Životní cyklus veřejné objednávky František Vichta Centrum dopravního výzkumu Výzkumný projekt „Konkretizace záměrů dopravní politiky v oblasti dopravní obsluhy území, se zaměřením na IDS“, na který získala CDV tříletý grant od Ministerstva dopravy, uzavřel svůj první rok prací. Projekt je formulován jako výzkumný, což má vyjádřit jeho zacílení na vize a cíle veřejné dopravy spíše než na operativní legislativní řešení okamžitých nejpalčivějších problémů. Obecně existuje ve veřejné dopravě potřeba určitého nadhledu, který ale je schopen různé úrovně podrobnosti, bez odtrženosti od reality, se zaměřením na řešení využitelná v praxi. Veřejná doprava jako sociálnětechnický systém a zároveň silné politikum se vyznačuje značným podílem „měkkých“ částí, prvků a vazeb, jejichž chování se neřídí zcela jednoznačnými „fyzikálními“ zákony, a jako k takovému je třeba k němu přistupovat. Problémy v oblasti veřejné dopravy se hodně zjednodušeně rozdělují do několika základních typů. ¾ Většina patří do první skupiny, která má značně implikativní charakter. Při určité volbě počátečních podmínek, v jejichž volbě je ovšem značná libovůle, docházíme celkem implikativním postupem k jednoznačným závěrům. Do této skupiny patří třeba stále se vracející střet „drážních“ a „autobusových“ strategií veřejné dopravy, které můžeme lépe označit jako „plošné“ a „segmentované“. Lze ukázat, že nemusíme být ani žádní velcí příznivci železničních systémů, abychom nalezli v páteřním modelu fungování veřejné dopravy mnoho inspirace, aniž bychom existenci páteří nutně vztahovali jen na drážní dopravu (důvody, pro které to drážní doprava být nemá, jsou však často slabé, pokud princip páteřnosti skutečně přijmeme). ¾ Druhou skupinu problémů jsou takové otázky, jejichž zodpovězení je možné pouze na základě znalosti místních poměrů. Rezignuje se pak na jakékoli modely s tím, že místní zkušenosti jsou jediné podstatné. To je extrémní pozice. Problémy, u nichž je možno stanovit strategie, ale správnou odpověď lze nalézt pouze za předpokladu detailní znalosti místních podmínek, ovšem existují, a nakonec si často místní okolnosti vynutí jakési kompromisy. Do této skupiny vlastně patří i problematika politické průchodnosti jakýchkoli návrhů. Z hlediska dopravního výzkumu jsou ovšem obě první skupiny méně zajímavé. V prvním případě nezbývá mnoho témat, ve kterých by se výzkumná zpráva neopakovala. V druhém případě musí své závěry skládat z případových studií a motivačních příkladů, které s nadsázkou řečeno, budou stejně nakonec v závěrech zpochybněny. Z hlediska dopravního výzkumu je proto nejzajímavější třetí skupina problémů, které nemusí rezignovat na všeobecná řešení (nebo naopak obecnou úpravu vyžadují), ale nemají jednoznačně implikativní charakter. I když známe počáteční podmínky, otázky, které si klademe, nemají jednoznačné odpovědi. Takovým problémem je problematika konkurence versus pojem veřejné služby. Existují zde velmi protichůdné argumenty, zatím se zdá, že jednoznačné odpovědi nalézt nelze, určitě ale lze stanovit zásady pro další postup. Problémy, které specifičnost vysoké veřejné priority ve veřejné dopravě vyvolává, lze nejlépe demonstrovat na životním cyklu veřejné objednávky. Je třeba totiž zajistit, aby v každém bodě tohoto cyklu byl princip veřejné zakázky co možná transparentní. Lze ukázat, že zpravidla jedině nejjednodušší řešení je správné, protože jednoduché řešení vždy omezuje potenciální možnost netransparentnosti. Uvedená „jednoduchost“ musí však respektovat systémovou složitost celé veřejné dopravy, která vzniká například dopadem velkých subvencí na monopolní podniky, které navíc za odlišných a obtížně sjednotitelných podmínek působí v různých druzích dopravy. Jako příklad komplikovaných vztahů lze uvést známý fakt, že z jednoho pohledu železniční dopravci platí nejvíce, z druhého pohledu se vlivem málo obsazené infrastruktury stává železniční infrastruktura velkým problémem z hlediska financování údržby a oprav. Veřejná garance dopravních služeb Nejprve je zapotřebí zodpovědět dvě základní otázky:
1. Co je to veřejná garance veřejné dopravy? 2. Proč pokládáme za základní pojem dopravní služba? Problémy, které vznikají v oblasti posuzování veřejného zájmu se dají shrnout do otázek, zda je správné dělení dopravních služeb na „ve veřejném zájmu“ a „v komerčním zájmu dopravce“. V SRN se používá pojmů „Gemeinwirtschaftlich“ (volně přeloženo: veřejně spolufinancovaný) a „Eigenwirtschaftlich“ (vlastními silami financovaný). Pojem „ve veřejném zájmu“ má skutečně určitá úskalí. Řada lidských činností je „ve veřejném zájmu“, aniž by proto byly přijatelné pro veřejné dotace (vyrovnávací platby). Ve skutečnosti máme tedy tyto dopravní služby označovat jako „vysoce nerentabilní, ale se silným veřejným zájmem“? To vyjadřuje přesně německé „Gemeinwirtschaftlich“. Zůstává ale problém, jak vyřešit rozhraní mezi samofinancovanými službami, které veřejná ruka nepodporuje a nesamofinancovanelnými službami, které veřejná ruka podporuje. Pokud chápeme integrované systémy jako perspektivní, vzniká problém, pokud dvě integrované linky stejného charakteru, z nichž jedna spadá do oblasti komerčních produktů a druhá spadá do oblasti veřejné služby, mají být tarifně, časově provázány. Musí pro ně totiž platit stejné podmínky. Tato úvaha nás vede k tomu, že určitá ucelená oblast dopravních služeb má být veřejnou rukou garantovaná (bez ohledu na to, zda daná dopravní služba je či není ztrátová) a zbývající část je tedy skutečně „v komerčním zájmu dopravce“ ale i společnosti, to nezapomínejme. V našem projektu jsme v návrhu ohraničili veřejnou garanci zhruba na námi definované (a na této konferenci v minulém roce přednesené) segmenty B a C v drážní dopravě, stejně jako C a D v mimodrážní dopravě (silniční a jiné). Definici těchto segmentů lze nalézt v naší loňské přednášce na stejné téma. „Veřejně garantovanou oblastí dopravních služeb“ označujeme tedy ucelenou, geograficky i rozsahem spojů omezenou oblast, která je předmětem uceleného veřejného zadání objednatelů. Mimo tuto oblast se má vydávat povolení provozovat veřejnou dopravu na základě posouzení, zda příslušný komerční produkt nezasahuje závažným způsobem do plánu příslušné regionální dopravy (ten t.č. nikdo nepředepisuje a v mnoha regionech není zpracován). Ale zabraňovat podnikání, které nedotuji, je obecně v rozporu s dobrou morálkou. O vázanosti licencí, což je v podstatě problematika velikosti balíků dopravních služeb v jedné veřejné zakázce, pohovořím později. Nevím, zda je plně doceňováno, jak novátorské je chápání pojmu „dopravní služba“ jako základu pro budování systému. Pojmu se užívá v mnoha evropských strategických dokumentech. Rozsah „dopravní služby“ je podle stupně vázanosti omezen na linku nebo malý soubor linek. Ten je pak předmětem veřejné zakázky. Relevantní je otázka, proč tolik byrokracie, když dnes je železniční doprava v kraji zadávána jako jediná zakázka. Vzhledem k častým oblastním