JAKÉ UŽITKY A NÁKLADY SOUVISEJÍ SE VZNIKEM NOVÉ OBCE. VÝSLEDKY DOTAZNÍKOVÉHO ŠETŘENÍ Jahoda Robert; Škrobáčková Hana ABSTRACT The main aim of this article is to describe the attitudes toward ways of financing of the newly established municipalities which were created by separation from former municipality. Attitudes were examined through interviewing new and former municipalities, which were held during 2006. Finding answers to such questions can help making a decision on new cases in the future. ABSTRAKT Cílem příspěvku je popsat, jaký názor na vlastní financování mají obce, které vznikly v posledních deseti letech oddělením od své původní obce. Názory vyplývají z dotazníkového šetření, které proběhlo v roce 2006. Toto zjištění by mělo vytvořit základní informace o změně financování pro případné další případy vzniku nových obcí. Úvod V České republice po roce 1989 vlivem politických změna a dezintegrace státní správy vzniklo mnoho malých obcí. Velkým problémem těchto malých obcí je jejich samofinancovatelnost. Tyto obce mají zanedbatelný vlastní majetek a jsou většinou odkázány na dotace z veřejných rozpočtů. Vstupem České republiky do Evropské unie je také nastolena otázka, zda jsou tyto malé obce konkurenceschopné a také zcela funkční. Cílem příspěvku je popsat, jaký názor na vlastní financování mají obce, které vznikly v posledních deseti letech oddělením od své původní obce. Toto zjištění by mělo vytvořit základní informace pro případné další případy vzniku nových obcí. V první části příspěvku se stručně zabýváme vývojem obcí v ČR, ve stěžejní částí práce pak na základě dotazníku uvádíme odpovědi obcí stran jejich financování. 1
Vývoj obcí v ČR
České země jsou tradičně charakterizované značnou územní roztříštěností. Po druhé světové válce se na území ČR nacházelo přes deset tisíc obcí. V sedmdesátých a osmdesátých letech minulého století dochází k procesu integrace a urbanizace obcí. Malé obce byly připojovány k městům, popřípadě byly slučovány pod tzv. střediskovou obec. Po roce 1990 probíhá reforma veřejné správy. Princip státní správy je tvořen na základě transparentnost, subsidiarity, decentralizace a dekoncentrace. Základní tezí této reformy bylo převedení kompetencí z centrální úrovně státní správy na úroveň
regionální a zejména na úroveň místní, tedy obecní, ale také definice vztahu ústřední státní správy k územní veřejné správě. Po komunálních volbách v roce 1991, dochází k procesu dezintegrace, tedy oddělení obcí a vzniku nových obcí (viz. tabulka č. 1). Problémovým aspektem vzniku nových obcí je zejména velikost obce. Zde se jedná zejména o otázku financování malých obcí, zejména obcí do 1000 obyvatel. Česká republika měla k 1.1.2007 6 249 obcí, z nichž obcí do 1000 obyvatel je značná část. Tabulka č. 1 – Velikostní skupiny obcí ČR k 1.1.2006 1980 Velikost obce do 199 od 200 do 499 od 500 do 999 od 1 000 do 1 999 od 2 000 do 4 999 od 5 000 do 9 999 od 10 000 do 19 999 od 20 000 do 49 999 od 50 000 do 99 999 nad 100 000 Celkem
počet obcí 528 1 535 1 345 705 390 136 78 39 17 5 4 778
počet obyvatel 75 027 525 952 951 831 971 552 1 183 218 947 218 1 106 527 1 148 423 1 233 644 2 148 535 10 291 927
1991 počet obcí 1 328 1 955 1 224 647 347 131 71 41 17 7 5 768
počet obyvatel 167 850 640 038 855 894 892 605 1 054 182 911 130 998 055 1 198 617 1 173 489 2 410 355 10 302 215
2001 počet obcí 1 661 2 041 1 280 652 363 130 68 41 17 5 6 258
počet obyvatel 205 095 663 416 893 592 903 757 1 118 510 898 301 965 102 1 220 039 1 232 360 2 129 888 10 230 060
Zdroj: ČSÚ (2006) Nové obce vznikaly na základě zákona č. 367/1990 Sb. , zákona o obcích, a to paragrafu 11. V tomto zákoně není zmíněna jakákoliv podmínka minimální velikosti obce. Obce tedy mohly vznikat neomezeně, jedinou podmínkou bylo uspořádání místního referenda a vznik nové obce musel být schválen ministerstvem vnitra. Největší vlna v oddělování obcí nastala na začátku devadesátých let. Mnoho obcí bylo přiřazeno k obci tzv. obce střediskové. S možností osamostatnění obce mnoho obcí této možnosti využilo. Od nové úpravy zákona o obcích z roku 2000 je vývoj nových obcích velmi pozvolný. Za doby platnosti nového znění zákona se počet obcí ustálil. Pokud občané určité části obce se chtějí osamostatnit a vytvořit obec novou, samostatnou, musí proběhnout místní referendum. V místním referendu musí s oddělením vyslovit souhlas občané žijící na území té obce, která se chce oddělit. Jak udává Koudelka (2001), „Oddělením však může vzniknout nová obec, pokud má samostatné katastrální území, bude sousedit nejméně se dvěma obcemi, území obce bude souvislé a bude mít alespoň 1 000 občanů, jde o obyvatele obce, kteří jsou přihlášeni k trvalému pobytu. Stejné podmínky musí splňovat i zbytková obec po oddělení. Byla-li původní obec městem, pak zůstává městem i ta obec, která nadále ponese jeho název, pokud má alespoň 3 000 obyvatel.“ Podmínka minimálního počtu obyvatel (1 000), je dána zejména z důvodu, aby nevznikaly obce malé, kterých je v České republice mnoho. Uvedená podmínka je dána zákonem č. 128/2000 Sb., v předchozím znění zákona o obcích č. 367/1990 Sb., podmínka velikosti obce není uvedena.
