JAARVERSLAG MIGRATIE 2013 SAMENVATTING

JAARVERSLAG MIGRATIE 2013 SAMENVATTING

Samenvatting Jaarverslag Migratie 2013

3 HOOFDSTUK I: MIGRATIE IN BELGIË – AANTALLEN EN STROMEN A. METHODOLOGIE In het Jaarverslag Migratie worden de statistieken over migratiestromen en de gegevens over migrantenstocks apart voorgesteld: - De migratiestromen hebben betrekking op het aantal personen dat in de loop van een jaar het land binnenkomt (immigraties) en het aantal personen dat vertrekt (emigraties); - De migrantenstocks verwijzen naar het aantal immigranten dat op een welbepaalde datum in een land aanwezig is. Het gaat, met andere woorden, om een soort „foto‟ van de geïmmigreerde of vreemde populatie op een bepaald ogenblik. De statistieken die in dit Jaarverslag worden voorgesteld, zijn afkomstig van verschillende bronnen, met als voornaamste: het Rijksregister (RR) (dat de gegevens van het Bevolkingsregister, het Vreemdelingenregister en het Wachtregister bijeenbrengt en die door de Algemene Directie Statistiek en Economische Informatie (ADSEI) worden gepubliceerd) en de databank van de Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ). B. MIGRATIESTROMEN VAN EN NAAR BELGIË De laatste drie decennia vertonen zowel de immigratie- als de emigratietendensen een duidelijke toename van de migratiebewegingen van vreemdelingen. Sinds de jaren 2000 is die toename opvallend sterk. In 2011 kwamen 138.071 vreemdelingen het land binnen tegenover 62.909 in het jaar 2000 (zie onderstaande figuur). In 2012 werd echter gebroken met die trend en werd een daling van 10% van het aantal internationale immigraties vastgesteld in vergelijking met 2011. In 2012 werden in België immers 124.717 immigraties van vreemdelingen opgetekend, of 13.354 minder dan in 2011. Dit is de eerste aanwijsbare daling van de immigratie in de afgelopen twee decennia. In de komende jaren zal moeten blijken of dit de weerspiegeling is van een omkering van de tendens op langere termijn. Evolutie van het aantal immigraties en emigraties van vreemdelingen, 1948-2012 (Bron: RR-ADSEI)

160,000 140,000 120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0 -20,000 -40,000

Internationale emigraties Internationale immigraties

1948 1952 1956 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012

Migratiesaldo

In dit stadium is het moeilijk om verregaande conclusies te trekken over de daling van de immigraties in 2012, hoewel meerdere elementen in die richting wijzen: de cijfers over de gezinshereniging vertonen een daling en ook het aantal erkenningen van de status van vluchteling en het aantal regularisaties gaan in dalende lijn. Momenteel is de immigratie in België vooral een Europese immigratie. Op de 124.717 immigraties die in 2012 werden geregistreerd, hadden er 48.854 (of 39%) betrekking op burgers van de EU-15, 29.626 (of 24%) op burgers van de 12 nieuwe lidstaten en 7.757 (of 6%) op Europeanen van buiten de EU (Turkije meegerekend). Samenvatting Jaarverslag Migratie 2013

4 Sinds de toetreding van nieuwe lidstaten tot de EU in 2004 en 2007, wordt een nooit geziene toename van immigraties uit die landen vastgesteld. Hun aandeel is tussen 2003 en 2012 meer dan verdriedubbeld, van 7% naar 24%. Uiteindelijk wordt de sterke daling van het aantal immigraties in 2012 verklaard door een grote vermindering van de immigratie uit derde landen, terwijl de immigratie uit de EU-landen blijft stijgen.

C. VREEMDE POPULATIE OF POPULATIE VAN VREEMDE AFKOMST IN BELGIË (STOCKS) Volgens schattingen van de UCL waren er op 1 januari 2013 van de 11.099.554 inwoners in België 2.113.625 personen (of 19%) die als vreemdeling geboren zijn. Die populatie telde enerzijds 1.195.122 personen met een vreemde nationaliteit (of zowat 11% van de totale populatie die op die datum in België verbleef) en anderzijds 918.503 personen die Belg zijn geworden (of 8% van de totale in België verblijvende populatie). Typologie van de vreemde populatie bij geboorte, volgens de nationaliteit bij de geboorte en de laatste a b geregistreerde nationaliteit op 1 januari 2013 (Bronnen: RR-ADSEI; cijfers gepubliceerd door de ADSEI ; schattingen op basis van de gegevens van RR-ADSEI (berekeningen: S. Vause, UCL))

Totale populatie die in België verblijft 11.099.554a

Vreemde populatie bij geboorte 2.113.625b

Burgers van de EU-27 1.094.318b Vreemdelin gen

805.319a

Belg geworden 288.999b

Populatie met een vreemde nationaliteit 1.195.122a

Derdelanders 1.019.307b Vreemdelin gen

389.803a

Belg geworden 629.504b

Belg geworden vreemdelingen 918.503b

Belg bij geboorte 8.985.929b

Op 1 januari 2013 waren 67% van de personen met een vreemde nationaliteit afkomstig uit een EU-land. De verkrijging van de Belgische nationaliteit, daarentegen, had minder vaak betrekking op de Europese burgers. Volgens schattingen waren immers 69% van de vreemdelingen bij de geboorte die Belg zijn geworden afkomstig uit een derde land.


5 HOOFDSTUK II: TOEGANG TOT HET GRONDGEBIED A. CIJFERS De redenen waarom personen een visumaanvraag indienen, geven indirect inzicht in de verschillende immigratiemechanismen door een onderscheid te maken tussen visumaanvragen wegens familiale, studie- of werkredenen. Er bestaan voornamelijk twee visumtypes: het “visum C” voor kort verblijf, of maximum 90 dagen, en het “visum D” voor lang verblijf, of meer dan 90 dagen. De visumstatistieken voor het jaar 2013 tonen enerzijds aan dat het bij een overweldigende meerderheid van de aangevraagde visa om visa voor kort verblijf gaat. Van de 253.329 (negatieve of positieve) beslissingen die in 2013 werden genomen, hadden er 222.504 (of 87,8% van het totale aantal beslissingen) betrekking op visa die werden aangevraagd voor een verblijf van minder dan drie maanden. Anderzijds is een grote meerderheid van de beslissingen positief (83,2%). De twee voornaamste nationaliteiten van de personen aan wie in 2013 een visum voor kort verblijf werd afgegeven, waren Indiërs (20,8%) en Russen (10,7%). Bij de visa die werden uitgereikt voor lang verblijf, valt het op dat de grote meerderheid van de visumaanvragers afkomstig is uit het Aziatische (40%) en het Afrikaanse continent (32%). Daarna volgen de landen van Europa (13%), Noord-Amerika (8%) en Latijns-Amerika (7%). De nationaliteit van de visumaanvragers en de motieven voor de aflevering van de visa hangen zeer nauw samen en beide kenmerken moeten dus samen worden bestudeerd. Verdeling van de in 2013 afgeleverde visa voor lang verblijf volgens verblijfsmotief en per nationaliteitengroep (N totaal=23.018) (Bron: Visumdatabank, FOD Buitenlandse Zaken. Berekeningen: S. Vause, UCL) Landen uit Azië (N=9.151)

27%

Landen uit Afrika (N=7.439) 4% Landen uit Europa (N=2.700) Landen uit Noord-Amerika (N=1.943)

35%

31%

17%

27%

19%

21%

Gemiddelde alle regio's (N=23.018)

33% 51% 66%

45%

16%

22% 27%

17%

15%

Landen uit Latijns-Amerika (N=1.579) 5% 9% 8% Landen uit Oceanië (N=198)

8%

28%

11%

34%

14%

30%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%100% Professioneel Gezinshereniging (art. 10 en 10bis) Gezinshereniging (art. 40bis en 40ter) Studies Officieel, Politiek Stage of opleiding Andere

