ISSN EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK. 1. sz. különjelentés

ISSN 1831-0893

EREDMÉNYESNEK ÉS HATÉKONYNAK BIZONYULT-E AZ ÉLELMISZER-FELDOLGOZÓ IPARNAK NYÚJTOTT UNIÓS TÁMOGATÁS A MEZŐGAZDASÁGI TERMÉKEK ÉRTÉKÉNEK NÖVELÉSE TEKINTETÉBEN?

HU

2013

1. sz. különjelentés

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK

1

2013.

sz. különjelentés

EREDMÉNYESNEK ÉS HATÉKONYNAK BIZONYULT-E AZ ÉLELMISZER-FELDOLGOZÓ IPARNAK NYÚJTOTT UNIÓS TÁMOGATÁS A MEZŐGAZDASÁGI TERMÉKEK ÉRTÉKÉNEK NÖVELÉSE TEKINTETÉBEN? (az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése szerint)


EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG Tel. +352 4398-1 Fax +352 4398-46410 E-mail: [email protected] Internet: http://eca.europa.eu

1

2013. sz. különjelentés

Jelentős mennyiségű további információt talál az Európai Unióról az interneten. Az információk az Europa szerveren, a következő címen állnak rendelkezésre: http://europa.eu Katalógusadatok a kiadvány végén találhatók. Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2013 ISBN 978-92-9241-142-8 doi:10.2865/66577 © Európai Unió, 2013 A sokszorosítás a forrás megnevezésével engedélyezett. Printed in Luxembourg

3

TARTALOMJEGYZÉK

Bekezdés

SZAKKIFEJEZÉSEK MAGYARÁZATA

I–VIII ÖSSZEFOGLALÁS

1–6 BEVEZETÉS

7–11

AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE

12–77 ÉSZREVÉTELEK 12–28 ELSŐ RÉSZ ÚGY ALAKÍTOTTÁK-E KI AZ INTÉZKEDÉST, HOGY AZ EGYÉRTELMŰEN AZONOSÍTOTT SZÜKSÉGLETEKRE IRÁNYULÓ PROJEKTEKET FINANSZÍROZZON HATÉKONYAN? 15–18 A JOGSZABÁLYOK ÉRTELMÉBEN A TAGÁLLAMOKNAK KELL BIZTOSÍTANIUK AZ INTÉZKEDÉS EREDMÉNYESSÉGÉT ÉS HATÉKONYSÁGÁT… 19–23 …A TAGÁLLAMOK VIDÉKFEJLESZTÉSI PROGRAMJAI AZONBAN NEM INDOKOLJÁK EGYÉRTELMŰEN AZ INTÉZKEDÉS SZÜKSÉGESSÉGÉT 24–28

A BIZOTTSÁG A HIÁNYOSSÁGOK DACÁRA JÓVÁHAGYTA A VIDÉKFEJLESZTÉSI PROGRAMOKAT

29–69 MÁSODIK RÉSZ A TAGÁLLAMOK AZ INTÉZKEDÉS SORÁN MEGFELELŐ MÉRTÉKBEN TEKINTETTEL VOLTAK-E AZ ÁR-ÉRTÉK ARÁNYRA? 30–32

AZ ELLENŐRZÉSEK CSAK KORLÁTOZOTTAN TÁMASZTJÁK ALÁ A PROJEKTEK PÉNZÜGYI FENNTARTHATÓSÁGÁT

33–51

A TAGÁLLAMOK NEM A LEGMAGASABB POTENCIÁLIS HASZNOT ÍGÉRŐ PROJEKTEKET VÁLOGATJÁK KI

52–61 AZ INTÉZKEDÉS TAGÁLLAMOK ÁLTALI PROGRAMOZÁSA ÉS VÉGREHAJTÁSA NEM CSÖKKENTI EREDMÉNYESEN A HOLTTEHER KOCKÁZATÁT… 62–66

…SEM A KISZORÍTÁS KOCKÁZATÁT

67–69

EZEK A HIÁNYOSSÁGOK RÉSZBEN ALÁÁSSÁK A TÁMOGATÁSOK HATÉKONYSÁGÁT ÉS EREDMÉNYESSÉGÉT

1/2013. sz. különjelentés – Eredményesnek és hatékonynak bizonyult-e az élelmiszer-feldolgozó iparnak nyújtott uniós támogatás a mezőgazdasági termékek értékének növelése tekintetében?

4

70–77 HARMADIK RÉSZ A BIZOTTSÁG ÉS A TAGÁLLAMOK MEGFELELŐEN NYOMON KÖVETTÉK ÉS ÉRTÉKELTÉK-E AZ INTÉZKEDÉS EREDMÉNYEIT? 73–74

A TAGÁLLAMOK NEM KÖVETIK NYOMON EREDMÉNYESEN A 123. INTÉZKEDÉSHEZ TARTOZÓ PROJEKTEKET

75–77 A FÉLIDŐS ÉRTÉKELÉSEK NEMIGEN ALKALMASAK AZ INTÉZKEDÉS HATÉKONYSÁGÁNAK ÉS EREDMÉNYESSÉGÉNEK KIMUTATÁSÁRA

78–87

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK

I. MELLÉKLET

— A 123. INTÉZKEDÉSRE PROGRAMOZOTT, ILLETVE ELKÖLTÖTT UNIÓS FORRÁSOK (2011. DECEMBERI ADATOK)

II. MELLÉKLET

— AZ ELLENŐRZÖTT PROJEKTEK JEGYZÉKE ÉS A TÁMOGATÁS HATÉKONYSÁGÁNAK ÉS EREDMÉNYESSÉGÉNEK SZÁMVEVŐSZÉKI ÉRTÉKELÉSE

III. MELLÉKLET — ÁTTEKINTETT FÉLIDŐS ÉRTÉKELÉSI JELENTÉSEK

A BIZOTTSÁG VÁLASZAI


5

SZAKKIFEJEZÉSEK MAGYARÁZATA 123. intézkedés: a mezőgazdasági és erdészeti termékek értékének növelését célzó intézkedés. CMEF: közös monitoring- és értékelési keretszabályozás. EMVA: Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap. Holtteher: olyan helyzet, amikor a támogatott projekt a támogatás nélkül is részben vagy egészében megvalósult volna. Intézkedés: egy szakpolitika gyakorlatba ültetését szolgáló támogatási rendszer. Az intézkedés határozza meg, hogy a projektek adott tengelyen belül milyen szabályok mellett finanszírozhatók. KAP: közös agrárpolitika; azoknak a jogszabályoknak és gyakorlatoknak az összessége, amelyeket az Európai Unió a közös, egységesített agrárpolitika biztosítása érdekében alkalmaz. Kiszorító hatás: a közpénzből támogatott tevékenység más tevékenységek csökkenése általi ellentételezésének mértéke. Közösségi stratégiai iránymutatások: a Tanács e stratégiai iránymutatások útján határozza meg az Európai Unió (EU) prioritásait az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) keretében. A Tanács elképzelése, hogy – különösen a kohéziós és a környezetpolitika területén – biztosítja a vidékfejlesztés és más uniós szakpolitikák összhangját, emellett figyelemmel kíséri az új közös agrárpolitika (KAP) és a felmerülő szerkezetátalakítás végrehajtását. Programozási időszak: az uniós szakpolitikák, például a vidékfejlesztési politika megtervezésének és végrehajtásának többéves keretrendszere; a jelenlegi időszak 2007-től 2013-ig tart. Tengelyek: a 2007–2013 közötti programozási időszakban a vidékfejlesztés négy tematikus tengely mentén valósul meg, ebből három tengely mindegyike egy-egy koherens vidékfejlesztési intézkedéscsoportot képvisel, egy pedig a LEADER-megközelítésnek szentelt horizontális tengely (LEADER-tengely). Többéves szállítási szerződés: A mezőgazdasági termelő és a feldolgozó vagy forgalmazó közötti üzleti feltételeket többéves időszakra meghatározó szerződéstípus. Vidékfejlesztési program: az uniós vidékfejlesztési politika megtervezését és gyakorlatba ültetését szolgáló, a tagállam által elkészített és a Bizottság által jóváhagyott dokumentum. Vidékfejlesztési program készülhet regionális vagy nemzeti szinten.


6

ÖSSZEFOGLALÁS I. Az Európai Unió vidékfejlesztési politikája keretében „a mezőgazdasági és erdészeti termékek értéknövelése” elnevezésű, a mezőgazdaság és az erdészet versenyképességének javítását célzó intézkedés révén támogatás nyújtható a mezőgazdasági termékeket feldolgozó és forgalmazó vállalkozásoknak. A jelenlegi (2007–2013 közötti) programozási időszakban az intézkedés uniós költségvetése mintegy 5,6 milliárd EUR. A finanszírozást a nemzeti költségvetésekből egészítik ki, amellyel együtt a közfinanszírozás összege eléri a 9 milliárd eurót. II. A Számvevőszék ellenőrzése során azt vizsgálta, hogy az uniós támogatás eredményesen és hatékonyan hozzájárult-e a mezőgazdasági termékek értékének növeléséhez. A Számvevőszék elsősorban azt vizsgálta, hogy úgy alakították-e ki és hajtják-e végre az intézkedést, hogy az egyértelműen azonosított szükségletekre irányuló projekteket finanszírozzon hatékonyan, valamint azt, hogy lehetővé teszi-e az intézkedés nyomon követése és értékelése az eredmények felmutatását. III. Amint várható volt, a projektek jellemzően javították az érintett vállalkozások pénzügyi teljesítményét, és a vizsgált projektek egy része teremthet bizonyos mértékű hozzáadott értéket is. Ez azonban nem tulajdonítható az intézkedés kialakításának vagy a tagállamok által alkalmazott kiválasztási eljárásoknak. Arra nézve sem állt rendelkezésre bizonyíték, hogy a vállalatoknak szükségük volt-e támogatásra, sem arra, hogy a támogatás útján milyen konkrét szakpolitikai célkitűzéseket kívántak elérni. A Számvevőszék következtetése szerint a támogatás nem minden esetben irányult olyan projektekre, amelyek eredményesen és hatékonyan növelik a mezőgazdasági termékek értékét.


7

ÖSSZEFOGLALÁS IV. A tagállamoknak olyan vidékfejlesztési programokat kell kidolgozniuk, amelyek nemzeti vagy regionális célkitűzések révén a tagállami szükségletekhez szabják a támogatást, és úgy állapítják meg az intézkedés hatókörét, hogy a rendelkezésre álló finanszírozás felhasználása hatékony legyen. A Számvevőszék megállapítása szerint azonban csak általános célkitűzéseket határoztak meg, amelyekből nem derült ki, hogy a támogatás a tagállam szándéka szerint hogyan növeli a mezőgazdasági termékek értékét, illetve hogyan javítja a mezőgazdaság versenyképességét. A Bizottság a kellő konkrétság hiánya dacára jóváhagyta a programokat. V. A tagállamoknak előbb támogathatósági kritériumokkal kell korlátozniuk a támogatható beruházások és kedvezményezettek körét, majd kiválasztási kritériumok révén kell megállapítaniuk, hogy melyek a támogatható projektek közül a legeredményesebbek és leghatékonyabbak. Az ellenőrzés megállapítása szerint a meghatározott támogathatósági kritériumok alapján szinte minden élelmiszer-feldolgozó vállalkozás támogatható volt. A kiválasztási rendszerek alacsony színvonalúak voltak vagy nem is léteztek, és noha elegendő erőforrás állt rendelkezésre – ami a programozási időszakok kezdetén gyakran előfordul –, e rendszereket egyáltalán nem alkalmazták. VI. A Számvevőszék megállapította, hogy a tagállamok a finanszírozást nem olyan projektekhez irányítják, amelyek esetében kimutathatóan szükség van közpénzből nyújtott támogatásra. E nélkül pedig fennáll annak a veszélye, hogy az intézkedés puszta pénzosztássá, az élelmiszer-feldolgozó ágazatban beruházást eszközlő vállalkozásoknak nyújtott általános támogatássá sorvad, ami felveti a versenytorzulásnak és a szűkös közpénzek elpazarolásának kockázatát.

VII. A mezőgazdaság versenyképességének javítására előirányzott uniós költségvetés közel egyötödét élelmiszer-feldolgozó vállalatoknak fizetik ki, de ez csak közvetetten gyakorolhat hatást a mezőgazdaság versenyképességére, és nem vezethető le egyértelműen a beavatkozás hatásmechanizmusa. A nyomon követési és értékelési rendszerek mégsem gyűjtenek információt a hozzáadott értékről, sem a mezőgazdaság versenyképességére gyakorolt hatásról. Következésképpen a jelenlegi rendszerek valószínűleg nem lesznek képesek biztosítani az ahhoz szükséges információkat, hogy ki lehessen mutatni az intézkedésre előirányzott finanszírozás sikerét vagy sikertelenségét, illetve nem biztosítanak elégséges alapot ahhoz, hogy a 2014– 2020 közötti időszak vidékfejlesztési intézkedéseinek programozása során értékelni lehessen az intézkedés eredményességét. VIII. A Számvevőszék ezért a következőket ajánlja: a) A tagállamok programjai határozzák meg egyértelműen a finanszírozási szükségleteket, és fogalmazzanak meg tényleges és mérhető célkitűzéseket; a Bizottságnak csak az e feltételeknek megfelelő programokat szabad jóváhagynia. b) Határozzanak meg olyan kiválasztási kritériumokat, amelyek révén azonosíthatóak a legeredményesebb projektek. Az uniós források hatékony felhasználását biztosítandó, ezeket a kritériumokat alkalmazzák szigorúan, még akkor is, ha egyébként elegendő költségvetés áll rendelkezésre az összes támogatható projekt finanszírozására. c) A Bizottság és a tagállamok mozdítsák elő a holtteher és a kiszorítás kockázatának enyhítése tekintetében bevált gyakorlatok alkalmazását. d) A finanszírozott projektekre alkalmazandó monitoring- és értékelési keretszabályozást a következő programozási időszakra tökéletesítsék oly módon, hogy az elköltött források eredményessége megfelelően mérhető legyen.


8

BEVEZETÉS 1.

A közös agrárpolitika (KAP) 2. pillére keretében nyújtott vidékfejlesztési támogatás részeként rendelkeztek egy, a mezőgazdasági és erdészeti termékek értékének növelését célzó különös intézkedésről is (a továbbiakban: „123. intézkedés”). A 123. intézkedés hozzájárul a mezőgazdaság és az erdészet versenyképességének javítása 1. tengely szerinti, az 1698/2005/EK rendelettel (lásd: 1. háttérmagyarázat) 1 bevezetett célkitűzéséhez.

2.

A 123. intézkedés közfinanszírozást biztosít a 750 alkalmazottnál kevesebbet foglalkoztató vagy 200 millió eurónál kevesebb árbevétellel rendelkező, mezőgazdasági és erdészeti termékeket feldolgozó és forgalmazó vállalkozásoknak. Támogatás olyan beruházásokhoz nyújtható, amelyek növelik e termékek értékét. Ez végső soron kedvez a mezőgazdaság versenyképességének, például azáltal, hogy új piaci lehetőségeket nyit meg a mezőgazdasági termékek előtt 2. Másodlagos haszon lehet továbbá a munkahelyteremtés a vidéki térségekben, valamint környezetvédelmi fejlesztések.

3.

Tekintettel az uniós szinten, a vonatkozó rendeletekben előírt követelményekre, a tagállamok nemzeti vagy regionális szintű vidékfejlesztési programokat dolgoznak ki, amelyekben stratégiát határoznak meg és intézkedéseket javasolnak a feltárt szükségletek kezelésére. A vidékfejlesztési programok csak a Bizottság általi jóváhagyásukat követően lépnek hatályba. Ekkor az uniós és nemzeti forrásokat támogathatósági és kiválasztási kritériumok alkalmazásával kell a 123. intézkedés útján a beruházási projektekhez irányítani. A következő ábra bemutatja a 123. intézkedés keretében nyújtott támogatással megvalósuló beruházási projektek finanszírozásához vezető döntéshozatali folyamat különböző lépéseit.

1

1. tengely: a mezőgazdasági és erdészeti ágazat versenyképességének javítása; 2. tengely: a környezet és a vidék fejlesztése; 3. tengely: az életminőség javítása a vidéki területeken. A Tanács 2005. szeptember 20-i 1698/2005/EK rendelete az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról (HL L 277., 2005.10.21., 1. o.) és a Tanács 2006. február 20-i 2006/144/EK határozata a vidékfejlesztésre vonatkozó közösségi stratégiai iránymutatásokról (2007–2013 közötti programozási időszak) (HL L 55., 2006.2.25., 20. o.). 2

Azon vállalkozások, amelyek nem kis- és középvállalkozások (vagyis legalább 250 személyt foglakoztatnak, és legalább 50 millió EUR a forgalmuk), a támogatásnak legfeljebb a felét kaphatják.

1. HÁTTÉRMAGYARÁZAT

RÉSZLETEK AZ 1698/2005/EK RENDELETBŐL 1. tengely A mezőgazdasági és erdészeti ágazat versenyképességének javítása 20. cikk Intézkedések A mezőgazdasági és erdészeti ágazat versenyképességére irányuló támogatás az alábbiakra vonatkozik:… (b) fizikai erőforrások szerkezetátalakítását és fejlesztését, valamint az innováció elősegítését célzó intézkedések:… (iii) mezőgazdasági és erdészeti termékek értéknövelése.


9

4.

Az uniós támogatás mellé a nemzeti költségvetésből társfinanszírozást kell biztosítani. Az intézkedéshez kapcsolódó teljes közkiadás 9 milliárd EUR körül alakul majd. Az intézkedés elsősorban a kedvezményezettek beruházási költségeihez nyújt támogatást. A támogatási arányt – bizonyos korlátok között – a tagállamok határozhatják meg. A támogatások többsége esetében a finanszírozás a vállalkozás teljes támogatható beruházási költségének 20–50%-át fedezi.

5.

A 2007–2013 közötti időszakban a 123. intézkedés uniós költségvetése összesen 5,6 milliárd EUR. Ez a tervezett uniós vidékfejlesztési kiadások 5,9%-át, illetve a mezőgazdaság és az erdészet versenyképességének javítására (1. tengely) előirányzott teljes összeg 18%-át teszi ki 3. Az I. mellékletben található ábra tagállamonkénti bontásban mutatja be a programozás szerinti uniós finanszírozást és a pénzügyi végrehajtás 2011. év végi állapotát. Addig az időpontig az időszakra tervezett kiadások 35%-át költötték el.

3

Az Európai Unió Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatósága „Vidékfejlesztés az Európai Unióban – Statisztikai és gazdasági információk” című 2011. évi jelentésének 4.3.4. szakasza („Az EMVAból finanszírozott főbb vidékfejlesztési eszközök”).

ÁBRA

Uniós szinten meghatározott vidékfejlesztési politika Uniós szakpolitikai célkitűzés: a mezőgazdaság versenyképességének növelése Intézkedés: a mezőgazdasági termékek értéknövelése Bizottsági (közösségi stratégiai iránymutatások, tanácsi rendelet) javaslat, tanácsi jóváhagyás

Tagállami szintű stratégiai programozás A sajátos szükségletek és célkitűzések meghatározása (nemzeti stratégiai tervek, vidékfejlesztési programok)

Tagállami javaslat, bizottsági jóváhagyás

Tagállami szintű részletes szabályok és eljárások (nemzeti vagy regionális jogszabályok, eljárások, iránymutatások) Projektkiválasztás

A mezőgazdasági termékek feldolgozását és forgalmazását célzó beruházásoknak ítélt pénzügyi támogatás


10

6.

Mivel az intézkedés jóváhagyott kiadásainak csak mintegy 5%-a kapcsolódik erdészeti projektekhez, a jelen ellenőrzés a mezőgazdasági termékek értéknöveléséhez nyújtott támogatásokra összpontosít. A finanszírozott beruházásokat jellemzően induló vagy meglévő vállalkozások hajtják végre berendezések és gépek beszerzése vagy fejlesztése, illetve a mezőgazdasági termékek feldolgozását és forgalmazását szolgáló új létesítmények építése céljából (lásd: 2. háttérmagyarázat).


PÉLDÁK A 123. INTÉZKEDÉSBŐL FINANSZÍROZOTT BERUHÁZÁSTÍPUSOKRA A finanszírozott beruházások között volt olívaolaj-sajtoló berendezés…

…sonkaszárító berendezés…

…és a tejfeldolgozás korszerűsítését célzó rendszerek.


11

AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE 7.