monopolům v regionálních autobusech jsou rovněž smlouvy na provozování veřejné linkové autobusové dopravy uzavírány v podstatně větším objemu, než pro jedinou dopravní službu. Důvody pro zavedení tohoto pojmu a kritéria pro velikost svazků se týkají celého životního cyklu zakázky a jsou následující: ¾ Výkazy zisků a ztráty musí být co nejtransparentnější, přitom není možno problém nahlížet pouze prostřednictvím regionálních autobusových linek, jejichž výkazy jsou relativně jednoduché, ale i prostřednictvím železniční a městské dopravy. Položka „ošetřování vozidel“ na konkrétní linku (nebo malý svazek linek) je snadno představitelná, jasná a formulovatelná, popř. do určité míry i kontrolovatelná. ¾ Jedná se o menší balíky dopravních služeb. Existuje šance, že zakázku převezme jiný než majoritní subjekt, což otevírá prostor pro konkurenci. Proč je konkurence důležitá, to by mělo vyplynout ze závěru tohoto článku. Jednotlivé fáze životního cyklu veřejné zakázky 1. Formulace zadání Formulaci zadání musí provádět výhradně veřejný subjekt, formulaci zadání dopravcem pokládáme v oblasti garantované veřejné dopravy (pokud dopravce spolupracuje s krajem) za nepřípustnou. Často se argumentuje tím, že „dopravce zná své cestující nejlépe“ nebo „je nutné využít nástrojů trhu“. To v tomto případě není správné, lze to ukázat na příkladě formulace veřejného zájmu v nákladní dopravě.
Jak v Česku, tak v zahraničí hovoří železniční dopravci o problematice „vyzobávání rozinek“ (obdobně např. ve Švýcarsku „Rosinenpickerei“). V osobní dopravě tato možnost skutečně existuje. Rozporem mezi pojmy „přiměřený zisk“ (který dostává provozovatel veřejné služby jako vázanou částku, železniční podniky ani ten ne) a „podnikatelský zisk“ (který mohou získat dopravci provozující vlastní prosperující linky) vzniká poněkud nehomogenní prostředí, které skutečně vyzývá k vyhledávání výnosnějších dopravních služeb na úkor méně výhodných. Existuje však –jak bývá někdy uváděno– stejný pojem v oblasti nákladní dopravy? Je to logický nesmysl, protože (pokud systém není zkreslován dotacemi) na méně schopné sice opravdu zbývají méně lukrativní zakázky, ale všechny podniky mají zvnějšku nahlíženo stejnou šanci získat zakázky lukrativnější. Uvádím to zde z toho důvodu, aby vynikl rozpor mezi formulací dopravců a veřejnou formulací. Často totiž dochází k tomu, že dopravci poukazují na nutnost přijímat „i nevýhodné zakázky“. Obvykle je to ale proto, aby zapojili svůj existující vozový park a zaměstnance. Spíše se však namísto toho uvádí, že je přece (jak obecně známo) veřejným zájmem, aby se příslušné zásilky vozily po kolejích. Zde je právě ten problém. Veřejný zájem může definovat jen nositel veřejné zodpovědnosti, disponující veřejnými prostředky, tedy stát nebo samospráva. Pokud hovoří o veřejném zájmu dopravce, může v tom být střet relevantních zájmů veřejných a stejně relevantních zájmů podnikatelských. Marketingovou podobu zadání tedy musí formulovat objednatel. Tato objednávka určitě nemusí obsahovat přesné polohy spojů, aby měla by říci, jaký zhruba provozní koncept si představuje, zda má nějaké upřesňující požadavky na interval, počet spojů, konkrétní časové body jednotlivých spojů v důležitých stanicích/zastávkách, na jaké symetrické osy a uzly má být systém vázán a popř. na jaké linky má být zvláště zajištěna návaznost. 