Voor alle nationaliteiten samen genomen, steken drie grote types van verblijfsmotieven er bovenuit: gezinshereniging (42%), studies (30%) en werk (16%). Sommige verschillen houden verband met de herkomst van de visumaanvragers. Zo is het aandeel onderdanen van Afrikaanse landen die een visum hebben verkregen op basis van gezinshereniging relatief groot in vergelijking met dat van de onderdanen van de andere regio‟s. Voor de onderdanen van Aziatische landen is het dan weer kenmerkend dat een groter dan gemiddeld aandeel visa wordt verkregen om beroepsredenen. De onderdanen van het Amerikaanse continent (Noord- Amerika en Latijns-Amerika), ten slotte, onderscheiden zich van de andere nationaliteiten door het feit dat de meeste visa voor lang verblijf aan hen worden afgeleverd om studieredenen. Samenvatting Jaarverslag Migratie 2013

6 B. RECENTE ONTWIKKELINGEN Het jaar 2013 werd getekend door de scheepsramp die op 3 oktober voor de kust van het Italiaanse eiland Lampedusa plaatsvond en waarbij honderden Afrikaanse migranten en asielzoekers het leven lieten. In de nasleep van die ramp werden er maatregelen genomen om de controles aan de buitengrenzen op te drijven en werden voorstellen voor een efficiënter grensbeheer - die al in de pijplijn zaten - sneller aangenomen. Het gaat hier over de oprichting van een taskforce onder leiding van de Europese Commissie die belast is met de versterking op korte en middellange termijn van de beleidsinstrumenten van de EU inzake grensbewaking; de goedkeuring van het nieuwe grensbewakingssysteem (Eurosur); de invoering van het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II); het voorstel tot oprichting van een ‘smart border’ systeem; de invoering van een evaluatiemechanisme voor het Schengenacquis en de goedkeuring van een verordening die voorziet in de mogelijkheid van een tijdelijke herinvoering, onder bepaalde voorwaarden, van controles aan de binnengrenzen. Daarnaast werd het jaar 2013 ook nog gekenmerkt door de uitbreiding op 1 juli 2013 van de EU met een nieuwe lidstaat, namelijk Kroatië.

C. UITDAGING ONDER DE LOEP: VISA VOOR KORT VERBLIJF VOOR FAMILIEBEZOEK In deze analyse maakt het Centrum de hypothese dat de gecombineerde effecten van de recente hervormingen van het vreemdelingenrecht in België indirecte gevolgen hebben op het recht om familiebezoek (voor korte duur ) te ontvangen. Dit recht wordt hierdoor aangetast voor alle personen die in België verblijven, met inbegrip van de Belgen die familieleden hebben die buiten de Europese Unie gevestigd zijn. Er moeten dus garanties worden geboden om Belgische staatsburgers – en bij uitbreiding iedereen die op het Belgische grondgebied verblijft – de mogelijkheid te bieden normale familierelaties te onderhouden, met inbegrip van het recht om bezoek van hun ouders te ontvangen. Deze problematiek wordt trouwens aangesneden in het voorstel tot herziening en wijziging van de Europese Verordening tot instelling van een gemeenschappelijke visumcode. Die tekst introduceert met name bepaalde procedurele versoepelingen om nabije familieleden de mogelijkheid te bieden EU-burgers te bezoeken. Als afsluiting van dit hoofdstuk problematiseert een externe bijdrage van Federica Infantino (Université d‟Europe, ULB) het gebruik van het afgiftebeleid van visa als instrument in de strijd tegen schijnpartnerschappen. Hoewel het recht om te huwen en het recht op gezinsleven door een hele reeks internationale verdragen worden gewaarborgd, worden huwelijken die de migratie van een van de echtgenoten inhouden steeds strenger gecontroleerd door de verantwoordelijke administraties. Dit is in België het geval, alsook in sommige andere Europese landen. De bureaucratische actie haalt daarvoor twee tegenstrijdige doelstellingen aan: de grenzen beheersen en de uitoefening van de grondrechten waarborgen. Hoewel het visumbeleid een oude controlestrategie op afstand van de immigratie is, bestaat de nieuwigheid van deze oude strategie erin dat de controlepraktijken van de migratie aan de (naar het buitenland) verplaatste grenzen (de diplomatieke en consulaire posten) niet alleen tot doel hebben om de illegale migratie uit te filteren, maar ook de legale en ongewenste migratie. Dat uitfilteren gebeurt niet alleen door geen visa af te geven aan vreemdelingen: het wordt eveneens toegepast op Belgen, zoals de voorwaarden voor de verkrijging van een attest van geen huwelijksbeletsel duidelijk aantonen.


7 HOOFDSTUK III: WETTELIJK VERBLIJF III.1: INTERNATIONALE BESCHERMING A. CIJFERS De daling van het aantal asielaanvragers die werd opgetekend tussen 2011 en 2012 zette zich verder in 2013. Tussen 2012 en 2013 ging het om een daling van 25%: 21.225 in 2013 t.a.v. 28.285 in 2012. In 2011 werden nog 32.270 asielaanvragers geregistreerd (Eurostat-gegevens). Die asielaanvragers komen voornamelijk uit Afghanistan, Guinee, DR Congo, Rusland en Syrië. Kosovo en Albanië, die op de lijst van „veilige landen‟ staan, behoren tot de tien voornaamste herkomstlanden voor asielaanvragers. De sterke daling van het aantal asielaanvragers in België doet zich voor op een moment dat het totaal aantal asielaanvragers in de hele Europese Unie (en in de meerderheid van de landen) gestegen is: Eurostatgegevens tonen een stijging van 30% tussen 2012 en 2013, van 336.015 naar meer dan 435.000. Van de voornaamste landen die asielaanvragers opnemen is België het enige EU-land waar in 2013 het aantal asielaanvragers daalde ten aanzien van 2012. Aantal asielaanvragers (met inbegrip van personen die hen vergezellen) voor de voornaamste landen van de EU-27 in termen van asielaanvragen in 2012 en 2013 (Bron: Eurostat. Berekeningen: S. Vause, UCL) Stijging tussen Landen 2012 2013 2012 en 2013 77.660 126.995 +64% Duitsland Frankrijk

61.460

66.265

+8%

Zweden

43.945

54.365

+24%

Groot-Brittannië

28.895

31.100

+8%

Italië België

17.345 28.285

27.930 21.225

+61% -25%

Hongarije Nederland (v)

2.155

18.900

+777%

13.105

17.160

+31%

Oostenrijk

11.060

14.455

+31%

Polen

6.540

6.890

+5%

EU-27

336.015

435.615

+30%

In België werden in 2013 18.193 asielbeslissingen genomen door het Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen. In 2.986 gevallen werd het statuut van vluchteling erkend (16%) en 1.951 gevallen hebben geleid tot de toekenning van het statuut van subsidiaire bescherming (11%). Dit is een zogenaamd conjunctureel erkenningspercentage. Het geeft de verhouding weer tussen het aantal positieve beslissingen genomen in 2013 t.a.v. het totaal aantal genomen beslissingen in 2013. Nochtans kunnen de beslissingen die in één jaar worden genomen, betrekking hebben op aanvragen die in voorgaande jaren zijn ingediend. Daarom berekent het Centrum in het Jaarverslag Migratie ook erkenningspercentages per cohorte op basis van gegevens uit het Wachtregister. Na een kantelpunt in 2012, was het opvangnetwerk van Fedasil in 2013 uit de jarenlange crisis van verzadiging. Uit de cijfers van Fedasil blijkt dat in 2013, 22.235 personen vroegen om een opvangplaats (t.a.v. 29.975 in 2012 en 32.574 in 2011). Daarvan hebben er 15.455 (70%) een opvangplaats gekregen, 6.780 personen (30%) werden als „no show‟ geregistreerd. Het ging om personen die er zelf voor kozen geen opvang te vragen, maar ook om personen die na een meervoudige asielaanvraag geen recht op opvang hadden.