A Számvevőszék azt kívánta értékelni, hogy az intézkedést úgy alakították-e ki, hogy megfelelő legyen az ár-érték arány, és hogy a finanszírozott projektek elérték-e az intézkedés célkitűzéseit. A Számvevőszék ezenfelül vizsgálta azt is, hogy az intézkedés eredményeit összességében megfelelően nyomon követték és értékelték-e, hogy a tagállamok és a Bizottság azonosíthassák és kezelhessék a felmerülő problémákat, és objektív információkat nyerhessenek az intézkedés által elért eredményekről.

8.

Az általános ellenőrzési kérdés a következő volt:

4

A holtteher azt jeleníti meg, hogy a kedvezményezett milyen mértékben hajtotta volna végre a beruházást köztámogatás hiányában is. A kiszorító hatás azt mutatja meg, hogy a közpénzből támogatott tevékenységet milyen mértékben ellentételezi más tevékenységek csökkenése.

Eredményesnek és hatékonynak bizonyult-e az élelmiszer-feldolgozó iparnak nyújtott uniós támogatás a mezőgazdasági termékek értékének növelése tekintetében?

A fő alkérdések a következők voltak: — — Úgy alakították-e ki az intézkedést, hogy az egyértelműen azonosított szükségletekre irányuló projekteket finanszírozzon hatékonyan? — — A tagállamok az intézkedés során megfelelő mértékben tekintettel voltak-e az ár-érték arányra? — — A Bizottság és a tagállamok megfelelően nyomon követték és értékelték-e az intézkedés eredményeit?

9.

Az ellenőrzés keretében a projektek akkor minősültek eredményesnek, ha fenntarthatónak bizonyultak, és ha hozzájárultak valamely, az intézkedéshez kapcsolódó sajátos vidékfejlesztési program célkitűzéseihez, és egyben a mezőgazdasági termékek értéknöveléséhez. A finanszírozás akkor minősült hatékonynak, ha korlátozott volt a holtteher, és csak indokolt esetben történt kiszorítás 4.

10.

A számvevőszéki ellenőrzés hat nemzeti és regionális vidékfejlesztési programra – Spanyolország (Kasztília és León), Franciaország, Olaszország (Lazio), Litvánia, Lengyelország és Románia – terjedt ki, amelyeket elsősorban méretük miatt választottak ki. Franciaországban a nemzeti vidékfejlesztési programot regionális szinten hajtják végre: az ellenőrzés a Rhône-Alpes régiót vizsgálta.


12

11.

Az ellenőrzés során áttekintették a vidékfejlesztési programokat, megvizsgálták a tagállamok irányítási rendszereit, és helyszíni ellenőrzést hajtottak végre a nevezett tagállamok 24 lezárult élelmiszer-feldolgozási projektje kapcsán, amelyből négyet a tagállamok követendő példaként emeltek ki. A fennmaradó projekteket a Számvevőszék úgy válogatta össze, hogy azok tükrözzék az adott tagállamra jellemző projektspektrumot. Az ellenőrzött projektek jegyzékét a II. melléklet tartalmazza. A Számvevőszék áttekintette 23 vidékfejlesztési program félidős értékelő jelentését is (ezek jegyzéke a III. mellékletben található).


13

ÉSZREVÉTELEK ELSŐ RÉSZ ÚGY ALAKÍTOTTÁK-E KI AZ INTÉZKEDÉST, HOGY AZ EGYÉRTELMŰEN AZONOSÍTOTT SZÜKSÉGLETEKRE IRÁNYULÓ PROJEKTEKET FINANSZÍROZZON HATÉKONYAN?

12.

A hatékony és eredményes pénzgazdálkodás szempontjából kulcsfontosságú az intézkedés helyes kialakítása. Az intézkedés keretében köztámogatás nyújtható az élelmiszer-feldolgozó és -forgalmazási ágazatban tevékenykedő magánvállalkozások beruházásaihoz. Ezeknek a vállalkozásoknak megvannak a maguk motivációi és célkitűzései, amelyek adott esetben megegyezhetnek a mezőgazdaság versenyképességének javításával kapcsolatos uniós szakpolitikai célkitűzéssel (lásd: 15. bekezdés) – mindazonáltal ez nincs automatikusan így. Az ágazatban világszinten kiemelkedő a piaci verseny és az innováció szintje5. Az ilyen vállalatoknak nyújtott finanszírozást ezért egyértelműen azonosított szükségletnek kell indokolnia. Meg kell állapítani, hogy szükség van-e állami/uniós beavatkozásra, és le kell vezetni, hogy az hogyan javítja a mezőgazdaság versenyképességét.

13.

Az eredményes projektválogatásnak és az elszámoltathatóságnak tehát előfeltétele, hogy a vidékfejlesztési program a tagállam vagy régió sajátos szükségleteit tükröző, egyértelmű és konkrét célkitűzéseket tartalmazzon, hogy nyilvánvaló legyen, melyek az elérendő – illetve később az elért – célok 6 . Ha nem határoztak meg az állami/uniós beavatkozást indokló sajátos szükségleteket, illetve ha a vidékfejlesztési program célkitűzései túl általánosak, az olyan projektek kiválasztásához vezethet, amelyek nem vagy csak alig járulnak hozzá a mezőgazdasági termékek értéknöveléséhez, és ezáltal a mezőgazdaság versenyképességének javításához.

14.

A Számvevőszék az uniós jogszabályok, a vidékfejlesztési programok és a tagállamok rendszerei, eljárásai és dokumentumai áttekintésével igyekezett bizonyítékokat szerezni arra nézve, hogy a 123. intézkedést nagy valószínűséggel mind uniós, mind tagállami szinten úgy alakították ki, hogy az egyértelműen azonosított szükségletekre irányuló, eredményes projektek hatékony finanszírozását eredményezze.

5

A 2006/144/EK tanácsi határozat. 6

Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) (HL L 368., 2006.12.23., 15. o.) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló 1698/2005/EK tanácsi rendelet részletes alkalmazási szabályainak megállapításáról szóló, 2006. december 15-i 1974/2006/EK bizottsági rendelet 43. cikke így rendelkezik: „A beruházási intézkedések tekintetében a tagállamok biztosítják, hogy a támogatást az azonosított strukturális és területi igényeket, valamint a strukturális hátrányokat tükröző, egyértelműen meghatározott célkitűzésekre nyújtsák”.


14

A JOGSZABÁLYOK ÉRTELMÉBEN A TAGÁLLAMOKNAK KELL BIZTOSÍTANIUK AZ INTÉZKEDÉS EREDMÉNYESSÉGÉT ÉS HATÉKONYSÁGÁT…

15.

16.

Az uniós jogszabályok csak a vidékfejlesztési politika tengelyei szintjén határozzák meg a célkitűzéseket: jelen esetben az 1. tengely célkitűzése a mezőgazdaság versenyképességének javítása 7 . A 123. intézkedés ehhez úgy kíván hozzájárulni, hogy az egyes beruházások útján megnöveli a feldolgozott vagy forgalmazott mezőgazdasági termékek értékét. Maga a jogszabály nem pontosítja, milyen jellegű legyen az értéknövelés (tisztán pénzügyi vagy például környezeti vagy minőségi szempontú), és azt sem, hogy ki részesüljön a hozzáadott érték hasznából. Az előző (2000–2006. évi) programozási időszakban is létezett egy hasonló intézkedés 8, amely a következőképpen rendelkezett: „A beruházásnak hozzá kell járulnia a kérdéses alapvető mezőgazdasági termelési ágazat helyzetének javításához. Biztosítania kell az alaptermékek termelői számára a gazdasági haszonból való megfelelő részesedést.” Hasonló szabályok léteztek egyes korábbi támogatási rendszerek keretében is 9.

17.

A jelenlegi programozási időszakban nincsenek ilyen követelmények. A rendelet 10 azt írja elő, hogy a feldolgozásra és forgalmazásra irányuló beruházások „javítsák a [támogatott] vállalkozás általános teljesítményét”: azaz a jogszabály mindössze arról rendelkezik, hogy a beruházásoknak előnyösnek kell lenniük az érintett élelmiszer-feldolgozó és értékesítő vállalatok számára.

18.

Az azt előíró korábbi követelményt, hogy a támogatásnak javítania kell a mezőgazdasági termelők helyzetét, és annak pontosítását, hogy az intézkedéseknek milyen módon kell hozzáadott értéket létrehozniuk, azért távolították el, hogy egyszerűbbé tegyék a jogszabály szövegét, és hogy a tagállamok számára lehetővé tegyék, hogy sajátos körülményeiknek és szükségleteiknek legjobban megfelelő módon maguk határozzák meg az intézkedést. Ennélfogva immár a tagállamok feladata annak biztosítása, hogy az intézkedés növelje a termékek értékét és előmozdítsa a mezőgazdaság versenyképességét. A vidékfejlesztési programok jóváhagyása során a Bizottságnak biztosítania kell, hogy mindez így történjen.

7

Az 1698/2005/EK rendelet 4. cikke. 8

Az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalapból (EMOGA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról, valamint egyes rendeletek módosításáról, illetve hatályon kívül helyezéséről szóló, 1999. május 17-i 1257/1999/EK tanácsi rendelet (HL L 160., 1999.6.26., 80. o.) 26. cikke. 9

A mezőgazdasági termékek feldolgozására és forgalmazására jellemző feltételek javítására vonatkozó közös intézkedésekről szóló, 1977. február 15-i 355/77/EGK tanácsi rendelet (HL L 51., 1977.2.23., 1. o.) 9. cikkének (1) bekezdése; a mezőgazdasági termékek feldolgozási és forgalombahozatali feltételeinek javításáról szóló, 1990. március 29-i 866/90/EGK tanácsi rendelet (HL L 91., 1990.4.6., 1. o.) 12. cikkének (1) bekezdése; a mezőgazdasági termékek feldolgozási és értékesítési feltételeinek javításáról szóló, 1997. május 20-i 951/97/EK tanácsi rendelet (HL L 142., 1997.6.2., 22. o.) 12. cikkének (1) bekezdése. 10

Az 1698/2005/EK rendelet 28. cikkének (1) bekezdése.


15

…A TAGÁLLAMOK VIDÉKFEJLESZTÉSI PROGRAMJAI AZONBAN NEM INDOKOLJÁK EGYÉRTELMŰEN AZ INTÉZKEDÉS SZÜKSÉGESSÉGÉT

19.

Amint feljebb említettük, az uniós jog egyszerűsítésének folyamata és a szubszidiaritás elve révén az uniós jogszabályok immár meglehetősen általánosak és kevéssé előíró jellegűek. A jogszabályok azonban megkövetelik 11 , hogy a tagállami vidékfejlesztési programok – mind nemzeti, mind regionális szinten – konkrétabban szabályozzák a feltételeket. A vidékfejlesztési programok a Bizottság jóváhagyásához kötöttek, amely átfogó felelősséget visel az uniós költségvetés hatékony és eredményes elköltéséért.

20.

A vidékfejlesztési programoknak konkrétan elemezniük kell a meglévő helyzetet, és az erős és gyenge pontok fényében kell kidolgozniuk stratégiájukat. A vidékfejlesztési programnak bizonyítania kell, hogy a támogatás meghatározott területi igényeket és strukturális hátrányokat tükröző, egyértelműen kijelölt célkitűzésekre irányul. A vidékfejlesztési programoknak ezenfelül meg kell határozniuk a beavatkozás ésszerű magyarázatát, valamint a támogatható beruházás- és kedvezményezett-típusokat. Helyes megvalósítás esetén mindennek az intézkedés eredményes és hatékony programozásához kell vezetnie.

21.

Az ellenőrzött vidékfejlesztési programok azonban nem mutattak rá konkrét szükségletekre az élelmiszer-feldolgozó ágazatban megvalósítandó beavatkozások tekintetében, vagyis olyan esetekre, ahol a mezőgazdasági termékek értéknövelését a nem megfelelő feldolgozókapacitás hátráltatta volna. Amennyiben meg is határoztak ilyen szükségleteket, azok igen általános jellegűek voltak. Lengyelországban például a vidékfejlesztési program a következőképpen fogalmaz: „A mezőgazdasági termékek feldolgozásának támogatása kulcsfontosságú, mivel az ágazat a lengyel gazdaság egyik legjelentősebb szegmensét képezi”. A vidékfejlesztési programok nem vezették le, miért szükséges a köztámogatás, és hogyan érhető el annak segítségével a kívánt változás. Ennélfogva hiányzott az intézkedés indokolása, a kitűzött célok pedig szükségszerűen általánosak voltak és nem kapcsolódtak egyértelműen sem az azonosított regionális erősségekhez és gyengeségekhez, sem egy olyan egyértelműen meghatározott szükséglethez, amely indokolta volna a beavatkozást. A vidékfejlesztési programok gyakran szó szerint vagy minimális módosításokkal átemelték az uniós célkitűzéseket (a 3. háttérmagyarázat közöl erre néhány példát).

11

Az 1974/2006/EK rendelet 5. cikke.


16

22.

A programozás egyik utolsó lépése a támogathatósági kritériumoknak – a beruházástípusoknak, a kedvezményezetti kategóriáknak és a támogatás jellegének – meghatározása, amely biztosítja, hogy a támogatás a kijelölt konkrét célkitűzésekre irányuljon. Ilyen konkrét célkitűzések hiánya ellenére is minden vidékfejlesztési program meghatároz legalább néhány támogathatósági kritériumot. Franciaország esetében a Rhône-Alpes régió programozási dokumentuma kijelenti, hogy – a cukorágazat termékei és a tejhelyettesítő termékek kivételével – az élelmiszer-feldolgozó ágazat egésze támogatható a régió teljes területén. Más tagállamok, elsősorban Spanyolország (Kasztília és León) és Litvánia, ennél részletesebben határozták meg a támogathatósági kritériumokat. Litvánia nem ítélte támogathatónak a legtöbb olyan új építkezést, amelyre korábbi programok keretében már támogatott ágazatokban került sor – például az új vágóhidak és tejfeldolgozó üzemek esetében –, mivel e területeken már elegendő volt a kapacitás. Spanyolországban (Kasztília és León tartományban) a borágazattal összefüggő projektek csak bizonyos esetekben voltak támogathatók: például akkor, ha az érintett borok eredetmegjelöléssel vagy földrajzi jelzéssel rendelkeztek.

23.

Ezek a támogathatósági kritériumok valamelyest korlátozták a támogatások hatókörét. Mindamellett szinte minden jelentősebb élelmiszer-ipari ágazat támogatható maradt, ami felveti annak kockázatát, hogy a támogatás nem lesz kellőképpen célzott.


PÉLDÁK A 123. INTÉZKEDÉS KERETÉBEN MEGHATÁROZOTT CÉLKITŰZÉSEKRE A Kasztília és León tartomány vidékfejlesztési programjában meghatározott célkitűzés „az elsődleges és erdészeti termékek feldolgozásának és forgalmazásának javítása olyan beruházások révén, amelyek a hatékonyság fokozását, megújuló energiák használatát, új technológiák bevezetését és új piaci lehetőségek kihasználását célozzák”. Ezeket a fordulatokat az 1698/2005/EK rendelet (23) preambulumbekezdéséből vették át, minden további pontosítás nélkül. Franciaország nemzeti vidékfejlesztési programja szerint az intézkedés célja „az agrár-élelmiszeripari ágazat versenyképességének javítása”. Ez az általános megfogalmazás lehetővé teszi, hogy a konkrét célkitűzéseket a régiók szintjén határozzák meg. A Számvevőszék által ellenőrzött Rhône-Alpes régió azonban ezt nem tette meg.


17

A BIZOTTSÁG A HIÁNYOSSÁGOK DACÁRA JÓVÁHAGYTA A VIDÉKFEJLESZTÉSI PROGRAMOKAT

24.

A tagállamok vidékfejlesztési programjainak jóváhagyása előtt a Bizottságnak ellenőriznie kell, hogy a vidékfejlesztési program célkitűzései összhangban vannak-e az uniós és nemzeti stratégiákkal, valamint az azonosított szükségletekkel és hiányosságokkal. Mivel azonban az ellenőrzött vidékfejlesztési programok ilyen általánosan fogalmazták meg a célkitűzéseiket, az összhang ellenőrzésének nincs különösebb jelentősége.

25.

A Bizottság által a vidékfejlesztési programok értékelése során alkalmazott eljárások semmilyen módon nem vizsgálták, hogy a tagállam vagy régió stratégiai szinten azokra a területekre irányozza-e a 123. intézkedés szerinti támogatást, ahol közbeavatkozásra van szükség. Nem ellenőrzik a beavatkozások indokait sem. A Bizottság nem értékeli, hogy a javasolt intézkedés mennyire lesz eredményes vagy hatékony a mezőgazdasági termékek értéknövelésében és a mezőgazdaság versenyképességének javításában.

26.

A Bizottság 21–23. bekezdésekben felsorolt hiányosságok dacára jóváhagyta a vizsgált vidékfejlesztési programokat. Miután a Bizottság jóváhagy egy-egy vidékfejlesztési programot és uniós forrásokat bocsát a tagállam rendelkezésére, visszamenőlegesen nehezebben tudja biztosítani, hogy az intézkedések eredményesek és hatékonyak legyenek 12.

27.

Az ellenőrzés kimutatta, hogy az intézkedés kialakítása és programo zása nem kezeli megfelelő módon a 12. és 13. bekezdésből következő kockázatokat. Emiatt még fontosabb (és egyben még nehezebb) feladat a tagállamok számára, hogy elkerüljék a kockázatokat, és a támogatandó egyedi projektek kiválasztása során biztosítsák az eredményességet és hatékonyságot. Ezzel a kérdéssel jelentésünk következő része foglalkozik.

28.

Egy másik következmény az, hogy nem áll rendelkezésre megfelelő alap a nyomon követéshez és értékeléshez, illetve az elszámoltathatósághoz. Ezt a témát a III. rész tárgyalja.

12

Lásd: a 8/2012. sz. különjelentés 33–37. bekezdése (http://eca.europa.eu).


18

MÁSODIK RÉSZ A TAGÁLLAMOK AZ INTÉZKEDÉS SORÁN MEGFELELŐ MÉRTÉKBEN TEKINTETTEL VOLTAK-E AZ ÁR-ÉRTÉK ARÁNYRA?

29.

A közpénzek leghatékonyabb felhasználása érdekében a tagállamoknak az intézkedés végrehajtása során: — — biztosítaniuk kell, hogy a kérelmezők még a támogatás odaítélése előtt bizonyítsák a projekt pénzügyi fenntarthatóságát;

13

Erről korábban az 1257/1999/EK rendelet 26. cikkének (1) bekezdése rendelkezett.

— — biztosítaniuk kell, hogy a támogatást olyan projekteknek folyósítsák, amelyek a legeredményesebben járulhatnak hozzá a mezőgazdasági termékek értéknöveléséhez; — — mérsékelniük kell a holtteher és a kiszorítás kockázatát.

AZ ELLENŐRZÉSEK CSAK KORLÁTOZOTTAN TÁMASZTJÁK ALÁ A PROJEKTEK PÉNZÜGYI FENNTARTHATÓSÁGÁT

30.

A jogszabályok azt már ugyan nem írják elő, hogy a kérelmezőknek ki kell mutatniuk vállalkozásuk életképességét 13 , az összes vizsgált tagállam mégis továbbra is életképességi ellenőrzéseket végez a kérelmezők pénzügyi helyzetét illetően.


AZ ÉLETKÉPESSÉG VIZSGÁLATA: GYAKORLATI HIÁNYOSSÁGOK Litvánia: A beruházási projekt (magszárító és magtároló létesítmények) által teljes kapacitás melletti működés esetén elérhető legnagyobb jövedelem 4 millió LTL körül mozog. A pályázatban előre jelzett 29 millió LTL nyilvánvalóan teljesíthetetlen. Románia: A 17 pályázatból álló vizsgált minta valószerűtlenül magas előrejelzéseket tartalmazott: a projektek fele esetében több mint 90%-os volt a beruházás várható megtérülése. Olaszország (Lazio): Mivel a pénzügyi előrejelzések értékeléséhez használt módszertant nyilvánosságra hozták, a projektgazdák tudták, hogy ha az üzleti tervükben szereplő adatok nem érik el az előírt minimumértékeket, a kérelmüket elutasítják. Talán nem meglepő, hogy minden egyes pályázat elérte a szükséges pontszámot. A régióbeli tisztviselők nem ellenőrizték a benyújtott információkat, és nem értékelték az előrejelzések valószerűségét. A Számvevőszék ellenőrei rávilágítottak, hogy az értékesítési és más pénzügyi adatok több esetben is túlzók voltak.


19

31.