2. Jednání s dopravci Následují jednání s dopravci, kteří mají o přidělení veřejné objednávky zájem. Zde je velmi častý problém, pokud je jediný zájemce. Takové jednání je totiž patové, existuje známý bonmot o tom, že „ve dvou je těžké dělat demokracii“. Jak obecně předvídat, kdo má z dvou subjektů při vyjednávání „pravdu“ – objednatel nebo dopravce? Tato otázka je obecně neřešitelná. Protože ale objednatel poskytuje veřejné finanční prostředky, nevidíme jinou možnost, než dát objednateli konečné rozhodovací právo, v případě nedohody. Umím si přitom představit jak častější situaci, kdy má pravdu objednatel (dopravce mu vnucuje svoji představu o dopravní obsluze území, která vyplývá například z jeho potřeby uplatnit svůj vozový park jako veřejnou službu), ale i méně častou situaci, kdy dopravce zná limity infrastruktury, které nemůže při nejlepší vůli změnit. Objednatel si například může z místních důvodů přát, aby drážní spoj odjížděl deset minut před symetrickou osou z taktového uzlu na hlavní jednokolejnou trať. To skutečně nejde – takový spoj by musel několik minut po odjezdu vykřižovat protijedoucí rychlík, aby se mu pak následně stejnosměrný rychlík, který odjel řekněme 13´ po něm, „šlapal na paty“ a musel jím být předjížděn. To aby někdy objednatelé nepřijímají, například s poukazem, že má jet jednoduše rychlík dříve. Ti, kteří kdy studovali teorii integrálního taktu, vědí, že to dopravce někdy udělat prostě nemůže, protože by ztratil veškerou synergii své dálkové dopravy. Jiný objednatel – stát – by mu to v případě státní objednávky při troše rozumné logiky ani neumožnil. Pokud se jedná o negarantovaný produkt, bylo by proti logice a dobré morálce, abychom dopravci bránili provádět to, co by případný objednatel dokonce vyžadoval. Opakuji však, že v případě pozice jednoho dopravce ku jednomu objednateli je tato situace neřešitelná, dopravce se musí dohodnout, pokud chce získat zakázku. Pokud je dopravců více, a konkurence je bezkartelová – což je třeba předpokládat – je tento problém menší, protože patrně u všech dopravců se v jejich návrzích dotyčné omezení projeví a i velmi zatvrzelý objednatel si tento limit uvědomí. 3. Fixace zadání na dopravní cestu V případě silniční dopravy se tento krok omezuje na vymezení správy pozemní komunikace jako účastníka řízení při stávajícím procesu udělení licence. V případě železniční dopravy je situace složitější. Kapacitu dopraví cesty přiděluje vlastník dráhy, jízdní řád připravuje provozovatel dráhy. To je samozřejmě velký problém, protože přidělení kapacity bez konkrétní polohy trasy je vzhledem
ke kvalitě provážení vlaků poněkud úředním výkonem. Paušální číslo, uvedené v prohlášení o dráze na příslušný rok dává přehled o skutečně volné kapacitě jen velmi přibližně (jde například o to, jaký je rozdíl rychlosti provážených vlaků, v jakém pořadí tyto vlaky na trať vjíždějí). Tyto konkrétní a mnohem přesnější jednání již musí dopravce projednat s provozovatelem dráhy při tvorbě jízdního řádu. Provozovatel dráhy je ovšem zároveň majoritní dopravce, tedy v případě „externích“ dopravců přímý konkurent. Zřejmě tyto myšlenky vedou k tomu, že jízdní řád může zpracovávat provozovatel dráhy jen v tom případě, pokud zároveň nemůže být komerčně působícím dopravcem. Pokud to nejde zajistit, musí jízdní řád připravovat vlastník dráhy, na základě marketingově orientovaných návrhů jednotlivých dopravců. Ale tento problém poněkud přesahuje oblast veřejné dopravy, i když se jí, zejména v oblasti priorizace segmentů, úzce dotýká. Zásadní problémy o časové koordinaci mezi přidělením kapacity železniční dopravní cesty a uzavřením smlouvy o vyrovnávacích platbách jsou dostatečně známé, a proto je nerozvádím. 