8 B. RECENTE ONTWIKKELINGEN De recente ontwikkelingen op Europees niveau omvatten zowel de wetgevende ontwikkelingen met een stand van zaken betreffende het Gemeenschappelijk Europees asielstelsel (CEAS) als ontwikkelingen op vlak van jurisprudentie van het Hof van Justitie (HvJEU) en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). De besproken zaken betreffen de toepassing van de Dublinverordening (HvJEU en EHRM), financiële steun voor asielzoekers, een interpretatie van het begrip „binnenlands gewapend conflict‟ in het EU-asielrecht (beide HvJEU), en de medische bescherming (EHRM). De ontwikkelingen op Belgisch niveau gaan onder meer over de wijzigingen in de asielprocedure en het – beroep, de veilige herkomstlanden (hernieuwing lijst en rechtspraak), een analyse over een geval van uitlevering van een Turkse onderdaan, de start van het structureel hervestigingsprogramma, wijzigingen op vlak van opvang, rechtspraak van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen en van de Raad van State die zorgden voor een afbakening waarbinnen de verzoeken 9ter behandeld moeten worden en het ontwerp tot ratificatie van het VN verdrag tot beperking van staatloosheid van 1961. C. UITDAGING ONDER DE LOEP: INTERNATIONALE BESCHERMING OP BASIS VAN SEKSUELE GEAARDHEID Elk jaar verlaten holebi‟s hun land van herkomst omdat ze vervolging vrezen vanwege hun seksuele geaardheid. Op homoseksualiteit en/of homoseksuele handelingen staat in meer dan 70 landen een gevangenisstraf en in een aantal landen zelfs de doodstraf. De meeste van die landen liggen in Afrika. Vervolging op basis van seksuele geaardheid kan aanleiding geven tot internationale bescherming. Op basis van het VN-Vluchtelingenverdrag en de Europese kwalificatierichtlijn kan de vluchtelingenstatus toegekend worden wanneer er sprake is van een gegronde vrees voor vervolging wegens het behoren tot een bepaalde sociale groep. Sinds de herschikking van de kwalificatierichtlijn stelt hij uitdrukkelijk dat “afhankelijk van de omstandigheden in het land van herkomst een specifieke sociale groep een groep kan zijn die als gemeenschappelijk kenmerk seksuele gerichtheid heeft”. Die wijziging zal een belangrijke invloed hebben in die lidstaten waar seksuele geaardheid voordien niet erkend werd als vervolgingsgrond – in tegenstelling tot in België. Naar Belgisch recht kunnen homoseksuele asielzoekers internationale bescherming vragen. In de praktijk was seksuele geaardheid in België al langer een beschermingsgrond – maar sinds 1 september 2013, naar aanleiding van de omzetting van de herschikking van de kwalificatierichtlijn, staat in de wet nu ook expliciet dat het om een groep kan gaan die als gemeenschappelijk kenmerk seksuele geaardheid of genderidentiteit heeft. In de „Uitdaging onder de loep‟ in het Jaarverslag wordt vooreerst ingegaan op een belangrijk arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 7 november 2013. In dat arrest gaf het Hof meer duidelijkheid over homoseksuele geaardheid als mogelijke grond van vervolging. Ondanks de minimumnormen die de kwalificatierichtlijn voorschrijft, worden de asielaanvragen van holebi‟s in de lidstaten immers heel verschillend behandeld. Het Hof oordeelde dat vaststaat dat de seksuele geaardheid van een persoon een dermate fundamenteel kenmerk voor de identiteit van de betrokkene is, dat van hem niet mag worden geëist dat hij dit opgeeft, of dat hij dit verborgen houdt of zich terughoudend opstelt om vervolging te vermijden. Om te kunnen spreken van vervolging in de zin van het VN-Vluchtelingenverdrag moeten de daden van vervolging zo ernstig zijn en zo vaak voorkomen dat ze de grondrechten van een holebi-asielzoeker ernstig schenden. Het enkele feit dat homoseksuele gedragingen strafbaar zijn in het land van herkomst zal dus niet volstaan om te spreken van een daad van vervolging. De nationale autoriteiten moeten vaststellen in welke mate er een effectief vervolgingsbeleid wordt gevoerd. Opvallend is dat tussen 2009 en 2012 het aantal asielaanvragen in België op basis van het motief seksuele geaardheid verdrievoudigde. Vervolgens wordt dan ook - in het licht van dat arrest - de Belgische praktijk bekeken. In het Jaarverslag wordt één aspect belicht: hoe evalueert de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RvV) de strafbaarstelling van homoseksuele gedragingen als een daad van vervolging? Uit de beperkte lezing van de rechtspraak blijkt dat de RvV, conform het arrest, verder gaat dan alleen vast te stellen in welke mate er een effectief vervolgingsbeleid wordt gevoerd in de landen van herkomst waar homoseksuele gedragingen strafbaar zijn. De Raad kijkt ook naar de maatschappelijke context van de homoseksuele asielzoeker in zijn land van herkomst. Samenvatting Jaarverslag Migratie 2013

9 III.2: RECHT OP GEZINSLEVEN A. CIJFERS In dit Jaarverslag Migratie wijzen verscheidene cijfers duidelijk op een vermindering van het aantal gezinsherenigingen in de afgelopen jaren. Tussen 2011 en 2012 ging het aantal visa voor gezinshereniging met 30% omlaag. Die daling weerspiegelt zeer waarschijnlijk de effecten van de nieuwe wet op de gezinshereniging die op 22 september 2011 in werking is getreden. Uit de statistieken van het jaar 2013 blijkt opnieuw een lichte daling: 9.816 afgeleverde visa voor gezinshereniging in 2013 tegenover 10.332 in 2012 (-5%). Die lichte daling wordt voornamelijk verklaard door een vermindering van het totale aantal beslissingen en niet door een stijging van het aantal weigeringen zoals in 2012 het geval was (zie onderstaande tabel). Er kan worden uitgegaan van de veronderstelling dat die vermindering van het aantal beslissingen een weerspiegeling is van een vermindering van het aantal visumaanvragen. Er mag immers worden aangenomen dat de strengere voorwaarden die door de nieuwe wet op de gezinshereniging werden ingevoerd ongetwijfeld beter gekend zijn en daardoor tot een daling van het aantal aanvragen hebben geleid. Aantal en percentage geweigerde visa volgens de reden van de visumaanvraag, 2011-2013 (Bron: visumgegevens, FOD Buitenlandse Zaken. Berekeningen: S. Vause, UCL) 2011

2012

2013

Totaal aantal beslissing en

Weigering en in verhouding tot totaal aantal beslissinge n





MVV Werkvergunning, professionele kaart

3.501

2%

3.322

2%

3.507

1%

MVV Gezinshereniging (art. 10 en 10bis)

10.785

26%

11.202

41%

9.112

29%

9.772

32%

7.675

52%

5.959

44%

8.947

26%

9.135

25%

9.269

24%

2.814

8%

2.982

10%

3.040

9%

225.109

14%

224.002

16%

222.753

15%

Visa lang verblijf (type D)

MVV Gezinshereniging (art. 40bis en 40ter) MVV Studies Andere visa lang verblijf Visa kort verblijf (type C)

De visa voor gezinshereniging verschillen trouwens van andere visumtypes om twee redenen: ze worden vaker geweigerd dan de andere en de behandelingstermijn is langer. In 2013 werd, net als in 2012, wel een vermindering vastgesteld van de behandelingsduur van de visa gezinshereniging. Dit lijkt erop te wijzen dat de hervorming van 2011, die de termijn heeft verkort waarbinnen een beslissing moet worden genomen over visa voor gezinshereniging, haar vruchten afwerpt en de behandelingstermijn van visumaanvragen van dit type effectief korter is geworden. B. RECENTE ONTWIKKELINGEN Op Europees niveau hebben zowel de Commissie als het Hof van Justitie van de Europese Unie verder de voorwaarden gepreciseerd die de lidstaten moeten naleven met betrekking tot het recht op gezinsleven van de EU-burgers en de derdelanders. Op Belgisch niveau moeten voor het jaar 2013 twee punten worden benadrukt. Enerzijds werd er een wet goedgekeurd die de strijd tegen schijnhuwelijken en schijnwettelijke samenwoningen versterkt. Die wet heeft tot doel om de schijnwettelijke samenwoning gelijk te stellen met het schijnhuwelijk en om de controletermijnen te verlengen waarover de overheid beschikt om de echtheid van de voorgenomen verbintenis te onderzoeken. Ook voert de wet het attest van geen huwelijksbeletsel in dat een Belg op vraag van een buitenlandse overheid moet voorleggen indien hij in het huwelijk wenst te treden voor die buitenlandse overheid. Het attest vraagt de Belg aan bij de Belgische diplomatieke post ter plaatse, die een onderzoek kan uitvoeren naar het voorgenomen huwelijk. Om de doeltreffendheid van die bepalingen te verhogen, wordt een uitwisseling van informatie tussen de ambtenaren van de burgerlijke stand, de parketten en de DVZ georganiseerd via de bevolkingsregisters. Samenvatting Jaarverslag Migratie 2013