A jelenlegi szabályozás értelmében a tagállamoknak ellenőrizniük kell, hogy a beruházás javítja-e a támogatásban részesülő vállalkozás átfogó teljesítményét. Az összes vizsgált tagállam megkapta a kérelmezőktől a (többek között a várható árbevételre, nyereségre és pénzforgalomra vonatkozó) releváns előrejelzéseket. A tagállamok – Franciaország (Rhône-Alpes) kivételével – összehasonlították ezeket az előrejelzéseket a minimumértékekkel, és elutasították azokat a projekteket, amelyek nem feleltek meg a követelményeknek. Közös hiányosság azonban, hogy a tagállamok a kérelmezők által készített előrejelzésekre hagyatkoztak, és nem ellenőrizték, hogy a számadatok és a mögöttes feltevések megalapozottak és hitelt érdemlők-e. Különösen fontos, hogy az előrejelzéseket nem tesztelték különböző forgatókönyvek szerint annak biztosítása céljából, hogy a javasolt projektek kellőképpen megbízhatóak legyenek egyes előrelátható események (például kedvezőtlen piaci fordulatok) átvészeléséhez.

32.

A Számvevőszék olyan valószerűtlen feltevéseket, számítási hibákat és más következetlenségeket tárt fel a pénzügyi előrejelzésekben, amelyeket a tagállami hatóságok a projektek értékelése során nem vettek észre (a példák a 4. háttérmagyarázatban találhatók).

A TAGÁLLAMOK NEM A LEGMAGASABB POTENCIÁLIS HASZNOT ÍGÉRŐ PROJEKTEKET VÁLOGATJÁK KI

33.

Amint az I. részből kiderült, a vizsgált tagállamok nem azonosították a közbeavatkozást indokoló strukturális és területi szükségleteket, és nem határoztak meg konkrét célkitűzéseket az intézkedés számára. Következésképpen igen sokféle potenciális projekt vált támogathatóvá szinte az összes élelmiszer-ipari ágazatban.

34.

A tagállamoknak három fő eszköz áll rendelkezésére annak biztosítására, hogy a támogatást mégis azoknak a projekteknek ítéljék oda, amelyek leginkább megfelelnek a nemzeti vagy regionális szükségleteknek: a kiválasztási kritériumok alkalmazása, egyedi feltételek előírása, valamint ösztönzés biztosítása a támogatás mértékének változtatása útján.

KIVÁLASZTÁSI RENDSZEREK

35.

A tagállamoknak a kitűzött célokhoz kapcsolódó kiválasztási kritériumok alapján kell válogatniuk a támogatható beruházási projektek közül. Ezt a követelményt az uniós jogszabályok írják elő. Ezzel a módszerrel tárgyilagosan értékelhetők az egyes projektjavaslatok egymáshoz viszonyított érdemei, és lehetséges a gyenge ár-érték arányt képviselő projektek elutasítása.


20

36.

Spanyolország (Kasztília és León) és Lengyelország nem határozott meg ilyen kiválasztási kritériumokat. A másik négy vizsgált tagállamban alkalmazott kiválasztási rendszerekben is igen sok volt a hiányosság, amelyeket alább részletezünk.

37.

A legtöbb kiválasztási kritérium ugyan releváns volt az intézkedéssel kapcsolatos (bár némileg általános) nemzeti és regionális célkitűzések tekintetében, ám azt nemigen értékelték, hogy a projektek milyen mértékű hozzáadott értéket biztosítanak a mezőgazdasági termékeknek. Ha mégis voltak ezt a szempontot mérő kritériumok, azok – egyedül Olaszország (Lazio) kivételével – nem nagy súllyal estek latba az értékelés során (lásd: 5. háttérmagyarázat). Litvániában és Romániában a projekt eredményességétől és hatékonyságától független kritériumok kaptak prioritást (lásd: 6. háttérmagyarázat).


A HOZZÁADOTT ÉRTÉKKEL ÖSSZEFÜGGŐ KIVÁLASZTÁSI KRITÉRIUMOK

Litvánia

Lengyelország

Innovatív elemek Nem volt ilyen kivá(6-ból az 5. prioritás) lasztási kritérium

Románia Biotermelés (5/100 pont) Hagyományos termékek (3/100 pont)

Franciaország (Rhône-Alpes) Nem volt

Olaszország (Lazio) Biotermelés (10/100 pont) Termékinnováció (4/100 pont) Bortermékek minőségének javítása (38/100 pont)

Spanyolország (Kasztília és León) Nem volt ilyen kiválasztási kritérium


A PROJEKT EREDMÉNYESSÉGÉTŐL FÜGGETLEN KRITÉRIUMOK Litvániában azok a pályázók kapnak automatikusan elsődleges prioritást, akik korábban nem részesültek támogatásban, függetlenül a projekt minőségétől. Románia elutasítja azokat a projekteket, amelyek a kiválasztási kritériumok értékelése során nem érnek el legalább 20 pontos eredményt. Az egyik kritérium abban áll, hogy a projekt „prioritást élvező ágazathoz” tartozik-e. Csakhogy az összes jelentősebb élelmiszer-ipari ágazat (a tej-, hús-, gabona-, bor-, gyümölcs- és zöldségágazat) prioritást élvező ágazatnak minősül, ami önmagában 32–36 pontot ér. Ennélfogva szinte az összes projekt automatikusan eléri a minimális pontszámot.


21

38.

Az ellenőrzés időpontjában az ellenőrzött tagállamok által az intézkedésre előirányzott uniós és nemzeti költségvetés Románia kivételével minden tagállamban bőven elegendő volt arra, hogy minden támogatható projektkérelem finanszírozásban részesüljön. A tagállamok ahelyett, hogy a támogatást a legeredményesebb projektekre korlátozták volna, olyan projekteknek is juttattak a költségvetésből, amelyeket alacsony prioritásúnak ítéltek. Ezekben a tagállamokban tehát a kiválasztási rendszereknek alig vagy egyáltalán nem volt hatásuk (lásd: 7. háttérmagyarázat).

EGYEDI FELTÉTELEK

39.

A tagállamok előírhatják, hogy a beruházási projektek feleljenek meg bizonyos egyedi feltételeknek, biztosítva, hogy azok hozzájáruljanak a nemzeti és regionális célkitűzésekhez. Ezt a lehetőséget a vizsgált tagállamok nem használták ki széles körben, bár volt rá példa Lengyelországban és Olaszországban (Lazióban). Lengyelországban a kedvezményezetteknek a támogatás feltételeként előírták, hogy többéves „szállítási szerződést” kell kötniük a mezőgazdasági termelőkkel, akiket szükségleteit legalább 50%-ig fedezniük kell. Az intézkedés a gazdálkodók helyzetét igyekszik javítani azáltal, hogy a szállítandó termékek mennyiségének és minőségének rögzítésével némi stabilitást biztosít számukra. A szállítási szerződés Olaszországban (Lazióban) is feltétele a támogatás odaítélésének.


KEVÉSSÉ HATÉKONY KIVÁLASZTÁSI RENDSZEREK Olaszországban (Lazióban) nincs meghatározott minimumpontszám, így előfordult, hogy a projektértékelés során a 100-ból mindössze 15 pontot elnyerő projektet is kiválasztottak támogatásra, holott az az értékelés fényében kevéssé fog hozzájárulni a régió prioritásaihoz és célkitűzéseihez. Franciaországban (Rhône-Alpes) a nemzeti társfinanszírozást a regionális és/vagy a helyi tanács ítéli oda. A regionális tanács saját (regionális) célkitűzései szerint értékeli a projekteket, és elutasítja a minimális pontszámot el nem érő pályázatokat. Az elutasított projektek azonban mégis részesültek uniós támogatásban, mivel ezek társfinanszírozását a helyi tanács vállalta, amely nem működtet hivatalos kiválasztási rendszert. Litvániában csak abban az esetben alkalmazzák a prioritásokon alapuló kiválasztási rendszert, amennyiben a költségvetés nem elegendő az összes támogatható projekt finanszírozására – erre pedig az ellenőrzés időpontjáig nem volt példa. Ezért egyes projektek még akkor is támogatást kaphattak, ha a hat litván prioritás egyikének sem feleltek meg.


22

ÖSZTÖNZŐK

40.

Franciaországban (a Rhône-Alpes régióban) a regionális tanács által társfinanszírozott projektek esetében nem kötelező szállítási szerződést kötni, de a projektgazdák önkéntesen vállalhatnak ilyen irányú kötelezettséget. Ezért – és más kötelezettségvállalásokért, például helyi szállítók igénybevételéért vagy munkahelyek létehozásáért – cserébe a kedvezményezett 5 vagy 10%-kal magasabb összegű támogatást kaphat. Nem világos azonban, hogy ez a gyakorlat mennyi plusz-kötelezettségvállaláshoz vezet: az ellenőrzés során vizsgált négy kedvezményezett közül három a projektjei kiigazítása nélkül is megfelelt a kiegészítő támogatás feltételeinek (például azért, mert a termelőszövetkezetek már korábban szállítási szerződést kötöttek a helyi beszállítókkal, azaz saját tagjaikkal). A negyedik kedvezményezett (egy hagyományos szárazkolbászt gyártó cég) nem élt a kiegészítő támogatás lehetőségével, mert nem kívánta a régióbeli sertéshústermelőkhöz kötni beszerzéseit.

41.

Spanyolországban (Kasztília és León tartományban) a projekteket értékelési kritériumok alapján osztályozták, amelyek meghatározták a támogatás alkalmazandó mértékét is. Több kritérium a regionális jogszabályokban meghatározott prioritásokhoz kapcsolódott, azaz előnyben részesítették azokat a projekteket, amelyek szerződést kötöttek a helyi gazdálkodókkal, innovációt alkalmaztak vagy biotermeléshez kapcsolódtak. Az összes kritériumnak azonban csak a projektek mintegy 2%-a felelt meg. Az értékelési kritériumok ösztönző szerepét csökkentette az is, hogy többségük a vállalkozás és az élelmiszer-ipari ágazat méretéhez kapcsolódott: a bizonyos ágazatokban (például a gyümölcs- vagy zöldségágazatban) tevékenykedő kis- és középvállalkozások automatikusan, a projekt egyéb jellemzőitől függetlenül megkapták a maximális 40%-os támogatást. A nagyobb vállalatok esetében alkalmazott alacsony támogatási arány – amely például a tejágazatban mindössze 3%, a borágazatban pedig 7% volt – valószínűleg nem hatott eléggé ösztönzően azokra a potenciális pályázókra, akik amúgy eredményes projekteket javasoltak volna.

14

Litvánia és Lengyelország annyiban kivétel, hogy a vállalkozásoknak a támogatás odaítélése után bizonyos mértékű információt kellett szolgáltatniuk pénzügyi helyzetükről.

AZ ELLENŐRZÖTT PROJEKTEK ÉRTÉKELÉSE

42.

A vizsgált tagállamoknak 14 nem állt rendelkezésükre információ arra vonatkozóan, hogy az általuk pénzügyileg támogatott projektek pénzügyileg fenntarthatók és eredményesek voltak-e, azaz elérték-e az intézkedés vidékfejlesztési programban foglalt konkrét célkitűzéseit, és növelték-e a mezőgazdasági termékek értékét.

43.

A Számvevőszék szemléltető esettanulmányok formájában ér tékelte a 24 projekt pénzügyi fenntarthatóságát és eredményességét. A vidékfejlesztési programokban foglalt konkrét célkitűzésekhez való hozzájárulást nem lehetett értékelni, mivel azok csak igen általános célokat fogalmaztak meg (lásd: I. rész). Ennélfogva a projekteket akkor ítélték eredményesnek, ha azok a mezőgazdasági termékek értékének növekedését eredményezték. Az értékelés eredményét a II. melléklet tartalmazza; alább közöljük az értékelés összefoglalását.


23

44.

A Számvevőszék ellenőrei által vizsgált 24 projekt mindegyike pénzügyileg fenntartható volt az ellenőrzés időpontjában. Két esetben túl korai lett volna értékelni a projekt által a vállalkozás pénzügyi eredményeire gyakorolt hatást, a fennmaradó 22 vállalkozásból azonban 15-nek javult a pénzügyi helyzete a beruházás óta. Hét vállalkozás elérte vagy meghaladta pénzügyi célkitűzését, nyolc esetben pedig, noha a cél nem teljesült, valamelyest javult a vállalkozások pénzügyi helyzete. Hét esetben romlottak a vállalkozások pénzügyi eredményei, bár a projekt jövőbeni fenntarthatóságát csak egy esetben fenyegette veszély. A felhozott indokok igen sokrétűek voltak, de arra lehetett őket visszavezetni, hogy a projektek nem bizonyultak kellőképpen ellenállónak az alkalmanként kedvezőtlen piaci körülmények között.

45.

Elvárható, hogy az élelmiszer-feldolgozó és -értékesítő vállalkozások beruházásai túlnyomórészt a mezőgazdasági termékek értéknövekedését eredményezzék, hiszen éppen ez az üzleti tevékenységük lényege. A Számvevőszék értékelte a projektek hozzáadott értékkel kapcsolatos eredményeit, többek között azt, hogy létrehoztak-e új terméket, kifejlesztettek-e új piaci lehetőségeket, illetve javították-e a meglévő termékek minőségét.

46.

A Számvevőszék megállapította, hogy hat projekt egyértelmű értéknövekedéshez vezetett, és azokat a 45. bekezdésben megfogalmazott kritériumok fényében „magas hozzáadott értéket termelő” projektként értékelte (bár ez az eredmény annyiban részrehajló lehet, hogy a francia, spanyol (Kasztília és León) és román projektek a tagállamok által bevált gyakorlatként kiemelt projektek voltak). E projektek fő célkitűzése az értéknövelés volt. Példaként megemlíthető egy bortermelő, aki jobb minőségű borok előállítására állt át, illetve egy olajbogyó-sajtoló üzem, amely bevezette a biotermelést. További példák a 8. háttérmagyarázatban olvashatók.

47.

A Számvevőszék további 12 projektet közepesre értékelt a hozzáadottérték-teremtés szempontjából. E projektek esetében javult a termékek minősége, ez azonban nem érintette azok árát, vagy a beruházáshoz viszonyítva kis nagyságrendű vagy alacsony értékű új termékeket vezettek be. Példaként említhető egy romániai paradicsomfeldolgozó üzem által eszközölt 1,5 millió eurós beruházás, amely lehetővé tette, hogy az üzem megfeleljen a higiéniai követelményeknek, és nagy men�nyiségben alacsony árfekvésű saját márkás termékeket állítson elő áruházláncok számára.


24


OLYAN PROJEKTEK, AMELYEK EGYÉRTELMŰEN NÖVELTÉK A MEZŐGAZDASÁGI TERMÉKEK ÉRTÉKÉT Spanyolországban (Kasztília és León tartományban) egy egymilió eurós beruházás útján a tároló- és kezelőterületek növelése és új berendezések vásárlása révén fejlesztették a sonkaszárítási folyamatot. Ennek köszönhetően a szárítási idő 11-ről 18 hónapra nőtt, ami javította a végtermék minőségét, és lehetővé tette, hogy a vállalkozás elnyerje a „jamón serrano” és „jamón ibérico” termékek eredetiségi tanúsítványát. Az új berendezés segítségével a cég nagyobb hozzáadott értéket képviselő új termékek – vákuumcsomagolt, illetve csont nélküli szárított sonka – előállítását is megkezdhette.

Franciaországban egy új vállalkozás egy 200 000 EUR értékű projekt keretében zöldségszirom előállítására alkalmas berendezéseket vásárolt. A cég magas hozzáadott értéket képviselő új terméket fejlesztett ki, és új felvevőpiacot teremtett a térségben termelt biozöldségek számára.

Romániában az ország egyik vezető bortermelője egy 1,1 millió eurós projekt keretében új, korszerű bortermelő, -kiszerelő, -palackozó és -szállító berendezésekbe ruházott be. A projektnek köszönhetően a cég növelni tudta a minőségi borok piaci részesedését a teljes eladásokból. Bevezettek egy új, minőségi márkát is, amely segítette a vállalkozás terjeszkedését a külföldi piacokon.


25

48.

A fennmaradó hat projekt célja elsősorban a feldolgozó cég kapacitásának vagy hatékonyságának növelése volt, így azok eredményeképpen nem vagy csak alig emelkedett a mezőgazdasági termékek értéke. E projektek esetében különösen nagy problémát jelent a kiszorító hatás (lásd: a 62. és további bekezdések). A szóban forgó projektekre példák a 9. háttérmagyarázatban olvashatók.

49.

A Számvevőszék azt is értékelte, hogy azoknál a mezőgazdasági termelőknél is keletkezett-e kimutatható haszon, akik az érintett feldolgozó és forgalmazó cégeknek beszállítást végeztek. A 24 projektből 8 tudta kimutatni, hogy a mezőgazdasági termelők legalább részben részesültek a hozzáadott érték növekedéséből. E nyolc esetből hétben termelőszövetkezetről van szó. További hét kedvezményezett Olaszországban (Lazióban) és Lengyelországban köteles volt szállítási szerződést kötni, ami feltehetőleg haszonnal jár a termelők számára. A fennmaradó 9 projekt esetében a cégek nem tudták kimutatni, hogy azok bármiféle előnnyel jártak volna a mezőgazdasági beszállítók számára.

50.

Az összes vidékfejlesztési program közös horizontális célkitűzése volt a munkahelyteremtés a vidéki térségekben. Noha a 123. intézkedésnek nem ez az elsődleges célkitűzése, a hozzáadott értéken kívül munkahelyeket is teremtő projektek fokozzák az intézkedés eredményességét. Három projekt jelentős hatást gyakorolt a foglalkoztatásra, mivel mindhárom esetében több mint 20 új munkahely létesült (mindamellett a kiszorítás tekintetében lásd: 62–66. bekezdés), és kilenc projekt hozott létre legalább egy új munkahelyet. További 11 projekt nem volt hatással a foglalkoztatásra, egy pedig leépítést eredményezett.


OLYAN PROJEKTEK, AMELYEK NEM VAGY CSAK ALIG NÖVELTÉK A MEZŐGAZDASÁGI TERMÉKEK ÉRTÉKÉT Franciaországban egy sajtüzem beruházási projektjének fő eleme egy új daraboló- és csomagolószalag beszerzése volt. A vállalkozás előzőleg egy másik feldolgozó cégnek szállított egész sajtot csomagolásra. Az új szalag lehetővé tette a vállalkozás számára, hogy ehelyett közvetlenül értékesítsen előrecsomagolt sajtot a kiskereskedőknek, és így nagyobb arányban részesüljön a hozzáadott értékből, mint amikor abból egy másik feldolgozó is kivette a részét. Mindamellett a végtermék változatlan maradt. Spanyolországban (Kasztília és León tartományban) egy maximális arányú támogatást (40%) elnyert projekt semmiféle hatást nem gyakorolt a termék hozzáadott értékére: a beruházás egyszerűen abban állt, hogy egy gyümölcs-nagykereskedő növelte raktározási kapacitását, hogy nagyobb piaci részesedést szerezhessen. Romániában egy malomipari vállalkozás 1,8 millió eurós beruházásának központi eleme egy 12 kamionból álló flotta beszerzése volt, amely a búza összegyűjtését és a különböző lisztfajták terítését végezte. A kamionok megvásárlásához kapott 50%-os támogatás révén a vállalkozás saját járműflottáját olcsóbban tudja működtetni, mint annak a teherszállítási vállalkozónak az igénybevételével, akivel a munkát előzőleg végeztette. Ez azonban semminemű hatást nem gyakorol a mezőgazdasági termékek hozzáadott értékére.


26

51.

Három projekt a feldolgozóberendezések és -technológiák javításából következő energia- és vízmegtakarítás révén a horizontális környezeti célkitűzésekhez is hozzájárult.

AZ INTÉZKEDÉS TAGÁLLAMOK ÁLTALI PROGRAMOZÁSA ÉS VÉGREHAJTÁSA NEM CSÖKKENTI EREDMÉNYESEN A HOLTTEHER KOCKÁZATÁT…

52.

A holtteher azt jeleníti meg, hogy a kedvezményezett milyen mértékben hajtotta volna végre a beruházást köztámogatás hiányában is. Ilyen esetekben a támogatás nyújtása az uniós és nemzeti költségvetés kevéssé hatékony felhasználását jelenti, mivel szükségtelen a kívánt hatás eléréséhez (azaz a beruházás megvalósulásához).

53.

