JELENTÉS a természeti katasztrófák megelőzésére való felkészülés ellenőrzéséről

JELENTÉS a természeti katasztrófák megelőzésére való felkészülés ellenőrzéséről

0518

2005. május

2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.3. Átfogó Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V–14–69/2004-2005. Témaszám: 718 Vizsgálat-azonosító szám: V-0188 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Hegedűsné dr. Műllern Veronika főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Hudik Zoltán számvevő igazgatóhelyettes Az ellenőrzést végezték: dr. Pataki Magdolna

dr. Király László

számvevő tanácsos, tanácsadó

számvevő tanácsos, tanácsadó

dr. Márkus Gábor

Vásárhelyi Zoltán számvevő tanácsos

számvevő tanácsos, főtanácsadó

Domonkosné Kurilla Edit

Kriston Vízi János

számvevő tanácsos

számvevő tanácsos

Illés Lajos

Nagy László

vízgazdálkodási és környezetvédelmi szakmérnök, külső szakértő

vízgazdálkodási és környezetvédelmi szakmérnök, külső szakértő

A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések címe: Jelentés a Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium fejezet pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről (1996)

sorszáma: [336]

Jelentés a Vízügyi Alap működésének pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről (1997)

[400]

Jelentés a települési önkormányzatok vízrendezési és csapadékvíz elvezetési feladatai ellátásának és az ehhez kapcsolódó állami támogatás felhasználásának vizsgálatáról (1999)

[9909]

Jelentés a közbeszerzésekrõl szóló törvény végrehajtásának ellenõrzésérõl

[0109]

Jelentés a központi költségvetés területén mûködõ belsõ kontroll mechanizmusok ellenõrzésérõl

[0115]

Jelentés a Belügyminisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről

[0215]

Éves jelentések a központi költségvetés zárszámadásainak ellenőrzéséről (évente) Éves jelentések a központi költségvetés előirányzatai megalapozottságáról (évente)

[9927][0024] [0126] [0232] [0329]

[9839][9932] [0034][0241] [0338]

Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatók.

TARTALOMJEGYZÉK

BEVEZETÉS

7

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK

12

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK

29

1. A katasztrófák elleni védekezés szabályozási környezete 1.1. A szabályozási rendszer működési mechanizmusa 1.1.1. A feladatok és hatáskörök szabályozási háttere 1.1.2. A Kormányzati Koordinációs Bizottság működése 1.2. Az országos hatáskörű szervek szerepe 1.2.1. A BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság 1.2.2. Az OKTVF működési sajátosságai 1.2.3. Az országos hatáskörű szervek együttműködése 1.3. A katasztrófavédelem országos információs rendszere

29 29 29 32 35 35 38 40 42

2. A megelőzés tervezési rendszere 2.1. A katasztrófavédelem tervezésének stratégiai háttere 2.2. A megelőzés tervezésének megalapozottsága 2.2.1. A veszélyeztetettség megállapítása 2.2.2. A tervezés normatív megalapozása 2.3. A hidrológiai katasztrófák megelőzésének finanszírozása 2.3.1. A megelőzés feladatainak forrásai 2.3.2. A vízkárelhárítás beruházásai

45 45 49 49 54 57 57 60

3. A Tisza-völgy árvízi biztonsága 3.1. Árvízvédelmi fejlesztési koncepciók 3.2. A Vásárhelyi-Terv továbbfejlesztése 3.3. A Felső-Tisza-vidéki vízügyi szerv felkészültsége 3.4. A magyar-ukrán határvízi együttműködés tapasztalatai 3.4.1. A magyar–ukrán határvízi együttműködés előzményei 3.4.2. Az árvízvédelmi rendszerek kiépítettsége 3.4.3. Az árvíz- és belvízvédelem továbbfejlesztésének koncepciói 3.4.4. A monitoring rendszer, a közös lokalizációs terv és a kutatás 3.4.5. Tisza-völgyi ötoldalú együttműködés

63 63 67 71 75 75 77 78 80 84

MELLÉKLETEK

1./a melléklet:

Belügyminiszter 1-a-1/10/05. sz. levele

1./b melléklet:

Környezetvédelmi és vízügyi miniszter VKF-107/2005. sz. levele

2. sz. melléklet:

Katasztrófák felosztása eredet és jelleg szerint

3. sz. melléklet:

Nagyobb károkat okozó földrengések a mai Magyarország területén

4. sz. melléklet:

Vízkárral veszélyeztetett területek Magyarországon

5. sz. melléklet:

A KKB feladatai és szervei

6. sz. melléklet:

Az árvízi védekezés országos szervezete

7. sz. melléklet:

Katasztrófák – árvíz, belvíz és esőzések miatti központi támogatások az önkormányzatoknak

8. sz. melléklet

A védművek redukált műszaki igényszintű működtetési normatívái szerinti forrás- és létszámigény és a tervek szerinti lehetőségek 2002-2004 között

9. sz. melléklet

Redukált műszaki igényszintű forrásszükséglet és a tervek viszonya 2002-2004-ben

10. sz. melléklet

Vízügyi beruházások előirányzatai 2000-2004 között

11. sz. melléklet

A magyar-ukrán határvízi egyezmény területi hatálya

12. sz. melléklet

A Felső-tiszai magyar-ukrán közös automata vízrajzi rendszer kiépítettsége 2004-ben

13. sz. melléklet

A 2001. márciusi beregi árvízi elöntések következményei

14. sz. melléklet

A 2001. évi ukrán töltésszakadások által elöntött magyar területek

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE ÁNTSZ BM BM HÉK BM OKF BM ORFK BM VKH CEMAT

Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat Belügyminisztérium BM Helyzetelemző és Értékelő Központ BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság BM Országos Rendőr Főkapitányság BM Védelmi és Koordinációs Hivatal European Conference of Ministers responsible for Regional/Spatial Planning - Regionális Tervezésért Felelős Miniszterek Európai Konferenciája EK Európai Közösség ESzCsM Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium EüM Egészségügyi Minisztérium FETIKÖVÍZIG Felső-Tisza-vidéki Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság FÖMI Földmérési és Távérzékelési Intézet FpMüM Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium FVM Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium GKM Gazdasági és Közlekedési Minisztérium GPS Global Positioning System, Globális Helymeghatározó Rendszer HM Honvédelmi Minisztérium Hvt. 1993. évi CX. törvény a honvédelemről ICPDR International Commission for the Protection of the Danube River – Duna-védelmi Nemzetközi Bizottság IHM Informatikai és Hírközlési Minisztérium ISPA Instrument for Structural Programmes for pre-Accession, környezetvédelmi és közlekedésfejlesztési projekteket támogató előcsatlakozási alap az EU csatlakozásra váró országok számára KAC Környezetvédelmi Alap Célelőirányzat Kat. 1999. évi LXXIV. törvény a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről KHVM Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium (1990. IX. 15-2000. VI. 24.) KIOP Környezetvédelmi és Infrastrukturális Operatív Program KJTB Természeti és Civilizációs Katasztrófák Elleni Védekezéssel Összefüggő Jogszabályokat Vizsgáló Tárcaközi Bizottság KKB Kormányzati Koordinációs Bizottság KOIR Katasztrófavédelmi Országos Információs Rendszer KÖVICE Környezetvédelmi és vízügyi célelőirányzat KÖVÍZIG Környezetvédelmi és vízügyi igazgatóság KöViM Közlekedési és Vízügyi Minisztérium (2000. VI. 25-től 2002. V. 26-ig) KvVM Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium (2002. V. 27-től) MBSZ Műszaki Biztonsági Szolgálat MeH Miniszterelnöki Hivatal

3

MH MHPK MK NATO NATO PfP NBS NFT NKÖM NKS OAH OKTVF OVF PHARE PM PVOP Pvt. RODOS

RSOE SCEPC Seveso II. irányelv

SQL TACIS UNDP Vgt. VICE VIR VÍZIG VITUKI VKF VTT

4

Magyar Honvédség Magyar Honvédség parancsnoka Magyar Köztársaság North Atlantic Treaty Organization, Észak-atlanti Szerződés Szervezete NATO Partnership for Peace – NATO Partnerség a békéért Nemzeti Biztonsági Stratégia Nemzeti Fejlesztési Terv Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma Nemzeti Katasztrófavédelmi Stratégia Országos Atomenergia Hivatal Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főigazgatóság Elnevezés 2004. január 1-jétől. Országos Vízügyi Főigazgatóság (2003. december 31-ig. Jogutódja OKTVF) Poland-Hungary Assistance for the Restructuring of the Economy Pénzügyminisztérium Polgári Védelmi Országos Parancsnokság 1996. évi XXXVII. törvény a polgári védelemről Real-time, On-line, DecisiOn Support (system for off-site emergency management in Europe), Valósidejű, On-line Döntéstámogató Rendszer Rádiós Segélyhívó és Infokommunikációs Országos Egyesület Senior Civil Emergency Planning Committee - a NATO Felsőszintű Polgári Veszélyhelyzet Tervezési Bizottsága Az Európai Unió tanácsának többször módosított 1996. december 9-i 96/82/EK irányelve a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos baleseti veszélyek szabályozásáról. Az elnevezés az olaszországi Sevesoban 1976-ban bekövetkezett katasztrofális hatású vegyi üzemi balesetre utal. Szabványos informatikai adatlekérdező nyelv, “Structured Query Language” “Technical Assistance for Commonwealth of Independent States” Szakmai Segítségnyújtás a Független Államok Közösségének United Nations Development Programme – ENSZ Fejlesztési Program 1995. évi LVII. törvény a vízgazdálkodásról vízügyi célelőirányzat Vízkár-elhárítási Védekezési Információs Rendszer Vízügyi igazgatóság Vízgazdálkodási Tudományos Kutató Intézet Vezérkari Főnök Vásárhelyi-terv továbbfejlesztése (program)

ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR Árvízi tározó:

Árvízkár:

Belterületi vízrendezés: Belvíz:

Duzzasztómű: Elsőrendű árvízvédelmi vízilétesítmény:

Hullámtér: Kockázat:

Közcélú vízilétesítmény:

“Legjobb gyakorlat”: Mentesített ártér: Mértékadó árvízszint:

olyan ideiglenes víztartásra szolgáló árvízvédelmi vízi létesítmény, amely elsődlegesen az élet- és vagyonbiztonság megteremtését (vész-, szükség- és árapasztó tározó), továbbá egyéb hasznosítási célok elérését is szolgálja. Árvízvédelmi célú elárasztására csak rendkívüli árvízi esemény esetén kerül sor. az olyan károsodás, amelyet az állandó vagy időszakos jellegű természetes vízfolyások, valamint az állandó jellegű természetes vagy mesterséges tavak (víztárolók) medréből kilépő vizek (elöntések) okoznak. a települések belterületi csapadékvizének rendezett elvezetése, illetve a belterületen áthúzódó természetes vízfolyások rendezése, kezelése és fenntartása. sík vidéken csapadékból származó víz, amelyet a talaj nem tud befogadni és a terep mélyedéseiben összegyűlik. A folyóba való jutását az árvízvédelmi töltés megakadályozza. a folyó medrét keresztben elzáró műtárgy. A felduzzasztott víz az öntözés, hajózás, vízerő-hasznosítás céljait szolgálja. a vízfolyások mentén lévő vagy létesülő - a miniszter által – fővédelmi művé nyilvánított három vagy több települést érintő (térségi) árvízvédelmi vonal (töltés, fal, magaspart, árvízcsúcs-csökkentő tározó, árapasztó csatorna), továbbá a folyó nyílt árterében fekvő település árvízmentesítését szolgáló körtöltés. az ártérnek azon része, amely a meder és az árvízvédelmi töltés közé esik. Ezen a területen az árvizek szabadon szétterülhetnek. egy esemény vagy cselekvési változat lehetséges negatívan értékelt következményeinek teljes leírása, beleértve a következmények súlyának és bekövetkezésük valószínűségének megmutatását is. A kockázat nem keverendő össze a valószínűséggel, mivel a kockázat az esemény méretének és valószínűségének ötvözete. (Így például az árvízi kockázat a védművek meghibásodásának/tönkremenetelének valószínűsége és a bekövetkező kárnagyság szorzataként számítható.) amely az államnak, illetve a helyi önkormányzatnak törvényben meghatározott vízgazdálkodási feladatait, a vizek kártételei elleni védelmet, a vízkészletek feltárását, megóvását, hasznosítását, pótlását és állapotának figyelemmel kísérését, a vízkészlettel való gazdálkodását szolgálja. Az Európai Unió, Norvégia, Svájc és a tagjelölt országok vízigazgatóinak ajánlása az árvízvédekezésre (“Az árvízmegelőzés, az árvízmentesítés és az árvízvédekezés legjobb gyakorlata”, 2003.). a folyók és egyéb vízfolyások melletti olyan területek, amelyek védelmére elsőrendű árvízvédelmi műnek minősített árvízvédelmi töltés épült. A mértékadó árvízszint értékére vonatkozó előírás szerint Magyarország folyóira a számított 100 éves átlagos visszatérési idejű évi legnagyobb jégmentes árvizet kell mértékadónak elfogadni. Kivételnek minősülnek Budapest, Győr, Szeged és az algyői olajmező védvonalai, amelyeket az 1000 év visszatérési időre méreteznek és az Esztergom–déli országhatár Duna-szakasz, amelynél a védműveket az eddig előfordult legmagasabb jeges árvizek burkoló felszíngörbéjére tervezték. A magassági biztonságra vonatkozó előírás az előre nem látható esetekre, valamint a számítá-

5

sokat terhelő – szakmailag elfogadható – bizonytalanságokra tekintettel a mértékadó árvízszint felett általában 1,0 m, az országhatárt képező vagy metsző folyókon – 1,2–1,5 m, Budapest területén – 1,3 m. az árvizek elleni védelem olyan eszközei, amelyek nem igényelnek műNem szerkezeti szaki "szerkezeteket", létesítményeket, hanem szervezési, tervezési, pénzárvízvédelmi ügyi, szabályozási, jogi stb. megoldásokra támaszkodnak. módszerek: Nyári gát: a hullámtéren épült, a fővédvonalnál alacsonyabb töltés, amely a mértékadó árvízszintnél alacsonyabb, és ezért gyakoribb árvíz ellen véd. Nyílt ártér: a folyók és egyéb vízfolyások melletti olyan területek (völgyek), amelyek védelmére nem épült árvízvédelmi töltés, s így azokat a mederből kilépő víz szabadon elöntheti. Nyúlgát: a töltéskorona víz felőli szélére épített, ideiglenes jellegű, 50-80 cm magas gát. Az árvízvédelmi töltésnél magasabb árvíz átömlését akadályozza meg. Földből, pallóból, homok- és földes zsákból is készülhet. Öblözet: az árvízvédelemmel kapcsolatos tervezés földrajzi egységei, olyan természetes terepalakulatok által határolt területek, amelyeket az árvíz úgy önthet el, hogy nem folyhat tovább más területekre, ami – kitörő vizek esetén – a lokalizáció alapját is képezi. Szerkezeti jellegű az árvízvédelem védművek útján történő megvalósítása, pl. töltés, módszerek: magaspart, zsilip, vízkormányzó művek, szivattyú stb. Szükségtározó: az árvizek vagy a belvizek átmeneti tározását lehetővé tevő létesítmény vagy erre a célra kijelölt terület, általában rét, legelő. Tetőzés: a vízfolyás adott keresztszelvényében az egymást követő vízállások idősorában elért legmagasabb érték. Töltés: olyan földmű, amely a terep fölé emelkedő árvíz szétterülését meghatározott területsávra, az úgynevezett hullámtérre korlátozza. Valorizáció: az értékállóság megőrzése érdekében történői inflációkövetés. Vásárhelyi-Terv Vásárhelyi Pál készítette el a "Tisza folyó általános szabályozása tervetovábbfejlesztése: zet"-ét, amely a Tisza szabályozásának alapjait jelentette (1846. március 28.). Elképzeléseinek egyes alapgondolatait felhasználva alakult ki 2001-2002-ben a program. Védekezési kéa veszély mértéke szerint meghatározott, a biztonság érdekben szültség: szükséges intézkedések megtételének intézményes kerete. Fokozatai a veszély mértéke szerint növekednek: I., II., III. és rendkívüli védekezési készültség. Védmű: a vizek kártételei elleni védekezéshez szükséges vízilétesítmény. Veszélyhelyzet: (vízügyi): a Pvtv. 2. §-a (2) bekezdésének g) és j) pontja szerinti állapot (árvízvédekezés során, ha az előrejelzések szerint az áradó víz az addig észlelt legmagasabb vízállást megközelíti és további jelentős áradás várható, vagy elháríthatatlan jégtorlasz keletkezett, illetőleg, ha töltésszakadás veszélye fenyeget, illetve belvízvédekezés során, ha a belvíz lakott területeket, ipartelepeket, fő közlekedési utakat, vasutakat veszélyeztet és további elöntések várhatók). Vízkárelhárítás: a károsan sok (árvíz, belvíz) vagy károsan kevés víz (aszály) elleni szervezett tevékenység. Vízgazdálkodás: a vizek hasznosítása, hasznosítási lehetőségeinek megőrzése, a vizek kártételei elleni védelem és védekezés (vízkárelhárítás). Vízgyűjtő terület: a terület, amelyről a folyó felszíni és felszín alatti vizeit nyeri.

6


JELENTÉS a természeti katasztrófák megelőzésére való felkészülés ellenőrzéséről BEVEZETÉS A katasztrófák – bár különböző, civilizációs és természeti okokra vezethetőek vissza, és azokon belül jellegük is eltérhet egymástól – általános megfogalmazásban az emberek életét, egészségét, anyagi értékeit, a lakosság alapvető ellátását, a természeti környezetet, a természeti értékeket veszélyeztetik, károsítják (2. sz. melléklet). A természeti eredetű (jellegük szerint a hidrológiai, geológiai, meteorológiai) katasztrófákat, mivel mindegyiket a természet valamely elemének a szokványostól szélsőségesen eltérő megjelenése okozza, általában az elemi csapások közé sorolják. Magyarország éghajlati-földrajzi adottságaira tekintettel alapvetően az árvizekkel, belvizekkel, szélsőséges időjárás okozta veszélyhelyzetekkel, kisebb mértékben a földrengésekkel (3. sz. melléklet), míg a nagykiterjedésű tőzegtüzekkel, bozóttüzekkel vagy vulkánkitöréssel igen kis valószínűséggel lehet/kell számolni. Nemzetközi összehasonlításban Magyarország vízkár veszélyeztetettsége Európában egyedülálló, megközelítően hasonló helyzetben csak Hollandia van. Az éghajlati és domborzati viszonyaink miatt bármely folyónkon és bármikor kialakulhatnak heves és tartós árvizek. Ezzel összhangban az árvízvédelmi művek hossza (4220 km, ebből a Tisza völgyében 2951 km) szintén meghaladja az egyes európai adatokat (Hollandiában: 1500 km, a Pó-völgyében: 1400 km, a Loire-völgyében: 480 km). Az ár- és belvizekkel veszélyeztetett területek nagysága együttesen megközelíti az ország területének mintegy felét. A mértékadó árvizek szintje alatt fekszik az ország területének csaknem egynegyede, ahol 700 településen 2,5 millió ember él. Itt helyezkedik el a megművelt földek harmada, a vasutak 32%-a, a közutak 15%-a és itt termelik a GDP 30%-át. Az árvízi elöntésnek kitett területeken kockáztatott vagyonérték több mint 5000 milliárd Ft (1999. évi adat). Statisztikai átlagok alapján 2-3 évenként kisebb vagy közepes, 5-6 évenként jelentős, 10-12 évente pedig rendkívüli árvizek kialakulására lehet számítani. A jelentősebb árhullámok tartóssága folyóink felső szakaszain 5-10, a kisesésű középső és alsó szakaszokon 50-120 napig is terjedhet. Különösen veszélyesek a Felső-Tisza és mellékfolyói, valamint a Kőrösök, ahol a nagyobb csapadékot követő 1-1,5 napon belül határainknál 8-10 métert is emelkedhet a vízszint. Emellett a szélsőséges vízjárás következtében árvíz, belvíz és aszály egyaránt, esetenként egy adott térségben egyidejűleg is előfordulhat (4. sz. melléklet). További kockázati elem, hogy a felszíni vizek 96%-a külföldről érkezik hazánk területére, így a vízgyűjtő területek döntő része a határainkon kívül terül el, ahol a beavatkozásokat befolyásolni csak korlátozottan, a határvízi együttműködések keretében van lehetőség.

7


Katasztrófavédelem a különböző, így a természeti eredetű katasztrófák elleni védekezésben is azon tervezési, szervezési, összehangolási, végrehajtási, irányítási, létesítési, működtetési, tájékoztatási, riasztási, adatközlési és ellenőrzési tevékenységek összessége, amelyek a katasztrófa kialakulásának megelőzését, közvetlen veszélyek elhárítását, a lakosság élet- és vagyonbiztonságát, a mentés végrehajtását és a helyreállítás feltételeinek megteremtését szolgálják. A megelőzés minden olyan tevékenység vagy rendszabály alkalmazása, amely a katasztrófát előidéző okokat megszünteti vagy minimálisra csökkenti, a károsító hatás valószínűségét a lehető legkisebbre korlátozza. A katasztrófák elleni védekezés átfogó szabályozása csak 1999-ben valósult meg, amikor az Országgyűlés - az Alkotmányból, a nemzetközi egyezményekből eredő feladatokat szem előtt tartva - megalkotta a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 1999. évi LXXIV. törvényt (Kat.). E törvény megfogalmazásában a katasztrófavédelem nemzeti ügy, a védekezés egységes irányítása állami feladat. A védekezést és a következmények felszámolását az erre a célra létrehozott szervek és a különböző védekezési rendszerek működésének összehangolásával, valamint a katasztrófavédelemben részt vevők bevonásával, illetve közreműködésével kell biztosítani. A Kat. adott felhatalmazást a Kormánynak, a belügyminiszternek, valamint a katasztrófavédelemben illetékes minisztereknek a meghatározott tárgykörök további szabályozására. A törvényi szabályozás a Kormány hatáskörébe utalta - a belügyminiszter elnökletéhez kötött Kormányzati Koordinációs Bizottság (KKB) létrehozásával többek között a katasztrófák elleni védekezés irányításának és a végrehajtás összehangolásának megszervezését, a tervezés kormányszintű feladatainak végrehajtását, a megelőzés és a végrehajtás feladatainak tárcák közötti koordinációját (5. sz. melléklet). Ezek között a KKB feladata a Magyar Köztársaság katasztrófa veszélyeztetettségére, a katasztrófák hatása elleni védekezésre vonatkozó nemzeti stratégia, valamint a megelőzés és felkészülés éves nemzeti tervének, költségvetésének összeállítása is. A Kormány kapott felhatalmazást a katasztrófákkal kapcsolatos kölcsönös tájékoztatásra és segítségnyújtásra, valamint a megelőzés területén történő együttműködésre vonatkozó nemzetközi egyezmények megkötésére, mint amilyen a határvizekkel kapcsolatos vízgazdálkodási kérdésekről szóló, a Magyar Köztársaság Kormánya és Ukrajna Kormánya közötti Egyezmény volt. Az ebben foglaltak érvényesülésének ellenőrzése és értékelése képezte a FelsőTiszavidék árvízvédelmi felkészültségére irányuló ukrán-magyar párhuzamos vizsgálat1 alapvető célját.

1

Az Ukrán Ellenőrzési Kamara és a magyar Állami Számvevőszék elnökei közötti megállapodás alapján – a természeti katasztrófák megelőzésére való felkészülés ellenőrzésével egy időben – végrehajtott teljesítményellenőrzés, melynek ukrán, illetve magyar tapasztalatait a felek egyeztetik, majd közös jelentésben hoznak nyilvánosságra. (Felső-Tisza vidék: A Tokaj feletti Tisza szakasz és az itt betorkolló mellékfolyók.)

8


A Kat. szabályozása teremtette meg a jogi alapját a hivatásos állami tűzoltóság és a polgári védelmi szervezetek összevonásával egy új szervezeti felépítésben működő katasztrófaelhárító szerv, a belügyminiszter irányítása alá tartozó Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság (BM OKF) létrehozásának, melynek megyei igazgatóságai és kirendeltségei a helyi védekezésben töltenek be kiemelt szerepet. A BM OKF felelős a kompetenciájába tartozó valamennyi veszélyhelyzet (pl. tűz-, sugár-, vegyi eredetű) megelőzéséért, a káros hatások csökkentéséért és felszámolásáért, ugyanakkor más jellegű veszélyhelyzetek (pl. árvíz, földrengés) esetében a “követő felelősség” elve érvényesül (ezek megelőzésében az elsődleges szerep nem a katasztrófavédelmi szervezetekre hárul). A hidrológiai eredetű katasztrófák vonatkozásában a Kat. szerinti illetékes miniszter a vízgazdálkodásért felelős miniszter2, a vízügyi szakterület illetékes országos hatáskörű szerve az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főigazgatóság (OKTVF), melyen belül a Vízügyi Igazgatóság 12 regionális vízügyi igazgatóság szakmai irányítását és felügyeletét látja el. A vízkárelhárítással összefüggő feladatok átfogó szabályozása - a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény (Vgt.) megalkotásával - időben megelőzte a katasztrófavédelem szabályozását. A Vgt. írta elő többek között a vízgazdálkodás országos koncepciója kialakításának követelményét, a vizek kártételei elleni védelem érdekében a vízkár elhárítási tevékenység szabályozását, szervezését, irányítását, ellenőrzését, a helyi közfeladatokat meghaladó védekezést (6. sz. melléklet). A tulajdonra és a tulajdon működtetésére vonatkozó rendelkezések között határozta meg a törvény az állam kizárólagos tulajdonában lévő vízilétesítmények körét, mellyel e szabályozás tulajdonhoz kötött feladatmegosztást vezetett be, így a vízkárelhárítási feladatok ellátását is a tulajdonmegosztásból vezette le. A katasztrófavédelemben érintett szervezetek felkészülésének, katasztrófa elleni védekezésének költségeit az állam viseli, ami 2001-től a központi költségvetésben a katasztrófa-elhárításban résztvevő tárca, illetve országos hatáskörű szerv éves költségvetésében jelent meg. A Belügyminisztérium (BM) fejezetnél 20002004. években jellemzően a BM OKF cím tartalmazott katasztrófavédelemmel kapcsolatos - 15-25 Mrd Ft-os nagyságrendű - előirányzatot. Ebből a kötött felhasználású támogatások (pl. jogharmonizáció, helyreállítás) miatt évi 5,8-8,6 Mrd Ft a cím gazdálkodási kerete, amiből évente mintegy 1-3 Mrd Ft kiadása tekinthető közvetlen megelőzési célúnak (monitoring rendszerek működtetése, lakossági tájékoztató kiadványok, a KKB Tudományos Tanács kutatási célú előirányzatai stb.). A természeti katasztrófák gazdasági következményeinek súlyát jelzi, hogy kárenyhítési, helyreállítási célokra a BM fejezeti kezelésű és központosított célelői2

A vízgazdálkodásért felelős miniszter, illetve minisztérium az elmúlt évtizedben többféle ágazati szerkezetben működött. 1990. IX. 15-től 2000. VI. 24-ig a Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium (KHVM), 2000. VI. 25-től 2002. V. 26-ig a Közlekedési és Vízügyi Minisztérium (KöViM), 2002. május 27. óta a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium (KvVM) a vízgazdálkodásban illetékes szervezet.

9


rányzatokból az önkormányzatok 1998-2002 között összesen közel 60 Mrd Ft támogatásban részesültek (7. sz. melléklet). A Tisza-völgy 1998-2001. évek közötti négy rendkívüli árvízének védekezési, kárelhárítási és újjáépítési költsége mintegy 120 Mrd Ft volt. (A költségvetési adatok ez esetben csak a veszélyérzet nagyságrendjét szemléltetik a kárenyhítési, helyreállítási előirányzatok felhasználását ez az ellenőrzés nem érintette, mint ahogy nem tért ki a Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alap működésére3 sem). Az ország területének több mint felére kiterjedő, mintegy 16 ezer km2-es árterű tiszai vízrendszer árvízvédelmi műveinek rövid és középtávú fejlesztési feladatainak áttekintését követően 2003-ban határozott a Kormány a “Vásárhelyi Terv Továbbfejlesztése” (VTT) néven közismert koncepcióterv alapelveiről. Még ebben az évben rendelkezett az árvízi biztonság növelését, valamint az érintett térség terület- és vidékfejlesztését együtt kezelő – összesen 130 Mrd Ft költségkihatású - program I. ütemében - 2004-2007 között - megvalósítandó feladatokról. Az EU ajánlásokhoz is igazodó, új kormányzati szemléletet tükröző programot a Tisza-völgy árvízi biztonságának növelését, valamint az érintett térség terület- és vidékfejlesztését szolgáló program (a Vásárhelyi-terv továbbfejlesztése) közérdekűségéről és megvalósításáról szóló 2004. évi LXVII. törvény emelte jogszabályi szintre. A központi költségvetés fejezeteinél az Állami Számvevőszék korábbi ellenőrzései a katasztrófavédelmi, illetve a vízgazdálkodási szabályok érvényesülését - a Kat., a Vgt. és a Pvt. hatályba lépésére tekintettel – alkalmanként érintették, ugyanakkor konkrétan a természeti katasztrófák megelőzésére történő felkészülési tevékenységre irányuló teljesítményellenőrzést a BM és a KvVM tárcáknál első alkalommal hajtottunk végre. Az ellenőrzés végrehajtására az Áht. 120/A. § (1) bekezdésében, valamint az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. tv. 2. § (1) és (3), valamint a 17. § (5) bekezdésben foglaltak adtak jogszabályi alapot. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a Belügyminisztérium és a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium fejezeteknél: A) a természetes és az épített környezetet veszélyeztető természeti katasztrófák megelőzése és károsító hatásaik elleni védekezés egységes irányítási rendszerének kialakítása és működtetése, illetve az ennek érdekében alkalmazott rendszabályok eredményesen szolgálták-e a természeti katasztrófa esetén a károsító hatás kockázatának a lehető legkisebbre korlátozását; B) az ország katasztrófa-veszélyeztetettségével összhangban, a katasztrófák hatásai elleni védekezésnek megfelelően állították-e össze a megelőzés és felkészülés éves nemzeti tervét, annak költségvetését, célszerűen történt-e a

3

A Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alap működésével kapcsolatos számvevőszéki véleményt „A Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetési javaslatáról szóló vélemény”-ben [0449 sz. Jelentés] tettük közzé.

10


hidrológiai jellegű természeti katasztrófák megelőzését szolgáló költségvetési források felhasználása; C) a Tisza-völgy árvízi biztonsága érdekében hozott intézkedések és árvízvédelmi fejlesztések, valamint a tiszai országok együttműködése – kiemelt figyelemmel az ukrán-magyar határvízi megállapodások betartására - képesek voltak-e kedvezőbb feltételeket teremteni az emberi-polgári lét és vagyonbiztonság veszélyeztetettségének csökkentéséhez, különös tekintettel a Felső-Tisza-vidék árvízvédelmi felkészültségének helyzetére; D) a korábban végzett számvevőszéki ellenőrzések katasztrófavédelemmel, illetve árvízvédelemmel kapcsolatos megállapításai és javaslatai hogyan hasznosultak, hozzájárultak-e a megtett intézkedések a természeti katasztrófák megelőzésére való felkészülés feltételeinek javításához. A teljesítményellenőrzés egyfelől rendszerszemléletű megközelítésben arra irányult, hogy a KKB, a belügyi, valamint a környezetvédelmi és vízügyi tárca az irányítási, adminisztratív szabályozási és ellenőrzési rendszerein keresztül képes volt-e hatékonyan befolyásolni a megelőzésre való felkészülést, a természeti, illetve konkrétan a hidrológiai katasztrófa esetén a károsító hatás kockázatának a lehető legkisebbre korlátozását. Másfelől a BM és KvVM szervek, illetve az irányításuk alatt álló intézményeknek a katasztrófák megelőzésével összefüggő tevékenységeit az eredményesség szempontjából, a tevékenységeik szándékolt és tényleges hatásának viszonya alapján értékeltük. Az árvízvédelem folyamatban levő fejlesztéseire, korszerűsítésére is tekintettel az eredményesség értékeléséhez viszonyítási alapként igyekeztünk felhasználni a korábban bekövetkezett árvizek után végzett szakmai elemzések tapasztalatait is. A helyszíni ellenőrzés a KKB állandó jelleggel működtetett szerveire (Titkárság, Veszélyhelyzeti Központ, Tudományos Tanács, védekezési munkabizottságok), a BM irányító tevékenységére, a BM OKF-re, illetve a KvVM vízügyi irányító tevékenységére és a miniszter irányítása alatt működő OKTVF-re, valamint annak szakmai irányítása alatt álló Felső-Tisza-vidéki Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság (FETIKÖVÍZIG) tevékenységére terjedt ki a 2000. évtől a 2004. év első félévéig vonatkozó időszak folyamatainak áttekintésével. A végleges jelentést az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. tv. III. fejezet 25. § (1) bekezdésének megfelelően észrevételezésre megküldtük Dr. Lamperth Mónika miniszter asszonynak és Dr. Persányi Miklós miniszter úrnak, akik a jelentésben foglaltakkal kapcsolatban észrevételt nem tettek. Jelezték, hogy a hatáskörükben teendő intézkedésekről a törvényes határidőben tájékoztatást adnak. A vonatkozó leveleket a Jelentés 1./a-b mellékletei tartalmazzák.

11


I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Magas szintű jogszabály, amely egységesen szabályozza a közigazgatás központi (felső) és a végrehajtás (alsó) szintjén a katasztrófavédelem, ezen belül a megelőzés irányításának rendjét, 1999. évtől áll rendelkezésre. A katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló törvény (Kat.) amellett, hogy meghatározta az élet- és vagyonbiztonságot, a természetes és épített környezetet veszélyeztető természeti és civilizációs katasztrófák megelőzésének és károsító hatásai elleni védekezésnek az elveit és szabályait, az Alkotmányból és a nemzetközi egyezményekből eredő feladatok teljesítését is szolgálta. A katasztrófavédelem törvényi szabályozása jelentős előrelépésnek minősíthető mind az európai uniós jogharmonizáció folyamatát, mind a hazai katasztrófavédelem szervezeti rendezését tekintve. A Kat. a katasztrófák elleni védekezés irányítását, a megelőzés és végrehajtás összehangolását, a tervezés kormányszintű feladatainak végrehajtását a Kormány kompetenciájába adta, felruházva a munkavégzés operativitását jelentősen növelő hatáskörrel: meghatározhatta tagjainak és az érintett állami, közigazgatási szervek katasztrófavédelemmel kapcsolatos feladatait, a tárcák közötti koordináció eredményessége érdekében létrehozott Kormányzati Koordinációs Bizottság eljárási szabályait. A Kat. az általánosság szintjén határozta meg az illetékes miniszter felelősségét az ágazati feladatkörébe tartozó terület katasztrófavédelmével kapcsolatos tervező, szervező, irányító tevékenységeket illetően, konkrétan a megelőző védelmi feladatok ágazati végrehajtásának irányításában. Figyelembe véve, hogy a természeti katasztrófák megelőzésére való felkészülés alapvetően a hidrológiai jellegű katasztrófák esetében vehető számításba, így a vízkárok elleni védelem és védekezés szabályozásának felső szintjén a korábban, 1995-ben alkotott vízgazdálkodásról szóló törvény (Vgt.) is irányadó szabályozás. A természeti (hidrológiai) katasztrófákra vonatkozóan a hivatkozott törvények végrehajtásáról szóló kormányrendeletek írták elő a megelőzéssel és a felkészüléssel kapcsolatos intézkedési, ellenőrzési feladatok végrehajtását, szabályozták a vízügyi igazgatás központi szervezeteinek és területi szerveinek feladat- és hatáskörét, rendelkeztek a vizek kártételei elleni védekezés szabályairól. KHVM rendelet szabályozta az árvíz- és a belvízvédekezést. A katasztrófavédelem valamennyi felelős szereplője részére a veszélyhelyzet különböző fokozataihoz határozták meg az irányítói hatásköröket, melyek követése megkívánja a katasztrófahelyzeteket jellemző fogalmak közös és azonos értelmezésű meghatározását is. Ez az összhang azonban az ágazatok szabályozásai területén még nem vált teljessé. Az ezekben fellelhető hatásköri pontatlanságok hátrányosan befolyásolták a megelőzés és a felkészülés feladatainak végrehajtását is (beregi lokalizációs terv átadásának elmaradása, informá-

12


ciócsere akadozása), melyek szintén a szabályozások korrekciójának szükségességére irányítják a figyelmet. A szabályozások végrehajtási tapasztalatainak figyelembevételével a KKB határozata alapján (2002 decemberében) a katasztrófák elleni védekezéssel összefüggő jogszabályokat vizsgáló tárcaközi bizottságot (KJTB) alakítottak. A bizottsági munka azonban nem hozott eredményt az általános katasztrófavédelmi és a vízkárvédekezéssel összefüggő szabályozások tapasztalt ellentmondásainak feloldásában, nem kapott kellő hangsúlyt egyéb vízügyi problémafelvetések mellett az, hogy az aszálykatasztrófákhoz kapcsolható – a mezőgazdasági aszálykárok csökkentését szolgáló - megelőzési feladatokat a vízügyikatasztrófavédelmi szabályozások még nem foglalták jogi keretekbe. (Az OKTVF Vízügyi Főigazgatósága a jogi hiányosság pótlására 2004-ben javaslatot dolgozott ki, azonban a kérdés rendezését a tárca a vízügyi törvény módosításának keretében tervezi.) A KJTB javaslatára a katasztrófavédelmi jogszabályok harmonizációjára irányuló tevékenységet a közigazgatási reform végrehajtása utáni időszakra halasztották. Sajátos szabályozási anomáliát jelentett a vízkár elleni védekezésben az önkormányzatok számára – a védművekről való gondoskodásra, illetve a települési belvíz- és csapadékvíz-elvezetés megoldására vonatkozó - jogszabályi kötelezettség előírásának hiánya. Az utóbbi évek árvízi tapasztalatai élesebben rámutattak arra, hogy az önkormányzati illetőségű védművek esetenként szakmailag hibás megoldása, illetve elhanyagolt állapota számottevően befolyásolta az állami védekezés hatékonyságát, súlyosbítva az árvízi károkat és növelve a védekezési kiadásokat. A helyzet súlyosságára való tekintettel az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, a KöViM (és már 1999-ben az ÁSZ1 is) egyaránt kezdeményezett intézkedéseket, de a PM és a BM azóta sem talált jogszabályi úton rendezhető megoldást. Az állami támogatással tervezett, több változatban kidolgozott, de még döntésre váró átfogó csatorna rekonstrukciós és fejlesztési program érdemi segítséget adhat a hiányosságok felszámolásához, de a megnyugtató megoldást csak a felelősségi kérdés jogi rendezésével együtt jelentheti. A kötelezettségekkel való szembesülés elodázása csak hátráltatja a megelőzés hatékonyságának növelhetőségét, különösen, ha figyelembe vesszük, hogy nem kizárólag forráshiány okozta elmaradások hátráltatták a megelőzés eredményességét. A Kormányzati Koordinációs Bizottság (KKB) kormányrendeletben rögzített összetétele tükrözte a katasztrófa helyzetek sokrétűségét, lehetővé téve a katasztrófavédelemben érintett tárcák, szervek képviseletét. A Kormány, illetve a KKB feladatainak jogszabályi meghatározása a védekezés és a megelőzés időszakára is megadta a lehetőséget az egységes állami irányítás képviseletére. A KKB és védekezési munkabizottságai a védekezés időszakában a törvényi feladataikat lényegében ellátták. A védekezés közvetlen irányításában részt vevő

1

Jelentés a települési önkormányzatok vízrendezési és csapadékvíz elvezetési feladatai ellátásának és az ehhez kapcsolódó állami támogatás felhasználásának vizsgálatáról, 1999. [9909]

13


belügyi, illetve vízügyi (BM OKF és OKTVF) szervek közötti eseti zavarok (pl. a tiszai, dunai, Hernád menti árvizeknél) visszavezethetőek arra is, hogy a törvények végrehajtásához kapcsolódó jogszabályok sem adtak egyértelmű eligazítást (nem voltak következetesek pl. a jogszabályok a fogalomhasználatban, a vízkárelhárítás irányítójának megnevezésében). A KKB állandó szervezeteinek a BM és a BM OKF hivatali szervezetébe való integrálása a működés tárgyi feltételeit teljes körűen, de a pénzügyi feltételeket csak részben biztosította. A BM Központi Igazgatás elemi költségvetésébe beépített, a korábbiakhoz képest erőteljesen csökkentett összeg a védekezési munkabizottságok, az operatív törzs gyakorlatainak megszervezését lehetővé tette, de a Tudományos Tanács szokásos ülésein túlmutató döntés-előkészítő kutatási pályázat kiírására - 2004. és 2005. évekre - már nem nyújtott/nyújt fedezetet. A védekezésre történő felkészülés és megelőzés időszakára meghatározott feladatokat - amire az ellenőrzés is fókuszált - nem tudták teljes körűen teljesíteni. 2000-2004 között a katasztrófa-veszélyeztetettségre, a katasztrófák elleni védekezés nemzeti stratégiájára és a megelőzés, felkészülés éves nemzeti tervére vonatkozóan a KKB nem élt a kormány-előterjesztés lehetőségével, bár ezek a témák az ülések napirendjén szerepeltek. A témakörökhöz tartozóan hozott határozatok, bizottsági döntések képviseletét a KKB tagok vállalták az érintett ágazat döntéshozatalainál, tényleges érvényesülésük azonban nem képezte semmilyen fórumon ellenőrzés tárgyát, a KKB elnökének beszámoltatására sem került sor működésének négy éve alatt. A szabályozás általánosan fogalmazva – a katasztrófa eredete és jellege szerinti megkülönböztetés nélkül – írta elő a nemzeti stratégiával, az éves nemzeti tervvel és annak költségvetésével, a katasztrófavédelmi kommunikációs és információs rendszer kialakításával kapcsolatos feladatokat, nem számolva a katasztrófavédelmi feladatok tárcák közötti megosztottságából adódó sajátosságokkal. A természeti eredetű, a hazai viszonylatban elsősorban számításba vehető hidrológiai jellegű katasztrófák tekintetében a kulcsszerep a vízügyi ágazaté. Az ennek megfelelő tárcaképviselet a védekezési időszakban a KKB elnökhelyettesi funkció tényleges gyakorlásában még kifejezésre jutott, ugyanakkor a megelőzésben ez, a katasztrófa típusa szerinti prioritás nem kapott kellő hangsúlyt. Az árvízvédelmi programként indult, majd 2003-tól komplex terület- és vidékfejlesztési programmá teljesedett VTT és Tisza térség komplex program szintén kormányzati irányítást, koordinációt igényel, aminek kapcsolódása (vagy önálló kezelése) a KKB részére előírt jogszabályi feladatokhoz még nem képezte elemzés, illetve döntés tárgyát. Így az árvízi katasztrófák megelőzése érdekében jelentkező feladatok koordinációjára – ugyan más-más köztelítésből – két bizottságot is létrehozott a Kormány (általános katasztrófavédelmi szempontok alapján a KKB-t, konkrétan az árvízvédelmi fejlesztések tekintetében a VTT Tárcaközi Bizottságot), de működésük összhangba hozásának igénye csak az utóbbi hónapokban merült fel. Ennek keretében célszerű áttekinteni a KKB jogszabályi kötelezettségeit, különös tekintettel a megelőzés, felkészülés éves nemzeti tervével és annak költségvetési megalapozottságával kapcsolatos feladatokra.