10 Anderzijds heeft het Grondwettelijk Hof een lang en belangrijk arrest gewezen over de grondwettigheid van de wet die de voorwaarden van de gezinshereniging strenger maakt. Die wet had een inkomensvoorwaarde ingevoerd voor gezinshereniging (vastgesteld op 120% van het leefloon voor gezinnen, namelijk 1.307,78 € op 1 september 2013) en zorgde voor een opheffing van de gelijkstelling tussen de Belgische burger met de EUburger. In meerdere opzichten wordt de Belg nu als een derdelander behandeld, om niet te zeggen strenger. Het Hof heeft drie bepalingen van de wet vernietigd, een leemte in de wet aan het licht gebracht en talrijke verzoenende interpretaties voorgesteld. Het heeft geoordeeld dat deze wet, voor het grootste deel, in overeenstemming was met de Grondwet en met het internationale recht. Het Centrum neemt akte van het arrest van het Hof maar blijft van oordeel dat de wet op minstens drie punten problemen stelt: het bedrag van de inkomensvoorwaarde, de minder gunstige behandeling van de Belgen in vergelijking met de andere Europese burgers en het feit dat geen rekening wordt gehouden met bepaalde categorieën van personen, bijvoorbeeld de personen met een handicap. Het arrest van het Grondwettelijk Hof sluit het juridische debat dat de eerbiediging van het internationale recht en van het Europese recht behandelt niet af. C. UITDAGING ONDER DE LOEP: HET RECHT OP GEZINSHERENIGING VAN BUITENLANDSE OUDERS VAN EUROPESE KINDEREN Naast dit juridische debat, stelt het Centrum vast dat het arrest van het Grondwettelijk Hof belangrijke wijzigingen inhoudt die een optreden van de wetgever vereisen. Behalve de vernietigde bepalingen die moeten worden aangepast door een wet, zou het ook aangewezen zijn om de tekst te verduidelijken conform de talrijke verzoenende interpretaties geformuleerd door het Hof. Dit betekent dat de administratie beginselen moet toepassen die niet letterlijk in de wettekst staan en die soms zelfs ingaan tegen de letter ervan. Het Centrum beveelt dus aan de wet te hervormen om de bepalingen met betrekking tot gezinshereniging te verduidelijken zodat de wet leesbaar, voor iedereen bevattelijk en toepasbaar wordt. Deze aanbeveling kadert in een ruimere aanbeveling betreffende de codificering of de coördinatie van de wet van 15 december 1980. Door de opeenvolgende hervormingen is die wet immers bijzonder onoverzichtelijk en moeilijk leesbaar geworden en bevat een aantal incoherenties tussen de verschillende mechanismen. Om die redenen had de vorige regering in haar regeringsverklaring voorzien om een dergelijke wetswijziging door te voeren. Die verbintenis is dode letter gebleven. Het Centrum beveelt aan om dit werk opnieuw op stapel te zetten en er alles aan te doen om een wetboek van vreemdelingenrecht uit te werken dat de wetgeving bevattelijk maakt, herstelt, vervolledigt en laat aansluiten op andere normen die er verband mee houden.


11 III.3: ECONOMISCHE MIGRATIE EN VRIJ VERKEER A. CIJFERS Rekening houdende met de gegevensbronnen die hier worden aangeboord, is dit hoofdstuk van het jaarverslag geen weerspiegeling van economische immigratie in de brede zin, noch van de algemene activiteitsgraad van de vreemdelingen, maar geeft het gewoon een aanwijzing over de tewerkstelling van sommige buitenlandse werknemers. Het motief „economische migratie‟ vertegenwoordigde 8% van alle geldige verblijfstitels op 31 december 2012 en 10% van alle eerste verblijfstitels die in de loop van 2012 werden uitgereikt. Zowel in de statistieken over alle geldige titels als in die over de eerste verblijfstitels zijn de voornaamste nationaliteiten aan wie de titels om economische redenen werden afgegeven Marokkanen, Turken, Amerikanen, Indiërs, Japanners en Chinezen. Bij de aflevering van de arbeidskaarten kunnen belangrijke regionale verschillen worden vastgesteld: 60% van de kaarten worden afgeleverd in het Vlaamse Gewest, tegenover 20% in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en 20% in het Waalse Gewest. Dit verschil is nog groter wanneer alleen de arbeidskaarten B in aanmerking worden genomen. Aantal afgeleverde eerste arbeidskaarten (A, B en C) en hernieuwingen van arbeidskaarten per Gewest, 2012 (Bron: FOD Werkgelegenheid) Brussels Vlaams Hoofdstedelijk Gewest Gewest

Waals Gewest

Duitstalige Totaal Gemeenschap

%

Arbeidskaart A

102

154

65

1

322

0,5%

Arbeidskaart B

7.508

25.922

3.297

77

36.804

57,0%

kaarten

3.576

9.830

1.760

38

15.204

23,5%

Hernieuwingen

3.932

16.092

1.537

39

21.600

33,4%

ste

1

Arbeidskaart C

5.915

12.682

8.631

252

27.480

42,5%

kaarten

4.628

6.136

5.962

-

16.726

25,9%

Hernieuwingen

1.287

6.546

2.669

-

10.502

16,3%

Totaal

13.525

38.758

11.993

330

64.606

100,0%

%

20,9%

60,0%

18,6%

0,5%

100,0%

ste

1

B. RECENTE ONTWIKKELINGEN De instellingen van de Europese Unie hebben een richtlijn over seizoenarbeiders goedgekeurd. Die moet tegen het najaar van 2016 in Belgisch recht zijn omgezet. Daarnaast lopen er nog onderhandelingen over een richtlijn met betrekking tot derdelanders die binnen een onderneming worden overgeplaatst (gedetacheerd) en over de bepalingen met betrekking tot bezoldigde stagiairs. Wat het vrije verkeer betreft, wordt er eveneens verder onderhandeld over een voorstel van richtlijn om de praktische uitoefening van de rechten toegestaan aan EU-werknemers te verbeteren. Op 1 juli 2013 trad Kroatië toe tot de Europese Unie. België heeft besloten om overgangsmaatregelen te nemen en beperkingen op te leggen aan de toegang tot de Belgische arbeidsmarkt voor Kroatische staatsburgers. Die beperkingen zullen gelden tot 30 juni 2015 en kunnen onder bepaalde voorwaarden tweemaal worden verlengd (eerst voor een periode van drie jaar en daarna nog eens voor twee jaar). De teksten met betrekking tot de Zesde Staatshervorming werden eind 2013 aangenomen. Voortaan zijn de gewesten bevoegd voor de regelgeving, de toepassing, de controle en de handhaving van de regelgeving met betrekking tot de tewerkstelling van buitenlandse arbeidskrachten, behalve voor de arbeidskaarten afgeleverd in het kader van de specifieke verblijfssituatie van de vreemdelingen, waarvoor de federale overheid bevoegd blijft. Samenvatting Jaarverslag Migratie 2013

