JEUGD- AMBTENAAR DEEL 1: POSITIE

JEUGDAMBTENAAR DEEL 1: POSITIE Het welbevinden van jeugdambtenaren in hun positie tussen gemeente en jeugd

VVJ | Vereniging Vlaamse Jeugddiensten vzw | Ossenmarkt 3 | 2000 Antwerpen T 03 821 06 06 | F 03 821 06 09 | E [email protected] | W www.vvj.be

Voorwoord Voor u ligt deel 1 van het onderzoek over de positie en het welbevinden van de jeugdambtenaar. Wat we precies willen vangen onder deze titel, wordt u in de komende pagina’s verder uitgelegd. Het is een verhaal dat geleid elijk heeft vormgekregen. We begonnen met de behoefte te bekijken hoe jeugdambtenaren eigenlijk omgaan met hun brugfunctie tussen gemeente en jeugd. Door het schrijven van de beleidsnota van VVJ ontstond echter de behoefte aan een brede kijk hierop: de focus verschoof van de brugfunctie naar de positie van de jeugdambtenaren in het algemeen, en in de veranderende gemeentelijke context. Hierbij ontstond dan weer de vraag hoe jeugdambtenaren hiermee omgaan en welke invloed het werken in een gemeentelijke context, het werken als jeugdambtenaar, heeft op hun welbevinden en hoe zij gemotiveerd worden. Heel wat vragen dus, wat het een uitdaging maakte een goede lijn aan te houden. Uiteindelijk hebben we dan ook gekozen voor twee delen: Deel 1 is een analyse van de positie van de jeugdambtenaar en Deel 2 een verhaal over het welbevinden van diezelfde ambtenaar. In dit deel vindt u informatie over het wettelijk kader, over de evolutie die de functie van jeugdconsulent/jeugdambtenaar heeft doorgemaakt, over de ontwikkelingen in de omgeving die VVJ als relevant markeert, en over verschillende theoriëen die mogelijk een kader bieden voor een nieuw perspectief. We trachten te komen tot een geactualiseerde analyse van de functie en hier een aantal conclusies aan te verbinden. In deel 2 vindt u de resultaten van de bevraging rond welbevinden, met een aantal sugge sties naar de werkomgeving en motivatie. Het theoretisch onderzoek dat hier beschreven wordt heeft bijgedragen aan de basis voor de visie op jeugdb eleid die VVJ de komende jaren wil uitdragen en haar benadering van de doelgroep. We hopen dan ook dat het boeiend verdiepingsmateriaal mag opleveren voor wie nieuwsgierig is naar deze visie, wie meer wil weten over het deontologisch kader en wie zoekt naar een degelijke invulling van de functie van jeugdambtenaar. Maria Euwema VVJ, Antwerpen, februari 2013

De positie van de jeugdambtenaar tussen gemeente en jeugd

p2 | 56

Inhoud Inhoudsopgave Voorwoord .......................................................................................................... 2 Inhoud ................................................................................................................ 3 Inleiding .............................................................................................................. 5 Situering van het onderzoek .................................................................................................... 5 Probleemstelling ...................................................................................................................... 5 Vraagstelling ............................................................................................................................ 7 Definities .................................................................................................................................. 7 Schematische voorstelling ........................................................................................................ 8

Werken op de jeugddienst ................................................................................... 9 Wat is een jeugdambtenaar? ................................................................................................... 9 Profiel van een ideale jeugdconsulent.................................................................................... 10 De ontwikkeling van de gemeentelijke jeugddienst en haar terrein....................................... 12 1973-1980: de opkomst van de eerste gemeentelijke jeugdambtenaren ............................ 12 De jaren 1980: probleemgroepen en jeugdwelzijnsbeleid ................................................... 12 De jaren 1990: bestendiging van het gemeentelijk jeugdbeleid .......................................... 13 De jaren 2000 ...................................................................................................................... 13 Een nieuw decennium: planlastvermindering en de BBC ..................................................... 15 Wie is de jeugdambtenaar? .................................................................................................... 17 De plek van de jeugdambtenaar.......................................................................................... 17 Aanwervings- en opleidingsniveau ...................................................................................... 18 De persoon van de jeugdambtenaar ................................................................................... 19

Positie binnen de gemeentelijke structuur ........................................................... 21 Een nieuwe lokale organisatie ................................................................................................ 21 Eén strategisch meerjarenplan ............................................................................................ 22 De jeugddienst binnen dit kader ............................................................................................ 22 Verschuiving van taakinvulling ............................................................................................ 22 Verschillende bestuursstijlen, verschillende posities ............................................................. 23

Juridisch kader voor jeugdambtenaren ................................................................ 24 Deontologische rechten en plichten in het gemeentedecreet ............................................... 24 Het decreet en de rechtspositie ........................................................................................... 24 Loyaliteit ............................................................................................................................. 24 Spreekrecht en zwijgplicht................................................................................................... 25 Meldingsplicht ..................................................................................................................... 27 Welwillendheid, geen discriminatie ..................................................................................... 27


p3 | 56

Giften .................................................................................................................................. 28 Onverenigbaarheid.............................................................................................................. 28 Recht op informatie en vorming .......................................................................................... 29 Gemeentelijke deontologie ................................................................................................. 30

Tussen gemeente en jeugd: theoretisch kader ..................................................... 32 Inleiding ................................................................................................................................. 32 “De jeugdambtenaar als kernactor in een interactief beleid” ................................................ 32 Visies op het openbaar ambt ............................................................................................... 32 De ambtenaar als netwerker ............................................................................................... 33 De rollen van de jeugdambtenaar ....................................................................................... 35 De ambtenaar als actor binnen het beleid ............................................................................. 37 Agogisch handelen: omgaan met discretionaire ruimte ......................................................... 38 Integriteit in het jeugdwerk.................................................................................................... 39

Synthese: naar een actuele analyse van de positie van de jeugdambtenaar .......... 42 De jeugdambtenaar in de organisatorische context ............................................................ 42 De jeugdambtenaar en een veranderende taakstelling ....................................................... 42 De jeugdambtenaar en integer handelen ............................................................................ 42 Geactualiseerde rollen ........................................................................................................ 43

Opbouw van het empirisch onderzoek ................................................................. 48 Keuze voor een ruim model ................................................................................................... 48 Tussentijdse aftoetsing .......................................................................................................... 48 Reflectiegroep ..................................................................................................................... 48 Test vragenlijst .................................................................................................................... 49 Vragen rond de positie van de jeugdambtenaar .................................................................... 49

Resultaten: de positie van de jeugdambtenaar .................................................... 51 Herkenbaarheid van de rollen ................................................................................................ 51 Organogram en takenpakket .................................................................................................. 52 De plaats in het organogram .............................................................................................. 52 Veranderingen .................................................................................................................... 52 Ethiek en relatie met bestuur ................................................................................................. 52

Besluit ................................................................................................................ 54 Normatieve professional, in welke rol dan ook ...................................................................... 54 Rollen .................................................................................................................................. 54 Ethiek en deontologie .......................................................................................................... 54 Organisatie en takenpakket ................................................................................................ 54 Deel 2: welbevinden ............................................................................................................... 54

Bronvermelding .................................................................................................. 55


p4 | 56

Inleiding Situering van het onderzoek In ‘Het welbevinden van jeugdambtenaren in hun positie tussen gemeente en jeugd’ gaat VVJ in op hoe jeugdambtenaren hun plek in de gemeente beleven en hoe zij hiermee om (kunnen) gaan. Jeugdambtenaren nemen in de gemeente een bijzondere plaats in. Enerzijds zijn zij in dienst van een lokale overheid, anderzijds worden zij binnen hun functie geacht een band met kinderen en jongeren op te bouwen . De jeugdambtenaar doet dit bijvoorbeeld om input te verzamelen voor het beleid, om voeling te houden met een bepaalde doelgroep, om een aanbod te kunnen voorzien of om hen te ondersteunen in hun beleidsadviezen. Het is deze band die tegelijk de meerwaarde en de moeilijkheid van de job inhoud, zowel voor de jeugdambtenaar zelf als voor de lokale overheid en de doelgroep: de jeugdambtenaar heeft een loyaliteit naar zowel het gemeentebestuur als de jeugd. Dit leidt tot heel wat situaties in het dagelijks leven van een jeugdambtenaar, waarvan we veronderstellen dat ze een invloed hebben op het welbevinden. Aan het begin van een nieuwe beleidsperiode in meerdere opzichten zien we het nut van een onderzoek dat hierop ingaat. In de lokale besturen zijn belangrijke veranderingen gaande. In de loop van 2012 zal een nieuwe groep verkozenen beginnen met besturen. In 2013 zullen de strategische meerjarenplannen moeten worden opgesteld voor 2014 en de jaren daarna. Deze strategische meerjarenplannen betekenen dat de jeugdbeleidsplannen opgaan in een groter geheel. Mee onder invloed van deze ontwikkeling voeren veel lokale besturen een reorganisatie van de gemeentelijke diensten door. Dit heeft tot gevolg dat de jeugddienst opnieuw moet zoeken naar de plaats van het jeugdbeleid binnen de gemeente. Een analyse van de positie van de jeugdambtenaar dringt zich daarom op. We zien in de praktijk ook verschillende belemmeringen die jeugdambtenaren ervaren in hun positie: enerzijds de jeugddienst als kleine dienst met een specifieke manier van werken, anderzijds de jeugdambtenaren die vaak jonge mensen zijn, waarbij we een relatief hoog verloop vaststellen.

Probleemstelling In zijn doctoraatsonderzoek beschrijft Guy Redig (2000) de positie van de jeugdconsulent als volgt: “Vertrekkend vanuit een centrale normatieve professionaliteit functioneert de ambtenaar op een kruispunt van verschillende rolverwachtingen, (…). Het is juist in het dynamisch zoeken naar een goed evenwicht tussen de vier rollen, sterk bepaald door de eigen normativiteit, dat het ambtelijk functioneren concreet gestalte krijgt . Deze compositie maakt duidelijk dat de loyaliteit van de ambtenaar in verschillende dimensies vertaald dient te worden. De normativiteit is in deze een dynamisch gegeven, waardoor er permanent afwegingen van veran twoording gemaakt worden.” Deze vier rollen beschrijven de jeugdambtenaar als: -

Publiek manager; de jeugdambtenaar is vormgever van een beleid

-

Administrator en rentmeester; beheerder van de gemeentelijke middelen en de verdeling hiervan Organisator en dienstverlener; aanbieder van een vrijetijdsaanbod en andere diensten ten bate van de

-

jeugd Participatiemanager en sociaal cultureel ondernemer; begeleider en initiatiefnemer van agogische pr ocessen

De vier rollen geeft Redig weer in een schema (zie p. 46). Het schema is gebaseerd op twee assen: de ene as is die van de strategische versus de communicatieve rationaliteit. Hiervoor gaat Redig te rade bij het theoretisch kader van Habermas. Deze as gaat over de spanning tussen de belangen van de ‘leefwereld’ en die van het ‘sy steem’. De strategische ambtenaar is gericht op de belangen van het systeem; het bestendigen van het werk van de overheid. We zien hierin de jeugdambtenaar als beleidsuitvoerder. De communicatieve ambtenaar is gericht


p5 | 56

op het communicatieve proces, de belangen van het cliëntsysteem, bij wie zijn loyaliteit dan ook ligt. We herkennen hier de jeugdambtenaar die participatieprocessen opzet, actief kinderen en jongeren probeert te betre kken bij het beleid en hun belangen tracht te behartigen. De andere as is die van de innovatieve versus de bestendigende ambtenaar. Aan de ene kant zien we het klassieke beeld van de ambtenaar als gehoorzame, neutrale uitvoerder van het beleid: de bestendigende ambtenaar. Aan de andere kant zien we de ambtenaar als actor in de interactie met anderen, als mens voor wie de eigen doelstellingen sterk bepalend zijn voor zijn normativiteit. Deze as duidt op de spanning tussen de wettelijke, beleidsmatige kaders en de dynamiek van het handelen. De spanning op deze as sluit aan bij de evolutie naar een grotere inbreng van de ambtenaar in het beleidsproces, zoals aangeduid door Bovy (2002). De assen zien er dus zo uit:

innovatieve ambtenaar, naar buiten gericht

strategische rationaliteit,

communicatieve rationaliteit,

loyaliteit aan het systeem

loyaliteit aan de cliënten

bestendigende ambtenaar, naar binnen gericht

Beide assen zijn spanningsvelden die het handelen in de dagelijkse praktijk compliceren. Vooral op het moment dat de jeugdambtenaar zich aan de rechterkant van het schema beweegt, in de rol van organisator, begeleider en vormgever van het communicatieve proces, ontstaan er gemakkelijk conflicten met de regels van de lokale overheid voor wie hij werkt. In de praktijk denken we dan aan verschillende concrete situaties: de ondersteuning van de jeugdraad in haar taken, het contact met individuele kinderen en jongeren, het opzetten van participatietrajecten, etc. De spanning op deze assen wordt versterkt doordat jeugdambtenaren met kinderen en jongeren werken. Kinderen en jongeren zijn nog niet stemgerechtigd en hebben in die zin volwassenen nodig om hun stem te laten horen in het gemeentelijk beleid. De jeugdambtenaar is (letterlijk en figuurlijk) de aangewezen persoon om hen te ondersteunen in het behartigen van hun belangen. Deze relatie vergt dat er een bepaalde vertrouwensband is tussen de jeugddienst en haar doelgroep. Dit versterkt de druk op de jeugdambtenaar om loyaal te zijn aan zijn jonge cliënten. Bovendien nemen jeugdambtenaren vaak taken op die hen veel met kinderen en jongeren in aanraking doen komen: op het speelplein, in de tienerwerking, in het jeugdhuis, … Ook hier is de band van jeugdambtenaren met (individuele) kinderen en jongeren vaak een belangrijk gegeven. Onderzoek wijst immers uit dat voor kinderen en jongeren, zeker met een maatschappelijk kwetsbare achtergrond, de jeugdwerker een minstens zo belangrijk onderdeel van de werking is als het aanbod (Coussée, 2006). Deze band staat soms op gespannen voet met zaken als hiërarchische gehoorzaamheid en meldingsplicht. Niet alleen in de inhoudelijke taken van de jeugdambtenaar zien we een spanning tussen het werken voor gemeente en jeugd. Ook de praktische uitvoering zorgt voor de nodige problemen. Zo vragen de taken van de jeugdambtenaar vaak dat men ’s avonds en in het weekend actief is, hetgeen niet steeds overeen komt met de


p6 | 56

vastgestelde gemeentelijke werkuren en permanenties. Dit kan voor buitensporige overuren zorgen. Evenzo worstelen sommige jeugddiensten met ingewikkelde financiële procedures en bestelbonnen, die niet steeds afgestemd zijn op de realiteit waarin men werkt. En zo zijn er nog heel wat voorbeelden te bedenken. VVJ ziet met andere woorden nood aan een analyse van de knelpunten en mogelijkheden die de eigenheid van de functie van jeugdambtenaar met zich meebrengt, zodat gemeentes hier in de toekomst beter op in kunnen spelen. Ook zien we een nood bij jeugdambtenaren aan een handelingskader dat hen helpt beslissingen te nemen in hun dagdagelijkse praktijk. Uit het onderzoek van Redig bleek immers dat 89 % van de respondenten (niet alleen jeugdambtenaren) vond dat een deontologisch kader voor jeugdconsulenten wenselijk is (Redig, 2000, p.280). Bovendien gaf 80 % van de respondenten aan dat dit kader verschillend is van dat van administratieve ambtenaren, wat doet vermoeden dat de sindsdien ingevoerde verplichte gemeentelijke deontologische code deze nood niet noodzakelijk heeft veranderd. Een dergelijk kader zo verder ook nuttig kunnen zijn voor verwante functies, bijvoorbeeld (buurt-)sportmedewerkers. Een studie van de positie van jeugdambtenaren en hoe zij deze beleven en ermee omgaan kan in belangrijke mate bijdragen aan het vormgeven van een dergelijk kader. Dit onderzoek wil hierin een eerste stap zijn: een analyse van de positie van de jeugdambtenaar en de knelpunten die een invloed hebben op hoe hij of zij in de job staat. We willen hierop voortbouwen om aanbev elingen te kunnen doen naar zowel jeugdambtenaren als beleid. We willen hierbij vooropstellen dat het de bedoeling niet kan zijn de handelingsruimte van de jeugdambtenaar verder in te perken door het opleggen van allerlei regels. Het is ons doel vanuit de praktijk te komen tot princ ipes die jeugdambtenaren kunnen helpen en stimuleren. We sluiten ons hierin aan bij de benadering van Bovy (2002) van deontologie als een stimulerend in plaats van een controlerend instrument. Vanuit deze situering van de jeugdambtenaar in verschillende spanningsvelden komen we tot de vragen die we ons in dit onderzoek willen stellen.

Vraagstelling 1.

Wie is de jeugdambtenaar en wat is zijn juridische en feitelijke positie? a.

Wat is de wettelijke positie van de jeugdambtenaar?

b.

Wat is de feitelijke positie van de jeugdambtenaar? i. Wat is de plaats in de gemeentelijke structuur?

c. 2.

Hoe kunnen we de positie van de jeugdambtenaar begrijpen? a. b.

3.

ii. Wat houdt de functie in en wat is het functieniveau? Wat is het profiel van de jeugdambtenaar?

Welke theoretische kaders helpen ons deze positie te duiden? Wat zijn vanuit de theorie gezien de mogelijke conflictsituaties?

Hoe beleven jeugdambtenaren hun positie tussen gemeente en jeugd? a. b.

Welke zaken beïnvloeden het welbevinden van jeugdambtenaren? Wat is het effect van deze zaken op het welbevinden?

Definities Jeugdambtenaar: in dit onderzoek kiezen we ervoor om te werken met de term ‘jeugdambtenaar’ in plaats van het gebruikelijke ‘jeugdconsulent’. De term ‘jeugdambtenaar’ klinkt misschien wat formeel, maar dekt wel voll edig de lading: het gaat om medewerkers in dienst van de gemeente die met of voor de jeugd werken.


p7 | 56

Niet al deze mensen noemen zich ‘jeugdconsulent’. Dit heeft er enerzijds mee te maken dat er op veel (grotere) jeugddiensten een jeugdconsulent is en dan één of meerdere jeugdwerkers of themawerkers. Anderzijds zijn er ook mensen die niet de jeugdconsulent zijn of zelfs niet op de jeugddienst werken, maar wel met jeugd bezig zijn in gemeentelijke context. Ook dit zijn jeugdambtenaren. De term ‘jeugdambtenaar’ sluit deze mensen eveneens uit, en legde naar ons aanvoelen te weinig de link met het specifieke van het ambtenaar -zijn. Als in het onderzoek toch de term ‘jeugdconsulent’ gebruikt wordt, komt dat omdat deze term in die bron gebruikt wordt. Positie: een positie wordt in Van Dale omschreven als ‘stelling; plaats, houding, toestand of betrekking; rang’. Vaak gaat het bij een positie niet over een plaats die vastligt, maar over een plaats ten opzichte van iets of iemand. Positie kan ook opgevat worden als de job/functie die iemand heeft binnen een organisatie. Het kan dus gaan over wat iemand doet en wat iemand mag. Als we het hebben over de positie van de jeugdambtenaar specificeren we dat dus concreet in: De inhoud van de job van een jeugdambtenaar -

De plaats van de jeugdambtenaar in de organisatie van de gemeente De rechten en plichten, verwachtingen en gedragscodes gekoppeld aan die plaats

Welbevinden: verder in dit onderzoek wordt nader uitgeklaard vanuit welke invalshoek wij ‘welbevinden’ willen benaderen. Welbevinden associêren wij met ‘je goed in je vel voelen’, je optimaal voelen in je functie als jeugdambtenaar. Vandaar dat we voor een paradigma kiezen dat hierop focust: wat maakt dat jeugdambtenaren zich in hun positie met bevlogenheid aan hun job kunnen wijden?

Schematische voorstelling In volgend schema structureren we de lijn die we willen volgen in het onderzoek. Aan de ene kant zien we dat een positie te maken heeft met structuren: de manier waarop de gemeente georganiseerd is, de rechten en plichten die mee de structuren bepalen en ze in stand houden. Anderzijds heeft de positie te maken met relaties: de verhouding van de jeugdambtenaar ten opzichte van anderen en specifiek de jeugd, en de waarden en normen die deze verhouding bepalen. Deze kant van de relaties is de minder zichtbare, ‘interne’ kant van de positie van de jeugdambtenaar. Of anders gezegd, de ene kant vormt de bestuurskundige kant, de andere de agogische. Het structurele en het relationele aspect van de positie bepalen de concrete situatie van de jeugdambtenaar: zowel in praktische zin als in het relationele, agogische handelen. We veronderstellen dat deze mee op hun beurt het welbevinden van de jeugddienstmedeweker bepalen.

positie van de jeugdambtenaar structuren: organisatie, regels

relaties: deontologie, verwachtingen, eigen waardenkader

situatie van de jeugdambtenaar gevolgen m.b.t. uren, werkomstandigheden, mandaat

gevolgen m.b.t. handelingsruimte, ethische keuzes

welbevinden van de jeugdambtenaar welbevinden gekoppeld aan praktische werkomstandigheden

welbevinden gekoppeld aan mentale werkomstandigheden

Figuur: onderzoekslijn


p8 | 56

Werken op de jeugddienst In het eerste hoofdstuk gaan we in op wie de jeugdambtenaar eigenlijk is: wie zijn zij en wat doen zij? Welke positie bekleden zij? Zijn zij man of vrouw, jong of oud, hebben zij bepaalde dingen gemeenschappelijk?