A holtteherkockázat enyhítésének elsődleges módja az intézkedés olyan kialakítása és programozása, hogy azt csak akkor alkalmazzák, ha megállapítást nyert a közbeavatkozás szükségessége. Állami/uniós támogatásra lehet szükség például akkor, ha a beruházások innovatívak, s emiatt a beruházó nehezen jut finanszírozáshoz, vagy ha a pénzügyi megtérülés túl alacsony ahhoz, hogy indokolja a beruházás teljes költségét (például egy főként környezeti előnyöket biztosító beruházás esetében). Amint azonban az I. részből kiderült, a vizsgált tagállamok nem határoztak meg sem ilyen szükségleteket, sem konkrét célkitűzéseket, így az intézkedések nyitva álltak minden beruházási projekt előtt, függetlenül attól, hogy ahhoz szükség volt-e köztámogatásra.

54.

A tagállamok a projektek kiválasztási eljárásának szintjén is csökkenteni tudják a holtteher kockázatát. A vizsgált tagállamok mindegyike részletes információkat szerzett az egyes kedvezményezettek pénzügyi helyzeté ről, valamint a beruházás költségeiről és a kapcsolódó pénzügyi előrejelzésekről. Ezzel annak a követelménynek a teljesülését kívánták ellenőrizni, hogy a beruházásnak javítania kell a kedvezményezett vállalkozás átfogó teljesítményét. Ennek során a tagállamok azt is ellenőrizhették volna, hogy a kérelmezőnek szüksége van-e támogatásra ahhoz, hogy a projekt életképes legyen, valamint hogy a teljes projekt finanszírozásához elegendő tőkével rendelkezik-e (illetve képes-e hozzájutni). Ezt egyetlen vizsgált tagállam sem tette meg.


27

55.

Litvániában éppen ennek ellenkezője történt: azokat a pályázatokat részesítették előnyben, amelyek esetében nagyobb volt a beruházás várható megtérülése, holott valószínűleg e projekteknek volt a legkevésbé szükségük a támogatásra. Romániában számos üzleti terv tartalmazott igen magas megtérülést. Noha ezek az előrejelzések nem tűnnek valószerűnek, a román hatóságok elfogadták őket, és nem tették fel a kérdést, hogy egy 90%-os megtérülésű beruházási projekthez miért van szükség köztámogatásra. Spanyolországban (Kasztília és León tartományban) a projektek hatóság által értékelt pénzügyi tervei hasonlóképpen 30%-ot meghaladó megtérülési rátákat és 3–4 éves megtérülési időszakot tartalmaztak, még a támogatás figyelembevétele nélkül is.

56.

A holtteherhatás egyik biztos jele az, ha a beruházást még a támogatás odaítéléséről szóló döntés előtt megkezdték, netán be is fejezték. Ezekben az esetekben a kedvezményezett a beruházással kapcsolatos eredeti döntésének meghozatalával tanúsította, hogy támogatás nélkül is hajlandó és képes a beruházás megvalósítására. Következésképpen követendő példának tekinthető, ha a tagállam az ilyen eseteket kizárja az intézkedés hatóköréből, mert ezáltal nő annak a valószínűsége, hogy a támogatás azokhoz jut el, akiknek szükségük van rá.

57.

Románia ezt a példát követve csak a támogatás jóváhagyása után felmerülő beruházási költségeket tekinti támogathatónak. Ezzel szemben Litvániában a hatóságok a támogatási kérelem benyújtását megelőző két évre visszamenőleg is elfogadtak projektköltségeket. Így 37 nagyprojekt kapcsán mintegy 115 millió eurós támogatást hagytak jóvá és fizettek ki visszamenőleges hatállyal Litvániában.


28

58.

A többi vizsgált tagállamban a beruházások rendszerint a kérelem benyújtásának időpontjától voltak támogathatók; kivételt képez Spanyolország (Kasztília és León), Franciaország és Olaszország (Lazio), ahol még az uniós támogatás igénylése előtt felmerült projektköltségek is támogathatók voltak (a példák leírása a 10. háttérmagyarázatban található).

59.

Az ellenőrzés során kiderült az is, hogy a projektek jóváhagyása és a kifizetések teljesítése igen hosszú időt vett igénybe. Spanyolországban (Kasztília és León tartományban) és Olaszországban (Lazióban) a projektek jóváhagyása átlagosan 14, illetve 17 hónapig, Franciaországban, Lengyelországban és Romániában pedig körülbelül 8 hónapig tartott. A késedelem miatt a pályázóknak el kellett dönteniük, hogy azzal a kockázattal is belefogjanak-e a beruházásba, hogy pályázatukat esetleg elutasítják, s így teljes egészében maguknak kell finanszírozniuk a projektet, illetve halasszák-e el a beruházást, esetleg elszalasztva egy üzleti lehetőséget. Azok a pályázók, akik nem tudják vállalni ezt a kockázatot (például az elegendő tőkéhez nem jutó innovatív projektek beruházói) gyakorlatilag kívül rekedtek a támogatási rendszeren, holott éppen ezeknek a projekteknek lett volna legnagyobb szükségük a támogatásra. Ezzel szemben olyankor, amikor a kérelmezők saját forrásaikból (24 projektből 7 esetben) vagy hosszú lejáratú hitel felvételével meg tudták oldani a projektek előfinanszírozását, a támogatás kiegészítő finanszírozás biztosítása helyett mindössze a kedvezményezettek költségeinek megtérítésére korlátozódik, és igen nagy valószínűséggel holtteher meglétére utal.


HOLTTEHERGYANÚS: UNIÓS TÁMOGATÁS ODAÍTÉLÉSE LEZÁRULT PROJEKTEKRE Franciaországban egy borágazati szövetkezet az uniós vidékfejlesztési politikától függetlenül igényelt támogatást a helyi tanács támogatási programja keretében. 2007-ben megvalósított beruházási projektjére meg is kapta a maximális, 50 000 eurós támogatást. Franciaországban 2008 márciusában kezdődött meg a 123. intézkedés végrehajtása, magasabb támogatási felső határral. A szövetkezet a 123. intézkedés keretében ugyanerre a projektre 37 000 EUR kiegészítő támogatást kért és kapott. Tekintve, hogy a szövetkezet az 50 000 eurós támogatással már befejezte a projektet, nyilvánvaló, hogy a további 37 000 EUR holtteher volt.


29

60.

61.

A Számvevőszék a 24 vizsgált projekt holtteherkockázat szempontú értékelése során megvizsgálta a dokumentumokat, megvitatta a kedvezményezettel a vállalkozás pénzügyi helyzetét és tőkehozzáférését, a projekt finanszírozási módját (különös tekintettel a támogatás kézhezvételét megelőző időszakra), a beruházás végrehajtásának időpontját (a támogatás odaítélésével kapcsolatos döntéshez viszonyítva), a projekt jellegét és fontosságát a vállalkozás stratégiája szempontjából, valamint a projekt megtérülési arányát és időszakát (lásd: II. melléklet). Az ellenőrzött 24 projektből 8 esetében volt erős a holtteher gyanúja, de ez a gyanú valamilyen mértékben további 11 esetben is fennállt. A Számvevőszék már korábbi jelentéseiben 15 is felhívta a figyelmet erre a problémára, és ajánlásokat tett azt illetően. A vizsgált tagállamokban alkalmazott programozási és kiválasztási gyakorlatok hiányosságai és több félidős értékelési jelentés 16 együttesen arra enged következtetni, hogy a holtteher jelensége a 123. intézkedés esetében különösen jelentős méreteket ölt.

…SEM A KISZORÍTÁS KOCKÁZATÁT

62.

A kiszorító hatás azt mutatja meg, hogy a közpénzből támogatott tevékenységet milyen mértékben ellentételezi más tevékenységek csökkenése. Az olyan támogatás, amely egy vállalat piaci részesedésének növekedését valamely versenytársa kárára teszi lehetővé, nem feltétlenül lesz eredményes például a munkahelyteremtéssel vagy – a 123. intézkedés esetében – a mezőgazdasági termékek értéknövelésével kapcsolatos szakpolitikai célkitűzések elérésében, ezért eleve nem jelenti az uniós források hatékony felhasználását. Néhány ilyen helyzetet mutat be a 9. háttérmagyarázat. Mindamellett bizonyos fokú kiszorítás indokolt lehet, amennyiben a szakpolitikai célkitűzések terén elegendő nettó hatás érhető el.

63.

Az élelmiszer-feldolgozás és -forgalmazás versenyágazat, ahol sok ezer vállalkozás ruház be folyamatosan hatékonyságának javításába, termékeinek fejlesztésébe és a cég növekedésébe. A kis- és középvállalkozások is részét képezik ennek a versenypiacnak: az ellenőrzés során vizsgált 24 vállalkozásból csupán három kereskedett túlnyomórészt a helyi piacokon, az összes többi nemzeti, illetve tíz vállalat nemzetközi szinten is versenybe szállt. Ha egy vállalkozás 50%-os támogatást kap beruházásaihoz, akkor versenyelőnybe kerül a támogatásban nem részesülő cégekhez képest, így jelentősen megnő a kiszorító hatás kockázata. A támogatások torzíthatják a rendes versenymechanizmusokat is, és más kedvezőtlen hatások mellett többek között hátráltathatják a szétaprózott termelés összevonását.

15

5/2010. sz. különjelentés: A Leader-megközelítés a vidékfejlesztés gyakorlatában; 8/2012. sz. különjelentés: A mezőgazdasági üzemek korszerűsítésére irányuló támogatás összpontosítása (http://eca.europa.eu). 16

A közös monitoringés értékelési keretszabályozásban a Bizottság által feltett azon horizontális értékelési kérdésre, hogy „A program kialakítása milyen mértékben bizonyult sikeresnek a holtteher, illetve a kiszorítás elkerülése szempontjából?”, a Cseh Köztársaság, Németország (Alsó-Szászország/Bréma és Mecklenburg–ElőPomeránia), Litvánia és az Egyesült Királyság (Anglia és Wales) vidékfejlesztési programjainak félidős értékelése mintegy 50%-os holtteher-kockázatot jelzett a 123. intézkedés tekintetében.


30

64.

A holtteherhez hasonlóan az indokolatlan kiszorítás kockázata is elsősorban a program megfelelő kialakításával csökkenthető. Azonosítani kell azokat a szükségleteket, amelyek kellőképpen sürgetők ahhoz, hogy indokolják az esetleges kiszorításokat, és e szükségleteknek megfelelően kell meghatározni a célkitűzéseket és a támogathatósági feltételeket. Amint az I. részből kiderült, a vizsgált tagállamokban ez nem történt meg. Litvániában és Spanyolországban (Kasztília és León tartományban) mindamellett a vidékfejlesztési programok korlátozták a támogathatóságot bizonyos olyan élelmiszer-ipari ágazatokban, ahol már eleve túlzott volt a kapacitás, ezért nagy volt a kiszorítás kockázata.

65.

A kiszorítás kock ázata miatt – különösen egy, a 123. intézkedéshez hasonló, magánvállalkozásokat célzó támogatási rendszer esetében – a tagállami hatóságoknak a projektek jóváhagyási folyamata során abból a szempontból is értékelniük kellene a projektjavaslatokat, hogy azok milyen mértékű kiszorító hatást gyakorolhatnak. Amennyiben a kiszorítás valószínűsége nagy, a tagállamoknak meg kellene bizonyosodniuk arról, hogy a projekt olyan nagy mértékben hozzájárul az intézkedés célkitűzéseihez, hogy az mégis indokolja a támogatást. Ezt azonban egyetlen vizsgált tagállam sem tette meg. Egyik tagállam sem vette figyelembe a kiszorítás kockázatát, illetve ezzel összefüggésben az intézkedés hatékonyságára gyakorolt hatást.

66.

A Számvevőszék a kiszorítás kockázata szempontjából a dokumentumok vizsgálata, illetve a kedvezményezettekkel a cég termékeiről, piacairól és versenytársairól, valamint a beruházás által ezekre gyakorolt hatásokról folytatott megbeszélés alapján értékelte a 24 vizsgált projektet (lásd: II. melléklet). Különösen azokban az esetekben, ahol a beruházás kapacitásnövekedést eredményezett, a Számvevőszék mérlegelte, hogy ezt a piacok terjeszkedése indokolta-e, vagy az volt-e a cél, hogy további piaci részesedést nyerjenek el a versenytársaktól. Az elemzés eredménye szerint 13 projekt esetében volt jelentős a kiszorítás kockázata, legnyilvánvalóbb módon az olyan projekteknél, amelyek kapacitásnövelés vagy költségcsökkentés révén igyekeztek növelni a piaci részesedést. A Számvevőszék az élelmiszer-feldolgozási láncban is feltárt kiszorító hatásokat (lásd pl.: 48. bekezdés).


31

EZEK A HIÁNYOSSÁGOK RÉSZBEN ALÁÁSSÁK A TÁMOGATÁSOK HATÉKONYSÁGÁT ÉS EREDMÉNYESSÉGÉT

67.

Az ellenőrzés eredményei szerint a 123. intézkedés tagállamok általi programozása és az általuk végrehajtott rendszerek nem biztosítják elég megbízhatóan, hogy az intézkedés hatékony és eredményes módon használja fel az uniós és nemzeti költségvetéseket. Ennek a hatása már meg is mutatkozik a támogatásban részesült projekteken. A 9. bekezdésben leírtaknak megfelelően az intézkedés eredményességét és hatékonyságát az igazolná, ha a kiválasztott projektek pénzügyileg fenntarthatók lennének, a hozzáadott érték növekedését eredményeznék, nem jellemezné őket a holtteher kockázata, és nem vezetnének indokolatlan kiszorításokhoz. A 24 projekt közül csak kettő felelt meg e négy kritérium mindegyikének (lásd: II. melléklet). 10 projekt kapott közepes besorolást, azaz rendelkezik kielégítő ár-érték aránnyal. Az eredményes projekteknek hozzá kell járulniuk a vidékfejlesztési programokban foglalt konkrét célkitűzésekhez is – ezt azonban nem lehetett értékelni, mivel azok csak igen általános célokat fogalmaztak meg (lásd: I. rész).

68.

Meg kell jegyezni mindamellett, hogy e projektek sikere sem tulajdonítható az intézkedés kialakításának vagy a tagállamokban alkalmazott kiválasztási rendszereknek: a 12 fennmaradó – ugyanazon tagállamok által ugyanazon rendszer használatával szintén kiválasztott – projekt gyenge vagy nagyon gyenge minősítést kapott a számvevőszéki elemzés során.

69.

A 24 projekt kiválasztása nem statisztikai mintavétel céljával történt, így az eredmény nem extrapolálható, vagyis nem lehet megállapítani, hogy milyen arányban fordulnak elő ilyen projektek az Unió-szerte finanszírozott összes projekt között. Ezek az esettanulmányok mégis jól szemléltetik az eredményes programozás és kiválasztási eljárás hiányának következményeit: egyfelől elmaradt a szükségletek megállapítása, a konkrét célkitűzések meghatározása, valamint az intézkedés olyan kialakítása, hogy az a legjobban segítse ezek elérését, másfelől pedig nem lehet eredményes kiválasztási folyamatra támaszkodni.


32

HARMADIK RÉSZ A BIZOTTSÁG ÉS A TAGÁLLAMOK MEGFELELŐEN NYOMON KÖVETTÉK ÉS ÉRTÉKELTÉK-E AZ INTÉZKEDÉS EREDMÉNYEIT?

70.

A nyomon követésnek és értékelésnek megfelelő és naprakész információt kell biztosítania a Bizottság és a tagállamok számára a 123. intézkedésre előirányzott 9 milliárd eurós uniós és nemzeti forrás igazgatásáról, hogy az intézkedés kialakítását és végrehajtását ki lehessen igazítani, optimalizálva annak hatékonyságát és eredményességét. Az eredményekkel és hatásokkal kapcsolatos információk az elszámoltathatóság szempontjából is fontosak: megmutatják, mit sikerült elérni a közpénzek felhasználása révén. A tagállamoknak nemcsak a támogatási kérelmekről és a kifizetésekről kell adatokat gyűjteniük, hanem a kedvezményezettek szintjén elért eredményekről is, legalább annak az ötéves időszaknak a végéig, ameddig az uniós jogszabályok előírják, hogy a kedvezményezetteknek fenn kell tartaniuk beruházásaikat.

71.

A közös monitoring- és értékelési keretszabályozás (CMEF) keretében a tagállamoknak információt kell gyűjteniük legalább az összevont hatásokról és az eredménymutatókról, valamint 2010-ben és 2015-ben félidős, illetve utólagos értékelést kell készíteniük vidékfejlesztési programjaikról. A félidős értékelés mind a jelenlegi programok szükség szerinti kiigazításához, mind a későbbi programok (2014–2020) kialakításához hozzá kíván járulni. A 123. intézkedés tekintetében a CMEF két közös mutatókészletről 17 és öt közös értékelési kérdésről 18 rendelkezik.

72.

A Számvevőszék megvizsgálta az ellenőrzött hat tagállam adatgyűjtési és monitoringrendszereit, és összesen 23 félidős értékelési jelentést tekintett át.

17

1) A bruttó hozzáadott érték növekedése a támogatott vállalkozásoknál (ez a mutató a vállalkozások pénzügyi teljesítményének javulását méri). 2) Az új termékeket és/vagy technológiákat bevezető vállalkozások száma. 18

1) Milyen mértékben járultak hozzá a támogatott beruházások az új technológiák bevezetéséhez és az innovációhoz? 2) Milyen mértékben járultak hozzá a támogatott beruházások a mezőgazdasági és erdészeti termékek minőségének javításához? 3) Milyen mértékben járultak hozzá a támogatott beruházások a mezőgazdasági és erdészeti termékek feldolgozása és forgalmazása hatékonyságának javításához? 4) Milyen mértékben járultak hozzá a támogatott beruházások a mezőgazdasági és erdészeti üzemek piaci hozzáférésének és piaci részesedésének javításához, olyan ágazatokban is, mint a megújuló energia? 5) Milyen mértékben járultak hozzá a támogatott beruházások a mezőgazdasági és erdészeti ágazat versenyképességének javításához?


33

A TAGÁLLAMOK NEM KÖVETIK NYOMON EREDMÉNYESEN A 123. INTÉZKEDÉSHEZ TARTOZÓ PROJEKTEKET

73.

A 123. intézkedés két közös eredménymutatója az élelmiszer-feldolgozó vállalkozásokra gyakorolt hatásokra összpontosít; a hozzáadott érték terén elért eredményekről vagy a termelőkre gyakorolt hatásokról nemigen nyújtanak tájékoztatást. Egyik ellenőrzött tagállam sem vezetett be ez utóbbi célt szolgáló kiegészítő eredménymutatókat. Ezen túlmenően a programozási időszak negyedik évében Lengyelország és Románia még nem szolgáltatott teljes körű információt a két közös eredménymutatóról, és a Spanyolország (Kasztília és León), Franciaország és Olaszország (Lazio) által alkalmazott módszertanok nem voltak megbízhatóak. Kasztília és León például a 444 projekt közül mindössze hatnak az üzleti tervéből kiemelte a támogatási kérelem idején készített előrejelzéseket, és a teljes intézkedésre vonatkozóan ezeket használta a vállalkozások pénzügyi teljesítményében elért fejlődés mutatószámaként.

74.

A vizsgált tagállamok közül csak Litvánia és Lengyelország követte nyomon a támogatás kifizetése után a kedvezményezett által bejelentett eredményeket, és ők is kizárólag a vállalkozások pénzügyi eredményeit és foglalkoztatási adatait.

A FÉLIDŐS ÉRTÉKELÉSEK NEMIGEN ALKALMASAK AZ INTÉZKEDÉS HATÉKONYSÁGÁNAK ÉS EREDMÉNYESSÉGÉNEK KIMUTATÁSÁRA

75.

A 23 félidős értékelési jelentésnek az ellenőrzés keretében végzett vizsgálatából az derül ki, hogy a legtöbb esetben hiányoznak az értékelési kérdések megválaszolásához szükséges információk, és a projektek eredményességének értékelése inkább elméleti érveken, semmint a lezárult projektek eredményein alapult. Ezeket a hiányosságokat a féléves értékelési jelentések módszertanának bizottsági elemzése is megerősíti: „A félidős értékelési jelentések korai ütemezése az elégtelen nyomon követéssel együtt nehézségeket okozott az adatok rendelkezésre állása és minősége terén. Ezek említhetők a megbízható értékelési eredményeket legnagyobb mértékben akadályozó tényezőkként.”


34

76.