12 Het is nog onduidelijk hoe die overheveling concreet zal gebeuren. De moeilijkheid om die materies tussen verschillende entiteiten op te splitsen, brengt een aanzienlijk aantal vragen met zich mee waarop op dit ogenblik nog geen antwoord is gegeven. Het lijkt echter vanzelfsprekend dat er bij de concrete uitwerking van de regionalisering van deze materie nood zal zijn aan overleg en duidelijke afspraken tussen de gewesten onderling, maar ook tussen de gewesten en de federale overheid. C. UITDAGING ONDER DE LOEP: DE OMZETTING VAN DE SANCTIERICHTLIJN In het kader van de wet van 11 februari 2013 die de richtlijn 2009/52/EG, de zogenaamde „sanctierichtlijn‟ omzet, werd aan het Centrum de bevoegdheid verleend om in rechte op te treden om de effectieve uitbetaling van achterstallig loon te waarborgen voor werknemers van een derde land in onwettig verblijf. Behalve aan het Centrum verleent de wet deze bevoegdheid eveneens aan de representatieve werknemersorganisaties uit de privé- en de openbare sector en aan de representatieve werkgeversorganisaties. In de toekomst zullen bij Koninklijk Besluit nog andere organisaties kunnen worden aangeduid. Die nieuwe bevoegdheid – die uitgeoefend kan worden zonder dat de betrokken werknemer toestemming moet geven-, ontneemt deze het recht niet om zelf in rechte op te treden op basis van de wet betreffende de bescherming van het loon van werknemers of de wet betreffende de arbeidsovereenkomsten. Er dient te worden opgemerkt dat er ook buitengerechtelijke middelen bestaan om nog verschuldigd loon te recupereren, met name via de Algemene Directie Toezicht op de Sociale Wetten (TSW) van de FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg. Door haar wettelijke opdrachten is deze immers al bevoegd om achterstallig loon in te vorderen zonder dat de werknemer daarvoor een burgerlijke vordering moet instellen. Aan de inwerkingtreding van de wet is geen raadpleging met de betrokken partners voorafgegaan over de praktische aspecten en de financiële middelen die de uitoefening van deze nieuwe bevoegdheid met zich meebrengt. Het gebrek aan bijkomende middelen voor de aangeduide organisaties verplicht elk van de actoren er nochtans toe om een prioriteitenlijst van de te behandelen dossiers op te stellen. Overleg blijft dus noodzakelijk om die prioriteiten op elkaar af te stemmen en te garanderen dat deze dienst toegankelijk is voor alle betrokken werknemers. Ook dient er nog een goed doorverwijzingsmechanisme van de dossiers tussen de verschillende organisaties te worden uitgewerkt. Daarnaast moet ook aan de begeleiding en aan de informatie voor de werknemers in onwettig verblijf een heel bijzondere aandacht worden geschonken. Twee elementen worden naar voren geschoven om een efficiënte en effectieve uitbetaling van achterstallige lonen te kunnen waarborgen. Enerzijds moet de werknemer in onwettig verblijf de mogelijkheid hebben zich tot een politie- of inspectiedienst te wenden om een klacht in te dienen, zonder dat hij schrik hoeft te hebben om te worden uitgewezen. De Dienst Vreemdelingenzaken heeft al officieus de verbintenis aangegaan om niet over te gaan tot de aanhouding van een vreemdeling in irregulier verblijf die zelf contact opneemt met een politiedienst om een klacht in te dienen. Die officieuze handelswijze zou echter kunnen worden versterkt, met name door een aanpassing van het verslag dat de politie aan de Dienst Vreemdelingenzaken moet overmaken. Anderzijds is het nuttig dat de wetgever nadenkt, zoals door de sanctierichtlijn is toegestaan, over de voorwaarden en de omstandigheden waaronder een tijdelijke verblijfsvergunning zou kunnen worden afgegeven aan sommige categorieën van werknemers, in het bijzonder wanneer deze zeer kwetsbaar zijn.


13 III.4: MIGRATIE OM STUDIEREDENEN A. CIJFERS Hieronder wordt stilgestaan bij de gegevens die Eurostat publiceert met betrekking tot de eerste verblijfstitels, uitgereikt aan derdelanders, om studieredenen. De cijfers tonen in 2012 een herstel in absolute cijfers van de eerste verblijfstitels om studieredenen. Ook het relatieve aandeel van de deze verblijfstitels is terug gestegen. Op basis van de cijfers van de afgiftes van verblijfsvergunningen afgeleverd na een beslissing van de Dienst Vreemdelingenzaken en de Ambassades in 2012 (6.900) en 2013 (7.060), verwachten we dat deze cijfers voor 2013 min of meer stabiel zullen blijven. Aantal eerste verblijfstitels uitgereikt aan derdelanders om studieredenen in België ten aanzien van het totaal van de uitgereikte eerste verblijfstitels (alle motieven) (Bronnen: DVZ en Eurostat) Eerste verblijfstitels om studieredenen

Eerste verblijfstitels alle redenen (totaal)

Percentage

2008

6.743

46.201

14,59%

2009

7.222

58.939

12,25%

2010

5.695

67.553

8,43%

2011

4.035

60.085

6,72%

2012

6.060

48.495

12,50%

B. RECENTE ONTWIKKELINGEN Op 25 maart nam de Europese Commissie een voorstel van richtlijn aan om toegangs- en verblijfsvoorwaarden van studenten, onderzoekers, uitwisselingsscholieren, betaalde en onbetaalde stagiairs, vrijwilligers en au pairs uit derde landen te reguleren. Over dat voorstel onderhandelen het Europese Parlement en de Raad nog. De hervorming die het regeerakkoord van 1 december 2011 aankondigde, waarbij de studietoegangscriteria voor vreemde studenten zullen worden toevertrouwd aan de Gemeenschappen, is nog niet doorgevoerd. Er is geen formeel verband tussen de bevoegdheidsoverdracht van het studiemigratiebeleid naar de gemeenschappen en het arbeidsmigratiebeleid naar de gewesten. Het voorstel van richtlijn geeft aan dat de omschakeling van een verblijf op basis van studies naar een verblijf op basis van werk makkelijker zou moeten worden.


14

C. UITDAGING ONDER DE LOEP Studiemigratie kende het laatste decennium weinig opmerkelijke evoluties, niet op het vlak van de migratiecijfers, noch op beleidsvlak. Misschien is de verhoging van de inschrijvingsgelden in de Franse Gemeenschap nog het meest ophefmakend. De recente ontwikkelingen zullen de beleidscontext wijzigen en een uitdaging vormen voor een betere afstemming tussen studiemigratie op arbeidsmigratie. Cijfermatige en onderbouwde kennis zijn nodig om te weten hoe studenten nu al hun intrede doen op de arbeidsmarkt, in welke sectoren en functies. Niet alleen de mogelijkheid van aansluiting op de arbeidsmarkt na de studies, maar ook de praktische toegang tot werk tijdens de studies kan beter worden geregeld voor studenten. De situatie van partners van studenten verdient ook aandacht, zij worden gedwongen tot volledige inactiviteit. Mits passende voorwaarden en strikte controle, kan hiermee mogelijks komaf gemaakt worden.


15 III.5: REGULARISATIE VAN VERBLIJF A. CIJFERS De regularisatiecijfers op basis van artikels 9bis en 9ter werden door de DVZ aan het Centrum geleverd door de DVZ. Deze cijfers tonen in 2013 in het algemeen een dalende tendens. De beginnende dalende tendens bij de 9bis- en 9ter-aanvragen in 2011 (17.771) en 2012 (16.412), wordt uitgesprokener in 2013 met 12.996 aanvragen (of 20% minder dan in 2012). Ook de verdeling tussen de aanvragen om humanitaire en om medische redenen wijzigde. Steeg het aantal 9ter-aanvragen in 2011 en 2012 (waardoor beide types aanvragen (9bis en 9ter) in ongeveer gelijke mate werden ingediend), dan daalde dit in 2013 aanzienlijk: één derde van de aanvragen werd om medisch redenen ingediend en twee derden om humanitaire redenen. Ook over het jaarlijks aantal genomen beslissingen worden statistieken gepubliceerd. In 2013 nam de DVZ 22.299 beslissingen (9bis + 9ter), ofwel 25% minder dan in 2011 en 2012. Sinds 2005 lag het percentage positieve beslissingen nooit zo laag: slechts 7% in 2013. Evolutie van het totale aantal beslissingen en van de percentages positieve en negatieve beslissingen (alle procedures door elkaar), 2005-2013 (Bron: DVZ. Berekeningen: S. Vause, UCL)