Wat is een jeugdambtenaar? Een gemeentelijke jeugdconsulent wordt in het boekje ‘De gemeentelijke jeugddienst in de kijker’ (Caluwaerts, 2005) als volgt gedefinieert: “Een personeelslid in dienst van een gemeentebestuur, belast met een inhoudelijke verantwoordelijkheid voor het gemeentelijk jeugdbeleid als geheel of een specifiek deel ervan. Een gemeentebestuur kan verschillende jeugdconsulenten tewerkstellen: de jeugdconsulent is niet steeds het diensthoofd van de jeugddienst. De jeugdconsulent kan in verschillende statuten of contracten tewerkgesteld zijn.” De laatste jaren zien we dat met name in grotere jeugddiensten de jeugdconsulent vaak wel het hoofd van de jeugddienst is. Daarnaast zijn er dan jeugdwerkers, jeugdhuis- of speelpleinverantwoordelijken of themawerkers. Zij hebben dan vaak ook wel de verantwoordelijkheid voor een specifiek deel van het jeugdbeleid. Er is geen duidelijk statuut voor jeugdconsulenten, wat zorgt voor heel wat verschillende praktijken. De jeugddienst vormt de habitat van de jeugdconsulent en jeugdambtenaar. De jeugddienst is echter niet steeds een echte ‘dienst’, in veel gevallen is de jeugddienst immers maar één persoon, of een ambtenaar die belast is met o.a. jeugdbeleid. In dat laatste geval spreken we doorgaans over een ‘combinatie-ambtenaar’. De jeugddienst heeft de volgende taken volgens de leidraad (Caluwaerts, 2005): “Het ontwikkelen van een jeugdwerkbeleid. o o -

Het begeleiden en ondersteunen van het particulier jeugdwerk. Het opzetten van gemeentelijke jeugdwerkinitiatieven, aanvullend op de particuliere jeug d-

werkinitiatieven. Het verzorgen en stimuleren van continue inspraak en participatie. o o

De ondersteuning van de gemeentelijke jeugdraad. Het organiseren en stimuleren van een permanente inspraak en participatie. Ook in andere beleidssectoren inspraak stimuleren.

o -

Het terugkoppelen van beslissingen van het gemeentebestuur aan de kinderen, jongeren en het jeugdwerk en vice versa.

Het creëren, stimuleren en sturen van netwerken. o Netwerken om de ontplooiing van kinderen en jongeren in hun vrije tijd met zijn allen vorm o

te geven en op elkaar af te stemmen. Netwerken om al de aspecten van het jeugdbeleid op elkaar af te stemmen.”

We zien de laatste jaren dat deze laatste poot van de jeugddienst is uitgebreid naar het vormgeven van een categoriaal jeugdbeleid: niet alleen het vrijetijdsaanbod is zaak van de jeugddienst, maar alle beleid dat van invloed is op kinderen en jongeren. De jeugddienst tekent hierin bij voorkeur beleidslijnen uit samen met partners. Het vormen van netwerken is hierbij inderdaad een belangrijke manier om vorm te geven aan een breed jeugdbeleid. De jeugdconsulent heeft daarnaast een uitvoerende en raadgevende rol naar de schepen van jeugd en het gemeentebestuur. Hij schrijft ook het jeugdbeleidsplan en onderhandelt over de jeugdbegroting. Een belangrijke taak is daarom het managen van het ‘communicatief planningsproces’. Dit is een hele boterham, zeker als deze taken neerkomen op één (deeltijdse) jeugdambtenaar. Ook de leidraad geeft aan dat de raadgevende positie van de jeugdconsulent ten opzichte van schepen en college een moeilijke


p9 | 56

is: “Dit is een moeilijke positie voor de jeugddienst. De personeelsleden pleiten voor jeugd en jeug dwerk, maar moeten ook trouw zijn aan het gemeentebestuur.”

Profiel van een ideale jeugdconsulent De jeugdconsulent heeft bovendien bij voorkeur al enige ervaring in jeugdwerk en met (gemeentelijk) jeugdb eleid. Dit kan door in het jeugdwerk te hebben gewerkt als beroepskracht, maar ook door bijvoorbeeld als vrijwilliger al van alles te hebben georganiseerd of in de jeugdraad te hebben gezeten. In de leidraad wordt ook g eschetst wat de jeugdconsulent moet kennen, kunnen en tonen aan attitudes. ‘De gemeentelijke jeugddienst in de kijker’ (Caluwaerts, 2005) omschrijft dat als volgt: “De jeugdconsulent kent: -

De werking van de gemeente. De wetgeving over jeugd, jeugdbeleid en cultuurbeleid (noties).

-

De belangrijkste partners in het jeugdlandschap.

-

De ‘jeugd’, jeugdcultuur, het jeugdwerk, het welzijnsbeleid en de vrijetijdsbesteding en kan zich hie rover een beeld vormen door literatuur te verzamelen en lezen.”

“De jeugdconsulent kan: -

Schriftelijk en mondeling communiceren, zowel met de doelgroep(en) als met collega’s, het andere gemeentepersoneel en de beleidsverantwoordelijken (burgemeester, schepenen, …)

-

Goed met groepen omgaan (vergadertechnieken, procesbegeleiding …) Werken in een team van zeer verschillenden mensen, beroepskrachten én vrijwilligers.

-

Klanken, ervaringen, oplossingen en keuzes juist, neutraal en duidelijk verwoorden. De weg vinden in documenten en administratie én kan taalgebruik aanpassen om dossiers samen te

-

stellen. Termen en begrippen uit het gemeente- en jeugdbeleid vertalen voor kinderen en jongeren en hun

-

ideeën een administratieve vorm geven. Zelf zijn werk plannen, hierbij rekening houdend met drukke en minder drukke periodes (schoolvaka nties, planningsperiodes, …)

-

Strategisch denken en handelen in termen van doelen, middelen, timing en evaluatie.”

“De jeugdconsulent heeft de volgende attitudes. De jeugdconsulent: Toont interesse en ontwikkelt een visie omtrent jeugd en jeugdbeleid. Het is belangrijk dat de jeugdconsulent weet wat er leeft in zijn gemeente, maar om een degelijk jeugdbeleid mee vorm te geven is het evenzeer belangrijk dat hij/zij op de hoogte blijft van nieuwe tendensen en ontwikkelingen op het vlak van jeugdbeleid. Het op de voet volgen van vakliteratuur en lopend wetenschappelijk onderzoek is een must. -

-

Is enthousiast en toont betrokkenheid bij het ontwikkelen en voeren van een jeugdbeleid. Hij/zij beschikt over de nodige energie, het juiste inzicht en de goede aanpak om collega’s en beleidsmakers met zijn overtuiging positief aan te steken. Gelooft in de sterkte van het jeugdwerk en dee kracht en mogelijkheden van jonge mensen.

-

Heeft zin voor initiatief en doorzettingsvermogen. Hij/zij is creatief en kan snel nieuwe oplossingen b edenken voor gerezen problemen. De jeugdconsulent ontwikkelt en lanceert een frisse beleidsaanpak.

-

Is participatief ingesteld. Hij/zij bezit de reflex om zijn oor te luisteren te leggen bij alle actoren en is bereid om genomen beslissingen steeds te kunnen verantwoorden en terug te koppelen naar de doelgroep.

-

Getuigt van een grote mobiliteit en flexibiliteit. Het jeugdwerk op lokaal niveau krioelt, bloeit en broeit immers van de vrijwillige activiteit. Dit is vaak ook buiten de normale diensturen en op uiteenlopende locaties.


p10 | 56

-

Heeft een kritische ingesteldheid. Hij/zij kan de verschillende meningen van jeugd, jeugdwerk en gemeentebestuur in een juist perspectief zetten. Hij durft ingaan tegen gangbare opinies, zeker als jongeren al te gemakkelijk als probleemgroep worden voorgesteld. Hij/zij kan en durft ook een eigen me-

-

ning formuleren. Stelt zich op als een bemiddelaar. Hij/zij stelt zich ten dienste van de doelgroep en neemt de juiste att itude aan bij conflicten tussen doelgroepen en opdrachtgevers. Eén van de uitdagingen voor de jeugdconsulent is om met uiteenlopende publieksgroepen een bevoorrechte en vertrouwensvolle band op te bouwen. Langs de ene kant rekenen jongeren en jeugdwerkers op hem/haar, om hun noden en behoeften aan te kaarten en te bepleiten bij de overheid. Anderzijds zet de gemeente hem/haar i n om haar overwegingen en keuzes uit te leggen aan de jeugdraad en de jeugd in het algemeen. Dit vero nderstelt dus een open, eerlijke en duidelijke communicatie en een goede mix van betrokkenheid en

-

professionele afstand.” Is gericht op samenwerking, samenspraak en overleg.

-

Is bereid zich permanent bij te scholen.

Vooral in de attitudes zien we een aantal (vetgedrukte) zaken die eigen zijn aan de positie van de jeugdcons ulent.


p11 | 56

De ontwikkeling van de gemeentelijke jeugddienst en haar terrein Redig (2000) geeft een uitgebreide situering van de ontwikkeling van het beroep van jeugdambtenaar. We zullen deze beschrijving samenvatten en aanvullen met de evolutie die we de afgelopen 10 jaar zien. Redig onderscheidt verschillende periodes:

1973-1980: de opkomst van de eerste gemeentelijke jeugdambtenaren De eerste jeugdconsulenten werden aangesteld in 1973 te Mechelen en Turnhout. Tijdens de jaren ’70 breidt hun aantal geleidelijk uit tot ruim 40 in 1978. Hierbij zijn vooral middelgrote gemeenten. In tegenstelling tot de sectoren cultuur en sport was er geen centrale regie voor jeugd, en geen financiële ondersteuning. Daar waar jeugdconsulenten aangesteld werden, was dat dan ook het gevolg van een lokaal proces. Redig: “Lokale besturen behielden een veel grotere autonomie om het functioneren van de jeugdconsulent in te vullen. Hierbij speelden ook specifieke plaatselijke factoren, o.a. door de toevallige kracht van een bepaalde actor (vb. schepen of jeugdraad). We kunnen de opkomst van de functie van jeugdconsulent kaderen binnen een aantal maatschappelijke ontwikkelingen. In de eerste plaats was de verzorgingsstaat op haar hoogtepunt (cf. de OCMW-wet uit 1976) en was het overheidsbeleid nog gebaseerd op een groot geloof in de economische ontwikkeling. Do el van de OCMW-wet was dan ook om tot een breed, offensief lokaal welzijnsbeleid te komen. Daarnaast zien we in deze periode een beginnende culturele autonomie voor Vlaanderen, met de oprichting van de Cultuurraad in 1970. De Cultuurraad zorgde voor heel wat stimulansen om te investeren in lokale sport- en cultuurinfrastructuur. In de periode na 1968 worden jongeren steeds meer een doelgroep om rekening mee te houden. De eerste jeugdambtenaren hadden dan ook enerzijds de taak “het roerige en kritische van jongeren te kanaliseren en beheersen”, anderzijds werkte men ook vanuit een positieve, offensieve benadering. In 1977 wordt het aantal gemeenten in Vlaanderen gereduceerd van van 900 naar 308. Doordat gemeenten groter worden, is er binnen hun administraties meer ruimte voor specifieke ambten. We zien tegelijk een beginnende professionalisering in de sociale en culturele sector, met maatschappelijk assistenten en sociaal-cultureel werkers die werk vinden binnen lokale overheden. Vanuit het nationale niveau werden er in 1977 een campagne ‘Jeugd en gemeente’ gevoerd en in 1979 een publicatie ‘De jeugdconsulent nader bekeken’ uitgebracht. In 1979 werd de VVJ opgericht, de Vereniging Vlaamse Jeugdconsulenten, waarbij jeugdambtenaren toen nog als persoon lid werden (nu wordt de gemeente lid). 1979 was ook het Internationale Jaar van het Kind.

De jaren 1980: probleemgroepen en jeugdwelzijnsbeleid In de jaren ‘80 worden de grenzen van de verzorgingsstaat duidelijk: een economische crisis slaat toe. In de welzijnssector gaat men zich focussen op allerlei probleemgroepen: armen, analfabeten, immigranten. Ook binnen het jeugdbeleid is dit voelbaar, met aandacht voor jonge werklozen en laaggeschoolden en migrante njeugd. Er worden heel wat programma’s opgestart om de hoge werkeloosheid onder jongeren terug te dringen (cf. DAC). Zo krijgen gemeentes de kans heel wat jonge mensen aan te werven in een contractueel verband. Hierdoor starten heel wat gemeentes die tot nu toe niet jeugd bezig waren met een jeugddienst. Het aantal leden van de VVJ laat deze groei zien: van 120 in 1985 tot 180 in 1990. De VVJ is inmiddels omgedoopt tot Vereniging Vlaamse Jeugddiensten- en Jeugdconsulenten, waarvan gemeentebesturen lid zijn. De eerste jaren van de jaren ’80 zijn belangrijk voor de profilering van de gemeentelijke jeugddienst met een aantal zeer specifieke publicaties. Jeugdbeleid wordt veel breder gezien als een jeugdwelzijnsbeleid in plaats van een jeug dwerkbeleid. Jeugdbeleid wordt een beleid dat zich afspeelt op allerlei terreinen waar jeugd mee in aanraking komt. De tijdsgeest maakte het echter niet altijd makkelijk: welzijnsbeleid wordt gemakkelijk een defensief b e-


p12 | 56

leid gericht op problemen en het jeugdwerk werd in vraag gesteld (wat is het maatschappelijk nut om dit te financieren?). Zowel het jeugdwerk als het offensieve beleid overleven echter en krijgen nieuwe kansen in de jaren 1990.

De jaren 1990: bestendiging van het gemeentelijk jeugdbeleid De jaren ’90 maken van de verzorgingsstaat een actieve welvaartsstaat: de economie trekt aan, maar vanaf nu wordt niet iedereen meer onvoorwaardelijk verzorgd. Er komt meer aandacht voor efficiëntie, effectiviteit en degelijk bestuur, ook op lokaal niveau. De gemeentefinanciën worden terug gezond en de gemeentelijke b evoegdheden nemen toe. Vlaanderen doet hiervoor een beroep op gemeentelijke beleidsplannen. In 1989 publiceren de Dienst Jeugdwerk (nu Afdeling Jeugd en Sport) en VVJ de eerste Atlas Gemeentelijk Jeug dbeleid, die toonde dat de nu 150 jeugddiensten voor een diverse en relevante praktijk stonden. Ook verscheen voor het eerst een artikel over het profiel van de jeugddienst. Steeds meer ontstond echter een nieuw gedachtegoed binnen VVJ, VVSG en de Vlaamse administratie: het spoor van jeugdwelzijnsbeleid is niet haalbaar, jeugdwerk zou beter als een apart beleidsdomein benaderd worden (Redig, 2000). Bovendien moest het lokaal beleid het resultaat zijn van communicatieve processen met betro kken actoren. In 1993 werd dan ook het Decreet op het gemeentelijk jeugdwerkbeleid 1 goedgekeurd. Tussen 1994 en 1999 werden daardoor 3 jeugdwerkbeleidsplannen geschreven in bijna alle gemeentes 2. Met het decreet kwam een extra beleidsbevoegdheid en een belangrijke toename van middelen van Vlaanderen naar de lokale besturen, die duidelijk voor een stimulans zorgde. Er werden enorm veel jeugdconsulenten aangeworven, nagenoeg overal was er nu iemand expliciet toegewezen voor jeugd. Het feit dat in het decreet er een verplichte ondersteunend ambtenaar voor de jeugdraad werd opgenomen, droeg hier zeker aan bij (Ipermans, 20123). In 1998 werken er 686 mensen op gemeentelijke jeugddiensten, gemiddeld gaat het om 0,85 VTE per 10.000 inwoners. Het takenpakket werd in de iets grotere gemeenten verder uitgesplitst (bijvoorbeeld iemand voor de ondersteuning van het jeugdwerk en iemand voor de taken rond participatie en inspraak) (Ipermans, 2012). Het jeugdwelzijnsbeleid kreeg met name in de grotere gemeenten of de gemeenten met extra middelen hiervoor aandacht. De jeugddiensten hadden een zeer belangrijke rol in het slagen van de planningsopdrachten.

De jaren 2000 Een Vlaams jeugdbeleid Na de eeuwwisseling veranderde het jeugdbeleidslandschap aanzienlijk. Vlaanderen kreeg – met Bert Anciaux – voor het eerst een volwaardige minister van Jeugd. Dat vertaalde zich onmiddellijk in meer beleidsaandacht (eerste Vlaams Jeugdwerkbeleidsplan en Jeugdbeleidsplan) en een stevig kabinet dat heel wat dossiers in een communicatieve sfeer wenste aan te pakken (VVJ, 2010). Daarnaast zag Steunpunt Jeugd het leve nslicht en de Jeugdraad voor de Vlaamse Gemeenschap werd omgeturnd in een dynamischere Vlaamse Jeugdraad, terwijl ook de afdeling Jeugd & Sport van de Vlaamse overheid een actieve rol blijft spelen. Tussen 1999 en 2009 namen de middelen binnen het decreet lokaal jeugdbeleid met 63 % toe. Het aantal gemeentebesturen dat een jeugdbeleidsplan indiende bleef over de hele periode zo goed als hetzelfde: op enkele uitzonderingen na dienen nag enoeg alle gemeenten een jeugdbeleidsplan in. In 2009 wordt VVJ decretaal verankert als Vlaamse instelling voor het jeugdbeleid: een bevestiging van het belang van de rol van gemeentelijke jeugdconsulenten. Een breder jeugdbeleid VVJ (2010) zag een gestage evolutie naar een ‘breder’ jeugdbeleid. Het tweede Vlaamse jeugdbeleidsplan (2006 – 2009) illustreert deze verschuiving met een duidelijke beleidskeuze voor een aantal beleidsrotondes waar 1 Decreet van 9 juni 1993 houdende de subsidiëring van de gemeentebesturen en de Vlaamse Gemeenschapscommissie inzake

het voeren van een jeugdwerkbeleid. 2 1995, 1996-1998 en 1999-2001 3 Gesprek met Marc Ipermans, voormalig stafmedewerker en coördinator van VVJ


p13 | 56

kruisverbindingen tussen jeugd en andere beleidsdomeinen worden aangegaan. De wijziging van het decreet lokaal jeugdbeleid in 2006 hervormde het gemeentelijk jeugdwerkbeleidsplan in een jeugdbeleidsplan met twee hoofdstukken: jeugdwerkbeleid en jeugdbeleid. De bewuste keuze voor een categoriaal jeugdbelei d werd ook duidelijk in het vernieuwde decreet Vlaams Jeugdbeleid van 2008. Maar niet alleen de beleidsinzet maakt dat er een grotere aandacht is. In heel wat gemeenten is men in de afgelopen 15 jaar het belang van jeugdbeleid gaan zien: een kindvriendelijke stad of gemeente draagt immers bij tot het tegengaan of voorkomen van de leegloop. Jonge gezinnen overtuigen om in de gemeente te willen wonen is belangrijk voor de toekomst van een gemeente (Ipermans, 2012). In de praktijk zien we een aandacht voor verschillende thema’s (VVJ, 2010; Ipermans, 2012; VVJ, 2012): -

-

Participatie wordt ruimer gezien, als meer dan alleen de jeugdraad of de occasionele enquete. Ande rzijds is er ook wel een zekere ‘inspraakmoeheid’: na enthouasiaste pogingen in de jaren ’90 weegt de ‘planlast’ ook op dit vlak door. Jeugdruimte in verschillende betekenissen: o o

Speelweefsel: het in kaart brengen van speelplekken. Kinderen in de publieke ruimte: de publieke ruimte wordt steeds beperkter, waardoor de aandacht voor de verdeling van deze ruimte vergroot. Aandacht voor de invulling van speelruimte, als meer dan het plaatsen van een schommel en een glijbaan.

o

Hangjongeren: aansluitend bij het vorige punt, worden rondhangende jongeren op enkele j aren een ‘hot issue’ in de media: hun aanwezigheid lijkt een synoniem voor overlast. Hoewel rondhangen voor veel jongeren een in wezen onschuldig tijdverdrijf is, worstelt de samenl e-

o -

ving met hun aanwezigheid in de openbare ruimte en halen problemen uitgebreid de media. Jeugdlokalen: de locaties waar jongeren zich verenigen komen onder de aandacht, onder

meer door de prioriteiten ‘jeugdruimte’ (2005) en ‘brandveiligheid’ (2011). Jeugdcultuur: de prioriteit ‘jeugdcultuur’ (2011) richt zich zowel op cultuurbeleving als cultuurbeoefening bij jongeren. Dit kan cultuur met de grote en kleine C zijn. De prioriteit wil jongeren stimuleren om deel te nemen aan cultuur, maar inspelen op jeugd als cultuurmakers.

