Justitie 2005-2045 of redelijke rechtspraak binnen een redelijke termijn voor een redelijke prijs. Naar Europese en Vlaamse communautarisering Paul VAN ORSHOVEN gewoon hoogleraar K.U. Leuven
I. De juiste schaal
1. Het ziet ernaar uit dat de in de zeventiger jaren van de vorige eeuw ingezette "verdamping" van de Belgische rechtsorde in de komende jaren onverminderd zal doorgaan, en dit ten voordele van twee soorten gemeenschappen: de Europese en de "Belgische", d.w.z. de Vlaamse en Franse gemeenschappen van België. Dat het gerecht aan die dubbele communautarisering zou ontkomen lijkt weinig waarschijnlijk, en dat heeft alles te maken met de tekortkomingen van de Belgische justitie enerzijds, de criteria aan de hand waarvan de politieke en rechtsstatelijke schaal wordt bepaald waarop maatschappelijke problemen moeten worden aangepakt anderzijds. Die schaal heeft weinig vandoen met romantische opvattingen over een of ander vaderland of de justitiële voltooiing van een rechtsorde, maar is gewoon een economische kwestie: zoveel mogelijk voordelen voor een zo laag mogelijke prijs. 2. Het eerste criterium is het subsidiariteitsbeginsel, naar luid waarvan het laagste niveau de voorkeur verdient, tenzij regelgeving of beheer op een hoger niveau voordelen biedt, zoals het rationeler aanwenden van middelen en eenvormigheid, die het gebruik van een dienst op een ruimer grondgebied vergemakkelijken. De positieve betekenis van de subsidiariteit moet worden gezocht in de democratische meerwaarde wanneer de politieke verantwoordelijkheid voor het gevoerde beleid dichter bij de rechtstreeks betrokken burgers ligt. Vervolgens is er het criterium van de homogeniteit of heterogeniteit van de preferenties. Wanneer wordt vastgesteld dat de beleidsvisie relevante verschillen vertoont tussen territoriale entiteiten, moet nagegaan worden of aan elke entiteit niet de mogelijkheid geboden moet worden zijn eigen preferenties te realiseren. Verschillen deze preferenties slechts marginaal of zijn ze een voorbijgaand fenomeen, dan biedt autonomie op lager niveau geen intrinsiek voordeel. Blijkt de gemeenschap van preferenties
2 op nog hoger niveau te bestaan, dan is het overbodig verschillende keren hetzelfde werk te doen en verdient het aanbeveling te integreren "naar boven". Het derde criterium is de optimale schaal. De voor- en nadelen van grootschaligheid of kleinschaligheid hangen af van de aard van de te regelen aangelegenheid of van te organiseren dienstverlening. Volgens dit criterium wordt gezocht naar de optimale schaal. Vervolgens zijn er de zogenaamde doorsijpelingseffecten, op grond waarvan vermeden moet worden een samenhangend geheel van aangelegenheden over verschillende machten te verdelen indien het beleid dat op het ene niveau wordt gevoerd relevant hinderlijk kan worden voor het andere ten dele bevoegde niveau. Uiteindelijk moet ervoor gewaakt worden zoveel mogelijk bevoegdheidsconflicten te vermijden, wat in de hand wordt gewerkt door maximaal homogene bevoegdheidpakketten. In geval van verdeling van bevoegdheid moet alleszins worden gestreefd naar duidelijkheid van de grenzen en voorzienbaarheid van de gevolgen.
II. Het verdriet van België
3. Wie aan Europese of Vlaamse communautarisering van het gerechtelijk recht denkt moet eerst aannemelijk maken dat er wat schort aan de actuele werking van het Belgische gerecht. Die vinger is gemakkelijk op de wonde gelegd. Weliswaar zijn vriend en vijand het erover eens dat het Gerechtelijk Wetboek, over het algemeen genomen, bij zijn invoering in 1970 geen kwade zaak was voor de modernisering en uniformisering van het Belgisch burgerlijk procesrecht. Datzelfde Wetboek heeft echter niet belet dat de Belgische justitie (1) sedert geruime tijd onbevredigend functioneert en ondanks een aantal niet-onbelangrijke ingrepen, doorgaans van organieke aard (2), nog steeds
(1)
(2)
In deze bijdrage wordt "justitie" verstaan in de enge betekenis, d.i. als de uitoefening van de rechtsprekende functie, of nog, het beslechten van rechtsgeschillen. De justitie sensu latissimo, met inbegrip van de ordehandhaving, blijft dus buiten beschouwing. Inz. de wet van 22 december 1998 "tot wijziging van sommige bepalingen van deel II van het Gerechtelijk Wetboek met betrekking tot de Hoge Raad voor de Justitie, de benoeming en aanwijzing van magistraten en tot invoering van een evaluatiesysteem", de wet van 8 maart 1999 "tot instelling van een Adviesraad van de magistratuur", de wet van 25 maart 1999 "betreffende de hervorming van de gerechtelijke kantons", de wet van 14 november 2000 "tot wijziging van het Gerechtelijk Wetboek inzake de tussenkomst van het openbaar ministerie in de procedure voor het Hof van Cassatie en, in burgerlijke zaken, voor de feitenrechters en tot wijziging van de artikelen 420bis en 420ter van het Wetboek van strafvordering", de wet van 13 maart 2001 "tot wijziging van diverse bepalingen met het oog op de oprichting van een algemene vergadering van vrederechters en rechters in de politierechtbank", de wet van 29 november 2001 "tot wijziging van artikel 211 van het Gerechtelijk Wetboek en van de wet van 3 april 1953 betreffende de rechterlijke