14


A KKB nem törekedett a stratégia és az éves tervezés költségvetési kapcsolatára vonatkozó olyan kormányzati konszenzus, kodifikálható álláspont kialakítására, ami a költségvetési tervezésben a katasztrófavédelem megfelelő prioritását és a célok teljesülését biztosítaná. (Az áttekintett időszakban a katasztrófavédelem nem szerepelt a költségvetési prioritások között.) Többszöri próbálkozás ellenére nem készült el a Nemzeti Katasztrófavédelmi Stratégia (NKS) végleges formában, mivel a stratégiakészítés folyamatában még nem vált egyértelművé a nemzeti és az ágazati stratégiák kapcsolata, egymásra épülése, illetve az együttműködő szakterületek harmonizációjának metodikája. Ebben nem hozott érdemi előrelépést a jogszabályokat vizsgáló tárcaközi bizottság (KJTB) feltáró tevékenysége sem. Az NKS megalkotásának eredménytelensége felveti annak mérlegelését, hogy a nemzeti stratégia az egységes szemléletre, megfelelő koordinációval az ágazati feladatok összehangolására összpontosítson és a katasztrófavédelemben a szakmailag, pénzügyileg megalapozott ágazati stratégiák kapjanak hangsúlyosabb szerepet. A katasztrófavédelem ágazati terveinek kialakításához általában a veszélyeztetettségnek megfelelő feladatok megoldását tűzték ki célul, azonban a különböző időtávú tervek elkészítését kockázatelemzés, kockázatbecslés, költség-haszon, illetve értékelemzés jellemzően nem, vagy csak részleteiben előzte meg. A különböző katasztrófák elleni védekezéshez az elviselhető kockázat mértékére a jogszabályok általában nem tértek ki. (Mindössze a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló kormányrendelet határozta meg az egyéni kockázat elfogadhatóságának mértékét.) A katasztrófa jellegéhez igazodóan ágazati hatáskörben működnek információs rendszerek, igaz, az adott tárca fejlesztési lehetőségétől függő kiépítettségben. A BM OKF bázisán, a Veszélyhelyzet-kezelési Központban a KOIR néven működő rendszer adatbázisai nem terjednek ki minden veszélyhelyzetre, így a hidrológiai katasztrófa eseményeire. Adatvédelmi okok miatt távlatilag sem integrálható a rendszerbe az ipari balesetek kezeléséhez szükséges, üzleti, üzemi titkokat tartalmazó információk egy része, amelyek elkülönült rendszert képeznek. A vízügyi ágazat monitoring rendszere, értékelő központjainak kiépítettsége, működése és az adatforgalom szabályozási rendje biztosítja a megelőzéshez, illetve a megelőzés tervezéséhez szükséges információkat. A KKB részére a védekezésre való felkészülés és a megelőzés időszakára előírt feladat, az országos katasztrófavédelmi kommunikációs és információs rendszer kialakítása terén - a nemzeti katasztrófavédelmi stratégia kidolgozásánál tapasztaltakhoz hasonlóan - eredménytelenség mutatkozott. Az ezzel kapcsolatos elvárások tisztázása (a működő ágazati információs rendszereket illetően a kapcsolódási pontok, a felhasználói igények, adatvédelmi szempontok stb.) elmaradt. A hivatásos katasztrófavédelmi szervezet (BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság) - a BM 2003 –2006. évekre szóló ágazati stratégiája keretében kidolgozott - szakstratégiájában megfogalmazott célkitűzések alapvetően szinkronban vannak az élet- és vagyonbiztonság védelmével kapcsolatban megalkotott törvényekben meghatározott (a tűz elleni védekezést, a polgári védelmi tevékenységet és a katasztrófák elleni védekezést felölelő) belügyi ágazati

15


feladatokkal. A katasztrófavédelem kiszámítható fejlesztése érdekében szükségesnek tartották a GDP évente meghatározott százaléka alapján történő finanszírozás esetére megalapozó elemző munka elvégzését és javaslat kidolgozását, ami azonban még nem készült el. A GDP arányos finanszírozás csak a tervezhetőséget teheti biztonságosabbá, ettől forrásnövelés még nem várható. Ugyanakkor az elemzésekre, különösen az elviselhető kockázat mértékének meghatározására a költségvetési tervezés jelenlegi rendjében is szükség van, hogy az éves költségvetésekre vonatkozó kormányzati, parlamenti döntések ennek figyelembevételével történhessenek. A BM OKF a tűzoltóság és polgári védelem 2000. évi összevonása után még további, a feladatokhoz igazított érdemi módosításokon esett át (ügyeleti rendszer átalakítása, főosztályok átszervezése, a végrehajtó szervezeti egységek megerősítése). Az így kialakított szervezet megfelelt a tárca-stratégiában megfogalmazott fő célkitűzéseknek és lefedte az ágazathoz sorolt megelőzési-hatósági, veszélyhelyzet-kezelési, helyreállítási, vezetési, irányítási, gazdálkodási és informatikai feladatokat. A hivatásos katasztrófavédelem egyes megelőzési feladatainak jellegzetességei (hatósági tevékenység, felkészítés, oktatás) normatívák kidolgozását nem indokolták, e feladatokhoz elegendő költségvetési forrás állt rendelkezésre. A katasztrófavédelem hivatásos szervezeteire vonatkozó szakstratégia célkitűzései között hangsúlyos szerepet kapott a megelőzési tevékenység is, de alapvetően a belügyi ágazati hatáskörbe sorolt feladatok tekintetében. A hivatásos szervezetek hatósági tevékenysége lényegében a civilizációs katasztrófákhoz köthető, a lakosság, az önkormányzati, közigazgatási vezetők különböző veszélyhelyzetekre történő szakszerű felkészítésével összefüggő feladatok már a hidrológiai jellegű katasztrófák megelőzést is érintik. A hatósági tevékenység a veszélyes anyagokkal, illetőleg a tűzkár megelőzéssel kapcsolatos feladatokon keresztül érvényesült. A hivatásos katasztrófavédelmi szervezet azonban nem rendelkezett olyan jogosítványokkal, amelyek az árvízi veszélyhelyzeteknél a katasztrófa-megelőzést szolgáló szakismeretének széleskörű hasznosítását, adott esetben jogszerű beavatkozási lehetőséget biztosítanának. A kellő erejű fellépés lehetőségének hiánya több esetben nehezítette életveszély elhárítását. (Az árvízi események idején elrendelt kitelepítéseket nem, vagy nem teljes mértékben tudták érvényesíteni.) Az utóbbi évek árvizeinél tapasztalható volt, hogy a lakosság életének, testi épségének és az anyagi javak megóvásában kiemelkedő feladat- és hatáskörrel bíró helyi védelmi bizottsági elnökök, polgármesterek nem minden esetben rendelkeztek megfelelő felkészültséggel. Ez a védekezés helyi szintű döntéshozatalaiban kockázatot jelentő hiányosság visszavezethető arra is, hogy az érintett célcsoportra (közigazgatási vezetőkre, polgármesterekre) vonatkozó jogszabályok2 a katasztrófavédelmi felkészítésükről nem rendelkeztek.

2

1990. évi LXV. tv. a helyi önkormányzatokról, 1994. évi LXIV. tv. a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról

16


Hasonlóan az önkormányzati kezelésű védművekről való gondoskodási kötelezettség előírása körüli ellentmondásos helyzet feloldásához, a felkészítési kötelezettség elrendelésében is azt a kockázatot kell mérvadónak tekinteni, ami a jogszabály-módosítások elmaradásával jár. Kisebb kockázatú, de informális és nem biztonságos megoldás, hogy az érintett célcsoport hiányos felkészültségén a megyei katasztrófavédelmi igazgatóságok, polgári védelmi kirendeltségek vezetői tájékoztatók szervezésével igyekeztek javítani. A lakosság felkészítésében előremutató volt a Fővárosi Pedagógiai Intézettel közös szervezésben a 2003 őszén indított akkreditált pedagógus továbbképzés katasztrófavédelmi ismeretek címén. A Kat. alapján a polgármester felelős a települési, kerületi katasztrófa elhárítási tervek elkészítéséért, valamint a helyi lehetőségek figyelembevételével a védekezés feltételeinek a biztosításáért. Az elmúlt évek árvízi beszámolói visszatérően észrevételezték, hogy a települések az átélt árvizek után sem gondoskodtak a védekezési, védelmi tervük elkészítéséről, holott a jogszabályok biztosították a lehetőséget, hogy ehhez mind a katasztrófavédelem hivatásos szervei, mind a vízügyi igazgatóságok segítséget nyújtsanak. Ugyanakkor sem a BM OKF, sem a vízügyi szervek nem rendelkeztek hatáskörrel e tervek számonkérésére. Az árvízi eseményeket követő elemzéseket ezen a téren érdemi lépések nem követték. Az önkormányzatok e téren is megmutatkozó mulasztásaira és érdektelenségére az ÁSZ 1999. évi jelentése is rámutatott.3 A BM OKF a maga intézményi szintjén törekedett a katasztrófavédelmi szabályozás megújítására, amelyhez ún. Korszerűsítési Programcsomagot terjesztett elő. E programcsomag alapján csak a tűzvédelemről és a tűzoltóságról szóló törvény módosítása valósult meg. A Programcsomag részét képezte az Országos Katasztrófavédelmi Szabályzat (OKSZ), amely az Országos Tűzvédelmi Szabályzathoz hasonlóan a veszélyes tevékenységek teljes körére vonatkozóan szabályozná a katasztrófavédelmi tevékenységet. A Kat. ilyen irányú felhatalmazása hiányában a szabályzat csak tervezet formájában készült el, annak ellenére, hogy a normatív szabályozás érdekében a KJTB javasolta a KKB részére a jogszabályok szükséges módosításának kezdeményezését. A vizek kártételei elleni védelem érdekében szükséges feladatok ellátása - a védművek építése, fejlesztése, fenntartása, valamint a védekezés - az állam, a helyi önkormányzatok, illetve a károk megelőzésében vagy elhárításában érdekeltek kötelezettsége. A vízgazdálkodásért felelős miniszter hatáskörébe utalt vízkárelhárítással összefüggő állami feladatokat a vízügyi igazgatási szervezetek - az ágazati minisztérium, valamint az e célra létrehozott központi szervek és területi szerveik - kormány-, illetve miniszteri rendeletekben meghatározott illetékességük alapján látják el. Nem egyszerűsítette a helyzetet, hogy az áttekintett négy év alatt három minisztérium szervezetében működött a vízügyi igazgatás (KHVM, KöViM, KvVM).

3

Jelentés a települési önkormányzatok vízrendezési és csapadékvíz elvezetési feladatai ellátásának és az ehhez kapcsolódó állami támogatás felhasználásáról, 1999. [9909 ]

17


2000-től az éves tervezést - a korábban kialakított fejlesztési koncepciók folytatásaként – komplex szemléletű ágazati vízkárelhárítási stratégia alapozta meg, amely a maga teljeskörűségével – a minisztériumok átszervezésével is összefüggésben - nem vált érvényesíthetővé, az egyes fejlesztési fő irányokat egyedi és eseti kormányhatározatok támogatták. Ebből következően csak az egyes nagyberuházásokat kísérte kormányzati egyetértés, a vízügyi igazgatás egyéb céljai többek között a normatívák elfogadása - nem váltak elismertté. Az MK Nemzeti Biztonsági Stratégiájának környezetvédelmi ágazati stratégiájaként 2004. év végén jóváhagyott dokumentum foglalta magában a vízkárelhárítás stratégiáját is, amely az EU ajánlásaiból az árvízvédekezés legjobb gyakorlatának elveit alkalmazta a VTT programjának célmeghatározásában. Ugyanakkor a KvVM stratégiája célok indoklásául szolgáló helyzetelemzést csak nagyvonalakban tartalmazott, konkrét időhorizontba nem foglalta azok teljesítését, emiatt az éves feladatlebontást – beleértve a katasztrófa megelőzést is - kellőképpen nem alapozta meg. A vízügyi ágazat szakaszosan végbement szervezeti módosításai érzékenyen érintették a vízkár-elhárítási feladatok ellátását. A folyamatos létszámcsökkentés mind a védekezés műszaki irányítását, mind a speciális védekezési feladatokat ellátó védelmi osztagok tevékenységét tekintve a biztonságot veszélyeztető tényezővé vált. 2004-re a védelmi beosztásokban szereplő létszám csak az I-II. fokú készültségi szinteken képes maradéktalanul ellátni a védekezési feladatokat. A III. fokú vagy magasabb készültségi helyzetben, az e helyzetekben már sokszorozódó feladatok miatt – az OKTVF elemzései szerint - már a kevésbé felkészült, így kockázati tényezőt jelentő külső erők bevonása is szükségessé válik. A környezeti és vízügyi hatósági követelmények együttes érvényesítésének öszszességében racionális törekvése eredményeként a felelősség és hatáskör korábbi összhangja bomlott meg 2004-ben azáltal, hogy a vízgazdálkodásért és a vízkárelhárításért közvetlenül felelős vízügyi igazgatóságok hatósági feladatait kormányzati döntés4 teljes körűen megszüntette és azokat a vízügyi felügyelőségekhez rendelte. A vízügyi igazgatóság hatósági jogkörének differenciálás nélküli megszüntetése korlátozottá tette a biztonságot veszélyeztető helyzetek azonnali, érdemi intézkedésekkel történő felszámolásának lehetőségét. A gazdálkodásban az OKTVF középirányítói szerepének megszűnésével szétvált a költségvetési és a szakmai tervezés közvetlen irányítása és felügyelete is, amellyel reális veszélyforrássá vált, hogy a területi szervek – a krónikus alulfinanszírozottság körülményei mellett - költségvetési megfontolásból szakmai feladatokat kénytelenek elhagyni kontroll nélkül. A hidrológiai katasztrófavédelemben érintett országos hatáskörű szervek (BM OKF, OKTVF) együttműködése a vízkármegelőzés és -elhárítás terén - bár együttműködési megállapodásokkal rendelkeztek - nem tekinthető következe-

4

183/2003. (XI. 5.) Korm. rendelet az Országos Környezet- és Vízügyi Felügyelőség, az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főigazgatóság és a környezetvédelmi és vízügyi miniszter irányítása alá tartozó területi szervek feladat- és hatásköréről

18


tesnek és összehangoltnak, ami áttételesen a tárcaközi koordináció hiányosságaira is utalt. Nem alakult ki érdemi együttműködés a katasztrófavédelmi tervezésben, a nemzetközi gyakorlatok kivételével közös védelmi gyakorlatot nem szerveztek és a tárcaközi együttműködés a nemzetközi egyezményekben foglaltak végrehajtásában sem mutatkozott meg. Az információs rendszerek közvetlen kapcsolatának hiánya miatt a rendszerek fejlesztésének összehangolása sem valósulhatott meg. (A tárcák együttműködésében a Hortobágyi Nemzeti Park tűzvédelmének közös megoldása jelentett pozitív példát.) A vízügyi ágazat az árvíz- és a belvízvédekezésről szóló szabályozás alapján a III. fokú készültséget – Kat. meghatározására alapozva – még nem katasztrófahelyzetként, hanem a rendelkezésére álló eszközeivel kezelhető normál üzemi állapotként értelmezte. A katasztrófahelyzet a hivatásos katasztrófavédelmi szervek árvízi közreműködésében ettől eltérően általánosabb értelmezést kapott. Az utóbbi évek árvizeinél ebből eredően előfordult ellentmondásos intézkedések arra engedtek következtetni, hogy a védekezésben érintett szervek közötti együttműködési pontok – az alaptevékenységi feladatok, hatáskörök érdemi egyeztetésének hiányában – nem voltak kellően tisztázottak. A hidrológiai jellegű katasztrófák megelőzési feladatainak tervezése – a veszélyhelyzet megismerésének korlátai között - az ország lehetséges katasztrófa veszélyeztetettségéhez igazodott. A veszélyeztetettség műszaki felmérését a jogszabállyal előírt éves felülvizsgálatok alkalmával, szemrevételezéssel és a szűkösen rendelkezésre álló eszközökkel végezték. A felülvizsgálatok ilyen módszere mellett rejtve maradhat a műtárgyak olyan állagromlása, ami árvízi terhelés esetén például gátszakadást idézhet elő (ahogy ez a Tiszán, a Dunán, a Rábán és a Kőrösökön már bekövetkezett). A rendelkezésre álló költségvetési források mellett nem nyílt lehetőség a megbízható felméréshez szükséges tárgyi eszközök és technikai feltételek (a mederfenék vizsgálatához digitális térkép, a töltések roncsolás-mentes ellenőrzéséhez tomográf, víztelenítési lehetőség, nyomáspróba, videokamerás műtárgy vizsgálat) biztosítására. A védekezési kiadások csökkentése és a gazdasági veszteségek elkerülése - mint hatékony megelőzés - számtalan területen igényel kutatási tevékenységet (pl. a tiszai árvízszint átlagosan 3 méteres emelkedésének okai, a gátak biztonságát veszélyeztető buzgárképződés folyamata, talajvizsgálatok, az árvízi biztonsági térképezés stb.), amelynek forrásai a vízügyi ágazatban folyamatosan csökkentek, majd 2004-ben megszűntek. A bekövetkezett árvizek körülményeinek rendszeresen elvégzett utólagos elemzései felszínre hozták mind a veszélyeztetettség felmérés technikai hiányosságaival, mind a kutatások indokoltságával kapcsolatos összefüggéseket. Ezen túlmenően azonban a költségvetési tervezést alátámasztó, a prioritások meghatározását segítő költség-haszon elemzést nem végeztek. A megelőzési feladatok költségvetési tervezhetősége érdekében normatívákat dolgozott ki és alkalmaz a vízügyi szakma (a normál működés alatti üzemeltetési és karbantartási, a védekezési és a beruházási normatívák), amelyek objektív alapokon – a vízügyre nézve kötelező erejű jogszabályokon, illetve műszaki szabványokon – nyugszanak. A költségvetés központi tervezése folyamatában – annak ellenére, hogy felügyeleti szerv normakontrollt nem végeztetett és a normák jogosságát sem cáfolta – évről évre figyelmen kívül maradtak a nor-

19


matívák szerint számított szükségletek (8.-9. sz. mellékletek). Elsősorban a karbantartási feladatok ellátásának alulfinanszírozottsága volt jellemző. Az üzemeltetési-fenntartási kiadások az áttekintett időszakban általában – a 2004. év kivételével - a szükségletekhez igazodóan alakultak (ez évben a vízkárelhárítási művek fenntartási (üzemeltetési) kerete 0,5 Mrd Ft, a normatíva alapján számított összeg 3,5 Mrd Ft volt.) K arb an tartási, fen n tartási szü kségletek és a tervezett költségvetési források alaku lása M Ft 15 000

Karbantartási igény

12 000 9 000

Karbantartási lehetőség

6 000

Fenntartási igény

3 000

Fenntartási lehetőség

0 2 00 2

2 0 03

2 00 4

É vek

A vízügyi ágazat költségvetési gazdálkodásában – a megelőzési feladatok forrásigényességére tekintettel – a szükségletek és a források összhangja az áttekintett időszakban nem alakult ki, azzal együtt sem, hogy az intézményi költségvetési előirányzatok évről-évre növekedtek. A kialakult helyzetet a bekövetkezett árvízi események csak súlyosbították. A 2001. évi árvíz miatti töltés helyreállításokat a 2002. év költségvetése rovására hajthatták csak végre, ezzel folytatódott a töltésépítések korábban kezdődött – a kormányzati szándékkal ellentétes - lassuló tendenciája. A korábbi évekhez képest visszalépést jelentett, hogy a 2001. és 2002. évekre nominál értéken is kevesebb jutott töltésfejlesztésre. (2004-ben mintegy 19 Mrd Ft volt a kimutatható fejlesztési lemaradás a 2000. évi tervekhez képest, ami töltés kilométerben 130 km-nek felelt meg.) A tö l té s fe jl e s z té s i c é l k i tű z é s e k é s a m e g v a l ó s ítá s á l l a p o ta Km A h o ssz ú tá v ú f e jl e s z t é s t m e g a la p o zó ta n u lm á n y s z e r in t ö ssz e s sz ü k s é g l e t: 1 8 4 1 km

2000 1800 1600 1400

2 0 0 5 /2 0 0 0 . ( I . 1 8 .) K o r m . h a t . : 2 0 1 0 - ig 740 km

1200 1000 800 600

2 0 0 3 /2 0 0 2 .( I . 1 1 .) K o r m . h a t . : 2 0 0 5 - ig 552 km

2 0 0 0 - 2 0 0 3 v é g é ig m e g v a ló s u lt 1 7 5 ,7 k m

400 200 0

Az árvízi eseményeket követő elemzői beszámolók anyagai is rámutattak, hogy az árvízvédelem érdekében – adott költségvetési kondíciók között – a forráselosztásra vonatkozóan hozott egyes döntések utólag értékelve célszerűtlenné váltak, illetve gazdaságtalan megoldást eredményeztek. A néhány milliárd forint 20


ráfordítással megoldható gátmagasítási, illetve karbantartási feladatok elodázása több milliárd forintos kárt eredményezett a 2000., 2001. évi árvízi károk révén, a milliós nagyságrendben kifejezhető belvízcsatorna rendszer karbantartási kiadásainak “megtakarítása” milliárdos nagyságrendű károkat okozott az 1999., 2000. évi belvízi katasztrófák után. A meghibásodott műtárgyak javításainak elhalasztása a védekezési költségeket növeli (Kósdi zsilip). A tapasztalatok szerint a megfelelően kiépített és karbantartott védvonalakon a védekezés költsége ötöde-tizede az előírtaktól elmaradó, illetve rossz állapotú műveken szükséges védekezési költségekhez képest. Az évek óta húzódó – forráshiány miatt rendszeresen átütemezett – rekonstrukciók utólag az indokoltnál jelentősen nagyobb kiadással terhelik a nemzetgazdaságot. (A Tiszalöki Vízlépcső rekonstrukciójának több mint tíz éves elhúzódása a hajózsilip oly mértékű tönkremenetelét idézte elő 2004 novemberében, amely hajózási zárlathoz vezetett a Tisza érintett szakaszán és csak a hiba feltárása 37,3 M Ft-ot igényel.) A vízügyi szervezet normarendszerén alapuló szükségletek és annak finanszírozása közötti ellentmondás tartós fennmaradása a biztonsági feltételek folyamatos romlásához, a rekonstrukciós költségek emelkedéséhez vezet és a korábbi fejlesztésekkel már elért biztonság megtartását is veszélyezteti. Az árvízi kockázatelemzés – ami a katasztrófaesemény valószínűségén túlmutatva a várható kár mértékét is figyelembe veszi - nem általánosan alkalmazott módszere a katasztrófa megelőzés tervezésének. A társadalmi szinten elfogadható kockázat mértéke képezheti az alapját egy olyan normarendszernek, aminek betartása viszont már kötelezettséggel jár. Forrás hiányában nem készülhetett el az árvíz-kockázat térképezése, ami segíthetné az állami költségvetés által a védelem fejlesztésére bocsátott eszközfelhasználás optimalizálását és a fejlesztések leginkább költség-hatékony sorrendjének megállapítását. A gazdaságossági-megtérülési szempontok érvényesítése és a hatékonyabb árvízvédelem érdekében 1999-ben kormánydöntést megalapozó előterjesztés készült, széles körű, világbanki támogatással megvalósult árvízi kutatások eredményei alapján, amely tíz évre meghatározta a védelmi rendszerek fejlesztését, azok sorrendjét és ütemeit. A gazdaságossági szemlélet pozitív módosulása nyilvánult meg abban, hogy a nyílt árterek védelmének, illetve a belterületeket nem védő fővédvonalaknak a fejlesztését – az alacsony kockázati megítélésére tekintettel - nem engedélyezte a 2000. évi kormányzati döntés5. A Tisza-völgy árvízi biztonsága ellentmondásosan alakult. Egyfelől a hagyományos árvízvédelmi koncepciók (mederszabályozás, töltésépítés) alapján végzett töltésfejlesztések és egyéb árvízvédelmi beruházások következtében a Tisza menti települések árvízi biztonsága növekedett. Másfelől a már elért biztonságot kérdésessé tették olyan, a korábbiakhoz képest újabb árvízi jelenségek, amelyek a megváltozott mederviszonyokkal, a szélsőséges időjárási jelenségek-

5

2005/2000. (I. 18.) Korm. határozat Magyarország árvízvédelmi műveinek felülvizsgált fejlesztési tervéről

21


kel és az ember környezeti beavatkozásaival hozhatók összefüggésbe6 (árvíz és aszály együttes megjelenése; azonos vízhozam mellett magasabb vízszint; vízszintemelkedés mértéke 140 év alatt Csongrádnál 3,3 m, Szegednél 3,5 m). A Tisza-völgy 96 ártéri öblözetét tekintélyes hosszúságú (2951 km) védvonal övezi, de a védművek több mint 30%-a nem felelt meg az ún. mértékadó árvízszintre7 alapozott követelményeknek. Ez komoly kockázati tényezőt jelent, figyelembe véve, hogy a szélsőségesebbé váló időjárási és a romló áramlási viszonyok a mértékadó árvízszint feletti árvizeket eredményeztek az utóbbi években (azzal együtt, hogy Ukrajnában több ízben - a hazai árvízszintre csökkentő hatással bíró - gátszakadás következett be). A töltéseket - az országos árvízvédelmi stratégia alapján - a mindenkori mértékadó árvízszintek figyelembevételével kell fejleszteni. A magyarországi folyók mértékadó árvízszintjeit több alkalommal felülvizsgálták (legutóbb 1990-ben, az akkor meghatározott értékeket a későbbi szabályozások csak megerősítették). A vízügyi igazgatás a módosításokat még nem tartotta kellően indokoltnak, ugyanakkor azt a biztonság új szemléletű - a kockázatok megfelelő értékelésén alapuló - megfogalmazása sem váltotta még fel. Előremutató, hogy a Tisza-völgyi országok nemzetközi együttműködése keretében napirenden van a Tisza vízgyűjtő árvízi kockázatkezelési tervének elkészítése az árvízi kockázati térképezéssel együtt. Az árvizek kivédésének továbbra is fontos eszköze a kiépített Tisza-völgyi árvízvédelmi töltésrendszer. A hagyományos védekezés mellett új típusú árvízvédekezési koncepciót jelentett a folyónak szabadabb teret biztosító, árvízi tározásra alapozott védművek kiépítése. A sorozatos árvizek tapasztalatainak kiértékelése és célirányos szakmai vizsgálatok vezettek az először kormányhatározattal elrendelt, majd 2004-ben törvényileg is megerősített Vásárhelyi-terv továbbfejlesztése program (VTT) kidolgozásához. Ennek keretében Magyarországon először kezdték meg olyan program megvalósítását, amely a mentesített árterek részbeni – szabályozott vízkivezetéssel történő – reaktiválását is megcélozta, egyúttal új típusú gazdálkodást, táj-, föld- és vízhasználatváltást készítene elő az agrártérség fejlődésének elősegítésére. A Tisza árterén a program maradéktalan megvalósításával az árvízi veszélyeztetettség harmadára csökkenését prognosztizálták. A tervezésben a szakmai szemlélet komplexitása azonban nem párosult a kivitelezési költségterv készítésének hasonló megközelítésével. A fejlesztési célok és felelőseik kormányhatározatban történt részletezése mellett nem azokhoz rendelten jelenítették meg a forrásokat, mindössze a VTT program I. ütemének megvalósítása érdekében

6

A mederviszonyok változása: a hullámtér feltöltődése és ennek következtében a folyómeder mélyülése miatt a vizek egyre alacsonyabb szinten folynak le, ezért követheti az árvizet aszály. A gátak közé szorított árvizek szintje részben a töltések révén, részben a mederfeltöltődés miatt emelkedik meg. Az emberi tevékenység: erdőirtások, csatornázás, utak építése stb. következtében a vízgyűjtőn lehulló csapadék gyorsan kerül a folyóba, hirtelen vízszintemelkedést okozva. 7

Az érvényben levő mértékadó árvízszinteket a Magyarország árvízvédelmi műveinek felülvizsgált fejlesztési tervéről szóló 2005/2000. (I. 18.) Korm. hat. rögzítette.

22


évente felhasználható keretösszegeket határozták meg. A finanszírozás tervszerűségét nem támasztotta alá, hogy a 2003-ban, kormányhatározatban rögzített költségvetési forrásokat 2004-ben csak részben használták fel, majd a 2005re beállított összeget (15 Mrd Ft) az éves költségvetésben már közel a felére (8 Mrd Ft-ra) mérsékelték. Az sem vált még egyértelművé, hogy az egyes fejlesztési célokat mikor, melyik tárca költségvetése finanszírozza. A műszaki és a pénzügyi ütemezés összhangjának hiánya a VTT programját nyitott határidejű beruházássá teheti, ami a gazdaságtalan kivitelezés veszélye mellett az eredeti – a biztonság növelését és a régió gazdasági felemelkedését szolgáló – célok meghiúsulásának a kockázatát is magában hordozza. Projekt kontrolling vagy ennek megfelelő rendszer sem támogatta a megvalósítási folyamat nyomon követését, a forrásfelhasználás alakulását. (A VTT Integrált Forráskezelő Rendszer kifejlesztése a helyszíni ellenőrzés időszakában előkészítés alatt volt.) A nemzetgazdaság teherbíró képességétől függően szűkülhetnek a finanszírozás feltételei, azonban - a célszerűség és gazdaságosság szempontjából - rendkívül kockázatos a feladatok és a források összhangjának tapasztalt mértékű hiánya mellett a változtatásokról úgy dönteni, hogy azok többirányú kihatásai elemzés nélkül maradnak. Az egyébként pozitívan értékelhető szándék, hogy kormányzati szinten is kiemelt figyelmet kívánnak fordítani a forrásfelhasználás kontrolljára - a kockázatelemzések elmaradása esetén - önmagában nem elegendő a VTT program célszerű és gazdaságos megvalósításához. Különösen az ilyen volumenű és összetett programnál lényeges a felső szintű irányítás, menedzselés hatékonysága. 2003-ban ugyan elrendelte a Kormány tárcaközi bizottság létrehozását (az árvízvédelmi fejlesztések és a kapcsolódó egyéb szakterületi fejlesztési feladatok végrehajtásának koordinálására), de funkcionálása nem pótolta az operatív irányítás hiányát. 2004 novemberében a VTT kiemelt, komplex árvízvédelmi és területfejlesztési programmá minősítésével és a megvalósításában az első helyi kormányzati koordináció felelősségét a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős tárca nélküli miniszterhez rendelve új helyzet állt elő. (Az új felállásban készített dokumentumok tanúsága szerint számba vették a végrehajtás problematikus területeit és az eredményes kormányzati koordináció – intézményes, kommunikációs, forrásoldali – feltételeit. Ez utóbbi kérdéskörrel kapcsolatos megállapodást az érintett tárcák vezetői ez év februárjában írták alá.) Magyarország határvízi egyezményeinek előzményei több évtizedes múltra tekintenek vissza. Már 1981-ben rögzítették azt a fontos elvet, hogy a Felső-Tisza vízgyűjtőjén tervezett (illetve megvalósított), a határvizek vízjárására hatást gyakorló vízgazdálkodási tevékenységet egyeztetni kell. Az 1997-ben aláírt és napjainkban is hatályos – a nemzetközi ajánlásokat is8 figyelembe vevő - magyar-ukrán határvízi egyezmény az árvízkatasztrófa megelőzéshez megfe-

8

„A határokon átlépő vízfolyások és nemzetközi tavak védelméről és hasznosításáról” szóló ENSZ EGB konvenció, 1992., A Duna megóvásáról és fenntartható használatáról” szóló Szófiai Konvenció, 1994.

23


lelő feltételeket teremtett, mivel a területi hatálya az árvízi események és hatások tekintetében kiterjedt a felső-tiszai vízgyűjtő egészére (11. sz. melléklet). Az egyezményben foglaltak végrehajtási feltételeit kialakították, megfelelő dokumentáltsággal tartottak éves gyakorisággal (csak 2004. évben maradt el) kormány-meghatalmazotti üléseket és szerveztek (árvízvédelmi kérdésekben évente 2-3 alkalommal) szakértői szintű találkozókat, együttműködési szabályzatokban rögzítették az egyezményhez kapcsolódó operatív feladatok tartalmát, végrehajtásának módját. A szabályzatokban foglaltak általában megfelelő alapot adtak a folyamatos, napi operatív adat- és információcserére, úgy az árvízvédekezési, mint az azon kívüli időben. Ugyanakkor a Vízkárelhárítási Szabályzattal kapcsolatban például érzékelhető volt a gátszakadások okozta helyzetek kezelésére vonatkozó közös rendelkezések hiánya is. A hatályos Hidrometeorológiai és Vízgazdálkodási Együttműködési Szabályzat részben az egyezmény alapján, részben más együttműködési megállapodások keretében - az 1999-2003 között döntően magyar kormánysegélyből (315 M Ft) - megvalósított informatikai, adatátviteli és monitoring fejlesztések egy nemzetközi mértékkel9 is korszerű árvízfigyelő-és előrejelző rendszer alapját teremtették meg (12. sz. melléklet). Az egyezmény területi hatálya alá eső felső-tiszai vízgyűjtőn mindkét fél számára hasznosuló fejlesztések pozitív eredményei megerősítették a közös figyelő- és jelzőrendszer továbbfejlesztésének, valamint úgy a magyar, mint az ukrán árvízvédelmi és katasztrófavédelmi szervezeteknél működtetett informatikai rendszerek összeillesztésének szükségességét. A rendszer eredményes funkcionálásához nélkülözhetetlen fenntartásiüzemeltetési rendet szakértői szinten kidolgozták, azonban kormánymeghatalmazotti jóváhagyása, így szabályzatba foglalása – a 2004. évi ülésszak elmaradása következtében - nem történt meg. A közös érdekeltségű szakaszokon a töltésrendszer azonos mértékű kiépítésére irányuló magyar-ukrán közös törekvés célszerű irányvonalat tükröz, amihez az egyezmény megfelelő keretet biztosít. A koncepcionális tervekkel kapcsolatos nagyvonalú, kölcsönös tájékoztatásokon túlmenően azonban a szándékok valóra váltásához szükséges, részletekre is kiterjedő információcserék, érdemi egyeztetések még nem történtek, a tervezett ukrán és magyar beavatkozások együttes hatását elemző közös vizsgálatokat nem végeztek. Ennél fogva a magyar vízügyi szervek az utóbbi években nem rendelkeztek adatokkal az árvízvédelmi létesítmények újjáépítési, rekonstrukciós és fejlesztési munkálatainak időarányos teljesítéséről sem. Azon túl, hogy a magyar fél 2002-ben átadta a VTT koncepcióterv kivonatát, nem helyezett hangsúlyt a felső-tiszai fejlesztések Ukrajna számára is kedvező hatásának bemutatására, további egyeztetés nem történt. Az ukrán féltől ka-

9

Az árvízfigyelő és előrejelző rendszert a NATO-Ukrajna katasztrófavédelmi projekt keretében működő nemzetközi szakértői csoport példaértékűnek minősítette, javasolva a kiterjesztését a csatlakozó Tisza-völgyi vízgyűjtők irányába is.