-

Jeugdwelzijn in de brede zin blijft een terrein waar jeugdambtenaren zich regelmatig bevinden. Ook hier zien we een aantal thema’s naar voren komen: o

De aandacht voor maatschappelijk kwetsbare kinderen en jongeren binnen het vrijetijdsb eleid van de gemeente. Dit onder meer door de subsidiëring van de werkingen maatschappelijk kwetsbare kinderen en jongeren binnen het decreet lokaal jeugdbeleid. Heel wat gemeenten en WMKJ’s werkten in het afgelopen decennium een constructieve samenwerking uit. Binnen het nieuwe decreet zal dit wellicht nog toenemen, gezien de aandacht voor maatschappelijk

o

kwetsbare kinderen en jongeren een vaste prioriteit zal worden. De instelling van een lokaal overleg kinderopvang, waar de jeugddienst vaak aan deelneemt

o

vanuit de buitenschoolse kinderopvang of omdat zij het thema in zijn geheel beheren. Opvoedingsondersteuning, waarvoor ook een lokaal overleg in het leven werd geroepen.

o

Aandacht voor heel wat thema’s die ook de vrije tijd van kinderen en jongeren doorkruisen, zoals alcohol- en drugspreventie, armoede, psychosociaal welzijn, veiligheid, etc.

Het lokaal niveau als spil Op heel wat beleidsdomeinen wordt het belang beklemtoond van een lokale aanpak. Ook de Vlaamse overheid nam een aantal initiatieven om dit mogelijk te maken, denk aan het decreet opvoedingsondersteuning, flank erend onderwijsbeleid, afstemming van de kinderopvang, … In al deze beleidsinitiatieven wordt een grote rol toebedeeld aan de lokale besturen. Enerzijds biedt dit kansen om beleidsoverschreidend samen te werken op een niveau dat dicht bij de burger staat. Een probleem hierbij blijft evenwel dat gemeentebesturen voor het opnemen van deze rol niet of nauwelijks middelen hebben of krijgen. Vaak betekent dit voor jeugdambtenaren (en andere ambtenaren) extra thema’s in een al overvol takenpakket, waardoor bepaalde thema’s weinig uitgewerkt blijven. De lokale organisatie


p14 | 56

De wijze waarop gemeentebesturen zich organiseren en structureren veranderde. Mede onder invloed van het gemeentedecreet, maar ook globaal in het streven naar een efficiëntere dienstverlening hebben managemen ttechnieken er toe geleid dat vele gemeentelijke organogrammen belangrijke wijzigingen hebben ondergaan. In eerste instantie gold dit vooral voor de grotere gemeenten (+30.000 inwoners), waar de grote van de gemeent elijke diensten een horizontale werking steeds meer bemoeilijkte. In de loop van de afgelopen 10 jaar zien we dat deze beweging zich doorzet naar kleinere gemeenten (Ipermans, 2012). Dit heeft een invloed op de positie van de jeugddienst. Daar waar veel jeugddiensten vroeger in een zeer horizontale structuur konden operer en als autonome dienst, is de jeugddienst nu vaak geclusterd in een groter geheel. Vaak is dit in cultuur - of vrijetijdsdiensten, in een aantal gemeenten in welzijnsdiensten of nog andere clusters (VVJ, 2010). Na clustering is het meestal niet de jeugdambtenaar die het diensthoofd van de grotere entiteit is geworden. In heel weinig gemeenten ook zijn jeugdambtenaren deel van het managementteam. Dit roept vragen op naar welk profiel de lokale jeugdambtenaar in de toekomst moet hebben. Bovendien ligt een grote uitdaging op vlak van het bovenaan plaatsen van een overkoepelende agenda binnen een categoriaal jeugdbeleid. De jeugdambtenaar Voor meer gegevens over de jeugdambtenaar in deze periode verwijzen we naar de paragraaf ‘Profiel van de jeugdambtenaar’. Algemeen lijkt het erop dat het aantal jeugdambtenaren tijdens de jaren 2000 is blijven stijgen, maar nu stagneert (VVJ, 2012). Verder kunnen we op basis van de bovenstaande ontwikkelingen conclud eren dat het beroep van jeugdambtenaar verder gediversifieert is, naar verschillende taken en thema’s. Het werkterrein van de jeugdambtenaar heeft zich uitgebreid naar thema’s uit het brede jeugdbeleid, al blijft de kern (en zeker in kleine gemeenten) het jeugdwerkbeleid. Een uitbreiding van lokale bevoegdheden zonde r de koppeling van middelen vanuit Vlaanderen zorgt vaak voor werkdruk. Jeugdambtenaren werken in een andere gemeent elijke structuur, waar ze een minder direct contact met de hogere functies in de gemeente hebben (vb. secret aris). Diensthoofden en clusterhoofden krijgen geleidelijk een meer bepalende rol in het beleid. Jeugdambtenaren waren voorlopers in het schrijven van beleidsplannen en deden heel wat ervaring op met planmating werken en communicatieve processen opzetten.

Een nieuw decennium: planlastvermindering en de BBC Tijdens dit onderzoek in 2012 staan we aan het begin van een nieuwe periode voor de Vlaamse gemeenten. Het decreet Planlastvermindering 4 en de invoering van de Beheers- en Beleidscyclus zorgen voor de nodige veranderingen. Voortaan zullen lokale besturen niet meer voor elk beleidsdomein een afzonderlijk beleidsplan moeten maken, maar één Strategisch Meerjarenplan. Dit plan past binnen het instrument van de Beheers- en Beleidscyclys, waarbij gemeenten één geïntegreerd instrumentarium krijgen: om hun beleid te plannen, de financiële vertaling daarvan te maken (budgetteren), te bewaken en te registreren (boekhouding) en om over het beleid te rapporteren en het te evalueren. De planning moet voortaan over zes jaar gebeuren. Bovendien krijgen gemeenten de vrijheid om zelf te beslissen wat de speerpunten van hun beleid worden over sectoren heen. Aan de ene kant biedt de strategische meerjarenplanning dus heel wat mogelijkheden om jeugd als een breed beleidsd omein te benaderen. Anderzijds zal het ook van de jeugddienst de nodige inspanningen vergen om jeugd op de agenda te krijgen en om intern een visie en doelstellingen te hebben waar men met het jeugdbeleid in de g emeente naar toe wil. Het decreet Planlastvermindering heeft ook gevolgen voor het decreet Lokaal Jeugdbeleid. Een aanpassing van het decreet werd goedgekeurd op … De jeugddienst moet dus niet langer zelf documenten overmaken aan de Afdeling Jeugd en Sport. Het hebben van een jeugdraad blijft echter wel een voorw aarde voor subsidiëring. De aandacht voor de participatie aan het jeugdwerk van maatschappelijk kwetsbare kinderen en jongeren wordt voor alle gemeenten verplicht, hoewel er niet voor iedereen financiering tegenover staat.

4 Decreet van 15 juli 2011 houdende vaststelling van de algemene regels waaronder in de Vlaamse Gemeenschap en het

Vlaamse Gewest periodieke plan- en rapporteringsverplichtingen aan lokale besturen kunnen worden opgelegd.


p15 | 56

De gevolgen van de overstap naar strategische meerjarenplanning, gecombineerd met een nieuwe clustering van gemeentelijke diensten zullen in de komende jaren moeten blijken.


p16 | 56

Wie is de jeugdambtenaar? En wat hebben de jaren 2000 betekent voor het beroep van jeugdambtenaar? Hiervoor doen we beroep op de gegevens uit het ‘Cijferboek’ dat VVJ 3-jaarlijks publiceert in opdracht van de Vlaamse Overheid, Afdeling Jeugd. De gebruikte tabellen en cijfers komen uit het Cijferboek 2011-2013, wat betekent dat de gegevens verzameld zijn eind 2010.

De plek van de jeugdambtenaar Onderstaande tabel geeft aan welke soorten verschillende jeugdambtenaren we in gemeentes van verschillende groottes vinden. We zien dat het aantal gemeentes met één of meerdere jeugdconsulenten nog steeds stijgt. Enkel de gemeentes met een intergemeentelijke of geen jeugdconsulent dalen. We zien verder dat combinatieamtenaren, geen personeel voor jeugd en jeugdconsulenten in een andere dienst vooral voorkomen in kleine gemeenten. Dit is niet vreemd, gezien het voor kleine gemeenten niet evident is om voor ieder thema iemand vrij te stellen. De percentages geven soms meer dan 100 % aan: dit komt doordat gemeenten soms aangeven dat zij een jeugdconsulent in een jeugddienst én een combinatieambtenaar hebben. Soorten jeugddiensten volgens inwonerscategorie, vergelijking met 2007, % per categorie

Inwonerscategorie

jaar

<10.000 10.001 - 15.000 15.001 - 20.000 20.001 - 30.000 30.001 - 50.000 50.000 - 200.000 > 200.000

Jeugdconsulent in jeugdienst

Jeugdconsulent in andere dienst

Combinatieambtenaar

Geen personeel voor jeugdzaken

Respons (aantal gemeenten)

2007

38,82

8,24

47,06

0,00

85

2010

46,15

8,97

44,87

2,56

78

2007

66,67

2,47

27,16

0,00

81

2010

66,22

8,11

31,08

1,35

74

2007

88,24

0,00

7,84

0,00

51

2010

93,48

2,17

13,04

0,00

46

2007

90,70

4,65

2,33

2,33

43

2010

97,56

4,88

0,00

0,00

41

2007

96,67

3,33

0,00

0,00

30

2010

96,77

6,45

9,68

0,00

31

2007

100,00

0,00

0,00

0,00

10

2010

100,00

0,00

10,00

0,00

10

2007

100,00

0,00

0,00

0,00

2

2010

100,00

0,00

0,00

0,00

2

2004: categorie 15.001 - 30.000 was nog niet gesplitst. Daarom weggelaten.

De plaats in de gemeentelijke diensten De meeste jeugdambtenaren bevinden zich in een jeugddienst. Van de 282 respondenten zijn er 91 gemeenten waar de jeugdambtenaar in een andere dienst zit. Dienst

Aantal

Jeugd

191

Cultuur

30

Vrije tijd

10

Sport

14

Welzijn en sociale zaken

7

Toerisme

7

Andere

23


p17 | 56

Beschikbare uren voor jeugd Beschikbare uren

Aantal jeugdambtenaren

38 uur (voltijds)

548

30-37,5 uur

128

20-30 uur

34

19 uur (halftijds)

164

Minder dan 19 uur

47

Totaal

921

Aanwervings- en opleidingsniveau Personeel op jeugddiensten naar functie en aanwervingsniveau A

B

C

D

E

Totaal

Jeugdconsulent

3

229

36

2

0

270

Diensthoofd

21

29

5

0

0

55

Combinatieambtenaar

2

38

16

2

0

58

Personeelslid met thematische inhoudelijke opdracht

9

57

19

4

0

89

Programmator/animator/jeugdwerker

0

68

98

22

6

194

Administratief

1

4

149

37

1

192

Technisch/logistiek

0

1

7

32

22

62

36 426 330 99 29 920 Totaal 2007: functies konden vrij ingevuld worden en werden achteraf geïnterpreteerd en ingedeeld in de categorieën. 2010: invullers moesten zelf categorie aanduiden.

Het grootste aantal jeugdconsulenten wordt betaald op B-niveau, toch zijn er ook nog 36 jeugdconsulenten die op C-niveau betaald worden. Hetzelfde zien we bij de combinatieambtenaren en personeelsleden met een thematische inhoudelijke opdracht. Er zijn zelfs enkele diensthoofden die op C-niveau worden betaald. Dit is opvallend, gezien de taken die van jeugdconsulenten en diensthoofden verwacht worden naar beleidsplanning, co mmunicatieve processen en bevragingen bij en met kinderen en jongeren, strategisch denken, etc. We zien verder dat 194 van de 920 personeelsleden programmator, animator of jeugdwerker is. Dit betekent dat 21 % of 1 op 5 van de jeugdambtenaren in hun dagdagelijks werk intensief met kinderen en jongeren bezig zijn. Hierin zijn dan de jeugdconsulenten die naast hun andere taken ook instaan voor de organisatie van een spee lplein of Grabbelpas (waarbij ze in periodes ook nauw met jongeren aan het werk zijn) nog niet meegerekend. Opleidingsniveau per functie Univer-

Hoger

Hoger

Lager

Lager

Onge-

Blan-

Totaal

sitair

onderwijs

secundair

secundair

onderwijs

schoold

co

Jeugdconsulent

48

182

21

1

0

0

2

252

Diensthoofd

20

29

3

0

0

0

2

52

Combinatieambtenaar Thematisch inhoudelijke

11 5

32 52

13 13

1 0

0 0

0 0

2 0

57 70

opdracht Programmator/animator/

2

92

49

0

0

0

0

143

Administratief Logistiek/technisch

6 0

50 3

114 23

13 25

0 5

0 5

4 0

187 61

Blanco

0

0

0

0

0

0

98

98

Totaal

92

440

236

40

5

5

108

920

jeugdwerker


p18 | 56

Data: Cijferboek lokaal jeugdbeleid We zien hier een vergelijkbare lijn met de verdeling van de aanwervingsniveaus: Relatief gezien vinden we de meeeste universitairen bij de diensthoofden, hoewel ook een groot aantal jeugdconsulenten een universitair diploma heeft; 48/182 of 26%. Ook bij de programmatoren zien we dat het grootste deel van hen een diploma hoger onderwijs heeft, terwijl het meerendeel van hen op C-niveau betaald wordt. Deze vaststelling werd al eerder gedaan (Van Nieuwenhove, 2004). In dit onderzoek werd door een aantal bevraagden aangegeven dat “een gemeentebestuur soms een vacature uitschrijft op C-niveau vanuit de wetenschap dat er toch voldoende hoger geschoolden zullen solliciteren” (p.52). Statuut van de personeelsleden, vergelijking met 2004 en 2007 aantal 2004

% 2004

aantal 2007

% 2007

aantal 2010

% 2010

Vastbenoemd

192

24,3

208

21,87

239

28,86

Contractueel onbepaalde duur

234

29,62

391

41,11

327

39,49

Contractueel bepaalde duur

82

10,38

112

11,78

64

7,73

Gesubsidieerde contractueel

232

29,37

181

19,03

170

20,53

Sociale Maribel

18

2,28

37

3,89

28

3,38

Startbaan

21

2,66

8

0,84

0

0,00

Andere

11

1,39

14

1,47

0

0,00

Totaal

790

100,00

951

100,00

828

100,00

Ten opzichte van 2004 is het aantal personeelsleden met een vast contract gestegen met 10 %. Het aantal gesubsidieerde contracten is dan weer opvallend gedaald met 10 %. De startbanen eveneens verdwenen. Dit heeft te maken met een aantal veranderingen in de Vlaamse regelgeving. Het totaal aantal jeugdconsulenten is gedaald volgens deze tabel, maar we moeten hierbij in acht nemen dat de respons voor het cijferboek 2011 -2013 lager lag. Er zijn veel statutairen, maar daarin zitten ook administratieve krachten die nog andere diensten ondersteunen.

De persoon van de jeugdambtenaar Verhouding mannen - vrouwen binnen de verschillende functies, percentages per functie (n2007 = 950, n2010 = 926) man Jeugdconsulent Combinatieambtenaar Diensthoofd Administratief Personeelslid met thematische inhoudelijke opdracht Programmator / animator / jeugdwerker Technisch / logistiek Totaal

2007 vrouw

man

2010 vrouw

44,09

55,91

38,83

61,17

30,26

69,74

30,51

69,49

52,38

47,62

58,18

41,82

26,89

73,11

20,10

79,90

27,27

72,73

48,31

51,69

52,13

47,87

50,00

50,00

62,96

37,04

58,06

41,94

41,47

58,53

40,06

59,94

Ongeveer 60 % van de jeugdambtenaren is vrouw, 40 % is man. Onder de meeste functies zijn de vrouwen zelfs nog talrijker, enkel bij de diensthoofden en de technische medewerkers zijn de mannen lichtjes in de meerderheid.


p19 | 56

Leeftijd van jeugdambteren De gemiddelde leeftijd van de jeugdambtenaar bedraagt 36 jaar5. Dit suggereert dat de gemiddelde jeugdambtenaar ouder wordt: in 2004 was het gemiddelde nog 32 jaar (Van Nieuwenhove, 2004). De meeste jeugdconsulenten zijn twintigers en dertigers, dit blijft onveranderd. De groep oudere jeugdambtenaren stijgt van 12.24 % naar 18,58 %. Het aantal jeugdambtenaren jonger dan 26 jaar daalt van 23.25 % naar 10,63 %. Geboortejaar 1940-1949 1950-1959 1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999

Aantal personen 1 56 132 255 371 3 818

5 Gegevens uit datacollectie Cijferboek 2012.


p20 | 56

Positie binnen de gemeentelijke structuur Zoveel gemeenten, zoveel structuren. Het is dus niet mogelijk om een beeld te geven van dé positie van de jeugddienst. Wel schetsen we een algemeen kader en enkele belangrijke recente ontwikkelingen.

Een nieuwe lokale organisatie Het gemeentedecreet heeft gezorgd voor een nieuw kader voor de gemeentelijke organisatie. Een belangrijke verandering hierin is dat men gaat werken met een managementteam op het strategische niveau (Laga & Suykens, 2005). Vroeger zat op dit niveau in veel gemeenten de macht geconcentreerd bij de secretaris, hoewel in heel wat gemeenten hiermee omgegaan werd door de link tussen de diensthoofden en schepenen sterker te maken (Bovy et al, 2002b). In het gemeentedecreet 6 wordt het verplicht voor elke gemeente om een managementteam (of MAT) te hebben. Hierin zitten de gemeentesecretaris, de ontvanger en enkele die nsthoofden.

Vroegere wettelijke model

Diensthoofdenmodel

kiezers

kiezers

gemeenteraad

gemeenteraad

college

college

Burg.

Burg.

secretaris

O

D dh dh dh dh dh d Gemeentelijke diensten

Secretaris Dh Dh dh dh dh ont. Gemeentelijke diensten

Schema: nieuwe gemeentelijke structuur (Bovy et al, 2002b)

Vaak bestond (zeker in kleine gemeenten) echter een vrij horizontale structuur zonder diensthoofden. Hier zou het MAT dan enkel uit de secretaris en ontvanger/financieel beheerder bestaan. Dit betekent voor veel gemeenten het opstellen van een nieuw organogram (Verhelst, 2010). Nieuwe organogrammen met een meer verticale structuur zorgen voor verschuivingen voor de gemeentelijke diensten, en met name voor de kleinere, zoals de jeugddienst. Deze ontwikkeling wordt versterkt door de invoering van een beleids- en beheerscyclus en de strategische meerjarenplanning binnen het Gemeentedecreet en vooral de koppeling hiervan aan het ‘Planlastend ecreet7’.

6 Gemeentedecreet van 15 juli 2005, B.S. 31 augustus 2005, artikel 96. 7 Decreet van 15 juli 2011 houdende vaststelling van de algemene regels waaronder in de Vlaamse Gemeenschap en het

Vlaamse Gewest periodieke plan- en rapporteringsverplichtingen aan lokale besturen kunnen worden opgelegd.


p21 | 56

Eén strategisch meerjarenplan Sinds een aantal jaren werd er binnen de lokale besturen geklaagd over de ‘planlast’: voor elk beleidsdomein moest er een apart beleidsplan worden ingediend, wat voor veel administratieve rompslomp zo rgde. In het gemeentedecreet werden gemeenten al verplicht om een strategisch plan met de beleidslijnen over een periode van zes jaar in te dienen8. Een eerste ervaring met strategische meerjarenplanning werd dus al opgedaan de periode 2007-2012. In 2013 zal voor het eerst de start worden gemaakt met een strategisch plan waarin de gemeente haar beleid samenvat over alle beleidsdomeinen heen voor de periode 2014-2019. De jeugddienst zal dus niet meer een eigen jeugdbeleidsplan moeten indienen bij de Vlaamse administratie 9. Dit versterkt de beweging naar een verticalere structuur, waarbij het managementteam beslissingen op strat egisch niveau neemt, en de diensthoofden verantwoordelijk zijn voor het gevoerde beleid.