3 niet is hersteld. Een greep uit het op dit ogenblik (15 februari 2004) jongste jaarverslag (van 2001) "over de algemene werking van de rechterlijke orde" van de Hoge Raad voor de Justitie die de informatie van de rechters zelf heeft verwerkt, spreekt boekdelen:
"3.2. Personeelsformaties Belangrijkste vaststelling is dat de personeelsformaties van de hoven en rechtbanken zelden voltallig zijn en om verschillende redenen ontoereikend worden geacht. Een ander belangrijk gegeven betreft de toenemende vraag naar gespecialiseerde bijstand door juristen en specialisten in bepaalde vakdomeinen, en naar technische ondersteuning o.m. op het vlak van informatica. De nood aan stabiele personeelsformaties met het oog op een doelmatige organisatie en continuïteit van de werkzaamheden kan niet genoeg worden onderstreept. [...] Het is aangewezen dat [...] bij de vaststelling van de personeelsformaties rekening wordt gehouden met een gemiddelde effectieve onderbezetting die varieert tussen 10 tot 20 %, en met de noden aan gespecialiseerd en technisch personeel [en] maatregelen genomen worden die kunnen bijdragen tot een snellere invulling van vacatures en tot stabielere personeelsformaties. 3.3. Werkingsmiddelen Belangrijkste vaststelling is dat, spijts een aantal positieve evoluties op het vlak van gebouwen en infrastructuur, informatisering en documentatievoorziening, de klachten over het gebrek aan en het onaangepast karakter van de werkingsmiddelen zeer talrijk blijven. Deze betreffen in het bijzonder de gebouwen, de lokalen, de kantooruitrusting en de informatisering. Een andere vaak weerkerende klacht betreft het gebrek aan technische ondersteuning en bijstand van de gebruikers, in het bijzonder op het vlak van informatica. [...] Het is aangewezen dat [...] de nodige maatregelen worden getroffen voor een snellere en gecoördineerde toekenning van aangepaste werkingsmiddelen en voor de optimale aanwending ervan. 3.4. Organisatie De meest opvallende vaststelling is de grote verscheidenheid van interne en externe organisatie van de zetel, de parketten en de auditoraten. Bovendien vormt deze organisatie vaak het voorwerp van lokale initiatieven en projecten, wat de toegankelijkheid voor de rechtspractici en de rechtzoekenden niet altijd bevordert. inrichting, voor wat de plaatsvervangende raadsheren betreft", de wet van 29 november 2001 "tot vaststelling van een tijdelijke personeelsformatie van raadsheren teneinde de gerechtelijke achterstand bij de hoven van beroep weg te werken", de wet van 7 juli 2002 "tot wijziging van deel II, boek II, titel V, van het Gerechtelijk Wetboek betreffende de tucht en tot intrekking van de wet van 7 mei 1999 tot wijziging, wat het tuchtrecht voor de leden van de Rechterlijke Orde betreft, van het Gerechtelijk Wetboek", en de wet van 16 juli 2002 "tot wijziging van artikel 86bis van het Gerechtelijk Wetboek en van de wet van 3 april 1953 betreffende de rechterlijke inrichting".
4
Een ander opvallend gegeven is de versnippering van de bevoegdheden op het vlak van de organisatie. Dit geldt ondermeer voor de tweedeling tussen de dienst van de magistraten, waarvan de organisatie toekomt aan de korpschef, en de dienst van de griffies en de parketsecretariaten, waarvan de organisatie respectievelijk toekomt aan de hoofdgriffier en de hoofdsecretaris. Dit neemt niet weg dat er een aantal gemeenschappelijke tendensen zijn. Zo wordt ondermeer het toenemend belang benadrukt van: specialisatie én flexibiliteit van magistraten; de actievere rol van de magistraten bij het beheer, de behandeling en de berechting van zaken; het zittingsmanagement; aanvullende controle- en opvolgingsmaatregelen vanwege de korpschef; interne en externe overlegstructuren. [...] Het is aangewezen dat [...] maatregelen genomen worden om de versnippering van bevoegdheden tegen te gaan in zover dit de werking belemmert [en] maatregelen genomen worden om te komen tot meer organisatorische eenheid. [...] 3.8. Voorstellen ter verbetering van de werking van de rechterlijke orde [...] Meest voorkomend zijn de voorstellen met betrekking tot de uitbreiding en opvulling van de personeelsformaties en de verbetering van het statuut en de werkomstandigheden. Daarnaast hebben de voorstellen ondermeer betrekking op de optimalisering van de interne organisatie, de rechtspleging en de wijziging van materiële wetgeving." (3) Vooral: een snelle en goedkope procedure is zonder meer een illusie gebleken. De ingereedheidbrenging van de zaken sleept aan, de partijen wenden nog steeds of opnieuw dilatoire maneuvers aan om hun zaak op de lange baan te schuiven, een rechtsdag bekomen is een marteling, het rechterlijk beraad neemt nog steeds meer tijd in beslag dan nodig. Opnieuw met de woorden van de Hoge Raad voor de Justitie:
3.7. Gerechtelijke achterstand [...] Uit de beschikbare gegevens voor de zetel kan ondermeer worden afgeleid dat de pijnpunten inzake achterstand zich voor wat de burgerlijke zaken betreft, situeren (3)
HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE, Jaarverslag 2001, 37-40.