2
Výsledky dotazníkového šetření pro nově vzniklé obce
V České republice vzniklo velké množství převážně malých obcí. Pro dotazníkové šetření byly vypracovány dvě sady otázek. Jedna byla určena pro nově vzniklé obce oddělením a druhá pro obce, od kterých se nově vzniklé obce oddělily. Celkem bylo v průběhu roku 2006 osloveno 322 obcí, z toho 178 nově vzniklých obcí a 144 obcí, od kterých se tyto obce oddělily. Dotazník pokrývá časové období od roku 1991 do roku 2006. Otázky v prvním dotazníku se týkaly příčin oddělení od původní obce. Zajímalo nás, zda byly příčiny ekonomické či personální (zejména zda důvodem k osamostatnění mohly být personální důvody), popřípadě obec mohla uvést vlastní důvod k osamostatnění. Druhý dotazník byl určen pro stávající obce, ze kterých se nové obce vytvořily. Převážná část otázek byla shodná s předchozím dotazníkem. Důvodem, bylo získání pohledu druhé strany a poté možnost komparace odpovědí získaných z dotazníkového šetření. Nejprve jsme zhodnotili dotazníkové šetření prvního dotazníku pro nově vzniklé obce. Z celkového počtu 178 obcí, jsme získali výsledky z 48 obcí (27 % návratnost). Z celkového počtu odeslaných druhých dotazníků, tj. 144, se vrátilo 44 dotazníků (31 % návratnost). Níže srovnáváme odpovědi na některé otázky z dotazníku. Na otázku hlavní příčiny vzniku nové obce, uvedli jako hlavní příčinu oddělení od původní obce ekonomické důvody a to v 77 %. Těmito důvody byly převážně nízké investice do místní infrastruktury. Jako další příčinu obce uvádějí personální důvody (politické ambice místních zájmových skupin) a to v 13 %. Naproti tomu původní obce uvádějí jako hlavní příčinu osamostatnění části obce nesourodé historické a územní podmínky v 55 % případů, přičemž čistě ekonomické důvody k oddělení uvádí 18 % obcí. Výše uvedené skutečnosti prezentuje graf č. 1. Graf č.1 – Příčiny oddělení části obcí a příčiny vytvoření samostatné obce (v %) 80 70 60 50 v % 40 30 20 10 0
nově vzniklé obce
původní obce obce
ekonomické důvody historické důvody
personální důvody ekonomické a historické
Na otázku vypořádání majetkových vztahů odpověděly samostatné obce i obce původní, že vypořádání aktiv a pasiv proběhlo vzájemnou dohodou (v obou dvou případech přes 90 % obcí). Soudní cestou byly tyto nároky řešeny u zanedbatelného
počtu obcí. Zvolené řešení majetkového vypořádání naznačuje dobré vztahy mezi subjekty a jejich vstřícný přístup k řešení ožehavé problematiky rozdělování majetku a finančních prostředků. Uvedené skutečnosti prezentuje graf č. 2. Graf č. 2 – Problémy s vzájemným vypořádání aktiv a pasiv (v %) 100 80 v%
60 40 20 0
nově vzniklé obce
původní obce obce
vzájemná dohoda
soudní cesta
dohoda a soudně
dosud nevyřešeno
Vzhledem k významu daňových příjmů pro každou obec, je otázka daňové výtěžnosti důležitá pro každou z nich. Nově samostatné obce uvedly, že daňová výtěžnost je pro 42 % z nich dostačující. Zajímavým poznatkem je, že zlepšenou daňovou výtěžnost uvádí 31 % obcí. Pro tyto obce je přínosem, že do jejich obecního rozpočtu (vůbec) přichází celá částka sdílených daní. Pro původní obce je otázka daňové výtěžnosti také důležitá. U 70 % obcí se daňová výtěžnost snížila tím, že ztratily část obyvatel obce. Nově vzniklým obcím podíl na celostátním výběru a jeho následném přerozdělení vyhovuje. Původní obce však ztratily výraznou část finančních prostředků, které by případně mohli investovat do dalšího rozvoje obce. Uvedené skutečnosti prezentuje graf č. 3. Graf č. 3 – Daňová výtěžnost po rozdělení obcí (v %) 80 70 60 50 v % 40 30 20 10 0
nově vzniklé obce
původní obce obce
dostačující d.v.
snížená d.v.
zlepšená d.v.