4. Běh zakázky Pak následuje doba trvání zakázky. Její vázanost na konkrétní jízdní řád není správná, protože detaily jízdního řádu se mohou měnit, nesmí se však po dobu zakázky výrazně měnit jeho věcný obsah a logika. Doba trvání zakázky by měla na jedné straně vzít v potaz investiční pořizovací náklady, na druhé straně ale nesmí způsobit strnulost trhu, kterou by požadované 10-15 let dlouhé drážní zakázky jistě způsobily. Je tedy zapotřebí, aby v tomto ohledu by nalezen konsensus. Problémem je otázka pořízení moderních vozidel. 5. Vyhodnocení zakázky Jednou z klíčových fází zakázky je její vyhodnocení, formou jakéhosi výkazu o provádění garantované služby. Cílem tohoto výkazu je stanovit cenu dopravního výkonu a výnosy, které dopravní výkon přinesl. Zde je na místě krátce zvážit, jaké možnost cenotvorby veřejná doprava vlastně má: a. Cena jako suma nákladových položek b. Cena jako předmět konkurenčního střetu Ad a) Tato myšlenka vede k tzv. normalizovaným výkazům. Objednatel nějakým způsobem předepíše, které náklady budou uznatelné, ty potom dopravce vykáže a na jejich základě stanoví cenu dopravního výkonu. Z hlediska výzkumu je irelevantní, že t.č. neexistuje právní předpis v oblasti železniční a městské dopravy, který by upravoval, co lze pokládat za uznatelný náklad (jsou z toho značné problémy při střetech ČD a jednotlivých krajů). Takový předpis by jistě bylo možné sestavit. Relevantní otázka je, zda tyto náklady bude moci dopravce prokázat, anebo objednatel spočítat, jak mnoho dopravních svazů v Evropě tvrdí. Tuto problematiku musíme začít řešit právě u komplikovanější drážní dopravy (u regionálních autobusových dopravních služeb již takové výkazy fungují). V případě drážní dopravy bude řada položek velmi obtížně prokazatelných, například: ¾ Náklady na staniční servis ¾ Náklady na lokomotivní depa Upozorňujeme, že bude nutno vztáhnout takové náklady vždy na dopravní službu, jejíž optimální velikost se snažíme nalézt – jistě ovšem buďto na linku, nebo na soubor linek, v žádném případě na veškerou drážní dopravu např. Jihočeského kraje. Takové prokázání bude nemožné. Jistě bude průhlednější, pokud se dopravce rozdělí na dceřiné společnosti, mezi kterými bude panovat normální obchodní styk. Protože v případě objednávky je obchodní partner (v tomto případě dopravce) plně zodpovědný za veškeré subdodávky, je předložení faktury na značnou částku (např. za staniční servis, který u železnice tvoří znatelnou část nákladů) pro objednatele jistě nedostačující. Ad b) V případě konkurenčního střetu je nutno splnit jednu základní podmínku – bezkartelovou konkurenci. Ta musí být podporována, protože rozštěpení léta budovaných a utvrzovaných monopolů (zejména v městské a drážní dopravě, do které směřuje asi 80% všech provozních dotací do veřejné
dopravy) je třeba napomoci. Pokud budeme regulovanou konkurenci v oblasti celé veřejné dopravy myslet vážně, musíme splnit řadu základních podmínek, které jsou dnes splněny pouze formálně: ¾ Musí být opravdu svobodný přístup na dopravní cestu (jízdní řád netvoří přímý konkurent, jízdenkovou kancelář ve stanici nepronajímá přímý konkurent; autobusové nádraží nevlastní přímý konkurent). ¾ Je třeba zadávat zakázky takového rozsahu, aby na ně menší „externí dopravci“ mohli vůbec dosáhnout. Pokud se zadává veškerá veřejné doprava v kraji jako jediná zakázka, soukromý subjekt ji nemůže převzít. ¾ V případě garantované dopravy se musí zajistit integrace. Jinak by totiž cestující byl za každou změnu dopravce trestán novou jízdenkou s degresivním tarifem. (To ale musí být – aspoň regionálně vzato celoplošně- zajištěno v každém případě, pokud chceme mít veřejnou dopravu s multimodálními řetězci!). ¾ V případě negarantované dopravy je neudělení licence něco velmi zásadního. Účastník řízení tím vlastně prohlašuje, že zamýšlený podnikatelský plán je v zásadním rozporu s jeho plánem regionální dopravy. Musí provést důkladné odůvodnění a je třeba důkladně zvážit, kdo smí takové neudělení licence vůbec rozhodnout. Konkurenci dotovaných meziregionálních vlaků a autobusů se stejně nejspíše nevyhneme a existuje i teď, nevidím tedy, v čem by nestandardní vnímání zamítnutí licence na negarantovanou dopravu mělo nové problémové body. ¾ Pokud budeme chtít závazky na kratší časová období, musíme vyřešit otázku pořízení vozidel. Moderní vozový park je klíčovou podmínkou „konkurenceschopné“ veřejné dopravy. Je zde určitý problém, že vozidla jsou značně drahé „potřeby k podnikání“ a dopravci si je nechtějí pořizovat, pokud nemají po celé odpisové období zajištěnu konkrétní veřejnou zakázku. Drážní vozidla je ale odepisují přes 20 let a tak dlouhé zakázky zajistit nelze. I 10-15 let značně konzervuje konkurenční prostředí. Teoreticky existují dvě možnosti – buďto předání vozidel novému dopravci včetně platebních závazků, anebo musí vozidla vlastnit třetí osoba (systém se zprostředkovatelem by ovšem neměl být nákladnější než bez zprostředkovatele). Závěrem lze říci, že pokud nedovedeme určit, která cesta je správná, je nejvhodnější volit – respektujíce princip předběžné opatrnosti – obě cesty při vědomí rizik, která přinášejí. Na jedné straně tedy precizovat normalizované výkazy, na druhé straně podpořit rozvoj regulované konkurence v garantované oblasti veřejné dopravy, a téměř volné konkurence v oblasti negarantované. Odtud se cyklus uzavírá a následuje formulace nové zakázky na další období. Rozhodné pro velikost zadávaných balíků dopravních služeb jsou podle našeho názoru: ¾ Možnost sestavení co nejtransparentnějšího výkazu o provozování veřejné služby. To je možné např. v drážní dopravě na jednotlivé zadané linky. Zde je zřejmé, jaká vozidla jako nasazována a všechny pojmy jako „údržba“ „odpisy“ apod. si může objednatel, jemuž je výkaz určen, konkrétně představit. Problém vzniká například, pokud existuje více souběžných linek na jedné dopravní cestě. Zde by byl problematický clearing výnosů mezi jednotlivými dopravními službami. Pak je zapotřebí vykazovat ucelený svazek linek najednou. ¾ Možnost převzetí zakázky „externími dopravci“, rozbití regionálních monopolů. Zde je problém ošetřování vozidel. ¾ Zachování synergie mezi jednotlivými dopravními službami, nikoli z hlediska přestupů , jízdného (podmínkou integrace), ale z hlediska ošetřování vozidel, křížového nasazování vozidel na jednotlivých linkách. Z toho plyne, že velikost dopravní služby není příliš pohyblivá, je těmito podmínkami omezena: a. V dálkové a rychlé regionální/meziregionální dopravě na linku. b. V regionální a městské dopravě zpravidla na omezené svazky linek, přičemž jejich velikost se liší podle místních podmínek.
Toto chápání je tedy dost novátorské, ale jeho cílem je přinést do veřejné dopravy optimální rozsah dopravních výkonů v maximální kvalitě a za správnou cenu, a to z hlediska konečného uživatele i z hlediska zatížení veřejných rozpočtů.