5 bij het Hof van Cassatie, de hoven van beroep en bepaalde rechtbanken van eerste aanleg. Bij de arbeidshoven, de arbeidsrechtbanken, de rechtbanken van koophandel, de militaire rechtscolleges, en (bepaalde) vredegerechten lijkt de achterstand zeer beperkt of onbestaande te zijn. Bij de politierechtbanken valt ondermeer op dat de achterstand in burgerlijke zaken bij een aantal rechtbanken werd ingehaald. Voor wat de parketten en auditoraten aangaat, zijn de gegevens zodanig beperkt dat zij zich niet lenen voor enige conclusie. De meest vermelde oorzaken houden verband met de toename van de input (ondermeer ingevolge de aanwending van rechtsmiddelen), de personeelsformaties (tekorten, niet-invulling,...), de (interne) organisatie, de complexiteit van de geschillen en de rechtspleging. De meest vermelde maatregelen betreffen ondermeer de beperking van de aanwending van rechtsmiddelen, de nood aan meer mensen en middelen, de interne organisatie, de werklastmeting en de rechtspleging. [...] Het is aangewezen dat [...] structurele maatregelen worden genomen om de gerechtelijke achterstand te bestrijden en het ontstaan van nieuwe achterstand tegen te gaan." (4) Of, volgens de voorzitter van de Orde van Vlaamse Balies:
"Weze het de burgerlijke rechtbanken, de strafgerechten, de Hoven van Beroep of de Raad van State, ze blijken alle in hetzelfde bedje ziek. Jaren moet er worden gewacht alvorens een zaak voor bepaalde rechtsmachten kan worden behandeld. Het geschil heeft inmiddels aan actualiteit ingeboet, de oplossing die het vonnis zal bieden is vaak achterhaald en de rechtzoekende stelt zich uit pure moedeloosheid tevreden met een regeling die hem in zijn rechten niet voldoet." (5) Terecht mocht en mag nog steeds worden gesproken van rechtsweigering, want "justice delayed is justice denied". 4. Vastgesteld moet worden dat het Gerechtelijk Wetboek van meet af aan de kiem van het gerechtelijk verval heeft bevat. Om te beginnen heeft de wetgever een aantal fundamentele opties niet genomen en dus kansen laten liggen, met alle gevolgen vandien. Zo werd afgeweken van het ontwerp-VAN REEPINGHEN op het stuk van de "eenheid van rechtsmacht" van een unieke arrondissementsrechtbank, waarin desnoods gespecialiseerde afdelingen de klus van thans drie verschillende rechtbanken klaren. Die om redenen van efficiëntie voor de hand liggende ingreep werd politiek
(4) (5)
Ibid., 40. G. BOLIAU, "Kwalitatieve rechtspleging", in Vlaanderen, kom uit uw schelp. Verslagboek Vlaamse conferentie 8 juni 2002, 52-53.
6 opgeofferd, met de woorden van CAMBIER, "au conservatisme pratiqué par l'action syndicaliste". Het Belgische sociaal model eiste zogenaamd afzonderlijke, paritair samengestelde arbeidsgerechten, zodat er ook geen reden meer bestond om de rechtbank van koophandel te integreren. Meteen werd één van de basisdoelstellingen - een einde maken aan tijdrovende en dilatoire bevoegdheidsbetwistingen - van meet af aan uitgehold. Vervolgens heeft de wetgever klaarblijkelijk te veel bewegingsruimte gelaten aan de "actoren van de justitie", die het door VAN REEPINGHEN in hen gestelde vertrouwen hebben beschaamd, zoals bijvoorbeeld de advocaten. Zo voorziet het Gerechtelijk Wetboek in beginsel slechts in indicatieve conclusietermijnen, zonder de minste sanctie, en vooral, zij mogen "in der minne" worden verlengd, d.w.z. in feite afgeperst. VAN LENNEP schreef daarover nogal laconiek:
"De wettelijke regeling is goed bedoeld, doch zwak in formulering. Rechtstheoretisch van geringe waarde. Voor een bepaalde practijk gevaarvol." (6) Verkeerd begrepen confraterniteit - "hodie mihi, cras tibi" - en ontzag voor de rechter "das Gesetz des Wiedersehens" - hebben inderdaad vaak tot gevolg dat ook diligente advocaten niet steeds geneigd zijn de door artikel 6 E.V.R.M. vereiste "gepaste voortvarendheid" aan de dag te leggen. Bovendien, zo "de meest gerede partij" de wagen kan trekken, beschikt "de minst gerede" van de weeromstuit over véél stokken om in de wielen te steken, om niet te spreken van dilatoire manoeuvres: niet tijdig of in extremis conclusie nemen, de zaak slechts bij mondjesmaat in gereedheid brengen, louter dilatoire excepties opwerpen, nieuwe vorderingen instellen, incidenten uitlokken, "blanco" zittingen veroorzaken, hoger beroep tegen elke mogelijke beslissing die daarvoor maar in aanmerking komt, met inbegrip van tussenvonnissen enz.... 5. Ook de rechters kregen ruime bewegingsvrijheid en dus verantwoordelijkheid, die zij echter in sommige opzichten niet, in andere niet goed hebben opgenomen. Zich al dan niet beroepend op al dan niet verkeerd begrepen "lijdelijkheid" hebben zij zonder meer nagelaten in te staan voor de voortgang der zaken, het weze door de partijen tot diligentie aan te sporen, het weze door zelf kort proces te maken. Zo ook hebben vele rechters bijgedragen tot de verwaarlozing, eerst door de partijen, dan door henzelf, van
(6)