A Számvevőszék által áttekintett 23 félidős értékelési jelentésből nyolc nem vont le következtetést a „Milyen mértékben járultak hozzá a támogatott beruházások a mezőgazdasági és erdészeti ágazat versenyképességének javításához?” kérdés kapcsán, holott ez az az uniós célkitűzés, amelynek céljára a támogatást folyósítják. A többi jelentés többségében pozitív értékelést tartalmazott, azaz megállapította, hogy javult a mezőgazdaság versenyképessége, mindamellett elismerte, hogy ez a következtetés feltevéseken és várakozásokon alapul. Ezek az értékelések nemigen voltak alkalmasak az intézkedés eredményességének vagy hatékonyságának kimutatására, mivel nem mérték fel az esetleges előrelépések nagyságát (lásd: 11. háttérmagyarázat).

77.

Az intézkedés eredményei nyomon követési és értékelési hiányosságai nem pusztán azzal a következménnyel járnak, hogy nem áll rendelkezésre olyan információ, amely segítené a támogatás igazgatását és kiigazítását az adott időszakban. Erre az információra annak eldöntéséhez is szükség lenne, hogy a következő, 2014-ben kezdődő programozási időszakban is érdemes-e hasonló intézkedést tervezni. Ha igen, a tagállamoknak el kell dönteniük, hogy programozzák-e az intézkedést, illetve az uniós és nemzeti költségvetés mekkora részét irányozzák elő e célra. Nem áll rendelkezésre kellő bizonyíték annak megállapításához, hogy az élelmiszer-feldolgozó cégeknek nyújtott beruházási támogatás hatékony és eredményes eszközként szolgálja-e a mezőgazdaság versenyképességének javítását. A Bizottság ugyan néhány vonatkozásban javított az adatgyűjtésen – ami elengedhetetlen ahhoz, hogy a tagállamok és a Bizottság el tudjon számolni a jelenlegi programozási időszakra előirányzott 9 milliárd euróval –, ennek eredményei azonban várhatóan túl későn fognak megmutatkozni ahhoz, hogy hasznosan befolyásolhatnák a 2014–2020-as időszakra vonatkozó fontos döntések meghozatalát.


FELTEVÉSEKEN ALAPULÓ ÉRTÉKELÉSI KÖVETKEZTETÉSEK Portugália – Azori-szigetek Az értékelők áttekintették a jóváhagyott projektek leírásait, és arra a véleményre jutottak, hogy a beruházások hozzájárultak a versenyképesség javításához, mivel a projektleírások tartalmazták a következő elemeket: új és értéknövelt termékek létrehozása; új technológiák és folyamatok, valamint innováció bevezetésének képessége; törekvés a jó minőségre és a termékdifferenciálásra; a mezőgazdasági termékek feldolgozása hatékonyságának növelése stb. Arra nem derült fény, hogy a projektek valóban el is érték-e ezeket az eredményeket, és hogy mindez hogyan befolyásolta a mezőgazdaság versenyképességét. Németország – Bajorország Az értékelők a következtetésük szerint „feltételezik, hogy az élelmiszeripar versenyképességének javulása pozitív hatással lesz a mezőgazdaság versenyképességére is, mivel (...) ez értékesítési lehetőségeket biztosít Bajorország mezőgazdasági termékeinek.” Ezt a feltevést azonban semmiféle bizonyítékkal nem igazolták.


35

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK 78.

A tagállamok vidékfejlesztési politikájuk keretében az uniós költségvetésből (nemzeti társfinanszírozás mellett) támogatást nyújthatnak az élelmiszer-feldolgozó és -forgalmazó vállalkozások által megvalósított beruházások költségeihez. Ennek célja a mezőgazdasági termékek értékének növelése, ezáltal a mezőgazdaság versenyképességének javítása.

79.

Az ellenőrzés a következő kérdést tette fel: „Eredményesnek és haté konynak bizonyult-e az élelmiszer-feldolgozó iparnak nyújtott uniós támogatás a mezőgazdasági termékek értékének növelése tekintetében?” A programkialakítás és a tagállamok által alkalmazott projektkiválasztási rendszerek hiányosságai miatt a kérdésre nem adható pozitív válasz. A Számvevőszék ezért azt a következtetést vonja le, hogy a támogatás nem minden esetben irányult olyan projektekre, amelyek eredményesen és hatékonyan növelik a mezőgazdasági termékek értékét.

80.

A Számvevőszék mindamellett megállapította, hogy a vizsgált projektek mindegyike tartósan tovább működött. A beruházások sok vizsgált kedvezményezett esetében javították a vállalkozások pénzügyi teljesítményét vagy hatékonyságát, és több projekt valóban hozzáadott értéket biztosított a mezőgazdasági termékeknek. Ez el is várható, amennyiben élelmiszer-feldolgozó és -forgalmazó cégeknek nyújtanak támogatást. Az eredmények azonban nem tulajdoníthatók az intézkedés kialakításának vagy a tagállamok által alkalmazott rendszereknek, és a Számvevőszék a vizsgált projektek többségében holtteherrel, illetve kiszorításra utaló jelekkel szembesült.

81.

Noha a programozás keretében az uniós költségvetésből 5,6 milliárd eurót irányoztak elő e célra, nem mutatható ki, hogy: — — a vállalkozásoknak szükségük volt a támogatásra (ágazati vagy egyéni szinten); — — milyen konkrét célkitűzéseket kívánt megvalósítani a támogatás (és hogyan); — — sikerült-e növelni a mezőgazdasági termékek értékét és javítani a mezőgazdaság versenyképességét.

82.

A fent leírt helyzet hátterében a vidékfejlesztési programok rossz minőségének, az intézkedés végrehajtását szolgáló tagállami eljárások alkalmatlanságának, valamint a nyomon követés és értékelés hiányosságainak együttese áll.


36

83.

Az uniós jogszabályok lehetőséget adnak a tagállamoknak arra, hogy sajátos nemzeti vagy regionális szükségleteikhez igazodva alakítsák ki az intézkedést. A jogszabályok kevés követelményt és korlátozást szabnak meg: a tagállamok feladata annak biztosítása, hogy az intézkedés hatékony és eredményes legyen. Ebben kulcsszerepet játszanak a vidékfejlesztési programok, amelyek megállapítják a nemzeti vagy regionális célkitűzéseket és az intézkedés hatókörét (12–18. bekezdés).

84.

Az ellenőrzött vidékfejlesztési programok azonban többségükben csak általános célkitűzéseket tartalmaznak, amelyeket néha szóról szóra az uniós jogszabályokból másoltak ki, és nem rendelkeznek külön stratégiákról, amelyek az élelmiszeripar megerősítése révén hozzáadott értéket biztosítanának a mezőgazdasági termékeknek. Hiányzik belőlük annak levezetése, hogy milyen módon kívánja az intézkedés javítani a mezőgazdaság versenyképességét az adott tagállamban vagy régióban. A Bizottság ennek dacára jóváhagyta ezeket a vidékfejlesztési programokat (19–28. bekezdés).

1. AJÁNLÁS A tagállamok a vidékfejlesztési programjaikban egyértelműen határozzák meg, hogy hol és miért van szükség állami/uniós beavatkozásra a mezőgazdasági termékek értékének növelése és ezáltal a mezőgazdaság versenyképességének javítása érdekében. A vidékfejlesztési programok határozzanak meg konkrét és mérhető célkitűzéseket e szükségletekkel összefüggésben. A Bizottság csak olyan vidék fejlesztési programokat hagyjon jóvá, amelyek megindokolt és átfogó stratégiákat tartalmaznak, és világosan leírják és kimutatják, hogy az élelmiszeriparnak nyújtott pénzügyi támogatás hogyan javítja a mezőgazdaság versenyképességét.

85.

A vizsgált tagállamok által előírt támogathatósági feltételek nem korlátozták érdemben a támogatható beruházások és kedvezményezettek körét: a hat ellenőrzött tagállamból négyben gyakorlatilag az összes élelmiszer-feldolgozó vállalkozás támogatható volt. Az uniós jogszabályok értelmében a tagállamoknak olyan kiválasztási kritériumokat kell meghatározniuk, amelyek elősegítik, hogy a támogatható projektek közül a legeredményesebbek és leghatékonyabbak élvezzenek prioritást, és a gyenge ár-érték arányt képviselő projektek elutasítását eredményezik. A hat tagállamból csak négy határozott meg kiválasztási kritériumokat, azonban a gyakorlatban még ezeket sem alkalmazták: amíg a tagállamok elegendő költségvetéssel rendelkeztek e célra, minden támogatható projektet finanszíroztak, tekintet nélkül azok eredményességére és hatékonyságára (29–41. bekezdés).


37

2. AJÁNLÁS A tagállamok fogalmazzanak meg és alkalmazzanak folyamatosan olyan kritériumokat, amelyek biztosítják, hogy a tagállamoknak a mezőgazdasági termékek értéknövelésével és a mezőgazdaság versenyképességének javításával kapcsolatos sajátos célkitűzései szempontjából legeredményesebb, fenntartható projekteket válasszák ki finanszírozásra. A Bizottság biztosítsa, hogy ezeket a kritériumokat helyesen és folyamatosan – és ne csak szűk költségvetési keretek esetén – alkalmazzák.

86.

A Számvevőszék megállapította, hogy a tagállamok a finanszírozást nem minden esetben irányítják olyan projektekhez, amelyek esetében kimutathatóan szükség van közpénzből nyújtott támogatásra. Enélkül pedig fennáll annak a veszélye, hogy az intézkedés puszta pénzosztássá, az élelmiszer-feldolgozó ágazatban beruházást eszközölő vállalkozásoknak nyújtott általános támogatássá sorvad, ami felveti a versenytorzulásnak és a szűkös közpénzek elpazarolásának kockázatát. Következésképpen magas lesz a holtteher valószínűsége, és a projektek által elért eredmények nem tulajdoníthatók egyértelműen a támogatásnak. A kiszorítás szintén csökkenti az intézkedés hatékonyságát, mivel a vállalkozások nem feltétlenül értéknövelésre, hanem pusztán piaci részesedésük növelésére használják fel a támogatott beruházásokat. A tagállamok többnyire nem vettek tudomást a holtteher és a kiszorítás kockázatáról, és e tényezőket hivatalosan egyetlen vizsgált vidékfejlesztési program vagy kiválasztási rendszer sem vette figyelembe (42–69. bekezdés).

3. AJÁNLÁS A Bizottság és a tagállamok mozdítsák elő a holtteher és a kiszorítás kockázatának enyhítése tekintetében bevált gyakorlatok bevezetését. Ehhez az szükséges, hogy a tagállamok olyan projektekre összpontosítsák a támogatást, amelyek kimutathatóan rászorulnak a köztámogatásra, és amelyek hozzáadott értéket biztosítanak. A tagállamok mind a vidékfejlesztési programjaik kidolgozása, mind a projektek kiválasztása során vegyék figyelembe a holtteher és a kiszorítás kockázatát. A Bizottság ösztönözze a tagállamokat annak a gyakorlatnak az alkalmazására, amely szerint a beruházási kiadások csak a támogatás jóváhagyásának napjától támogathatók.


38

87.

A mezőgazdaság versenyképességének javítására előirányzott uniós költségvetés közel egyötödét (18%) élelmiszer-feldolgozó és -forgalmazó vállalatoknak fizetik ki, de ez csak közvetett hatást gyakorolhat a mezőgazdaság versenyképességére, és nem vezethető le egyértelműen a beavatkozás hatásmechanizmusa. Ezért fontos, hogy a tagállamok és a Bizottság ki tudják mutatni, hogy a költségvetés felhasználása eredményesen és hatékonyan történt. A tagállamok mégsem gyűjtenek adatokat a mezőgazdasági termékek értéknövelése terén elért eredményekről, sem arról, hogy milyen hatást gyakorolnak a beruházások a mezőgazdaság versenyképességére. Ahhoz, hogy erről mégis megállapításokat tehessenek, a tagállamok az értékelésekre támaszkodnak, ám a 2010. évi félidős értékelések elkészültekor még nem álltak rendelkezésre kézzelfogható eredmények, és az értékelések következtetéseit nem támasztották alá kellő mértékben tények. Mivel az utólagos értékelések eredményei csak 2015 után állnak majd rendelkezésre, a támogatás 2014–2020 közötti időszakra történő programozásakor a Bizottságnak és a tagállamoknak nem lesz kellő alapjuk annak értékeléséhez, hogy a 123. intézkedésre előirányzott 9 milliárd eurót eredményesen használták-e fel (70–77. bekezdés).

4. AJÁNLÁS A Bizottság az új programozási időszak lehetőségét kihasználva tö kéletesítse a közös monitoring- és értékelési keretszabályozást, hogy az hasznos információkat szolgáltasson a finanszírozott projektek és intézkedések révén elért eredményekről. Ennek keretében javítania kell a folyamatos értékelési tevékenységeken, és át kell gondolnia a terjedelmes, azonban megkérdőjelezhető eredményeket hozó félidős értékelések hasznosságát.

E z t a jelentést Ioannis SARMAS számvevőszéki tag elnökletével az I. kamara a 2013. január 23-i ülésén, Luxembourgban fogadta el. a Számve vős zék n e véb en

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA elnök


39

I. MELLÉKLET

ÁBRA – A 123. INTÉZKEDÉSRE PROGRAMOZOTT, ILLETVE ELKÖLTÖTT UNIÓS FORRÁSOK (2011. DECEMBERI ADATOK) Programozott kiadások (2007–2013): 5 557 735 472 EUR. Végrehajtott kiadások (2007-től 2011. decemberig): 1 940 224 033 EUR (34,9%).

1 000 900 800 700

millió euró

600 500 400 300 200 100 0 BE BG CZ DK DE EE IE EL ES FR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK Programozott kiadások a 2007 és 2013 közötti időszakra

2011. decemberig végrehajtott kiadások

Forrás: Az Európai Számvevőszék által az Európai Vidékfejlesztési Hálózat „Pénzügyi és fizikai mutatók” (Financial and physical indicators) című weboldalán (http://enrd.ec.europa.eu/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/ financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.cfm) közölt adatok alapján készített összeállítás. Hollandia 2011 decemberéig nem számolt el kiadást. Írország nem készítette el a 123. intézkedés programozását.


40

II. MELLÉKLET

Tagállam

Leírás

Húsfeldolgozó üzem épületének és berendezéseinek bővítése SpanyolÚj burgonyafeldolgozó sor ország (Kasztília Borüzem építése és León) Új burgonyafeldolgozó sor Új raktárhelyiség gyümölcstárolásra Új sajtdaraboló és -csomagoló sor Egy új biozöldség-feldolgozó Francia- üzem berendezése ország Új borászati berendezés Új húsfeldolgozó berendezés és csomagoló sorok Új borászati berendezés Bio- és hagyományos termesztésű olajbogyó egyidejű feldolgozására képes új berendezés Új, nagyobb kapacitású olajbogyó-sajtoló berendezés Olaszország Az üzem felújítása, új (Lazio) gesztenyefeldolgozó és -csomagoló berendezés Új zöldség- és gyümölcstároló, -csomagoló és -forgalmazó létesítmények Új borászati berendezés Új magszárító és magtároló Litvánia létesítmények

KöztámoTámogatgatás ható a támogatköltségek ható (kerekítve) költségek (EUR) százalékában

Fenntartható 1

AZ ELLENŐRZÖTT PROJEKTEK JEGYZÉKE ÉS A TÁMOGATÁS HATÉKONYSÁGÁNAK ÉS EREDMÉNYESSÉGÉNEK SZÁMVEVŐSZÉKI ÉRTÉKELÉSE A támogaA mezőgazdatás átfogó sági termékek Holtteher Kiszorítás hatékonysáigazolt valószínű- valószínűségának és értéknövekesége ge eredményesdése ségének értékelése

1 000 000

18%

igen

magas

közepes

kicsi

közepes

600 000 1 500 000 2 200 000

20% 10% 34%

igen igen igen

alacsony magas közepes

nagy közepes közepes

nagy közepes közepes

nagyon gyenge közepes közepes

30 000

40%

igen

alacsony

nagy

kicsi2

nagyon gyenge

800 000

20%

igen

alacsony

közepes

nagy

nagyon gyenge

200 000

39%

igen

magas

kicsi

kicsi

magas

200 000

40%

igen

közepes

nagy

közepes

alacsony

700 000

26%

igen

közepes

kicsi

közepes

közepes

200 000

34%

igen

magas

nagy

közepes

alacsony

200 000

40%

igen

magas

nagy

kicsi2

alacsony

200 000

40%

igen

alacsony

kicsi

kicsi2

alacsony

250 000

40%

igen

közepes

közepes

kicsi2

közepes

900 000

38%

igen

közepes

kicsi

közepes

közepes

250 000

40%

igen

közepes

nagy

közepes

alacsony

4 150 000

40%

igen

alacsony

közepes

nagy

nagyon gyenge

Az ellenőrzés időpontjában a projekthez kapcsolódó tevékenység még folyamatban volt. A projekt célja nagyobb piaci részesedés szerzése volt, de ezt az ellenőrzés időpontjáig nem sikerült elérni.

1 2


Tagállam

Leírás

Támogatható költségek (kerekítve) (EUR)

Köztámogatás a támogatható költségek százalékában

Fenntartható 1

41

3 500 000

25%

igen

közepes

közepes

kicsi

közepes

700 000

40%

igen

közepes

nagy

kicsi

alacsony

350 000

40%

igen

közepes

nagy

kicsi2

alacsony

900 000

40%

igen

közepes

közepes

kicsi

közepes

1 100 000

50%

igen

magas

kicsi

kicsi

magas

1 500 000

50%

igen

közepes

közepes

közepes

közepes

400 000

50%

igen

közepes

közepes

közepes

közepes

1 800 000

50%

igen

alacsony

közepes

nagy

nagyon gyenge

Új tejfeldolgozó berendezések Új berendezések és szállító járművek egy Lengyel- zöldségfeldolgozó üzem számára ország Új húsfeldolgozó berendezés Új zöldség-előkészítő és -csomagoló berendezés Új borászati berendezés Új zöldségfeldolgozó berendezés Románia Új húsfeldolgozó berendezés Új berendezések és szállító járművek egy magőrlő üzem számára

A támogaA mezőtás átfogó gazdasági Holtteher Kiszorítás hatékonysátermékek valószínű- valószínűségának és igazolt sége ge eredményesértéknövekeségének dése értékelése

Az ellenőrzés időpontjában a projekthez kapcsolódó tevékenység még folyamatban volt. A projekt célja nagyobb piaci részesedés szerzése volt, de ezt az ellenőrzés időpontjáig nem sikerült elérni.

1 2

Hatékonyság Holtteher valószínűsége

kicsi

közepes

nagy

kicsi

magas

közepes

alacsony

közepes

közepes

közepes

alacsony

nagy

alacsony

alacsony

alacsony

Átfogó hatékonyság és eredményesség

Hozzáadott érték

Kiszorítás valószínűsége

Hatékonyság alacsony

közepes

magas

alacsony

nagyon gyenge

alacsony

alacsony

közepes

alacsony

közepes

közepes

magas

alacsony

közepes

magas


42

Értékelési kritériumok A mezőgazdasági termékek igazolt értéknövekedése

A projekt hozzájárulása a következő eredmények eléréséhez: – a termékek piaci értékének (forgalmi értékének) növelése – a termékek minőségének javítása (többek közt higiénia, a környezetvédelmi előírások és az állatjóllét tekintetében) – új termékek kifejlesztése és felvevőpiacok teremtése (minőségi termékek esetében a piaci lehetőségek kihasználása)

Holtteher valószínűsége

– a kedvezményezett saját értékelése arról, hogy a beruházásra menyiben került volna sor a támogatás nélkül – a támogatási kérelem, illetve a támogatás odaítéléséről szóló döntés előtt megkezdett (vagy akár be is fejezett) beruházási projekt – nagyobbrészt vagy teljes egészében saját forrásból előfinanszírozott projekt – a beruházás értékelése szerint magas megtérülés (vagy rövid megtérülési idő) várható, és nincs arra utaló jel, hogy a kedvezményezett nehezen jutna tőkéhez – a vállalkozás pénzügyi helyzete a kérelem benyújtásának időpontjában nagyon kedvező

Kiszorítás valószínűsége

– a kedvezményezett saját értékelése a kiszorítás valószínűségéről – a kedvezményezett stagnáló vagy csökkenő piacon tevékenykedik, ahol gyenge a termékek differenciálódása, és a projekt elsődleges célja a kapacitás, illetve a piaci részesedés növelése, vagy a hatékonyság növelése és a költségek csökkentése – a projekt célja az értéklánc bizonyos tevékenységeinek (csomagolás, címkézés, szállítás stb.) beszervezése volt


43

III. MELLÉKLET

ÁTTEKINTETT FÉLIDŐS ÉRTÉKELÉSI JELENTÉSEK Bulgária Cseh Köztársaság Németország – Bajorország Németország – Brandenburg/Berlin Németország – Mecklenburg–Elő-Pomeránia Németország – Alsó-Szászország/Bréma Spanyolország – Andalúzia Spanyolország – Kasztília-La Mancha Spanyolország – Kasztília és León Spanyolország − Extremadura Franciaország – anyaország Olaszország – Calabria Olaszország − Emilia Romagna Olaszország − Lazio Olaszország − Puglia Litvánia Ausztria Lengyelország Portugália – anyaország Portugália – Azori-szigetek Románia Egyesült Királyság – Anglia Egyesült Királyság – Wales


44

A BIZOTTSÁG VÁLASZAI ÖSSZEFOGLALÓ II. Az 1698/2005/EK tanácsi rendelet (23) preambulumbekezdésének és 28. cikkének együttes értelmezése alapján a Bizottság úgy véli, hogy a mezőgazdasági (és erdészeti) termékek értéknövelésére irányuló intézkedés a jogalkotó szándéknak megfelelően tág területet ölel fel, többek között magában foglalja a környezetvédelem, a munkahelyi biztonság, a higiénia és az állatjólét javítását.

