopad na širší okruh případů. Přijatelnost kasační stížnosti se tedy předpokládá pouze ve výjimečných případech. Zavedení tohoto institutu je přitom odůvodněno a vychází primárně z toho, že stávající systém je zneužíván a že Nejvyšší správní soud je zahlcen velkým množstvím neopodstatněných stížností, podávaných cizinci pouze účelově ve snaze prodloužit azylové řízení a legalizovat si tak pobyt na území České republiky. Považoval bych proto za vcelku logické a opodstatněné, kdyby do budoucna byly pro nepřijatelnost odmítány kasační stížnosti pouze zjevně neopodstatněné, resp. představující zjevně bezúspěšné domáhání se práva, a nikoli všechny, kromě výjimečných případů přesahujících samotné vlastní zájmy žadatele. Takto navrhovanou dikci pro nepřijatelnost kasační stížnost ve věci azylu považuji za přehnaně restriktivní a obávám se, aby byl přezkum u NSS zajištěn nejen v případech, které dosud nebyly v judikatuře řešeny či v případech rozdílného rozhodování krajských soudů, jakožto případech představujících širší dopady než jsou samotné vlastní zájmy stěžovatele, ale také v případech, kdy rozhodnutí krajského soudu řeší některou právní otázku v rozporu s hmotným právem. Nelze totiž vyloučit excesy v rozhodování jednotlivých krajských soudů a v tomto ohledu by zde měl být zachován účinný korektiv v podobě Nejvyššího správního soudu. Popsanému obsahovému vymezení institutu tzv. nepřijatelnosti kasační stížnosti by tak po mém soudu lépe odpovídala dikce formulovaná např. takto: „jestliže je kasační stížnost ve věci azylu zjevně neopodstatněná, odmítne ji Nejvyšší správní soud pro nepřijatelnost“ nebo takto: „jestliže se jedná o zjevně bezúspěšné domáhání se práva, Nejvyšší správní soud kasační stížnost ve věci azylu odmítne pro nepřijatelnost“. Další variantou pro obsahové vymezení institutu tzv. nepřijatelnosti kasační stížnosti by mohla být také ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) a § 237 odst. 3 OSŘ, která stanoví přípustnost dovolání jen v případě, že napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam2). Současný požadavek, aby kasační stížnost svým významem podstatně přesahovala vlastní zájmy stěžovatele však může po mém soudu znamenat síto, kterým vedle účelových kasačních stížností podávaných zejména ekonomickými migranty zneužívajícími současný azylový systém mohou propadnout také kasační stížnosti uprchlíků hledajících ochranu před pronásledováním ve smyslu Úmluvy o právním postavení uprchlíků. Skutečnost, že Nejvyšší správní soud není povinen svá rozhodnutí o odmítnutí kasační stížnosti pro nepřijatelnost odůvodňovat, považuji za problematickou především z toho pohledu, že vytváří prostor pro případnou svévoli při aplikaci práva a že staví stěžovatele do velmi právně nejisté situace. Domnívám se, že stručné uvedení důvodů, o které je odmítavé rozhodnutí opřeno, nemůže Nejvyšší správní soud významným způsobem zatížit a v této souvislosti bych rád připomenul poměrně bohatou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku (např. rozhodnutí García Ruiz v. Španělsko z r. 1999) i judikaturu Ústavního soudu, který se k požadavkům, které je třeba klást na rozhodování obecných soudů, vyjádřil takto. „Nezávislost rozhodování obecných soudů se uskutečňuje v ústavním a zákonném procesněprávním a hmotněprávním rámci. Procesněprávní rámec představují především principy řádného a spravedlivého procesu, jak vyplývají z čl. 36 a násl. Listiny základních práv a svobod, jakož i z čl. 1 Ústavy České republiky. Jedním z těchto