R. VAN LENNEP, Gerechtelijk Wetboek. Deel III, 1969, 917.
7 de eerste aanleg. Daarentegen bleken zij merkwaardig actief wanneer het erop aankwam de belangen van al dan niet ongelukkige verstekmakers te behartigen... Anderzijds is de met het Gerechtelijk Wetboek beoogde "deformalisering" in de rechtspraak niet loyaal toegepast. Kennelijk uit vrees voor lakse procespartijen, maar even kennelijk in strijd met de bedoeling van de wetgever, werden en worden restrictieve en soms formalistische interpretaties van het procesrecht gehandhaafd. Zo is bijvoorbeeld goeddeels teruggekomen op de invoering van het Gerechtelijk Wetboek als gemeen procesrecht, is de verzachting van de nietigheidssanctie voor een stuk uitgehold, werden door het Gerechtelijk Wetboek afgeschafte, pretoriaanse noties als "substantiële nietigheden" of "organieke excepties" (rechtsingang bij dagvaarding, bijstand van de rechter door de griffier...) opnieuw in het leven geroepen, enzovoorts... (7) 6. Vervolgens, en daarvoor moeten zowel de wetgevende als de uitvoerende macht met de vinger worden gewezen, werden aan de justitie nooit de middelen ter beschikking gesteld die zij verdient. In de eerste plaats in materieel opzicht: het gerecht is over het algemeen slecht gehuisvest, slecht uitgerust en slecht bijgestaan. Ook op het stuk van het personeel is de Belgische rechterlijke macht lange tijd stiefmoederlijk behandeld. Over de vraag of de staf kwantitatief gezien opgewassen is tegen zijn taak, verschillen de meningen en de situatie is niet overal dezelfde, al was het maar omdat niet elke rechtbank even efficiënt worden bestuurd. Maar iedereen is het erover eens dat de vacatures tergend traag worden ingevuld, alhoewel onbezette ambten geen recht spreken, en dat de staf niet goed wordt ingezet: er zijn rechters die verzuipen, anderen die weinig om handen hebben. De ketting van de "doorlooptijd" van de zaken is echter maar zo sterk als haar zwakste schakel, en dat is de verwerkingscapaciteit van de rechtbanken. 7. Tenslotte en vooral: de kwaliteit van de rechters werd jarenlang verwaarloosd. Een teken aan de wand was reeds de weigering, door de wetgever, het voorstel-VAN REEPINGHEN aan te nemen naar luid waarvan een rechter ten minste drie jaar stage moest lopen, na afloop waarvan hij van zijn bekwaamheid zou moeten doen blijken. Meteen was de benoemingsvrijheid van de uitvoerende macht quasi-absoluut, wat mede met de toenmalige grondwettelijke verankering van de voordracht door politieke verkozenen voor sommige bevorderingsambten en het volslagen gebrek aan controle vanwege het parlement tot de funeste vicieuze cirkel van de "politieke benoemingen" (7)
Zie P. VAN ORSHOVEN, "Niet-ontvankelijkheid, nietigheid, verval en andere wolfijzers en schietgeweren van het burgerlijk procesrecht", P. & B. 2002, 3-26.
8 heeft geleid. Men benoemde weliswaar steeds kandidaten die aan de eisen voldeden, maar niet steeds de besten, en wanneer inzet en deskundigheid te wensen overlieten kon daar niet aan worden geremedieerd of werd dat niet gedaan. Mede daardoor ontstond de indruk dat magistraat worden een kwestie van voorspraak was, wat uiteraard niet bijdroeg tot het gezag van de rechtspraak en het vertrouwen in het gerecht. Het laatste was dan weer niet vreemd aan het verlies van maatschappelijk aanzien, de demotivering van en de malaise binnen het korps, wat de aantrekkingskracht van het ambt quasi-onherstelbare schade heeft berokkend. Gelukkig heeft het systeem niet verhinderd dat vaak uitstekende rechters werden benoemd. Thans kan het haast niet anders meer - behalve indien er onvoldoende goede kandidaten opdagen - dankzij de fundamentele wijzigingen die aan het systeem werden aangebracht bij de wetten van 18 juli 1991 (8) en 22 december 1998 (9) waarmee de toegang tot de magistratuur werd "geobjectiveerd". Die laatste ontwikkelingen hebben echter niet ipso facto tot gevolg dat de destijds benoemde rechters waarvan inmiddels is gebleken dat zij niet tegen hun taak zijn opgewassen uit hun ambt zijn verwijderd, en noch de nieuwe tuchtregeling, achtereenvolgens (her)ingevoerd bij de wetten van 7 mei 1999 en 7 juli 2002 (10), noch het evaluatiesysteem, ingevoerd bij de wet van 22 december 1998, schijnen daaraan afdoende te kunnen remediëren (11). 