Tot slot kunnen de aanvragen en de beslissingen betrekking hebben op meerdere individuen. In 2013 leidden de 1.336 positieve beslissingen tot de regularisatie van 1.901 vreemdelingen (ofwel nagenoeg 60% minder dan in 2012). B. RECENTE ONTWIKKELINGEN In 2013 werden verschillende belangrijke arresten uitgesproken door de Raad van State (RvS) en de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RvV). De RvS bevestigde dat de beoordeling van de ontvankelijkheidsvoorwaarden in een humanitaire 9bis-aanvraag op het ogenblik van de beslissing moet gebeuren. Dit in tegenstelling tot een medische 9ter-aanvraag waar deze vereiste voldaan moet zijn op het ogenblik van indiening van de aanvraag. Deze bevestiging door de RvS Samenvatting Jaarverslag Migratie 2013

16 betekent echter geen uniformiteit in de rechtspraak aangezien de Nederlandstalige en Franstalige kamer niet dezelfde lijn volgen. De RvV sprak zich onder andere over twee situaties uit waarbij de DVZ de formele motiveringsplicht schendt: enerzijds door het gebruik van een standaardmotivering, anderzijds door de automatische afwijzing van medische elementen in een humanitaire 9bis-aanvraag. Eind 2012 voerde de staatssecretaris voor Asiel en Migratie een verstrenging in de beoordeling van twee regularisatiecriteria door via een interne instructie. Dit werd echter pas midden 2013 publiek bekend gemaakt. Bijgevolg rees in 2013 de vraag naar welke transparantie gehanteerd wordt in toepassing van de regularisatiecriteria. De Commissie van Advies voor vreemdelingen aan wie de bevoegde staatssecretaris een advies kan vragen in regularisatiedossiers, kwam in 2013 geen enkele keer samen, noch aan Nederlandstalige, noch aan Franstalige zijde. Op 3 april 2013 werd wel een Koninklijk Besluit gepubliceerd dat de nieuwe samenstelling van deze Commissie regelt. C. UITDAGING ONDER REGULARISATIECRITERIA

DE

LOEP:

REGLEMENTAIRE

VERANKERING

VAN

ENKELE

Drie van de regularisatiecriteria in de (vernietigde) instructie van 19 juli 2009 zijn vandaag opgenomen in de wet: de vreemdeling die ouder is van een Belgisch minderjarig kind en die een gezin vormt met dat kind, de vreemdeling die ouder is van een minderjarig kind dat een EU-burger is en de zogenaamde „andere familieleden‟ van een EU-burger (zoals geviseerd in het EU-recht). Al deze wetswijzigingen kwamen tot stand onder invloed van rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie. De andere criteria in deze instructie werden niet in wet omgezet. Het Centrum bespreekt in deze uitdaging de situatie van de vreemdelingen die voldoen aan de permanente criteria, maar laat de tijdelijke criteria buiten beschouwing. Vandaag blijkt dat deze overgebleven permanente criteria van de instructie enkel nog zouden worden toegepast op de aanvragen die ingediend werden tijdens de periode van oktober tot december in 2009 zoals voorzien in die instructie. Dit met uitzondering van het criterium dat een verblijfstitel toekent aan vreemdelingen die geen antwoord kregen op hun asielaanvraag binnen een redelijke termijn, dat momenteel wel toegepast zou worden, ongeacht het moment van indiening van de aanvraag. De vreemdelingen echter die aan een van deze permanente criteria (al dan niet lange asielprocedure) voldoen, bevinden zich in een situatie van grote rechtsonzekerheid en hebben geen recht op diverse procedurele waarborgen. Zelfs al legt het Europese recht tot op heden geen verplichtingen op in deze materie, getuigt het volgens het Centrum van goed bestuur om toch in te grijpen op deze punten om zo te verduidelijken welke aanpak nu en in de toekomst wordt gevolgd. Het Centrum nodigt de wetgever uit een denkoefening te maken over deze criteria om te bepalen of, door welk wettelijk toegestaan middel en in welke mate, het wenselijk is om een grotere rechtszekerheid en procedurele waarborgen te bieden aan de vreemdelingen die aan deze criteria voldoen. In elk geval staat het Centrum positief tegenover een wettelijke, of indien de wet dit toestaat, regelgevende verankering van de praktijk om personen wegens de onredelijke behandelingstermijn van hun verblijfsprocedure een verblijfsmachtiging toe te staan, waardoor gedetailleerde voorwaarden vastgelegd zouden kunnen worden. Een in de wet verankerd criterium, zou immers waarborgen bieden voor de toekomst.


17 HOOFDSTUK IV: TERUGKEER, DETENTIE EN VERWIJDERING A. CIJFERS Bij de cijfers in dit hoofdstuk over terugkeer, detentie en verwijderingen gaat het om vreemdelingen in irregulier verblijf of van wie de overheid meent dat ze niet aan de voorwaarden voldoen om toegang te krijgen tot het grondgebied. Het is echter moeilijk om de omvang van die populatie in België in kaart te brengen, omdat de beschikbare statistieken zeer onvolledig zijn. Dit verschijnsel wordt dus onderzocht aan de hand van indicatoren zoals het aantal terugdrijvingen, repatriëringen, gevallen van vrijwillige terugkeer of administratieve aanhoudingen. De terugdrijvingen aan de grens hebben betrekking op vreemdelingen en uitgeprocedeerde asielzoekers aan wie de toegang tot het Belgische grondgebied wordt geweigerd omdat ze niet aan de voorwaarden voldoen om toegang te krijgen tot het grondgebied. Terwijl in 2011 nog 2.735 terugdrijvingsbeslissingen werden genomen, een peil dat sinds 2003 niet meer was bereikt, werd de dalende tendens die in 2012 was ingezet in 2013 bevestigd, met in totaal 1.897 terugdrijvingsbeslissingen en 1.539 effectieve terugdrijvingen. Zelfstandig vrijwillig vertrek slaat op de situatie van vreemdelingen die besluiten om vrijwillig terug te keren, maar dan wel zonder ondersteuning. Sinds mei 2013 wordt dit vertrek gedeeltelijk in kaart gebracht voor personen die vertrekken vanuit luchthavens waar de vreemdelingen kenbaar kunnen maken dat ze het grondgebied verlaten. Op acht maanden tijd hebben 1.346 personen dit laten weten. Dit cijfer weerspiegelt echter slechts een deel van de gevallen van vrijwillig vertrek sinds mei 2013. Er kan van worden uitgegaan dat een aanzienlijk aantal nog altijd niet is geregistreerd. Begeleide vrijwillige terugkeer biedt vreemdelingen in irregulier verblijf die naar hun herkomstland willen terugkeren de mogelijkheid om daarbij ondersteuning te krijgen. Indien ze niet vrijwillig vertrekken of terugkeren, kunnen vreemdelingen in irregulier verblijf het voorwerp uitmaken van een repatriëring, met andere woorden een gedwongen terugkeer die door de Belgische administratieve overheden wordt uitgevoerd. Terwijl er een toename werd vastgesteld van het aantal begeleide vrijwillige terugkeerders sinds 2009, wordt 2013 gekenmerkt door een daling van bijna 19% in vergelijking met 2012. Parallel daarmee wordt de stijgende tendens bevestigd van het aantal repatriëringen dat sinds 2011 wordt vastgesteld, hoewel het totale aantal repatriëringen in 2013 (4.193) lager ligt dan het aantal gevallen van begeleide vrijwillige terugkeer (4.707). Evolutie van het aantal repatriëringen en gevallen van vrijwillige terugkeer, 1990-2013 (Bronnen: DVZ en OIM) 9.000 8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0

Repatriëringen

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

Begeleide vrijwillige terugkeer

Daarnaast heeft het aantal administratieve aanhoudingen van vreemdelingen in irregulier verblijf de afgelopen vijftien jaar nogal wat schommelingen gekend. In 2013 werden 17.762 administratieve aanhoudingen van vreemdelingen in irregulier verblijf genoteerd, die hebben geleid tot 1.884 opsluitingen zonder documenten, 1.594 opsluitingen met documenten en 14.284 bevelen om het grondgebied te verlaten (BGV‟s).


18 Tot slot werd in 2013 aan 9.235 personen een bevel om het grondgebied te verlaten afgeleverd dat vergezeld ging van een inreisverbod, hetzij als bijlage bij een negatieve beslissing tot verblijf, hetzij als gevolg van een administratieve aanhouding.