De jeugddienst binnen dit kader Dit heeft consequenties voor de jeugddienst. We illustreren dit aan de hand van een voorbeeld:

Vroegere situatie

Huidige/toekomstige situatie

Secretaris l

Secretaris / MAT l

Jeugdambtenaar

Afdelingshoofd vrije tijd/welzijn/.. l (Diensthoofd jeugd) l Jeugdambtenaar

Illustratie van veranderende situatie voor de jeugddienst Jeugdambtenaren kunnen riskeren dus in een positie terecht te komen waar ze veel minder direct invloed he bben op het beleid. Waar ze vroeger zelf de beleidsprioriteiten voor hun beleidsdomein bepaalden, ligt die verantwoordelijkheid nu op een hoger niveau. De handelingsruimte van jeugdambtenaren kan hierdoor verkleinen. Anderzijds kan het ook kansen bieden als een jeugdambtenaar diensthoofd of lid van het MAT wordt. De invloed op het gemeentelijk beleid en de kansen voor een breed jeugdbeleid worden dan juist groter. Aangezien we ons bij het schrijven van deze tekst in begin 2012 midden in het veranderingsproces bevinden, hebben we geen gegevens over naar welke clusters en posities de jeugdambtenaren zullen verschuiven en of er grote veranderingen plaatsvinden. De signalen uit het veld geven aan dat jeugd vaak met sport en cultuur onder de noemer ‘vrije tijd’ geclusterd wordt. Dit is niet verbazingwekkend, gezien het feit dat als jeugd in een andere dienst geplaatst is, dat nu ook meestal vrije tijd is. Enerzijds biedt dit kansen voor een grensoverschrijdend vrijetijdsbeleid, anderzijds is jeugd meer dan de vrije tijd alleen. De vraag is wie dan of de positie van de jeugddienst nog toelaat om ook op andere beleidsdomeinen de belangen van de jeugd te behartigen.

Verschuiving van taakinvulling De verandering van de positie van de jeugdambtenaar binnen de gemeentelijke organisatie heeft mogelijk ook een gevolg voor de taakinvulling. Waar dat vroeger jeugdambtenaren uitgesproken de combinatie maakten tussen beleid en uitvoering, zullen mogelijk de beleidstaken meer naar de cluster- en/of diensthoofden verschuiven, waarbij het zwaartepunt voor de jeugdambtenaren bij het uitvoerende werk komt te liggen.

8 Gemeentedecreet, art. 146-148. 9 Zie voor meer informatie http://www.vvj.be/beleid-en-praktijk/beleids-en-beheerscyclus


p22 | 56

Verschillende bestuursstijlen, verschillende posities We zagen al twee aspecten van de gemeentelijke organisatie die invloed hebben op de positie van de jeugdam btenaar: het organogram en de beleids- en beheerscyclus. Een derde aspect is minder structureel van aard, maar daarom niet minder belangrijk: de bestuursstijl. De bestuursstijl zal bovendien waarschijnlijk mee bepalen op welke manier de gemeentelijke structuur wordt ingericht; in hoeverre er plaats is voor interactie in het belei sproces en of er hiermee rekening wordt gehouden in het organogram. We onderscheiden een interactieve en een niet-interactieve bestuursstijl (VVSG, 2012) 10. Interactieve bestuursstijl Bestuursstijl

Rol van het bestuur

Faciliterende stijl

Biedt ondersteuning (tijd, geld, deskundigheid, mate-

Samenwerkende stijl

riële hulpmiddelen) Werkt op basis van gelijkwaardigheid met andere

Delegerende stijl

partijen samen Geeft aan de participant de bevoegdheid om binnen de randvoorwaarden zelf beslissingen te nemen of uitvoering aan het beleid te geven.

Participatieve stijl

Vraagt een open advies waarbij veel ruimte voor discussie en inbreng mogelijk is. Dit betekent onder meer dan de participanten een eigen probleemdefinitie en oplossingsrichting kunnen aangeven.

Niet-activerende bestuursstijl Bestuursstijl

Rol van het bestuur

Consultatieve stijl

Raadpleegt de participanten over een gesloten vraagstelling. Men kan zich dan alleen uitspreken over het voorliggend plan en het plan enkel van commentaar voorzien.

Informatieve stijl

Autoritaire stijl

Voert geheel zelfstandig beleid. Dit beleid wordt kenbaar gemaakt waarbij getracht wordt bij de participanten draagvlak te vinden door hen te overtuigen Voert geheel zelfstandig beleid en verschaft hierover geen informatie.

10 Zie:

http://www.vvsg.be/veiligheid/gemeentelijkveiligheidsbeleid/burgerparticipatie/wetenschappelijke%20benadering/Pages/Best uursstijlen.aspx


p23 | 56

Juridisch kader voor jeugdambtenaren Deontologische rechten en plichten in het gemeentedecreet Het decreet en de rechtspositie Het Gemeentedecreet geldt voor alle personeelsleden van het gemeentebestuur, zowel de vastbenoemden als de contractanten. Ook contractanten leggen de eed af. Dit is een logisch gevolg van het feit dat gemeentebesturen steeds meer mogelijkheden krijgen om mensen in contractueel verband aan te werven. De rechtspositieregeling geldt dan ook grotendeels hetzelfde voor statutairen en contractuelen. Alleen als het door arbeidsrechtelijke of andere juridische belemmeringen niet mogelijk is, wordt van dat uitgangspunt afgeweken (ABB, 2008, p. 22). De decretaal vastgestelde uitzonderingen hebben betrekking op: -

De administratieve standen en de (weerslag op de) anciënniteit; de dienstbeëindiging. De overgangsregels voor de in dienst zijnde statutaire personeelsleden.

-

Het verlies van de hoedanigheid van statutair personeelslid en de ambtsneerlegging. De tuchtregels.

Voor dit laatste geldt dat contractanten onder de Wet op de Arbeidsovereenkomsten vallen. Bij grove fouten kunnen zij dus bijvoorbeeld ontslagen worden, hetgeen bij statutairen enkel onder de tuchtregels mogelijk is. Art. 106 (…) Onverminderd artikel 77 leggen personeelsleden van de gemeente de volgende eed af in handen van de gemeentesecretaris: “Ik zweer de verplichtingen van mijn ambt trouw na te komen.” De weigering tot eedaflegging staat gelijk met verzaking van de aanstelling.

De eed die een ambtenaar aflegt bij de start van zijn of haar aanstelling op de jeugddienst brengt dus met zi ch mee dat men de verplichtingen die horen bij het ambt trouw na moet komen. In de artikels die hierop volgen worden de verplichtingen die betrekking hebben op het op ethisch verantwoorde wijze uitvoeren van het beroep nader toegelicht.

Loyaliteit Art. 107. §1. De personeelsleden oefenen hun ambt op een loyale en correcte wijze uit. De personeelsleden zetten zich in op een actieve en constructieve wijze voor de realisatie van de opdracht en de doelstelli ngen van de gemeente. §2. De personeelsleden respecteren de persoonlijke waardigheid van iedereen.

In feite is dit een fundamentele basisregel voor elk gemeentelijk personeelslid (Laga & Suykens, 2006). Het gemeentebestuur heeft een aantal doelstellingen die men wil realiseren, en het personeelslid wo rdt geacht hier ten volle aan mee te werken. Dit in principe ongeacht de eigen visie of mening, en met respect voor de waardi gheid van de burger, mandatarissen en collega’s. “Loyale ambtsuitoefening houdt onder meer de verplichting in om beslissingen van het gemeentebestuur loyaal en plichtsbewust uit te voeren: in alle omstandigheden neemt men het belang van het bestuur in ogenschouw.” In de deontologische code van de Vlaamse ambtenaren 11 wordt het principe van de loyaliteit als volgt verwoord: “Zodra een beslissing is genomen, schaart u zich erachter en voert u die snel en efficiënt uit.” Een ambtenaar mag binnen zijn spreekrecht zijn hiërarchische meerderen proberen overtuigen van zijn s tandpunt, maar eens de beslissing is genomen moet hij zich hiernaar schikken. 11 Omzendbrief nr. AZ/MIN/98/4 van 1 september 1998. Deontologische code voor de personeelsleden van de diensten van de

Vlaamse regering.


p24 | 56

Hiërarchische gehoorzaamheid Gevolg hiervan is dat men besluiten van een hiërarchische meerdere moet respecteren en uitvoeren. Het g emeentedecreet duidt de secretaris aan als leider van de gemeentelijke diensten (Artikel 86). Na een diensthoofd of clusterhoofd is de gemeentesecretaris dus voor een jeugdambtenaar de hiërarchische overste. Hij of zij legt verantwoording af aan het gemeentebestuur. De gehoorzaamheidsplicht wordt echter ingeperkt door enkele principes: -

het legaliteitsbeginsel: de opdracht moet wettelijk zijn. Binnen het strafrecht zijn een aantal bepalingen die de ‘onverantwoordelijkheid’ van de ambtenaar benadrukken: indien een ambtenaar een opdracht uitvoerde op bevel van een meerdere, is enkel de hiërarchische meerdere aansprakelijk voor de overtreding van de wet of het protocol. Dit leidt er nogal eens tot de ‘paraplureflex’: het zich laten indekken

-

van hogerhand (Laga & Suykens, 2006) het moraliteitsbeginsel: indien een bevel indruist tegen het individueel geweten (= de eigen morele

-

standaard) zou de uitvoering geweigerd kunnen worden. Dit is in de praktijk niet altijd evident. tenslotte: wanneer een opdracht indruist tegen die van een hiërarchische meerdere, k an een ondergeschikte weigeren een opdracht uit te voeren. Bijvoorbeeld indien de opdracht van een diensthoofd i ndruist tegen die van de gemeentesecretaris.

Spreekrecht en zwijgplicht Art. 108. §1. De personeelsleden hebben spreekrecht ten aanzien van derden met betrekking tot de feiten waarvan zij kennis hebben uit hoofde van hun ambt. Onder voorbehoud van de toepassing van de regelgeving inzake openbaarheid van bestuur, is het voor hen verboden feiten bekend te maken die betrekking hebben op: 1° de veiligheid van het land; 2° de bescherming van de openbare orde; 3° de financiële belangen van de overheid; 4° het voorkomen en het bestraffen van strafbare feiten; 5° het medisch geheim; 6° het vertrouwelijke karakter van commerciële, intellectuele en industriële gegevens; 7° het vertrouwelijke karakter van de beraadslagingen. Het is hen verboden feiten bekend te maken als de bekendmaking ervan een inbreuk vormt op de rechten en de vrijheden van de burger, in het bijzonder op het privé-leven, tenzij de betrokkene toestemming heeft verleend om de gegevens die op haar of hem betrekking hebben, openbaar te maken. Deze paragraaf geldt eveneens voor personeelsleden die hun ambt hebben beëindigd.

Het spreekrecht sluit aan bij grondwettelijke vrijheid van meningsuiting en internationale verdragen. Het is echter niet vanzelfsprekend dat er sprake is van een spreekrecht, gezien de jarenlange zwijgplicht van ambtenaren de geslotenheid van de administraties kenmerkte. Het spreekrecht past dan ook in de evolutie naar meer openbaarheid van bestuur (Bovy, 2002). De laatste alinea van art. 108 gaat in feite over het beroepsgeheim (Laga & Suykens, 2006). Dit wordt omschr even in Art. 458 van het Strafwetboek. Art. 458. Geneesheren, heelkundigen, officieren van gezondheid, apothekers, vroedvrouwen en alle andere personen die uit hoofde van hun staat of beroep kennis dragen van geheimen die hun zijn toevertrouwd, en deze bekendmaken buiten het geval dat zij geroepen worden om in rechte (of voor een parlementaire onderzoekscommissie) getuigenis af te leggen en buiten het geval dat de wet hen verplicht die geheimen bekend te maken, worden gestraft met gevangenisstraf van acht dagen tot zes maanden en met geldboete van honderd [euro] tot vijfhonderd [euro].


p25 | 56

Art. 458bis. Eenieder, die uit hoofde van zijn staat of beroep houder is van geheimen en die hierdoor kennis heeft van een misdrijf zoal s omschreven in de artikelen 372 tot 377, 392 tot 394, 396 tot 405ter, 409, 423, 425 en 426, gepleegd op een minderjarige kan, onverminderd de verplichtingen hem opgelegd door artikel 422bis, het misdrijf ter kennis brengen van de procureur des Konings, op voorwaarde dat hij het slachtoffer heeft onderzocht of door het slachtoffer in vertrouwen werd genomen, er een ernstig en dreigend gevaar bestaat voor de psychische of fysieke integriteit van de betrokkene en hij deze integriteit zelf of met hulp van ande ren niet kan beschermen.

Beroepsgeheim heeft betrekking op de informatie over burgers die een ambtenaar zou hebben uit hoofde van zijn beroep. Beroepsgeheim geldt niet voor alle ambtenaren, enkel onder voorwaarde dat: -

De bijstand van de beoefenaar van het beroep moet vereist zijn. Het vertrouwen moet noodzakelijk zijn voor de beoefening van het beroep. Het beroep moet verband houden met het algemeen belang.

Er is zoiets als een ‘noodzakelijke bewaarder’ van een geheim; iemand hoeft niet per sé wettelijk a angeduid zijn maar het kan ook uit de gewoonte ontstaan. Bij de beoordeling hiervan is de relatie tussen geheimhouder en geheimgerechtigde belangrijk (Beyne, 2008). Het beroepsgeheim wordt ingeperkt door: -

-

Art. 29 Wetboek van Strafvordering; de verplichting om een misdaad of wanbedrijf te melden. De eigen verdediging in rechte of een getuigenis in rechte. Bepaalde misdrijven tov een minderjarige: o De minderjarige zelf onderzocht hebben of in vertrouwen zijn genomen door de minderjarige. o Een ernstig en dreigend gevaar voor de psychische of fysieke integriteit van de minderjarige. o Het is onmogelijk om de integriteit zelf of met behulp van anderen te beschermen. De noodtoestand o Er moet daadwerkelijk en onmiddellijk gevaar dreigen. o Het belang dat men beoogt te beschermen moet minstens evenwaardig zijn aan het belang van het behouden van het beroepsgeheim. o Het schenden van het beroepsgeheim moet de enige oplossing zijn om de noodtoestand te verhelpen.

Discretieplicht, beroepsgeheim en plicht tot gereserveerdheid In het gemeentedecreet worden verschillende zaken samen gevat in een spreekrecht voor ambtenaren waarop een aantal uitzonderingen zijn. In de literatuur wordt echter een onderscheid gemaakt tussen discretieplicht, beroepsgeheim en de plicht tot gereserveerdheid. Het onderscheid tussen deze drie is vooral van belang in tuchtprocedures en dergelijke. Deze drie zaken hebben een verschillend doel (Beyne, 2008): 

Plicht tot gereserveerdheid: heeft betrekking op de meningen van de ambtenaar in het alg emeen.



Beroepsgeheim: heeft betrekking op informatie die de ambtenaar zou hebben uit hoofde van zijn of haar beroep over burgers. Het beroepsgeheim is dus gericht op de bescherming van individuele bu rgers. Ze is daarom ook strafrechtelijk te vervolgen.



Discretieplicht: heeft ook betrekking op informatie die de ambtenaar zou hebben uit hoofde van zijn of haar beroep, maar dan over zaken die de overheid aanbelangen. Het gaat dus om de bescherming van het algemeen belang. De schending van de discretieplicht is niet strafrechtelijk te vervolgen, enkel disciplinair.

Het onderscheid is niet altijd duidelijk te maken. Vandaar dat in het decreet gekozen werd voor een andere, positieve formulering. Laga & Suykens (2006) citeren het verslag aan de Koning bij het AP-KB: “dat de sterk bediscussieerde notie van discretieplicht (bedoeld wordt: plicht tot gereserveerdheid) vervangen werd door de veel klaardere plicht tot uitoefening van het ambt op loyale en integere wijze.” Wat loyaal en integer is zal weliswaar in juridische zin nog steeds voor een deel bepaald worden door de rechtsleer en de tradities die in deze context zijn opgebouwd. Anderzijds geeft de overheid een duidelijk positief sig-


p26 | 56

naal door te spreken over loyaliteit en integerheid in plaats van over een plicht tot discretie en/of gereserveerdheid: de keuze voor positieve bewoordingen legt verantwoordelijkheid bij de lokale overheid en de ambtenaren zelf tot ethisch handelen en hieraan vormgeven. Over de verschillende mogelijke benaderingen van een deontologie komen we hieronder nog terug.

Meldingsplicht §2. De personeelsleden die in de uitoefening van hun ambt nalatigheden, misbruiken of misdrijven vaststellen, brengen een hiërarchische meerdere hiervan onmiddellijk op de hoogte.

In dit decreet wordt gesproken over misdrijven, dus in feite alle daden die in strijd zijn met de wet. In het Wetboek van Strafvordering wordt echter gesproken over het melden van misdaden en wanbedrijven. Het niet melden van overtredingen is dus niet strafrechtelijk te vervolgen in het kader van de Strafwet. Binnen het gemeentedecreet gaat het echter over nalatigheden, misbruiken of misdrijven. Met andere woorden, alles wat een ambtenaar tegenkomt in de uitvoering van zijn ambt en niet door de beugel kan, moet gemeld worden. Het n iet melden van overtredingen, misbruiken, etc. is wel tuchtrechtelijk te sanctioneren. Het gemeentedecreet legt de verantwoordelijkheid van deze tuchtprocedures en het opstarten hiervan bij de gemeente. Dit betekent dat de gemeente bepaalt hoe ze omgaat met overtredingen en de sancties die ze hiervoor oplegt. In principe kan hier dus een bepaalde soepelheid worden gehanteerd, bijvoorbeeld als de afweging gemaakt wordt van de melding splicht tegenover de vertrouwensband met jongeren. Dit wil dus niet zeggen dat men zomaar overtredingen kan negeren, de integriteit van de gemeente komt anders in het gedrang. Deze soepelheid zal dus moeten kaderen in een integriteitsbeleid van de gemeente.

Welwillendheid, geen discriminatie Art. 109. §1. De personeelsleden behandelen de gebruikers van hun dienst welwillend en zonder enige discriminatie.

In artikel 14 van het EVRM wordt discriminatie gedefinieerd als: Elke verschillende behandeling die gebaseerd is op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, god sdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status. Uitzonderingen zijn enkel mogelijk als de regelgeving dit voo rschrijft. Welwillend staat volgens Van Dale voor ‘goedgezind’ of ‘tegemoetkomend’. Het is dus belangrijk voor een jeugdambtenaar om kinderen en jongeren te tonen dat hij van goede wil is om hen te helpen. Welwillend wordt door Laga & Suykens (2006) ingevuld door de zorgvuldigheidsnormen van de Vlaamse Ombudsdienst. We maken hier de vertaling naar wat dit betekent voor het werken met kinderen en jongeren met enkele opmerkingen (zie bijvoorbeeld Kinderrechtencommissariaat, 2007). Welwillendheid (Vlaamse Ombudsdienst)

Welwillendheid: jeugd

Correcte bejegening

Idem, voeling met de doelgroep

Actieve dienstverlening (ongevraagd informatie verstrekken, goed doorverwijzen)

Aansluiten bij de leefwereld van kinderen en jongeren om een goed aanbod te kunnen doen

Deugdelijke correspondentie (weten bij wie je terecht kunt)

Communicatie die is aangepast aan de doelgroep

Vlotte bereikbaarheid

Toegankelijkheid is meer dan bereikbaarheid alleen, heeft ook te maken met een imago, aanwezigheid, …


p27 | 56

Welwillendheid (Vlaamse Ombudsdienst)

Welwillendheid: jeugd

Doeltreffende algemene informatieverstrekking

Idem

Goede (kwaliteitsvolle) uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid

Idem

Zorgvuldige interne klachtenbehandeling

Zorgvuldig omgaan met signalen van kinderen en jongeren

Redelijke behandeltermijn

‘Redelijk’ voor kinderen en jongeren betekent dat het te overzien is voor hen

Efficiënte coördinatie (samenwerking met andere diensten en organisaties)

Idem

Respect voor de persoonlijke levenssfeer

Idem

Als we deze zaken vertalen naar kinderen en jongeren betekent dit dat de jeugdambtenaar zich inleeft in de leefwereld van kinderen en jongeren, dat hij/zij het tempo van een participatieproces aanpast aan hun tempo, maar ook bijvoorbeeld op een pedagogisch verantwoorde manier met kinderen en jongeren omgaat op het speelplein of in het jeugdhuis door leermogelijkheden te creëren, een warme sfeer neer te zetten, etc.