24


pott, a „Tisza folyó Kárpátaljai vízgyűjtőjére vonatkozó komplex árvízvédelmi vázlatterv”-vel kapcsolatban kialakított és még 2002-ben megküldött - alapvetően elismerő, de a fenntartásokat is tartalmazó - magyar álláspontot nem vitatták meg. Egy későbbi, 2003. évi információátadás is annak a közlésére szűkült, hogy az ukrán illetékes szervek - a Tisza Kárpátaljai vízgyűjtőjére kiterjedő rövid, illetve hosszú távú árvízvédelmi programok végrehajtására, a reális pénzügyi lehetőségek figyelembevételével - munkálatokat folytatnak. Mindezekkel együtt idővel számolni lehet azzal, hogy az ukrán töltésfejlesztési program megvalósítása magyar területen árvízszint növelő tényezővé válik, mivel nyilvánvalóan csökken majd - a magyar oldal árhullámait korábban mérséklő – ukrán oldali töltésszakadások valószínűsége. Többek között ez is jelzi a töltésfejlesztési programok összehangolásának és a közel azonos ütemű megvalósítás jelentőségét. A kétoldalú Tisza-völgyi együttműködésben már volt példa közös kutatásokra (a felső-tiszai erdőgazdálkodás hatása az árvízi lefolyásra). A töltésfejlesztések hatásaira kiterjedő közös elemzéseket még nem végeztek, pedig az ukrán és magyar oldali árvízi vésztározási program további alakításának hasonló segítő eszközei lehetnek a közös kutatói vizsgálatok, illetve elemzések. A belvízkezelési rendszer közös fejlesztésére együttesen dolgoztak ki tervet, aminél a belvízkatasztrófa elhárításának közös teendőit is a térség vízrajzi adottságainak és természeti értékeinek teljes körű figyelembevételével határozták meg. A munkák kivitelezése magyar oldalon elkezdődött, az ukrán oldali munkákról azonban nincs tudomása a magyar vízügyi szerveknek. A határvízi együttműködés jelentős eredményének tekinthető a 2001. évi beregi árvízi katasztrófa tapasztalatainak összegzése (13. és 14. sz. mellékletek) utáni megállapodás, miszerint a Beregi és a Beregszászi ár- és belvízvédelmi öblözetet - függetlenül az országhatár általi megosztottságától - egységes rendszernek tekintik. Ennek figyelembevételével a 2002-ben készített közös finanszírozású lokalizációs terv magyar vonatkozású gyakorlati alkalmazhatóságát a magyar fél helyszíni kontrollja visszaigazolta. A terv ukrán oldali alkalmazhatóságának szoftverigényét és az adaptációs munkák tartalmát a felek meghatározták, azonban a szoftverek átadása, illetve adaptációja nem történt meg. A magyar-ukrán határvízi egyezmény területi hatályát érintő régióban 20002004. között számos nemzetközi finanszírozású projekt indult. A NATO Békepartnerség program keretében - ukrán hivatalos felkérésre – 2001-ben megkezdett közös Ukrán-NATO projekt10 2002-re ütemezett céljai teljesültek. A tag- és társult országok képviselőiből álló szakértőcsoport értékelő tanulmánya az egész Tisza-völgyre kiterjedően elemezte az árvíz- és a katasztrófavédelem feladatait, az árvízkatasztrófa megelőzés minden fontos elemével összefüggésben

10

Ukrajna-NATO Közös Árvízkészültségi és Reagálási Program a Kárpát-medencében. A projekt szakértői csoportjában Belgium vezetésével további 9 ország: Csehország, Németország, Magyarország, Svédország, Svájc és az Egyesült Államok, Szlovákia, Románia és természetesen Ukrajna, mint érdekelt vett részt.

25


javaslatokat fogalmazott meg. A munka megkezdésének idején már hatályban volt az öt Tisza menti ország illetékes miniszterei által aláírt Budapesti Nyilatkozat.11 Megközelítőleg hasonló célokkal bírtak más (TACIS, PHARE, UNDP) nemzetközi finanszírozású projektek is. A szakértőcsoport munkája ezért kiterjedt a különféle nemzetközi projektek egyeztetésére és ajánlásaikat a Budapest Nyilatkozattal összhangban tették meg. A regionális többoldalú együttműködést és az árvízi katasztrófavédelemmel foglalkozó különböző finanszírozású nemzetközi projektek összehangolását sürgető ajánlások, továbbá a javasolt fejlesztési feladatok megvalósításához – ezeknél az együttműködés koordinálására - alkalmasnak ítélték a 2001-ben létrehozott Tisza-völgyi Árvízvédelmi Vízügyi Fórumot. A szomszédos országok megelőzési, felkészülési tevékenységében hasonlóan meghatározó szerepet tölt be az, hogy az árvízi katasztrófák előfordulásai az országhatárokra nincsenek tekintettel, mégis az utóbbi években a Tisza-völgyi ötoldalú együttműködést mérsékelt előrehaladás jellemezte. Ebben – többek között - szerepet játszott egy közös munkaszervezet hiánya éppúgy, mint az egyes részt vevő országok mindenkori költségvetési helyzete. A közelmúltban reális közelségbe került – a vízgyűjtő-szintű feladatok Európai Uniós kezelési gyakorlata alapján – az ötoldalú együttműködésnek a Duna-védelmi Nemzetközi Bizottság (ICPRD)12 működési keretei közötti folytatása. Az ehhez szükséges ötoldalú egyetértés kifejezése - 2004 decemberében – a Tisza-menti országok szándéknyilatkozatának aláírásával megtörtént. A nemzetközi finanszírozású projektekkel kapcsolatos tájékoztatások a határvízi együttműködés különböző fórumain aktualitásuk szerint változó súlylyal napirenden voltak, de nem jött létre mindegyik vonatkozásában megfelelő információáramlás. Így a magyar fél nem rendelkezik elegendő információval az ukrán-NATO projekt hasznosítását illetően, de nincs elegendő ismerete a magyar kormánysegélyből épült közös magyar–ukrán automata árvízmegfigyelő hálózat bővítését szolgáló (3 M Euro összegben TACIS finanszírozású) ukrán projektről sem, mivel az ukrán fél a bővítés tervét egyeztetésre még nem adta át. (Ez egyébként a határvízi Egyezmény 6. cikk 2. pontjának figyelmen kívül hagyását jelentette.)

11

2001-ben magyar-ukrán közös kezdeményezésre Budapesten ötoldalú találkozót szerveztek, ahol elfogadták a Budapesti Nyilatkozatot, valamint a Tisza és vízgyűjtőjére vonatkozó árvízvédelmi együttműködés koordinálására létrehozták az ötoldalú Tisza-völgyi Árvízvédelmi Fórumot Szlovákia, Ukrajna, Románia, Magyarország és Jugoszlávia (Szerbia és Montenegró) részvételével. 12

ICPDR (International Commission for the Protection of the Danube River) a Duna-völgyi országok részvételével kialakított együttműködés - az 1994-ben létrehozott Duna Védelmi Egyezmény (Szófiai Konvenció) keretében - ami a Duna megóvására és fenntartható használatára irányul. Az ICPDR európai uniós elnöksége által kezdeményezett dialógus alapján 2004. decemberében, Bécsben volt az ICPDR tagországainak miniszterei és a Tisza menti országok minisztereinek első találkozója. Az ICPDR soros elnöki tisztét 2005-től Magyarország képviselője tölti be.

26


A különböző projektek hasznosak a magyar-ukrán kétoldalú árvíz-megelőzési tevékenység szempontjából is, azonban nem tekinthető rendezettnek a kormányközi egyezmények alapján működő fórumok és a projektek munkaszervezeteinek együttműködése, ami biztosítaná a megfelelő koordinációt és összhangot a fejlesztési programok között. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: a Kormánynak: 1.

Tűzze napirendre a katasztrófák elleni védekezés irányításának és végrehajtásának tárcák közötti koordinációjára megbízott Kormányzati Koordinációs Bizottság, valamint a komplex árvízvédelmi és területfejlesztési program végrehajtásának koordinálásával megbízottak (Vásárhelyi-Terv Tárcaközi Bizottság, illetve a 2004-től illetékes regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős - tárca nélküli miniszter) beszámoltatását, továbbá

2.

tegye meg a szükséges intézkedéseket - a hatásköri, szervezeti, működési feltételek és a feladatellátás összhangjának mérlegelése alapján - az ágazatok közreműködésének kormányzati irányítását, menedzselését igénylő állami feladatokra (katasztrófavédelem, árvízvédelem, területfejlesztés stb.) kiterjedő koordináció hatékonyságának növelése érdekében. a KKB elnökének:

1.

Mutassa be a Kormánynak szóló előterjesztés keretében: a) az általános katasztrófavédelmi és a vízkárvédekezéssel összefüggő szabályozások tapasztalt ellentmondásainak feloldását akadályozó tényezőket, a nemzeti stratégia, a nemzeti megelőzési és felkészülési terv és az országos kommunikációs és információs rendszer kidolgozásával összefüggő koordinációs tevékenységének eredményességét korlátozó összefüggéseket; b) az önkormányzati kötelezettségek - a vizek kártételei elleni védelemmel, felkészüléssel kapcsolatos felelősségi körök (mint a védművek, csatornák karbantartása, védekezési/védelmi tervek készítése, megfelelő felkészültségi szint elérése) - jogszabályi rendezetlenségéből eredő kockázatokat.

2.

Gondoskodjon a) a megelőzési időszakban is a katasztrófák típusának megfelelően leginkább érintett ágazati hatáskör érvényesüléséről a bizottság részére előírt feladatok végrehajtásában; b) a két- és többoldalú nemzetközi megállapodásokban foglaltak végrehajtásának figyelemmel kísérésével kapcsolatos feladatkörében hazai viszonylatban az ágazatok összehangolt közreműködéséről, a nemzetközi együttműködés terén a nemzeti érdekek érvényesítésére kormányzati beavatkozást igénylő lépések kezdeményezéséről.

27


3.

Tegye meg a szabályzási hiányosságok, ellentmondások megszüntetését szolgáló, a nemzeti és ágazati katasztrófavédelmi stratégiák harmóniáját biztosító, valamint a működésének eredményességéhez szükséges feltételekre vonatkozó döntéselőkészítő javaslatait (alternatív megoldásoknál az előnyök, illetve hátrányok bemutatásával).

4.

Szorgalmazza az ágazati katasztrófavédelmi tervezés folyamatában a kockázatelemzés, kockázatbecslés, a költség-haszon, illetve az értékelemzés alkalmazását, az egyes katasztrófa eseményekre vonatkozóan - a nemzetgazdaság teherbíró képességére tekintettel - a társadalmilag elfogadható kockázatok meghatározását. az ágazati feladatkör alapján illetékes minisztereknek:

1.

Intézkedjenek a tárca szakstratégiájában megfogalmazott célkitűzések és a nemzetgazdaság teherbíró képességének összhangba hozása érdekében az ágazati feladatellátásában mérvadó, még elviselhető kockázat meghatározásáról (különös tekintettel a hidrológiai katasztrófák megelőzése terén a várható kár mértékét is figyelembe vevő árvízi kockázatelemzés módszerének alkalmazására), továbbá a kockázatelemzés eredményeinek hasznosításáról úgy a normarendszer kialakításánál, mint a karbantartási, fejlesztési és nem utolsó sorban a kutatási prioritások meghatározásánál.

2.

Vizsgálják felül a működés szervezeti hátterének célszerűségét a katasztrófavédelem hatékonysága szempontjából, a belügyi tárcánál a KKB munkáját segítő funkció tekintetében, a vízügyi ágazatnál az árvízvédekezési, -védelmi feladatok végrehajtásánál a hatásköri megosztottságra, valamint a forráselosztás és felhasználás rendjére figyelemmel.

3.

Gondoskodjanak a) az ágazati hatáskörű szabályozások megkezdett korszerűsítésének eredményes folytatásáról, úgy a hivatásos katasztrófavédelmi, mint a vízügyi szervek megelőzést szolgáló tevékenységének hatékonyságát növelő jogszabályi korrekciók, kiegészítések előkészítéséről, a vízügyi ágazatnál külön az aszálykárok csökkentésére irányuló katasztrófa-megelőzési feladatok szabályozási hiányának megszüntetéséről; b) a vízkármegelőzésben, illetve -elhárításban a tárcaközi együttműködés hatékonyságát javító érdemi kapcsolatok szervezéséről, információs rendszerek összehangolt működéséről, a nemzetközi egyezményekből adódó feladatok esetében a szakterületek egyeztetett, közös érdekképviseletet biztosító közreműködéséről; c) a magyar-ukrán határvízi egyezmény hosszú távú együttműködésre vonatkozó előírásainak – illetékességüknek megfelelő mértékű - érvényesíthetőségéről, indokolt esetben az együttműködés kereteinek célirányos bővítéséről, különös tekintettel a véglegesített beregi lokalizációs tervhez kapcsolódó együttműködés szabályozására.

28


II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1.

A

1.1.

A szabályozási rendszer működési mechanizmusa

1.1.1.

A feladatok és hatáskörök szabályozási háttere

KATASZTRÓFÁK ELLENI VÉDEKEZÉS SZABÁLYOZÁSI KÖRNYEZETE

A hidrológiai katasztrófák elleni védekezésben elsősorban érintett miniszterek feladatait a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 1999. évi LXXIV. törvény (Kat.) és végrehajtási rendelete1, valamint a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény (Vgt.) vonatkozó előírásainak a figyelembevételével kormányrendeletek határozták meg.2 A vizek kártételei, illetve károsodásaival kapcsolatos szakmai feladatok végrehajtása szempontjából mértékadó szabályozás ugyancsak kormányszinten történt meg3, míg az egyes szakterületek konkrét feladatait ágazati rendeletek foglalták jogi keretekbe4. A jogszabályokban a fogalom meghatározások, hatáskörök kijelölése nem egyértelmű, így a végrehajtás során az eltérő értelmezés lehetőségéből fakadóan esetenként együttműködési nehézségek adódtak. A Kat.-ban a kockázat fogalma [3.§ m)] valójában a veszélyeztetettségnek felel meg. A Kat. 10.§ szerint a KKB összehangolja a védekezéssel kapcsolatos tevékenységeket, a 12.§ szerint a katasztrófavédelem irányítása a szakirányítást végző miniszterek közreműködésével valósul meg, ugyanakkor a 17.§ b) szerint a megyei, fővárosi védelmi bizottság elnöke, a 20.§ 1/b szerint a polgármester irányítja a védekezést. A 179/1999. (XII. 10.) Korm. rendelet 7. § 2/d pontjában az szerepel, hogy a KKB a külön jogszabályban meghatározott esetben irányítja a vizek kártételei elleni védekezést, ugyanakkor a 12.§ 1/a pont a belügyminiszter hatáskörébe utalja a védekezéssel és felkészüléssel kapcsolatban az irányítást és ellenőrzést. A Vgt. 17.§ (1) szerint a rendkívüli védekezési készültség (veszélyhelyzet) beálltáig a miniszter, a veszélyhelyzet tartama alatt a kormánybiztos, különösen nagy veszély esetén (szükségállapot) a külön jogszabály szerinti kormánybizottság hatásköré-

1

179/1999. (XII. 10.) Korm. rendelet a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 1999. évi LXXIV. törvény végrehajtásáról 2

103/2000. (VI. 28.) Korm. rendelet a közlekedési és vízügyi miniszter feladat- és hatásköréről; 155/2002. (VII. 9.) Korm. rendelet a környezetvédelmi és vízügyi miniszter feladat- és hatásköréről; 150/2002. (VII. 2.) Korm. rendelet a belügyminiszter feladat- és hatásköréről. 3

232/1996. (XII. 26.) Korm. rendelet a vizek kártételei elleni védekezés szabályairól; 132/1997. (VII. 24.) Korm. rendelet a vízminőségi kárelhárítással összefüggő feladatokról. 4

10/1997. (VII. 17.) KHVM rendelet az árvíz- és a belvízvédekezésről; 48/1999. (XII. 15.) BM rendelet a belügyminiszter irányítása alá tartozó szervek katasztrófavédelmi feladatairól

29


be tartozik az árvíz és belvízvédekezés országos irányítása. Ugyanezen paragrafuson belül a (2) pont meghatározza, hogy a kormánybiztosi teendőket a miniszter látja el. A 232/1996.(XII. 26.) Korm. rendelet 4.§ szerint a környezetvédelmi és vízügyi miniszter árvízvédelmi biztos, míg a 6. §-ban ismét kormánybiztos. A Kat. nem ad a KKB-nak irányítási jogosultságot, így ezzel ellentétes a Vgt. és a 179/1999.(XII. 10.) Korm. rendelet vonatkozó rendelkezése.

A Kat. és annak végrehajtására kiadott 179/1999. (XII. 10.) Korm. rendelet a KKB tevékenységének támogatására és az érintett tárca katasztrófahelyzetben ellátandó szakmai feladatainak koordinálására védekezési munkabizottságok létrehozásáról rendelkezett. Ezekből a természeti katasztrófák körébe sorolhatóan a földrengés következményeinek felszámolására szolgáló munkabizottság működik a BM bázisán.

A helyszíni vizsgálat időszakában a KvVM-ben két védekezési munkabizottság működött. A két munkabizottság felépítése között lényeges eltérés az, hogy míg a Környezetvédelmi Munkabizottság csak a veszélyhelyzetre való felkészülésre, előrejelzésre és értékelésre, valamint a veszélyhelyzet megállapítására alkalmas szervezettel rendelkezik, addig a Vízügyi Védekezési Munkabizottság a veszélyhelyzet kezelésre is alkalmas, évszázados hagyományú ár- és belvízvédelmi szervezettel bír. A Kat. hatálybalépése utáni időszakban lezajlott árvízi események és bekövetkezett tiszai cianid szennyezés védekezési tapasztalatai rámutattak, hogy a védekezési munkabizottságok szempontjából az 1990-es évek gyakorlatához képest bonyolultabbá vált irányítási rendszerben a hivatásos katasztrófavédelmi és a vízügyi szervek között egy sor együttműködési kérdés tisztázatlan. Ezek alapvetően a két szervezet eltérő katasztrófahelyzet értelmezéséből adódnak. A vízügy a vizek kártételei elleni védekezés szabályairól szóló 232/1996. (XII. 26.) Korm. rendelet és az árvíz- és a belvízvédekezésről szóló 10/1997. (VII. 17.) KHVM rendelet szerint a III. fokú készültséget “üzemi állapot”-ként értelmezi, ami a rendelkezésére álló eszközökkel kezelhető. Katasztrófahelyzet pedig a Kat. tv. 3. § f/ pontja szerint az olyan mértékű katasztrófaveszély, illetőleg bekövetkezett katasztrófa, amikor az arra felhatalmazott állami szerv vezetője a katasztrófa veszélyének, bekövetkezésének tényét megállapította és a szükséges intézkedéseket elrendelte, ami a “rendkívüli készültséget” jelenti.

Pontatlanul meghatározott az árvízvédekezést folytató vízügyi szervek és az ott közreműködő hivatásos katasztrófavédelmi szervezetek hatásköre és intézkedési jogosultsága is. A pontatlanságok kiküszöbölésére nyújtott lehetőséget az a felülvizsgálat, amelyet a KKB 1/2002. számú határozata alapján 2002. decemberében alakult a természeti és civilizációs katasztrófák elleni védekezéssel összefüggő jogszabályokat vizsgáló tárcaközi bizottság (KJTB) végzett. A bizottság feladata volt, hogy tekintse át a katasztrófavédelemhez kapcsolódó legfontosabb törvényeket, rendeleteket és határozatokat – a továbbiakban jogszabályokat – és tegyen olyan jogszabály-módosító észrevételeket, javaslatokat, amelyek javítják a katasztrófák elleni védelemre való felkészülést, a védekezést, a katasztrófahelyzetek kezelését és a helyreállítást.

30


A felülvizsgálat módszere az volt, hogy az érintett tárcák képviselőinek problémafelvető előterjesztése alapján dolgozott ki megoldási javaslatokat a KJTB, melyek a bizottsági üléseken megvitatásra kerültek. A KJTB a 2003 nyarán elkészült összefoglaló jelentés alapján javaslatokat fogalmazott meg a KKB részére olyan feladatokra, melyeknek a megoldásához a feltételeket már adottnak találta (pl. a tűzvédelmi bírságra, ipari balesetek kezelésére vonatkozó szabályozás módosítása, integrált veszélyhelyzet kezelési központ kialakítása lehetőségének vizsgálata stb.). Tekintve, hogy a felvetett problémák és javaslatok jelentős része érintette a közigazgatási reform és a honvédelmi törvény átdolgozásának koncepcióját és kivitelezését, azokat e jogszabályi feladatok megoldása utáni feladatként határozta meg (pl. a KKB összetételének, a védelmi bizottságok elnökeinek módosítása, a minősített időszakra, a katasztrófákra vonatkozó definíciók és szabályok egységesítése stb.). A KJTB munkája során nem vezetett érdemi eredményre a Kat., illetve annak végrehajtási rendelete, illetve a vízkárvédekezéssel összefüggő szabályozás ellentmondásainak feloldására vonatkozó vízügyi javaslatok megtárgyalása, valamint – felvetés hiányában - nem került látókörbe, hogy az aszálykatasztrófákhoz kapcsolható – a mezőgazdasági aszálykárok csökkentését szolgáló - megelőzési feladatok meghatározása jogi keretek között még nem történt meg.5 A károsan kevés víz – az aszálykatasztrófa - megelőzésének körülményei és feladatai maradnak tisztázatlanul azáltal, hogy a Vgt. és a vizek kártételei elleni védekezés szabályairól szóló 232/1996. (XII. 26.) Korm. rendelet sem foglalja jogi keretekbe a szélsőségesen vízhiányos helyzetek kezelését. Tekintve, hogy a vízhiány kezelése sokkal tágabb kört ölel át, mint a mezőgazdasági vízgazdálkodási célokat szolgáló aszálykárelhárítás (a vízkészletekbe történő aktív beavatkozás, a vízkészletek visszatartása vagy átvezetése az egyes térségek között, a vízminőségromlás megelőzése, a vízveszteségek mérséklése, a vízkormányzás stb.), nem adott végleges megoldást a Vgt. 1999. évi módosítása, miszerint a mezőgazdasági vízgazdálkodási célokat szolgáló vízilétesítmények esetében a feladat ellátásáról a mezőgazdaságért felelős miniszter gondoskodik. (A vízügyi tárca tapasztalata az volt, hogy a 2002-2003 évi aszályos időszakban a mezőgazdasági tárca magára hagyta a vízügyet, a törvényi előírással ellentétesen nem vette ki részét az operatív feladatok végzésében és a kárelhárítás finanszírozásában.)

A katasztrófa-elhárításban szerzett tapasztalatok alapján a bizottság egységes véleménye volt, hogy a hazai katasztrófavédelmi rendszert eddigi, összességében elismerésre méltó eredményei ellenére is meg kell újítani a Kat. hatálybalépése óta szerzett tapasztalatok figyelembevételével. A KJTB jelentését 2003. novemberi ülésén a KKB megtárgyalta és határozatot hozott, miszerint a javasolt jogszabály-módosításokat az illetékes tárcák építsék be saját jogszabály-alkotási tervükbe és annak megfelelően terjesszék a Kormány elé.

5

Az OKTVF Vízügyi Főigazgatósága a jogi hiányosságra javaslat kidolgozása mellett 2004-ben felhívta a figyelmet, azonban a kérdés rendezésére a tárca tervei szerint a vízügyi törvény módosításának keretében kerülhet sor.

31


A KKB határozatának szellemében készült el az a “Korszerűsítési Programcsomag”, amelynek előterjesztője a BM OKF főigazgatója volt. Ebből a programcsomagból a helyszíni vizsgálat időpontjáig csak a tűzvédelemről és a tűzoltóságról szóló törvény módosítása valósult meg. A fennmaradó jogszabály-módosítási javaslatokat a BM 2004. decemberi miniszteri értekezletén tervezték megtárgyalni, erre azonban - a KKB-ben résztvevő más tárcák saját területükön végzett munkájának beszámolójával együtt - nem került sor. A KKB sem a jogszabály-vizsgálat munkafolyamatában, sem az eredményeket összefoglaló jelentés megtárgyalását követő határozat meghozatalakor nem törekedett a KJTB létrehozásához fűződő eredeti célkitűzés – a katasztrófavédelmi szabályozás jogharmonizációja - megvalósítására, mivel nem intézkedett a vízügyi tárca javaslatait érintő – a hidrológiai katasztrófákhoz kapcsolható – jogi korrekciók napirenden tartására. Ez rámutat arra, hogy a megelőzés, felkészülés időszakában már nem érvényesül a védekezés időszakában jellemző, katasztrófa természete szerinti ágazati prioritás. A sajátosságok kezelésében az érdemi szerepvállalást a belügyminiszteri felügyelet alá tartozó hivatásos katasztrófavédelmi szervezet (BM OKF) közreműködése sem tudta ellensúlyozni, mivel a feladatköre a hidrológiai katasztrófák megelőzésére nem terjedt ki.

1.1.2.

A Kormányzati Koordinációs Bizottság működése A KKB megalakulása után röviddel megalkotta a szervezeti és működési rendjét, valamint eljárási szabályait, amelyet a 2266/2000. (XI. 7.) Korm. határozat hagyott jóvá. A működési rend szerint a KKB évente legalább kétszer, a védekezés irányítása során pedig szükség szerint ülésezik. A vizsgált 2000-2004-es időszakban a KKB összesen 21 rendes és rendkívüli ülést tartott. A KKB rendkívüli üléseit jellemzően a tiszai és dunai árvizek, vagy a rendkívüli téli időjárás okán tartotta. A rendes ülések napirendjén a katasztrófa-veszélyeztetettségre, a katasztrófák elleni védekezés nemzeti stratégiájára, a megelőzés és felkészülés éves nemzeti tervére és annak költségvetésére vonatkozó előterjesztések szerepeltek ugyan, de a Kormány döntését igénylő előterjesztés egyik témában sem készült. A témákra vonatkozó határozatokat – a KKB megegyezése alapján - a bizottsági tagok vállalták érvényesíteni az érintett ágazat döntéseiben, amelyek ellenőrzésére, hatásaik elemzésére – mivel ezekhez a KKB nem rendelkezik megfelelő jogi és szervezeti adottságokkal – nem került sor. A KKB tevékenységének támogatására, a megalapozottabb döntéselőkészítés érdekében Tudományos Tanács (TT) működik, melynek tagjai a miniszterelnök által felkért tudományos intézetek, szervezetek vezetői, szakértői. A TT az összetételét és legitimációját tekintve erős szervezet, működésének anyagi alapjait tekintve már nem az. A képviselt intézmények piaci viszonyok között működő szervezetek, amelyeknek a vizsgált napirendi pontok háttéranyagául szolgáló kutatásokat, jelentéseket, dokumentumokat piaci költségszinten kell előállítani, amire viszont a rendelkezésre álló források csak részben nyújtanak fedezetet.

32


A KKB állandó jelleggel működtetett Titkársága több szervezeti elhelyezési próbálkozás után 2003. márciustól a BM Védelmi Hivatalába integrálódott, melynek több egyéb között csak egyik feladata a KKB titkársági funkciójának ellátása. A Titkárság feladatait a Kat. végrehajtási rendelete rögzíti, miszerint előkészíti a KKB üléseit, gondoskodik az érintettek tájékoztatásáról, nyilvántartja a KKB elnöke által meghatározott személyek munkaidő alatti, illetve munkaidőn túli tartózkodási helyét, és gondoskodik riasztásukról. E döntően adminisztratív feladatok révén a végrehajtási rendelet nem határoz meg olyan tevékenységi kört a szervezetnek, amely a Titkárságot a KKB elnökének törzskari szervezetévé tehetné, ugyanakkor a KKB szerteágazó feladatköre indokolhatja a Titkárság ilyen irányú módosítását (ülések előkészítése, vitaanyagok elkészítése, jogszabály-módosítások előkészítése stb.). A KKB Titkársága és katasztrófahelyzetekben az Operatív Törzse a BM-ben, Veszélyhelyzeti Központja a BM OKF bázisán működik. A BM Helyzetelemző-értékelő Központ (HÉK) a BM és az irányítása alá tartozó szervek, továbbá az érintett minisztériumok és országos hatáskörű szervek állományából kijelölt, a BM közigazgatási államtitkár alárendeltségében működtetett szervezet. A HÉK működtetésére minden olyan esetben sor kerülhet, amikor az ország belső rendjének, nyugalmának biztosítása, illetve egyéb rendkívüli helyzet ezt indokolttá teszi (pl. tiszai, dunai árvízi helyezetek). A HÉK olyan “válságkezelési munkaközpont”, amely nagyobb létszámú szakértői csoport együttes tevékenységéhez biztosítja a feltételeket, a rendelkezésére álló informatikai, távközlési eszközrendszerek segítségével, egyúttal a katasztrófaveszélyhelyzetekben működő – még szélesebb együttműködői kört igénylő - KKB Operatív Törzsének munkahelyeként is szolgál. Ilyenkor a HÉK munkáját a KKB Operatív Törzs vezetője irányítja. A HÉK-be telepített ún. MARATHON informatikai rendszer bizonyos értelemben zárt információ-továbbítást tesz lehetővé, amely telepítésre került valamennyi tárca, országos hatáskörű szerv, megyei védelmi bizottság munkaállomásaira, illetve jelenleg kerül telepítésre a közigazgatási hivatalokhoz. A rendszer a szerveren futó információkat automatikusan regisztrálja, ezzel biztosítva az egyidejűleg működő szervezetekben a párhuzamos döntéshozatal kizárását.

A Magyar Köztársaság biztonság és védelem politikájának alapelveiről szóló 94/1998. (XII. 29.) OGY határozat 17. pontja rögzíti, hogy a Kormány felelős a nemzeti biztonsági stratégia és a nemzeti katonai stratégia kidolgozásáért, azok szükség szerinti felülvizsgálatáért, valamint a belőlük fakadó feladatok végrehajtásáért. A Kat. törvény végrehajtására kiadott 179/1999. (XII. 10.) Korm. r. 8. § (1) a) pontja szerint a KKB összeállítja és kormánydöntéshez előkészíti a katasztrófák elleni védekezésre vonatkozó nemzeti stratégiát. Ennek megfelelően a KKB Titkársága közvetlen a Bizottság megalakulása után koncepciót és ütemtervet dolgozott ki a Nemzeti Katasztrófavédelmi Stratégia (NKS) megalkotására. A 48/1999. (XII. 15.) BM rendelet ugyanezt a feladatot kidolgozásra az OKFhez telepítette és nem gondoskodott a Korm. és a BM rendeletek közötti ellentmondás feloldásáról. A tervezetről a KKB 2001. februárjában tájékoztatót kapott, azonban kormány-előterjesztésre nem került sor. Egy évvel később a bizottság megállapította, hogy az elmúlt időszak veszélyhelyzeti tapasztalatai alapján indokolt felülvizsgálni az NKS-t és a jogszabályi alapokat. Egy 2002. novemberi emlékeztető szerint a Nemzeti Biztonsági Stratégia módosulá-

33


sa miatt, csak annak elfogadása után lehet az NKS-ről és a felkészülés éves nemzeti tervéről, valamint annak költségvetéséről érdemben értekezni. A 2144/2002. (V. 6.) Korm. határozattal kiadásra került a Magyar Köztársaság Nemzeti Biztonsági Stratégiája (NBS). Eszerint erre épülve 2002. december 31-éig készülnek el azok az ágazati (többek között katasztrófavédelmi) stratégiák, amelyek az átfogóan értelmezett biztonság terén határozzák meg a teendőket. 2003. decemberében elkészült a BM tárcastratégiája, amely 3.7. pontjában tárgyalja a katasztrófavédelem hivatásos szervezeteire vonatkoztatott szakstratégiát. Ez azonban sem formailag, sem tartalmilag nem felel meg a Kormány és a KKB korábbi határozataiban megfogalmazódott NKS követelményének. A Kormány 2004. elején felülvizsgálta a NBS-t és elsősorban a NATO tagságból és EU csatlakozásból adódó integrációs teendőkből adódó változások miatt 2073/2004. (IV. 15.) határozatával új stratégiát adott ki. Ebben 2004. szeptember 30-át jelöli meg határidőként, hogy a belügyminiszter a Nemzetbiztonsági Kabinethez véleményezésre benyújtsa az általa kidolgozott stratégiák tervezetét. A stratégia-tervezete 2004 nyarán tárcán belüli és tárcaközi egyeztetésen /átdolgozáson esett át, megtárgyalására azonban - a tervekkel ellentétben 2004. végéig még nem került sor.

A stratégiaalkotás hosszú folyamatában nem alakult ki konszenzusos álláspont a stratégia és a konkrét – elsődlegesen a költségvetési - tervezés kapcsolatáról, ami pedig a stratégiai célok ellenőrizhető módon való teljesülésének szükséges feltétele. A Kat. végrehajtására kiadott Korm. rendelet 8. § (1) a) pontja szerint a KKB összeállítja a megelőzés és felkészülés éves nemzeti tervét és annak költségvetését. A vizsgált időszakban a KKB minden évben munkatervébe vette a fenti feladatot, azonban az elkészült munkaanyagokból nem született kormányelőterjesztés, mert a költségvetés tervezési irányelvek prioritásai között a katasztrófavédelem nem szerepelt, a KKB-nak a költségvetési tervezési folyamatokhoz nem illeszkedő reagálása pedig nem tette lehetővé az ágazati tervjavaslatok kormányzati megvitatását. Legutóbb 2004. júliusában született összesített dokumentum a beküldött ágazati igények alapján. Ez a belügyminiszternek készített feljegyzés szerint 28,3 Mrd Ftos tervezett költségvetési igényt jelent. Ezt a dokumentumot a KKB az őszi ülésen (2004. december) nem tárgyalta meg.

A vizsgált időszakban megfelelő javaslatok hiányában nem alakult ki az ez irányú tervezésnek az összesítésre jól alkalmazható módszertana, illetve a költségvetési tervezéssel harmonizáló időbeli ütemezése. Ugyanakkor a Kormány minden évben hozott határozatot az egyes katasztrófaesemények következményeinek enyhítésére, amelyek kidolgozásában a KKB is közreműködött. Az ismétlődő feladatokra a belügyi tárca szakemberei javaslatot készítettek „a természeti csapások következtében az önkormányzati és magántulajdonú lakóingatlanokban, valamint az önkormányzati kötelező feladatokat ellátó létesítményekben keletkezett károk enyhítésének módjáról, a helyreállítás, újjáépítés feladatairól” szóló kormányrendeletre. Ez a javaslat a helyszíni vizsgálat idején a tárcán belüli egyeztetés fázisában volt.

34


A Kat. 47. § szerint a felkészülés költségeit az érintettek éves költségvetésükben tervezik. Ennek megfelelően a 2000-2003. időszakban a BM az ágazati célfeladatok között évente 20 M Ft nagyságrendű költségvetési forrást biztosított a KKB feladataira. 2004-ben a KKB működési költségei a BM Központi Igazgatás elemi költségvetésébe beépítésre kerültek, összesen 8,5 M Ft összeggel. A határokon túlterjedő katasztrófák megelőzése, az ellenük történő védekezés és következményeik felszámolása érdekében a Kat. 13. § (2) f) pontja szerint a belügyminiszter dönt az Országgyűlés által az éves költségvetésben a nemzetközi segítségnyújtásra hatáskörébe utalt előirányzat felhasználásáról. Ezzel nem teljesen harmonikus a végrehajtási kormányrendelet 16. § (2) bekezdésének előírása, amely szerint a katasztrófasegély felhasználására vonatkozó döntés-előkészítési feladatokat a KKB végzi és a Kormány dönt annak mértékéről. A vizsgált időszakban kialakult gyakorlat szerint ezt a feladatot a belügyminiszter végzi a BM OKF bevonásával. A 2000-2003. években a költségvetésben évente 100 M Ft nagyságrendű forrást terveztek ilyen célra, azonban a felhasználás mértéke sohasem érte el a tervezett keretet. A BM Központi Igazgatás költségvetésében 2003. évben 100 M Ft-ot, 2004. évben 10 M Ft-ot terveztek, ami 2005-ben 0 Ft-ra redukálódott. A tényleges felhasználás 2003-ban 17 M Ft, 2004-ben 5 M Ft volt az iraki, iráni és marokkói földrengés károsultjainak megsegítésére.

1.2.

Az országos hatáskörű szervek szerepe

1.2.1.

A BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság A Kat. 2000. január 1-jétől új alapokra helyezte a katasztrófák elleni védekezés irányításának, szervezetének rendszerét. A katasztrófavédelem feladatainak egységes meghatározásával, az erők, eszközök és kapacitások új irányítási és szervezési rendszerével minőségében is megújult a szervezet. Eredményes tevékenységét megalapozta a jogelőd szervezetek (BM TOP és BM PVOP6) hazai és nemzetközi elismertsége, állományának szaktudása, helytállása. A teljes körű jogutódlás miatt az összevont szervezet a bonyolult – már korábban is összehangolást igénylő - alap- és költségvetési szervi feladatait a jelenlegi formában hatékonyabban képes ellátni, amit alátámaszt, hogy az összlétszám, illetve a költségvetési szervek számának csökkenésével, az időközben növekvő feladatok ellenére ellátatlan feladat nem maradt. 2000-ben az I. féléves tevékenység értékelését követően átcsoportosították a végrehajtandó feladatok egy részét és megerősítették a végrehajtó szervezeti egységeket. 2001. január 1-jével a KKB titkárságát integrálták az OKF szervezetébe. 2003 folyamán a KKB titkársága kiszervezésre került az OKF szervezeti egységei közül. Kidolgozásra és jóváhagyásra került az OKF ügyeleti rendszerének átalakítása az elmúlt évek bevetési-irányítási tapasztalatainak felhasználásával. Átszervezésre kerültek a Hatósági Főigazgató helyettesi-, és a Veszélyhelyzet Kezelési Főigazgató-helyettesi Szervezet Főosztályai, további az OKF hivatali igazgatási

6

BM Tűzoltóság Országos Parancsnokság, BM Polgári Védelmi Országos Parancsnokság

35


feladatainak bővüléséhez kapcsolódóan az Igazgatási és Jogi Főosztály. Új szervezeti egységként jött létre a Stratégiai, Minőségbiztosítási és Tudományszervezési Főosztály. 2003-2004. években az összevonás előtti 2354 főhöz képest, összesen 1863 fővel (1073 hivatásos, 750 közalkalmazott és 40 köztisztviselő) látja el az OKF, háttérintézményei és megyei igazgatóságai feladatait.