B. RECENTE ONTWIKKELINGEN Het deel dat aan de recente Europese ontwikkelingen is gewijd, behandelt de overnameovereenkomsten die in 2013 door de Europese Unie en door België werden gesloten of waarover werd onderhandeld. Daarna wordt de recente rechtspraak van het Europese Hof van Justitie met betrekking tot de terugkeerrichtlijn aangesneden. Dit heeft betrekking op 1) de criminalisering van het irregulier verblijf (Mbaye), 2) het toepassingsgebied van deze richtlijn (Arslan), 3) het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging (M.G., N.R.) en 4) het statuut van de inreisverboden voor onbepaalde tijd. Vervolgens worden de twee arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (Firoz Muneer en M.D.) met betrekking tot de beroepsprocedure voor de onderzoeksrechtbanken tegen een beslissing tot vrijheidsberoving onderzocht waarvoor België werd veroordeeld. Het Hof heeft geoordeeld dat er een schending was van het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel. Op Belgisch niveau wordt ingegaan op de voornaamste wetgevende en jurisprudentiële ontwikkelingen die betrekking hebben op het bevel om het grondgebied te verlaten en het inreisverbod, de effecten van een huwelijksaangifte of een verklaring van wettelijke samenwoning op de uitvoering van het bevel om het grondgebied te verlaten, het beroep bij uiterst dringende noodzakelijkheid en de verwijdering van beklaagde of veroordeelde vreemdelingen. Daarna wordt de kwestie van de detentieomstandigheden onderzocht, meer bepaald vanuit het oogpunt van de Klachtencommissie, de detentie van kwetsbare personen en de onderzoeken door de internationale organen die betrokken zijn bij het verbod op foltering. Daarna worden in dit hoofdstuk de ontwikkelingen geschetst met betrekking tot het terugkeertraject (wat het doelpubliek en de nieuwe terugkeerplaatsen in Holsbeek, de terugkeerwoningen en de detentie van kinderen betreft) en de gedwongen verwijderingen (de terugdrijvingen vanuit regionale luchthavens, de toepassing van het Verdrag van Chicago voor terugdrijvingen naar Turkije of het gebruik van Europese laissez-passers). Ook andere elementen worden behandeld, namelijk: de kwestie van de terugvordering van de repatriëringskosten van de verwijderde vreemdeling, de cijfers met betrekking tot het aantal beveiligde vluchten en het gebrek aan gegevens over de controle van de verwijderingsoperaties door de AIG. C. UITDAGING ONDER DE LOEP: OPENBARE ORDE, DETENTIE EN VERWIJDERING In het laatste deel van dit hoofdstuk, gaat het Centrum dieper in op het verband tussen het begrip openbare orde, de detentie en de verwijdering. Nadat de omtrekken van het begrip openbare orde in het recht werden geschetst evenals de interpretatie ervan door de Belgische autoriteiten in het kader van de verwijderingsbeslissingen, geeft het Centrum een overzicht van de praktische gevolgen van dit begrip (termijn om het grondgebied te verlaten, duur van het inreisverbod, detentieomstandigheden en verwijderingsprocedure). Om tot een duidelijkere definitie te komen van het begrip openbare orde, maakt het Centrum een synthese van de manier waarop dit begrip door de nationale en de internationale rechtbanken wordt gecontroleerd (Hof van Justitie van de Europese Unie en Europees Hof voor de Rechten van de Mens). Tot slot leidt deze analyse, met het Europese recht als inspiratiebron, tot de aanbeveling om in de wet van 15 december 1980 de notie van openbare orde en van nationale veiligheid te definiëren. Dit moet op een zodanige wijze gebeuren dat heldere en objectieve criteria de basis kunnen vormen van het gebruik van deze notie door de overheden. Die criteria moeten een volledige en gedetailleerde evaluatie toelaten van de proportionaliteit van de maatregel die genomen wordt in naam van de openbare orde, rekening houdende met het gedrag van de persoon, zijn grondrechten en de banden die hij heeft met de Belgische samenleving.


19 HOOFDSTUK V: VERSCHILLEN IN BEHANDELING A. RECENTE ONTWIKKELINGEN Het Centrum informeert hier over en analyseert de verschillen in behandeling die in de wet zijn opgenomen of in de praktijk voorkomen tussen sommige categorieën van vreemdelingen. Op Europees niveau is de voornaamste ontwikkeling een veroordeling van België door het Hof van Justitie van de Europese Unie. Om recht te hebben op een wachtuitkering, moet iemand minstens zes jaar hebben gestudeerd in een onderwijsinstelling opgericht, gesubsidieerd of erkend door een van de Belgische gemeenschappen. In de zaak Prete t. Onem (betreffende een EU-burger) heeft het Hof geoordeeld dat die voorwaarde een verkapte vorm van discriminatie op grond van nationaliteit was. Op Belgisch niveau werden in 2013 verscheidene maatregelen goedgekeurd die heel gericht specifieke groepen van vreemdelingen viseerden. Zo kondigde het Antwerpse stadsbestuur zijn voornemen aan om een taks van 250 € te heffen bij elke inschrijving van een vreemdeling in de gemeenteregisters. Dit initiatief werd door de provinciegouverneur van Antwerpen echter geschorst wegens strijdigheid met het Europese en internationale recht. Daarnaast werden vreemdelingen in onwettig verblijf in Vlaanderen uitgesloten van elke vorm van gesubsidieerd onderwijs voor volwassenen. Het Grondwettelijk Hof, waarvoor dit dossier aanhangig werd gemaakt, oordeelde dat het niet onredelijk was dat de wetgever dit onderwijs wilde voorbehouden aan personen die verondersteld zijn duurzaam of definitief in België gevestigd te zijn. Het Grondwettelijk Hof heeft daarentegen onlangs de omvang van het recht op maatschappelijke dienstverlening voor ernstig zieke vreemdelingen in irregulier verblijf nader bepaald. In de regel kan die dienstverlening worden beperkt tot dringende medische hulp. De maatschappelijke dienstverlening moet echter zonder beperkingen worden toegestaan aan een vreemdeling die om medische redenen in de absolute onmogelijkheid verkeert om gevolg te geven aan een bevel om het grondgebied te verlaten. Daarnaast moeten de OCMW‟s erover waken dat de personen die aan een ernstige ziekte lijden effectief alle preventieve en curatieve medische zorgen krijgen die noodzakelijk zijn om een reëel risico voor hun leven of hun fysieke integriteit te weren. Verder zullen de EU-burgers voortaan vijf jaar – en niet langer drie jaar – moeten wachten om een duurzaam verblijfsrecht te verkrijgen. Tijdens die vijf jaar kunnen ze hun verblijfsrecht verliezen wanneer ze een onredelijke belasting vormen voor het Belgische socialebijstandsstelsel. Ze worden eveneens uitgesloten van het leefloon en van elke vorm van maatschappelijke dienstverlening, met inbegrip van dringende medische hulp, tijdens de eerste drie maanden van hun verblijf in België (die beginnen tellen na hun toeristisch verblijf, wat betekent dat de uitsluiting geldt voor een periode van zes maanden in totaal). Daarnaast worden vreemdelingen die geregulariseerd zijn op basis van werk voortaan uitgesloten van het recht op maatschappelijke dienstverlening zolang ze geen verblijfsrecht van onbepaalde duur hebben verkregen. Het laatste opmerkelijke feit van 2013 is dat de DVZ de gemeentebesturen heeft gelast om over te gaan tot de ambtshalve schrapping van de vreemdelingen aan wie het verblijfsrecht werd geweigerd of van wie het werd ingetrokken, ook al hebben die vreemdelingen een schorsend beroep ingediend tegen de betreffende beslissing. Die maatregel zorgt voor een onmiddellijke verslechtering van de situatie van de betrokken vreemdelingen tijdens de hele duur van de beroepsprocedure. B. UITDAGING ONDER DE LOEP: CRITERIA VOOR HET VERSCHIL IN BEHANDELING Al die maatregelen doen de volgende vraag rijzen: hoe kan in tijden van crisis worden bespaard zonder daarbij de grondrechten van alle burgers, onder wie de vreemdelingen, op de helling te zetten? De beschreven maatregelen tasten rechtstreeks of onrechtstreeks het recht van de betrokken personen aan om een menswaardig leven te leiden. Het is een rechtstreekse aantasting wanneer voor de eerste maal in België een categorie van vreemdelingen met een in de tijd beperkt wettig verblijf van maatschappelijke dienstverlening wordt uitgesloten. Het is een onrechtstreekse aantasting wanneer alle vreemdelingen die een schorsend beroep Samenvatting Jaarverslag Migratie 2013