Giften §2. De personeelsleden mogen, zelfs buiten hun ambt, noch rechtstreeks noch via een tussenpersoon, giften, beloningen of enig ander voordeel dat verband houdt met het ambt, vragen, eisen of aannemen.

Ambtenaren mogen dus in principe geen geschenken of giften aannemen die verband houden met hun ambt, tenzij dit past in het kader van een normale professionele verhouding en in het algemeen belang van de organ isatie. Cadeautjes tussen collega’s of een werkbespreking tijdens een etentje horen hier dus niet bij, tenzij dat het de neutraliteit van de persoon van de ambtenaar in het gedrang zou brengen. Dat laatste is eigenlijk het centrale principe. In het onderzoek van Bovy (2002) geven de ambtenaren aan dat een cadeautje of fooi achteraf vaak gewoon een appreciatie van het geleverde werk is, en dat er geen tegendienst verwacht wordt. Dat laatste zou niet in orde zijn, in het eerste geval is er geen probleem; het zou zelfs onbeleefd kunnen zijn om te weigeren. Dergelijke situaties zijn ook voorstelbaar in het geval van een jeugdambtenaar: als de jongeren van de jeugdraad een fles wijn kopen om hem te bedanken voor de ondersteuning van het afgelopen werkjaar, zou het eerder lomp zijn om het geschenkje te weigeren: het is slechts een kleine attentie en er wordt niks terug verwacht. Als ze de jeugdconsulent alle drank die over is bezorgen als dank om een oogje te knijpen tijdens een niet volgens de regels georganiseerde fuif, komt de integriteit van de ambtenaar in het gedrang.

Onverenigbaarheid Art. 110. De hoedanigheid van personeelslid is onverenigbaar met elke activiteit die het personeelslid zelf of via een tussenpersoon verricht en waardoor: 1° 2° 3° 4°

de ambtsplichten niet kunnen worden vervuld; de waardigheid van het ambt in het gedrang komt; de eigen onafhankelijkheid wordt aangetast; een belangenconflict ontstaat.

We bekijken de vier criteria wat specifieker: 1.

De ambtsplichten niet kunnen vervullen wil zeggen dat men zich niet kan houden aan de plichten die bij de functie horen, bijvoorbeeld het zwijgen over nog niet gepubliceerde beleidsdossiers.


p28 | 56

2.

De waardigheid van het ambt komt in gedrang indien men de wet overtreedt of een slecht beeld van de gemeente nalaat. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer men als jeugdconsulent op een fuif voor minderjarigen dronken zou rondlopen.

3.

4.

De eigen onafhankelijkheid wordt aangetast wanneer men niet meer objectief zou kunnen oordelen over een bepaalde zaak, omdat je iets verplicht bent aan iemand, bijvoorbeeld door een gift te hebben aangenomen. Een belangenconflict ontstaat bij tegengestelde belangen die gekoppeld zijn aan verschillende rollen. Voor een jeugdambtenaar kan dit ontstaan tussen het werk van de jeugdconsulent als ondersteuner van de jeugdraad en jeugdverenigingen enerzijds en zijn of haar eigen activiteiten in het jeugdwerk a nderzijds.

Ervaring in het jeugdwerk is een belangrijke troef voor een jeugdconsulent in het ondersteunen van het jeug dwerk in de gemeente. Een betrokkenheid bij het jeugdwerk is belangrijk en wordt ook door de doelgroep sterk gewaardeerd. In principe is dit dus eerder een sterk pluspunt dan een bron van conflict. Toch zou er, wanneer de vrijwillige engagementen nog lopen tijdens het uitoefenen van de job, enige onduidelijkheid kunnen ontstaan over wat de jeugdconsulent wil bereiken. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer een specifieke jeugdvereniging voorgetrokken zou worden, of wanneer de jeugdambtenaar de belangen van de jeugdverenigingen in de gemeente verdedigt ten koste van andere projecten voor jongeren, die eigenlijk meer aangewezen zijn. Een jeugdambtenaar moet enige afstand kunnen nemen om dingen objectiever te bekijken, in het belang van alle kinderen en jongeren in de gemeente en niet enkel een bepaalde groep. Maar ook andere situaties zijn denkbaar: een jeugdambtenaar die in zijn vrije tijd DJ is en de geluidslimieten zwaar overschrijdt, of die zijn eigen bedrijfje zaken aan de jeugddienst laat leveren terwijl dat niet de beste optie voor de jeugddienst is.

Recht op informatie en vorming Art. 111. §1. De personeelsleden hebben recht op informatie en vorming zowel met betrekking tot aspecten die nuttig zijn voor de uitoefening van de functie als om te kunnen voldoen aan de bevorderingsvereisten . §2. De personeelsleden houden zich op de hoogte van de ontwikkelingen en de nieuwe inzichten in de materies waarmee zij beroepshalve belast zijn. §3. De vorming is een plicht wanneer ze noodzakelijk blijkt voor een betere uitoefening van de functie of het functioneren van een dienst, of wanneer ze een onderdeel uitmaakt van een herstructurering of reorganisatie van een afdeling of een impl ementatie van nieuwe werkmethodes en infrastructuur. De onkosten die verbonden zijn aan de deelname aan de in deze paragraaf bepaalde vormingsactiviteiten worden gedragen door de gemeente.

Het recht op vorming en de plicht tot vorming ontstaan vanuit het streven naar een kwalitatief bestuur en een kwalitatieve individuele bijdrage van het personeelslid hieraan (Laga & Suykens, 2006). VVJ biedt een uitgebreid aanbod aan vormingen voor jeugdambtenaren aan, waaronder de ‘opleiding jeugdconsulent’. Bovendien volgt zij de ontwikkelingen in het veld en de maatschappij ten aanzien van jeugd en jeugdb eleid op de voet. Zeer veel jeugddiensten maken gebruik van de diensten van VVJ en ook de lokale besturen zien doorgaans het nut van de vormingen in. De realiteit van jeugddiensten is evenwel zeer verschillend. Jeugdconsulenten worden zowel op C als op A-niveau ingeschaald. Er is een groot verschil tussen de capaciteiten die men mag verwachten van iemand op bijvoorbeeld C-niveau en iemand op A-niveau. Toch zien we in de praktijk dat vaak van mensen die op C-niveau betaald worden, verwacht wordt dat zij uitgesproken beleidswerk doen, zoals het schrijven van een jeugdbeleidsplan of actieplan op het domein jeugd voor de komende periode, het opvolgen van deze plannen en andere beleidsove rleggen die betrekking hebben op jeugd en het ondersteunen van het beleidswerk van de jeugdraad. Dit zijn taken die men eigenlijk enkel mag verwachten van iemand op A-niveau. Jeugdconsulenten kunnen dus wel in de mogelijkheid gesteld worden om vorming te volgen over bijvoorbeeld strategische meerja renplanning, het moet ook reëel zijn voor hen binnen hun taakomschrijving, rechtspositie en persoonlijke capaciteiten.


p29 | 56

In deze ligt er niet enkel een verantwoordelijkheid bij de gemeente om een gedegen vormingsbeleid te voorzien voor haar medewerkers, maar ook om te zorgen dat het jeugdbeleid op het juiste niveau ondersteund kan worden.

Gemeentelijke deontologie Art. 112 De gemeenteraad stelt een deontologische code voor het personeel vast. Die concretiseert de bepalingen van deze afdeling en kan bijkomende deontologische rechten en verplichtingen opnemen.

Deontologie betekent letterlijk plichtenleer. Ze is gekoppeld aan een bepaalde functie of beroepsgroep. Oo rspronkelijk ging deontologie dan ook vooral over de plichten die men had. Dit uitgangspunt is de laatste jaren gewijzigd. Opdebeek (2002, in Bovy et al) stelt dat: “Het uitgangspunt is het recht op een behoorlijke dienstve rlening voor de burger en de andere kant van deze medaille is een meer positieve invulling van de deontologie.” In 2002 waren er nog maar 3 gemeenten die een aparte deontologische code hadden, hoewel er nog enkele gemeenten bezig waren met het opstellen ervan (Bovy et al, 2002). Meestal werd een gedragscode opgenomen in het administratief statuut, waarin dan een onderdeel ‘rechten en plichten’ werd voorzien. Dit gold dan alleen voor de statutair aangestelde ambtenaren. Voor contractuelen konden eventueel bepalingen in het arbeidsco ntract of reglement worden voorzien. Met het gemeentedecreet is dus de draagwijdte van de gemeentelij ke regels breder geworden. We kunnen echter de rechten en plichten zoals opgenomen in het administratief statuut niet zomaar gelijk trekken met een deontologische code. Dit hangt sterk af van de manier waarop een deontol ogische code is opgesteld. Maesschalck (2005, in Devis et al, 2008) geeft aan dat er twee benaderingen van deontologie mogelijk zijn. De eerste is een controlerende benadering of de ‘low road’. Hierin wordt deontologie benadert als een duidelijk kader van regels, van geboden en verboden. De discretionaire beslissingsruimte van ambtenaren wordt beperkt. Het voordeel hiervan is dat het zeer duidelijk is wat men wel en niet mag doen. Nadeel is dat het deontologie kan reduceren tot uit de problemen blijven. De benadering vertrekt van een pessimistisch mensbeeld: de mens zou weinig tot geen intrinsieke motivatie hebben tot ethisch gedrag. Strikte regels en procedures kunnen het oordeelsvermogen van ambtenaren onderontwikkeld en onderbenut laten (Maesschalck, 2001 in Bovy et al, 2002). Een tweede benadering is de stimulerende benadering of de ‘high road’. Deze benadering vertrekt vanuit een veel optimistische mensbeeld, waarbij de mens geacht wordt uit eigen beweging ethisch te willen handelen en zichzelf hierin te kunnen controleren. Deontologie wordt dan een richtinggevend kader, waarbinnen ambtenaren zelf beslissingsruimte hebben. Het oordeelsvermogen wordt aangescherpt op een tweetal manieren (Bovy, 2002): -

De mens maakt zich de waarden en normen eigen die moeten worden nageleefd. Vaardigheden in ethische besluitvorming om de geleerde waarden en normen te leren toepassen in de praktijk worden ontwikkeld.

De ambitie ligt hiermee hoger dan bij de controlerende benadering: het gaat niet meer enkel om het zich aan de regels houden, men wil het ethisch gehalte van de organisatie verhogen. Deze benadering hangt sterk samen met het idee van integriteitsbeleid. Dit wordt volgens Maesschalck (2005, in Devis et al, 2008) omschreven als: het geheel van beleidsinstrumenten die erop gericht zijn de integriteit van de organisatie als geheel en het integere optreden van de individuen afzonderlijk te bevorderen. In de stimulerende benadering is bovendien de missie van een organisatie een belangrijk instrument: ze geeft het centrale streven weer waar de ethische principes aan moeten bijdragen. In realiteit zal er vaak gekozen worden voor een combinatie van de controlerende en stimulerende benadering: bepaalde verboden worden duidelijk gesteld, samen met een aantal positieve, nastrevenswaardige principe s. Dit


p30 | 56

zien we ook in het Gemeentedecreet zelf: de decreetgever begint met loyaliteit en correctheid aan te duiden als belangrijke waarden. In de volgende paragraaf wordt een verbod opgelegd te spreken over een aantal zaken.


p31 | 56

Tussen gemeente en jeugd: theoretisch kader Inleiding In dit hoofdstuk willen we komen tot een theoretisch kader dat ons helpt de positie van de jeugdambtenaar te begrijpen, en vervolgens de koppeling maken naar welke zaken bepalend zijn voor het welbevinden op de wer kvloer. Aangezien Redig (2000) hier een uitgebreide studie van heeft gemaakt, willen we ons voor een belangrijk deel op zijn werk baseren. We hebben echter al gezien dat zowel de (beleids-)context als de jeugddiensten zelf niet hebben stilgestaan sinds de eeuwwisseling: veranderingen in de Vlaamse decreten, gemeentelijke organisatiestructuren en een aantal thema’s op de maatschappelijke agenda die de context van de jeugddiensten beï nvloeden. Maar ook de theorievorming stond niet stil: ook vanuit wetenschappelijke hoek was er (nieuwe) aandacht voor het handelen en de handelingsruimte van ambtenaren. In navolging van de combinatie die Guy Redig in zijn beschrijving van de positie van de jeugdambtenaar maakt, willen we zowel ingaan op de ontwikkelingen in de beleidswetenschappen als op de sociaal pedagogische invalshoek. En ook het jeugdwerk zelf heeft de nodige reflecties op papier gezet.

“De jeugdambtenaar als kernactor in een interactief beleid” Visies op het openbaar ambt Redig (2000) onderscheidt naar het werk van F. De Rynck twee verschillende visies op wat een gemeente is en moet doen: een ‘noordelijke’ en een ‘zuidelijke’ visie. Noordelijke visie op de gemeente

Zuidelijke visie op de gemeente

Gemeente = functionele organisatie

Gemeente = gemeenschap

De gemeente is een leverancier van collectieve pro-

De gemeente staat voor de belangen van de lokale

ducten en diensten. Het beheer daarvan moet zo kwaliteitsvol en efficiënt mogelijk zijn en dient demo-

gemeenschap: het lokaal belang staat centraal en legitimeert het optreden van het bestuur.

cratisch gecontroleerd te worden. Zakelijkheid, efficiëntie, objectiviteit

Gemeentelijke autonomie, cliëntelisme

Minder sterke invloed van belangengroepen

Sterke verzuiling en impact van het middenveld

Figuur : Redig (2000, p. 49) noordelijke en zuidelijke visie De zuidelijke visie staat onder druk doordat het territoriale gevoel niet meer zo belangrijk is en doordat mensen overal dezelfde behandeling wensen ongeacht hun gemeente. De noordelijke visie sluit dan weer goed aan bij het managementdenken dat een steeds grotere invloed heeft binnen de overheid. De evolutie naar een noordelijke visie lijkt zo een logische evolutie naar een efficiënt en objectief bestuur. En de gelijke behandeling van alle burgers is hierbij een positief streven. Anderzijds is de interactie met het middenveld een waardevol gegeven in het vormgeven van het beleid. Waar de overheid neutraal kan zijn in de gelijke rechten en plichten van burgers, zijn beleidskeuzes immers niet neutraal. De overheid is niet enkel een leverancier van diensten, ze is ook beleidsmaker. In die zin heeft Vlaanderen een interessante mix gevonden in de jeugdconsulent. We zien dit als we het takenpakket van de jeugdambtenaar vergelijken over de grenzen heen. Nederlandse profiel

Vlaamse profiel

Waals-Franse profiel

Gespecialiseerde welzijnsambtnaren

Jeugdambtenaren binnen een jeugddienst of andere dienst

Beperkt aantal jeugdambtenaren binnen vrijetijdsdienst

Beleidsambtenaar zonder uitvoe-

Een hybride plaats: zowel beleids-

Overwegend een beleidsuitvoerder


p32 | 56

rende taken

ambtenaar (planner) als beleidsuitvoerder

Welzjinsplanning met jeugdcategoriale elementen, controle van en

Beleidsplanning, gecombineerd met eigen programmatie

Vooral organisator van eigen programma

onderhandeling met particulier initiatief Figuur: profiel van de jeugdambtenaar, naar Redig, 2000.

De ambtenaar als netwerker Een manier om met de evolutie naar een meer zakelijke, neutrale overheid om te gaan is het instellen van ne twerken: zo wordt inspraak gewaarborgd, maar niet vanuit cliëntelisme, maar vanuit een idee van gedeelde verantwoordelijkheid. Dit vergt wel een andere machtsverhouding: er is een meer gelijke, horizontale verhouding tussen de overheid en partners in het netwerk, die gezamenlijk komen tot een beleid. Uit deze gedachte van interactief bestuur komt ook het concept participatieve planning voort, dat voor de jeugddiensten zo belangrijk is. De positie van de jeugdambtenaar als beleidsmedewerker aan de ene kant en organisator aan de andere kant maakt dat de jeugddienst met heel wat beleidsnetwerken te maken krijgt. In de beweging van de overheid naar meer transparantie en samenwerking over de grenzen van sectoren heen zijn netwerken immers een belangrijke rol gaan spelen. Denk hierbij aan de netwerken opvoedingsondersteuning, het lokaal overleg kinderopvang, het lokaal netwerk vrijetijdsparticipatie, etc. Dit vraagt om professionals die deze netwerken kunnen opstarten en onderhouden, de ‘netwerkmakelaar’ (De Rynck, 1994 in Redig, 2000). De netwerkmakelaar heeft een specifieke positionering: Hij/zij is sterk vertrouwd met de lokale situatie en met specifieke problemen -

Hij/zij wordt aanvaard door relevante actoren

Hij/zij werkt op het kruispunt van communicatiekanalen en centraal in het netwerk. Dit vergt communicatievaardigheden, empathie en strategisch inzicht. Zo bevindt de jeugdambtenaar zich tussen politieke actoren, ambtelijke actoren, andere organisaties en kinderen en jongeren in. Beleidsnetwerken maken het dus aan de ene kant mogelijk invloed uit te oefenen op het beleid, anderzijds vergen ze ook een sterke positionering van de jeugdconsulent. Immers; “in de interactie tussen de actoren voltre kken zich veranderingen in probleembewustzijn, de benadering van besturingsvraagstukke n, wijze van agendavorming, oriëntaties en beleidsstijlen” (Nelissen en Godfroij, 1993 in Redig, 2000). Hier komt in een participatieve democratie, waarbij ook kinderen en jongeren betrokken worden als actor in het vormgeven van een beleid, het agogisch handelen van de jeugdambtenaar om te hoek kijken. Als begeleider van een participatief proces is de jeugdambtenaar immers niet enkel beleidsuitvoerder, maar ook begeleider van een leerproces. Redig baseert zich hierbij op de notie sociaal leren. Sociaal leren wordt door Wildemeersch (1995, in Redig, 2000) omschreven als leren door participatieve systemen zoals groepen, netwerken, organisaties en g emeenschappen, in omstandigheden die nieuw, onverwacht, onzeker, conflictueus en onvoorspelbaar. Centraal is de focus op het optimaal gebruik maken van het probleemoplossend vermogen van de groep. Met andere woorden, de jeugdconsulent helpt de groep om zelf te leren door te doen, en tegelijk tot een resu ltaat te komen; leren door en voor de groep. Hiermee komen we terug op het schema dat we in de inleiding al eens aanhaalden: de velden en rollen waartussen de jeugdambtenaar zich beweegt.


p33 | 56

ROLDISPOSITIES EN ROLCOMPOSITIE VAN DE AMBTENAAR

HYBRIDE PARTICIPATIEVE DEMOCRATIE

Homo Faber

Management Beleidskunde Organisatiekunde Strategische rationaliteit en verdeelde verant-

PUBLIEK MANAGER BELEIDSONDERNEMER

Homo creator Innovatief Actiegericht Veranderingsgezind Netwerkmakelaar

AMBTENAAR Normatieve professionaliteit

woordelijkheid ADMINISTRATOR & RENTMEESTER Recht Bestuurskunde

SYSTEEM Loyaliteit naar opdrachtgever Efficiëntie=product contractenmaatschappij De gemeente als functionalistisch model


Sociale agogiek Pedagogiek PARTICIPATIEMANAGER Communicatieve SOC. CULT. ONrationaliteit en DERNEMER gedeelde verantwoordelijkheid ORGANISATOR DIENST-VERLENER VERZORGER

Counselling Organisatieagogiek

LEEFWERELD Loyaliteit naar cliënt(systeem) Efficiëntie=proces partnerschapssamenleving De gemeente als gemeenschapsmodel

p34 | 56

De rollen van de jeugdambtenaar Op basis van het werk van Habermas komt Redig tot een vertaling van het functioneren van de ambtenaar in twee rationaliteiten. We noemden die in het kader van onze probleemanalyse al, maar willen ze hier nog wat nader toelichten. In de eerste rationaliteit past de strategische ambtenaar. Bij deze ambtenaar staan de begrippen efficiëntie, effectiviteit, nauwkeurigheid, en snelheid centraal. Hij is gericht op een product. Zijn onderliggende visie op de relatie overheid-burger is die van een contractenmaatschappij, met een verdeelde verantwoordelijkheid: ieder heeft zijn taak in het geheel. Als werknemer van de overheid ligt zijn loyaliteit dan ook bij de opdrachtgever (politiek en ambtenarij). De ambtenaar is bestuurskundig geïnspireerd en in toenemende mate manager. Redig onderscheidt hier nog twee subtypes: De onzichtbare, neutrale en sterk op bestendiging en zelfconservatie gerichte ambtenaar. Dit is de ‘klassieke’ ambtenaar met respect voor regels en gezag, de rentmeester en uitvoerder van het beleid. We zien hier de jeugdambtenaar als uitvoerder van het beleid, als administrator, maker van jaarversl agen en bestelbonnen, ondersteuner van het jeugdwerk. -

De assertieve, innovatieve entrepreneur: de publieke ondernemer. Deze ambtenaar is meer het type ‘manager’ van publieke goederen, hij heeft een grote autonomie, handelt vooral doelrationeel: het handelen staat in functie van het te bereiken doel. Hier herkennen we de jeugdambtenaar in functies als beheerder van gemeentelijke jeugdfaciliteiten, als verdeler van middelen, als investeerder in jeugdinsfrastructuur.