Az OKF háttérintézményeit és megyei igazgatóságait közvetlen módon irányítja. A jogi eszközökkel történő irányításhoz a 2003. év folyamán kidolgozták a katasztrófavédelem „Korszerűsítési Program csomagját”. Ennek fontos eleme az „Országos Katasztrófavédelmi Szabályzat”, amely az Országos Tűzvédelmi Szabályzathoz hasonlóan normatív módon szabályozná az ez irányú tevékenységet. Kifejezett – a Kat. szerinti - jogszabályi felhatalmazás hiányában ez a dokumentum csak tervezet formájában létezik. Bár ez a szabályozási terület nem kapcsolódik a természeti katasztrófavédelemhez, hangsúlyozni kell, hogy az OKSZ hiányzó kormányrendelet pótlását szolgálná mindazon számításba vehető körülményre vonatkoztatva, amely közvetlenül vagy közvetve katasztrófahelyzet kialakulásának lehetőségét hordozza magában. A katasztrófavédelem hivatásos szervezeteire vonatkozó szakstratégia célkitűzései között hangsúlyozottan jelenik meg a megelőzési tevékenység, ami nagyrészt hatósági tevékenységben és a lakosságnak, valamint az önkormányzati, közigazgatási vezetőknek a különböző veszélyhelyzetekre történő szakszerű felkészítésében realizálódik. A Pvt. a lakosság polgári felkészítését, a fegyveres összeütközés, a katasztrófa és más veszélyhelyzet bekövetkezése esetére elsajátítandó magatartási szabályok tekintetében mint polgári védelmi feladatot határozza meg. A törvény felhatalmazása alapján a polgári védelmi felkészítési követelmények részletes szabályait a 13/1998. (III. 6.) BM rendelet tartalmazza. A lakosság felkészítése, tájékoztatása szerves és elengedhetetlen része az ország komplexen értelmezett biztonságának. A BM OKF az elődszervezetek eredményeit, gyakorlati tapasztalatait is figyelembe véve 2000-ben kidolgozta a középtávú időtartamra szóló lakosságfelkészítési koncepcióját. A koncepció meghatározza a lakosságfelkészítés célcsoportjait és az azon belüli prioritásokat (védelmi bizottsági elnökök, polgármesterek, közigazgatási vezetők, polgárvédelmi szervezetbe beosztott személyek, tanuló ifjúság, a lakosság szélesebb köre, önkéntes szervezetek), valamint a felkészítés időszakait (megelőzési, veszélyhelyzet kezelési, helyreállítási). A lakosságfelkészítő rendszer szakmai alapját az OKF-en létrehozott Lakosságfelkészítési Munkacsoport biztosítja. A főigazgatóság területi szerveinél – igazgatóságonként egy fővel – megalakult a mentori hálózat, amelynek fő feladata a felkészítési feladatok összefogása és öszszehangolása. A polgári védelmi, valamint a tűzoltó szövetségek bázisa biztosítja az önkéntes felkészítők konzulensi körét. Az önkormányzati katasztrófavédelmi referensek és tanácsadók segítik az önkormányzatok katasztrófavédelmi munkáját. Az önkéntes lakosság felkészítők részt vesznek a mikrokörnyezetük lakosságának felkészítésében és veszély-, illetve katasztrófahelyzet esetén együttműködnek a helyi katasztrófavédelmi feladatokat végrehajtó hivatásos szervezetekkel.

Az elmúlt évek hazai katasztrófa helyzetei rámutattak arra, hogy területi és helyi szinten a lakosság életének, testi épségének, és az anyagi javak megóvásának munkálataiban kiemelkedő szerep, feladat- és hatáskör hárul a települések

36


védelmi bizottságainak elnökeire, polgármestereire. Azokon a területeken, ahol gyakrabban fordul elő veszélyhelyzet - pl. árvízi esemény - (Szabolcs-SzatmárBereg, Jász-Nagykun-Szolnok megye), általában mind a lakosság, mind a védekezést irányítók felkészültsége jó, de előfordult, hogy az elrendelt kitelepítéseket nem mindenütt, vagy nem teljes mértékben sikerült végrehajtani a települési polgármesterek határozott közreműködésének hiányában. A 2002. évi dunai árhullám levonulásakor is mutatkoztak problémák az önkormányzati védekezésben, a 2004. évi Hernád folyót érintő árvíz pedig egy településnél kifejezetten drámai szituáció kialakulásához vezetett. 2002-ben esetenként a 232/1996. (XII. 26.) Korm. rendelet és a 10/1997 (VII. 17.) KHVM rendelet előírásai ellenére hiányoztak az önkormányzati védekezési tervek, illetve a helyi védelemvezetés volt tájékozatlan a tervekben foglaltakat illetően, olykor pedig nem volt kialakult riasztási és mozgósítási rendszer. 2004-ben a Hernád árvíz során az állami fővédvonalat akarták átvágatni (Vadász patak), amit semmilyen jogszabály nem tesz a polgármester számára lehetővé. A polgármester kizárólag az önkormányzati védművek vonatkozásában rendelkezik jogosítványokkal, illetve kötelezettségekkel. Végül a helyszínre siető vízügyi szakemberek fellépésével sikerült megakadályozni a súlyos következményekkel járó cselekményt.

A korábbi tapasztalatokat alapul véve a 2002. évi önkormányzati választásokat követően kidolgozták a védelmi bizottsági elnököknek, a polgármestereknek, a területi államigazgatási feladatot ellátó szervek vezetőinek (továbbiakban közigazgatási vezetők) és a jegyzőknek a tűzvédelmi-, polgári védelmi- és katasztrófavédelmi jogszabályokban meghatározott feladatok ellátását elősegítő felkészítési és továbbképzési tematikát és feladattervet. A képzés célja felkészíteni a védelmi bizottságok elnökeit és a polgármestereket a megelőzés, a veszélyhelyzet kezelés és a helyreállítás időszakának feladataira a települések polgári védelmi besorolásának és a hozzájuk rendelt védelmi követelményeknek megfelelően, továbbá tájékoztatni a közigazgatási vezetőket és jegyzőket az aktuális katasztrófavédelmi feladatokról.

A tematika kidolgozása a közigazgatási vezetők beosztásának és gyakorlati idejének figyelembevételével történt. A felkészítés módszere egynapos, összevont felkészítés. Mivel azonban a részvétel nem jogszabályi kötelezettség, így nem zárható ki, hogy a közigazgatási vezető csak képviselője útján vesz részt az egyébként is szerény időtartamú felkészítésen, ami a konkrét veszélyhelyzeti döntéshozatalban kockázati tényező. Ezt részben ellensúlyozandó a megyei igazgatóságok, polgári védelmi kirendeltségek és irodák folyamatosan tájékoztatják az önkormányzati vezetőket, a helyi védelmi bizottságok elnökeit a katasztrófavédelemben bekövetkezett legfontosabb eseményekről, a jogszabályi változásokról, érintettség esetén a legfontosabb teendőkről. Az előző évek előkészítő munkájának eredményeként 2003 őszén az OKF és a Fővárosi Pedagógiai Intézet közös szervezésében a BM péceli bázisán megkezdődhetett az első akkreditált pedagógus továbbképzés. A „Katasztrófavédelmi alapképzés óvodapedagógusok, általános iskolai tanítók, tanárok, kollégiumi nevelők számára” című 40 órás tanfolyamon a helyszíni ellenőrzés lezárásáig 10 tanfolyamon összesen 307 fő vett részt az ország egész területéről.

37


A hatályos BM rendelet (13/1998. (III. 6.) BM rendelet a polgári védelmi felkészítés követelményeiről) „a lakosság és a polgári szervek dolgozóinak felkészítése” című részében nem jelöli meg a felkészítésben érintett célcsoportokat. E hiányosságot pótolva a BM OKF javaslatot tett a belügyminiszternek a rendelet módosítására. Az előterjesztés miniszteri ülésen még nem került megtárgyalásra. A tervezet egyértelművé teszi a felkészítésben érintettek körét és a felkészítéshez rendeli az annak tervezését, szervezését, valamint végrehajtását végző hivatásos katasztrófavédelmi szervek fórumrendszerét. Ugyanakkor a módosítási javaslatban továbbra sem szerepel a közigazgatási vezetők felkészítésen való részvételi kötelezettsége, ami az önkormányzati törvény (1990. évi LXV. tv. a helyi önkormányzatokról), illetve a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvény módosítását is igényelné. (Az erre vonatkozó igény az NKS tervezetében is szerepel.) A felkészítést szolgáló gyakorlatokat az OKF szervezetében az Ügyeleti és Nukleáris Veszélyhelyzet-kezelési Főosztály tervezi, szervezi, koordinálja és dokumentálja. A gyakorlatok dokumentációit a Veszélyhelyzeti Központ kezeli, amelyek ilyen módon kapcsolódnak a Katasztrófavédelem Országos Információs Rendszeréhez (KOIR).

1.2.2.

Az OKTVF működési sajátosságai A vízügyi szakterület illetékes országos hatáskörű szerve az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főigazgatóság (a továbbiakban OKTVF, illetve Főigazgatóság), melynek jogállását – a 2002-ben egységes ágazati irányítás alá került környezetvédelmi és vízügyi terület átszervezésének folytatásaként – kormányrendelet határozta meg7. Az OKTVF jogelődje az Országos Vízügyi Főigazgatóság (OVF) volt, mely a 2003. december 31-éig hatályos szabályozás szerint egyszerre gyakorolt szakmai és költségvetési felügyeletet a területi vízügyi igazgatóságok (VíZIG-ek) felett. Eddig az időpontig az OVF vízügyi hatósági jogkörrel is rendelkezett. A 2004-től érvényes szabályozás szerint az OKTVF vízügyi igazgatóságok (VÍZIG) feletti költségvetési felügyeleti jogköre megszűnt, költségvetési szerepköre a számviteli, beszámolási feladatok, illetve meghatározott beruházások koordinációs feladataira korlátozódott. A költségvetési felügyeleti jogkört a környezetvédelmi és vízügyi miniszter gyakorolja az önállóan gazdálkodó, teljes jogkörű 12, már környezetvédelmi feladatokat is ellátó környezetvédelmi és vízügyi igazgatóság (KÖVÍZIG) felett. A vízügyi hatósági jogkör gyakorlása országos szinten az Or-

7

183/2003. (XI. 5.) Korm. rendelet az Országos Környezet- és Vízügyi Felügyelőség, az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főigazgatóság és a környezetvédelmi és vízügyi miniszter irányítása alá tartozó területi szervek feladat- és hatásköréről (hatályon kívül helyezte a 341/2004. (XII. 22.) Korm. rendelet az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség, az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főigazgatóság és a környezetvédelmi és vízügyi miniszter irányítása alá tartozó területi szervek feladat- és hatásköréről).

38


szágos Környezetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség (OKVF), területi szinten a környezetvédelmi és vízügyi felügyelőségek tevékenységi körébe került át. Az OKTVF csak megkeresés alapján adhat szakértői véleményt hatósági ügyekben.

A vízügyi ágazat szakaszosan végbement szervezeti módosításainak a vízkár-elhárítási feladatok ellátása, a megelőzés megalapozott tervezése és végrehajtása szempontjából pozitív hozadéka nem mutatható ki. Az átszervezések folyamatos létszámleépítés mellett mentek végbe, amely a megelőzésbe, védekezésbe vonható létszám drasztikus csökkenését eredményezte 2004. közepére. A létszámcsökkentés mind a védekezés műszaki irányítását, mind a speciális védekezési feladatokat ellátó védelmi osztagok tevékenységét tekintve biztonságot veszélyeztető tényezőt jelent. Az ágazat 1994. évi átszervezése racionalizálási szempontokat követve a 20 ezer fős létszámot 5200 főre csökkentette, amely 2004-re további megszorítások hatásaként 4018 főre csökkent. Jelenleg ez a létszám újabb létszámzárlattal terhelt és várhatóan további csökkentés előtt áll. 2004-re a védelmi beosztásokban szereplő létszám csak az I-II. fokú készültségi szinteken képes maradéktalanul ellátni a védekezési feladatokat, a III. fokú vagy magasabb készültségi helyzetben már külső erők bevonása is szükséges. A teljes munkaidőben foglalkoztatott dolgozók több mint 90%-a, 3700 fő szerepel valamilyen védelmi beosztásban, felük két helyen, műszaki irányító 5-6 helyen is szerepel. Bár 363 szivattyútelep van - melyek működtetése belvíz és árvíz idején kulcsfontosságú funkcióval bír -, a normatívan megállapított 406 fővel szemben az állományban csak 100 fő szivattyúgépész dolgozik. A 350 fő műszaki irányító 3-4%-át, a speciális feladatokat ellátó védelmi osztagok állományának 33%-át külső szervezettől kell igénybe venni. A külső erők igénybe vétele kockázati tényező a hatékony együttműködésben, mivel nem biztosított képzésük az új technológiák és eszközök használatában, nem garantált hely- és helyzetismeretük, és az egymás ismeretét, az összeszokottságot feltételező, azonnali cselekvést igénylő veszélyhelyzetekben tevékenységük kiszámíthatatlan lehet. A külső erők fokozódó mértékű alkalmazásának kényszere többlet kiadásokat idéz elő úgy a dologi, mint a személyi kiadásokban.

A hatósági jogkör hiánya gátolja a biztonság követelményeinek érvényesítését azokban az esetekben, amelyekben az azt veszélyeztető helyzetek azonnali felszámolására és érdemi intézkedésre van szükség. A vízügyi igazgatóságok hatósági feladatai teljes körű megszüntetésének eredményeként a VÍZIG-ek úgy felelősek a felügyeletük alá tartozó vízi létesítményekért, hogy azok hatósági erejű védelmét nem láthatják el, jogellenes helyzetben a vízkárelhárítás szempontjait csak utólag, a vízügyi felügyelet értesítése után tudják érvényre juttatni. Veszélyhelyzetben a jogkörök bürokratikus lépcsőztetése a veszély fokozódásával járhat. A környezeti és vízügyi hatósági követelmények együttes érvényesítésének egyébként racionális törekvése adott esetben olyan szervezeti változásban öltött testet, amely a felelősség és hatáskör korábbi összhangját megbontotta. A vizek és a közcélú vízilétesítmények fenntartására vonatkozó feladatokról szóló 120/1999. (VIII. 6.) Korm. rendelet kimondja, hogy az állam és az önkormányzatok a tulajdonukban álló vizek és közcélú vízilétesítmények fenntartásáról olyan színvonalon és olyan mértékben kötelesek gondoskodni, amely lehetővé teszi a Vgt.-ben meghatározott vízgazdálkodási közfeladataik ellátását. Ameny-

39


nyiben a VÍZIG a gondoskodási kötelezettsége alá tartozó területen jogellenességet észlel, nincs lehetősége közvetlen beavatkozásra. (Pl. a Rendelet szerint fenntartási feladatok ellátása és az árvízvédelmi töltés védelme érdekében a töltésen, valamint a töltés lábvonalától, annak mindkét oldalán számított 10-10 méteres védősávon belül nem szabad olyan tevékenységet végezni, amely a talaj szerkezetét, szilárdságát, összetételét megbontaná, illetve hátrányosan megváltoztatná, annak elszennyeződését eredményezné, stb.)

Az OKTVF középirányítói szerepének megszűnésével szétvált a költségvetési és a szakmai tervezés közvetlen irányítása. 2004-ben az új helyzethez igazodva az OKTVF feladatterveket adott ki annak érdekében, hogy a KÖVÍZIG-ek az alulfinanszírozottság mellett is a biztonság szempontjából szükséges feladatokat vegyék figyelembe. Valós veszélye van annak ugyanis, hogy a területi szervek költségvetési függetlenedése a szakmai irányítószervtől azt eredményezi, hogy a vízügyi igazgatóságok költségvetési egyensúlyban maradásuk érdekében szakmai feladatokat kénytelenek elhagyni, a Vízügyi Igazgatóság tudta és kontrollja nélkül. A korábbi szervezeti formában egységes rendszerben működött a vízilétesítmények, védelmi rendszerek kezelői funkciója, a vízgazdálkodás, a védelmi tervezés szakmai és költségvetési rendszere, valamint az államigazgatási hatósági funkció. Az OVF mint felügyeleti szerv teljes – költségvetési és szakmai rálátással és ráhatással bírt a vízügyi igazgatóságok tevékenységére.

A középirányítói státusz megszűnésének járulékos hatása, hogy a vízügyi szervezet számára nehézkesebbé vált a veszélyhelyzetek pénzügyi kezelése. A Kincstár finanszírozási rendszere működési mechanizmusánál fogva képtelen kezelni a védekezési időszakok azonnali forrásszükségletét, aminek következtében az érintett igazgatóság hónapokig az üzemeltetés és a karbantartás rovására „hitelezi meg” időarányosan utalt előirányzataiból a kiadásokat. Az országos hatáskörű szerv (OKTVF) és a területi szervek költségvetési szétválasztása megszüntette azt a lehetőséget, hogy szakmai indokoltság, vagy veszélyhelyzet alapján azonnali előirányzat átcsoportosítást lehessen végrehajtani. Ez a kincstári finanszírozási rendszer rugalmatlanságát átmenetileg ellensúlyozta és a szükséges ellátást biztosította árvízi helyzet idején. A 2004-ben szükségessé vált árvízi finanszírozásnál (pl. Hernád) ennek a lehetőségnek a hiánya már éreztette hátrányos hatását (elhúzódó, vagy nem teljesített kifizetések, napi működéstől elvont források). Amennyiben a vízügyi igazgatóság tartósan vagy rendszeresen nem fizeti ki a védekezés kapcsán keletkezett számláit, számíthat arra, hogy egy legközelebbi veszélyhelyzet idején rendelését nem fogadják el.

1.2.3.

Az országos hatáskörű szervek együttműködése A BM OKF-nek összesen 69 együttműködési megállapodása van más szervezetekkel. Ezek célja többek között a civil szervezeteknek a katasztrófák elleni védekezésbe történő bevonása, az önkéntes tűzoltó- és a speciális mentőszervezetek reagáló képességének javítása. Ennek érdekében dolgozták ki „a hazai katasztrófák és veszélyhelyzetek hatásai elleni védekezésben, valamint a nemzetközi segítségnyújtásban közreműködő önkéntes (különleges) mentőszervezetek tevékenységének, védekezésbe történő bevonásának szabályairól” szóló kormányrendelet tervezetét, amely a helyszíni ellenőrzés időszakában tárcaközi egyeztetés alatt állt.

40


Az együttműködési megállapodások közül kiemelendő a BM OKF és a KvVM között 2003. nyarán kötött megállapodás, amelyet az OVF és a BM PVOP közötti 1996-os, illetve a BM OKF – 2000. decemberi együttműködési megállapodások tapasztalatait felhasználva kötöttek a hidrológiai- és a környezeti katasztrófákra egyaránt érvényesen. Az utóbbi területen már 2004-ben eredményként könyvelhető el, hogy a KvVM által biztosított pénzügyi keret felhasználásával egy - az OKF részéről menedzselt - közbeszerzési eljárás keretében, a Hortobágyi Nemzeti Park tűzvédelmét elősegítő eszköz beszerzésére került sor. A KvVM és a BM közigazgatási államtitkárai 2003 végén együttműködési szándékukat fejezték ki a nemzeti parkok területén jelentkező nagykiterjedésű tüzek megelőzéséhez, megfékezéséhez kapcsolódó tűzmegelőzési rendszer kialakításához. A KvVM a BM OKF-et bízta meg a feladat végrehajtásával. Ennek érdekében a KvVM a Környezetvédelmi alap célfeladat fejezeti kezelésű célelőirányzat központosított bevételéből 37,5 M Ft összegű felhalmozási célú pénzeszközt adott át 2004-ben az OKF kiemelt előirányzataira.

Ugyanakkor esetenként zavarok mutatkoztak a két szervezet együttműködésében. A korábbi évek súlyos árvízi eseményei felhívták a figyelmet az 19601970-es években kidolgozott lokalizációs tervek8 avultságára. A KvVM három öblözetre, közöttük a beregire is, 2002 nyarára elkészíttette a valós körülményekhez igazodó új lokalizációs terveket, amelyeket azonban hivatalosan nem bocsátott a BM OKF rendelkezésére. 2001. március 6-án a beregi ártéri öblözetben bekövetkezett gátszakadásokat követő lokalizációs tapasztalatok egyértelműen bebizonyították, hogy rendelkezni kell olyan lokalizációs tervekkel, amelyekre alapozva megtervezhető egy estleges mentés, kiürítés és vízvisszavezetés, valamint minimalizálható az elöntések okozta kár. Árvízi lokalizációs tervek a Beregre korábban is készültek (1966-ban és 1979-ben). A 2001. márciusi tarpai gátszakadás idején a védelemvezetés ez alapján határozta meg a lokalizáció térségi és települési feladatait. Az 1979-es lokalizációs terv alkalmazásának 2001. évi pozitív tapasztalatai mellett negatív tapasztalatokat is szereztek a védekezést irányító szakemberek. A terv csak az öblözet magyar oldali jellemzőit tartalmazta, a Beregnek - függetlenül attól, hogy országhatárral osztott öblözet - nem volt közös, a felek által előzetesen elfogadott lokalizációs terve. A 2001. évi tarpai gátszakadást követő magyar – ukrán határvízi kormány-meghatalmazotti ülésszakon döntöttek a beregi ártéri öblözet közös és összehangolt magyar-ukrán lokalizációs tervének kidolgozásáról.

A beregi öblözetre vonatkozó lokalizációs mintatervvel kapcsolatos prezentációkra a megyei katasztrófavédelmi igazgatóság képviselőit a területileg illetékes vízügyi igazgatóság meghívta, azonban az elkészült anyagot részben a magas

8

A lokalizációs tervek olyan, elsődlegesen vízügyi műszaki beavatkozásokat megalapozó anyagok, melyek alapján a szakemberek döntenek a kitört vizek visszavezetésének módjáról. Ezt követően válik ismertté az a konkrét feladat, amit az érintett önkormányzatoknak tenniük kell. Az ártéri öblözetekben az érintett önkormányzatok rendelkeznek a vízügy által készített lokalizációs tervekkel.

41


költségekre (közel 28 M Ft), részben az ukrán fél által titkosan kezelt térképészeti adataira való hivatkozással a vízügy nem bocsátotta a katasztrófavédelem rendelkezésére. Az új lokalizációs tervről az OKF felső vezetése annak ellenére nem értesült, hogy erre alapozva - már a megelőzési, felkészülési tevékenységhez is - szükséges a katasztrófavédelmi tervek megújítása, mivel a felkészülés során elmulasztott intézkedések katasztrófa helyzetben nem, vagy csak aránytalanul nagy erőfeszítésekkel pótolhatóak. A terv megismerése és eredményes alkalmazása érdekében a magyar vízügyi szakemberek oktatására 2002 novemberében került sor. Ezt követően a SzabolcsSzatmár-Bereg megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság és a beregi önkormányzatok vezetőinek is bemutatták a tervet. Tájékoztatást kaptak arról, hogy az ukrajnai részletes térképi részekre vonatkozó korlátozások miatt a kárpátaljai területeket is tartalmazó teljes lokalizációs terv harmadik fél részére nem adható át, de a FETIKÖVÍZIG központjában a teljes dokumentáció betekintésre rendelkezésre áll, azonban átadták a polgármestereknek az egyes településekre vonatkozó tervrészeket és egy rövid leírást azzal, hogy építsék be a helyi védelmi tervükbe. Mivel az egyes öblözetekre vonatkozó lokalizációs terv a KÖVÍZIG-es árvízvédelmi nyilvántartásnak szerves részét képezi és az árvíz- és a belvízvédekezésről szóló 10/1997. (VII. 17.) KHVM rendelet 5. § szerint is csak a KÖVÍZIG megfelelő szervezeti egységeinél (illetve az OKTVF-nél) kell tárolni, ezért – a tervismertetőn túl – nem tartották indokoltnak az OKF számára is átadni egy példányt a beregi lokalizációs tervből.

Az eset a BM OKF-en belüli, valamint a vízügyi és katasztrófavédelmi felső szintű szervek egymásközti kommunikációs problémáinak jelzésén túl felveti a nemzetközi egyezmények, továbbá a katasztrófavédelemmel összefüggő – több szakmai területet is érintő – adatbázisok és azok feldolgozását segítő szoftverek komplex kezelésének szükségszerűségét is. Nem tekinthető harmonikusnak a két országos szervezet együttműködése a nemzetközi kapcsolatok terén. Koordinációs hiányosságként említhető, hogy az OKF a katasztrófavédelmet érintő témák igen széles körében képviseli a magyar álláspontot, ugyanakkor a bizottságok munkájába más tárcák képviselői (pl. árvízi témában a KvVM) nincsenek bevonva. A nemzetközi egyezmények a kétoldalú vegyes bizottságok (VB) tevékenységében realizálódnak. A VB-k elnökét és tagjait a BM Közigazgatási Államtitkár (KÁT) nevezi ki, ennek titkársági feladatait az OKF Nemzetközi Főosztálya végzi. A munkára a tervszerűség, a magyar fél kezdeményező és innovatív készsége a jellemző. Az egyes ülésekről a vonatkozó BM szabályozás szerint beszámolók, jelentések készülnek, amelyekről csak a BM vezetése kap tájékoztatást.

A két országos hatáskörű szervnél külön-külön tartott védekezési gyakorlatokra, a nemzetközi gyakorlatok kivételével, a másik fél meghívása, vagy a közös gyakorlatok szervezése nem volt jellemző.

1.3.

A katasztrófavédelem országos információs rendszere A Kat. 5. § e) pontja szerint „A Kormány a katasztrófavédelem megszervezése és irányítása érdekében: létrehozza az országos katasztrófavédelmi információs rendszert.”

42


A törvény végrehajtására kiadott Korm. rendelet erről a kérdésről nem rendelkezik részleteiben. A KKB szervezeti és működési rendjének, valamint eljárási szabályainak elfogadásáról szóló 2266/2000 (XI. 7.) Korm. határozatban a Bizottság elnökének feladatai között sorolja fel az országos katasztrófavédelmi információs rendszer létrehozását, a Bizottság Kommunikációs és Információs Központjának kiépítéséről és működtetéséről szóló javaslatok megvalósulását. A kialakításra vonatkozó terv kidolgozását a KKB elnöke - belügyminiszteri hatáskörében, az általa felügyelt - BM OKF-hez továbbította. A jogszabályokban ily módon körvonalazott feladatot részben a BM OKF szervezetében az Informatikai és Távközlési Főosztály, valamint az Ügyeleti és Nukleáris Veszélyhelyzet-kezelési Főosztály szervezetébe tartozó Veszélyhelyzeti Központ (VK) együttesen látja el. Az igény egy egységes védelmi információs rendszer létrehozására az integrációt közvetlenül megelőző időszakban már megfogalmazódott. A jogszabályi követelményeknek megfelelően a szervezet egyik alapvető feladata, hogy az integráció után a jogelőd szervezetek (technikai) bázisán kapcsolódjék be a meglévő védelmi információs rendszerbe.

A kialakított információs rendszerben az alrendszerek működőképesek, de nem alkotnak összefüggő egységet. Ezt felismerve a 2003 decemberében kiadott szakstratégia a stratégiai célok realizálásának feladatai között meghatározta, hogy a veszélyhelyzetek elemzéséhez, illetve a védekezést vezető döntéshozó számára a már meglévő, illetve fejlesztés alatt álló felhasználói informatikai programok és adatbázisok struktúrájának áttekintésével, továbbá a szakmai igényekre támaszkodva egységes adatbázis metodikát kell kidolgozni. Az OKF informatikai fejlesztési programját a BM nem emelte be a fejezeti kezelésű fejlesztési programok közé, így arra a tárca központosított előirányzataiban nem volt forrás. A belügyi ágazati informatikai részstratégia szerint a veszélyhelyzetekben a bevetések koordinálását komplex térinformatikai rendszernek kell támogatnia, amely révén a katasztrófavédelem minden szintjén a védekezést irányító vezetők számára egy egységes adatbázis és metodika alkalmazásával biztosítható a veszélyhelyzetek elemzése. 2001 novemberében a Tisza Pilot Projekt – a katasztrófavédelem informatikai rendszerének modellje – eredményeként elfogadták a Katasztrófavédelem Országos Információs Rendszere (KOIR) adathálózatának kivitelezési tervét. Ezzel együtt kiemelt szerepet kapott a térinformatikai rendszerfejlesztés is. A katasztrófavédelmi szervek térinformatikai rendszerének kialakítása a 90-es évek közepén kezdődött meg a BM PVOP-n. 2001-ben a BM OKF-en rendszerbe állított térinformatikai szerver üzembe állítása lehetőséget teremtett a megyei kliensek integrálására. 2002-ben modernizálásra kerültek a főigazgatóság és a megyei igazgatóságok helyi hálózatai, így valamennyi katasztrófavédelmi igazgatóság on-line kapcsolatba került a főigazgatóság helyi hálózatával. 2003-ban elkészítették a Hatósági Baleseti Információs Rendszert, mely a veszélyes üzemekkel kapcsolatos hatósági, megelőzési és felügyeleti tevékenységet támogatja.

Az eltelt közel négy év fejlesztéseinek eredményeként megyei szintig rendelkezésre állnak a rendszert kiszolgáló stabil és mobil hardver eszközök, a feldolgo43


zást biztosító szoftver, valamint az ún. alaptérképek. A rendszer szakmai adatbázis tartalmának meghatározása és feltöltése folyamatban van. 2003 végéig a BM OKF csak 2 db GPS készülékkel rendelkezett, amely korlátozott alkalmazást tett lehetővé. A 2000., 2001. és 2002. évi árvizek idején alapvetően a Földmérési és Távérzékelési Intézet Távérzékelési Központja biztosította a védekezéshez szükséges felvételeket. 2003 decemberében, közbeszerzési eljárás eredményeként minden megyei, a fővárosi és a repülőtéri katasztrófavédelmi igazgatóság részére biztosítottak 1 – 1 db készüléket memória kártyával és az adott terület digitális alap-, illetve utcaszintű korcsoportos lakossági adatokkal ellátott település térképeivel, valamint az utóbbihoz illesztett közintézményi adatok geokódolt adatbázisaival.

Bár a rendszer még kiépítés alatt van, a szolgáltatások egy része – pl. rendelkezésre álló digitalizált térképek – már most is támogatja a döntés előkészítést és képes arra is, hogy magához integráljon azonosító, nyilvántartó, terjedés-modellező és kommunikációs programokat is. Megfelelően valós idejű adatok bevitelével és feldolgozásával a vízrajzi adatok megállapítását és elemzését is hatékonyan elősegíthetik a jövőben. Finanszírozási okokból a BM OKF nem rendelkezik 3 dimenziós térképekkel, így valós kiömlési és terjedési modellezések nem végezhetők el, ezáltal esetenként a megelőzés, de különösen a veszélyhelyzet kezelés komoly korlátokba ütközik. A KOIR egyes elemei (pl. a RODOS nukleáris baleseti monitoring) az Interneten és a BM OKF honlapján keresztül sem elérhetők, így részben nem teljesül a Kat. 1. § (2) bekezdése, miszerint minden állampolgárnak, illetve személynek joga van arra, hogy megismerje a környezetében lévő katasztrófaveszélyt. A megismert KOIR annak ellenére, hogy a kísérleti üzem lezárultával, az adatbázisok feltöltése és a stratégiai célok között is szereplő üzemeltetési feltételek megteremtése után a szakmai feladatok ellátására alkalmas lehet, nem elégíti ki egy olyan információs rendszer követelményét, ami a törvényből következik. (A KOIR-nak nem elsődleges funkciója a lakossági tájékoztatás, de nem is egyedüli, kizárólagos eszköz az információhoz való jog érvényesítésében.) 2004. I. félévében a BM OKF-en kifejlesztésre került az Intranet Portál és a Katasztrófavédelmi Ügyeleti Információs Rendszer. Ezzel lehetővé vált a területi szervek Interneten, de mégis védett hálózaton keresztül történő adatkapcsolatának kialakíthatósága, valamint a térinformatikai adatbázisok és szolgáltatások elérése. A rendszer tesztelését jelenleg végzik. A BM OKF és alárendelt területi szervei csak részlegesen kapcsolódnak az egységes belügyi digitális integrált szolgáltatású távközlési hálózathoz. A hálózat távbeszélő szolgáltatásai elérhetőek. A fővárosi optikai gyűrűhöz csupán a BM OKF csatlakozik – a fővárosban lévő területi szervek nem -, míg az országos optikai gerinc hálózathoz csak a Somogy és a Pest megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság kapcsolódik. Országos szinten a megyei rendőr-főkapitányságok és a megyei katasztrófavédelmi igazgatóságok közötti megfelelő kapcsolat hiánya miatt megállapítható, hogy az említett két megye kivételével nem valósult meg a teljes integráció. A KOIR és más belügyi informatikai infrastruktúrák rendszerintegrációja szintén nem történt meg annak ellenére, hogy erre a katasztrófavédelem már felkészült.

44


A vízügyi ágazat egységes informatikai rendszere 1995 óta folyamatos fejlesztés alatt álló, moduláris felépítésű rendszer, amely magában foglalja a felszíni és felszín alatti vizek mennyiségi és minőségi jellemzőinek mérését, adatbázisba szervezését és különböző szakmai alkalmazásokra való előkészítését. A vízkárelhárítási alrendszer az árvíz, belvíz, vízminőségi és jeges árra vonatkozó formalizált jelentések továbbítására, a készültségi helyzet megjelenítésére, a napi jelentések feldolgozására, a védekezési erőforrás igényekre és költségszükséglet meghatározására vonatkozó számítások végzésére alkalmas. A belső (intranet) hálózat magasabb szintjén vezetői információs rendszer, a külső csatlakozási felületeken (Internet) a nyilvános vízügyi információk jeleníthetőek meg. Az OKTVF rendszeres árvízi előrejelzési rendszert működtet az érintett szervezetek elektronikus hálózati hozzáférésével. A Duna esetében 2-3 napos előrejelzéseket, a Tiszára – gyorsan kialakuló árhullámai miatt – egynaposakat készítenek. Az Interneten egynapos előrejelzést adó honlapot üzemeltetnek. A Környezetbiztonsági Információs Rendszer (KBIR) a környezetbiztonsági, kármegelőzési és kárelhárítási feladatok ellátását irányító, szervező és végrehajtó szervezeteknek szolgáltat információt az ország potenciális veszélyforrásairól. Az intranetes hálózaton elérhető szakmai adatbázisokon és vezetői információkon túlmenően a KBIR adatbázisából megvalósításra került a KBIR-WEB, amely egy, a veszélyforrások 19 típusát térképi megjelenítéssel bemutató honlap. A rendszerek fejlesztését elsősorban a vízügy fejezeti kezelésű éves költségvetési előirányzataiból valósították meg. A környezetbiztonsági és a vízügyi információs rendszerek tekintetében egyaránt alapadatokat szolgáltat, ezért mind a megelőzés, mind a védekezés szempontjából meghatározó fontosságúak az Országos Meteorológiai Szolgálat (OMSZ) által biztosított meteorológiai adatok. A felsorolt információs rendszerek az azonos technikai feltételek, összehangolt adatstruktúrák, valamint egységes koncepció hiányában összességében sem elégítik ki a Kat.-ban megfogalmazott országos katasztrófavédelmi információs rendszer kialakításának követelményét.

2.

A

2.1.

A katasztrófavédelem tervezésének stratégiai háttere

MEGELŐZÉS TERVEZÉSI RENDSZERE

A Kormány 2004-ben elfogadta a NATO és az EU stratégiákkal összhangban álló új nemzeti biztonsági stratégiát9, amely felváltotta a tárgyban korábban érvényben lévő kormányhatározatot (2144/2002 (V. 6.) Korm. hat. a Magyar Köztársaság nemzeti biztonsági stratégiájáról). E korábbi dokumentum egyrészt 2002. december 31-ei határidővel előírta az ágazati stratégiák elkészí-

9

2073/2004. (IV. 15.) Korm. határozat a Magyar Köztársaság nemzeti biztonsági stratégiájáról

45


tését, másrészt a polgári védelem feladatainak, illetve a képességek fejlesztésének meghatározását a Nemzeti Katasztrófavédelmi Stratégia (NKS) hatáskörébe utalta. Az NKS első változata még 2001-ben elkészült, azonban a Kormány azt nem tárgyalta meg. A többszöri átdolgozás utáni legutolsó – 2004. szeptemberi - változat tárcaközi egyeztetése folyamatban van. Az NKS legutóbbi változata inkább a BM OKF stratégiájának tekinthető, ami éves, nemzeti szintű katasztrófavédelmi terv megalapozásához nem nyújt elegendő támpontot. A tervezet szerint a katasztrófavédelem felelős a veszély- és katasztrófahelyzetek megelőzéséért, a káros hatások csökkentéséért és felszámolásáért. Ennek érvényesítésére a kidolgozott NKS a megelőzés, beavatkozás és helyreállítás egymáshoz képest eltérő súlyú, de egymással egységet alkotó szemlélete mellett a prevenció elsődlegességét határozza meg. Ennek fontos szegmense a katasztrófavédelem kompetenciájába tartozó valamennyi veszélyhelyzetre (pl. tűz-, sugár-, vegyi eredetű) történő felkészülés, ugyanakkor más jellegű veszélyhelyzetek esetében (pl. árvíz, földrengés) a „követő felelősség” elve érvényesül, mivel a megelőzés elsősorban nem a hivatásos katasztrófavédelmi szerv feladata. Az OKTVF véleménye szerint (2004. július 14., Ü.sz. 00930/1/2004) a nemzeti stratégiának szánt anyag érdemtelenül egyoldalúan csak a hivatásos katasztrófavédelmi szervekkel foglalkozik, amely nem veszi figyelembe az adott veszély természetéhez kapcsolódó szakmai feladatkör szerint beavatkozó felelősség- és hatáskörét, az elsődleges beavatkozó támogatásának szükségességét. Hiányosságként értékelik többek között, hogy az érintett lakosság számára az őket fenyegető katasztrófa-veszélyek mibenlétéről, nagyságrendjéről való tájékoztatás – veszély-térképek – szükségességéről és a veszélyhelyzetre való egyéni felkészülés módjairól stb. az anyag nem tekint semmit stratégiai feladatnak, nem tárgyalja egységesen a vízminőségi kárelhárítás megelőző és védekezési feladatait, nem tükrözi megfelelően a vízkárelhárítás stratégiai szempontjait.