20 hebben ingediend tegen een beslissing om een verblijfsrecht te weigeren of in te trekken ambtshalve worden geschrapt uit de bevolkingsregisters, aangezien de inschrijving daarin een toegangsvoorwaarde is tot het recht op maatschappelijke dienstverlening of sociale bijstand. Uit een reeks elementen – die in het jaarverslag worden besproken – blijkt dat sommige van die maatregelen moeten worden gekaderd in de algemene strijd tegen sociale fraude, die in tijden van economische crisis een belangrijke prioriteit is. De precieze redenen van de rechtvaardiging van elk van die maatregelen worden hier niet gegeven noch besproken. Hoe dan ook, die maatregelen, of ze nu al dan niet in een wet zijn verankerd en al dan niet het voorwerp van debatten hebben uitgemaakt, maken deel uit van het overheidsbeleid van de Belgische staat. In dit opzicht zijn de autoriteiten ertoe verplicht om te waken over de bescherming, de eerbiediging en de verwezenlijking van de grondrechten van iedereen. Die verplichtingen vloeien rechtstreeks voort uit de internationale verbintenissen die België heeft aangegaan. Dat het om een beleid gaat dat ten aanzien van vreemdelingen wordt gevoerd, verandert hier niets aan. De externe bijdrage van Des Hogan, van de Ierse nationale mensenrechteninstelling, gaat in detail in op dit punt. In deze context is het Centrum het volmondig eens met de aanbeveling van de Commissaris voor de Rechten van de Mens van de Verenigde Naties: de impact van budgettaire besparingsmaatregelen op de grondrechten van de burgers moet systematisch worden geanalyseerd. Om die impactanalyse uit te werken, mag de overheid niet aarzelen een beroep te doen op de expertise van de nationale mensenrechteninstellingen.


21 HOOFDSTUK VI: NATIONALITEIT A. CIJFERS Het Centrum beschikt betreffende de verwerving van de Belgische nationaliteit over cijfers tot en met het jaar 2012. Zo gauw het over de cijfers voor 2013 beschikt, kan het beginnen aan een analyse van de invloed van de hervorming van het Wetboek van de Belgische nationaliteit (WBN), die op 1 januari 2013 in werking trad. De laatste vijftien jaar schommelt het aantal „nieuwe Belgen‟ sterk, met in het bijzonder een aanzienlijke stijging tussen 2000 en 2002. Sinds 2003 is die jaarlijkse schommeling minder uitgesproken. In 2012 waren de vier voornaamste wijzen van verwerving van de Belgische nationaliteit de nationaliteitsverklaring (33%), de toekenning als gezamenlijk gevolg van een akte van verkrijging (22%), de keuze op grond van huwelijk met een Belg (16%) en de toekenning door afstamming (16%). Het geheel van Europese landen (EU-15, de twaalf nieuwe EU-lidstaten en de andere Europese landen waaronder Turkije), is in de afgelopen tien jaar globaal genomen de voornaamste herkomstregio van „nieuwe‟ Belgen gebleven (jaarlijks tussen 38% en 40%). Sinds 1993 is Noord-Afrika de tweede belangrijkste herkomstregio, gevolgd door Subsaharaans Afrika en Azië. De Marokkaanse, Turkse en Italiaanse nationaliteiten zijn de voornaamste nationaliteiten van herkomst en vertegenwoordigen respectievelijk 20%, 8% en 7% in 2012. Dit is meer dan een derde van alle verkrijgingen. In het begin van de jaren 90 was dit echter nog de helft van alle verkrijgingen. Naast de daling van het aantal verkrijgingen voor deze drie nationaliteiten tijdens de laatste twintig jaar, stellen we ook een diversificatie van de herkomst van „nieuwe Belgen‟ vast.

Al sinds het begin van de verwerving van de Belgische nationaliteit zien we een meerderheid van de vrouwen onder de „nieuwe Belgen‟. Na de drastische daling van het aandeel vrouwen mid jaren ‟90 – wat zich in de jaren erna herstelde – zien we dat de vervrouwelijking van de nationaliteitswijzigingen zich voortzet in de tweede helft van de jaren 2000. In 2012 waren 53% van de „nieuwe Belgen‟ vrouwen.


22 B. RECENTE ONTWIKKELINGEN De hervorming van het WBN voerde grondige wijzigingen door. De wet van 4 december 2012, werd aangevuld met een Koninklijk Besluit (KB) van 14 januari 2013, een KB van 17 januari 2013 en een omzendbrief van 8 maart 2013. Die aanvullingen geven meer duidelijkheid over de toepassing van de nieuwe wet, maar enkele vragen blijven onbeantwoord. Op drie domeinen is er een discrepantie tussen de wet en de omzendbrief, waar de omzendbrief extra voorwaarden toevoegt aan de wet: het begrip „ononderbroken wettelijk verblijf‟, de vreemdelingen die gehuwd zijn met een Belg, en de vereiste van het voorleggen van een geboorteakte. Tot slot, bespreken we ook het pijnpunt van de pensioenleeftijd. Wie de pensioenleeftijd heeft bereikt, is immers vrijgesteld van bepaalde voorwaarden. Die leeftijd wordt vastgelegd op 65 jaar. Wie met vervroegd pensioen gaat, valt dus niet onder de vrijstelling. Ook twee onderzoeksprojecten, (1) „toegang tot nationaliteit en zijn impact op de integratie van immigranten‟ (ACIT), (2) Membership and/or rights? Analysing the link between naturalization and integration policies for immigrant in Europe worden besproken in dit onderdeel. C. UITDAGING ONDER DE LOEP: NATIONALITEIT IN HET LICHT VAN INTEGRATIE De British Council en de Migration Policy Group hebben in 2004 een langetermijnproject opgezet om het integratiebeleid van landen te beoordelen, te vergelijken en te verbeteren. In dat kader is de Migrant Integration Policy Index (MIPEX) ontwikkeld. De MIPEX identificeert zeven beleidsgebieden die het integratieproces van een vreemdeling beïnvloeden, waaronder de toegang tot nationaliteit. Om het nationaliteitsbeleid te evalueren, neemt de MIPEX meerdere indicatoren in overweging, zoals de wettelijke voorwaarden om de nationaliteit te verkrijgen en de te volgen procedure. Naast de evaluatie van bestaande wetgeving, staat de MIPEX ook toe om de impact van beleidswijzigingen in te schatten. In dat kader is een artikel gepubliceerd dat de grondige hervorming van het Wetboek van de Belgische nationaliteit volgens de MIPEX-principes evalueert. Het artikel concludeert dat de nieuwe wet de voorwaarden om de Belgische nationaliteit te verkrijgen verstrengt, maar ook meer rechtszekerheid brengt. Het stelt ook dat de nieuwe criteria restrictiever en duurder zijn, maar volgens de MIPEX nog altijd halfway favourable zijn. Het artikel werpt ook pertinente vragen op over de praktische toepassing van de criteria, onder andere over de eis tot maatschappelijke integratie en de bijdrage aan de Belgische arbeidsmarkt. De Belgische wetgever stelde – tijdens het parlementair debat – dat de Belgische nationaliteit „de kers op de taart‟ moet worden, bekroning van een geslaagd inburgeringstraject. Kandidaten moeten dus zelf het initiatief nemen om de voorwaarden te vervullen. Het Centrum vindt dat de overheid tegelijk ook een klimaat moet scheppen waarin vreemdelingen de mogelijkheid krijgen en gestimuleerd worden om de voorwaarden te vervullen. In dat kader beveelt het Centrum aan om het nieuwe Wetboek van de Belgische nationaliteit regelmatig te evalueren, zowel de bepalingen als de toepassing ervan, vooral in het licht van de impact op de integratie van vreemdelingen.


JAARVERSLAG MIGRATIE 2013 SAMENVATTING

Recommend Documents