In de tweede rationaliteit komt de communicatieve ambtenaar naar voren. Hier staat het communicatieve proces centraal. De onderliggende visie is er een van gedeelde verantwoordelijkheid, de relatie overheid-burger er een van partnerschap: interactief bestuur, samen verantwoordelijkheid dragen voor het geheel. De actoren zijn hierbij afhankelijk van elkaar en in het proces krijgt het bestuur vorm. De ambtenaar wordt geïnspireerd door sociale wetenschappen als de pyschologie en agogiek. Ook hier ziet Redig twee types: De onzichtbare, sterk op dienstverlening, op actieve organisatie van programma’s en bestendiging gerichte ambtenaar. Hij is sterk geëngageerd naar zijn doelgroep, de gebruikers van zijn diensten. Hierin is hij eerder op bestendiging van het bestaande gericht. We herkennen hier de jeugdambtenaar als jeugdwerker, als speelplein- of jeugdhuisverantwoordelijke, als begeleider van de jeugdraad. -

De assertieve, innovatieve communicatiemanager: de sociale ondernemer. Dit is de netwerker, de op verandering gerichte initiator van vernieuwende activiteiten. Hier zien we de jeugdambtenaar als netwerkmanager, gericht op een categoriaal jeugdbeleid, die nieuwe praktijken opzet in samenwerking met de doelgroep en andere partners.

Redig geeft geen oordeel over welke de beste rol voor de jeugdambtenaar is, hij stelt vast dat de jeugdambt enaar binnen het Vlaams model steeds zal laveren tussen de vier verschillende rollen. Redig koppelt hieraan het agogische begrip van de normatieve professionaliteit. Normatieve professionaliteit wil dan zeggen dat de eigenheid van het agogisch werk sowieso een spanningsveld met zich meebrengt, tussen enerzijds de regels van het systeem en anderzijds de eigen normen en waarden van de ambtenaar en de betrokkenheid als mens op andere mensen (Kunneman, 1986 in Redig, 2000). De normatieve professional weegt deze twee tegen elkaar af in het dagelijks handelen en doet dit met respect voor beide kanten. Het switchen en kiezen tussen de vier rollen is dus een vorm van ethisch handelen; in de zin dat steeds op nieuw betekenisvolle keuzes gemaakt moeten worden. ‘Normatief’ wil hier dus niet zeggen dat de ambtenaar steeds hetzelfde zal handelen op basis van dezelfde normen, maar dat hij zichzelf een aantal normen oplegt en reflecteert op de keuzes die hij op basis hiervan maakt.


p35 | 56

publiek manager

communicatiemanager

beleidsondernemer

sociale ondernemer

administrator rentmeester

organisator programmator dienstverlener

Hier zal de vraag zijn wat de clustering van diensten naar aanleiding van de nieuwe format van de Beleids - en beheerscyclus zal betekenen voor het evenwicht tussen deze vier rollen 12. De meer op efficiëntie gerichte organisatiestructuur, waarbij taken worden verdeeld over verschillende lagen in de organisatie, sluit immers meer aan bij het ‘noordelijke’ model. Mogelijk zal het betekenen, als we naar de inhoud van de rollen kijken, dat het bovenste deel van het schema, de ‘manager’, de netwerkgerichte ambtenaar op het tussenniveau van clusterhoofden terecht zal komen, naar wie de beleidsopdracht gaat. De rol van ondernemer vergt immers een bepaalde mate van vrijheid en mandaat. Dit zou meer een splitsing van de rollen van de jeugdambtenaar kunnen betekenen, waarbij de rollen die vroeger in één persoon samenkwamen, nu verdeeld worden tussen de uitvoerende jeugdambtenaar en de beleidsambtenaar, die trouwens vaak niet langer alleen jeugdambtenaar is. Anderzijds wil dat niet zeggen dat de naar buiten gerichte, vernieuwende houding van de ambtenaar moet verdwijnen: wel zal ze wellicht minder vanzelfsprekend in de eigenheid van de rol zitten, aangezien de ambtenaar minder autonomie heeft door de minder horizontale organisatiestructuur. Het neemt ook de voor dit onderzoek belangrijke centrale spanning tussen de twee rationaliteiten niet weg: de strategische rationaliteit aan de ene kant en de communicatieve rationaliteit aan de andere kant. Zowel in het uitvoerende contact met kinderen en jongeren als in het beleidsgerichte werk blijft deze aanwezig. Ons schema uit de probleemstelling blijft dus in stand:

innovatieve ambtenaar, naar buiten gericht

strategische rationaliteit, loyaliteit aan het systeem

Ethisch Handelen

communicatieve rationaliteit, loyaliteit aan de doelgroep

bestendigende ambtenaar, naar binnen gericht

12 Gesprek met Marc Ipermans, diensthoofd Vrije Tijd Stabroek, ex-coördinator en stafmedewerker VVJ


p36 | 56

De ambtenaar als actor binnen het beleid In het afgelopen decennium is de aandacht voor het actorschap van de ambtenaar gestegen. Het besef is doorgedrongen dat de ambtenaar niet enkel een neutrale uitvoerder, maar ook mee vormgever van het beleid is. Hiervan getuige het Gemeentedecreet en de aandacht voor ambtelijke deontologie. Deze aandacht heeft g ezorgd voor een nieuw terrein binnen de bestuurskunde: integriteitsbeleid. Het is interessant om dit eens van dichtbij te bekijken, gezien het belang van het actorschap van de jeugdconsulent voor ons onderzoek. Onder ambtelijk integriteitsbeleid verstaan we ‘het geheel van beleidsinstrumenten dat erop gericht is de integriteit van de overheid in haar geheel en het integer handelen van individuele ambtenaren afzonderlijk te bevo rderen’ (Maesschalck & Roosen, 2010). Met integer handelen bedoelen we eerlijk, oprecht, naar de regels handelen13. We raakten hier al eens aan bij de bespreking van de deontologische code in het Gemeentedecreet. Integriteitsbeleid in het algemeen kan, zoals een deontologische code, controlerend of stimulerend benaderd worden. Controlerende benadering

Stimulerende benadering

Onethisch gedrag voorkomen

Ethisch gedrag stimuleren

Nadruk op externe controle: formele regels die speci-

Nadruk op interne controle: oordeelsvermogen aan-

fiëren wat ambtenaren moeten vermijden

scherpen, ambtenaren ondersteunen in het omgaan met dilemma’s

Typische instrumenten:

Typische instrumenten:

-

Wetgeving Strikte gedragscodes

-

Strikte procedures

Deontologische code als geheel van regels

-

Workshops, trainingsessies Ambitieuze ethische codes

-

Individuele begeleiding

Deontologische code als ethisch kader

Instrumenten van een integriteitsbeleid zijn (Maesschalck & Roosen, 2010): Deontologische codes -

Vorming (vb. dilemmatraining) Integratie in het personeelsbeleid (vb. integriteit benadrukken bij selectie, aanwerving, evaluatie)

-

Risicoanalyses (kwetsbaarheden in kaart brengen)

-

Vangnet voor het melden van integriteitsschendingen (vb. Vertrouwenspersoon, klokkenluidersreg eling)

-

Andere mogelijke maatregelen: vb. functieroulatie, tijdsregistratie, geschenkenregeling, beleid inzake nevenwerkzaamheden, …

De benadering die gemeenten kiezen kan zeer bepalend zijn voor de bewegingsruimte die (jeugd)ambtenaren krijgen naar kinderen en jongeren toe. Een stimulerende benadering laat immers meer ruimte voor eigen ove rwegingen over wat het werk met de doelgroep ten goede komt. Bovendien worden ambtenaren getraind in het omgaan met beslissingen in het grensgebied van de deontologische code. Ambtenaren vinden zelf ook dat ze die vrijheid moeten hebben. Volgens de respondenten in het onderzoek van Bovy (2002, p. 152) zijn soms duidelijke afspraken nodig, bijvoorbeeld als het gaat over het spreekrecht, maar in andere gevallen moet de ambtenaar vrijheid hebben om een situatie te beoordelen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de aangifteplicht: dit bespreekt men beter eerst intern en met de betrokkenen, vooral de officiële weg te volgen. De ambtenaren in het onderzoek geven ook aan dat loyaliteit wederzijds moet zijn: niet enkel van beneden naar boven, maar ook van boven naar beneden. “Loyaliteit kan pas gedijen in een sfeer van vertrouwen en respect.” (p.119).

13 Van Dale: Integriteit: eerlijkheid, onkreukbaarheid.


p37 | 56

Bovy doet ook enkele aanbevelingen om deontologie positiever op te vatten: Kleine aanpassingen in de tekst kunnen de sfeer veranderen, door te benadrukken wat de ambtenaar best doet, komt de tekst minder dwingend en bevelend over. -

Het verankeren van de deontologie in de missie: door aan te geven welke belangrijke organisatiewaarden zijn in de missietekst, geeft de organisatie aan welke waarden primordiaal zijn.

-

Een sfeer van openheid creëren door moeilijke situaties bespreekbaar te maken. Een duidelijk onderscheid maken tussen ethiek en tucht; tucht is iets anders dan evaluatie; ethisch

-

handelen iets anders dan “bij drie keer een regel overschreden wordt hij ontslagen”. De dialoog tussen ambtenaren en bestuur voeren over hoe een goed integriteitsbeleid eruit ziet (op welke punten er gelet moet worden, wat werkbare en wat conflicterende regels zijn).

Agogisch handelen: omgaan met discretionaire ruimte In de sociaal agogische hoek zien we eveneens een aandacht voor het handelingskader van de sociale professional14, en dan met name in de discussie over de invloed van de functionalistische, managementgerichte rationaliteit op de handelingsruimte van de professional (die kleiner wordt) en de manier waarop zij hiermee omgaan. Dit is een interessante discussie voor ons onderzoek. Evans en Harris (2004) stellen immers dat een striktere rege lgeving niet noodzakelijk leidt tot meer openheid. Professionals zoeken wegen om hun loyaliteit aan hun cliënten of doelgroep vorm te geven. Met de discretionaire ruimte bedoelen we de door het recht beperkte handelingsruimte van een sociale professional (De Bie, 2010). Wetten en decreten geven aan wat een ambtenaar wel en niet mag. Daarmee is de kous echter niet af: hoe men omgaat met deze ruimte is aan de professional. Men kan de regels zeer strikt interpret eren of ruimer: ambtenaren zijn actoren, die zelf hun ethisch handelen bepalen (Maesschalck, …). Lipsky stelt in zijn werk over ‘street level bureaucrats’ dat professionals die in opdracht van de overheid in contact met mensen werken vaak meer macht en beslissingsruimte hebben dan vaak gedacht wordt (zowel door henzelf als door de publieke opinie). Hij zegt hierover (Lipsky, 1980, p. 149 in Roose, 2006): “Workers seek to deny that they have influence, are free to make decisions, or offer service alternatives. Strict adherence to rules, and refusals to make exceptions when exceptions might be made, provide workers with defenses against the possibility that they might be able to act as clients would wish.” Met andere woorden, verschuilen ambtenaren zich soms niet achter de regels om niet loyaal te moeten zijn aan de doelgroep? De inperking van de handelingsruimte werkt echter twee kanten op (De Bie, 2010). Aan de ene kant kan ze in het nadeel zijn van cliënten, aan de andere kant kunnen regels ten opzichte van cliënten een emanciperend effect hebben. De Bie verwijst hier naar het decreet rond de rechtspositie van de minderjarige in de hulpverlening, dat bedoeld is om de rechten van minderjarigen veilig te stellen. Aronson & Smith (2009) geven aan dat in een context die steeds sterker gericht is op efficiëntie, effectiviteit en andere managementprincipes het er niet gemakkelijker op wordt om vorm te geven aan de discretionaire ruimte: de controle van bovenaf wordt immers groter (cf. jeugddiensten staan minder direct in contact met de secretaris), de beschikbare tijd kleiner (er moet efficiënt gewerkt worden terwijl participatieprocessen tijd vragen). Ze noemen een aantal manieren die organisaties en professionals toepassen om het sociale aspect te behouden: bewust de moeilijkste doelgroepen niet links laten liggen (die geven niet politiek meest aantrekkelijke -

resultaten, maar hebben wel de meeste ondersteuning nodig) bijscholing van de staf en met name de jonge generaties

14 Zo werd in 2001 de ‘Code of Ethics’ aangenomen door de International Federation for Social Work. Zie de website van het IFSW: http://www.ifsw.org/f38000032.html.


p38 | 56

-

opletten welke woordkeuzes men gebruikt in het rapporteren en opstellen van beleidsplannen creatief denken en nieuwe praktijken blijven ontwikkelen

-

het oprekken van definities en regels

-

soms ook opstandig durven zijn en (op een onderbouwde manier) weigeren mee te stappen in bepaalde beleidskeuzes

-

verschillende versies geven van het optreden van de organisatie naar gelang het publiek

Evans & Harris (2004) wijzen erop dat het op een dergelijke manier gebruik maken van de discretionaire ruimte niet altijd goed of altijd fout is, maar in de context beoordeeld moet worden. Soms kunnen professionals immers misbruik maken van hun positie, in andere situaties is het in het belang van hun doelgroep dat professionals gebruik maken van de handelingsruimte die ze hebben om tot een goed beleid en een goede handelingspraktijk ten aanzien van de doelgroep. Deze benadering sluit in feite aan bij een stimulerende visie op integriteitsbeleid: belangrijk is dat mensen leren omgaan met ethische besluitvorming, zelf op een verantwoorde manier keuzes kunnen maken in een concrete situatie, weliswaar met kennis van hun handelingskader. Een aantal van de door Aronson en Smith genoemde praktijken zijn wellicht herkenbaar voor jeugdambtenaren: het voorzichtig zijn in woordkeuzes als het gaat over allochtonen, kansarmen, hangjongeren, het blijven aa ndacht hebben voor trage processen en moeilijke doelgroepen, het creatief denken en nieuwe manieren bede nken om toch een bepaald project voor elkaar te krijgen, … Integer zijn is dan inderdaad de grenzen van de loyaliteit aan het systeem opzoeken om loyaal te kunnen zijn aan de doelgroep.

Integriteit in het jeugdwerk Dit zijn zaken die jeugdambtenaren gemeenschappelijk hebben met het jeugdwerk met maatschappelijk kwetsbare kinderen en jongeren, waarin professionals een belangrijke rol spelen en de individuele situaties van kind eren en jongeren meer aandacht vragen en krijgen. Het zoeken naar de grenzen van de discretionaire ruimte is typerend voor het agogische aspect van het werk van de jeugdambtenaar. Redig (2000) stelt trouwens ook vast dat er meer en meer een tweedeling ontstaat tussen beleidsmatig betrokken jeugdconsulenten en uitvoerende jeugdambtenaren, die in feite jeugdwerkers zijn. Ook het jeugdwerk met maatschappelijk kwetsbare kinderen en jongeren bezon zich op het ethisch handelen van haar medewerkers door een deontologische code op te stellen (Nolf, 2010). Ook deze code is duidelijk stimulerend opgevat: “Het is onmogelijk om voor alle moreel moeilijke situaties kant-en-klare oplossingen aan te bieden. Wat de ‘goede’ of ‘rechtvaardige’ manier van handelen is in een specifieke context zal dikwijls aanleiding zijn tot discussie in het team. Dergelijke discussies zijn zinvol en noodzakelijk. De deontologische code biedt een kader om de di scussie zinvol te voeren.” Wel heeft de deontologische code een bindende werking in die zin, dat ze ontworpen is om ondertekend te worden bij de aanwerving. Zoals dat bij contractanten voor de gemeente het geval is, zou een medewerker bij herhaaldelijke (grove) deontologische fouten dus gesanctioneerd of ontslagen kunnen worden. Dit sluit aan bij de Wet op de arbeidsovereenkomsten waarbij een medewerker kan ontslagen worden wegens een ‘grove fout’. Opvallend in deze deontologische code is dat het belang van de doelgroep, namelijk maatschappelijk kwetsbare kinderen en jongeren, centraal staat. Dit geldt in feite voor punt 1 t/m 39, enkel punt 40 t/m 46 gaan ove r het belang van de organisatie. Dit is op zich niet onlogisch: oorspronkelijk is zijn deontologische codes immers in het leven geroepen om de cliënten van bepaalde beroepsgroepen, zoals artsen en juristen, ethische normen te ku nnen garanderen. In het geval van de gemeente is ‘de burger’ echter de cliënt, en is het de ambtenaar die niet op zichzelf staand, maar als vertegenwoordiger van de overheid een aantal normen opgelegd krijgt. De overheid neemt hier een specifieke positie in die beroepsverenigingen niet of minder hebben, aangezien ze aan haar cliënten (de burgers) ook een aantal regels oplegt.


p39 | 56

Gezien de specifieke positie van de jeugdconsulent met aan de ene kant de bestendigende functie ten aanzien van het beleid, en anderzijds een innovatieve functie in haar ondersteuning van kinderen en jongeren, is het interessant de deontologische richtlijnen ten aanzien van kinderen en jongeren nader te bekijken. Een aantal principes uit deze code zijn in feite gelijklopend met de basisprincipes van de deo ntologie zoals ze in het gemeentedecreet wordt voorgesteld: neutraliteit met betrekking tot de eigen mening over de opdracht, geen discriminatie, welwillendheid in de zin van een professionele en zorgzame behandeling, het vormen en ontwikkelen van zichzelf, loyaliteit naar de organisatie, meldingsplicht over interne mistoestanden. Discretieplicht De jeugdwerker heeft ook discretieplicht. Deze wordt echter anders opgevat als bij ambtenaren, aangezien ze in de lijn ligt van de discretieplicht die bijvoorbeeld vertrouwensleerkrachten op school hebben: “De medewerker is gebonden aan discretieplicht: hij gaat discreet om met de vertrouwelijke informatie over kinderen en jongeren en hun omgeving. Hij geeft deze informatie niet door aan derden. Het vrijgeven van deze informatie scheldt het vertrouwen dat kinderen en jongeren in hem stellen. Ze schendt ook de vertrouwensrel atie tussen kind en jeugdwerker. En die is noodzakelijk voor de uitvoering van zijn opdracht.” Discretieplicht voor ambtenaren heeft betrekking op de bescherming van gevoelige informatie van de overheid. Met betrekking tot geheimen van burgers hebben ambtenaren beroepsgeheim (zie boven). Dit maakt het zorgvuldig omgaan met vertrouwelijke informatie voor jeugdwerkers in dienst van de gemeente een belangrijke zaak: zij zijn immers in principe strafrechtelijk te vervolgen. Of het beroepsgeheim ook werkelijk van toepassing is, is te bediscussiëren en zal afhangen van de situatie. Voor de voorwaarden verwijzen we naar de bespreking van de deontologische principes. De uitzonderingen voor jeugdwerkers op de discretieplicht voor jeugdwerkers zijn gelijklopend met die op het beroepsgeheim, al zijn er ook verschillen. Jeugdwerkers krijgen meer discretionaire ruimte: ‘een moreel dilemma’ kan een reden zijn om de discretieplicht te doorbreken. Dit is een breed begrip dat op allerlei situaties van toepassing kan zijn, en ook het belang van de organisatie kan primeren op het belang van de jongere. Pedagogisch handelen Een ander verschil is dat er een heel aantal richtlijnen worden gegeven voor het pedagogisch handelen van de jeugdwerker ten opzichte van kinderen en jongeren. Bijvoorbeeld: “De medewerker is zich bewust van zijn invloed op het sociaal leerproces van kinderen en jongeren. Hij stimuleert hun competenties met het oog op volwaardige deelname aan de samenleving.” “De medewerker communiceert duidelijk over regels en afspraken.” “De medewerker erkent dat kinderen en jongeren wilsbekwaam zijn: kinderen en jongeren zijn in staat een eigen mening te vormen en vrij om verantwoorde keuzes te maken. De werker respecteert de bewuste handelingen en keuzes van het kind of de jongere. Hij ondersteunt hen bij de afweging van belangen en mogelijke gevolgen. Een minderjarige van twaalf jaar of ouder wordt geacht in staat te zijn om zijn belangen redelijk te beoordelen.” 15 “Voor de medewerker staan de verantwoordelijkheid en de keuzevrijheid van kinderen en jongeren centraal. Hij probeert een open communicatie te creëeren tussen de kinderen en jongeren en de voor hen relevante actoren, en dit steeds in het belang van de kinderen en jongeren.” Dit kunnen voor jeugdambtenaren zinvolle richtlijnen zijn. Hieraan vooraf gaat wel een stuk visievorming vanuit de jeugddienst over wat de missie en rol van de jeugddienst ten aanzien van kinderen en jongeren is, en welke

15 Dit naar analogie met het decreet rechtspositie van 2004: rekening houdend met de leeftijd en maturiteit van het kind.


p40 | 56

consequenties dit voor het dagdagelijkse handelen heeft. Het vergt ook een erkennen van het pedagogisch ha ndelen van jeugdambtenaren als professionals die werken met kinderen en jongeren. Naar ons inzien liggen dergelijke normen als het respecteren van de keuzes en wilsbekwaamheid van kinderen en jongeren, het inzicht hebben op de eigen invloed op het sociale leerproces en het duidelijk communiceren zeer dicht bij de realiteit van veel jeugdambtenaren en bij hun opdracht: ook zij staan immers in voor participatieve processen, waarbij open communicatie en reflectiviteit belangrijke waarden zijn. Bovendien sluiten ze aan bij het concept van de jeugdambtenaar als initiator van sociale leerprocessen, zoals ontwikkeld door Guy Redig. We zullen dit meenemen in het verder verloop van ons onderzoek.


p41 | 56

Synthese: naar een actuele analyse van de positie van de jeugdambtenaar In dit hoofdstuk willen we komen tot een samenvattende analyse van de positie van de jeugdambtenaar. We raken daarvoor aan verschillende aspecten aan van de positie. We zien in de eerste plaats drie hoofdlijnen: de veranderende organisatorische context, de taakinvulling van de jeugdambtenaar die eveneens in beweging lijkt te zijn, en wat integer handelen (mogelijk) betekent voor de jeugdambtenaar. Vervolgens komen we tot een actualisering van het schema van Guy Redig. Ten slotte gieten we de verschillende aspecten van het jeugdambtenaar zijn in een sterkte-zwakte analyse.