A jelenleg érvényes Nemzeti Biztonsági Stratégia 2004. szeptemberi határidővel felhívja többek között a belügyminisztert a rendvédelmi, a migrációs és a katasztrófavédelmi stratégiák, a környezetvédelmi és vízügyi minisztert a környezetvédelmi stratégia e stratégiára épülő, összehangolt, az érintett tárcák bevonásával történő elkészítésére azzal, hogy a stratégiák tervezetét a Nemzetbiztonsági Kabinet előzetesen véleményezi. Ezzel szemben a BM ágazati stratégiája – a korábbi határidőhöz képest ugyan egy év késéssel - már 2003. decemberében megjelent. A 2003–2006. évekre szóló stratégia a szakmai fejlesztési irányokra koncentrál, ugyanakkor a költségtakarékosságra vonatkozó törekvések ellenére a biztonságos működési feltételekre nem ad megoldást, így a stratégiai célok megvalósíthatósága a forrásbiztosítás, a költségvetés tervezés évente ismétlődő alkumechanizmusának függvénye marad. Egyedül a katasztrófavédelem kiszámítható fejlesztése érdekében tartották szükségesnek a GDP évente meghatározott %-ban meghatározott finanszírozásra vonatkozó elemzés és javaslat elkészítését. Erre vonatkozó tanulmány, előterjesztés azonban még nem készült. Az ágazati stratégiában a szakstratégiák között a BM OKF szakmai célkitűzései alapvetően összhangban vannak az élet- és vagyonbiztonság védelmével kapcsolatban megalkotott törvényekben megfogalmazott – a tűz elleni védekezést, a polgári védelmi tevékenységet és a katasztrófák elleni védekezést felölelő – belügyminiszteri feladatokkal (a tűz elleni védekezésről, a mű-

46


szaki mentésről és a tűzoltóságról szóló 1996. évi XXXI. törvény, illetve Pvt. és Kat.). A különféle szak-, ágazati és nemzeti stratégiák alulról felfelé építkezve készültek el. 2000-től a vízügyi éves tervezést komplex szemléletű, hosszú távra meghatározott ágazati vízkárelhárítási koncepció – stratégia - alapozta meg. A hosszú távú fejlesztési tervek egységes elveken alapultak, a veszélyeztetettségnek megfelelő feladatok megoldását tűzték ki célként. Ugyanakkor a vízkárelhárítási stratégia a maga teljes körűségével – a 2000-ben bekövetkezett minisztériumi szervezeti változással is összefüggésben - nem vált kormányzatilag elfogadott stratégiává, az egyes fejlesztési fő irányokat egyedi és eseti kormányhatározatok támogatták. A vízügyi ágazat 2000-ben készítette el a rendszerváltás óta második stratégiáját, melyet a vizek és vízilétesítmények tulajdonváltását követő stabilizáció programjaként definiált. A stratégia alapelve a vízkárelhárítást nem egyszerűen az árvizek és a belvizek elleni védekezésként, hanem a vízkészletekkel való gazdálkodás mérnöki beavatkozásokkal történő megvalósításaként határozza meg.

A vízügyi ágazat átfogó cselekvési stratégiáját lényegesen nem módosította az EU ún. Víz Keretirányelvének elfogadása,10 amely 2002-től elsősorban környezetvédelmi szempontból fogalmaz meg vízügyi feladatokat. A 2000/60/EK Irányelv végrehajtásának Magyar Stratégiai Dokumentuma11 megalapozza azokat a tevékenységeket, amelyek elvégzésével az előírt határidőkre teljesíthetők a Keretirányelv célkitűzései. Tekintve, hogy a Keretirányelv a vízminőségre helyezi a hangsúlyt, és nevesítetten nem a vízkár megelőzést, hanem annak hatásai mérséklését tűzi ki célul, a vízkárelhárítás magyar sajátosságokra épülő stratégiáját önmagában nem helyettesíti. A stratégiakészítési feladat végrehajtásaként készítette el a KvVM azt az ágazati koncepciót, amelyet 2004. júliusában megküldött a MeH Nemzetbiztonsági Kormánykabinetnek, valamint a BM-nek a Nemzeti Katasztrófavédelmi Stratégiába történő bedolgozáshoz. A koncepció leszögezi, hogy a globális és regionális veszélyforrások körében az egyik legnagyobb horderejű kihívást a környezetvédelmet érintő határon átívelő problémák jelentik, mivel a Kárpát-medence egymással szomszédos országaiban keletkező környezeti és civilizációs rendkívüli események – árvizek, víz- és levegőszennyezés – mint potenciális veszélyforrások közvetve vagy közvetlenül hatással vannak az ország biztonságára.

10

A Keretirányelv hatálybalépését (2000. december 22.) követően elvégzendő feladatokat kormányhatározatok jelölték ki: 2094/2001. (IV. 30.) Korm. határozat a 2000/60/EK irányelvével kapcsolatos feladatok végrehajtásának megkezdéséről, 2329/2001. (XI. 21.) Korm. határozat a 2000/60/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv hazai végrehajtásával kapcsolatos intézkedésekről. 11

A Dokumentumot a víz-politika területén a közösségi cselekvés kereteinek meghatározásáról szóló 2000/60/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv végrehajtásának Magyar Stratégiai Dokumentumáról, valamint a kapcsolódó intézkedésekről szóló 1189/2002. (XI. 7.) Korm. határozat fogadta el.

47


Az MK Nemzeti Biztonsági Stratégiájának környezetvédelmi ágazati stratégiájaként - 2004 novemberében a környezetvédelmi és vízügyi miniszter által jóváhagyott - dokumentum foglalja magában a vízkárelhárítás újabb stratégiáját is, amely az EU ajánlásaiból az árvízvédekezés legjobb gyakorlatának elveit alkalmazza a VTT programjának célmeghatározásában. Ugyanakkor a KvVM stratégiája célok indoklásául szolgáló helyzetelemzést csak nagyvonalakban tartalmaz, konkrét időhorizontba nem foglalja azok teljesítését, emiatt az éves konkrét feladatlebontást – beleértve a katasztrófa megelőzést is - kellőképpen nem alapozza meg. A katasztrófavédelem ágazati terveinek kialakításához a KKB követelményeket nem fogalmazott meg. A tervek ugyan a veszélyeztetettségnek megfelelő feladatok megoldását tűzték ki célul, azonban a különböző időtávú tervek elkészítését sem kockázatelemzés, kockázatbecslés, sem költség-haszon, illetve értékelemzés nem előzte meg. A különböző katasztrófák elleni védekezéshez az elviselhető kockázat mértékét általában jogszabály nem határozza meg, egyedül a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 2/2001. (I. 17.) Korm. rendelet foglalkozik ezzel a kérdéssel. Az 5. számú melléklet 1.6 pontja határozza meg az egyéni kockázat elfogadhatóságának feltételeit. A hatóság a veszélyességi övezetben élő lakosság veszélyeztetettségének megítélésére az egyéni kockázat mértékét veszi alapul. Elfogadható szintű veszélyeztetettséget jelent, ha a lakóterület olyan övezetben fekszik, ahol a súlyos baleset következtében történő halálozás egyéni kockázata nem haladja meg a 10-6 esemény/év értéket.

Az egységes módszertani követelmények hiányában az egyes ágazatok saját, külön-külön nem egyeztetett módszereiket alkalmazták a stratégiák alapján történő konkrét tervezéshez. A Pvt. felhatalmazást adott a belügyminiszternek arra, hogy meghatározza a polgári védelmi tervezés rendszerét és követelményeit. E jogkör alapján megjelent a polgári védelmi tervezés rendszeréről és követelményeiről szóló 20/1998. sz. BM rendelet, amely rendeltetésének megfelelően egyértelművé tette a kialakítandó rendszert. A veszélyelhárítási tervek elkészítését segítendő, a PVOP 1998-ban kiadta a tárgyra vonatkozó útmutatóját. A kiadvány tartalmazza a tervek tartalmi felépítésére vonatkozó részletes szakmai követelményeket, illetve az elkészítés során figyelembe veendő módszertani útmutatásokat, azzal a kitétellel, hogy a terveket a helyi sajátosságok maximális prioritásával kell kimunkálni.

A BM OKF védelmi terveinek felülvizsgálata indokolt esetekben megtörtént. Az árvízzel kapcsolatos védekezés helyi terveire azonban konkrétan nincs a hivatásos katasztrófavédelemnek ráhatása. A tervkészítési kötelezettséget, illetve a védekezési tervek szakmai tartalmát a 10/1997. (VII. 17.) KHVM rendelet 3. §-a határozza meg. A KHVM 1999-ben az árvízvédelmi rendszerek hosszú távú fejlesztésére a korábbi (1981-es és 1995-ös) elképzelések figyelembevételével módszertant és prioritási szempontrendszert dolgoztatott ki a gazdaságossági szempontok jobb érvényesíthetősége érdekében. A fejlesztési módszertan több szempontú értékelést és rangsorolást adott, a védendő területek értékbeli, infrastrukturális jellemzőin (elhárított kár nagysága) kívül a népsűrűségre és gazdaságossági (hozam) mutatókra is kiterjedt.

48


A stratégiák alapján készített tervek teljesülési folyamatát különböző típusú ellenőrzési mechanizmusban kísérik figyelemmel. A BM OKF 2003-ban megjelentette a felügyeleti ellenőrzési szabályzatát. Ez többek között a veszélyhelyzet-kezelési szakterületre is előírásokat tartalmaz, mely szerint az ellenőrzéseket 3 éves periódusokban minden területet érintően a szabályzatban foglalt szempontok alapján kell elvégezni. A 3. fejezet a veszélyhelyzet kezelési területen belül alfejezetekben részletezi a különféle szakterületekkel (polgári veszélyhelyzet kezelés, ügyeleti és nyilvántartási rendszer, mentés szervezés, minősített időszaki veszélyhelyzet kezelés, nukleáris veszély elhárítás) kapcsolatos előírásokat.

Veszélyhelyzet-kezelési szakellenőrzés a helyszíni vizsgálat befejezéséig nem volt, az első ilyen típusú ellenőrzést 2005. évben tervezik végrehajtani. Az árvízi védekezési tervek elkészítésének felügyelete, ellenőrzése az árvíz- és a belvízvédekezésről szóló 10/1997. (VII. 17.) KHVM rendelet 4. – 6. §-ai alapján vízügyi feladat. A védekezési terveket az OKTVF rendszeresen ellenőrzi, vízkár események után eredményességüket kiértékeli. A megelőzés feladatainak helyi végrehajtásáért az illetékes vízügyi igazgatóság vezetője felelős, tevékenységéről évenként, illetve szükség szerint beszámol a Főigazgatóságnak. Az éves megelőzési, felkészülési helyzetjelentések, értékelések alapján megállapítható, a védelmi szervezetek felkészültsége az elmúlt évek árvíz- és belvízvédekezései során nyert tapasztalatai révén jelentősen javult és nőtt az együttműködés színvonala és biztonsága a külső szervezetekkel is. A területi védelmi terveket és szervezeteket a személyi állomány figyelembevételével aktualizálták. A központi ellátás körébe tartozó anyagok, eszközök rendelkezésre álltak, a felkészülés követelményeinek megfelelően utánpótlásuk, karbantartásuk azonban nem volt biztosított (pl. jégtörő hajók).

2.2. 2.2.1.

A megelőzés tervezésének megalapozottsága A veszélyeztetettség megállapítása A települések polgári védelmi besorolása alapvetően meghatározza az állami katasztrófavédelmi szervek védelmi készültségének mértékét, a költségvetési tervezés alapjául szolgáló katasztrófavédelmi szakmai tervezésnél lényegében ez a BM OKF egyik kiindulópontja. A települések polgári védelmi besorolásának szabályait, valamint a védelmi követelményeket kormányrendelet12 határozza meg. (Megjegyzendő, hogy az országhatár közelsége mint besorolási szempont, az EU tagság révén a kormányrendelet bizonyos módosítását, a szempont differenciált megfogalmazását indokolná.) Első ízben a 18/1996. (VII. 25.) BM rendeletben nevesítették te-

12

114/1995. (IX. 27.) Korm. rendelet a települések polgári védelmi besorolásának szabályairól és a védelmi követelményekről

49


lepülésenként a különféle veszélyeztetettségek - árvíz, belvíz, földrengés, nukleáris és radiológiai sugárzás, veszélyes üzem, határövezet, forgalom stb. - figyelembe vételével meghatározott besorolásokat, melyet évenként aktualizáltak. A BM rendelet 2004. évi adatai szerint a felsorolt települések 30,4%-a (963 település) a lehetséges négy kategória közül egybe sincs besorolva. 4%-uk – 126 település – tartozik a kiemelten veszélyes I. kategóriába, 28,3% a mérsékeltebb veszélyeztetettséget takaró II. kategóriába tartozik (ebben szerepel többek között az árvízi veszély), 8,4% a másodlagos veszély hatásait jelző III., 28,9% pedig az előbbiekbe nem sorolható, de az országhatárhoz 30 km-en belül található elhelyezkedést figyelembe vevő IV. kategóriába van sorolva.

Megjegyzendő, hogy csekély hatással van, illetve nem hasznosul eléggé a besorolásokban lévő információ a települési önkormányzatok esetében. A katasztrófavédelmi szabályozás hiányosságára hívja fel a figyelmet az, hogy míg a katasztrófavédelmi szervekre nézve kötelező erővel bír a védelmi követelmények teljesítése, addig a településekre nézve nincs olyan kötelezően érvényesíthető követelményrendszer, amely az önkormányzatok erejükhöz mért, de jogosan elvárható védekezési feladatait határozná meg. A Kat. előírja, hogy a polgármester felelős a települési, kerületi katasztrófaelhárítási tervek elkészítéséért, valamint a helyi lehetőségek figyelembevételével a védekezés feltételeinek a biztosításáért (19. § a) pont).

Az elmúlt évek árvízi beszámolóinak visszatérő eleme volt annak észrevételezése, hogy a mentést nehezítette – valószínűsíthetően költségesebbé tette - az, hogy az elöntött települések jelentős része nem rendelkezett – a többször előfordult veszélyeztetettség átélése után sem – védekezési tervvel annak ellenére, hogy mind a katasztrófavédelem hivatásos szerveit, mind a vízügyi igazgatóságokat jogszabály alapján segítségül kérhették volna a tervek elkészítéséhez. (Az önkormányzatok e téren megmutatkozó mulasztásaira az ÁSZ korábbi jelentése is rámutatott.13) A BM OKF a jogharmonizációs folyamat keretében előterjesztést készített a katasztrófavédelmi mulasztások - elsősorban a megelőzést, felkészülést érintő – tűzvédelmi bírsághoz hasonló szankcionálására, azonban a javaslat nem került megtárgyalásra.

A települések BM által történt besorolása – kiegészítve az árvízi veszélyeztetettség tekintetében sokkal árnyaltabb KvVM-BM által közösen végzett települési besorolással – a tapasztalatok szerint nem hasznosul az érintett települések védekezési követelményeinek meghatározásánál. A kétféle besorolás együttes figyelembevételét az indokolná, hogy a polgári védelmi besorolás az árvízi veszélyeztetettséget annak differenciálása nélkül veszi figyelembe.

13

Jelentés a települési önkormányzatok vízrendezési és csapadékvíz elvezetési feladatai ellátásának és az ehhez kapcsolódó állami támogatás felhasználásáról, 1999. [9909]

50


A BM OKF a számára elérhető adatok alapján készít veszélyeztetettségi térképet, amelyet elsősorban a veszélyhelyzet kezelésekor hasznosítanak a védelemvezetők. A monitoring rendszerek adatainak figyelembe vételére is csak az adott veszélyelhárításkor kerül sor. A BM OKF Főügyelete, valamint a KKB Veszélyhelyzet-kezelési Központ számára szükséges adatkapcsolatok, számítástechnikai berendezések, informatikai hálózatok folyamatosan rendelkezésre álltak. Ennek ellenére a katasztrófa veszélyeztetettség megállapításához szükséges technikai eszközök és rendszerek a vizsgált időszakban nem álltak teljes körűen rendelkezésre. A helyszíni ellenőrzés során a VK bázisán bemutatott KOIR közel 300 számítógéppel alkotott intranet (belső) hálózatot, amelyben különböző katasztrófatípusok (tűz, nukleáris, vízibaleset) monitoring rendszerei és adatbázisai elérhetők, ugyanakkor az adatbázisok nem terjednek ki minden veszélyhelyzetre (pl. árvízi, belvízi események). Jogszabályi (adatvédelmi) okok miatt távlatilag sem integrálható a rendszerbe az ipari balesetek (SEVESO) kezeléséhez szükséges információk egy része (üzleti, üzemi titkokat tartalmazó adatok), amelyek elkülönült rendszert képeznek, ugyanakkor a nem védett adatok rendszerbe vonására nem tettek intézkedéseket. A vízügyi ágazat katasztrófa monitoring rendszere és értékelő központjainak kiépítettsége, működése és az adatforgalom szabályozási rendje biztosítja a megelőzéshez, illetve a megelőzés tervezéséhez szükséges információkat, az ágazaton belül az adatok azonosságát és kölcsönös használhatóságát integrált kommunikációs hálózat teszi lehetővé. Átfogóan szabályozott a hidrológiai és meteorológiai információk összegyűjtése, feldolgozása és eljuttatása a vízügyi érdekelteknek. A vízkárok megelőzését szolgáló, a vízügyi éves költségvetési tervekben testet öltő katasztrófavédelmi tervek az OKTVF irányítása mellett a mindenkori szakmai feladattervek részeként kerültek meghatározásra. A feladatok rangsorolása elsősorban a veszélyeztetettség és az időtényező függvényében, a költségvetési korlátok figyelembe vételével történik. Az árvízvédelemben a karbantartás prioritásai az elsőrendű árvízvédelmi műveket érintik, így például a töltések szemlézhető állapotban tartása, a töltést keresztező művek, vízkormányzó művek karbantartása, az észlelőhálózat és a híradástechnikai rendszer karbantartása stb. A belvízvédelemben az éves karbantartási munkák rangsorolásában elsőbbséget élveztek a szivattyútelepek, a kettősműködésű csatornák – amelyek egyúttal a vízhiány kezelését is szolgálják -, a belterületi és a társulati műveken végrehajtott rekonstrukciós munkákhoz kapcsolódó csatornaszakaszok, valamint az eseti – a funkcióképességet leginkább veszélyeztető meghibásodások. A fejlesztési prioritások a stratégia alapján kerülnek meghatározásra.

A veszélyeztetettség felmérése vízkáresemények után minden esetben megtörténik, rendszerességét az éves műszaki felülvizsgálatok biztosítják. A felülvizsgálat kiemelt felügyeleti figyelem mellett zajlik, lebonyolításának rendjéről a minisztériumi felügyeleti szerv (2004-ben a KvVM Vízkárelhárítási Főosztály) szükség szerint leiratot ad ki, mely rendelkezik a felülvizsgálat tárgyáról,

51


szervezetéről, lebonyolításának ütemezéséről és az elkészítendő dokumentumokról. A felülvizsgálati dokumentumok nem selejtezhetőek. 2002-től korszerűsített szakmai irányelv szerint zajlanak a felülvizsgálatok, mely az egységesség, célirányosság követésén túl az önkormányzati, társulati felülvizsgálatok, helyi jelentőségű, közcélú művek állapotának jobb megismerését tűzte ki célként. Az új típusú felülvizsgálatnak azért van kiemelt jelentősége, mert az önkormányzati illetőségű védelmi művek mindenkori állapota befolyásolja az állami védművek védképességét is, ugyanakkor az ezekről való gondoskodás, illetve a települési belvíz- és csapadékvíz-elvezetés az önkormányzatok számára nem kötelező feladat. Az önkormányzati kezelésű védművek esetenként szakmailag hibás megoldásai (pl. ideiglenes védvonal folytonossági hiányai, megtámasztás nélküli vagy túlméretezett művek, mint a 2002. évi dunai árvíznél), vagy elhanyagolt állapota (pl. eliszapolódott, növényzettel benőtt, szélsőséges esetben átszántott belvízcsatornák, mint a tiszai árvizeknél 1998-2001 között) többször gátolta, nehezítette az állami védműveken történő védekezést, súlyosbította az árvízi károkat és növelte a védekezési kiadásokat. A hiányos és elhanyagolt belvízi csatornarendszer a belvíz katasztrófa egyik előidézőjévé is válik. A felmérések szerint a települések belterületének átlagosan csak 58%-a ellátott csapadékvíz-elvezető rendszerekkel.

A helyzet súlyosságára való tekintettel intézkedéseket, jogszabály módosításokat kezdeményezett 1999-ben az ÁSZ14, 2000-ben az Állampolgári Jogok Országgyűlési Biztosa, 2002-ben a KöViM, majd ugyanebben az évben ismét az Országgyűlési Biztos, de részben finanszírozhatósági kétségek a Pénzügyminisztérium, részben a közigazgatási reform irányainak tisztázatlansága a BM oldalán annak a megállapítását eredményezte, hogy „a települési belvízés csapadékvíz-elvezetés önkormányzati kötelező feladatként való előírásának egyelőre nincsen meg a realitása”. A kérdés megoldására állami támogatással megvalósuló átfogó rekonstrukciós és fejlesztési programról nyújtott be közös előterjesztést a Gazdasági Kabinet részére a belügyminiszter és a környezetvédelmi és vízügyi miniszter 2004 szeptemberében, melynek értékelése folyamatban van. A települési belvíz- és csapadékvíz-elvezetésével összefüggő feladatokról szóló 2398/2002. (XII. 30.) Korm. hat. jogszabályi felülvizsgálatot és a fokozottan veszélyeztetett területeken a fenntartási és fejlesztési hiányok feltárását, valamint mindezekkel összefüggésben a feltételrendszerek kidolgozását és előterjesztését rendelte el az érintett tárcák felelősségével és a belügyminiszter koordinálásával, 2003. június 30-i határidővel. A kormányhatározatban előírt feladatokat az érintett tárcák felelősei – a feladatszabó kormányhatározat elrendelt határidejét további egy évvel módosítva - végrehajtották. A felülvizsgálat azt állapította meg, hogy a települési belvíz- és csapadékvízelvezetés önkormányzati kötelező feladatként való előírását a pénzügyi források rendelkezésre állása esetén, az ágazati törvény módosításával kell megoldani úgy, hogy a hatálybalépés időpontjáig külön törvény rendelkezik a szükséges for-

14

Jelentés a települési önkormányzatok vízrendezési és csapadékvíz elvezetési feladatai ellátásának és az ehhez kapcsolódó állami támogatás felhasználásáról, 1999. [9909]

52


rások biztosításáról. Ebből következően a vízgazdálkodásról szóló törvény és egyéb kapcsolódó jogszabályok pontosítása, módosítása szükséges, elsősorban a vizek kártételei elleni védelemmel és védekezéssel járó közfeladatokon belül az állam és az önkormányzatok közfeladatai tartalmának meghatározása. A Kormány részére 2004 szeptemberében benyújtott - „A települési belvíz- és csapadékvíz-elvezetési program előkészítéséről, a szükséges szabályozási változtatásokról és a végrehajtás I. üteméről” szóló - Előterjesztéssel a korábbi számvevőszéki vizsgálat javaslataiban megfogalmazott ágazati feladatok folyamatban lévőnek tekinthetők.

A veszélyeztetettség meghatározásához az árvízvédelmi gátak altalajának vizsgálata 1984-ben kezdődött és csaknem méterről–méterre meghatározásra került a biztonsági tényező értéke. A 4200 km árvízvédelmi töltésen végrehajtott altalaj állékonyságát ellenőrző vizsgálati program 1996-ban befejeződött. A teljes gátrendszer hosszára vetítve azt állapították meg a szakemberek, hogy a nem kellő biztonsági tényezőjű szakaszok hossza a gátrendszer 15–16%-ában adható meg, míg a határegyensúlyi állapotban lévő szakaszok hossz-aránya kb. 2,2%.

A sikeresen befejezett altalaj állékonysági program után a töltéstestek folyamatos feltárásának programja a repedezett töltésekkel folytatódott volna, azonban ez a munka 2000-ben forráshiány miatt megszakadt. A katasztrófaveszélyeztetettség megbízható felméréséhez, a veszélyeztetettség meghatározásához teljes körűen a vízügy területén nem adottak a szükséges tárgyi és technikai feltételek, amelyek miatt rejtve maradnak olyan típusú állagromlások, amelyek árvízi terhelés esetén gátszakadást idézhetnek elő. A töltést keresztező műtárgyak (szivattyútelep, zsilip, út, csatorna, cső stb.) felülvizsgálata általában csak szemrevételezéssel történik. A költségesebb felülvizsgálatokra – víztelenítés, nyomáspróba, videokamerás műtárgy-vizsgálat – ritkábban kerül sor. A műtárgy és talaj kapcsolatának műszeres, roncsolásmentes vizsgálatára, a káros szivárgások árvízmentes időben történő felmérésére, a hibák kijavítására szolgáló módszer kidolgozása a következő évek műszaki fejlesztési feladata. Forráshiány miatt nem rendelkeznek a folyómedrek állapotának megbízható meghatározásához szükséges digitális térképészeti eszközökkel. Hiányosan állnak rendelkezésre azok az eszközök (pl. tomográf), amelyekkel a töltések állékonyságát megbízhatóan és roncsolásmentesen lehetne meghatározni. A műtárgyak rejtett hibái miatt a hazai folyókon több esetben (Tisza, Duna, Rába) bekövetkezett már gátszakadás. 1995-ben a Fehér-Körösnél, a Gyula I. szivattyútelep mellett volt gátszakadás. A 1998 novemberében és 1999 márciusában a Tisza-völgyi árvizek idején is több műtárgy környékén alakult ki olyan szivárgás, mely jelentős károsodást okozhatott volna. A Berettyón 1980-ban teljesen váratlanul gátszakadás következett be olyan szelvényekben, ahol a veszélyre korábban semmilyen jel nem utalt, ahol a szelvény méretei teljes biztonságot ígértek. A szakadás oka a hazánkban akkor legelőször kimutatott diszperzív talaj volt.

A vízkárokkal való veszélyeztetettség pontosabb meghatározása, a megelőzés hatékonyságának fokozása a felülvizsgálat eszközellátottságának javításán túl számtalan területen igényli a kutatási tevékenység bővítését. A töltések egyenlő biztonsági tényezőre való kiépítésének társadalmilag elvárt

53


követelménye előtérbe helyezi a védelmi művek hidrológiai, hidraulikai és talajmechanikai komplex vizsgálatát és a védőművek ennek alapján való megerősítését. A komplex vizsgálatokra támaszkodó szakszerű megelőzés feltételezi a különböző tudományágak (geofizika, hidraulika, talajmechanika, geodézia stb.) alkalmazásának egymásra épült igénybevételét. A magyarországi árvízvédelmi gátaknál az állékonysági problémáknak csak a töredéke statikai eredetű, ugyanakkor egyes árvízvédelemi problémák esetén (töltés repedések, diszperz talaj jelenléte, buzgárképződés folyamata, a talajtörést kiváltó belső és külső tényezők stb.) a szakma – tudományos eredmények hiányában - nem rendelkezik még elegendő ismerettel a biztonság meghatározásához, ami alapján a megfelelőséget mérlegelni lehet. Kutatási feladat az észlelt árvízszint folyamatos emelkedésének vizsgálata, mivel a Tisza 1830–1970 között Csongrádnál 3,3 m-t, Szegednél 3,5 m-t emelkedett. A korábban nem tapasztalt magassággal tetőző árvizek olyan településekben is okoztak károkat - pl. 2000-ben a Bodrog jobb partján -, ahol addig ez nem fordult elő.

A vízkár megelőzés kutatásigényességének növekedését a kutatásra biztosított költségvetési források csökkenése, majd 2004-ben megszűnése kísérte, holott tapasztalati alapon feltételezhető, hogy a célirányos árvízvédelmi kutatási ráfordítások többszörösen megtérülnek részben kiadási megtakarításként, részben elkerült gazdasági veszteségként.

2.2.2.

A tervezés normatív megalapozása A BM OKF megelőzési feladatainak jelentős része jellegében hatósági, valamint oktatási tevékenység, ezért az ilyen irányú feladatok tervezéséhez és végrehajtásához normatívákat nem dolgoztak ki. Azon a területen azonban, ahol szükséges volt normák meghatározása, költségvetési forráshiány miatt a normák nem teljesíthetők. A megelőzéshez, felkészüléshez szorosan hozzátartozik – többek között - a lakossági egyéni védőeszközökkel történő ellátása is. Az óvóhelyi védelem, az egyéni védőeszköz-ellátás, a lakosság riasztása, valamint a kitelepítés és befogadás általános szabályairól szóló 60/1997. (IV. 18.) Korm. rendelet 9. § (1) – (2) pontjai szerint nukleáris és veszélyes anyagokat előállító, tároló és felhasználó létesítmények meghatározott körzetében a lakosságot egyéni védőeszközökkel, illetve menekülő felszereléssel kell ellátni. A jogszabályból 100%-os ellátási kötelezettség következik, azonban ezt a katasztrófavédelem a mai napig nem tudta biztosítani. 2004-ben nemzetközi tapasztalatokat, valamint a KKB Tudományos Tanácsának véleményét is figyelembe véve a BM OKF egy csökkentett szintű ellátásra vonatkozó előterjesztést készített a belügyminiszter részére, amelyet a helyszíni vizsgálat befejezéséig még nem tárgyaltak meg. (A 2005. évi költségvetési tervezetében a Főigazgatóság erre a célra közel 2 Mrd Ft-ot állított be.)

A védekezéssel kapcsolatban a polgári védelmi szakemberek csak minősített időszakra vonatkozóan határoztak meg létszám, eszköz és anyagnormákat (költségek hozzárendelése nélkül), a tűzvédelem területén azonban rendelkeznek normatívákkal, azonban azok érvényesíthetősége a mindenkori központi költségvetéstől függ. A hazai és nemzetközi gyakorlatok költségeinek meghatározásához a korábbi évek tapasztalati adatait, illetve a kötelező normákat (pl. étkezési) vették alapul.

54


Az önkormányzati hivatásos tűzoltóságok támogatásához fajlagos összegek, normatívák kerültek meghatározásra. Ezek részben a személyi juttatásokat érintik, részben pedig a dologi kiadásokat (pl. tűzoltó laktanyák üzemeltetése, különleges és speciális szerek kötelező évi műszaki felülvizsgálata stb.) A költségvetések felhalmozás célú támogatásokat nem tartalmaznak, így a tűzvédelemhez és a műszaki mentéshez szükséges fejlesztések az önkormányzatok önerős pályázatai útján valósulhatnak meg a bírságból származó bevétel és a biztosítók 1%-os befizetéseinek terhére.

A vízügyi területen összesen háromféle normacsoportot alkalmaznak a szakmai tervek költségvetési meghatározásához. Az egyik a normál működés tevékenységeiből következik, az üzemeltetés, a karbantartás és a szakigazgatás normatíváit foglalja magában, alapját a jogszabályokban rögzített feladatok ellátása képezi (a vízkárelhárítás állami feladata), naturálisan az árvízvédelmi töltésekhez, csatornákhoz, szivattyútelepekhez stb. kapcsolódik. A karbantartás normatívái takarékossági alapon ún. redukált műszaki igényszintre vonatkoznak, amely szint a még elfogadható veszélyeztetettségi szintet képviseli. Meghatározták azokat a feladatokat, amelyek elvégzése során a műszaki követelményekben lehet, illetve nem szabad engedményeket tenni. Pl. a csatornák, tározók kaszálását évi kettőről egyre lehet csökkenteni, ezáltal 50%-os költséget megtakarítani, de a műszaki engedmény a csatornák iszaptalanításánál már csak 30%-os, az őrtelepek karbantartásánál 10%-os megtakarítást tesz lehetővé. Nem szabad a műszaki követelményeket redukálni például – többek között - a műtárgyak alapkarbantartásánál, a vízmosáskötő műveknél, a vízkormányzó műveknél, mert bármiféle megtakarítás csak a biztonság rovására érhető el. Az üzemeltetés és karbantartás redukált műszaki igényszintű elvégzése az 1992es számítások szerint kétszeres költségigényt jelentett az akkor rendelkezésre állónál. Az eltelt tíz évben a tényleges ráfordítások és az aktualizált normatívák viszonya rosszabb lett, átlagosan a 30%-ot sem éri el.

A második normatíva csoportba tartoznak a védekezéssel összefüggő költség meghatározások. A normatívák vonatkozási eseményei - a vízállás mértékének függvényében - az árvíz- és a belvízvédekezésről szóló 10/1997. (VII. 17.) KHVM rendelet alapján az árvíz védekezési készültség egyes fokozataira terjednek ki. A normatívák alkalmazkodnak a védekezés gyakorlatban kialakult rendszeréhez, másrészt figyelembe veszik az időben és térben eltérő helyi adottságokat. A normatív feladatokhoz rendelt járandóságokat a víz- és környezeti károk elleni védekezésnél foglalkoztatottak járandóságáról szóló 6/1989. (V. 13.) KVM rendelet határozza meg, azonban érvényessége nem teljes körű, a védekezésben részt vevő egyes szervek (pl. polgári védelem) közerő foglalkoztatására nem terjed ki. A jogszabály a korábbi, hatályon kívül helyezett 1964. évi törvényre épül még, és bár alapelvei helytállóak, korszerűsítésre szorul az időközben bekövetkezett - törvényi, szervezeti - változások érvényre juttatása érdekében. Tekintve, hogy nincs egységes szabályozás arról, hogy melyek azok a védekezési és – kormánydöntés esetén – a helyreállítási tevékenység alkalmával felmerült költségek, amelyek a központi támogatás körében elismerhetők, a BM vonatkozásában a természeti katasztrófák elleni védekezés, elhárítás és a helyreállítás so-

55


rán felszámolható költségekről, és alkalmazandó költségnormákról 2000 áprilisában az OKF BM rendelet tervezetet készített, azonban az előterjesztést érdemben nem tárgyalták meg.

A harmadik vízügyi normatíva csoport a beruházások kivitelezésének költségelemeit határozza meg. A normatívák kialakítása független, külső szakértő cégek tanulmányaira alapozva, illetve velük együttműködve történt. A normák aktualizálását kétévenként végzik el az árváltozások függvényében. Megállapítható volt, hogy a vízügyi ágazatban kidolgozott és alkalmazott normatívák rendszere objektív alapokon nyugszik, pénzügyi meghatározása korrekt és a tényadatok alapján visszaigazolt, ezért alkalmas az egyes tevékenységek gazdasági tartalmának a kifejezésére. Ugyanakkor a központi költségvetési tervezés évtizedek óta figyelmen kívül hagyja - az elsősorban karbantartási - normatívák szerinti finanszírozási szükségletet, miközben a felügyeleti szerv vízügyi normakontrollt nem végeztetett az alkalmazott normáknak megalapozott, hivatalos cáfolata nincs. A kialakult finanszírozási gyakorlat egyrészt a biztonsági feltételek folyamatos romlását, másrészt a rekonstrukciós költségek emelkedését idézi elő, harmadrészt a fejlesztések által elért biztonság megtartását veszélyezteti. Az állami tulajdonban lévő síkvidéki vízrendezési művek helyzetéről és az azokkal kapcsolatos állami feladatokról szóló 2197/1997. (VII. 11.) Korm. határozat szerint 1998-2000-ben a 2,7 Mrd Ft értékben elvégzett főművi csatornák rekonstrukciós programja – amely a rendszerek egyharmadát érintette – jelentősen hozzájárult a belvízi művek funkcióképességének megőrzéséhez. Ugyanakkor a rekonstrukciós beavatkozások eredményeinek tartóssá tétele érdekében nem biztosítottak a rendszeres karbantartás feltételei, ami a fejlesztés által megteremtett biztonság elvesztéséhez vezet. A töltéseknél a karbantartás hiánya azt eredményezi, hogy a kisebb, így gyakoribb árhullámok is károsodást okoznak, ami már fejlesztési, rekonstrukciós kiadást követel, ez pedig nagyságrenddel lehet több, mint lenne a folyamatos karbantartás költsége.

A tervezésben nem csak az egyes tevékenységekhez kapcsolódó normák, de a tevékenységekhez szükséges eszközök ráfordításainak érvényesítésére sem nyílt teljes körűen lehetőség. A vízügyi eszközpark, a megelőzés és védekezés eszközei – az informatikai és híradástechnikai rendszert kivéve – erkölcsileg és fizikailag elavultak. A vízügyi igazgatóságok tehergépkocsi állománya egy kivételével nullára írt járművekből áll. Az ár- és belvizek elhárításának alapvető eszközei, a szivattyúk néhány kivétellel 20-27 évesek, a töltések karbantartásának alapvető eszközei, a motoros kaszák több igazgatóságon már nullára írtak és korlátozottan működtethetőek a jégtörő hajók.

Bár a vízkárkatasztrófa megelőzés és felkészülés szakmai tervezése – a veszélyhelyzet megismerésének korlátai között - az ország lehetséges katasztrófa veszélyeztetettségéhez igazodott, a tervezés költségvetési gyakorlata nem teszi lehetővé, hogy a tervek a tényleges veszélyeztetettségnek megfelelően realizálódjanak. Az üzemeltetési és karbantartási feladatok a dologi kiadások részeként kerülnek megtervezésre, amelynek abszolút mértékét a költségvetés központi tervezése a

56


kialakult gyakorlat szerint – egyéb feltételek változatlansága mellett – nem engedi megnövelni. Ebből következően a tervezés nem követheti sem az inflációt, sem az amortizáció következtében fellépő szükségleteket, ez pedig a vízkárokkal szembeni biztonság követelményeinek érvényesítését korlátozza.

2.3.

A hidrológiai katasztrófák megelőzésének finanszírozása

2.3.1.

A megelőzés feladatainak forrásai A vízgazdálkodási feladatok – köztük a vízkárelhárítási megelőző tevékenység – személyi és tárgyi feltételei a vizsgált időszakban kedvezőtlen irányban változtak. A vízügyi alapfeladatokat ellátó költségvetési szervezetek működésre fordított évi összes kiadásainak tendenciája csökkenő. A 2000-2003. években a vízügyi intézményrendszer működtetésére, fejlesztésére, valamint a vízkárelhárítás rendszerek fejlesztésére, a vízügyi ágazat egyéb beruházásaira, valamint az előforduló védekezési kiadások fedezetére a teljes kiadási költségvetési előirányzat összesen 191,7 Mrd Ft volt. Az évek sorrendjében 57,4 Mrd ; 51,6 Mrd ; 47,9 Mrd Ft és 34,8 Mrd Ft. Ebből 182,7 Mrd Ft (55,1 Mrd, 49,4 Mrd, 44,1 Mrd és 34,1 Mrd Ft) realizálódott az évek során. A kiadásokat átlagosan 60%-ban költségvetési támogatás, 40%-ban saját bevétel fedezte.