8. Dit land schijnt er maar niet in te slagen een efficiënt en performant gerecht uit te bouwen, de hoofdzakelijk organieke "octopus-hervormingen" en vele procedurele pogingen ten spijt. Zo waren er tijdens de vorige legislatuur in het federale parlement de wetsvoorstellen-BOURGEOIS-VAN HOOREBEKE "tot wijziging van een aantal bepalingen met betrekking tot de rechterlijke organisatie" en "tot wijziging van het Gerechtelijk Wetboek wat de burgerlijke rechtspleging betreft" (12). Daaraan werd echter niet doorgewerkt, omdat er een ontwerp op het getouw stond van de regering, die er echter nooit in geslaagd is haar tekst in te dienen (13). Voor de huidige regering is die performante justitie blijkbaar maar bijzaak. Ondanks enkele ronkende verklaringen bevatten zowel
(8) (9) (10) (11)
(12) (13)
Zie o.a. P. LEMMENS, De opleiding en de werving van magistraten, 1993. Zie o.a. J. LAENENS en M. STORME (eds.), In de ban van octopus - Dans l'encre d'octopus, 2000; M. VERDUSSEN (ed.), Le conseil supérieur de la justice, 1999. Waarvan de inwerkingtreding bij de wet van 22 december 2003 opnieuw werd uitgesteld... Zie o.a. J. VAN COMPERNOLLE en M. STORME (eds.), La discipline des magistrats - Het tuchtrecht voor magistraten, 2001; B. MAES, "Een kritische blik op de evaluatie van de magistraten", in J. LAENENS en M. STORME (eds.), In de ban van octopus - Dans l'encre d'octopus, 2000, blz. 65-85. Parl. St. Kamer, 2000-2001, nr. 969/1. Zie het (kritisch) advies van de Hoge Raad voor de Justitie van 9 oktober 2002, www.hrj.be.
9 het regeerakkoord van 14 juli 2003 (14) als de beleidsnota van de Minister van Justitie van 12 november 2003 (15) voornamelijk gemeenplaatsen, die dan nog terugkomen op het (nooit uitgevoerde) beleid van de respectieve voorgangers. Blijkbaar heeft dat alles te maken met de onmogelijkheid op dezelfde golflengte te geraken aan weerskanten van de taalgrens. Heterogeniteit van preferenties dus. Anderzijds, Vlaamse voorstellen mogen niet goedgekeurd worden zonder Franstalige meerderheid, alhoewel men het daar omgekeerd minder moeilijk mee heeft (16). Ook: het is moeilijk "actoren" op één golflengte te krijgen wanneer de één de taal van de ander - waarin nochtans de overgrote meerderheid van de rechtsleer en de rechtspraak tot stand komt - niet of nauwelijks begrijpt.
IV. Europees burgerlijk procesrecht ?
9. Europa en burgerlijk procesrecht ? Sommigen zullen het in Keulen - of Brussel horen donderen... Niettemin, het burgerlijk procesrecht is Europeser dan men denkt, en het zal dat nog meer worden. In de eerste - overigens fundamentele - plaats is er natuurlijk artikel 6 en - maar veel minder - artikel 7 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, met het grondrecht op behoorlijke rechtsbedeling. In een notendop: afdwingbare toegang tot een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie die uitspraak doet, na een eerlijke en openbare behandeling van de zaak, met een formeel verantwoorde, openbaar gemaakte beslissing die gezag van gewijsde geniet. Talloze arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens hebben aan die luttele lijntjes die artikel 6 in beslag neemt een zéér gedetailleerde draagwijdte gegeven. Aldus werd die bepaling uitgebouwd tot een werkelijk ius commune van de fundamentele beginselen van het Europees procesrecht, die nauwelijks ruimte laten voor internrechtelijke invulling, mede op grond van hun rechtstreekse werking in de interne rechtsorde en daaruit voortvloeiende primauteit.
(14) (15) (16)
Parl. St. Kamer, 2003, nr. 20/1, inz. blz. 50-57. Parl. St. Kamer, 2003-04, nr. 325/16, blz. 13. Zie bijvoorbeeld "Hof van Beroep Gent vraagt zeven extra magistraten", De Standaard, 29 december 2003; "Veel te weinig raadsheren in Antwerps en Brussels beroepshof" en "Onkelinx gunt Antwerps en Brussels hof van beroep niet meer raadsheren", De Standaard, 26 januari 2004.