De jeugdambtenaar in de organisatorische context De context waarin jeugdambtenaren werken is in beweging. Onder invloed van het New Public Management gedachtengoed en een algemener streven naar een efficiënte en effectieve overheid wordt de werking van de gemeentelijke overheid anders gestructureerd. Waar eerst beleidsplanning moest leiden tot een beter beleid in elke sector, is nu ook efficiëntie in de beleidsplanning zelf van belang: één strategisch meerjarenplan moet zorgen voor duidelijke beleidskeuzes en minder planlast. Mogelijk zorgt dit voor minder administratieve belasting voor de jeugddienst, maar het wegvallen van de jeugdbeleidsplannen kan ook negatieve eff ecten hebben op de invloed van de jeugddienst op het beleid. Het kan immers zorgen voor minder slagkracht naar het bestuur toe, voor een grotere nadruk op uitvoerende taken, voor het verliezen van de link tussen beleid en praktijk… Het behouden blijven van de jeugdraad als verplicht adviesorgaan is hier wel een belangrijke stimulans voor de gemeente om iemand blijvend aan te stellen voor jeugdbeleid. De hertekening van veel gemeentelijke organ ogrammen zorgt er verder voor dat de plaats van de jeugdambtenaar in de gemeentelijke organisatie in een aantal gevallen verandert. De jeugddienst wordt onderdeel van een andere dienst of cluster van diensten, de lijn van de jeugdambtenaar naar de hogere regionen van de gemeentelijke organisatie wordt langer door een minder horizontale structuur.

De jeugdambtenaar en een veranderende taakstelling Enerzijds heeft de veranderende positie in de organisatorische structuur mogelijk invloed op de taakstelling van de jeugdambtenaar: het is aannemelijk dat de beleidsmatige kant van het werk naar het niveau van een dienstof clusterhoofd verschuift. Deze persoon zal geen jeugdambtenaar meer zijn zoals we die nu kennen, maar jeugdambtenaar naast wellicht cultuur-, of sport of welzijnsambtenaar. Daarnaast zien we een beweging naar een breder jeugdbeleid die eveneens van invloed is op de taken van de jeugdambtenaar, vaak gestimuleerd door Vlaanderen of de actualiteit. Het afgelopen decennium zien we een aandacht voor thema’s als speelruimte, jeugdcultuur, rondhangen, psychisch welzijn en kinderarmoede. Deze aandacht is er zowel binnen het traditionele jeugdwerk (denk aan het jaarthema ‘armoede’ van de jeugdbewegingen) als daarbuiten: thema’s als rondha ngende jongeren, geluidsoverlast van spelende kinderen, zelfmoord onder tieners passeren regelmatig de revue in de media. De jeugddienst wordt hier mee geconfronteerd: door klachten van buurtbewoners over een spee lplein, door te bemiddelen in een rondhangbeleid, het opstellen van speelkaarten of het beheersen van geluid op fuiven, etc. Vaak neemt de jeugddienst hierin de rol van bruggenbouwer op, waarbij ze tracht kinderen en jongeren een plaats te geven in de lokale samenleving, door overleg, acties, of beleidsplanning. Hoe de nieuwe b eleidscontext dit brede jeugdbeleid zal beïnvloeden, is op dit moment nog koffiedik kijken.

De jeugdambtenaar en integer handelen De laatste jaren zien we een sterkere nadruk op ethisch handelen van ambtenaren in het algemeen. Integer handelen is dus niet iets waar jeugdambtenaren exclusief mee worden geconfronteerd. Wel zien we dat de eigenheid van de functies van jeugdambtenaren andere mogelijke conflictsituaties met zich meebrengen dan dat voor pakweg ambtenaren burgerlijke stand het geval is. Omdat jeugdambtenaren werken met een specifieke doelgroep, die een eigen aanpak vraagt, gaat het niet enkel over integer handelen ten opzichte van ‘de burger’, maar om een evenwichtsoefening tussen soms conflictere n-


p42 | 56

de loyaliteiten. Beleid maken en activiteiten opzetten voor en met kinderen en jongeren vraagt niet enkel een ‘correcte’ bejegening, maar ook een inleven in de doelgroep en het creëren van vertrouwen en inzicht in de leefwereld. Het ondersteunen van kinderen en jongeren, of het nu in een beleidsmatige context of op een speelplein is, is een agogische activiteit. Een sterker accent op uitvoerende taken van jeugdambtenaren zal het belang van dit agogische aspect nog versterken. We doen er goed aan hier aandacht aan te besteden. Maar ook voor de ambtenaren die een eerder beleidsmatige of leidinggevende functie hebben zal het belangrijk zijn om inzicht te krijgen in wat integer handelen ten aanzien van kinderen en jongeren betekent voor jeugdambtenaren.

Geactualiseerde rollen De verschillende rollen blijven actueel voor jeugdambtenaren, hoewel ze wellicht in mindere mate allemaal in één persoon zullen worden samengebracht. Het spanningsveld blijft aanwezig, en wordt hierdoor m isschien zelfs sterker: het is immers oppassen dat er geen kloof ontstaat tussen de ‘uitvoerende’ en ‘beleidsambtenaren’. We behouden dus de rollen in onze schematische voorstelling, hoewel de terminologie hier en daar is aangepast. We proberen in de omschrijving van de rollen ook bepaalde actuele nuances te vatten. De jeugdambtenaar laveert afhankelijk van situatie en context tussen de rol van: -

Beleidsmedewerker/projecten procesmanager: de jeugdambtenaar als beleidsmaker, beheerder van financiën, manager van aangeboden diensten en programma’s. Deze jeugdambtenaar heeft een grotere autonomie en zal doelrationeler (moeten) denken en handelen. Hoewel we oorspronkelijk kozen voor de term ‘beleidsmanager’ als actuelere vervanger van ‘publiek manager en beleidsondernemer’, werd dit in de reflectiegroepen bijgestuurd tot ‘beleidsmedewerker en projecten procesmanager’.

“Het gaat eigenlijk om de jeugdambtenaar als inhoudelijke expert op een beleidsdomein, de jeugdambtenaar als beleidsmedewerker. Anderzijds zien we dat de BBC kansen biedt voor projectmatig werken rond een thema. Projectmanagement is dan een belangrijke kwaliteit voor een jeugdambtenaar. Het gaat dan over een meer beleidsmatig proces dan het organiseren van een evenement. Maar het is de vraag of lokale besturen hiervoor zullen kiezen.” (reflectiegroep 1) “De beleidstaken gericht op het beleidsproces zullen binnen de BBC waarschijnlijk verschuiven naar het niveau van de dienstof clusterhoofden of de secretaris. Maar als secretaris heb je nog steeds de inhoudelijke kennis van je medewerkers over een beleidsdomein nodig. Ik ga dat niet allemaal zelf schrijven. Het zou dus heel dom zijn om enkel nog maar voor uitvoerende jeugdambtenaren te kiezen, die geen kennis meer hebben van het beleidsproces en de beleidsinhoud. Bovendien hebben leidinggevende jeugdambtenaren ook een belangrijke taak in het managen van en leiding geven aan een team. Dat mis ik nog in dit model.” (reflectiegroep 1) -

Administrator/beheerder: de jeugdambtenaar als administratieve kracht, als beheerder van een spee lplein of jeugdhuis, als opsteller van verslagen en bestelbonnen. De ‘klassieke’ ambtenaar, ne utraal, met respect voor regels en gezag, loyaal aan het systeem, interne gerichtheid. Interne gerichtheid is ook gerichtheid op interne processen in het team.

-

Organisator/dienstverlener/verzorger: de jeugdambtenaar als jeugdwerker, organisator en progra mmator. Eerder intern gericht op bestendiging van lopende inititiatieven, op uitvoering samen met de jeugd.

-

Initiator/netwerker/brugfiguur: de jeugdambtenaar als bruggenbouwer tussen diensten en mensen, als initiator van nieuwe ideeën en concepten, als strever naar een categoriaal beleid, als netwerkmanager en belangenbehartiger. Extern gericht, zelfkritisch, innovatief.

“Dit is de taak van de jeugdambtenaar die cruciaal gaat blijven.” (reflectiegroep 1) Door het model lopen twee assen:


p43 | 56

-

De horizontale as is die van de twee verschillende rationaliteiten, geïnspireerd door Habermas: een doel-middel rationaliteit, de gerichtheid op het strategisch handelen enerzijds: dit is het ‘praktische’ denken in termen van efficiënte dienstverlening. Hier tegenover staat een communicatieve rationaliteit, gericht op het contact maken met anderen en hun leefwereld. Het gaat hier over bruggen bouwen tussen mensen, over het communicatieve proces met kinderen en jongeren. Het eerste sluit aan bij het beeld van de gemeente als functionele organisatie, het tweede bij de gemeente als gemeenschap. Met andere woorden, aan de ene kant zien we een benadering van beleid als een ‘we willen dit bereiken, en dat kan het meest efficiënt op deze manier’. Bij een communicatieve rationaliteit gaat het over een benadering van de gemeente als samenleven van mensen, waarbij een bestuur op een interactieve manier komt tot een gedragen en gezamenlijk vormgegeven concretisering hiervan .

-

De verticale as is die van een externe versus een interne gerichtheid, van de jeugdambtenaar als beleidsmaker versus beleidsuitvoerder.

De positie van de jeugdambtenaar op de assen en tussen de rollen is geen vaststaand gegeven. Ze hangt af enerzijds van de context, van hoe de functie van jeugdambtenaar gepositioneerd wordt en anderzijds van hoe de jeugdambtenaar zichzelf positioneert. De taakomschrijving kan de jeugdambtenaar zien als een uitvoerende organisator van jeugdwerkinitiatieven, de jeugdambtenaar kan dit doen met een externe gerichtheid en steeds de koppeling trachten te maken naar actuele beleidsmatige thema’s. Andersom kan de jeugdambtenaar een beleidsfunctie invullen op een interactieve, maar ook op een zeer intern gerichte manier.


p44 | 56

POSITIE VAN DE JEUGDAMBTENAAR

BELEIDSWERKER PROJECT/ PROCESMANAGER

INITIATOR NETWERKER BRUGFIGUUR JEUGDAMBTENAAR Ambtenaar Normatieve Normatieve professionaliteit professionaliteit

intern gericht

extern gerich

ADMINISTRATOR

ORGANISATOR DIENSTVERLENER

BEHEERDER

VERZORGER

Loyaliteit naar opdrachtgever Efficiëntie=product

Jeugdambtenaar als uitvoerder van het beleid interne gerichtheid

Loyaliteit naar cliënt(systeem) Efficiëntie=proces

Niet interactieve bestuursstijl Autoritair

Informatief

Communicatieve rationaliteit

Strategische (doel-middel) rationaliteit

Jeugdambtenaar als maker van het beleid externe gerichtheid

De gemeente als gemeenschap

De gemeente als functionele organisatie

INTERACTIEVE BELEIDSVOERING

Interactieve bestuursstijl Consultatief


Participatief

p45 | 56

Delegerend

Samenwerkend

Faciliterend

Zo komen we tot een samenvattende SWOT-analyse van de positie van de jeugdambtenaar. We maken hier een onderverdeling in verschillende aspecten van een ‘positie’: Aspecten die te maken hebben met de positie in de gemeentelijke structuur: de organisatorische en beleidsmatige context. Aspecten die te maken hebben met de positie ten opzichte van de gemeentelijke cultuur: hier doelen we op de zaken in de positie die te maken hebben met verschillende gewoontes, refentiekaders, etc. Aspecten van de positie die te maken hebben met de persoon van de (gemiddelde) jeugdambtenaar: leeftijd, anciënniteit, opleiding, etc. We benadrukken dat het hier gaat over een ‘typische’ beschrijving waar niet alle jeugdambtenaren zich in zullen herkennen. Sterkte/ zwakte-analyse van de positie van de jeugdambtenaar (nu) STERKTES van de positie in de gemeentelijke structuur:

ZWAKTES van de positie in de gemeentelijke structuur:

Ervaring in beleidsplanning Ervaring met interactief bestuur

Kleine dienst met beperkte invloed t.o.v. gemeentelijke cultuur:

t.o.v. gemeentelijke cultuur:

Mentaliteit doelgroep botst met het formele van een

Voeling met de doelgroep m.b.t. persoon van de jeugdambtenaar:

gemeente m.b.t. persoon van de jeugdambtenaar:

Jonge, intrinsiek gemotiveerde mensen Eigen referentiekader maakt kwaliteitsvol jeugd-

Beperkte ervaring en anciënniteit Eigen referentiekader zorgt voor loyaliteitsconflicten

werk en jeugdwerkondersteuning mogelijk

Sterkte/zwakte-analyse van de positie van de jeugdambtenaar (toekomst naar inschatting) STERKTES van de positie in de gemeentelijke structuur:

ZWAKTES van de positie in de gemeentelijke structuur:

Beleidsoverschrijdende doelstellingen

Minder directe invloed op het jeugdbeleid door orga-

Invloed door diensthoofd of lid MAT t.o.v. gemeentelijke cultuur:

nisatorische ontwikkelingen t.o.v. de gemeentelijke cultuur:

Evolutie naar meer interactief bestuur Aandacht voor integriteitsbeleid

Evolutie naar meer functioneel bestuur; managementdenken

m.b.t. persoon van de jeugdambtenaar: Meer duidelijkheid in rollen zorgt voor minder

m.b.t. persoon van de jeugdambtenaar: Opsplitsen van de beleidsmatige en uitvoerende

druk op de jeugdambtenaar

taken van de jeugdambtenaar zorgt voor minder bottum-up doorstroming

We lichten de analyse kort toe: Het heden Momenteel zien we verschillende sterktes van de positie van de jeugdambtenaar. Wat betreft de gemeentelijke structuur heeft de jeugddienst duidelijk ervaring in beleidspanning. Jeugd was immers bij de eerste sectoren met een sectoraal beleidsplan. Het bewust omgaan met deze beleidsplanning is altijd bijzonder gestimuleerd vanuit VVJ en de Afdeling Jeugd, getuige bijvoorbeeld de ‘Plan Kuren’: vormingsdagen voor jeugdambtenaren specifiek rond planning en beleid. Het concept van interactief bestuur is steeds duidelijk aanwezig geweest in de visie va n VVJ op beleidsplanning. Het sluit aan bij de visie op de gemeente als een gemeenschap: interactief bestuur stelt de dialoog met kinderen en jongeren voorop. Op deze manier is er een voeling met de doelgroep, hetgeen ook een doelstelling is van jeugdambtenaren binnen het perspectief van interactief bestuur.


p46 | 56

Het gaat vaak om jonge, intrinsiek gemotiveerde mensen, die vanuit een vaak sociale opleiding en een achte rgrond in het jeugdwerk kunnen vormgeven aan deze dialoog. Maar er zijn ook zwaktes in de positie van de jeugdambtenaar. Jeugd is vaak een kleine dienst of zelfs de kleinste dienst, wordt vertegenwoordigd door combinatieambtenaren of deeltijds tewerkgestelden. Jeugd is bovendien een beleidsdomein dat niet zo goed ‘matcht’ met de strategische rationaliteit die (ook) aanwezig is in de gemeente: de gemeente is een functionele, dienstverlenende organisatie, die haar werd zo efficiënt mogelijk moet doen. Jongeren hebben geen stemrecht, wat hen voor de politiek een minder aantrekkelijke doelgroep maakt. Jeugd is verder veranderlijk, vernieuwend, ongeduldig, opstandig, … een hoop dingen die niet altijd even veel begrip opbrengen bij medeburgers en het bestuurssysteem. Een jeugdambtenaar vormt hier een brug, maar dit is niet altijd een evidente rol om te spelen. Jeugdambtenaren leggen hun loyaliteit vooral bij de jeugd, wat kan zorgen voor loyaliteitsconflicten indien de relatie met het bestuur niet optimaal is. Ook de beperkte ervaring van jonge werknemers kan een nadeel zijn: er moet steed opnieuw kennis worden verworven, ontdekt of de job bij iemand past, een relatie met het bestuur en de partners worden opgebouwd, etc. Verwachtingen In de beleidsoverschreidende doelstellingen van het meerjarenplan zien we zeker een kans voor meer same nwerking en een breder jeugdbeleid. Of hierop ingepikt wordt en op welke manier zal echter erg verschillend zijn per gemeente. Een meer verticale structuur kan eveneens als voordeel meebrengen dat men op een hoger n iveau inspraak kan geven over het beleid. Het kan tegelijkertijd betekenen dat de afstand tussen het beleidsniveau en het praktische werk dat veel jeugddiensten doen, zoals het organiseren van activiteiten, groter wordt. De invloed op een hoger niveau zou dus ook kleiner kunnen worden, indien de communicatie tussen de verschillende niveaus slecht is. Een evolutie naar meer functioneel, strategisch denken binnen de gemeente zou dit nog in de hand kunnen werken en de positie van de jeugdambtenaar om interactief te werken verzwakken.


p47 | 56

Opbouw van het empirisch onderzoek Keuze voor een ruim model De keuze voor het Job Demands-Resources Model komt voort uit enerzijds de samenwerking met onderzoekster Anja Van den Broeck, verbonden aan de Hogeschool-Universiteit Brussel en de KU Leuven, die onderzoekservaring heeft vanuit dit model, anderzijds kon VVJ zich goed vinden in het model. Het JD-R model laat ruimte om te bekijken vanuit de concrete context en doelstelling welke aspecten relevant zijn om te bevragen en welke mi nder. Dit sluit aan bij de werking van VVJ, aangezien wij steeds zo dicht mogelijk bij de realiteit van onze doelgroep trachten aan te sluiten. In nauw overleg tussen VVJ en Anja Van den Broeck werd beslist welke zaken relevant zouden zijn om te bevr agen. De keuze van relevante items werd in de eerste plaats gebaseerd op het theoretisch en verkennend onderzoek en de ervaring van VVJ. Daarnaast gaf de vorming rond motivatie gegeven door Anja Van den Broeck tijdens de VVJ-driedaagse beide partijen meer inzicht in de materie. Ook de aftoetsing binnen het team v an VVJ en de reflectiegroepen gaf nieuwe input.