A jóváhagyott intézményi költségvetések – a fejezeti kezelésű előirányzatok nélkül - évek óta nem voltak összhangban a vízügyi szolgálat – szakmai norma alapján számított - szükségleti terveire alapozott költségvetési forrás igényeivel. A szakmai feladatokhoz viszonyítva jelentős alulfinanszírozottság jellemezte a karbantartási feladatok ellátását, a szükséges összegnek a fele sem állt az igazgatóságok rendelkezésére (8. sz. melléklet). A védművek fenntartási normatíváihoz 2004-ig többnyire igazodott a finanszírozás, azonban 2004-től ezen a téren is negatív tendencia indult el. A vízkárelhárítási művek 2004. évi fenntartási kerete 0,53 Mrd Ft volt, szemben a műszaki normatívák alapján eltűrhető veszélyeztetettséggel számított 3,46 Mrd Ft szükséglettel. A 2004. év rendkívül alacsony fenntartási lehetőségei nem tették lehetővé a Tiszalöki Vízlépcső rekonstrukciós munkálatainak befejezését, amely 1993 óta húzódik. Az 1951-től épülő és 1959-ben üzembe állított – egyes részeit tekintve több mint ötven éves – műtárgy célja a tiszántúli öntözőrendszerek vízellátása és a villamos energia termelése mellett az állandó vízi út biztosítása volt. 2004 novemberében oly módon hibásodott meg a hajózsilip, hogy a javítás elvégzéséig hajózási zárlatot kellett bevezetni a Tisza ezen szakaszán, aminek következtében a vízi turizmus mellett az autópálya építkezéshez vízi úton tervezett szállítások sem lehetségesek. A hiba teljes körű kivizsgálásához 37,25 M Ft szükséges – ami rendelkezésre áll -, a tényleges javítási költségeket csak ez után lehet meghatározni.

A forráshiányok miatt elsősorban a védművek, műtárgyak (zsilipek), védelmi struktúra karbantartásánál volt elmaradás, a fenntartási teendők közül csak a legsürgetőbbeket, legszükségesebbeket tudták végrehajtani. Ennek következménye – az árvíz- és belvízvédelmi állami művek helyzetéről és a védekezésre való felkészülésről szóló felelős szakmai értékelések alapján –, hogy egyre több fela-

57


dat, a biztonság növelése érdekében megteendő intézkedés (vízkárelhárítási, kármegelőző tevékenység) a védekezések idejére marad, ami a védelmi helyzet lassú romlását és a védekezési költségek növekedését vonja maga után. A Kósdi zsilipnél már 1970-ben észleltek veszélyes árvízi jelenségeket (átszivárgás, buzgárosodás), melyek egyszeri, de végleges műszaki megoldására nem volt elegendő forrás. Az 1998 óta bekövetkezett árvizek miatt a zsilip tönkremeneteli veszélye 34 M Ft többlet védekezési költséget igényelt. A tervek szerint 2005-ben, 110 M Ft ráfordítással oldható meg a veszélyforrás kiküszöbölése.

A védekezés, mint előre időben és volumenben nem tervezhető feladat, a kialakított kincstári rendszerbe nem épült be szervesen, a feladatok finanszírozása, a hozzákapcsolódó előirányzatok módosítása, a pénzellátás megfelelő időben való biztosítása nem volt mindig zökkenőmentes, amelynek hátrányos hatásaira fejezeti kezelésű előirányzat képzését javasolva már 1996-ban felhívta az ÁSZ a figyelmet (336 sz. Jelentés a KHVM fejezet pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről). A Kormány a Tisza és a Kőrösök mentén folytatott árvízvédekezés tapasztalatairól és a szükséges intézkedésekről hozott határozatában (2060/1996. (III. 13.) Korm. hat.) az ország rendszeres vízkár-veszélyeztetettségére tekintettel felhívta az 1997. évi költségvetés készítőit arra, hogy abban külön központi védekezési céltartalékot irányozzanak elő. Határozatban elrendelte előbb a kis- és közepes fokozatú, majd az ár- és belvízvédekezési készültségben a vízügyi szolgálat és intézményei által elvégzett, a 10/1997. (VII. 17.) KHVM rendeletben rögzített, védekezési feladatok forrásfedezetének a vízügyi ágazat fejezetében való biztosítását (2255/2000. (X. 31.) Korm. hat.). Ezek a törekvések azonban a költségvetési tervezések során – forráshiány miatt - nem realizálódtak.

A vízügyi ágazatban az árvíz védekezési fokozatának finanszírozására fejezeti kezelésű előirányzatot nem képeztek. A védekezési és helyreállítási kiadások tervezési és finanszírozási rendszerében a mai napig nem következett be lényegi változtatás, azonban a fejezet által kezelt Vízügyi Alap (VA), majd a Vízügyi Célelőirányzat (VICE15 KÖVICE16) bevételeiből az évente miniszteri rendelettel meghatározott – változó tartalmú - felhasználási célok és arányok alapján biztosítanak forrásokat a védekezési kiadások finanszírozására, mely bizonyos mértékig pótolta, helyettesítette az elkülönített fejezeti céltartalék funkcióját. ÁSZ javaslatra17 intézkedés történt a vízügyi célelőirányzatok (Vízügyi Alap, VICE, KÖVICE) működésének és felhasználásának (pályázati támogatások, állami alapfeladat ellátása) átfogó vizsgálatára alkalmas ellenőrzési rendszer létrehozására.

15

vízügyi célelőirányzat (az 1999. I. 1-jétől megszüntetett „Vízügyi Alap” helyébe lépett a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XC. tv. rendelkezése szerint. 2004. I. 1jétől a KÖVICE része) 16

környezetvédelmi és vízügyi célelőirányzat (2004. I. 1-jétől használt elnevezés a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló 2003. évi CXVI. törvény alapján; fejezeti kezelésű előirányzat, a korábbi Környezetvédelmi Alap Célelőirányzat és a VICE összevonásával) 17

58

Jelentés a Vízügyi Alap működésének pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről, 1997. [400]


A feladatfinanszírozás tekintetében az árvíz- és belvízvédekezés címén kapott pénzeszközök utólagos folyósítása okozott problémákat. A kiadási és a bevételi előirányzatokat az elmúlt években is meghatározóan befolyásolta a nagy volumenű kárelhárítás, védekezési kiadás, valamint az ezt követő helyreállítás. Ennek következtében a tervezésnél figyelembe vett prioritások a megvalósítás során szükségszerűen átrendeződtek. A kutatás-fejlesztési tevékenység – ami a megelőzés egyik eleme - a vízügy több szakterületét szolgálja. A fejezet vízügyi kutatásokra a vizsgált évek közül 2002-ben, 2003-ban és 2004-ben tervezett elkülönített előirányzatot 60,0 M Ft, 51,8 M Ft, illetve 38,8 M Ft összeggel. 2000-től 2003-ig a kifejezetten az árvízvédelemhez kapcsolódó tárgykörben is csökkenő a ráfordítások tendenciája. A 2000-ben 81,0 M Ft engedélyezett árvízvédelmet érintő kutatás 54,2 M Ft-ra, majd 46,7 M Ft-ra, és 2003-ra 40,1 M Ft-ra csökkent. A kutatás-fejlesztés finanszírozását több, különféle forrásból valósították meg. Árvízvédelmi K+F témákra forrást 2002-ig a vízügyi célelőirányzatból, az infrastruktúra fejlesztési feladatok előirányzataiból, illetve árvízvédelmi helyreállítási keretekből biztosítottak.

2000. és 2002. évek között befejeződött 12 kutatási-fejlesztési téma utóértékelése alapján megállapítható, hogy az eredmények hasznosíthatóak voltak. A 39,4 M Ft összes kiadás átlagosan – az ÁSz ellenőrzésében18 a K+F területén országosan tapasztaltakhoz hasonlóan - viszonylag alacsony szinten alakult (3,3 M Ft témánként). Általában a kutatási eredmények közzétételéről és a hasznosításról is gondoskodtak, ugyanakkor előfordultak elkezdett, de be nem fejezett témák. 2001-ben kezdték meg „A Tisza vízgyűjtő éghajlati viszonyai alakulásának vizsgálata, különös tekintettel a nagy árvizeket kiváltó meteorológiai helyzetekre” tárgyú kutatást. A három évre tervezett munka az első évben 3,2 MFt költséggel járt, de folytatása, befejezése jelen ideig nem történt meg. A Zagyva-Tarna vízrendszer árvízvédelmi fejlesztés előkészítése 5 M Ft-tal 2000-ben kezdődött, de csak részben hasznosult, mert továbbtervezése és megvalósítása forráshiány, illetve a VTT prioritása miatt húzódik. 2002-ben 2 M Ft-ból valósult meg az Árvízi kockázat elemzése és térképezése – irányelvek kidolgozása c. kutatás, amely része az eredetileg 12 M Ft-osra tervezett, meghatározott mintaöblözetre való kidolgozásnak. A teljes kidolgozás és tervezési módszertani útmutató elkészítésére jelen ideig nincs forrás.

Több fontos kutatás-fejlesztés forrás hiányában nem valósulhat meg. Ilyen az árvízi biztonsági térképezés, amelynek a megvalósulását késlelteti, hogy 2004ben az OKTVF egyáltalán nem rendelkezik K+F forrásokkal. A hidrológiai jellegű természeti katasztrófák (árvíz, belvíz, aszály) megelőzését szolgáló feladatok ellátása során a vízügyi szolgálat intézményei a költségvetésben biztosított előirányzatokat és egyéb forrásokat összességében és lényegé-

18

Jelentés a központi költségvetésből kutatásfejlesztési célokra fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzéséről, 2004. [0440]

59


ben a kitűzött céloknak megfelelően, a szükségesség – a veszélyhelyzet - figyelembevételével használták fel.

2.3.2.

A vízkárelhárítás beruházásai A fejezeti kezelésű előirányzatok az ágazat hosszú és rövid távú fejlesztési, rekonstrukciós és fenntartási célkitűzéseinek megvalósításához csak kis részben – a szükségesnek mintegy 30-40%-ára - nyújtottak fedezetet. A szakmai tervekben szereplő beruházások halasztódtak, a felújításokat gyakran késleltetve tudták elvégezni. A védművek megfelelő kiépítettségének és állapotának fontosságát támasztja alá, hogy ezek hiányában a vízkárok jelentős költségeket eredményeznek úgy a védekezés, mint a helyreállítás során. 1998 novembere és 2001 márciusa között, 28 hónap alatt a Tisza-völgyi árvízvédekezésre csak a vízügyi szervek 29 milliárd Ft-ot fordítottak és a védekezési, kárelhárítási és újjáépítési költségek együttesen mintegy 120 milliárd Ft-ot tettek ki. A szakemberek számításai szerint19 a megfelelően kiépített védvonalakon és burkolt töltéskorona esetén a védekezés költsége ötöde-tizede az előírtaktól elmaradó, illetve rossz állapotú műveken szükségesnek. A gátak biztonsági hiánya 2000-ben a Szolnok környéki védekezésnél 15 Mrd Ftba került a nyúlgátépítés szükségessége miatt. A megfelelő mértékű kiépítettség hiánya 2001-ben a tarpai gátszakadásnál közel 50 Mrd Ft-ot emésztett fel, ugyanakkor a Tisza bal parti töltéseinek 12 Mrd Ft-ból történt kiépítése 1997-2000 között több mint 200 Mrd Ft-os kár elkerülését tette lehetővé ugyanebben az évben. A 2002. évi dunai árvíznél a bajai vízügyi igazgatóság területén, ahol az árvízvédelmi előírásoknak megfelelően kiépített szakaszokon védekeztek, a védekezés költsége 216 M Ft volt, míg a győri vízügyi igazgatóság területén az előírásoknak meg nem felelő szakaszok miatt a költségek meghaladták az 1277 M Ft-ot. A belvízveszély károkozásai ellen 1999-ben és 2000-ben több évtizedes ritkaságú, 420 ezer, illetve 343 ezer hektár területre kiterjedő belvízvédekezésre kényszerült az ágazat, melyek együttesen 8 Mrd Ft védekezési költséget emésztettek fel az elhanyagolt belvízcsatorna rendszer miatt.

A 2000-2003. között megvalósult árvízvédelmi fejlesztések összesen 30 826,3 M Ft központi beruházási kiadással jártak. Ezen belül 2001-ben 3963,0 M Ft-ot a márciusi rendkívüli árvíz során tönkrement felső-tiszai védvonalak helyreállítására és a védelmi eszközök visszapótlására az 1033/2001. (IV. 12.) Korm. határozat év közben többletként biztosított. A 2004. évi tervelőirányzatok már a Vásárhelyi-terv továbbfejlesztésének első ütemét is tartalmazzák (8000 M Ft összeggel). Az 1981. évi hosszú távú fejlesztési koncepciót felülvizsgáló 1995. évi kormányintézkedés az árvízi biztonság elérendő mértékét változatlanul érvényesnek ítél-

19

A Vásárhelyi Terv Továbbfejlesztése c. fejlesztési program koncepció-terve, KvVM-VITUKI Rt., Budapest, 2002. március 25.

60


te (átlagosan 100 évenként, kiemelt helyeken 1000 évenként előforduló legmagasabb árvízi szintekre). Az árvízi biztonság helyzetének felmérésében a kár mértékével való összevetés is szerepelt. A rangsorolásban a védendő területek kárérzékenységének és népsűrűségének figyelembe vétele szükségességét határozta meg. A rövidtávon, sürgősen elvégzendő fejlesztéseknek viszont a védművek méretében vagy szerkezetben legkritikusabbnak ítélt szakaszait határozta meg, illetve azokat kizárta, ahol 1 km hosszúságú védvonal 1 km2-nél kisebb területet véd. Tehát az éves fejlesztési döntésekben inkább a szakmai megfontolások domináltak, kevésbé játszottak szerepet gazdaságossági-megtérülési szempontok. Fontosságuk felismerését jelezte a 2182/1995. (VI. 27.) Korm. határozatban – az árvízvédelem hosszú távú fejlesztési koncepciója tárgyában - előírt költség-haszon elemzések követelménye. Bár a rövid távú tervek nem valósultak meg, a Kormány 1999-ben újra felülvizsgálta a fejlesztési koncepciót. A fejlesztésekre igénybe vehető források tartós korlátozottságának tendenciájára figyelemmel a távlati fejlesztési koncepció konkrét prioritásait igyekezett meghatározni a 2000. évben aktualizált elképzelés. A kormánydöntést megalapozó – világbanki támogatással készült - angol Halcrow Water20 tanulmány az elsőrendű védelmi rendszer előírásoknak megfelelő méretekre való kiépítésének költségét 64,7 Mrd Ft-ra becsülte, a szükséges töltéserősítéseket pedig 72,8 Mrd Ft-ra, azaz összesen 137,5 Mrd Ft-tal 1841 km hosszban (a nyílt árterek védelme nélkül). A 2005/2000. (I. 18.) Korm. határozat tíz évre meghatározta a védelmi rendszerek fejlesztését, azok sorrendjét és ütemeit. A mértékadó szinteket ugyanúgy az átlagosan 100 évenkénti legmagasabb árvízszintre, illetve a kiemelt dunai szakaszokon az 1000 évenkéntire határozta meg, mint már korábban. A nyílt árterek védelmének fejlesztését rövidtávon kizárta a döntés azért, hogy érvényesülhessenek ökológiai szempontok, és hogy a fejlesztésekkel ne idézzenek elő egyre emelkedő árhullám-terhelést az alsóbb vízfolyás-szakaszokon. A kárnagyság figyelembevételében előrelépés volt, hogy belterületeket nem védő fővédvonalak fejlesztését szintén tiltotta a rendelkezés rövidtávon. Az utóbbi kilenc évben a fejlesztési koncepciók sürgősséggel megoldandó beruházásai zajlottak, de még ezek sem teljesültek maradéktalanul. Az árvízvédelem hosszú távú fejlesztési tervéről szóló 2182/1995. (VI. 27.) Korm. határozat 14,3 Mrd Ft értékű, legsürgősebbnek ítélt fejlesztést írt elő első ütemben. 1999-ig ennek csupán mintegy egyharmada valósult meg értékben és mennyiségben egyaránt. Ezt követően a 2005/2000. (I. 18.) Korm. határozat tíz év alatt 740 km töltésfejlesztést tartott indokoltnak. (Ennek ráfordítás szükséglete 1998-as árakon számítva 60 Mrd Ft volt.) A 2003/2002. (I. 11.) Korm. határozat a korábbi beruházás meggyorsítására 2005-re rendelte el 552 km legsürgősebb fejlesztés forrásainak beterveztetését és 2005-ig való befejezéséről rendelkezett, azonban nem valósult meg az erőteljesebb építési ütem

20

Halcrow Management Sciences Ltd. A vízügyi kutatómunkában közreműködött többek között a VITUKI Rt., az MTA Társadalomtudományi Kutató Intézete és a Körös-vidéki Vízügyi Igazgatóság.

61


(10. sz. melléklet). 2000-től 2003 végéig összesen 175,7 km hosszúságú árvízvédelmi töltés épült. Ebből 10,9 km a Bodrog jobb parti települések védelmét szolgálja, 36,9 km pedig árvíz által megrongált töltés helyreállítása volt. 2000-ben 58,7 km épült, 2003-ban már csupán 19,0 km-nyi. Az építési ütemek konzekvens folytatásának szükségességét támasztja alá, hogy a 2001. márciusi felső-tiszai árvíz Tarpánál okozott gátszakadást, olyan szakaszon, ahol folytatódott volna a védműfejlesztés.

A központi költségvetésben a vízügyi tárca fejezeti kezelésű előirányzatai között, vízkárelhárítási feladatokként szerepelnek a fejlesztések, fejlesztési programok. Az alacsonyabb mértékű kiépítettség miatt elsősorban a Tisza-völgy védelmi rendszerét erősítik. A vízügyi központi beruházások éves előirányzatai 2000-ről 2003-ra 19,1 Mrd Ftról 21,0 Mrd Ft-ra nőttek, azonban ez a négy év alatt összesen csak mintegy 10% növekedést jelentett. A 2004. év 22,4 Mrd Ft előirányzata már 17% növekedést mutat 2000-hez képest, de ebben a VTT első ütemére tervezett összeg is szerepel.

A vízkárelhárítás egyéb beruházásai között szerepel az elsőrendű árvízvédelmi művek21 fejlesztése és rekonstrukciója. Célja a nem kielégítő védképességű elsőrendű árvízvédelmi művek térségében az elvárható árvízvédelmi biztonság megteremtése. A 2003. évre tervezett fejlesztések műszaki teljesítése nem érte el a tervezett készültségi mértéket. A számottevőbb elmaradások a Tisza vidék központi beruházásaiban tapasztalhatók. Ezen belül a Felső-Tisza vidéki árvízvédelmi rendszer fejlesztése II. üteme 70%-os, a bodrogközi fejlesztés 70%-os, a középtiszai beruházások 53%-os, illetve 70%-os készültséget értek el a tárgyévi tervhez viszonyítva. A 2004. I. félévi beruházási teljesítések összességükben elmaradtak az időarányostól, a VTT I. ütemének készültsége mintegy 10%-os volt. Kivétel a bodrogközi árvízvédelmi fejlesztés, amelynek féléves készültsége meghaladta az 50%-ot. Az okok között előfordult a közbeszerzési eljárás elhúzódása, lakossági hozzájárulás késése az engedélyezésben, tavaszi árhullámok késleltető hatása, egy esetben a finanszírozási alapokmány decemberben került jóváhagyásra.

Az állam feladata az aszálykárok megelőzése érdekében a nagytérségek közötti vízátvezetést biztosító rendszerek létesítése, üzemeltetése, továbbá az állami tulajdonban lévő műveken a vízvisszatartás, a vízkészletek megőrzésének megteremtése, amelynek szükségességét a folyamatosan csökkenő talajvízszint indokolja. A vízügyi ágazatban a beruházások főbb területei: Szigetköz mentett oldali vízpótlás (bősi vízmegosztás következménye), főcsatornák, Duna-Tisza közi vízpótlás, vízvisszatartás. Bővítő beruházás a vizsgált idő-

21

Elsőrendű árvízvédelmi vízilétesítmény: a vízfolyások mentén lévő vagy létesülő – a miniszter által – fővédelmi művé nyilvánított három vagy több települést érintő (térségi) árvízvédelmi vonal (töltés, fal, magaspart, árvízcsúcs-csökkentő tározó, árapasztó csatorna), továbbá a folyó nyílt árterében fekvő település árvízmentesítését szolgáló földtöltés.

62


szakban nem volt. Általában felújítási, rekonstrukciós munkák valósultak meg az elmaradt karbantartások nyomán. A fenntartásra fordítható előirányzatok a műszaki normatívák alapján számítottakhoz viszonyítva alacsonyak. A Vgt. rendelkezése értelmében a mezőgazdasági vízgazdálkodási célokat szolgáló vízilétesítmények esetében a vízkárelhárítási feladat ellátásáról a mezőgazdasági vízszolgáltatás és vízkárelhárítás feladatait ellátó miniszter gondoskodik. A forgalomképes vizek és vízilétesítmények közül a mezőgazdasági célú feladat- és eszközátadás kezdődött 1998-tól a miniszterek feladat- és hatáskörének változásával, valamint az Ifjúsági és Sportminisztérium létrehozásával összefüggésben szükséges törvénymódosításokról szóló 1998. évi LXXXVI. törvény, a 155/1998. (IX. 30.) Korm. rendelet a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter feladatairól és hatásköréről, továbbá a közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter feladat- és hatásköréről szóló 151/1994. (XI. 17.) Korm. rendelet módosításáról szóló 159/1998. (IX. 30.) Korm. rendelet alapján. 2001-ben fejeződött be az átadás-átvétel. Ennek során 3182 km csatorna, 553 km öntözőcsatorna és 120 szivattyútelep került az FVM megyei hivatalaihoz. A vízügy kezelésében 8 460 km hosszú síkvidéki belvízcsatorna van. Egyrészt a 2197/1997. (VII. 11.) Korm. határozat rendelkezett a kiemelt síkvidéki vízrendezési művek hároméves rekonstrukciós programjáról, másrészt az azon kívüli munkákra egyéb beruházási forrásokat vettek igénybe. A kormányhatározat elrendelte, hogy az állami tulajdonú síkvidéki vízrendezési művek rekonstrukciójánál olyan megoldásokat kell előnyben részesíteni, amelyek lehetővé teszik a vízhiányos időszakokban a vizek visszatartását, és a rekonstrukció évenkénti tételes ütemezését is rögzítette. 2000-2002 között összességében 5 879,6 M Ft ráfordítással 1269 km csatornarendszert hoztak rendbe a szivattyútelepek, műtárgyak és őrtelepek mellett. A nagyberuházások lebonyolításával általában külső céget bíztak meg, amely a megadott tartalmú műszaki és költségvetési kivitelezésért felelősséggel tartozott. A felügyeleti belső ellenőrzési szervezet munkaprogramjai alapján megállapítható volt, hogy a külső lebonyolításba adott kormányzati beruházások ellenőrzésére folyamatosan sor került. Az ellenőrzés rendszere megfelelt az ÁSZ korábbi, erre vonatkozó ajánlásainak.22

3.

A TISZA-VÖLGY ÁRVÍZI BIZTONSÁGA

3.1.

Árvízvédelmi fejlesztési koncepciók Az Európai Unióban – hasonló módon, mint Magyarországon – az elmúlt évek pusztító árvizei ráirányították a figyelmet az árvízi biztonság fokozottabb megteremtésének a szükségességére, amit korszerű, megfelelő elveken alapuló tervezéssel lehet elérni.

22

Jelentés a KHVM fejezet pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről, 1996. [336]

63


Az EU „az árvízvédelem legjobb gyakorlata”23 dokumentum szerint be kell mutatni a reális kockázatokat, különös tekintettel a megmaradó vagy viszszamaradó (reziduális) kockázatokat. A reziduális kockázat egy adott árvízvédelmi rendszer kiépítettségi szintjén annak a tönkremeneteli valószínűségnek és várható kárnak a szorzata, ami éppen fennáll. Egy magasabb szintű kiépítés esetén a kockázat kisebb lesz, mert csökken a tönkremeneteli valószínűség.

Az ÁSZ jelen ellenőrzését kiegészítő tanulmánnyal támogató szakértő24 rámutatott, hogy a reziduális kockázatnak kisebbnek kell lennie egy előre meghatározott ún. elviselhető vagy tolerálható kockázati értéknél. Az elviselhető kockázat értékét a külföldi gyakorlatban a parlament hagyja jóvá. Az árvízvédekezés legjobb gyakorlata szerint: „Annak a kérdésnek a megválaszolása, hogy az árvízmentesítés milyen szintjét fogadhatjuk el, feltételezi a következmények vizsgálatát és azt, hogy megfelelően értékelték-e a kockázatot. Vagyis a 100 év vagy más visszatérési időre történő tervezés csak akkor elfogadható és megalapozott, ha bizonyítva van ennek elégségessége, megfelelősége.” Vagyis a megfelelő módszer a kockázatkezelés, az elviselhető kockázatra történő tervezés. Ennek hazai bevezetése előtt elvileg és gyakorlatilag semmilyen akadály nem áll. (Magyarországon a vízgazdálkodásban a kockázatelemzéssel kapcsolatos kutatások 1994-ben kezdődtek. 1997 és 2000 között kutatási projekt szerveződött a feladatra. A vízügyi területen a kockázatelemzés kutatásokkal alátámasztott - csaknem 50 kutatási jelentés -, bár minden részlete nem kidolgozott.) A kellően hosszú vízállás adatsorok a magyar gyakorlatban lehetővé tették a különböző valószínűségű árvízszintek meghatározását. A hatvanas évek végén elrendelt részletes vizsgálat eredményei szerint a 80, 100 és 150 éves visszatérési időkhöz tartozó vízszintek különbsége nem volt szignifikáns, ezért országosan a 100 éves átlagos visszatérési időt vették alapul, ugyanakkor a Győrt, Budapestet és Algyőt magába foglaló három öblözetben a gátak méretezésénél az 1000 éves átlagos visszatérési idejű árvizet kell figyelembe venni a kifejezetten magas védett gazdasági érték miatt. Ez az álláspont szakít azzal a dogmával, hogy minden terület ugyanabban a biztonságban részesül és gazdasági értékek, vagy a várható kár meghatározása nélkül jelöli ki azokat a területeket, ahol magasabb visszatérési idő értéket kell a mértékadó vízállásnál figyelembe venni. A differenciált védelmi szintek, az azonos kockázat megfogalmazása tehát alapjaiban megvan Magyarországon az árvízvédelmi biztonság megfogalmazásban, annak ellenére is, hogy a mértékadó árvízszintek megvál-

23

Az Európai Unió, Norvégia, Svájc és a tagjelölt országok víz-igazgatóinak Koppenhágában, 2002. november 21-22-én tartott informális találkozója abban egyezett meg, hogy kezdeményezéssel él az árvizek előrejelzésére, megelőzésére és az árvízvédekezésre irányulóan. Egy Hollandia és Franciaország által vezetett szűk szerkesztőcsoport készítette el a dokumentumot a vízigazgatók következő, 2003. júniusában, Athénban tartandó találkozóján történő bemutatás céljából “Az árvízmegelőzés, az árvízmentesítés és az árvízvédekezés legjobb gyakorlata” címmel. 24

64

Nagy László vízgazdálkodási és környezetvédelmi szakmérnök, vízügyi szakértő


toztatását – az erre irányuló vizsgálatok alapján – a vízügyi ágazat még nem tartja kellően indokoltnak, amit még kockázatelemzéssel nem támasztott alá. Ugyanakkor az elmúlt évi tiszai árvizek mind jelentősen a mértékadó árvízszint felett alakultak ki, ráadásul úgy, hogy például 2001-ben Ukrajnában több (kb. ötven) gátszakadás következett be, aminek az elmaradása esetén még nagyobb lehetett volna magyar területen a kár.

A kockázatkezelés fontosságának felismerése tükröződik abban a közös nyilatkozatban is, amelyet az ún. Budapesti Kezdeményezés keretében lezajlott nemzetközi tanácskozás résztvevői tettek.25 A Nyilatkozat felhívja a figyelmet arra, hogy – többek között – a meglévőek mellett további együttműködést kellene tervezni az operatív és hosszú távú kockázatkezelés javítására. Ennek eszköze lehetne döntéstámogató eszközökkel párosuló árvízi kockázatbecslés és térképezés kifejlesztése és elterjesztése a költséghaszon és a várható helyzetek elemzéséhez. Hangsúlyozza, hogy ez alapvető fontosságú eszköz az érintett területeken a megfelelő politikák és intézkedések kialakításában, úgymint a földhasználat és területi tervezés, az építésügyi szabályzat fejlesztése, szolgáltatási színvonal meghatározása, árvíz-mentesítési projektek tervezése, értékelése és a prioritások megállapítása, hatékony biztosítási mechanizmusok előkészítése.

A 2004 decemberében megtartott Duna-védelmi Nemzetközi Bizottság (ICPDR) rendes ülésén Magyarország is aláírója volt annak a szándéknyilatkozatnak, amelyben a Tisza-völgyi országok „A Tisza-medence régió fenntartható fejlődését támogató Vízgyűjtő-gazdálkodási Terv érdekében” tettek. A szándéknyilatkozat szerinti együttműködés lehetővé teszi, hogy a vízgyűjtő-gazdálkodási tervvel párhuzamosan UNDP és EU források bevonásával a Tisza vízgyűjtő árvízi kockázatkezelési terve is – benne az árvízi kockázati térképezéssel – elkészüljön. Az EU ajánlása szerint a biztonság új megfogalmazására van szükség, nem elégedhetünk meg csak a visszatérési idő, vagy a minimális keresztmetszet deklarálásával. Tekintetbe véve a fejlődést és a trendeket, a természeti kockázatok megközelítése paradigmaváltást26 tesz szükségessé. A veszély elleni defenzív tevékenységről át kell térni a kockázatkezelésre és az árvizekkel történő együttélésre, szem előtt tartva, hogy az árvizek megelőzése nem korlátozódhat az olyan árvízi eseményekre, amelyek gyakran fordulnak elő. A vízkárelhárítás magában kell hogy foglalja a ritka eseményeket is. A kockázatszámítás segítségével lehetővé válik a veszélyek és a veszélyek bekövetkezéséhez kapcsolódó károk megismerése. A kockázatszámítás jól alkalmazható az árvízvédelemre. A kiöntés, illetve gátszakadás által keletkezett károk becsülhetők (vagy egy megtörtént eseménynél felmérhetők) és meghatározható a vízállások visszatérési valószínűsége is, illetve a gátszakadás valószínűsége. A

25

Budapesti kezdeményezés a fenntartható árvízkezelésre irányuló regionális együttműködés erősítésére. Nemzetközi tanácskozás, Budapest, 2002. november 30.- december 1.

26

A paradigma olyan széles körűen érvényesnek elfogadott elv, állítás, gondolkodásmód stb., amely az objektív valóság sajátosságainak és törvényszerűségeinek általánosítására alkalmas.

65


biztonság megfogalmazásával kapcsolatos ideológiák a kockázati számításon alapuló rendszer-fejlesztés irányába terelődtek, így alakult ki az azonos kockázati szintek figyelembe vétele például az árvízvédelmi gátaknál. Az „abszolút biztonság” helyett az „elfogadható kockázat” koncepciójának legfőbb gondolata annak a ténynek elismerése, hogy további biztonsági intézkedéseket hozni egy ésszerűen meghatározott szint felett értelmetlen. Az állam biztonsági intézkedésekkel kapcsolatos politikája Hollandiában, Nagy Britanniában, Japánban, az Egyesült Államokban és más fejlett országokban az utóbbi években egy adott periódusban a társadalom és a természet számára egyaránt elfogadható kockázati szint koncepcióján alapul. Ez váltja fel az „abszolút biztonság” koncepcióját. Az elfogadható kockázat törvénybe foglalt mértéke elsősorban az állam anyagi lehetőségeitől függ. Az Egyesült Államokban a természeti katasztrófából eredő halál kockázatának felső határa 10-6 személy/év. Hollandiában 10-6 személy/év a törvényileg elfogadott egyéni kockázati valószínűség bármely veszélyre vonatkoztatva. Hasonló szint az elfogadott Kanadában, ahol a szabályozottságban van különbség, az elviselhető kockázat mértékét szabvány rögzíti. A 10-6 értéket Nagy-Britanniában is alkalmazzák, mint a normál körülmények között elfogadható kockázat felső határát. Oroszországban szintén a 10-6 érték szerepel normatívaként a tűzbiztonsági és a robbanásbiztonsági előírásokban.

A természeti katasztrófákkal kapcsolatban Magyarországon az adatok nem egységesek, ágazatonként eltérő adatokat gyűjtenek. A korábbi adatgyűjtés kiegészítésre szorul több területen, úgymint a valószínűség meghatározása, károk összeírása, és ezen adatok feldolgozása. A tűzoltóság rendkívül részletes adatokat gyűjt a kivonulásokról (ez képezi a normatív elszámolás alapját), azonban a gyűjtött adatokhoz nincsenek hozzárendelve a kár és áldozat adatok. A földrengések adatai szeizmikus szempontból kifogástalan részletességűek, azonban nem szerepelnek adatok a következményekről és a bekövetkezési valószínűségről. Az árvízi jelentések a szakmai részletesség és az árvíz lefolyásának részletes bemutatása mellett ugyancsak nem tartalmaznak kár adatokat.

Az árvízkockázati térképek megmutatják a kockázat alatt álló területeket és a kockázat területi eloszlását. A kockázati térképek szükségesek a területrendezési, a lokalizációs és a veszélyhelyzeti tervezéshez. Az EU ajánlás szerint a térképeknek könnyen olvashatóknak kell lenniük, és be kell mutatniuk a veszélyeztetettség különböző szintjeit. Szükség van rájuk a különböző tevékenységek koordinálásához. Tervezési eszközként szolgálnak és biztosítják, hogy az összes szereplőnek ugyanaz az információ álljon rendelkezésére egy bizonyos veszély térbeli kiterjedéséről. Az árvízkockázati térképeket a kárpotenciál csökkentésére lehet használni, hasznosítva a bennük rejlő információkat a területrendezési és a kárelhárítási tervezésnél. A felhasználás mindkét típusa megkívánja, hogy az árvízi veszély, zóna és kockázati térképek a legrosszabb eset forgatókönyvét is tartalmazzák. Veszélytérképek készítése segíthet a veszély csökkentésére tett beavatkozás módjának és eredményességének értékelésében. A veszélytérképek sokszor múltbeli megtörtént eseményeket dolgoznak fel (pl. árvízi kiöntések), gyakran

66


ezekből kell következtetni a jövőben várható veszélyekre és azok súlyosságára. A veszélytérképek segítenek kijelölni azokat a helyeket, ahol a veszélyek csökkentésére beavatkozások szükségesek. A kockázati térkép a jövőben valamilyen valószínűséggel bekövetkező katasztrófa jellegzetességeinek kartográfiai reprezentációja. A kockázati térképek az árvízi jellemzőket (visszatérési idő, várható vízmélység, dinamika) tartalmazó ún. zónatérképek gazdasági adatokkal történő kiegészítésével készülnek. Ezek a gazdasági adatok rendszerint kárértékek (ritkábban vagyon-felmérési adatok), melyek a vizsgált jelenség bekövetkezésekor várhatóak. A nyílt árterek kockázat térképezésénél a folyók ártereinek különböző valószínűség melletti elöntéseit ábrázolják a kár adatok kiegészítésével. Erre számos külföldi gyakorlat létezik, azonban Magyarországon nem ez a jellemző, ugyanis a hazai árterek több mint 97%-a árvíztől mentesített. A szakértők rámutattak arra, hogy ebből következően a hazai viszonyok között az árvíz-kockázati térképezés módszere és „tárgya" el kell hogy térjen a zömmel a nyílt árterek kockázati térképezésére szorítkozó amerikai és nyugat-európai gyakorlattól. Ugyanakkor felhívták a figyelmet arra, hogy a piacgazdaságra történő áttérés és a tulajdonviszonyok, valamint a tulajdonosi struktúrák átalakulása, a nagyüzemek felaprózódása miatt nem mellőzhető a nyílt ártereken, a nyárigátakkal védett területeken, sőt a jelentősebb kisvízfolyások völgyfenéki árterein a kockázati térképek elkészítése. Ez utóbbi annál is inkább indokolt, mivel Magyarországon több, mint 1500 települést kereszteznek kisvízfolyások, melyek árhullámai a belterületek jelentős részét veszélyeztetik.

A hazai kutatások eredményeként készültek térképek az 1%-os, ill. 1‰-es valószínűségű árvíz által a legkedvezőtlenebb gátszakadások következtében bekövetkezhető lehetséges maximális elöntésekről, továbbá az „Árvízvédelmi fejlesztések optimális sorolása” c. K+F tevékenység nyomán készült kárbecslés, de a szükséges pénzügyi források hiányában nem készült még árvízkockázati térkép, amely alapot szolgáltatna az árvízvédelem fejlesztésének optimalizálására, a fejlesztések sorrendjének a differenciált védelmi szintek szerint történő megállapítására. Az árvízkockázati térkép információkat tartalmaz többek között az ártéri öblözet védőképességi határának megfelelő gyakoriságú árvizek által okozható elöntések kiterjedéséről, területi eloszlásukról; az elöntések tartósságáról, területi eloszlásáról; az elöntési folyamat során kialakuló áramlási viszonyokról; a veszélyeztetett területen keletkezhető károkról, kárérzékenységi zónákról; a veszélyeztetett terület népsűrűségéről; a magas kockázati tényezővel jellemezhető zónákról stb. A megfelelő térképek elkészítése – tekintettel az ország jelentős kiterjedésű vízkár veszélyeztetettségére – vélhetően több milliárd Ft-os ráfordítással járna, erre azonban még konkrét költségbecslés nem történt.

3.2.

A Vásárhelyi-Terv továbbfejlesztése A Vásárhelyi-Terv továbbfejlesztése (VTT) c. program célkitűzéseit tekintve egy részét képezi az Alföld-programnak, amelyet az Alföld egyes időszerű környezetvédelmi, tájvédelmi és tájhasznosítási kérdéseiről szóló 24/1991. (IV. 17.) OGY határozat alapozott meg.

67


Az OGY határozat többek között feladatként jelölte meg hathatós beavatkozás foganatosítását a termőföld további csökkenésének, a talajerő romlásának megakadályozására, a talajvízzel, a belvízzel- és a másodlagos szikesedéssel együttjáró gondok mérséklésére, orvoslására; az alföldi mezővárosi-, falusi településszerkezet hagyományőrző fejlesztését, a tanyai gazdálkodás lehetőség szerinti visszaállítását, a környezetbarát-gazdálkodás elterjesztését és az Alföld vízbázisának, felszíni és felszín alatti vizeinek fokozott védelmét.