10 10. A.h.w. in het kielzog van het Europees Hof voor de rechten van de Mens, overigens doorgaans door zijn rechtspraak geïnspireerd, heeft de Raad van Ministers van de Raad van Europa zich op het terrein van het burgerlijk procesrecht - meer gebruikelijk is hier de wat bredere aanduiding "burgerlijke justitie" - evenmin onbetuigd gelaten. Zo hebben de laatste decennia op dat stuk verschillende belangrijke "aanbevelingen" van de Raad het licht gezien (17). De optiek van de Raad van Europa was bij het werk hieraan echter niet rechtstreeks gericht op toenadering of eenmaking van beginselen of regels van burgerlijk procesrecht, maar veeleer op het gezamenlijk ontwikkelen van minimumstandaarden of modellen voor respectievelijk consumentenbescherming, voor toegang van consumenten en andere personen tot de rechter, voor verbetering van de efficiëntie van de gerechten van de Lidstaten, voor het terugbrengen van de buitensporige werklast van deze gerechten en voor appèlrechtspraak. Het instrument van de (strikt genomen vrijblijvende) aanbevelingen impliceert overigens dat de ambitie niet verder reikt dan het verschaffen aan de nationale wetgevers en beleidsmakers van nuttige informatie en bruikbare modellen, ontleend aan andere rechtsstelsels of aan in de expertgroepen in Straatsburg ontwikkelde nieuwe inzichten, veelal ontsproten aan wat een soort "grootste gemene deler" bleek te zijn in de Lidstaten. Ook al bevat dit eveneens een ius commune, van concrete resultaten van al dit werk in de zin van toenadering of eenmaking van burgerlijk procesrecht is dan ook weinig te merken. 11. In de Europese unie daarentegen is oriëntatie op "Europa" voor het burgerlijk procesrecht minder vrijblijvend, maar - allicht mede daarom - van betrekkelijk recente datum. Zoals voor het materiële privaatrecht geldt voor het burgerlijk procesrecht dat dit als zodanig van oudsher geen voorwerp was van op toenadering of eenmaking gericht beleid van de Europese (Economische) Gemeenschap en de Europese Unie. De belangstelling voor dit rechtsgebied, voor zover aanwezig, was aanvankelijk meer van indirecte aard, dat wil zeggen ondergeschikt aan andere beleidsdoelen, wat niet wegneemt dat ook in die aanvangsfase met betrekking tot het procesrecht belangrijke resul(17)
Bijzondere vermelding verdienen de aanbevelingen nrs. (76) 5 van 18 februari 1976, (78) 8 van 2 maart 1978 en R (93) 1 van 8 januari 1993 over de rechtsbijstand, R (84) 5 van 28 februari 1984 over "de beginselen van burgerlijk procesrecht ter verbetering van de werking van de justitie", R (86) 12 van 16 september 1986 "over de maatregelen om overbelasting van de rechtbanken te voorkomen en te verhelpen", R (95) 5 van 7 februari 1995 over de rechtsmiddelen, R (98) 1 van 21 januari 1998, R (2001) 9 van 5 september 2001 en R (2002)10 van 18 september 2002 over bemiddeling of alternatieve geschillenbeslechting, R (2000)21 van 25 oktober 2000 over de vrije uitoefening van het advocatenberoep en Rec(2003)17 van 9 september 2003 over de tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen.
11 taten zijn geboekt, in hoofdzaak in de vorm van verdragen, dus intergouvernementele samenwerking. Allereerst de beide op artikel 293 (in de oude nummering artikel 220) EG-verdrag gebaseerde verdragen: het "Europees bevoegdheids- en executieverdrag" of "EEX-verdrag" van Brussel van 27 september 1968 "betreffende de rechterlijke bevoegdheid en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken" en het Europese Faillissementsverdrag van 23 november 1995. Vervolgens twee verdragen gesteund op artikel K1 van het Verdrag van Maastricht: het Verdrag van Brussel van 26 mei 1997 "inzake de betekening en de kennisgeving in de lidstaten van de Europese Unie van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of in handelszaken" en het verdrag van Brussel van 28 mei 1998 "betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken" (ook wel "Brussel-II" genoemd). Kenmerkend voor die tot het einde van de vorige eeuw totstandgekomen realisaties binnen het kader van de Europese Gemeenschap en de Europese Unie is hun goeddeels internationaal-privaatrechtelijk karakter. Anders dan het werk in het kader van de Raad van Europa hebben zij inderdaad alle exclusief betrekking op burgerlijke zaken met grensoverschrijdende aspecten en regelen binnen dat terrein alleen de belangrijkste onderwerpen (rechtsmacht en bevoegdheid, erkenning en tenuitvoerlegging van buitenlandse beslissingen, betekening van stukken in het buitenland), overigens niet eens uitputtend. Vooral het grensoverschrijdend karakter van hun reikwijdte is een zeer belangrijke beperking wanneer het gaat om toenadering, harmonisatie of zelfs eenmaking van recht, omdat verreweg het grootste aantal burgerlijke processen nu eenmaal geen grensoverschrijdend karakter heeft en dit ook in de toekomst vermoedelijk niet zal hebben. Deze beperking lag (ligt) uiteraard besloten in de oriëntatie van deze instellingen op de interne markt, die eveneens het zuiver intern-lidstatelijke rechtsverkeer in beginsel ongemoeid laat. De tekst van artikel 293 (ex artikel 220) E.G.verdrag geeft deze beperking zelf ook aan, al kan men twisten over de vraag hoe bindend dit was (is) voor soevereine staten. Overigens bevat het Verdrag van Brussel zelf al een belangrijke overschrijding van de reikwijdte van artikel 293 (ex artikel 220) doordat ook jurisdictie is geregeld, terwijl de tekst alleen spreekt van erkenning en tenuitvoerlegging. 12. Strikt genomen is de "justitiële samenwerking in burgerlijke zaken" bedoeld in K1, punt 6, van het Verdrag van Maastricht niet onderhevig aan de genoemde beperkingen, maar desondanks heeft men zich in de luttele jaren dat deze bepaling gold in