III. A jogalkotó nem írt elő olyan előzetes értékelést, amely azt mérte volna fel, hogy a kérelmezőknek szükségük van-e támogatásra. A követelmények azt írják elő, hogy a vidékfejlesztési programok az érintett terület GYELV1 elemzésére támaszkodva felmérjék az igényeket, és a támogatásokat a megállapított területi igényeknek és strukturális hiányosságoknak megfelelően célirányosan biztosítsák. A Bizottság továbbá hangsúlyozni kívánja, hogy az eredménymutatók alapján a támogatások új termékekre és technológiákra irányultak, illetve, hogy néhány támogatott vállalkozás esetében növekedett a bruttó hozzáadott érték.

IV. A vidékfejlesztési programok jóváhagyásakor a Bizottság megvizsgálja, hogy a programok, illetve az intézkedések összhangban állnak-e a közösségi stratégiai iránymutatásokkal és a releváns nemzeti stratégiai tervekkel, illetve megfelelnek-e a vonatkozó jogi rendelkezéseknek2. A projektkiválasztás azonban a szubszidiaritás és a megosztott igazgatás elve alapján a tagállamok hatáskörébe tartozik. Mindazonáltal a Bizottság felügyeleti hatáskörét gyakorolva több ízben is hangsúlyozta, hogy fokozottabb szelektivitást3 és az intézkedések célzottabb végrehajtását kell megvalósítani.

1

GYELV = Gyengeségek, erősségek, lehetőségek, veszélyek.

2

Az 1698/2005/EK és az 1974/2006/EK rendelet (az 1968/2005/EK rendelet 18. cikke). 3

Például az éves ülések alkalmával, illetve konkrétan a programozási időszak elején, amikor a Bizottság levelet küldött valamennyi program irányító hatósága számára, amelyben felkérte őket, hogy vegyék figyelembe a hatékony végrehajtásra vonatkozó pontos kiválasztási kritériumok jelentőségét a teljes időszak alatt. 2009-ben továbbá egy másik levélben arra kérte a tagállamokat, hogy biztosítsák a megfelelő kiválasztási kritériumok meghatározását és azokat alkalmazzák a forráselosztás során.


45

A BIZOTTSÁG VÁLASZAI Közös válasz az V–VI. pontra

VIII. a)

A Bizottság meglátása szerint a tagállamok által meghatározott támogathatósági kritériumok önmagukban nem azt a célt szolgálják, hogy egy termelési ágazat adott vállalkozását kizárják az uniós támogatásból, hanem, hogy a támogatott művelet szintjén célzottabbá tegyék a támogatásokat és azok a stratégiai programozás és a GYELV elemzésben foglaltak alapján az érintett terület tényleges igényeire irányuljanak. A jogszabályi háttér már önmagában a kkv-kat részesíti előnyben (ami alól a legkülső régiók kivételt jelentenek). A Bizottság osztja a Számvevőszék véleményét, miszerint a támogatások célirányossá tételét javítani kell tagállami szinten.

A területre jellemző hiányosságok ismeretében a Bizottság a következő programozási időszakra vonatkozóan javasolta, hogy közös eredménymutatók alapján az uniós prioritások minden egyes fókuszterületére pontos célokat állapítsanak meg, illetve, hogy az uniós prioritásokhoz kapcsolódóan kiválasztott intézkedések az előzetes értékelésen alapuló szilárd intervenciós logikát kövessék.

VII.

A bizottsági javaslatok 4 előírják, hogy minden intézkedésre vonatkozóan meg kell határozni a kiválasztási kritériumokat, valamint, hogy e kritériumoknak biztosítaniuk kell a pályázók közötti egyenlő bánásmódot, a pénzügyi erőforrások hatékonyabb felhasználását és az intézkedések uniós vidékfejlesztési prioritások szerinti célirányossá tételét. A kiválasztási kritériumok alkalmazása mindig kötelező, még azokban az esetekben is, amikor a rendelkezésre álló források elégségesek.

Annak ellenére, hogy az elsődleges termelőkre gyakorolt hatás közvetett módon jelentkezik, a Bizottság meglátása szerint az intervenciós logika kellőképpen egyértelmű. A mezőgazdasági termékek kezelésének/feldolgozásának javításával, például az értékesítésre vonatkozó változó előírások teljesítésével a primer szektor ténylegesen profitál a termékei iránti kereslet állandósulásából. Különösképpen igaz ez az új (innovatív) termékek fejlesztésekor, illetve, ha új piaci lehetőségek nyílnak. Ez fokozza a szóban forgó területek agrárágazatának versenyképességét. 2010-ben a Bizottság módszertani útmutatót állított össze, hogy orvosolja azokat hiányosságokat, amelyek a tagállamok által a mutatók vizsgálatára kialakított módszertani eljárást néhány esetben jellemezték. Az útmutatót továbbították és magyarázattal látták el a tagállamokban értékelésért felelős személyek számára. A következőkben már megbízhatóbb számadatok szolgáltatása várható.

VIII. b) A Bizottság több ízben hangsúlyozta, hogy fokozottabb szelektivitást kell megvalósítani (lásd a 3. lábjegyzetet).

VIII. c) 2013 első félévében a Bizottság tagállamok közötti tapasztalatcserét szervez a holtteher csökkentésének és a kiszorító hatásban rejlő kockázatok kezelésének bevált gyakorlatairól.

4

A jogalap a vidékfejlesztési rendeletjavaslat és annak 49. cikke, illetve a vonatkozó végrehajtási/felhatalmazáson alapuló jogi aktusok. Lásd a 2011.10.19-i COM(2011) 627 Final/2 dokumentumot.


46

A BIZOTTSÁG VÁLASZAI ÉSZREVÉTELEK VIII. d)

13.

A 2014 és 2020 közötti időszakra vonatkozóan jelenleg folyik a monitoring- és értékelési keretszabályozás kidolgozása5.

A Bizottság egyetért azzal, hogy a tagállamoknak intézkedéseiket célzottan a felmért ágazati igényekre és a feltárt szerkezeti hiányosságokra kell összpontosítaniuk.

A jelenlegi javaslatok egyrészről a mostani időszak során szerzett tapasztalatokra épülnek, másrészről figyelembe veszik a felhasznált források hatékonyságának mérésére irányuló igényt. A javaslatok célja, hogy a programozási időszak egyes szakaszaiban rendelkezésre álló információk figyelembe vételével javítsa a szakpolitikai eredményekről és hatásokról szóló jelentéstételt (lásd a 88. bekezdésre és a 4. ajánlásra adott választ).

Lásd még a 15. bekezdésre adott választ.

15.

Adott válaszhoz lásd a 15. bekezdést.

Az 1698/2005/EK tanácsi rendelet (23) preambulumbekezdésének és 28. cikkének együttes értelmezése alapján a Bizottság úgy véli, hogy a mezőgazdasági (és erdészeti) termékek értéknövelésére irányuló intézkedés a jogalkotó szándéknak megfelelően tág területet ölel fel, többek között magában foglalja a környezetvédelem, a munkahelyi biztonság, a higiénia és az állatjólét javítását. A vidékfejlesztési programok keretén belül történő igényfelmérés kötelezettsége a programozási térség sajátos igényeire vonatkozik6. Ezeket az igényeket a GYELV elemzés alapján határozzák meg.

4.

Közös válasz a 16. és a 17. bekezdésre

Lásd a Bizottság 34. és 35. bekezdésre adott válaszát.

A korábban közvetlen irányítás alá tartozó intézkedés idővel átkerült a megosztott irányítás keretébe, illetve a jogalkotó minimálisra szűkítette az alkalmazandó szabályok körét, hogy ezáltal egyszerűsítse a szabályozást és jobban megfeleljen a szubszidiaritás és a megosztott irányítás elvének.

BEVEZETÉS Az 1. háttérmagyarázatra

AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE 9. Lásd a Bizottság 15. bekezdésre adott válaszát.

5

A jogalap a horizontális jogszabályjavaslat 110. cikke, a vidékfejlesztési rendeletjavaslat VII. címe, illetve a vonatkozó végrehajtási/ felhatalmazáson alapuló jogi aktusok. Lásd a 2011.10.19-i COM(2011) 628 Final/2 dokumentumot.

Közös válasz a 18. és a 19. bekezdésre A Bizottság megvizsgálja a vidékfejlesztési programok jóváhagyásakor, hogy a programok, illetve az intézkedések összhangban állnak-e a közösségi stratégiai iránymutatásokkal, a releváns nemzeti stratégiai tervekkel, illetve megfelelnek-e az 1698/2005/EK és az 1974/2006/EK rendelet vonatkozó rendelkezéseinek.

21. A lengyel vidékfejlesztési programban foglaltak szerint az alacsony fokú vertikális integráció és az ágazat szerkezetére jellemző sokrétűség testesíti meg élelmiszer-feldolgozóipar főbb strukturális gyengeségeit, amelyek alapján indokolt az állami beavatkozás.

6

Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló 1698/2005/EK tanácsi rendelet részletes alkalmazási szabályainak megállapításáról szóló, 2006. december 15-i 1974/2006/EK bizottsági rendelet 43. cikke kimondja, hogy „A beruházási intézkedések tekintetében a tagállamok biztosítják, hogy a támogatást az azonosított strukturális és területi igényeket, valamint a strukturális hátrányokat tükröző, egyértelműen meghatározott célkitűzésekre nyújtsák” (HL L 368., 2006.12.23., 15. o.).


47

A BIZOTTSÁG VÁLASZAI 3. háttérmagyarázat Kasztília és León tartomány esetében való igaz, hogy vidékfejlesztési programja átvette az 1698/2005/EK rendelet (23) preambulumbekezdésében szereplő célkitűzéseket, de a gazdaságok és a vidéki térségek gazdaságának teljesítményfokozására a program egy további, várhatóan jelentkező hatást is megjelöl.7 Franciaországgal kapcsolatban: a regionális tervekhez nem szükséges bizottsági jóváhagyás. Mindazonáltal a Rhône-Alpok regionális programozási dokumentum biztosít bizonyos mértékű prioritást a vállalkozáshálózatok számára az innovációs és technológiai projektek esetében.8

22. Franciaország példája kapcsán: a valamennyi intézkedésre érvényes általános keretet a PDRH (Plan de Développement Rural Hexagonal) vidékfejlesztési terv teremti meg. A további részleteket, illetve összpontosítást regionális szinten, a regionális programozási dokumentumok (DRDR) keretén belül határozzák meg.

A Bizottság több ízben is, például az éves ülések alkalmával, hangsúlyozta, hogy nagyobb szelektivitást kell megvalósítani. A programozási időszak elején a Bizottság levelet küldött valamennyi program irányító hatósága számára, amelyben felkérte őket, hogy a teljes időszak alatt vegyék figyelembe a hatékony végrehajtásra vonatkozó pontos kiválasztási kritériumok jelentőségét. 2009-ben továbbá egy másik levélben arra kérte a tagállamokat, hogy biztosítsák a megfelelő kiválasztási kritériumok meghatározását és azokat alkalmazzák a forráselosztás során.

24. A vidékfejlesztési programok szintjén meghatározott célkitűzések konkrét cselekvéssé az intézkedés megtervezésével és célirányossá tételével válnak. A koherenciára vonatkozó bizottsági ellenőrzés révén biztosítható, hogy a szakpolitikai fellépések kerete összhangban legyen az uniós célkitűzésekkel és megfelelő iránymutatással szolgáljon a stratégia végrehajtásához.

25. A szubszidiaritás és a megosztott igazgatás elve alapján a projektkiválasztás a tagállamok hatáskörébe tartozik.

Lásd még a 37. bekezdést.

23. A szubszidiaritás és a megosztott igazgatás elve alapján a projektkiválasztás a tagállamok hatáskörébe tartozik. A strukturális és területi igények feltárását tartalmazó stratégiai programozás GYELV elemzése határozza meg, hogy mely élelmiszer-ipari ágazatok részesüljenek támogatásban. A Bizottság úgy véli, hogy bár a tagállamoknak meg kell határozniuk a támogathatósági kritériumokat, de nem ez az egyetlen módja az intézkedés célirányossá tételének. A támogatás célirányossá tétele számos egyéb módon is megvalósítható: a kiválasztási kritériumokkal, a régiók és ágazatok szerinti differenciálással, valamint a beruházás fajtája szerinti támogatásintenzitás-differenciálással, illetve a támogatás felső határának meghatározásával, amelyek alapján a tagállamok előválogatást végezhetnek a lehetséges kedvezményezettek között.

Az 1974/2006/EK rendelet II. melléklete szerint a tagállamoknak meg kell határozniuk a beavatkozás ésszerű magyarázatát, a célkitűzéseket, a hatályt és az intézkedéseket. Továbbá bizonyítékkal kell alátámasztaniuk, hogy a beruházási intézkedésekre nyújtott támogatás meghatározott területi igényeket és strukturális hátrányokat tükröző, egyértelműen kijelölt célkitűzésekre irányul. A Bizottság az értékelési eljárás keretén belül ellenőrzi, hogy minden program teljesíti-e ezeket a követelményeket.

26. A szubszidiaritás és a megosztott igazgatás elve alapján a projektkiválasztás a tagállamok hatáskörébe tartozik.

7

Lásd a vidékfejlesztési program 247. és 248. oldalát. http://www.jcyl.es/ web/jcyl/AgriculturaGanaderia/es/Plantilla100/1185746059889/_/_/_ 8

Lásd a 2010. augusztus 10-i „Volet régional Rhône-Alpes du Programme de Développement Rural Hexagonal” 81–82. oldalát, http://agriculture. gouv.fr/IMG/pdf/Rhone-Alpes_DRDR_V4_valide_100810_V2_101022.pdf


48

A BIZOTTSÁG VÁLASZAI 27.

30.

Lásd a jelentés második részére adott válaszokat.

Az 1698/2005/EK tanácsi rendelet 28. cikke előírja, hogy nem nyújtható támogatás a nehéz helyzetben lévő cégek megmentéséhez és szerkezetátalakításához nyújtott állami támogatásokról szóló közösségi iránymutatások értelmében nehéz helyzetben lévő vállalkozások részére.

28. Lásd a jelentés harmadik részére adott válaszokat.

29. Első francia bekezdés Lásd a 31. bekezdésre adott választ. Az 1698/2005/EK rendelet 72. cikke előírja, hogy valamennyi támogatott projektnek fenntarthatónak kell lennie, mégpedig abban az értelemben, hogy a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a beruházással kapcsolatos művelet a finanszírozási határozatot követő öt éven belül ne módosuljon lényegesen, többek között, hogy a termelő tevékenységet ne szüntessék meg, illetve helyezzék át. Ami az értékelést illeti, az adatokat a közös felügyeleti és értékelési keretrendszer (CMEF) alapján kell megadni.

29. Második francia bekezdés Az intézkedés kialakításának, így a támogathatósági és kiválasztási kritériumoknak is a GYELV elemzésen alapuló stratégiai programozásra kell épülniük, és a feltárt strukturális és területi igényeket, valamint strukturális hátrányokat kell tükrözniük. Az intézkedés keretén belüli tevékenységek felölelik például a megújuló energia előállításának ösztönzését, a környezetvédelem, a munkahelyi biztonság, a higiénia és az állatjólét javítását.

29. Harmadik francia bekezdés Lásd a Bizottság 30. bekezdésre adott válaszát. A beruházási támogatások célirányossá tételét (az 1974/2006/EK bizottsági rendelet 43. cikke) kifejezetten a holtteher- és a kiszorító hatások mérséklésére vezették be ebben a programozási időszakban.

31. Tagállami hatáskörbe tartozik annak megállapítása, hogy milyen módon és milyen kritériumok alapján mérik fel, hogy egy projekt ténylegesen hozzájárul-e a vállalkozás teljesítményének javulásához. A Bizottság hangsúlyozni kívánja, hogy az 1698/2005/EK tanácsi rendelet 28. cikke előírja, hogy mezőgazdasági és erdészeti termékek értéknövelésére irányuló beruházásoknak javítaniuk kell a vállalkozás általános teljesítményét, illetve, hogy nem nyújtható támogatás a nehéz helyzetben lévő cégek megmentéséhez és szerkezetátalakításához nyújtott állami támogatásokról szóló közösségi iránymutatások értelmében nehéz helyzetben lévő vállalkozások részére. A 65/2011/EU rendelet 24. cikke (2) bekezdésének e) pontja szerint „A támogatási kérelmek adminisztratív ellenőrzése különösen az alábbiak vizsgálatára terjed ki: e) a kérelmező megbízhatósága, hivatkozva a 2000 óta társfinanszírozásban megvalósított korábbi tevékenységekre”.

4. háttérmagyarázat Olaszország (Lazio): A régió tisztviselői által végzett ellenőrzésekkel a Bizottság szolgálatai az irányító hatóság és a kifizető ügynökség képviselőinek részvételével megtartott, 2012. november 27-i éves találkozón foglalkoztak. Az ügyet megfelelő módon nyomon fogják követni.

33. A szubszidiaritás és a megosztott igazgatás elve alapján a projektkiválasztás a tagállamok hatáskörébe tartozik. Valamennyi tagállam végzett elsődleges GYELV-elemzést és igényfelmérést, amelyek alapján kiválasztották a megfelelő intézkedéseket és meghatározták az azokhoz kapcsolódó célkitűzéseket.


49


6. háttérmagyarázat

A Bizottság meglátása szerint számos mechanizmus áll rendelkezésre, hogy az uniós és a nemzeti források a stratégiai célkitűzésekre irányuljanak, így például a támogathatósági kritériumok (ideértve a differenciált támogatási arányokat) és a kiválasztási kritériumok.

Ami a romániai példát illeti, a Bizottság tisztázni kívánja, hogy annak ellenére, hogy a benyújtott projektek többsége a kiválasztáshoz megállapított minimum ponthatárnál több pontot ért el, csak a legmagasabb pontszámmal rendelkező projekteket vonják be a finanszírozásba. 2012 decemberéig a romániai vidékfejlesztési program 123. intézkedésére benyújtott projektek mindössze 37%-át választották ki.

35. A kiválasztási kritériumok rögzítésének általános kötelezettségét az 1698/2005/EK rendelet 71. cikkének (2) bekezdése írja elő, de e kritériumok részletességét már a tagállamok határozzák meg. A következő programozási időszakra vonatkozó bizottsági javaslat 49. cikke értelmében a stratégiai programozást tovább fogják erősíteni, ami célzottabb stratégiát eredményez a vidékfejlesztésre vonatkozó uniós prioritások és azok kiemelt területei révén.

Olaszország (Lazio) esetében elmondható, hogy a Bizottság a kiválasztási kritériumok alkalmazásának egyik bevált gyakorlataként tekint a minimumpontszámra, amelyet minden egyes támogatható projektnek el kell érnie ahhoz, hogy finanszírozásban részesüljön. A Bizottság és a Számvevőszék észrevételei nyomán a régió immár elfogadta a jövőbeni felhívásokra alkalmazandó minimumpontszámot.

40.

36. Noha Kasztília és León tartomány nem alkalmaz a szó szoros értelemben vett kiválasztási kritériumokat, a regionális szinten felállított, illetve a szigorú támogathatósági kritériumok maguk is kiválasztási mechanizmusként működnek a lehetséges kedvezményezetti kör meghatározásakor. Lengyelországban a k ívánt összpontosítást egyrészről a támogathatósági kritériumokkal, másrészről pedig a pályázati felhívások kivitelezési módjával igyekeztek elérni. 2012. augusztus 23-án a lengyel irányító hatóság megindította a 123. intézkedés kiválasztási kritériumainak bevezetésére vonatkozó eljárást.