Az VTT koncepciójában elvi követelmény volt, hogy a kijelölt prioritások alapján alkalmas legyen az árvízvédelem kérdését egy összehangolt, nagyobb léptékű tiszai tájrendezési és vidékfejlesztési terv keretein belül, annak első lépcsőjeként rendezni, az ott élő lakosság életkörülményeinek javításán, a térség természeti értékeinek megtartásán keresztül. A Duna és a Tisza árvízvédelmi műveinek felülvizsgált fejlesztési feladatairól, valamint a Tisza-völgy árvízi biztonságának növelésére vonatkozó koncepcióról (a Vásárhelyi-terv továbbfejlesztése) szóló 1022/2003. (III. 27.) Korm. határozat a koncepcióterv alapelvei között határozta meg többek között, hogy a Tisza árvizeit elsősorban a mértékadó védképességűre kiépülő árvízvédelmi töltések közötti nagyvízi mederben kell levezetni. A védképességet meghaladó, gátszakadással és kiöntéssel veszélyeztető, statisztikailag igen ritkán előforduló árhullámokat a meder vízszállításának mértékéig hazai területen árapasztással csökkenteni kell. Az árvíz szabályozott kivezetését és a folyóba történő szükség szerinti visszavezetését (vagy vízhiányos területre történő átvezetését) szolgáló, műtárgyakból és tározókból álló árapasztó-rendszert úgy kell kialakítani és működtetni, hogy - az árvízvédelmi funkció teljesítésének megtartása mellett - az hasznosítható legyen a Nemzeti Agrárkörnyezetvédelmi és a Tisza-völgy fejlesztésével kapcsolatos programokban előirányzott célok megvalósításában, valamint a természetes élőhelyek gyarapításában.

A Tisza ökológiai adottságainak megfelelő vízügyi beavatkozások tervezéséhez a vízgyűjtő egész egységes kezelést igényel, amelyben megvalósul egy, a vidék, a táj, településeinek lakosságának érdekeit figyelembe vevő, komplex vidékfejlesztési program, amelynek része a Vásárhelyi-terv továbbfejlesztése is. A Tisza-térség27 komplex programban cél, hogy az érintett településeken valósuljanak meg olyan projektek, amelyek lehetőséget teremtenek az infrastruktúra fejlesztésére, az agrárkörnyezet, az agrár-vízgazdálkodás javítására, a lakosság helyben tartására, a megélhetési feltételek biztosítására. Fentiekkel összefüggésben kapcsolódik a VTT a Nemzeti Fejlesztési Tervhez (NFT) az ún. Európa-terv – a nemzet átfogó fejlesztési terve - részeként. A VTT ezzel összefüggésben nem csak az érintett térség árvízi kérdéskörére nyújt megoldást, hanem a térség területfejlesztési feladataira is. A célkitűzésekre tekintettel széles körű műszaki-tudományos elemzésekre és szakértői számításokra alapozva dolgozták ki a VTT programot, amelynek árvízkezelési fejezetének elkészítése során már figyelembe vették az EU ajánlásainak legfontosabb szempontjait is, a kockázati térképezést kivéve.

27

68

A Tisza térség fogalma egyharmad Magyarországot, 445 települést, illetve 51 kistérséget takar.


A terv I. műszaki ütemében kialakítandó tározók sorrendjét a földművekben rejlő kockázatok elemzésével határozták meg, források hiánya miatt azonban a kockázati térképezésre nem kerülhetett sor. A Tisza-völgyi árvízi tározó-rendszer (a szabályozott vízkivezetéssel megvalósuló ártér-reaktiválás) tervezése keretében rangsorolták és kijelölték az első ütemben megvalósítandó tározók körét. E szerint 2004-2007 között a Cigánd-Tiszakarádi, Szamos-Kraszna közi, Nagykunsági, Hanyi-Tiszasülyi, Tiszaroffi árvízi tározók, valamint a Nagykörüi tározó I. ütemének a megvalósítása történik meg.

Bár a program előkészítése során számtalan koncepció, terv, tanulmány, stb. készült, költségvetési szempontból több ponton nem kellően megalapozott számításokra épült a beruházás ráfordítási szükségletének a meghatározása. A VTT gazdasági koncepciójáról készített tanulmány a beavatkozások ráfordításait statikus megközelítésben vette számításba. Feltételezte, hogy a különböző időpontokban szükséges ráfordítások döntési időpontra vonatkozó nettó kamattal történő diszkontálása, illetve az időben később jelentkező ráfordítások várható árnövekedése közel azonos eredményt szolgáltat. (Az 50 éves időhorizonton – melyet a megtérülésre nézve alapul vettek - az ár és kamatprognózis a valóságban jelentősen eltérhet egymástól.) Arra vonatkozóan nincsenek adatok, hogy az inflációs és az előre nem látható egyéb hatásokra, a beszerzési folyamat költségeire terveztek-e indokolt mértékű tartalékokat. Pénzügyi korlátok miatt a kormányzat a program megvalósítását két ütemben tervezte megvalósítani. A számítások szerint az első ütem költségigénye 130 Mrd Ft lenne, amelyben a hat tározó kialakítását és a nagyvízi meder lefolyási viszonyainak javítását célzó beavatkozásokat kívánják elvégezni. Az első ütem közvetlen vízgazdálkodási fejlesztési költségigénye 65 Mrd Ft lesz (árapasztó tározó-rendszer 50 Mrd Ft, nagyvízi meder rendezése 15 Mrd Ft), melynek következtében a Tiszán kialakuló legmagasabb vízszint árvízveszély esetén kb. 50-60 cm-rel csökkenhet a kritikus szakaszokon A MeH és az FVM felelősségi körébe tartozó első ütembeli területfejlesztési és egyéb fejlesztések további 65 Mrd Ft forrást igényelnek (vidékfejlesztés, tájgazdálkodás 30 Mrd Ft, infrastruktúra fejlesztése 35 Mrd Ft). A Tisza-völgy árvízi biztonságának növelését, valamint az érintett térség területés vidékfejlesztését szolgáló programról (a Vásárhelyi-terv továbbfejlesztése) szóló 1107/2003. (XI. 5.) Korm. határozat előírása szerint a VTT keretében az Európai Unió következő tervezési időszakához (2007-2013) igazodva az integrált vízgazdálkodást, terület- és vidékfejlesztést szolgáló, nemzeti forrásból, valamint különböző EU-s alapok társfinanszírozásával megvalósuló egyedi programot kell kidolgozni 2005. december 31-ig. A II. ütemre vonatkozó feladat-meghatározásról szóló előterjesztés benyújtásának határidejét 2005. június 30-ban jelölte meg a határozat.

A VTT végrehajtásra vonatkozó, a Duna és a Tisza árvízvédelmi műveinek felülvizsgált fejlesztési feladatairól, valamint a Tisza-völgy árvízi biztonságának növelésére vonatkozó koncepcióról (a Vásárhelyi-terv továbbfejlesztése) szóló 1022/2003. (III. 27.) Korm. határozat finanszírozási feltételei nincsenek összhangban a költségvetési előírásokkal, nem tisztázott pontosan, hogy az egyes fejlesztési célokat mikor, melyik tárca költségvetése finanszírozza. A tervezettel ellentétben az előkészítő munka (tervkészítés, engedélyeztetés,

69


környezeti hatásvizsgálat, területszerzés, stb.) elhúzódása miatt az előirányzott 8 Mrd Ft helyett csak 2,7 Mrd Ft lett a 2004. évi felhasználás a vízügyi tárcánál és emiatt 5,3 Mrd Ft maradvány képződött az év végén. A KvVM 2005. évi költségvetésében a kormányhatározat szerinti 15 Mrd Ft helyett csak 8 Mrd Ft van elkülönítve a program megvalósítására. Az FVM fejezet 2004. évi költségvetésében semmilyen forrás nem állt rendelkezésre a VTT finanszírozására és 2005-re sem volt tervezve. A program végrehajtását a kormányzat a hazai forrásokon túlmenően EU források igénybevételével kívánta finanszírozni. A támogatásokat lehetővé tevő stratégiai keret a Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT), melynek Környezetvédelem és Infrastruktúra Operatív Programja (KIOP) a környezetvédelem és közlekedés prioritások keretében támogat fejlesztéseket. A környezetvédelmi prioritás két fontos intézkedése - a "Természetvédelem és a fenntartható árvízvédelem", valamint a "Levegőszennyezés és a zajterhelés mérése" központi programok formájában valósul meg. Az előbbiekhez tartozott a Tisza-völgyi árvízvédelem kezelése. A tervezett uniós források biztosítása a KIOP pályázat keretében 2004 végén történt meg, 6,2 Mrd Ft értékben. Az Európai Unió önmagában csak az árvízvédelemre nem biztosít támogatásokat, ellenben a tájharmonikus tájgazdálkodásra, regionális területfejlesztésre mind az előkészítési, mind pedig a kivitelezési munkákra már elérhetővé tesz forrásokat, átlagosan kétharmad részben. A számítások szerint a VTT megvalósításához a következő források szükségesek: vízgazdálkodáshoz 50 Mrd Ft hazai és 14,7 Mrd Ft Eu; vidékfejlesztéshez, tájgazdálkodáshoz 10,45 Mrd Ft hazai és 19,2 Mrd Ft EU; területfejlesztéshez 35,9 Mrd Ft hazai forrás.

Projekt kontrolling, illetve ezzel egyenértékű rendszer a cél szerinti megvalósítás eredményességét nem támogatja és az OKTVF a VTT végrehajtását menedzselő kontrolling szervezettel és filozófiával nem rendelkezik. A program lebonyolítását végző Vásárhelyi Konzorcium, amelyet nyílt közbeszerzési pályázattal választottak ki, kéthetente jelentést készít a program végrehajtásának helyzetéről és az OKTVF ennek alapján informálódik a folyamatokról. A projekt megvalósulási folyamatának rendszeres nyomon követése, a tervek és tények összevetése, valamint a költségek alakulásának folyamatos ellenőrzése nem biztosított és a beavatkozási pontok meghatározása sem történt meg, mivel az ehhez szükséges informatikai háttér még nem jött létre. Ezen a területen előrelépést hozhat majd a VTT Integrált Forráskezelő Rendszer kifejlesztése, amelynek a kifejlesztéséhez szükséges közbeszerzési eljárás előkészítése a helyszíni ellenőrzés időpontjában volt folyamatban. A VTT program megvalósítási feltételei és célkitűzései a szervezeti feltételeket tekintve sem voltak összhangban. Elsősorban a feladatok operatív irányítását és ellenőrzését (monitoringját) végző, illetve ennek működési hátteret biztosító projektszervezet léte volt hiányolható, mivel a feladatok koordinációja céljából létrehozott Vásárhelyi-Terv Tárcaközi Koordinációs Bizottság az ehhez szükséges feltételekkel nem rendelkezett.

70


A Duna és a Tisza árvízvédelmi műveinek felülvizsgált fejlesztési feladatairól, valamint a Tisza-völgy árvízi biztonságának növelésére vonatkozó koncepcióról (a Vásárhelyi-terv továbbfejlesztése) szóló 1022/2003. (III. 27.) Korm. határozattal az árvízvédelmi fejlesztések és a kapcsolódó egyéb szakterületi fejlesztési feladatok végrehajtásának koordinálására létrejött tárcaközi bizottság elnöke a KvVM vízügyi helyettes államtitkára, társelnöke az FVM címzetes államtitkára volt, tagjai a MeH, GKM, NKÖM, BM, az érintett regionális fejlesztési tanácsok képviselői, valamint a civil szervezetek delegáltja.

2004 novemberében kormányzati egyetértéssel a VTT-t kiemelt, komplex árvízvédelmi és területfejlesztési programmá nyilvánították, egyben a komplex program megvalósításának első helyi kormányzati koordinációs felelőssége a KvVM-től a Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatalt (MTRFH) irányító, regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős tárca nélküli miniszterhez került. A megváltozott irányítási, koordinációs struktúrában – 2004 decemberében, a helyszíni ellenőrzés lezárása után – készített döntés-előkészítő anyag összefoglalást adott a VTT alakulásának főbb összefüggéseiről. Ebben többek között rámutattak, a program vidékfejlesztési és területfejlesztési részeinek tervezésében és megvalósításában tapasztalható lemaradásra és a megvalósítás átütemezésének szükségességére, mivel a tervezettnél lassabban lehetett az árvízvédelmi létesítmények megépítését elkezdeni, valamint a 2004-2005. évek forrásai sem voltak/lesznek elegendőek. A VTT végrehajtását szabályozó törvény és kormányhatározat módosítási igényét is jelezték, ennek realizálása viszont még nem történt meg. Az elemzéseikre, következtetéseikre alapozva 2005 februárjában javaslatokat dolgoztak ki a program kormányzati koordinációjának intézményes feltételeire és a forráshiány áthidalásának lehetőségeire. A koordináció új feltételeire és finanszírozására vonatkozó javaslatot tekintve az MTRFH, az FVM és a KvVM miniszterei 2005 februárjában jutottak egyetértésre. A javaslatok a program komplex jellegének megfelelő megközelítésben ajánlottak koordinációs intézményeket (miniszteri szintű tárcaközi bizottság, tárcaközi szakértői munkabizottság, programiroda) a tárcaközi együttműködés hatékonyságának javítása érdekében, illetve a forráslehetőségek mérlegelése alapján a reálisan megoldható feladatokat 2006-ig ütemezték.

3.3.

A Felső-Tisza-vidéki vízügyi szerv felkészültsége

71


A Felső-Tisza-vidéki Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság (FETIKÖVÍZIG )28 felelős – többek között – a Felső-Tisza-vidék vízkármegelőzési feladatainak ellátásáért. Az árvízi védekezésre kötelezett szervek feladatait, amelyeket a védekezésre való felkészülés során kell végrehajtani, az árvíz- és belvízvédekezésről szóló 10/1997. (VII. 17.) KHVM rendelet tartalmazza. Az Igazgatóság eszerint készítette el a védekezési terveket és nyilvántartásokat és végezte el azokon a szükséges kiegészítéseket. A FETIKÖVÍZIG-nél ezeket a védekezési terveket nyilvántartási terveknek nevezték és a megvizsgált dokumentumok szerint ezeket évente felülvizsgálták és a terveken a változásokat minden évben átvezették a 2003. év kivételével. A nyilvántartási tervek tartalma megegyezik a jogszabályi előírásokkal.

Az árvíz védekezési terveket védelmi szakaszonként készítették el. Az előírások szerint egyrészt egy áttekintő helyszínrajzot kell készíteni a védett terület, az ott lévő települések, a közlekedési és egyéb infrastruktúra hálózatok, jelentősebb építmények, a lokalizációs vonalak, patakok, belvízi csatornák és csatlakozó védelmi szakaszok feltüntetésével. Emellett egy részletes helyszínrajzot is a védelmi szakaszon és annak közvetlen környezetében lévő, a méretaránynak megfelelően ábrázolt jelentősebb építmények, továbbá a közeli települések, a folyó, a hullámtér és az anyagnyerő helyek feltüntetésével. A helyszíni ellenőrzésen csak egy 1:50000 méretarányú helyszínrajzot találtunk, amelyen a jogszabályi előírásban szereplő objektumok fel voltak tüntetve, de külön áttekintő helyszínrajz és részletes helyszínrajz nem készült.

A vízügyi igazgatóságok a védelmi műveket, felszereléseket, eszközöket, gépeket, anyagokat, az információs és távközlő rendszereket, valamint a védekezési felkészültséget a követelményeknek megfelelően felülvizsgálták. Az ellenőrzött időszakban minden évben megtörtént a védekezésre való felkészülés ellenőrzése, amelynek jegyzőkönyvei az igazgatóságokon rendelkezésre állnak. Az árvízvédelmi létesítmények jelentős mértékű (35%-os) kiépítetlensége mellett különös jelentősége van a védképesség megőrzésének, a karbantartásnak, illetve a fenntartási tevékenységnek, amely a fenntartási keretek reálértékének fokozatos csökkenése mellett egyre nehezebben volt megvalósítható. Ennek következménye az, hogy az igazgatóság egyre kevésbé tudott a védképességet javító fenntartási munkákat végezni, inkább a legfontosabb karbantartási munkák elvégzésére törekedtek és csak a maradványból végeztek fenntartást. A legtöbb fenntartási munkát a vizsgált időszakban közmunkások igénybevételével tudták elvégezni.

28

A FETIKÖVÍZIG 5456 km2 működési területe Szabolcs-Szatmár-Bereg megye csaknem teljes egészére kiterjed, kis részben érintve Borsod-Abaúj-Zemplén és Hajdú-Bihar megyét is. Természetföldrajzi szempontból a Felső-Tiszához kapcsolódik, magában foglalja a Tisza vízgyűjtő Záhonyig terjedő teljes hazai területét, beleértve a Túr, a Szamos és a Kraszna vízgyűjtőjének hazai részét, valamint a Tisza Záhony-Tokaj közötti balparti vízgyűjtőjét, benne a nyírségi vizeket összegyűjtő Lónyay-főcsatorna vízgyűjtő területét.

72


A töltések és előterek kétszeri, a fejlesztett szakaszok háromszori kaszálása minden évben megtörtént. A töltéstartozékok a rendszeres rongálások miatt javításra, pótlásra szorulnak. A töltéskorona védelme érdekében alkalmazott mintegy 850 db sorompó közel 1/4-e folyamatosan működésképtelen, legalább 150 pótlása szükséges. A töltéseken lévő 144 db műtárgy 40%-a jó állapotban van, 45%-a javítást igényel, 12%-a árvízvédekezéskor állandó megfigyelés alatt tartandó és 3% szerepét vesztette, így megszüntetendő. A törzs vízmércék állapota általában jó volt, csak néhány tag szorult átépítésre. Az árvízi mércék állapota változatos, főleg a Tisza Vásárosnamény alatti szakaszán továbbra is sok a javítandó, illetve helyreállítandó. Az összes vízmércék 1/3a felújítandó. Az automata állomások megbízhatóan üzemelnek. A védelmi szakfelszerelések, eszközök az előírásoknak megfelelően védelmi szertárakban és telephelyeken vannak tárolva.

A FETIKÖVÍZIG az árvíz- és belvízvédelmi művek és a védekezésre való felkészültség évenkénti felülvizsgálatakor a felülvizsgálat során megállapított hibák és hiányosságok megszüntetésére az előírások szerinti intézkedési terveket és értékelő jelentéseket rendszeresen elkészítette és azok megállapításai az intézményi és szakmai beszámolókba is beépültek. Nem tudták azonban minden esetben haladéktalanul megszüntetni a védelmi biztonságot közvetlenül befolyásoló hiányosságokat különböző pénzügyi korlátok miatt, ami egyes esetekben biztonsági kockázatot is jelentett. Előfordult, hogy ezeknek a hiányosságoknak a megszüntetését a rekonstrukciós tervekbe beépítették, de azok megvalósítása pénzhiány miatt több évre elhúzódott. A térség árvízvédelmi biztonságát a Tiszalöki Vízlépcső elhúzódó rekonstrukciója is jelentősen csökkentette. Az indokolt javítások elmaradása az árvizek átvezetését szolgáló szerkezetek mozgató berendezéseinél idézte elő a már említett 2004. évi hajózsilip tönkremenetelt. Ugyancsak gondot okoz a Felső-Tisza vidék már megerősített védvonalaiban található Kövessy Győző-zsilip rossz állapota, amelynek a megerősítése vagy átépítése sürgősen indokolt lenne. Az 5-6 évre szolgáló megerősítés költsége 16 M Ft, új helyen történő megépítése pedig mintegy 400 M Ft lenne.

Az ellenőrzött időszak alatt a védekezéshez szükséges létszámot tudták ugyan biztosítani, azonban a létszám összetétele nem volt optimális. Az igazgatóságok az árvízi védekezések idején a saját munkatársaikon kívül a társigazgatóságoktól átvezényelt létszám, valamint az önkormányzatok és katasztrófa védelem, a katonaság és vállalkozók bevonásával biztosították a szükséges létszámot. Általános tapasztalat volt az elmúlt évek tiszai árvizeinél, hogy a műszaki irányító szakemberek száma kevés volt. Nem mondható el ez a viszonylag kedvező helyzetkép a felkészülési időszakról. Békeidőben ugyanis a költségvetési keretek korlátai miatt az engedélyezett létszám kevés a szükséges felkészülési feladatok megoldásához. A FETIKÖVÍZIG-en például 389 fő az engedélyezett létszám, bár szakmailag a normák szerint 500 fő lenne indokolt, és ezen felül még évente 300 fő közmunkás alkalmazása.

Az elmúlt években különösen nagy terhelést jelentettek a rendkívüli árvíz- és belvízhelyzetből adódó többlet feladatok és az évek óta folyó, több milliárdos

73


árvízvédelmi beruházások felügyelete. Gondot okozott a létszámutánpótlás biztosítása. A helyszíni ellenőrzés időpontjában a FETIKÖVÍZIG 496 fő beosztást tartalmazó védelmi szervezetében az állomány 78%-a egy posztra, 15%-a két posztra, 7%-a pedig három, vagy több posztra volt beosztva. Jelentősen nagyobb volt ezen belül a három, vagy több posztra beosztottak aránya az irányító (műszaki) állománycsoportban, ahol a 64 fő irányítói létszámból 24 fő három, vagy több beosztást kapott.

A raktáron tartandó eszközök körére vonatkozó utasítások korszerűsítésre szorulnak, mert egy sor termékre (pld. szeg, vashuzal, stb.) ma már ésszerűtlen központi előírásokat adni, mert azok bármikor beszerezhetők. Az ellenőrzött időszakban az ÁBKSZ Kht.29 elvégezte a saját jégtörő flottájának állapot felülvizsgálatát és felmérésük szerint, valamint az igazgatóságoknál lévő jégtörő hajók állapotát figyelembe véve mintegy 400 M Ft-ra lett volna szükség a hajópark megfelelő állapotának a biztosításához. Ez az összeg azonban nem állt az ellenőrzött időszakban a fejezet rendelkezésére. A megvizsgált dokumentumok szerint a FETIKÖVÍZIG-nél a “Jégvirág III” és “Jégvirág IV” nevű jégtörő hajók üzemképességét az ellenőrzött időszakban – egyéb előirányzatok terhére - végig fenntartották.

Az árvízi biztonság megteremtésének legnagyobb kockázatát – nem csupán az ellenőrzött utóbbi öt évben, hanem az egész megelőző évtizedben – az az általánosan érvényes tény jelentette, hogy nem állt rendelkezésre elegendő költségvetési forrás a védőművek és azok műtárgyai karbantartására. A fenntartási és a szükséges fejlesztési feladatokkal összefüggő finanszírozási probléma megoldatlanságát a 2002 novemberében a Kormány részére készített előterjesztés a Duna és a Tisza árvízvédelmi műveinek felülvizsgált fejlesztési feladatairól is a legfontosabb biztonsági kockázatként értékeli. Eszerint a dokumentum szerint – bár az árvizek elleni védelem feladatait a közelmúlt időszak kormányai az ország biztonságpolitikája részének tekintették és azt határozataikban [2182/1995. (VI. 27.), 2055/1999. (III. 26.) és 2170/2001. (VII. 10.)] már egy évtizede deklarálták – a határozatokban megfogalmazott feladatokhoz a szükséges források hozzárendelése nem történt meg. A korábbi évek fejlesztésekre fordított kereteihez képest visszalépést jelentett, hogy a 2001. és 2002. évre, a kétéves költségvetés tervezésekor nominális értéken is már csak 5,9 Mrd Ft jutott töltésfejlesztésre. Különösen kritikus volt a 2002. év töltésfejlesztése, mivel a 2001. évi felső-tiszai töltésszakadás hatására - ami kiépítetlen szakaszon, a már megerősített szakasz alatt következett be – a töltésépítéseket nem többletforrás hozzárendelésével, hanem a 2002-re biztosított keretek felhasználásának előrehozatalával oldották meg. Ez azzal a következménnyel járt, hogy a 2001. évben elvégzett töltéserősítések hossza jelentős mértéket (60 km) ért el ugyan, de a 2002. év pénzügyi ellátottsága (miután a forrásvisszapót-

29

74

Árvízvédelmi és Belvízvédelmi Központi Szervezet Kht.


lás a minisztérium többszöri jelzése ellenére nem történt meg), az 1997. évi szintre süllyedt vissza.

2002 novemberében a reálértéken számolt, évi 12 Mrd Ft-os beruházási szükséglettől mintegy 8 Mrd Ft-tal volt a vízügyi ágazat elmaradva. Halmozott értékként – figyelemmel a védekezések utáni helyreállítási többletforrásokra és a kormányhatározatok 2000. évi dátumaira, valamint a fajlagos költségek növekedésére – 19 Mrd Ft volt a tényleges lemaradás, ami töltés kilométerben 130 km-nek felelt meg. Ez a helyzet 2004-ig még tovább romlott. A 2004-ben érvényes adatok szerint a FETIKÖVÍZIG-nél az összes kiadás figyelembevételével a fenntartási normatív szükségletek 15,3%-ára, közmunka nélkül pedig csupán az igények 9%-ára voltak elégségesek a költségvetési források.

Az elmúlt évek fejlesztéseinek lényeges eredménye a kialakított nemzetközi jelző-riasztó rendszer, ami a veszélyre történő felkészülést hatékonyan támogatja egy olyan régióban, ahol 36-48 órán belül kerülhet sor a vízszint 8-10 méteres emelkedésére, tehát ahol az adatokhoz való azonnali hozzájutás órákkal meg tudja hosszabbítani a várható árvizek elhárítására, illetve kivédésére való felkészülést.

3.4.

A magyar-ukrán határvízi együttműködés tapasztalatai30

3.4.1.

A magyar–ukrán határvízi együttműködés előzményei A jelenlegi magyar–ukrán határvízi együttműködés nemzetközi jogi alapja a Magyar Köztársaság Kormánya és Ukrajna Kormánya között Budapesten, 1997. november 11-én aláírt, a határvizekkel kapcsolatos vízgazdálkodási kérdésekről szóló Egyezmény (117/1999. (VIII. 6.) Korm. rendelet.), melyet több mint három éves szakmai előkészítő munka előzött meg. Az Egyezmény minden cikke kapcsolatban áll közvetve vagy közvetlenül az árvízi katasztrófákra való felkészülés közös feladataival. A magyar-ukrán határvízi vízgazdálkodási együttműködés a korábbi magyarszovjet együttműködés folytatását jelenti. Ukrajna önálló állammá válása szükségessé tette a határvízi egyezmény jogfolytonosságának biztosítását és megújítását, ezért 1992. január 29-én Kijevben szándéknyilatkozat született, ami szerint a vízügyi együttműködést az 1981-ben aláírt Egyezmény alapján kell folytatni és ezzel egy időben hozzá kell látni az új magyar-ukrán határvízi egyezmény kidolgozásához. A felek tartalmában is új dokumentumot készíttek

elő, amelyik nemzetközi ajánlásokat is figyelembe vett.31.

75


A Tisza-vízgyűjtőn elsősorban „felvízi-alvízi” ellentét, másodsorban „véges készlet közös használata” típusú érdekhelyzet áll fenn. Az érdekhelyzetből adódó együttműködési szükségszerűség a közös előnyű fejlesztések lehetőségeinek keresése. Magyar –ukrán relációban az elmúlt években több alkalommal volt példa arra, hogy elsősorban magyar segélyek terhére közös előnyű fejlesztések folytak, aminek eredményei az árvíz előrejelző rendszer közös fejlesztésében, valamint közös tervezési-kutatási programok lebonyolításában jelentek meg.

A jelenlegi magyar-ukrán határvízi egyezmény az árvízkatasztrófa megelőzéséhez a megfelelő feltételeket biztosítja, azzal hogy területi hatálya a hatások tekintetében nemcsak a vizek közvetlen határmenti szakaszaira terjed ki, hanem a vízgyűjtő egészére (Egyezmény 1. Cikk). Ezzel az együttműködő felek kötelezettséget vállaltak arra, hogy minden az országhatáron átterjedő hatással bíró és a vízgyűjtőn megvalósuló vízgazdálkodási beavatkozást előzetesen egyeztetnek. Az árvízmegelőzéssel összefüggésben a megállapodás (9. cikk) mindkét fél részére megfelelő, mivel egyrészt előírja: ”A Szerződő Felek a saját területükön nem engednek meg olyan beavatkozásokat, amelyik a határvizeken az egyeztetett legnagyobb vízhozam értékek jelentős emelkedését idézhetné elő”, másrészt biztosítja az árvízvédelmi felkészülés összehangolását a határvizeken a kölcsönös árvíz védekezési segítségnyújtást, a szükséges védekezési kapacitások készenlétben tartását. Az Egyezmény lehetővé teszi (6. Cikk) az árvízmegelőzést szolgáló tervek egyeztetését és biztosítja, hogy a felek azonos biztonsági előírások figyelembe vételével tervezzék meg a határmenti árvízvédelmi létesítményeket. Az egyenszilárdságú árvízvédelmi rendszerre való törekvés azért fontos, mert a határmenti közös ártéri öblözetek védelmét a határ két oldalán lévő árvízvédelmi és belvízvédelmi létesítmények csak együttesen biztosíthatják. Jól példázta ezt a 2001. évi márciusi felső-tiszai árvíz, amikor a Beregben a magyar oldalon bekövetkezett töltésszakadások miatt ukrán területek, az ukrán oldali Tisza bal parti töltésszakadások miatt magyar területek kerültek víz alá.

Az egyezmény végrehajtásával összefüggésben 2000-2004 között a korábban kialakult együttműködési gyakorlatnak megfelelően évente került sor kormány-meghatalmazotti ülésszakra, felváltva magyar és ukrán területen. 2004ben az ellenőrzés befejezéséig nem tartottak kormány-meghatalmazotti ta-

30

A téma ellenőrzésében külső szakértőként Illés Lajos vízgazdálkodási és környezetvédelmi szakmérnök működött közre. 31

A Helsinki Konvenció az európai térségre általános érvényű alapelveket, illetve nemzetközi jogi eszközöket intézményesít és az első európai sokoldalú nemzetközi jogi okmány az édesvízkészletek védelmének és használatának tárgykörében. Ajánlja, hogy a határvizeken érdekelt szomszédos országok az egyenlőség és a kölcsönösség alapján kössenek két- vagy többoldalú megállapodásokat. Tartalmazza „a szennyező fizet" elvet. A Szófiai Konvenció az ENSZ EGB keretében elfogadott általános irányelvekre épül. Kidolgozásának köszönhetően a Duna-medence egésze nemzetközi megállapodás hatálya alá került. A Konvenció előirányozza a megfigyelő rendszerek országok közötti összehangolását.

76


lálkozót. 2001-ben és 2002-ben rendkívüli meghatalmazotti ülésszak összehívására is sor került. Az Egyezmény cikkeiből következő operatív feladatok tartalmát, végrehajtásának módját együttműködési szabályzatok tartalmazzák. Jelenleg három együttműködési szabályzat van érvényben. Ebből kettő kapcsolódik az árvízmegelőzéshez. A vízkárelhárítási szabályzat jól illeszkedik az Egyezmény cikkeihez és általános rendelkezéseihez, definiálja a végrehajtás minden fontos közös feladatát, meghatározza a közreműködő szervezeteket. A szabályzatba foglalt feladatok teljesítésére szakcsoportot hoztak létre. Magyar Köztársaság és Ukrajna vízkárelhárítási együttműködési szabályzata az Egyezmény 5. és 9. cikkének megfelelően a határt képező és azt metsző folyók és csatornák vízgyűjtőin az árhullámok levonulása előtt, a levonulás közben és az után teendő intézkedéseket szabályozza, abból a célból, hogy a Feleknek az árvizek és káros belvizek legkisebb kárral történő elvezetésére irányuló tevékenysége összehangolt és maximálisan hatékony legyen.

A szabályzat megfelelő alapot nyújtott a 2000-2004 között levonult árhullámok idején folytatott együttműködéshez. Évenkénti rendszerességgel tájékoztatták egymást és egyeztették a határvizeken végzett fenntartási és fejlesztési munkák tartalmát, elvégezték a közös érdekeltségű létesítmények felülvizsgálatát, értékelték azok állapotát. A jelenlegi vízkárelhárítási szabályzat azonban nem tartalmaz közös rendelkezéseket a gátszakadások esetére. Függetlenül attól, hogy a Beregi ártéri öblözet országhatárral osztott, 2001-ig nem készültek közös katasztrófa-elhárítást megalapozó árvíz-lokalizációs tervek. A hidrometeorológiai és vízgazdálkodási együttműködési szabályzat teljesítése során folyamatos és zavartalan volt a napi operatív adat- és információcsere mind az árvízvédekezési, mind az azon kívüli időben. A Kormányok által kinevezett szakcsoportok, ha az árvízi helyzet azt diktálta, jóval a szabályzat rendelkezésein túl is biztosították egymás számára az árvízi figyelmeztetéshez és előrejelzéshez szükséges alapadatokat. 1999-2003. között, döntően magyar kormánysegélyből megvalósított informatikai, adatátviteli és monitoring fejlesztések egy európai szinten is korszerű árvízfigyelő-és előrejelző rendszer alapját teremtették meg a magyar-ukrán határvízi egyezmény területi hatálya alá eső felső-tiszai vízgyűjtőn. A jelenleg érvényes hidrometeorológiai és vízgazdálkodási együttműködési szabályzat tartalma korszerűsítésre és aktualizálásra szorul, mivel a megvalósított monitoring rendszer üzemelése nem szabályozott. A munka szakértői szinten elkezdődött, de a 2003-ban kidolgozott javaslatok jóváhagyására nem került sor, mert nem szervezték meg a Kormány-meghatalmazottak 2004. évi rendes ülésszakát.

3.4.2.

Az árvízvédelmi rendszerek kiépítettsége A felső-tiszai töltésrendszer és benne a magyar- ukrán határvizeken lévő töltések átfogó felülvizsgálatára az utóbbi egy évtizedben, 1996-ban került sor. Az 1997-től megindult fejlesztési munkák eredményeként javult az árvízvédelmi rendszer állapota.

77


1997-2004 között összesen 86,20 km töltés erősítésére került sor, de még így is további 44 km sorolható a sürgősen kiépítendők közé. A többi 130 km-nek megerősítése is fontos. Jelenleg (2004-ben) a Felső-Tiszán magyar oldalon az árvízvédelmi töltések mintegy 35%-a alacsonyabb az állam által vállalt biztonsági előírásokhoz viszonyítva. A töltésekben lévő 144 db műtárgy állapota jórészt kielégítő, de néhányuknak a teljes felújítása egyre sürgetőbb. A Kárpátaljai töltésrendszer döntő része a Tisza fő ága mentén épült ki folyamatosan. A mellékágakon nagyobb részt csak a torkolatok felett van összefüggő néhány km-es töltés. Ukrán adatok szerint a töltések hossza Kárpátalján 1950-ben 40,8 km volt, ami mostanra elérte 265,2 km-t. A FelsőTiszai töltésrendszer összességében gyenge, sem magassági sem pedig keresztmetszeti tekintetben nincs 1%-os árvízszintre kiépítve, leszámítva a Vilok (Tiszaújlak)-Vinohragyiv (Nagyszőlős) közötti szakaszt, melyet az 1970-es árvíz után erősítettek meg. Egy 2001. évi vázlatterv a teljes, 824,7 km hosszú töltésrendszer felújítását irányozta elő az 1%-os mértékadó árvízre méretezve, és további 132 km új töltés építését is tartalmazta, ugyanakkor a vizsgálat során áttanulmányozott anyagok nem adtak pontos tájékoztatást ezen árvízvédelmi koncepció alapján indult ukrán oldali töltésfejlesztésekről.

3.4.3.

Az árvíz- és belvízvédelem továbbfejlesztésének koncepciói A IX. határvízi Kormány-meghatalmazotti ülésszakon (2001. június 19-23.) az ukrán fél tájékoztatta a magyar felet arról, hogy az ukrán Állami Vízgazdálkodási Bizottság 2001. III. negyedévében tervezi befejezni a „Tisza folyó Kárpátaljai vízgyűjtőjére vonatkozó komplex árvízvédelmi vázlatterv” módosítását. Júniusban sor került az árvízvédelmi vázlatterv anyagának átadására is. (2000-2004 között a felek az árvízmegelőzés szempontjából meghatározó jelentőséggel bíró két ukrán koncepcióterv egyeztetését kezdték el. Az első „A Kárpátalján tervezett automata árvízvédelmi információs rendszer műszaki feladatai” c. tanulmány, a másik „A Kárpátalján tervezett árvízvédelmi fejlesztések koncepciója” tanulmányterv). A Tisza vízgyűjtő komplex árvízvédelmi vázlattervének elkészítésénél a kidolgozók megállapították, hogy a korábbi árvízvédelmi stratégia, amely immár több mint 100 éve csupán árvízvédelmi töltésekkel próbálta megoldani a terület árvíz elleni védelmét nem vezet megfelelő eredményre. A vázlatterv a komplex megközelítés keretében mind az aktív, mind a passzív árvízvédelmi beavatkozások teljes fegyvertárát szerepelteti a nagyobb árvízi biztonság megteremtése érdekében. Az alkalmazott árvízvédelmi beavatkozások közé sorolhatók elsősorban a hegyvidéki és síkvidéki tározóterek kialakításai, a gátak helyreállítása és megmagasítása, valamint ennek tekinthetők mindazon erózióellenes beavatkozások, amelyek a felszíni lefolyás nagyságának és sebességének csökkentésére irányulnak.

A tervről kialakított magyar álláspontot a XI. Kormány-meghatalmazotti ülésszak (2003. június 23-27.) alkalmával ismertették. Eszerint a vázlatterv helyes alapelvekből indult ki, figyelembe vette az EU Víz Keretirányelvében lefektetett alapelveket. A magyar vélemény messzemenően egyetértett a monitoring fejlesztések fontosságával, az 1%-os árvízi tervezési alapadat használatával, az

78


árvízcsúcs csökkentő tározók rendszerével, és a töltések megerősítésével, ugyanakkor megemlítette, hogy a pozitív hatások mellett vannak negatívak is melyek a teljes vízgyűjtőt és így Magyarországot is kedvezőtlenül érintik. Ilyenek: az árhullám tömeg nem csökken, növekedhet az árhullámok tartóssága, nem teljesen egyértelmű a hatások mértékének becslése, növekszik a FelsőTiszai árhullámok egybeesésének valószínűsége a Szamos, Borsa és Bodrog árhullámaival. A magyar álláspont hangsúlyozta: szükséges a komplex beavatkozások együttes árvízcsúcs csökkentő hatásának további részletes vizsgálata, az összetett árhullámok levonulásának valamint az árhullámok összeesésének vizsgálata, illetve a hidrológiai észlelőhálózat mielőbbi megvalósítása. Az átadott magyar vélemény megvitatására ez idáig nem került sor. A hosszú távú árvízvédelmi fejlesztési koncepciók egyeztetése keretében, a 2002. január 30-31-i nyíregyházi meghatalmazott-helyettesi és szakértői találkozón a magyar fél átadta az ukrán félnek „A Vásárhelyi terv tovább fejlesztése, Koncepcióterv kivonata” c. anyagot. Ez tartalmazta a tervezés alapjait és peremfeltételeit, a Tisza-völgy figyelembe vett árvízi sajátosságait, a terv műszaki koncepcióját, és a 2001. év végi tervezési állapotnak megfelelően a vésztározók átnézetes helyszínrajzait. A Vásárhelyi terv kapcsán további tájékoztatásra és egyeztetésre nem került sor. A határvízi kormány-meghatalmazottak IX. ülésszakán döntöttek arról, hogy 2001. október 31-ig el kell készíteni a Szipa, Csaronda, Dédai-Micz főcsatornák vízgyűjtő területén a lakott területek elárasztásának megakadályozását szolgáló belvízvédelmi fejlesztési tervet. A tanulmány kidolgozásának célja volt az elöntések okainak feltárása, s az okok figyelembevételével azon műszaki beavatkozások meghatározása, amelyek megvalósítása esetén a belvízelöntések és az abból származó belvízkárok elsősorban belterületen – de lehetőleg külterületen is – megszüntethetők vagy minimalizálhatók mindkét ország területén. A belvízvédelemvízhasznosítás fejlesztési lehetőségeinek kidolgozásakor figyelembe vették az érintett vízgyűjtő természetföldrajzi, vízrajzi, vízháztartási adottságait, a terület vízgazdálkodási sajátosságait, a rendszer létesítményeinek jelenlegi kiépítettségét és állapotát, teljesítőképességét, a működtető szervezetek funkció képességét valamint a jelentős külföldi kapcsolódásokat. Az első ütembe azokat a (legsürgősebb) feladatokat sorolták be, amelyek egyrészt rekonstrukciós munkákkal biztosítják mindkét ország területén a belvizek levezetése szempontjából kritikus csatornák vízszállító, torkolati szivattyútelepek átemelő képességének a helyreállítását, másrészt pedig megakadályozzák a felsőbb öblözetekből az alsóbb öblözetekbe a terepen való vízátfolyást, valamint a csatornákon a szabályzatokban rögzített vízhozamoknál nagyobb értékek átvezetését egymás területére. A második ütembe a további csatornák, a torkolati zsilipek rekonstrukcióját, a vésztározási lehetőségek feltételeinek megteremtését biztosító munkákat ütemezték, illetve vésztározók kialakítását is szükségesnek tartották. A harmadik ütembe a nem azonnali csatornakotrásokat, a hátralevő depónia fejlesztéseket, további vésztározók kialakítását sorolták.