12 feite aan dezelfde beperkingen gehouden. De genoemde Verdragen van 1997 en 1998 zijn hiervan het bewijs. Onder artikel 65 van het EG-verdrag zoals ingevoegd door het op 1 mei 1999 in werking getreden Verdrag van Amsterdam komen de zaken weer iets anders te liggen. Dit artikel is opgenomen in een nieuwe Titel IIIA onder andere over "Vrij verkeer van personen" en is gewijd aan "maatregelen op het gebied van justitiële samenwerking in burgerlijke zaken die grensoverschrijdende gevolgen hebben en voor zover noodzakelijk voor het behoorlijk functioneren van de interne markt". Nader beschouwd blijkt dit artikel vooral betrekking te hebben op burgerlijk procesrecht, maar dan wel in beginsel beperkt tot de materie die geregeld is in de hierboven genoemde Europese verdragen plus enkele Haagse verdragen: naast het materiële internationaal privaatrecht worden genoemd betekening in het buitenland, bewijsopname in het buitenland, erkenning en tenuitvoerlegging van vonnissen, jurisdictie (18). Door opname in het EG-verdrag (de "eerste pijler") is deze materie nu weliswaar uitdrukkelijk gemeenschapsbeleid geworden (onder artikel K1 Verdrag van Maastricht was dat zoals bekend niet het geval: de "derde pijler" van de Unie was in beginsel slechts intergouvernementeel), maar de wijde, zelfs oeverloze strekking van artikel K1 Verdrag van Maastricht lijkt tegelijkertijd, of juist daarom, weer ongedaan te zijn gemaakt. 13. Het interessantste en tegelijk allicht het meest mysterieuze onderdeel van het nieuwe artikel 65 van het E.G.-verdrag is littera c), naar luid waarvan "[de] maatregelen op het gebied van samenwerking in burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen en die in overeenstemming met artikel 67 en voorzover nodig voor de goede werking van de interne markt moeten worden genomen [...] de afschaffing [omvatten] van hinderpalen voor de goede werking van burgerrechtelijke procedures, zo nodig door bevordering van de verenigbaarheid van de in de lidstaten geldende bepalingen van (18)
Zie inmiddels de verordening nr. 1346/2000 van de Raad van 29 mei 2000 "betreffende insolventieprocedures"; verordening nr. 1348/2000 van de Raad van 29 mei 2000 "inzake de betekening en de kennisgeving in de lidstaten van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of in handelszaken"; verordening nr. 44/2001 van de Raad van 22 december 2000 "betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken" (die per 1 maart 2002 in de plaats is gekomen van het EEX-verdrag, behalve voor Denemarken, dat echter door dat EEX-verdrag verbonden blijft); verordening nr. 1206/2001 van de Raad van 28 mei 2001 "betreffende de samenwerking tussen de gerechten van de lidstaten op het gebied van bewijsverkrijging in burgerlijke en handelszaken"; richtlijn 2003/8/EG van de Raad van 27 januari 2003 "tot verbetering van de toegang tot de rechter bij grensoverschrijdende geschillen, door middel van gemeenschappelijke minimumvoorschriften betreffende rechtsbijstand bij die geschillen"; verordening (EG) nr. 2201/2003 van de Raad van 27 november 2003 "betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1347/2000".
13 burgerlijke rechtsvordering". Dit lijkt een invitatie of zelfs een opdracht te zijn om, althans tot op zekere hoogte, ook te gaan werken aan toenadering, zelfs eenmaking van van het burgerlijk procesrecht (19). Ook de commissie heeft inmiddels de procesrechtelijke harmonisatie ontdekt, zoals moge blijken uit sommige van haar "groenboeken" op dit stuk (20) die gebaseerd zijn op rechtsvergelijkend onderzoek naar de wijze waarop de lidstaten de betrokken kwesties aanpakken en waarin wordt geprobeerd "best practices" te achterhalen die kunnen dienen als inspiratiebron voor Europese (harmonisatieen eenmakings)instrumenten. En het is precies op dit stuk dat de Belgische "verdamping", althans voor een stuk, met Europeesrechtelijke ontwikkelingen kan worden opgevangen.
V. Vlaams burgerlijk procesrecht ?
14. Indien omwille van het subsidiariteitsbeginsel, de verschillende preferenties, de optimale schaal en het vermijden van doorsijpelingseffecten en bevoegdheidsconflicten niet alleen tot Europeanisering, maar ook tot "vervlaamsing" van het gerecht moet worden overgegaan, rijst uiteraard de vraag of dit op grond van de indeling in gemeenschappen dan wel van gewesten moet gebeuren. Alhoewel het laatste woord daarover ongetwijfeld niet is gezegd, lijkt het aangewezen resoluut te opteren voor communautarisering, dus niet voor regionalisering (21). In de eerste plaats zijn het kennelijk niet de gewestgrenzen die de meningen over de organisatie van een performante openbare justitiedienst verdelen. Bovendien zou regionalisering een fameuze Brusselse complicatie doen rijzen. Om sociaaleconomische en administratieve redenen zou daar een justitieel waterhoofd tot stand komen, en het lijkt niet correct het relatief kleine Brusselse Hoofdstedelijk Gewest met zijn klein miljoen inwoners met de rechtsbedeling van een véél groter hinterland op te
(19) (20)
(21)
Zie o.a. G. BETLEM en E.H. HONDIUS, "Europees privaatrecht na Amsterdam", N.J.B. 1999, 11371145. Groenboek nr. 2000/51 van 9 februari 2000 "Rechtsbijstand in burgerlijke zaken: problemen bij grensoverschrijdende geschillen"; nr. 2002/196 van 19 april 2002 "betreffende alternatieve wijzen van geschillenbeslechting op het gebied van het burgerlijk recht en en het handelsrecht" en nr. 2002/746 van 20 december 2002 "betreffende een Europese procedure inzake betalingsbevelen en maatregelen ter vereenvoudiging en bespoediging van de procesvoering over geringe vorderingen". Zie o.a. M.E. STORME, "De defederalisering van het gerecht in België. Een model voor bevoegdheidsverdeling", in M. TAYMANS (ed.), Defederalisering van justitie, 2003, 55-103.