37. Lásd a 15. bekezdésre adott választ. A termékek hozzáadott értékét nem közvetlen módon növelő projektek, mint amilyenek például a környezetvédelem javítását célzó projektek, abban az esetben kaphatnak prioritást, ha a stratégia részét képezik. Minthogy a változatos formákban jelentkező „hozzáadott értékről” nincs általánosan elfogadott definíció, az intézkedések egyes célkitűzéseihez értékelési kritériumokat kell rendelni. A Litván Mezőgazdasági Minisztérium rendelete 9 alapján a 123. intézkedésre vonatkozó kiválasztási kritériumokat felülvizsgálták Litvániában, és az új kritériumok immár nagyobb hangsúlyt fektetnek a mezőgazdasági termékek értéknövelésére.

9

7. háttérmagyarázat

A cél a belső források felmérése és a helyi fejlesztések támogatása, valamint a helyi kínálat stabilitásának biztosítása.

41. Az 1698/2005/EK rendelet 16. cikke értelmében a nemzeti/regionális hatóság határozza meg a 85. cikkben említett előzetes értékeléssel kapcsolatos prioritásokat/stratégiákat.

42. Az 1698/2005/EK rendelet 72. cikke előírja, hogy valamennyi támogatott projektnek fenntarthatónak kell lennie, mégpedig abban az értelemben, hogy a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a beruházással kapcsolatos művelet a finanszírozási határozatot követő öt éven belül ne módosuljon lényegesen, többek között, hogy a termelő tevékenységet ne szüntessék meg, illetve helyezzék át. Ami az értékelést illeti, az adatokat a közös felügyeleti és értékelési keretrendszer (CMEF) alapján kell megadni.

43. A támogatásra kiválasztott beavatkozások a Bizottság meglátása szerint összhangban állnak a vidékfejlesztési programok egyes prioritásaival, a GYELV-elemzésben felmért nemzeti és regionális szintű területi igényekre fókuszálnak, és megfelelnek a vonatkozó hatályos vidékfejlesztési rendeletek célkitűzéseinek. A finanszírozott beavatkozások az alapvető mezőgazdasági termelésre irányulnak, és a jogalkotó eredeti szándékának megfelelően a már működő helyi/regionális kkv-k (többek között a szövetkezetek) megerősítését szolgálják.

A 2012. március 27-i 3D-219. számú rendelet.


50


52.

Minden beruházási projekt rejt magában kockázatot. Egy projekt abban az esetben kaphat támogatást, ha az irányító hatóság – a saját hatáskörében felállított kritériumokat alkalmazva – a kezdetekkor úgy ítéli meg, hogy a projekt előreláthatóan növelni fogja a vállalkozás általános teljesítményét, és megfelel a vidékfejlesztési program szintjén meghatározott valamennyi támogathatósági kritériumnak.

A Bizottság úgy véli, hogy amennyiben a piacot hiányosságok jellemzik, szükséges és hatékony lehet a köztámogatás, különösképpen pedig a pozitív externáliák és a közjavak biztosítása.

Azt a tagállam dönti el, hogy milyen módon, illetve milyen kritériumok alapján állapítható meg egy projektről, hogy ténylegesen hozzá fog-e járulni a vállalkozás teljesítményéhez.

46. A Bizottság üdvözli a Számvevőszék kedvező értékelését.

48. Az 1698/2005/EK rendelet (23) preambulumbekezdésével összhangban a Bizottság meglátása szerint az ágazati hatékonyság fokozása az egyik olyan eszköz, amely hozzájárul a mezőgazdaság versenyképességéhez.

9. háttérmagyarázat A franciaországi Rhône–Alpok példájával kapcsolatban: az ilyen jellegű csomagolásfejlesztésre irányuló projekt bevett és logikus eszköz a vállalkozásfejlesztés előmozdítására és biztosítására. Minden jól működő vállalkozás eljut arra a pontra, amikor egy-egy területen (csomagolás, logisztika, informatika, technológiák, stb.) saját kapacitást alakít ki.

53. A Bizottság szerint az ellenőrzött tagállamok felmérték az ágazati hiányosságokat. A stratégiai programozás részeként a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a támogatást az azonosított strukturális és területi igényeket, valamint a strukturális hátrányokat tükröző, egyértelműen meghatározott célkitűzésekre nyújtsák (az 1698/2005/EK rendelet 28. cikke és az 1974/2006/EK rendelet 43. cikke).

54. A Bizottság meglátása szerint a támogathatósági és kiválasztási kritériumok alapján kell a támogatást az ágazat felmért tényleges, különböző beruházási típusok iránti szükségleteire irányítani. A Bizottság hangsúlyozni kívánja, hogy az 1698/2005/EK tanácsi rendelet 28. cikke előírja, hogy mezőgazdasági és erdészeti termékek értéknövelésére irányuló beruházásoknak javítaniuk kell a vállalkozás általános teljesítményét, illetve, hogy nem nyújtható támogatás a nehéz helyzetben lévő cégek megmentéséhez és szerkezetátalakításához nyújtott állami támogatásokról szóló közösségi iránymutatások értelmében nehéz helyzetben lévő vállalkozások részére.

55. A Számvevőszék Kasztília és León tartománnyal kapcsolatban említett példájában a megnövelt raktározási kapacitással a vállalat nagyobb piaci részesedésre tehet szert a gyümölcs- és zöldségforgalmazásban, ami elősegíti – az 1698/2005/EK rendelet 28. cikkének a) és b) pontjában foglaltakkal összhangban – a vállalkozás általános teljesítményének javulását. Romániában: a szóban forgó projektről kapott információk arra engednek következtetni, hogy az a helyi termékbegyűjtési hálózat kiterjesztését és korszerűsítését szolgálja.

Litvániában a kiválasztási kritériumokat prioritási sorrendben tartalmazó lista 6 eleme közül a „magas megtérülési rátájú beruházás” az utolsó helyen szerepelt, és az „igényelt támogatás alacsonyabb intenzitása” prioritást ennél előbbre, a 4. helyre sorolták. 2011-től kezdődően a litván hatóságok a jelenlegi, 2012-ben alkalmazott „magasabb eszközmegtérülésű projektek” változatra módosították az előbbi kritériumot10.

10

A Litván Mezőgazdasági Minisztérium 2012. március 27-i 3D-219. számú rendelete.

50. A Bizottság meglátása szerint az élelmiszeripar támogatása nem csupán új munkahelyek teremtését eredményezi, hanem a vidéki térségekben hozzájárul a munkahelyek megtartásához is.


51

A BIZOTTSÁG VÁLASZAI A 56. és 57. bekezdésre adott közös válasz

59.

A Bizottság megoldotta a támogatási kérelem beadása előtt felmerült projektköltségek visszamenőleges igénylésében rejlő kockázat problémáját:

A Bizottság meglátása szerint a közforrások igénybevételének lehetősége ösztönzőleg hathat az olyan projektek végrehajtására, amelyek amúgy forráshiány miatt nem valósulnának meg.

—— Az 1698/2005/EK rendelet módosítására vonatkozó 2010. szeptemberi javaslatában és a Szerződés (EUMSZ) 42. cikkének hatálya alá tartozó intézkedések keretében végrehajtott beruházási műveletekre tekintettel a Bizottság azt javasolta, hogy csak a kérelem illetékes hatósághoz történő benyújtását követően felmerülő kiadások legyenek támogathatóak11. A Bizottság véleménye szerint ez mérsékli a holtteher-kockázatot.

A Bizottság arra ösztönzi a tagállamokat, hogy gyorsítsák meg a projektek jóváhagyásának folyamatát. A tájékoztatások alapján e tekintetben – például Franciaországban – pozitív változások tapasztalhatók. A tagállamok hatáskörébe tartozik azonban, hogy a nemzeti és regionális szintű végrehajtási mechanizmusok hatékonyan, az adminisztrációs eljárások pedig jól működjenek.

—— Hasonló követelményt vezetett be a következő programozási időszakra vonatkozó bizottsági javaslat 67. cikkének (2) bekezdése, amely értelmében a tagállami programok azt is előírhatják, hogy kizárólag azok a kiadások legyenek támogathatóak, amelyek azt követően merültek fel, hogy az illetékes hatóság jóváhagyta a támogatási kérelmet.

K asztília és León tar tományt illetően a legutóbbi, 2012. június 15-én megtartott monitoringbizottsági ülésen a Bizottság arra bíztatta a régiót, hogy gyorsítsa meg a projektek jóváhagyását, illetve a kifizetések teljesítését, mindezt azonban anélkül, hogy közben veszélyeztetné az uniós források gondos kezelését.

58.

Románia esetében a Bizottság arra ösztönzi a tagállamot, hogy gyorsítsa meg a projektek jóváhagyási folyamatát, de közben gondoskodjon arról, hogy a kérelmek ésszerű időn belüli feldolgozása ne jelentsen veszélyt az uniós források gondos kezelésére. A kiválasztási folyamat elhúzódása elsősorban arra vezethető vissza, hogy minden egyes pályázati felhívásra igen nagyszámú kérelem érkezik.

Lazioban az előzetes szándéknyilatkozati eljárás („domanda di pre-adesione” 12) keretén belül a kedvezményezettek még a kérelem benyújtása előtt megkezdhették a projektek végrehajtását, illetve kifejezetten az eljárásra vonatkozó adminisztrációs és előkészítő munkát.

10. háttérmagyarázat A Bizottság további vizsgálatokat folytat az említett esethez kapcsolódó pótlólagos kifizetések mögött meghúzódó indokok felderítésére.

60. Kasztília és León tartomány jelenleg végzi az esetleges holtteherhatás értékelését. Az értékelés során nyert tapasztalatok olyan hatékony adminisztrációs eljárásokat eredményeznek, amelyek alkalmasak a kockázatok felmérésére és csökkentésére.

11

Lásd a lisszaboni kiigazító javaslatot – 2010.09.30., COM(2010) 537 Final/2. 12

Az úgynevezett „domanda di pre-adesione”-t a régió kizárólag az intézkedés végrehajtásának kezdeti szakaszában (az első nyílt felhíváskor) alkalmazta, hogy a projektek mielőbbi megkezdésével biztosítsa a korábbi és a jelenlegi programozási időszak közötti átmenet folytonosságát, amivel egyrészről mérsékelte annak kockázatát, hogy a műveletek megszakadjanak, másrészről pedig felgyorsította a program végrehajtását.

61. A Bizottság nevében készített, a félidős értékelő jelentésekről szóló összefoglaló 13 várhatóan tájékoztatással szolgál arról, hogy a félidős értékelő jelentések programhatásokra vonatkozó becslései és számításai alapján milyen módon kezelték a holtteher problémáját. Mivel azonban a félidős értékelési jelentések összefoglalója nem az egyes intézkedésekre, hanem átfogó kérdéskörökre fókuszál, nem biztos, hogy a holtteherhatások felmérése kapcsán pontos képet fog nyújtani a 123. intézkedés konkrét szerepéről.

13

A 2007 és 2013 közötti időszakra vonatkozó félidős értékelési jelentések összefoglalója 2012 végén/2013 elején jelenik meg.


52


66.

A feldolgozási és értékesítési ágazatban elfogadható bizonyos mértékű kiszorító hatás, de csak abban az esetben, ha a hatékonyabb termékfeldolgozás, illetve termékértékesítés révén az elsődleges mezőgazdasági ágazatban összességében nettó haszon jelentkezik.

A támogatásra kiválasztott beavatkozások a Bizottság meglátása szerint összhangban állnak a vidékfejlesztési programok egyes prioritásaival, a GYELV elemzésben felmért nemzeti és regionális szintű területi igényekre fókuszálnak, és megfelelnek a vonatkozó hatályos vidékfejlesztési rendeletek célkitűzéseinek. A finanszírozott beavatkozások az alapvető mezőgazdasági termelésre irányulnak és a már működő helyi/regionális kkv-k (többek között a szövetkezetek) megerősítését kívánják elérni. A Bizottság ezért azt az álláspontot képviseli, hogy a kiszorító hatás megengedett, és bizonyos körülmények között még a gazdasági helyzet javulását is eredményezheti (pl. racionalizálás).

A Bizottság nem tekinti az uniós források nem hatékony felhasználásának, ha a támogatás az értékesítési részesedés növekedését valamely versenytárs kárára teszi lehetővé. A támogatás egy (gazdasági és/vagy környezeti szempontból) nagyobb hatékonyságú eszközre is fordítható, amely összességében hozzájárulhat a mezőgazdaság versenyképességének javulásához az adott programozási időszakban.

A 67. és 69. bekezdésre adott közös válasz A Bizottság meglátása szerint, amennyiben a beruházási támogatás (például támogathatósági és kiválasztási kritériumok – többek között differenciált támogatási arányok – alkalmazásának köszönhetően) megfelelően célzott, és pontosan meghatározott hiányosságokon és igényeken 14 alapul, akkor a holtteher és a kiszorító hatás jelentette kockázat minimális. A beruházási támogatás célirányossá tételét (43. cikk) kifejezetten a korábbi értékelésekben azonosított holtteher- és kiszorító hatások mérséklésére vezették be ebben a programozási időszakban.

A szubszidiaritás és a megosztott igazgatás elve alapján a projektkiválasztás a tagállamok hatáskörébe tartozik. A Bizottság több ízben is hangsúlyozta, hogy fokozottabb szelektivitást kell megvalósítani15. A vidékfejlesztési programok jóváhagyásakor a Bizottság megvizsgálja, hogy a programok és az intézkedések összhangban állnak-e a közösségi stratégiai iránymutatásokkal és a releváns nemzeti stratégiai tervekkel, illetve megfelelnek-e a vonatkozó jogi rendelkezéseknek16.

A 63. és 64. bekezdésre adott közös válasz A támogatásra kiválasztott beavatkozások a Bizottság meglátása szerint összhangban állnak a vidékfejlesztési programok egyes prioritásaival, a GYELV elemzésben felmért nemzeti és regionális szintű területi igényekre fókuszálnak, és megfelelnek a vonatkozó hatályos vidékfejlesztési rendeletek célkitűzéseinek. A Bizottság ezért azt az álláspontot képviseli, hogy a kiszorító hatás megengedett, és bizonyos körülmények között még a gazdasági helyzet javulását is eredményezheti (pl. racionalizálás).

A 65. és 66. bekezdésre adott közös válasz A Bizottság általánosságban úgy véli, hogy: A tagállamok kötelessége, hogy olyan stratégiai megközelítést alkalmazzanak a programozás során, amely figyelembe veszi az egyes vidéki térségekre jellemző egyedi helyzetet, meglévő igényeket, illetve a program kedvezményezettjeit.

A 2014 és 2020 közötti időszakra vonatkozóan jelenleg folyik a monitoring- és értékelési keretrendszer kidolgozása.17

15

Például az éves ülések alkalmával, illetve konkrétan a programozási időszak elején, amikor a Bizottság levelet küldött valamennyi program irányító hatósága számára, amelyben felkérte őket, hogy vegyék figyelembe a hatékony végrehajtásra vonatkozó pontos kiválasztási kritériumok jelentőségét a teljes időszak alatt. 2009-ben továbbá egy másik levélben arra kérte a tagállamokat, hogy biztosítsák a megfelelő kiválasztási kritériumok meghatározását és azokat alkalmazzák a forráselosztás során. 16


A jogalap a horizontális jogszabályjavaslat 110. cikke, a vidékfejlesztési rendeletjavaslat VII. címe, illetve a vonatkozó végrehajtási/ felhatalmazáson alapuló jogi aktusok.

A kiszorító hatás ezáltal mérsékelhető, hiszen így a célcsoportok azokat foglalják magukban, akiknek ténylegesen szükségük van támogatásra. Ezen túlmenően a nemzeti stratégiai terv tovább erősíti az egyes régiók/területek közötti összhangot, illetve gondoskodik a közforrások megfelelő és kiegyensúlyozott elosztásáról. Lásd még a 63. bekezdésre adott választ.

14



53

A BIZOTTSÁG VÁLASZAI A 2014 és 2020 közötti időszak során alkalmazandó monito ring- és értékelési rendszerre vonatkozó javaslatok az értékelések ütemezését a programozási időszak egyes szakaszaiban rendelkezésre álló információkhoz igyekeznek igazítani. A továbbiakban már nem kell félidős értékelést készíteni, viszont 2017-ben és 2019-ben kibővített éves végrehajtási jelentéseket kell benyújtani, amelyek – többek között – megállapítják és értékelik a program céljainak megvalósítása terén elért eredményeket (lásd a közös rendelkezésekről szóló rendeletjavaslat 44. cikkét). A szükséges információk biztosítása érdekében a programozási időszak során a tagállamoknak az értékelési tervben foglaltak alapján kell értékeléseket végezniük (lásd a közös rendelkezésekről szóló rendeletjavaslat 49. cikkét).

70. A tagállamok és régiók összesen 92 félidős értékelési jelentése alapján készített soron következő összefoglaló várhatóan átfogó képet fog nyújtani az intézkedés végrehajtásáról, és beszámol – többek között – a 123. intézkedéshez rendelt eredménymutatók (az új termékeket és/vagy technológiákat bevezető vállalkozások száma, illetve a támogatott vállalkozások bruttó hozzáadott értékének növekedése) szerinti előrelépésekről (a részleteket lásd a 76. bekezdésre adott válaszban). Az utólagos értékelés keretében a tagállamoknak újfent be kell számolniuk – a teljes programozási időszakra vonatkozóan – az eredménymutatók alapján megállapított előrelépésekről.

73. Az irányító hatóság feladata meghatározni, hogy mikor szükséges további mutatókat alkalmazni, következésképpen kialakítani és nyomon követni 18. Korántsem egy mindenre kiterjedő pótmutatórendszer kialakítása a cél, hanem, hogy néhány további mutató meghatározásával biztosítani lehessen a vidékfejlesztési program keretében esetleg felmerülő sajátosságok nyomon követését és értékelését. Mivel a Bizottság tisztában van azzal, hogy néhány mutató értékelése esetében a tagállamok által alkalmazott módszertan hiányosságokkal küzd, 2010-ben módszertani útmutatót állított össze, amelyet továbbított és magyarázattal látott el a tagállamokban értékelésért felelős személyek számára. A következőkben már megbízhatóbb számadatok szolgáltatása várható.

Romániával kapcsolatban: az éves felülvizsgálati üléseken felvetették a hiányzó mutatók problémáját, és Románia jelenleg arra törekszik, hogy technikai segítségnyújtással finanszírozott projekt keretén belül pótolja a hiányt.

74. A megosztott igazgatásra való tekintettel a közös felügyeleti és értékelési keretrendszer (CMEF) kézikönyve biztosít bizonyos mértékű mozgásteret a tagállamok számára a monitoring- és értékelési feladatok végrehajtásakor alkalmazott módszerekkel kapcsolatban. A tagállamoknak meg kell teremteniük monitoringrendszereiken belül a megfelelő egyensúlyt, hogy azok elfogadható költségek mellett jó minőségi adatokat szolgáltassanak.

75. A félidős értékelési jelentések soron következő összefoglalója várhatóan teljesebb képet fog nyújtani a jelentésekben szereplő információkról, hiszen összesen 92, a tagállamok és régiók által készített jelentést dolgoz fel. Az összefoglaló a 123. intézkedésről is tájékoztatást ad, mégpedig annak végrehajtásáról19, illetve az – intézkedésből származó következményeket mérő – eredménymutatók segítségével meghatározott előrehaladásról20. Jóllehet a programvégrehajtás ezen szakaszában a hatások pontos számszerűsítése továbbra is nehézségekbe ütközik, a félidős értékelési jelentések összefoglalója áttekintést fog adni a programok hatásairól, az erre vonatkozó becsléseket, illetve számításokat tartalmazó félidős értékelési jelentésekben szereplő információk alapján. A Bizottság nem tekinti helytelen gyakorlatnak, ha a hatásra vonatkozó számszerűsített adatok hiányában az értékelési jelentések bizonyos intézkedések hatásai kapcsán fogalmi elemzésekre és elméleti érvekre hagyatkoznak, amennyiben ezek az érvek kellőképpen megalapozottak. A félidős értékelési jelentések készítésekor a hatásértékeléssel kapcsolatban felmerült nehézségek leküzdésére a 2014 és 2020 közötti időszak monitoring- és értékelési rendszerére vonatkozó javaslatok újfajta megközelítés alkalmazását írják elő (a további részleteket lásd a 88. bekezdésre és a 4. ajánlásra adott válaszban).