79


A teljes megvalósítás költségigénye magyar oldalon 994,75 M Ft, ukrán oldalon 1450,120 M Ft, összesen 2444,87 M Ft. A tervet a határvízi Kormánymeghatalmazottak X. ülésszakán jóváhagyták és egyidejűleg arról döntöttek, hogy a „legsürgősebb munkák kiviteli terveit 2002. 07. 30-ig el kell készíteni és a szükséges egyeztetések elvégzésére után az építési munkákat el kell kezdeni. A 2003. június 23-30. között tartott XI. határvízi Kormány-meghatalmazotti ülésszak jegyzőkönyve szerint a magyar fél elkezdte a legsürgősebb fejlesztések tervezési munkáit és a kiviteli tervekhez szükséges környezetvédelmi engedélyek beszerzését. Az ukrán fél a magyar terveket jóváhagyta. A jegyzőkönyv ugyanakkor nem tartalmaz bejegyzést a munkálatok ukrán oldali elkezdéséről. Az ukrán oldali árvízvédelmi fejlesztési koncepciókra vonatkozóan ugyanakkor a XI. határvízi Kormány-meghatalmazotti ülésszak dokumentuma (1.2. pont) mindössze a következőket rögzítette: „az ukrán Meghatalmazott tájékoztatta a magyar Meghatalmazottat, hogy Ukrajna Állami Vízgazdálkodási Bizottsága a Kárpátaljai végrehajtó szervekkel közösen a Tisza folyó Kárpátaljai vízgyűjtőjére rövid (2002-2006) és hosszú távú (2015) komplex árvízvédelmi programjának elvégzésére munkálatokat folytat. A vízgazdálkodási létesítmények újjáépítési, rekonstrukciós és fejlesztési munkálatai a reális pénzügyi lehetőségek figyelembe vételével történnek”.

3.4.4.

A monitoring rendszer, a közös lokalizációs terv és a kutatás Az árvíz-hidrológiai és hidrometeorológiai sajátosságok miatt a Felső-Tiszán és mellékfolyóin - a magyar-ukrán határmentén - az év bármely időszakában lehet magas és heves árhullámokra számítani. Ez a helyzet egyértelműen kijelöli a felső-tiszai árvíz-előrejelző rendszer fejlesztésének közös célkitűzéseit. Növelni kell az árvízre figyelmeztető tájékoztatások és előrejelzések időelőnyét, javítani kell a vízszint- és vízhozam-előrejelzések megbízhatóságát, azért hogy a katasztrófa megelőző és azt kivédő intézkedések mielőbb megkezdhetők legyenek. A kijelölt célokat csak a teljes vízgyűjtőre kiterjedő, jól kiépített, egymáshoz illeszkedő és egymást jól kiegészítő megfigyelő, adattovábbító és adatfeldolgozó rendszer működtetésével lehet elérni. A sajátos és veszélyes hidrológiai helyzetet figyelembe véve, a magyar-ukrán együttműködésben, 2000-2004 között, kiemelt figyelmet fordítottak az árvíz előrejelző rendszer fejlesztésére. A magyar-ukrán határvízi egyezmény alapján, de külön együttműködési megállapodások keretében jelentős közös érdekű fejlesztéseket valósítottak meg. Az 1999. február 16-17-én tartott négyoldalú magyar-ukrán-román-szlovák Kormány-meghatalmazotti találkozó ajánlása alapján, több előkészítő szakértői találkozót követően a KHVM, valamint az Ukrán Állami Vízgazdálkodási Bizottság között 1999. novemberi 17-én együttműködési megállapodás került aláírásra az ukrán árvízvédelmi rendszer fejlesztésében való magyar segítségnyújtásról. A magyar fél a Kárpátaljai árvízvédelmi információs rendszer fejlesztéséhez 100 M Ft értékű segítséget nyújtott műszaki eszközök és kivitelezés formájában.

80


Az előirányzott fejlesztési program jó színvonalon határidőre elkészült. Eredményeképpen létrejött egy országhatárokon átnyúló közös magyar-ukrán árvízvédelmi riasztó és előrejelző rendszer alapja, ami már a 2001. évi márciusi felső-tiszai árvízvédekezés idején is hatékonyan segítette a védekezési munkákat. Különösen hasznosnak bizonyult a Nyíregyháza-Ungvár közötti mikrohullámú adat-és beszédátviteli kapcsolat valamint a Kárpátaljai URH beszédátviteli hálózat. Jól szolgálta a hidrológiai tájékoztatást a mintajelleggel megépített 2 automata vízrajzi állomás, de az is egyértelművé vált, hogy az állomások számát jelentős mértékben növelni kell. A 2001. márciusi tapasztalatok alapján az ukrán fél által készített műszaki koncepció figyelembevételével a IX. Kormány-meghatalmazotti ülésszak határozatot hozott arról, hogy a felső-tiszai árvíz előrejelző rendszer fejlesztését folytatni kell. 2002. október 30-án kötötték meg a „Magyar Köztársaság Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztériuma valamint Ukrán Állami Vízgazdálkodási Bizottság között az elmúlt évek tiszai árvizeinek, és a folyón - harmadik országból eredően - levonuló rendkívüli vízszennyezések tapasztalatai alapján az ukrán árvízvédelmi rendszer fejlesztéséhez való magyar segítségnyújtásról” szóló Együttműködési megállapodást. E szerint a magyar fél 215 M Ft értékű humanitárius segélyt nyújtott műszaki eszközök és kivitelezés formájában (150 M Ft értékben az árvízi riasztást szolgáló távmérő rendszere, 65 M Ft értékben egy helyszínen automatikus vízminőség mérő és riasztó állomásra). A munkákat határidőre befejezték. 2001 márciusában olyan árhullám vonult le a Felső-Tisza magyar és ukrán szakaszain, ami sok helyen jelentősen megdöntötte az addigi vízállás maximumokat. Emiatt úgy a magyar, mint az ukrán területen gátszakadások következtek be. Azonnali feladatként jelentkezett a kitört víz lokalizációja illetve oly módon való terelése, vezetése a területen, ami minimalizálja a károkat. A rendkívüli árvízveszélyre való tekintettel a két ország szakemberei együtt vettek részt a védekezési munkálatokban. Az ukrán vízügyi szervek részt vettek Lónya község lokalizációs védvonalainak kiépítésében gépek és anyagok biztosításával, mivel a települést csak Ukrajna felől lehetett megközelíteni. Az ukrán területek vízterhelésének csökkentése érdekében intézkedések történtek a magyar fél részéről. a magyar fél biztosította az ukrán területre átfolyó vízmennyiség csökkentését és a Csaronda vízbefogadóképességének növelését annak érdekében, hogy ukrán területek vízterhelése kevesebb, azokról a vízlevezetés gyorsabb legyen.

Az ukrán és a magyar miniszterelnök 2001. április 9-én, Ungváron megtartott találkozóját követő IX. magyar – ukrán Kormány-meghatalmazotti ülésszakon a határvízi meghatalmazottak megállapodtak, hogy a Beregi és a Beregszászi ár- és belvízvédelmi öblözetet - függetlenül az ország határtól egységes rendszernek tekintik. Erre figyelemmel különböző tervek elkészítéséről döntöttek. Ezek egyike az „Egységes lokalizációs terv a lakott területek katasztrófa helyzetben történő elárasztásának megakadályozására” c. terv volt. Az egységes lokalizációs terv kidolgozása a meghatalmazott-helyettesek és a vízkárelhárítási szakcsoportvezetők felügyelete mellett zajlott, és többszöri tervezői egyeztetésre is sor került. A munkákat a felek közösen finanszírozták. A terv 2002. április 30-ára, határidőre elkészült.

81


Gátszakadás esetén a lokalizáció legfontosabb feladata a Beregben – tekintettel a térségi lokalizáció korlátozott lehetőségeire - a települések egyedi védelmének gyors kiépítése, ott, ahol erre elegendő idő áll rendelkezésre. A települések árvízelöntési veszélyeztetettsége különböző, legnagyobb veszélyben a folyó menti települések vannak. Ha a gátszakadásra közvetlen közelükben vagy a településen kerül sor, bevédésükre nincs semmi esély. Feladat az azonnali kimenekítés. Gátszakadás közvetlen veszélye esetén vagy rendkívüli árvíz előrejelzésekor ezeket a településeket a védekező erők kivételével még a gátszakadás előtt ki kell telepíteni.

A XI. határvízi Kormány-meghatalmazotti ülésszak megállapította: a Beregi árvízi öblözet magyar-ukrán közös lokalizációs terv öblözeti és települési színtű alkalmazhatóságának magyar oldali vizsgálata és ellenőrzése megtörtént. A helyszíni vizsgálatok igazolták a tervek gyakorlati alkalmazhatóságát. A Beregi árvízi öblözet magyar-ukrán közös lokalizációs terv alkalmazására a magyar fél szakértői részére oktatást szerveztek. Az oktatáson a területi védelemvezetők, azok helyettesei, az ár- és belvízvédelmi törzs vezetői és a beosztott műszakiak, továbbá a lokalizációs és építési szakcsoport tagjai vettek részt.

A terv ukrán oldali alkalmazhatóságának szoftverigényét és az adaptációs munkák tartalmát a felek számítástechnikai szakértői meghatározták, de a szoftverek átadására illetve az adaptációra ez ideig nem került sor. A terv ukrán oldali adaptációjára és betanítására, valamint a helyi katasztrófa védelmi tervekbe való beépítés finanszírozására az ukrán fél a FETIKÖVÍZIG támogató nyilatkozata mellett TACIS pályázatot nyújtott be 2004. áprilisában. Kedvező elbírálás esetén az ukrán fél finanszírozni tudja az adaptációs munkákat. A jelenlegi jogszabályok alapján nincs lehetőség az új tervek folyamatos karbantartásának érvényesítésére, adott esetben hiányuk szankcionálására, ami a tervek hatékony működésének feltétele. A véglegesített beregi lokalizációs terv tekintettel az öblözet országhatárokkal való osztottságára - a magyar és az ukrán fél hivatalos jóváhagyását igényli, ami még nem történt meg. A hivatalos jóváhagyást követheti a lokalizációs együttműködési szabályzat készítése, amiben a felek rendelkeznek az alkalmazás körülményeiről, valamint a folyamatos karbantartás feladatairól. 2000-2004 között elsőként háromoldalú alapon (magyar-ukrán-szlovák), majd kétoldalú magyar-ukrán alapon közös kutatócsoport foglalkozott a felső-tiszai erdőgazdálkodás árvízi lefolyásra gyakorolt hatásával. A magyar-ukrán együttműködésben készült és a magyar fél által összeállított kutatási jelentések 2000. november 8-án és 2001. május 3-án kerültek átadásra az ukrán félnek. Ezt követően meghatalmazotti ülésszakon értékelték a kapott eredményeket. A meghatalmazottak megállapították, az árvizet kiváltó okok egyik, de nem meghatározó eleme az erdősültség csökkenése. (Az erdősültség kezelése csak önmagában nem alkalmas az árvízi problémakör megoldására.) Az említett és más egyéb tudományos anyag alapján a Kárpátaljai Megyei Tanács egy sor határozatot hozott a tarvágások csökkentésére és az erdőgazdálkodás fokozott ellenőrzésére. Az ukrán fél tájékoztatta a magyar felet, hogy figyelembe véve az erdőgazdálkodás fontosságát a vízkészletek kialakulására és felhasználására, a Kárpátaljai államhatalmi szervek és erdőgazdálkodási szer82


vezetek által az utóbbi években jelentős munkák folynak a tudományosan meghatározott hozamszabályozási eljárásnak megfelelően, ahol a fő cél az erdők regenerációja. A témában eddig elvégzett kutatások rendkívül fontosak és példaértékűek a kétoldalú Tisza-völgyi együttműködésben. 2000-2004 között a magyar-ukrán határvízi egyezmény területi hatálya alá eső régióban számos nemzetközi finanszírozású projekt folyt illetve folyik jelenleg is. A határvízi együttműködés különböző fórumain több alkalommal foglalkoztak ezekkel, illetve tájékoztatták egymást azok előrehaladásáról és eredményeiről. Magyar szempontból is jelentős projekt kezdődött 2003 végén TACIS finanszírozásban - 3 millió Euro értékben - Kárpátalján. A kiírás szerint a projektnek négy fő kérdésre kellett koncentrálnia: a felső-tiszai országok árvízvédelmi stratégiájának összehangolása, árvíz-előrejelzés fejlesztése, a felső-tiszai árvízi monitoring továbbfejlesztése, árvízvédelmi – katasztrófavédelmi tevékenység összehangolása a régió országai között. A TACIS projekt Felügyelő Bizottságában a KvVM képviseli Magyarországot, a projekt határvízi bizottságában pedig a FETIKÖVÍZIG képviselője. A képviselők eddigi tapasztalatai szerint a projekt működési területét a pályázati kiírással és a Víz Keretirányelv elvárásaival ellentétben leszűkítették a vízgyűjtő ukrajnai területére. Ez nemcsak azt jelenti, hogy a szomszédos országok számára gyakorlati haszna nincs a projektnek, hanem azt is, hogy lényeges feladatokat (pl. árvízi előrejelzést) így nem lehet megvalósítani. Az 1998. novemberi katasztrofális események után Ukrajna Katasztrófaelhárítási Minisztériuma hivatalosan a NATO-hoz fordult segítségért a Kárpáttérségben jelentkező árvízkárok elhárítása érdekében. A NATO a kérésnek eleget téve a Partnerség a Békéért program keretében létrehívott egy szakértői csoportot azzal a feladattal, hogy állítson össze egy Értékelő Tanulmányt és terjesszen elő gyakorlatban megvalósítható javaslatokat az árvízvédelmi és katasztrófavédelmi rendszerek hatékonyságának fokozására a kárpátaljai térségben. A szakértői csoportban Belgium vezetésével további 9 ország: a Cseh Köztársaság, Németország, Magyarország, Svédország, Svájc és az Egyesült Államok, mint NATO tagok, továbbá Szlovákia, Románia és természetesen Ukrajna mint érdekelt vett részt. A tanulmánytól azt várták, hogy gyakorlati útmutatást szolgáltat az érintett országok számára az árvízzel kapcsolatos fejlesztéseik összehangolására, másrészt a második, megvalósítási ütemet alapozza meg.

2001. február elején a NATO Felsőszintű Veszélyhelyzet Tervezési Bizottsága (SCEPC) jóváhagyta a NATO tag- és társult országok képviselőiből álló Szakértőcsoport által megfogalmazott akcióterv első ütemét. A közös Ukrán-NATO árvíz felkészülési és védekezési projekt alapvető célja az előrejelzések megbízhatóságának és időelőnyének növelése, valamint az árvízvédelmi fejlesztések hatékonyságának fokozása az egész Tisza-völgyben, a lehető legnagyobb mértékben csökkentve ezáltal az elöntések káros hatásait. A tanulmánytól azt várták, hogy gyakorlati útmutatást szolgáltat az érintett országok számára az árvízzel kapcsolatos fejlesztéseik összehangolására, másrészt a második, megvalósítási ütem alapjául fog szolgálni.

83


A Projekt első ütemével kapcsolatos költségeket a NATO Polgári Költségvetése, továbbá Kanada, a Cseh Köztársaság, Magyarország, Lengyelország, Svédország és Belgium Flamand Közösségének önkéntes hozzájárulása fedezte. Ezeken túlmenően Magyarország, Románia, Szlovákia, Svájc, Svédország, Belgium, a Cseh Köztársaság, az Egyesült Államok és Ukrajna természetbeni támogatást is biztosított, ami a projekt kezdetétől fogva árvízi előrejelzések és monitoring területén nagy tapasztalatot szerzett és magasan képzett szakemberek rendelkezésre bocsátását jelentette. A munka a feladatok és nem országhatárok szerint munkarészekre tagolódott. Minden egyes munkarész kidolgozásában ezért a NATO szakértői mellett a fejlesztésben érdekelt négy ország szakértői is részt vettek. A szervezett munkaülések egyrészt a négy ország szakmai elvárásait egyeztették, másrészt biztosították a kormányszervek, nem-kormányzati és egyéb civil szervezetek állásfoglalásainak „visszacsatolását”.

A szakértői csoport gyakorlati munkáját 2001. szeptember 3-4-én Ungváron (Uzsgorod) kezdte meg. Az ezt követő magyarországi tanulmányúton megismerte a magyar és ukrán világszínvonalú on-line árvízi észlelőrendszer első ütemét, valamint a fennálló problémákat és fejlesztési igényeket. Az elemzés elsődleges célja a vízkárok hatékonyabb elhárítását és az eredményesebb védekezést akadályozó, a műszaki színvonal, jogi szabályozás, nemzetközi együttműködés és hírközlés területén jelentkező kritikus hiányosságok feltárása volt, továbbá az ukrán hatóságok számára olyan javaslatok megfogalmazása, amelyek segítséget nyújtanak nemzetközi fejlesztő és finanszírozó intézményekhez intézett pályázatok elkészítésében. 2002. június 25-én Brüsszelben, a projektet felügyelő SCEPC ülésén a projekt vezetője és a szakértői csoport vezetője közösen ismertette az elért eredményeket. A bizottság az eredményeket igen pozitívan értékelte, külön kiemelve, hogy a befejezett projekt egyike azon kis számú projekteknek, melyek határidőre és jó minőségben készültek el.

A NATO szakértői javaslatainak megvalósítása esetén Ukrajna hatékony árvédelmi rendszert hozhat létre. A tervezők és fejlesztők számára az Értékelő Tanulmány korszerű hidrometeorológiai észlelőhálózat és valósidejű megfigyelő rendszer telepítését teszi lehetővé, amellyel azonosíthatóak az elöntés által veszélyeztetett területek és feltérképezhető a földcsuszamlásra hajlamos terület. Ez az információ a tervek szerint az illetékes szervek rendelkezésére fog állni, elősegítve ezzel egy hatékonyabb védekezési szervezet kialakítását. (A megvalósításra konkrét határidőket még nem határoztak meg, a tevékenységek fontossági sorrendje és költségei kerültek még csak megállapításra.)

3.4.5.

Tisza-völgyi ötoldalú együttműködés A Tisza-völgyében az árvízmegelőzés és az azok elleni védelem csak kétoldalú egyezmények alapján nem oldható meg.

84


A Tisza-völgyi ötoldalú vízgazdálkodási együttműködés az eredetileg két- és háromoldalú kezdeményezésből kiszélesedve, többéves előzmények után, 1970-ben került a KGST32 Komplex Program vízügyi fejezetébe. Célja a Tisza-völgy vízgazdálkodási problémáinak a vízgyűjtő területén lévő országok által történő összehangolt, közös egyeztetéseken alapuló feltárása és megoldása volt. Az együttműködés 1970-től magas szintű KGST határozat alapján kezdődött, amely kimondta, hogy Állandó Szakértői Munkacsoportot (ÁMCS) kell létrehozni az érdekelt KGST tagországok és Jugoszlávia által.

Az 1998-2001. évi egymást követő árvizek újból ráirányították a figyelmet a többoldalú Tisza-völgyi együttműködés fontosságára. Az 1998. novemberi felső-tiszai árvíz után Ukrajna kezdeményezésére négyoldalú találkozót szerveztek 1999. február 16-17-én Ungváron. 2001-ben magyar-ukrán közös kezdeményezésre (miniszterelnöki találkozó nyilatkozata alapján) ötoldalú miniszteri találkozóra került sor Budapesten, ahol elfogadták a Budapesti Nyilatkozatot és a Tisza és vízgyűjtőjére vonatkozó árvízvédelmi együttműködés koordinálására ötoldalú Tisza-völgyi Árvízvédelmi Vízügyi Fórumot hoztak létre. A Budapesti Nyilatkozat lényege volt magának a Fórumnak a létrehozása, valamint hogy a Fórum keretében a vízügyi tevékenységért felelős és a Nyilatkozatot aláíró állami szervek vezetői rendszeresen (legalább évente) találkoznak. A Fórum keretében folytatandó szakmai munka koordinálására minden ország l-l nemzeti koordinátort nevez ki és azok személyéről a Felek 2001. május 31-ig egymást kölcsönösen tájékoztatják. A nemzeti koordinátorok munkacsoportot alkotnak, amelynek elnöki tisztét az országok évente váltakozva, a rotáció elve alapján töltik be. A nemzeti koordinátorok által irányított szakértői munkacsoportok a Fórum keretében zajló szakmai együttműködés megvalósítására rendszeresen (legalább félévente, az elnöki tisztet betöltő állam területén) értekezletet tartanak. A Fórum keretében zajló együttműködés kiterjed az információ-cserére a kapcsolódó fejlesztésekről, a nemzeti árvízi fejlesztések, beavatkozások összehangolására, a közösen elvégzendő árvízi megelőzési és védekezési munkák meghatározására, valamint a külső partnereknek a nemzeti vízkárelhárítási-politikák aktuális kérdéseinek áttekintésére, rendszeres (nemzetközi szakmai szervezetek, illetve pénzügyi intézmények) a Fórum feladatainak megvalósításába történő bevonására. A IX. határvízi Kormány-meghatalmazotti ülésszakon (2001. június 19-23. Odessza) megállapították, hogy a kétoldalú együttműködésnek is új perspektívát adott az öt ország vízügyekért felelős minisztereinek 2001. május 25-én Budapesten aláírt Nyilatkozata. A Budapesti Nyilatkozatból és az azt megalapozó ukrán-magyar miniszterelnöki Nyilatkozatból és jegyzőkönyvből következően kétoldalú feladatokat határoztak meg.

32

KGST: Kölcsönös Gazdasági Segítség Tanácsa

85


„Az ukrán fél által átadott Tisza II. terv alapján a meghatalmazottak egyetértenek abban, hogy az együttműködést ezen a területen is tovább kell folytatni.” Az erre vonatkozó részletes tervet (ütemezés, költségek) az ukrán fél elkészíti (Budapesti Nyilatkozat 6. pont) és a magyar fél részére 2001. október 31-éig átadja. A meghatalmazottak utasítják a meghatalmazott-helyetteseket, hogy a részletes terv alapján készítsék el a tervezett munkák egyeztetett közös programját 2001. december 31-éig, és jóváhagyásra terjesszék a meghatalmazottak elé. Megállapodnak, hogy a továbbiakban mind a kétoldalú, mind pedig harmadik féllel történő tárgyalásokon az egyeztetett programot tekintik a megvalósítás tárgyalási alapjának. A magyar kormány-meghatalmazott vállalja, hogy az egyeztetett terv kivitelezé-séhez történő magyar hozzájárulás biztosítása érdekében legkésőbb 2002. január 31-éig előterjesztést készít a kormánya részére.

Az ukrán fél tájékoztatta a magyar felet arról, hogy Ukrajna, Románia, Szlovákia és Magyarország vízgazdálkodási szervei képviselőinek ungvári (1999. február 17.) találkozóját alapul véve az ukrán állami vízgazdálkodási bizottság tervezi befejezni a „Tisza folyó kárpátaljai vízgyűjtőjére vonatkozó komplex árvízvédelmi vázlatterv" módosítását 2001. év III. negyedévében. A komplex árvízvédelmi vázlatterv anyagát az ukrán fél a magyar fél részére egyeztetésre átadja (2001. július 31.). „A Kárpátalján tervezett árvízvédelmi fejlesztések koncepciója” programmal kapcsolatban a magyar kormánymeghatalmazott vállalja, hogy az egyeztetett terv kivitelezéséhez történő magyar hozzájárulás biztosítása érdekében - a Vásárhelyi program részeként - legkésőbb 2002. január 31ig előterjesztést készít a kormánya részére. A magyar fél a jelen találkozón az ukrán fél részére átadta a Budapesti Nyilatkozat 6. pontjában rögzített koncepció kidolgozásának tematika-tervezetét. A kormánymeghatalmazottak megállapodtak abban, hogy a VI. munkacsoport által kidolgozott előzetes környezeti hatásvizsgálat munkamódsze-rét a Vásárhelyi tervre és a Tisza folyó Kárpátaljai vízgyűjtőjének komplex árvízvédelmi vázlattervére egyaránt kipróbálják. A munka finanszírozását a magyar fél vállalja magára. A meghatalmazottak megállapították, hogy 2003 májusától Magyarországtól Ukrajna vette át az ötoldalú Tisza-völgyi Vízügyi Fórum elnökségét. A Fórumban résztvevő országok Nemzeti Koordinátorainak 2003. május 29-30-án Ungváron megtartott értekezlete bebizonyította, hogy a Tisza folyó vízgyűjtője árvízvédelmi koncepciójának megvalósítása az elfogadott Munkaprogramnak megfelelően halad. A felek elhatározták, hogy a Tisza-völgyi Vízügyi Fórum keretében kezdeményezni fogják az V. munkacsoporton belül ukrán és magyar részvétellel egy hegyvidéki tározó tervének elkészítését ukrán területen; a tervezési és előrejelzési feladatok ellátásához a magyar fél által kifejlesztett és valamennyi részes országnak átadott osztott paraméterű csapadékmodell használatának általánossá tételét; valamennyi részes ország együttműködésével az erdősültség hatásának vizsgálatát az árvizek keletkezésére és levonulására.

86


A felek egyetértettek abban, hogy a Tisza-völgyi Vízügyi Fórum keretében végzett ötoldalú együttműködés az EU Víz Keretirányelvének ajánlásai szerint a Tisza völgyére vonatkozó vízgyűjtő-gazdálkodási terv elkészítésével fejleszthető tovább, azonban 2004-ben a részletes elemzési-tervezési tevékenység végzése és koordinálása nem haladt érdemben előre. (Az ehhez szükséges költségvetési lehetőségek a kormányzati megszorítások miatt csak az év végén váltak adottá Magyarországon, a többi ország részéről is alacsony fokú aktivitás mutatkozott). Az ötoldalú együttműködésnek új lendületet adott az ICPDR keretében a Duna vízgyűjtő fenntartható árvízvédelmi Cselekvési Programjának elkészülte, illetve az EU 2004 folyamán elindított árvízi kockázatkezelés-tervezési Cselekvési Programja. (A Duna vízgyűjtő programhoz a Tisza mint annak egyik legnagyobb rész-vízgyűjtője kapcsolódik.) Az EU kezdeményezésére létrejött egy dialógus az ICPDR és a Tisza menti országok képviselői között, melynek eredményeként az öt Tisza-völgyi ország aláírta azt a Tisza-völgyi Egyetértési nyilatkozatot, mely a Víz Keretirányelv és az Árvízi Cselekvési Program végrehajtásával kapcsolatos tervek elkészítését az EU elnökletével, az ICPDR keretében létrehozandó Ad Hoc Tisza szakcsoport keretébe utalja. E szakcsoport 2005. február 9-én alakult meg. A helyszíni ellenőrzés látókörébe került dokumentumokból azonban nem volt megállapítható, hogy a kétoldalú magyar-ukrán kezdeményezések és javaslatok, hogyan valósultak meg az ötoldalú együttműködésben, a magyar fél kevés érdemi információval rendelkezik az ötoldalú nyilatkozat alapján folyó együttműködésről.

87

MELLÉKLETEK A V-14-69/2004-2005. SZÁMÚ JELENTÉSHEZ

2. sz. melléklet a V-14-69/2004-2005.sz. Jelentéshez

Katasztrófák felosztása eredet és jelleg szerint

KATASZTRÓFÁK

TERMÉSZETI EREDETŰ katasztrófák

CIVILIZÁCIÓS EREDETŰ katasztrófák

GEOLÓGIAI JELLEGŰ

TÁRSADALMI JELLEGŰ KATASZTRÓFÁK

katasztrófák

Pl. háború, tömeges migráció

Pl. földrengés, vulkánkitörés

BIOLÓGIAI JELLEGŰ KATASZTRÓFÁK

HIDROLÓGIAI JELLEGŰ

Pl. fajok kipusztulása

katasztrófák Pl. árvíz, belvíz, aszály, szökőár

TECHNIKAI JELLEGŰ katasztrófák

METEOROLÓGIA JELLEGŰ katasztrófák Pl. rendkívüli havazás, tornádó

NUKLEÁRIS JELLEGŰ katasztrófák Pl. atomerőmű baleset (Csernobil)

TERMÉSZETI EREDETŰ TŰZKATASZTRÓFÁK

VEGYI JELLEGŰ katasztrófák

Pl. bozóttűz, erdőtűz Pl. vizek szennyeződése (Tisza-cián), vegyi üzemi baleset (Seveso), veszélyes áruk szállítása közben bekövetkezett balesetek által okozott vegyi szennyeződések.

3. sz. melléklet a V-14-69/2004-2005. sz. Jelentéshez

Nagyobb károkat okozó földrengések a mai Magyarország területén

Magnitúdó

Intenzitás

Hely

456. szeptember 7.

6.1

IX

Szombathely környéke

984.

5.5

VIII

valahol Magyarországon

1038. augusztus 15.

5.5

VIII


1092. július 6.

5.5

VIII


1100.

5.5

VIII

valahol a Dunántúlon

1287. június 23.

5.5

VIII


1342.

4.9

VII


1380.

4.9

VII


1410.

5.5

VIII


1444. augusztus 4.

5.5

VIII

Szeged

1485. június 1.

-

-

valahol Ny-Magyarországon

1513. november 29.

-

-


1528.

-

-


1556. január 24.

5.6

VIII


1561. február 12.

5.6

VIII

Pest-Buda

1580. szeptember

-

-


1585. január 1.

5.6

VIII


1586.

4.9

VII


1599. október 1.

5.6

VIII

Komárom

Dátum

1601. szeptember 7.

4.9

VII


1615. január 5.

4.9

VII

valahol ÉNy-Magyarországon

1763. június 28.

6.3

IX

Komárom

1783. április 22.

5.2

VII-VIII

Komárom

1810. január 14.

5.4

VIII

Mór

1810. május 27.

4.9

VII

Mór

1851. július 1.

4.9

VII

Komárom

1868. június 21.

4.9

VII

Jászberény

1908. május 28.

4.1

VI-VII

Kecskemét

1911. július 8.

5.6

VIII

Kecskemét

1925. január 31.

5.0

VII-VIII

Eger

1956. január 12.

5.6

VIII

Dunaharaszti

1985. augusztus 15.

4.9

VII

Berhida

Forrás: GeoRisk Földrengéskutató Intézet. Megjegyzés: A Kárpát-medencében katasztrófális méretű földrengések nagyon ritkán, vagy egyáltalán nem fordulnak elő. Az epicentrum környékén komoly károkat okozó földrengések azonban a történelem során többször előfordultak és a jövőben sem zárhatók ki.

2


Vízkárral veszélyeztetett területek Magyarországon

A KKB feladatai és szervei


KORMÁNYZATI KOORDINÁCIÓS BIZOTTSÁG (KKB)

KORMÁNY

Feladata:

Feladata: Megszervezi a katasztrófák elleni védekezés irányítását és végrehajtását

- a Kormány katasztrófavédelemmel összefüggő döntéseinek előkészítése, - a felkészülés és védekezés egységes követelményeinek meghatározása, - a katasztrófák hatása elleni védekezésre vonatkozó nemzeti stratégia - a megelőzés és felkészülés éves nemzeti tervének és költségvetésének elkészítése

TITKÁRSÁG

OPERATÍV TÖRZS

VESZÉLYHELYZET KEZELÉSI KÖZPONT Vízügyi Védekezési Munkabizottság KvVM Környezetvédelmi Védekezési Munkabizottság KvVM

VÉDEKEZÉSI MUNKABIZOTTSÁGOK

Természetvédelmi Védekezési Munkabizottság KvVM

Földrengés-elleni Védekezési Munkabizottság BM

Nukleárisbaleset-elleni Védekezési Munkabizottság BM

Egyéb, szükség szerinti védekezési bizottságok: - tömeges migráció kezelése - veszélyes ipari üzemek katasztrófavédelmével kapcsolatosan a veszélyhelyzeti szintet elérő következmények felszámolása, - veszélyes áruk szállítása közbeni balesetek következményeinek felszámolása - humán járványok felszámolása stb.


AZ ÁRVÍZI VÉDEKEZÉS ORSZÁGOS SZERVEZETE Kormányzati Koordinációs Bizottság Elnöke

KORMÁNY

a belügyminiszter

Környezetvédelmi és Vízügyi Védelmi Biztos (A KKB vezetőjének illetékes helyettese) környezetvédelmi és vízügyi miniszter

A KKB tagjai MeH, HM, PM, GKM, IHM, ESzCsM, FVM, FpMüM közig. államtitk. Nemzetbizt. tn. min. képviselője, OAH főig., tanácskozási jogú tagok Kat. szerint, köztük OKTVF főig.

Vízügyi Védekezési Munkabizottság Vezetője Vízügyi helyettes államtitkár

Országos Műszaki Irányító Törzs

Együttműködő tárcák állandó tárca megbízottai

Vezetője: OKTVF főigazgató

Törzsvezető helyettesek OKTVF főigazgató-helyettesek, OKTVF illetékes főosztályvezetők

Segítő szervezetek: BM OKF (tűzoltóság, polgári védelem), BM ORFK, HM, ESzCsM (ÁNTSZ)

MŰSZAKI ÜGYELET OKTVF

12 KÖVIZIG védekezési szervezete

ÁBKSZ Kht. Védekezési szervezete

Saját szervezettel védekező települések védekezési szervezete

- Vízgazdálkodási Társulatok - Települési önkormányzatok védekezési szervezete

Védelmi Bizottságok Megyei, Fővárosi

Műszaki szakcsoportok

OMSZ Országos Meteorológiai Szolgálat

Ellátó szakcsoportok

OKTVF Védelmi Központ Állandó Ügyelet

- Hidrometeorológiai szakcsop. VITUKI Rt. Országos Vízjelző Szolgálat - Töltésfeltáró szcs. - Légi felderítési és távérzékelési szcs. - Nemzetközi szcs. - Lokalizációs szcs. - Kimenekítési-kiűrítési szcs. - Vízellátási szcs. - Műszaki tanácsadók

KvVM-OKTVF Tájékoztató Szolgálat

-

Informatikai szcs. Anyag- és gépellátási szcs. Munkaerő ellátási szcs. Pénzügyi szcs.. Technikai szolgálat - Számítástechnikai szolg. - Távközlési szolg. - Operátorok, gépírók - Gépkocsivezetők


Katasztrófák - árvíz, belvíz és esőzések miatti központi támogatások az önkormányzatoknak M Ft-ban

Támogatási feladat Védekezési kiadások támogatása Személyi tulajdonban lévő épületkárok támogatása Önkormányzati tulajdonú épületkárok támogatása

Utak helyreállításához támogatás

1998.

1999.

2000.

2001.

2002.

Mindösszesen

1 039

3 221

6 556

2 836

2 201

15 853

0

6 533

6 384

17 547

450

30 914

0

2 547

1 671

1 353

265

5 836

0

4 820

320

0

670

5 810

0

150

0

0

102

252

1 039

17 271

14 931

21 736

3 688

58 665

Önkormányzati kompok, révek helyreállításának támogatása

Mindösszesen:


A védművek redukált műszaki igényszintű működtetési normatívái szerinti forrás- és létszámigény és a tervek szerinti lehetőségek 2002-2004 között

Évek

2002

Vízügyi Norma igazgatóságok szerinti igény összesen Karbantartás (M Ft) Üzemeltetés (fenntartás) (M Ft) Létszám (fő)

2003

Tervben biztosított forrás

Norma szerinti igény

2004


Norma szerinti igény


14 099,5

2 243,2

14 099,5

2 570,1

14 099,5

2 944,0

3 458,8

3 334,7

3 458,8

3 742,2

3 458,8

530,9

4 997

4 892

4 997

4 758

4 997

4 018

Megjegyzés: A redukált műszaki igényszint a műszakilag szükséges feladatok átlagosan 70-90%-ának ráfordítás szükségletével számol, az elviselhető kockázat figyelembevételével.


Redukált műszaki igényszintű forrásszükséglet és a tervek viszonya 2002-2004-ben 16 000

14 000

Érték: M Ft, illetve fő

12 000

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

ÉVEK

0 2002

Karbantartási igény Fenntartási lehetőség Lineáris (Fenntartási lehetőség)

2003

Karbantartási lehetőség Létszám igény Lineáris (Létszám lehetőség)

2004

Fenntartási igény Létszám lehetőség Lineáris (Karbantartási lehetőség)


Vízügyi beruházások előirányzatai 2000-2004 között 3500

3000

2500

M Ft

2000

1500

1000

500

0 2000

2001

2002

2003

Felső-Tisza vidéki árvízvédelmi rendsz. fejlesztése Elsőrendű árvízvédelmi művek fejlesztése, rekonstr. Lineáris (Felső-Tisza vidéki árvízvédelmi rendsz. fejlesztése) Lineáris (Elsőrendű árvízvédelmi művek fejlesztése, rekonstr.)

2004

Évek


A magyar – ukrán határvízi egyezmény területi hatálya


A Felső-tiszai magyar – ukrán közös automata vízrajzi rendszer kiépítettsége 2004-ben

Forrás: FETIKÖVIZIG


A 2001. márciusi beregi árvízi elöntések következményei

Forrás: FETIKÖVIZIG


A 2001. évi ukrán töltésszakadások által elöntött magyar területek

Budapest, 2005. május

JELENTÉS a természeti katasztrófák megelőzésére való felkészülés ellenőrzéséről

Recommend Documents