principů, představujícím součást práva na řádný proces, jakož i pojmu právního státu (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy České republiky) a vylučujícím libovůli při rozhodování, je i povinnost soudů své rozsudky odůvodnit (viz nález vedený pod sp. zn. III. ÚS 84/94). Vedle cit. nálezu stojí jistě za připomenutí také nedávný nález Ústavního soudu vedený pod sp. zn. Pl. 1/03 a publikovaný pod č. 153/2004 Sb., kterým bylo zrušeno ustanovení § 243c odst. 2 OSŘ, umožňující Nejvyššímu soudu rozhodnutí o dovolání specifikovaná v cit. ustanovení vůbec neodůvodňovat. I přes určitou pojistku v podobě pětičlenného senátu, který rozhoduje o přijatelnosti kasační stížnosti ve věcech azylu jednomyslně, se ve světle výše uvedeného, především s poukazem na zásadu zákazu libovůle, která plyne z ústavně zakotvených náležitostí demokratického a právního státu, domnívám, že stěžovatel by se měl vždy dozvědět, byť stručně, proč byla jeho stížnost odmítnuta pro nepřijatelnost. III. Závěr Myslím, že se lze shodnout na tom, že bylo nutné a prospěšné zvolit nějaký filtr přípustnosti kasačních stížností v azylových věcech a je zřejmé, že zvolený institut tzv. nepřijatelnosti splní svůj elementární cíl, tj. odbřemenění Nejvyššího správního soudu. Nemohu se však zbavit shora nastíněných obav z toho, že do zcela objektivních kritérií přípustnosti kasační stížnosti bylo pro azylové věci vloženo subjektivní hodnocení obecné významnosti kauzy, aniž by přitom byla jasná představa, v čem by ona obecná významnost měla spočívat, a aniž by bylo nutné rozhodnutí v dané věci odůvodňovat. Snad mě těchto obav zbaví aplikační praxe Nejvyššího správního soudu, který v podobě institutu přijatelnosti dostal do rukou velmi citlivý nástroj, představující významný zásah nejen do azylového práva procesního, ale do kontinentální představy o přístupu ke spravedlnosti prostřednictvím soustavy soudů vůbec. Vývoj počtu žadatelů o azyl (podle roků a měsíců zahájení řízení)
Leden Únor Březen Duben Květen Červen Červenec Srpen Září Říjen Listopad Prosinec Celkem
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
1 231 146 355 432 437 1 602
395 330 233 395 165 248 235 104 137 77 80 122 100 2 226
138 39 45 138 61 39 64 95 67 82 76 70 65 841
30 45 65 30 71 141 101 169 198 814 334 129 110 2 207
172 125 97 172 100 80 64 121 95 90 70 65 108 1 187
55 65 201 55 147 211 150 89 118 155 69 73 84 1 417
57 125 138 57 118 89 187 372 332 171 198 226 198 2 211
212 191 201 212 193 114 115 185 151 168 119 210 250 2 109
219 175 144 219 127 96 119 142 273 252 792 711 1035 4 085
602 430 583 602 569 604 537 611 581 699 551 726 727 7 220
593 384 514 593 557 545 942 666 691 749 919 1232 996 8 788
1228 1228 1635 1228 1539 1600 1698 1614 1780 1497 1498 1355 1422 18 094
1334 679 726 1334 762 604 525 580 579 610 773 630 682 8 484
686 704 588 686 1187 964 899 925 1167 965 1557 997 761 11 400
552 588 988 552 603 420 317 354 300 282 378 370 307 5 459
346 297 307 346 280 261 312 330 489 432
3 054
Celke m 6 619 5 405 6 465 6 619 6 479 6 016 6 265 6 358 7 189 7 189 7 769 7 348 7 282 80 384
Zdroj: odbor azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra ___________
1) Azylové právo je velmi úzce specializované odvětví správního práva, které vyžaduje nejen právní znalosti, ale také hluboké odborné znalosti o situaci v zemi původu žadatele, a v této souvislosti bych zřízení tribunálu kvazi soudního typu, který by rozhodoval ve II. instanci, považoval za velmi vhodné a přínosné.
2) Zásadní význam má rozhodnutí napadené v civilním dovolání zejména tehdy, pokud řeší právní otázku dosud nevyřešenou, příp. řešenou rozdílně nebo pokud řeší právní otázku v rozporu s hmotným právem.