Na souhrn otázek z oblasti financování a získávání prostředků z krajských rozpočtů, státních rozpočtů, fondů Evropské unie odpověděli jsou odpovědi zpracovány v souboru grafů č.4 a 5. Graf 4 – Financování obcí po rozdělení (v %) 100 80 v%
60 40 20 0
nově vzniklé obce
původní obce obce
zlešený stav
shodný stav
zhoršený stav
nemůže posoudit
Pro 86 % nových obcí se hospodaření výrazně zlepšilo. Méně příznivá je už situace pro původní obce, kde se financování také zlepšilo pro 55 % z nich, 40 % obcí ale realisticky posoudilo stav financování jako nezměněný. Graf 5 - Získávání prostředků ze státního rozpočtu, státních fondů a z fondů EU po rozdělení obcí (v %) státního rozpočtu a ze státních fondů
z fondů EU 70
60
60
50
50
40
v%
v % 30
30 20
20
10
10 0
40
0 nově vzniklé obce
původní obce
nově vzniklé obce obce
obce více prostředků
shodně prostředků
méně prostředků
původní obce
více prostředků
shodně prostředků
méně prostředků
dosud nežádalo
Lepší přístup k finančním prostředků ze státního rozpočtu a ze státních fondů uvádí 46 % nových obcí, což je stejné číslo, jako v případě obcí, s méně prostředky. Větší objem prostředků ze státního rozpočtu a ze státních fondů získává 55 % původních obcí, na menší objem financí dosáhne 27 % obcí. Finanční prostředky
z fondů Evropské unie má problém získat 65 % nových obcí, a větší objem těchto prostředků získává 21 % obcí. U původních obcí jsou finanční prostředky z fondů Evropské unie lépe dosažitelné pro 5 % obcí, avšak hůře dosažitelné pro 55 % původních obcí. Na těchto číslech je zajímavý fakt, že nově vzniklé obce jsou názorově mnohem více „polarizovány“ ohledně stavu svého financování, než obce původní. Nejlépe je tato skutečnost asi vidět na příkladu získávání finančních prostředků z fondů Evropské unie, kdy nově vzniklé obce na jednu stranu získávají více prostředků čtyřikrát častěji, než u obcí původních, ale zároveň jsou i na druhou stranu více postiženy snížením finančních prostředků z EU. Závěr V druhé polovině dvacátého století vznikla v ČR celá řada nových obcí. Tyto obce se většinou oddělily od obce původní. Dezintegrační tendence byla vcelku logická, souvisela s tím, že během let 1948-1989 došlo ke značné centralizaci, která měla za následek pokles počtu samostatných obcí z deseti na čtyři tisíce. Na začátku devadesátých let nebyl vznik nových obcí nijak regulován. Následkem toho bylo oddělení celé řady malých obcí, kdy počet nejmenších obcí (do 200 obyvatel) se ztrojnásobil, u nově vzniklé obce této kategorie bylo průměrně 115 obyvatel. Teprve nový zákon o obcích z roku 2000 zavádí podmínku, že nově vzniklá obec musí mít alespoň 1000 obyvatel. Oddělování nových obcí se tím fakticky zastavilo. Z proběhlého dotazníkového šetření vyplývá, obce se oddělovaly převážně z ekonomických důvodů a oddělení proběhlo většinou bezproblémově vzájemnou dohodou. Jelikož se oddělené obce domnívaly, že jim původní obce nedávaly adekvátní díl finančních prostředků, po oddělení se většina nově vzniklých obcí domnívá, že jsou na tom finančně lépe. Pokud se ale podíváme na možnosti získání finančních prostředků z veřejných rozpočtů (včetně fondů EU), nově vzniklé obce udávají, že mají ztížený přístup k těmto zdrojům. LITERATURA 1. KOUDELKA, Z. Obce a kraje podle reformy veřejné správy v roce 2001. 2 vyd. Praha: Linde Praha a.s., 2001.423 s. ISBN 80-7201-272-X 2. ČSÚ (2006) Demografická příručka 2006. [online]. c2006, [cit. 30-05-2007] Dostupné z:
KONTAKT Ing. Robert Jahoda, Ph.D. Katedra veřejné ekonomie Ekonomicko správní fakulty Masarykova univerzita Lipová 41a, Brno 602 00 [email protected] Bc. Hana Škrobáčková Katedra veřejné ekonomie Ekonomicko správní fakulty Masarykova univerzita Lipová 41a, Brno 602 00 [email protected]