Tussentijdse aftoetsing Reflectiegroep Voor de aftoetsing bij de doelgroep van de theoretische modellen en de relevantie van de te bevragen onde rwerpen werd gekozen om te werken met een reflectiegroep. Deze reflectiegroep werd weloverwogen samengesteld rekening houdend met: Verschillende profielen binnen de gemeente die een verschillende kijk op de materie kunnen geven -

Een spreiding over provincies, types en groottes van gemeenten Zowel mannen als vrouwen

De gemiddelde gemeente in Vlaanderen heeft 20.000 inwoners. De mediaan ligt op 14.000 16. We kiezen er hier dus voor om een aantal mensen uit verschillende gemeenten van een ‘doorsnee’ Vlaamse gemeente te bevr agen. Qua persoonlijke kenmerken werd er gekozen voor eerder ervaren ambtenaren. Dit heeft verschillende redenen: We veronderstellen enerzijds dat het voor mensen met enige ervaring gemakkelijker is om een visie te vormen over de positie van jeugdambtenaren in het algemeen, zaken wat te abstraheren. Anderzijds nemen we aan dat jeugdambtenaren die al enige tijd in de job staan ons informatie kunnen opleveren over wat maakt dat je gem otiveerd en energiek blijft in de job. Selectie reflectiegroep Functie

Gemeente

Provincie

Inwoners

Spreiding

Type17

Diensthoofd Vrije

Puurs

Antwerpen

16.500

Verschillende

Agglomeratiegemeente

47.000

woonkernen Stad

met industrieel karakter Stad met industrieel

Tijd Beleidsmedewer-

Beveren

Antwerpen

ker

karakter

16 Witboek Interne Staatshervorming, 8 april 2011, Vlaamse Regering 17 *Sociaal-economische typologie van de Vlaamse gemeenten zoals opgesteld door Dexia/Belfius, uitgegeven door de studi e-

dienst van de Vlaamse Regering. Geraadpleegd op 04/04/2012 via http://aps.vlaanderen.be/lokaal/beleidsplannen/gemeentelijk_profiel-2010.html.


p48 | 56

Secretaris Diensthoofd Jeugd Jeugdconsulent Jeugdconsulent

Eeklo

Oost-

20.000

Stad

Middelgrote stad

Maldegem

Vlaanderen Oost-

22.000

Verschillende

Erg landelijke gemeente

Oosterzele

Vlaanderen Oost-

13.000

woonkernen Verschillende

met sterke vergrijzing Woongemeente in

Zwevegem

Vlaanderen West-

24.000

woonkernen Verschillende

landelijke zone Landelijke en agrarische

woonkernen

gemeente met industri-

Vlaanderen

ële activiteit Uit praktische nood is de reflectiegroep uiteindelijk opgesplitst in twee groepjes, één met de functies buiten de jeugddienst en één met die erbuiten. De reflectiegroepen zijn samengekomen in de fase tussen het afronden van het theoretisch onderzoek en het opstellen van de vragenlijst. Op deze manier konden onderwerpen gelinkt aan beide zaken worden afgetoetst. In de eerste groep (secretaris, beleidsmedewerker, diensthoofd vrije tijd) werd de nadruk gelegd op de analyse van de positie van jeugdambtenaren en zaken die hier mogelijk invloed op hebben, in de tweede groep (jeugdambtenaren) lag het zwaartepunt op het welbevinden.

Test vragenlijst De items in de vragenlijst werd door dr. Van den Broeck voorgesteld en in nauw overleg met VVJ gekozen en geformuleerd. Vragen rond de positie van de jeugdambtenaar werden door VVJ opgesteld. Ze werden eerst in de reflectiegroepen afgetoetst. Na de reflectiegroepen werden vragenlijst en theoretisch kader verfijnd en voorg elegd aan het inhoudelijk team van VVJ, dat bestaat uit ex-jeugdambtenaren en professionals uit de jeugdsector. Hen werd gevraagd de vragenlijst in te vullen en te reflecteren op hetgeen voor lag. Hierna werd de vragenlijst nog verder verfijnd. Begin mei werd de vragenlijst online (via het platform van de KULeuven) opengesteld. Jeugdambtenaren werden via de verschillende kanalen van VVJ (Dropzone, Lopend Vuur, Provinciale Bijeenkomsten) gestimuleerd om deel te nemen. Halverwege juni is de bevraging afgesloten. Naar de inschatting van VVJ was het niet zinvo l om de bevraging in de zomervakantie nog door te laten lopen, gezien de drukte die de vakantie meebrengt voor jeug dambtenaren. Vandaar dat voor deze timing werd gekozen.

Vragen rond de positie van de jeugdambtenaar Onze centrale vraag in het empirisch onderzoek blijft: op welke manier beïnvloedt de positie van de jeugdambtenaar het welbevinden in de job? We werken dit uit door middel van het ‘Job Demands-Resources Model’. In dit model worden zaken als loyaliteitsconflicten, de werkdruk, of contact met kinderen en jongeren gezien als werkeisen, die energie en motivatie wegnemen, en hulpbronnen, die hier juist in voorzien. Aspecten van de positie van de jeugdambtenaar die we in het JD-R model opnemen zijn: De relatie met het bestuur: mogelijke loyaliteitsconflicten -

Werk-thuis interferentie: het door elkaar lopen van werk en privé (door het contact met jongeren) De mate van zelfstandigheid in de job

-

Het contact met kinderen en jongeren Werkdruk: overuren

Voor de verdere uitwerking hiervan verwijzen we naar Deel 2. Verder wilden we een aantal bijkomende vragen opnemen in de bevraging, aangezien we niet vaak de kans krijgen onze doelgroep op grote schaal te bevragen. We namen dus vragen op over de positie van de jeugdambtenaar binnen de veranderende context v an de BBC en het Gemeentedecreet. De volgende vragen werden gesteld:


p49 | 56



Heeft er recent een verandering in het gemeentelijk organogram plaatsgevonden of zal die in het k omend jaar plaatsvinden? 18



In welke dienst bevindt u zich (na deze verandering) als jeugdambtenaar?



Bevindt deze dienst zich nog in een grotere cluster of afdeling?



Verwacht u dat uw taken zullen wijzigen in het komend jaar?

Er werd ook gevraagd naar de mate waarin jeugdambtenaren op het juiste niveau tewerkgesteld zijn en betaald worden. Uit de praktijk weten we immers dat er nogal eens geklaagd wordt over een te lage inschaling. 

Wat is uw hoogst behaalde diploma?



Hebt u voor uw job een te lage, juist een goede of een te hoge (schoolse) opleiding?



Hebt u voor uw werk te weinig, juist voldoende of te veel jobervaring?

Verder wilden we graag weten in welke mate ze zich herkennen in de rollen die we naar voren schuiven in het theoretisch deel van dit onderzoek, en in hoeverre deze rollen relevant zijn: in hoeverre zijn jeugdambtenaren met bepaalde taken bezig? We bevroegen hen over in welke mate ze zich in de rollen herkennen en hoeveel tijd ze besteden aan bepaalde taken en vanuit welke motivatie ze dit doen.

18 Voor de volledige vragenlijst inclusief antwoorden verwijzen we naar Bijlage 1


p50 | 56

Resultaten: de positie van de jeugdambtenaar In dit hoofdstuk gaan we in op de verkregen antwoorden met betrekking tot de vragen die rechtstreeks gaan over de positie van de jeugdambtenaar.

Herkenbaarheid van de rollen Herkenbaarheid van de rollen De verschillende rollen

Niet herkenbaar

Een beetje herkenbaar

Deels herkenbaar

Grotendeels herkenbaar

Volledig herkenbaar

Beleidsmedewerker, projectmana-

4

11

30

35

20

7

15

26

36

17

2

8

24

39

26

5

6

17

37

37

ger: u geeft inhoudelijke input in het beleid en geeft inhoudelijk vorm aan projecten waarin de gemeente haar beleid uitwerkt. Administrator, beheerder: u beheert facturen, inschrijvingen, u staat in voor praktische taken. Initiator, netwerker, brugfiguur: u legt verbindingen tussen mensen, diensten en organisaties, werkt nieuwe ideeën uit. Organisator, dienstverlener, verzorger: u zet activiteiten op en leidt ze in goede banen, communiceert met ouders en monitoren, stuurt kinderen en jongeren aan.

Alle rollen zijn herkenbaar, hetzij deels, hetzij volledig. De rol van organisator is voor 74 % grotendeels of volledig herkenbaar. De andere rollen zijn over het algemeen deels herkenbaar. Dit bevestigt ons beeld van de jeug dambtenaar als combineerder van verschillende rollen. Slechts een paar procent herkent zich steeds niet in een bepaalde rol: er is dus geen rol die niet herkenbaar is. Wel zien we in de praktijk verschillende combinaties van rollen. We voegden ook in de bevraging van de taken nog ‘het contact met kinderen en jongeren’ als specifieke taak toe, aangezien dit in de visie van VVJ een belangrijke activiteit is inherent aan het werken in het belang van kinderen en jongeren, die echter nog al eens ondergesneeuwd raakt. Deze taak heeft een duidelijke plaats in de rollen van initiator en organisator, aan de rechterkant van het assenstelsel. Voor een uitgebreidere reflectie op de combinaties waarin bepaalde taken worden opgenomen, de mate waarin met bezig is met bepaalde taken en de relatie met andere aspecten van het werk verwijzen we naar Deel 2 van het onderzoek. Voor nu concluderen we dat het assenstelsel haar relevantie behoudt, aangezien jeugdambtenaren zich in een combinatie van bepaalde rollen herkennen. Er waren geen respondenten die zich niet in één of meerdere van de rollen herkenden.


p51 | 56

Organogram en takenpakket De plaats in het organogram De respondenten werken in verschillende diensten: 59 % werkt in de dienst jeugd, 23 % in de dienst vrije tijd, 5 % binnen de dienst welzijn en 13 % in andere diensten zoals jeugd en sport, jeugd en cultuur. In de meeste gevallen is er nog geen sprake van een cluster, maar blijft men de ‘dienst jeugd’. In 26% van de gevallen ressorteert de jeugddienst in de cluster “Vrije tijd”. Voor het overige zijn er een aantal variaties of vrije tijd en welzijn: 6% Jeugd, cultuur en sport, 3% Persoonsgebonden zaken, 3% Sociale zaken, 3% Vrije tijd en cultuur, 6% Welzijn, 2% Welzijn en Vrije tijd.

Veranderingen 58 % van de deelnemers verwacht in het komend jaar veranderingen in het organogram en/of takenpakket. De aangegeven veranderingen gaan vooral over het takenpakket, al wordt ook meer samenwerking vaak als verandering genoemd. Meer samenwerking dus en ook meer administratie. Anderen geven dan weer aan dat men minder administratie te doen zal hebben, maar meer specifieke taken zoals: jeugdopbouwwerk en jeugdwelzijn, bezig zijn met vrijwilligers en doelpubliek, coachen van medewerkers, beleidswerk en praktische taken (perm anentie/baliewerk). Het "finetunen" van het huidige takenpakket wordt ook specifiek als verandering opgegeven. We zien hier met name een aantal jeugdambtenaren dat meer met welzijnsgerichte taken bezig zal zijn en een aantal dat aangeeft meer beleidstaken te krijgen. Rond welzijn worden bijvoorbeeld genoemd: opvoedingsondersteuning, welzijn en opvang, kinderopvang, huis van het kind. Het lijkt erop dat dit inderdaad met dat laatst genoemde concept van de huizen van het kind te maken heeft. Rond beleid worden genoemd: BCC, meer samenwerken over de grenzen heen (bv: dienst cultuur/toerisme), nieuwe strategische doelstellingen. Een derde cluster van veranderingen heeft te maken met personeel: het gaat dan over personeelswissel, pensionering collega's, doorschuiven naar een andere functie binnen het gemeentebestuur of een aanstelling als 'diensthoofd vrije tijd' (maar taken van cultuurbeleidscoördinator en jeugdcoördiantor blijven).

Ethiek en relatie met bestuur Ethiek en deontologie Helemaal niet akkoord

Niet akkoord

Neutraal

Akkoord

Helemaal akkoord

Ik ken de gemeentelijke deontologie

1

3

10

75

11

De gemeentelijke deontologie is een kader dat mij inperkt.

3

23

43

25

6

Integer handelen voor mijn doelgroep betekent soms ingaan tegen mijn bestuur.

0

7

29

55

9

Ik schat zelf in wanneer een situatie binnen de dienst geregeld kan worden en wanneer niet.

0

2

15

76

7

Jeugdambtenaren moeten volgens dezelfde afspraken werken als alle andere ambtenaren.

11

37

29

21

2


p52 | 56

Men schat de kennis van de gemeentelijke deontologie duidelijk goed in: 86 % geeft aan de deontologie te kennen. Wat betreft de vraag of het al dan niet een beperkend kader is, zijn de meningen verdeeld: 31 % ervaart het als inperkend, 26 % niet, de overigen blijven neutraal. Toch vindt dus een derde van de jeugdambtenaren de deontologie een inperkend kader. 64 % gaat dan ook akkoord met de stelling dat men soms moet ingaan tegen het bestuur om integer te handelen voor de doelgroep. Ook vindt 48 % dat jeugdambtenaren specifieke werka fspraken zouden moeten hebben ten gevolge van de eigenheid van hun werk. 83 % schat zelf in wanneer men iets binnend de dienst kan regelen. Dit sluit aan bij de eerdere bevindingen dat men enkel in ernstige situaties de leidinggevende of politie zal inschakelen. Werkrelaties Helemaal niet akkoord

Niet akkoord

Neutraal

Akkoord

Helemaal akkoord

Ik kan op mijn DIRECTE LEIDING rekenen wanneer ik het wat moeilijk krijg.

6

13

25

42

14

Ik voel mij in mijn werk gewaardeerd door mijn DIRECTE LEIDING.

5

13

22

48

13

Ik kan op mijn BESTUUR rekenen wanneer ik het wat moeilijk krijg

9

26

40

25

1

Ik voel mij in mijn werk gewaardeerd door mijn BESTUUR.

11

25

35

27

2

Wat betreft steun in de werkomgeving valt direct op dat men minder positief is over de steun en waardering van het bestuur, dan over de steun en waardering van de leidinggevende en collega’s. Slechts 2 % voelt zich écht gewaardeerd door het bestuur. De relaties met het bestuur zijn dus niet altijd even warm. De ervaring van VVJ is dat dit met verschillende zaken te maken kan hebben: een bestuur dat van jeugd geen prioriteit maakt (en dus veel voorstellen van de jeugddienst afwijst), een schepen van jeugd die niet aanwezig of geïnteresseerd is, on enigheid in visie tussen jeugdambtenaar/jeugddienst en bestuur, personen die niet goed overeen komen, … Dit bleek ook uit de focusgesprekken. De relatie met het bestuur is een soort koorddans, waarbij de jeugdambtenaar enerzijds graag autonomie heeft, maar anderzijds de steun van schepen en bestuur op bepaalde momenten erg nodig heeft.


p53 | 56

Besluit Normatieve professional, in welke rol dan ook In dit deel heeft u alles kunnen lezen over de positie van de jeugdambtenaar tussen gemeente en jeugd. We overlopen nog even de belangrijkste conclusies.

Rollen Doorheen de verschillende bronnen in het theoretisch onderzoek en eveneens in de vragenlijst komt een jeug dambtenaar naar voren die verschillende rollen opneemt. We zien eveneens ontwikkelingen naar specifiekere takenpakketten, zowel in de afgelopen jaren als – zoals we merken in de vragenlijst – op dit moment.

Ethiek en deontologie Jeugdambtenaren kennen de gemeentelijke deontologie, maar ervaren het soms als inperkend en trekken er doorgaans hun eigen plan mee. Dit bevestigt het beeld van de jeugdambtenaar als een ‘normatieve professional’. Er zijn zeker aspecten van de deontologie die problematisch kunnen zijn, maar jeugdambtenaren voelen zich hier niet echt door belast, zo blijkt uit de gevoerde gesprekken. Echter, de bevraging laat ook zien dat men bij gelegenheid denkt te moeten ingaan tegen het bestuur, en dat de relatie met het bestuur niet altijd even rooskleurig is. Een goede relatie met het bestuur zal hier dus waardevol zijn en bepalend voor de handeling sruimte van de jeugdambtenaar. Een slimme jeugdambtenaar investeert hierin en een slim bestuur zet in op een positief ethisch kader, dat het ethisch handelen van de jeugdambtenaar als normatieve professional stimuleert en betrokkenheid genereert vanuit de hogere regionen van de gemeentelijke organisatie voor de dagdagelijkse dilemma’s.

Organisatie en takenpakket We zien dat de beweging naar een meer verticale organisatie doorzet, heel wat jeugdambtenaren ervaren ve randeringen. Het ziet er echter niet naar uit dat er aardverschuivingen gebeuren in het veld; er blijft een grote moot jeugddiensten onder vrije tijd en een deeltje onder welzijn, zoals we dat ook de afgelopen jaren zagen. Wat het takenpakket betreft noemden we al het specifieker worden van takenpakketten, waar we vraagtekens zetten bij de voordelen hiervan. Hoewel er zeker heel wat te zeggen is voor een efficiënte gemeentelijke organ isatie, is in het geval van jeugd de verbinding tussen beleid maken en uitvoeren toch zeer belangrijk. De jeug dambtenaar is immers de brugfiguur bij uitstek om een dialoog op gang te brengen en te houden met de jeugd. Het zal dus een uitdaging zijn om niet te verschuiven naar het linkerdeel van het assenstelsel in de ‘werkgeest’ van de gemeente als organisatie: een zeer strategische, rationele kijk staat de gemeente als gemeenschap in de weg.

Deel 2: welbevinden Voor de resultaten over het welbevinden van jeugdambtenaren in hun job verwijzen we u graag naar deel 2 van het onderzoek. U vindt hier tevens een verdere reflectie op de bevraging, de respons en de resultaten.


p54 | 56

Bronvermelding Aronson, J. & Smith, K. (2009). Managing restructured social services: expanding the social? British Journal of Social Work, p. 1-18. Bakker, B. (2003). Bevlogen aan het werk: Hoe Nederland haar eigen energiebronnen kan creëren. In: K. Verhaar (Red.), Sociale Verkenningen 4: Waarden en normen (p. 119-141). Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag. Beyne, Els. (2008). Geheimhouding, discretie, beroepsgeheim en verschoning in het openbaar ambt. Masterproef ingediend tot het behalen van de titel Master in de Rechten. Universiteit Gent. Bovy, S. (2002). Nieuw overheidsmanagement en ethiek: de vergeten succesformule voor goed bestuur in Vlaa mse gemeenten. PSW-paper. UA, Antwerpen. Bovy, S. et al (2002). Deontologie in de publieke sector: een krachtdadig managementinstrument? Die Keure, Brugge. Caluwaerts, L. (red.), 2005. De gemeentelijke jeugddienst in de kijker. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Afdeling Jeugd en Sport, Brussel. Cijferboek 2012 (ongepubliceerd). De Bie, M. (2010). Sociaal Werk en welzijnsrechten. Ongepubliceerde cursus Master sociaal werk. Universiteit Gent. De Moor, F. & Maebe, W. (2009). Integriteitsbeleid in lokale overheden. Masterproef ingediend tot het behalen van de titel Master in de Bedrijfseconomie. Universiteit Gent. Devis, E., Maesschalck, J. & Hutsebaut, F. (2008). Implementatiestrategieën voor de deontologische code van de politiediensten: een toolbox voor een modern integriteitsbeleid. Katholieke Universiteit, Leuven. De Witte, H. & De Cuyper, N. (2003). Verslag Arbeidsmarkt Onderzoeksdag. Geraadpleegd op 17-02-2012 via http://www.respectophetwerk.be/fr/publications/positive_stress_decuyper_2003/positieve_benadering_werkst ress.pdf Evans, T. & Harris, J. (2004). Street level bureaucracy, social work and the (exaggerated) death of discretion. British Journal of Social Work, 34 (6), 871-895. Maesschalck, J. & Roosen, M. (2010). Dansen op een slappe koord. Deontologie van de jeugdambtenaar. Presentatie op de VVJ-Driedaagse. LINC, Leuven. Nolf, M. (2010). De deontologische code van het jeugdwerk met maatschappelijk kwetsbare kinderen en jongeren. Uit de Marge, Brussel. Redig, G. (2000). De gemeentelijke jeugdambtenaar als kernactor in een interactief beleid. VVJ, Wilrijk. Suykens, M. & Laga, E. (20..). De deontologische code. VVSG, Brussel. Schaufeli, W. & Bakker, A. (2000). Werk en welbevinden. Naar een positieve benadering van de arbeids- en gezondheidspsychologie. Via www.fss.uu.nl/sop/Schaufeli/166.pdf. Geraadpleegd op 17-02-2012.


p55 | 56

Schaufeli, W. & Bakker, A. (2004). Job demands, job resources, and their relationship with burnout and engagement: a multi-sample study. Journal of Organisational Behaviour, 25, 293-315. Van den Broeck, A., Van Ruysseveldt, J. & De Witte, H. (2012). The Job Demands-Resources Model: Overview and critical appraisal. Unpublished. Van Nieuwenhove, K. (2004). Personeel op gemeentelijke jeugddiensten en in het lokale particuliere jeugdwerk. VVJ, Wilrijk. (in opdracht van Agentschap Jeugd en Sport). Van Ruysseveldt, J. (2006). Psychische vermoeidheid en plezier in het werk bij Vlaamse werknemers. Een to epassing van het JD-R model. Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken, 22 (4). VVJ (2010). Beleidsplan 2011-2013. Vereniging Vlaamse Jeugddiensten, Wilrijk.


p56 | 56

JEUGD- AMBTENAAR DEEL 1: POSITIE

Recommend Documents