14 zadelen. Van de weeromstuit moet een eigen oplossing worden bedacht voor de eveneens kleinschalige Duitstalige Gemeenschap. In de tweede plaats is het niet inconsistent de rechtsbedeling als een persoonsgebonden aangelegenheid in de zin van artikel 128 van de grondwet op te vatten, alhoewel het oorspronkelijke politieke project waaraan het begrip "persoonsgebonden aangelegenheden" werd gekoppeld deze aangelegenheid niet omvatte. Geïnterpreteerd als persoonsgebonden aangelegenheid in het kader van artikel 128 van de grondwet, behoeft de toekenning van bevoegdheid over aangelegenheden van de justitie geen nadere grondwettelijke verankering, tenzij ook de mogelijkheid zou worden geboden af te wijken van nu rechtstreeks door de grondwet geregelde aangelegenheden. Wordt de justitie daarentegen - in strijd met de substantiële betekenis van dit begrip - niet aanzien als een persoonsgebonden aangelegenheid, dan dringt zich de toevoeging op van het begrip "justitie" aan artikel 128, § 1, van de grondwet. 15. Tenslotte: de defederalisering van de justitie naar de gemeenschappen, en dus niet naar de gewesten, is al eerder ingezet. Enerzijds was er, in 1985, de oprichting van het Duitstalige gerechtelijk arrondissement Eupen. Anderzijds, in 2001, de opheffing van de Nationale Orde van Advocaten en de oprichting, in de plaats daarvan, van de "Orde van Vlaamse balies" en de "Ordre des barreaux francophones et germanophone".
VI. Redelijke rechtspraak binnen een redelijke termijn voor een redelijke prijs
16. Vooraleer Europees of Vlaams procesrecht tot stand wordt gebracht moet overeenstemming bereikt worden over het daarmee te bereiken resultaat. Re-allocatie van de justitie is immers geen doel op zich, maar moet knopen kunnen losmaken en problemen oplossen die de Belgen - Vlamingen en Franstaligen samen - blijkbaar niet weggewerkt krijgen omdat ze van mening verschillen over de aanpak. Welke die aanpak ook weze, het resultaat daarvan moet alleszins de handhaving zijn van de moderne rechtsstaat - in de meest ruime, dus ook privaatrechtelijke betekenis, d.w.z. niet alleen als tegengestelde van de politiestaat, maar ook van de natuurstaat - die een behoorlijke rechterlijke rechtsbescherming vereist, zoals gezegd door bekwame, onafhankelijke en onpartijdige rechters, die de hun voorgelegde rechtsgeschillen na een eerlijke en openbare behandeling en binnen een redelijke termijn be-
15 slechten met formeel verantwoorde en openbaar gemaakte beslissingen, waarbij elementair formalisme - "spelregels" - niet misplaatst is, als waarborg tegen willekeur en de daarmee gepaard gaande rechtsonzekerheid en ongelijkheid. Kwaliteit kost echter tijd en geld, en dat aloude, procesrechtelijk dilemma moet noodzakelijk leiden tot een compromis: reasonable justice within reasonable delays at a reasonable cost. Meer wetenschappelijk, met de woorden van de Hoge Raad voor de Justitie:
"Een goede justitiële dienstverlening vereist onder meer dat de toegang tot de justitie wordt verbeterd en dat de kwaliteit van de werking van de hoven en rechtbanken en de parketten en auditoraten wordt bewaakt. Een toegankelijke justitie is bereikbaar, beschikbaar, begrijpbaar, bruikbaar en betaalbaar voor de rechtzoekende. Een kwaliteitsvolle justitie beantwoordt aan de eisen van juridische juistheid, administratieve en beheersmatige adequaatheid en communicatieve bekwaamheid." (22) Het waarborgen van de performantie van de openbare dienst van het gerecht is dé uitdaging van de eenentwintigste eeuw voor de respectieve, het weze federale, het weze communautaire - in dubbel opzicht - procesrechthervormers. En als de één het niet doet, om welke reden dan ook, zal de ander zijn plaats moeten opeisen en ingrijpen. 17. Uit wat voorafgaat mag niet worden afgeleid dat alléén de Vlamingen de behoorlijke rechtsbedeling in hun hart zouden dragen. Wel ziet het ernaar uit dat sommige problemen maar opgelost kunnen worden door ze verschillend op te lossen, maar niet in die zin dat de Franstaligen het probleem niet zouden oplossen en de Vlamingen wèl. Neen, ze lossen ze allebei op, maar ànders. Daar zijn staatshervormingen en federalisme per slot van rekening voor uitgevonden. En als ze het àlsnog eens geraken, lijdt het weinig twijfel dat dat ook, zoniet gemakkelijker slaagt op een veel ruimere, Europese schaal en dan is het zonde zich tot België te beperken. Daar is Europa per slot van rekening voor uitgevonden.
(22)
Jaarverslag 2001, o.c., 192.