18

„Minden vidékfejlesztési program korlátozott számban az adott programra jellemző további mutatókat határoz meg”, lásd az 1698/2005/EK rendelet 81. cikkének (2) bekezdését.

19

A vonatkozó outputmutatók szerint elért eredmények, támogatott vállalkozások száma, a beruházás teljes volumene. 20

Új terméket és/vagy technológiát bevezető vállalkozások száma és a támogatott vállalkozások bruttó hozzáadott értékének növekedése.


54


80.

A félidős értékelési jelentések összefoglalója várhatóan beszámol arról, hogy milyen arányban válaszolták meg az értékelési kérdéseket. A 123. intézkedés értékelési kérdéseire adott válaszok hiányossága mögött meghúzódó egyik ok az, hogy a félidős értékelési jelentés túl korai időpontra történt ütemezése miatt nehézségekbe ütközött a hatások megbízható, programozási időszak félidejében történő felmérése.

A feldolgozási és értékesítési ágazatban elfogadható bizonyos mértékű kiszorító hatás, de csak abban az esetben, ha a hatékonyabb termékfeldolgozás, illetve termékértékesítés révén az elsődleges mezőgazdasági ágazatban összességében nettó haszon jelentkezik.

11. háttérmagyarázat Portugália – Azori-szigetek Lásd a 77. bekezdésre adott választ. Németország – Bajorország Lásd a 62. bekezdésre adott választ.

77. A soron következő félidős értékelési jelentések összefoglalójában szereplő információkkal kapcsolatban lásd a 75. bekezdésre adott választ. Az összefoglaló várhatóan tájékoztatást ad az intézkedés jelenlegi teljesítményéről, illetve hasznos referenciákkal szolgál arra vonatkozóan, hogy a jövőben szerepeljen-e az intézkedés a programban. A Bizottság továbbá hangsúlyozni kívánja, hogy az eredménymutatók alapján a támogatások új termékekre és technológiákra irányultak, illetve, hogy néhány támogatott vállalkozás esetében növekedett a bruttó hozzáadott érték.

A Bizottság álláspontja szerint az nem feltétlenül minősül az uniós források nem hatékony felhasználásának, ha a támogatás az értékesítési részesedés növekedését valamely versenytárs kárára teszi lehetővé. A támogatás egy (gazdasági és/vagy környezeti szempontból) nagyobb hatékonyságú eszközre is fordítható, amely összességében hozzájárulhat a mezőgazdaság versenyképességének javulásához az adott programozási időszakban. A Bizottság meglátása szerint, amennyiben a beruházási támogatás (például támogathatósági és kiválasztási kritériumok – többek között differenciált támogatási arányok – alkalmazásának köszönhetően) megfelelően célzott, és pontosan meghatározott hiányosságokon és igényeken 21 alapul, akkor a holtteher és a kiszorító hatás jelentette kockázat minimális. A beruházási támogatások célirányossá tételét (az 1698/2005/EK rendelet 28. cikke és az 1974/2006/EK rendelet 43. cikke) a jelenlegi programozási időszakban kifejezetten a korábbi értékelésekben azonosított holtteher- és kiszorító hatások mérséklésére vezették be.

81. Első francia bekezdés A jelenlegi időszakra előirányzott 9 milliárd EUR-t az utólagos értékelés fogja vizsgálni.

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK 79. Az 1698/2005/EK tanácsi rendelet (23) preambulumbekezdésének és 28. cikkének együttes értelmezése alapján a Bizottság úgy véli, hogy a mezőgazdasági (és erdészeti) termékek értéknövelésére irányuló intézkedés a jogalkotó szándéknak megfelelően tág területet ölel fel, többek között magában foglalja a környezetvédelem, a munkahelyi biztonság, a higiénia és állatjólét javítását.

A jogalkotó nem írt elő olyan előzetes értékelést, amely azt mérte volna fel, hogy a kérelmezőknek szükségük van-e támogatásra. A követelmények azt írják elő, hogy a vidékfejlesztési programok az érintett terület GYELV 22 elemzésére támaszkodva felmérjék az igényeket, és a támogatásokat a megállapított területi igényeknek és strukturális hiányosságoknak megfelelően, célirányosan biztosítsák.

81. Második francia bekezdés A vidékfejlesztési programok jóváhagyásakor a Bizottság megvizsgálja, hogy a programok és az intézkedések összhangban állnak-e a közösségi stratégiai iránymutatásokkal és a releváns nemzeti stratégiai tervekkel, illetve megfelelnek-e a vonatkozó jogi rendelkezéseknek23.

21


22

GYELV = Gyengeségek, erősségek, lehetőségek, veszélyek.

23

Az 1698/2005/EK és az 1974/2006/EK rendelet (az 1698/2005/EK rendelet 18. cikke).


55

A BIZOTTSÁG VÁLASZAI 84. A projektkiválasztás azonban a szubszidiaritás és a megosztott igazgatás elve alapján a tagállamok hatáskörébe tartozik. A Bizottság felügyeleti hatáskörét gyakorolva több ízben is hangsúlyozta, hogy fokozottabb szelektivitást24 és az intézkedések célzottabb végrehajtását kell megvalósítani.

A Bizottság meglátása szerint az intézkedések mögött húzódó intervenciós logika kellőképpen egyértelmű. A fizikai erőforrások szerkezetátalakítását és fejlesztését, valamint az innováció előmozdítását célzó intézkedések a nagyobb hozzáadott értéket képviselő helyi termékek révén valójában a mezőgazdasági ágazat korszerűsítését, illetve versenyképességének növelését kívánják elérni.

81. Harmadik francia bekezdés Jóllehet az elsődleges termelőkre gyakorolt hatás közvetett módon jelentkezik, a Bizottság meglátása szerint a jogalkotó által kialakított intervenciós logika kellőképpen egyértelmű. A mezőgazdasági termékek kezelésének/feldolgozásának javításával, például az értékesítésre vonatkozó változó előírások teljesítésével a primer szektor ténylegesen profitál a termékei iránti kereslet állandósulásából. Különösképpen igaz ez új (innovatív) termékek fejlesztésekor, illetve, ha új piaci lehetőségek nyílnak. Ez fokozza a szóban forgó területek agrárágazatának versenyképességét. 2010-ben a Bizottság módszertani útmutatót 25 állított össze, hogy orvosolja azokat hiányosságokat, amelyek a tagállamok által a mutatók vizsgálatára kialakított módszertani eljárást néhány esetben jellemezték. Az útmutatót továbbították és magyarázattal látták el a tagállamokban értékelésért felelős személyek számára. A következőkben már megbízhatóbb számadatok szolgáltatása várható.

82. A 2014 és 2020 közötti időszakra vonatkozóan jelenleg folyik a monitoring- és értékelési keretrendszer kidolgozása.26 A jelenlegi javaslatok egyrészről a mostani időszak során szerzett tapasztalatokra épülnek, másrészről figyelembe veszik a felhasznált források hatékonyságának mérésével kapcsolatos igényt, amely arra irányul, hogy a szakpolitikai eredményekről és hatásokról szóló jelentések készítése jobban igazodjon a programozási időszak egyes szakaszaiban éppen rendelkezésre álló információkhoz (lásd még a 87. bekezdésre és a 4. ajánlásra adott választ).

A vidékfejlesztési programok jóváhagyásakor a Bizottság megvizsgálja, hogy a programok és az intézkedések összhangban állnak-e a közösségi stratégiai iránymutatásokkal és a releváns nemzeti stratégiai tervekkel, illetve megfelelnek-e a vonatkozó jogi rendelkezéseknek27. A projektkiválasztás azonban a szubszidiaritás és a megosztott igazgatás elve alapján a tagállamok hatáskörébe tartozik. Mindazonáltal a Bizottság felügyeleti hatáskörét gyakorolva több ízben is hangsúlyozta, hogy fokozottabb szelektivitást28 és az intézkedések célzottabb végrehajtását kell megvalósítani.

1. ajánlás – Első rész Lásd az ajánlás második részét.

1. ajánlás – Második rész A Bizottság egyetért az ajánlásban megfogalmazottakkal, és javasolta a következő programozási időszakra vonatkozó jogi szabályozási keret megerősítését, hogy a közös eredménymutatók alapján az uniós prioritások minden egyes fókuszterületére (az eredménytípusú mutatókhoz hasonló) megfelelő előzetes számszerűsített célokat állapítsanak meg. A programnak tartalmaznia kell a stratégia leírását, illetve, hogy az uniós prioritásokhoz kapcsolódóan kiválasztott intézkedések az előzetes értékelésen alapuló szilárd intervenciós logikát követnek.

27


24



25

Az Európai Vidékfejlesztési Értékelő Hálózat konkrét mutatókra vonatkozó módszertani útmutatója: http://enrd.ec.europa.eu/evaluation/evaluationmethodologies/guidance-on-specific-indicators/introduction/en/ introduction_en.cfm 26

A jogalap a horizontális jogszabályjavaslat 110. cikke, a vidékfejlesztési rendeletjavaslat VII. címe, illetve a vonatkozó végrehajtási/felhatalmazáson alapuló jogi aktusok.


56


86.

A jelenlegi programozási időszak során a Bizottság több ízben is hangsúlyozta, hogy fokozottabb szelektivitást 29 kell megvalósítani.

A Bizottság egyetért a Számvevőszékkel, hogy tagállami szinten javítani kell a támogatások célirányossá tételét.

A következő programozási időszakra vonatkozó bizottsági javaslat30 előírja, hogy minden intézkedés esetében meg kell határozni a kiválasztási kritériumokat, valamint, hogy e kritériumoknak biztosítaniuk kell a pályázók közötti egyenlő bánásmódot, a pénzügyi erőforrások hatékonyabb felhasználását és az intézkedések uniós vidékfejlesztési prioritások szerinti célirányossá tételét. A kiválasztási kritériumok alkalmazása mindig kötelező, még azokban az esetekben is, amikor a rendelkezésre álló források elégségesek31.

2. ajánlás - Első rész A Bizottság értelmezésében az ajánlás első része a tagállamokra vonatkozik. A jelenlegi programozási időszak során a Bizottság több ízben is hangsúlyozta a fokozottabb szelektivitás szükségességét, és készen áll arra, hogy a továbbiakban is ennek megvalósítására ösztönözze a tagállamokat. A következő időszakra vonatkozóan a Bizottság javasolta, hogy a tagállamoknak bizonyítaniuk kelljen, hogy a projektek kiválasztási kritériumaival kapcsolatos elvek meghatározása révén olyan megközelítést alkalmaztak, amely figyelembe veszi a vonatkozó célkitűzéseket.

2. ajánlás – Második rész A Bizottság egyetért a kiválasztási kritériumok alkalmazásáról említettekkel, és kész arra ösztönözni a tagállamokat, hogy ezeket a kritériumokat hatékonyabban használják a jelenlegi programozási időszak hátralévő részében. A következő programozási időszakra vonatkozóan a Bizottság javasolta, hogy minden intézkedés tekintetében meg kelljen határozni az érintett intézkedés műveleteihez tartozó kiválasztási kritériumokat32.

Amennyiben a beruházási támogatás megfelelően célzott, és pontosan meghatározott hiányosságokra/igényekre irányul, a holtteher és a kiszorító hatás kockázata minimális. A beruházási támogatás célirányossá tételét (az 1974/2006/EK rendelet 43. cikke) kifejezetten a korábbi értékelésekben azonosított holtteher- és a kiszorító hatások mérséklésére vezették be ebben a programozási időszakban. A Bizottság következő programozási időszakra vonatkozó jogalkotási javaslata előírja, hogy figyelembe kell venni a regionális vagy szubregionális szintre jellemző egyedi körülményekből fakadó konkrét igényeket, és azokra az egyes intézkedések megfelelően megtervezett társításával vagy tematikus alprogramokkal konkrét választ kell adni. A Bizottság továbbá javasolta, hogy közös eredménymutatók alapján az uniós prioritások minden egyes fókuszterületére pontos célokat állapítsanak meg, illetve, hogy az uniós prioritásokhoz kapcsolódóan kiválasztott intézkedések az előzetes értékelésen alapuló szilárd intervenciós logikát kövessék.

3. ajánlás 2013 első félévében a Bizottság tagállamok közötti tapasztalatcserét szervez a holtteher csökkentésével és a kiszorító hatásban rejlő kockázatok kezelésének bevált gyakorlatairól. A holtteherkockázat mérséklésének érdekében a Bizottság következő programozási időszakra vonatkozó jogalkotási javaslata előírja, hogy csak a kérelem illetékes hatósághoz történő benyújtását követően felmerülő kiadások támogathatók33.

87. 29

Például az éves ülések alkalmával, illetve konkrétan a programozási időszak elején, amikor a Bizottság levelet küldött valamennyi program irányító hatósága számára, amelyben felkérte őket, hogy vegyék figyelembe a hatékony végrehajtásra vonatkozó pontos kiválasztási kritériumok jelentőségét a teljes időszak alatt. 2009-ben továbbá egy másik levélben arra kérte a tagállamokat, hogy biztosítsák a megfelelő kiválasztási kritériumok meghatározását és azokat alkalmazzák a forráselosztás során. 30

A jogalap a vidékfejlesztési rendeletjavaslat és annak 49. cikke, illetve a vonatkozó végrehajtási/felhatalmazáson alapuló jogi aktusok.

Annak ellenére, hogy az elsődleges termelőkre gyakorolt hatás közvetve jelentkezik, a Bizottság meglátása szerint a beavatkozás kellőképpen egyértelmű logikára épül. A mezőgazdasági termékek kezelésének/feldolgozásának javításával, például az értékesítésre vonatkozó változó előírások teljesítésével a primer szektor ténylegesen profitál a termékei iránti kereslet állandósulásából. Különösképpen igaz ez új (innovatív) termékek fejlesztésekor, illetve, ha új piaci lehetőségek nyílnak. Ez fokozza a szóban forgó területek agrárágazatának versenyképességét.

31

Elegendő forrás esetén a kiválasztási kritériumok alkalmazása kizárólag olyan éves vagy többéves intézkedések esetében lesz opcionális, mint amilyen például az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó agrár-környezetvédelmi intézkedés, amelyet olyan szabványos műveletek keretén belül hajtanak végre, amelyek azonos mértékű hatást gyakorolnak a környezetre, illetve az állatjólétre.

33

Lásd a vidékfejlesztésre vonatkozó javaslat 67. cikkének (2) bekezdését.

32

Elegendő forrás esetén a kiválasztási kritériumok alkalmazása kizárólag olyan éves vagy többéves intézkedések esetében lesz opcionális, mint amilyen például az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó agrár-környezetvédelmi intézkedés, amelyet olyan szabványos műveletek keretén belül hajtanak végre, amelyek azonos mértékű hatást gyakorolnak a környezetre, illetve az állatjólétre.


57

A BIZOTTSÁG VÁLASZAI 2010-ben a Bizottság a módszertani útmutatót állított össze, hogy orvosolja azokat hiányosságokat, amelyek a tagállamok által a mutatók vizsgálatára kialakított módszertani eljárást néhány esetben jellemezték. Az útmutatót továbbították és magyarázattal látták el a tagállamokban értékelésért felelős személyek számára. A következőkben már megbízhatóbb számadatok szolgáltatása várható. A félidős értékelő jelentések soron következő összefoglalója várhatóan átfogó képet fog nyújtani a 123. intézkedéssel kapcsolatban rendelkezésre álló információkról, így az intézkedés végrehajtásáról 34, illetve az eredménymutatók szerint elért előrelépésekről35. A Bizottság továbbá hangsúlyozni kívánja, hogy az eredménymutatók alapján a támogatások új termékekre és új technológiákra irányultak, valamint, hogy egyes támogatott vállalkozások esetében növekedett a bruttó hozzáadott érték. A jelenlegi időszakra előirányzott 9 milliárd EUR-t az utólagos értékelés fogja vizsgálni.

4. ajánlás A monitoring- és értékelési rendszerre vonatkozó javaslatok számos változást vezetnek be a 2014 és 2020 közötti időszakban. A továbbiakban már nem kell félidős értékelést készíteni, viszont 2017-ben és 2019-ben kibővített éves végrehajtási jelentéseket kell benyújtani, amelyek – többek között – megállapítják és értékelik a program céljainak megvalósítása terén elért eredményeket36. A szükséges információk biztosítása érdekében a programozási időszak során a tagállamoknak az értékelési tervben foglaltak alapján kell értékeléseket végezniük (lásd a közös rendelkezésekről szóló rendeletjavaslat 49. cikkét). A szakpolitikai eredményekről és hatásokról szóló jelentések így jobban fognak igazodni a programozási időszak egyes szakaszaiban éppen rendelkezésre álló információkhoz.

34

A vonatkozó outputmutatók szerint elért eredményekről, támogatott vállalkozások számáról, a beruházás teljes volumenéről. 35

Új terméket és/vagy technológiát bevezető vállalkozások számáról és a támogatott vállalkozások bruttó hozzáadott értékének növekedéséről. 36

Lásd a közös rendelkezésekről szóló rendeletre vonatkozó javaslatokat: a közös rendelkezésekről szóló rendelet 44. cikkét.


Európai Számvevőszék 1/2013. sz. különjelentés Eredményesnek és hatékonynak bizonyult-e az élelmiszer-feldolgozó iparnak nyújtott uniós támogatás a mezőgazdasági termékek értékének növelése tekintetében? Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala 2013 – 57 o. – 21 × 29.7 cm ISBN 978-92-9241-142-8 doi:10.2865/66577

HOGYAN JUTHAT HOZZÁ AZ EURÓPAI UNIÓ KIADVÁNYAIHOZ ? Ingyenes kiadványok: •

az EU-könyvesbolton (EU Bookshop) keresztül (http://bookshop.europa.eu);

•

a z Európai Unió képviseletein és küldöttségein keresztül. A képviseletek és küldöttségek elérhetőségeiről a http://ec.europa.eu weboldalon tájékozódhat, illetve a +352 2929-42758 faxszámon érdeklődhet.

Megvásárolható kiadványok: •

az EU-könyvesbolton keresztül (http://bookshop.europa.eu).

Előfizetéses kiadványok (az Európai Unió Hivatalos Lapjának sorozatai, az Európai Bírósági Határozatok Tára stb.): •

a z Európai Unió Kiadóhivatalának forgalmazó partnerein keresztül (http://publications.europa.eu/others/agents/index_hu.htm).

TERMÉKEKET FELDOLGOZÓ ÉS FORGALMAZÓ VÁLLALKOZÁSOK TÁMOGATÁSBAN RÉSZESÜLHETNEK, AMITŐL A MEZŐGAZDASÁGI ÁGAZAT VERSENYKÉPESSÉGÉNEK JAVULÁSA VÁRHATÓ. A S Z Á M V E V Ő S Z É K E L L E N Ő R Z É S E S O R Á N A Z T V I Z S G Á LTA , H O G Y A Z U N I Ó S TÁMOGATÁS EREDMÉNYESEN ÉS HATÉKONYAN SZOLGÁLTA-E AZ EMLÍTET T CÉLT, DE AZT ÁLLAPÍTOTTA MEG, HOGY A TAGÁLLAMOK A FINANSZÍROZÁST NEM OLYAN PROJEK TEKHEZ IR ÁNYÍTJÁK , AMELYEK ESE TÉBEN KIMUTATHATÓAN SZÜKSÉG VAN KÖZPÉNZBŐL NYÚJTOT T TÁMOGATÁSRA. ÍGY FENNÁLL ANNAK A VESZÉLYE, HOGY AZ INTÉZKEDÉS PUSZTA PÉNZOSZTÁSSÁ, AZ ÉLELMISZER-FELDOLGOZÓ ÁGAZATBAN BERUHÁZÁST ESZKÖZLŐ VÁLLALKOZÁSOKNAK NYÚJTOTT ÁLTALÁNOS TÁMOGATÁSSÁ SOR VAD, AMI FELVE TI A VERSENY TORZULÁSNAK ÉS A SZŰKÖS KÖZPÉNZEK PAZARLÁSÁNAK KOCKÁZATÁT. A SZÁMVEVŐSZÉK TÖBB AJÁNLÁSSAL SZOLGÁL, AMELYEK RÉVÉN A BIZOT TSÁG ÉS A TAGÁLLAMOK ORVOSOLHATJÁK A FELTÁRT HIÁNYOSSÁGOKAT.


QJ-AB-13-001-HU-C

AZ EURÓPAI UNIÓ VIDÉKFEJLESZTÉSI POLITIKÁJA KERETÉBEN A MEZŐGAZDASÁGI

ISSN EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK. 1. sz. különjelentés

Recommend Documents