IS ER WEL VRAAG NAAR NIEUWE BEDRIJVENTERREINEN?
Een analyse van de ramingen van de vraag naar bedrijventerreinen in de Nota Ruimte
Han Olden - STOGO onderzoek + advies Erik Louw - Technische Universiteit Delft Utrecht/Delft, januari 2005
INHOUDSOPGAVE
1 2 3 4 5 6 7
INLEIDING ....................................................................................................................... 3 CONCLUSIES .................................................................................................................. 5 DE MARKT VOOR BEDRIJVENTERREINEN .............................................................. 10 ACHTERGRONDEN VAN DE UITGIFTE VAN BEDRIJVENTERREINEN .................. 13 DE VRAAG NAAR RUIMTE TOT 2020......................................................................... 18 VEROUDERDE BEDRIJVENTERREINEN ................................................................... 26 LITERATUUR ................................................................................................................ 28
2
1
INLEIDING “Nederland heeft bedrijventerreinen nodig voor een duurzame economische groei.” Met deze zin opent de Nota Ruimte (2004, p. 81) de paragraaf over bedrijventerreinen. Ruimte scheppen om te ondernemen betekent volgens de nota zowel herstructurering van verouderde bedrijventerreinen als de aanleg van nieuwe terreinen. De nationale opgave voor herstructurering bedraagt circa 21.000 hectare. De problematiek op deze terreinen is zo groot dat regulier onderhoud niet voldoende is. Omdat herstructurering maar weinig ruimtewinst zou opleveren, verwacht de Nota Ruimte dat tot 2020 de aanleg van 23.000 hectare nieuw bedrijventerrein nodig is. In de nieuwe sturingsfilosofie van het nationale ruimtelijke beleid zijn provincies en gemeenten verantwoordelijk voor het reserveren van voldoende ruimte op langere termijn en voor het tijdig beschikbaar stellen van ruimte op korte termijn. Als maatstaf voor het voldoende reserveren van ruimte voor het werken hanteert de Nota Ruimte het hoge ruimtedruk scenario (HRT) uit de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening. In dit scenario is sprake van een hoge economische groei en van een sterke bevolkingsontwikkeling. De economische prognoses die ten grondslag liggen aan het HRT-scenario zijn afkomstig uit het Global Competition scenario van het Centraal Plan Bureau (1999). Uitgangspunt voor de periode 2000-2030 zijn ondermeer een jaarlijkse groei van het aantal arbeidsplaatsen met 73.000 en een jaarlijkse groei van het Bruto Binnenlands Product met 3,25%. Het HRT-scenario combineert de hoge economische groei uit het GC-scenario met de hoge bevolkingsprognoses uit het European Coördination (EC)-scenario. Bovendien is uitgegaan van een andere verdeling van de werkgelegenheid over het land. Daarom is de vraag naar ruimte voor bedrijventerreinen volgens het HRT-scenario hoger dan volgens het GCscenario. Het HRT-scenario was echter bedoeld om de maximale ruimtevraag in beeld te brengen als basis voor de rode contouren uit de Vijfde Nota en niet als basis voor faciliterend beleid. De opgave voor nieuw te ontwikkelen bedrijventerreinen baseert de Nota op het Actieplan Bedrijventerreinen. Dit actieplan gaat uit van de lagere vraag naar bedrijventerreinen volgens het GC-scenario. Door het hanteren van twee verschillende ramingen is de Nota Ruimte intern niet consistent. De gevraagde ruimtereservering door provincies ligt op een hoger niveau dan de opgave voor nieuw te ontwikkelen bedrijventerreinen. Het Rijk zal zich extra inzetten voor zogenoemde topprojecten, die van strategisch belang zijn voor de economie. Uitvoering van het bedrijventerreinenbeleid is opgenomen in het Actieplan Bedrijventerreinen van het ministerie van Economische Zaken. Volgens dit Actieplan zal het Rijk de aanleg van 7.000 hectare nieuw bedrijventerrein en de herstructurering van 3.500 hectare verouderd bedrijventerrein ondersteunen via de regeling voor topprojecten (TOPPER). Deze regeling is sinds eind 2004 van kracht.
3
Onderzoeksvraag Met het oog op de behandeling van de Nota Ruimte in de Tweede kamer heeft Milieudefensie aan STOGO onderzoek + advies en aan het Onderzoeksbureau OTB van de Technische Universiteit Delft gevraagd een second-opinion te geven op de geconstateerde vraag naar nieuwe bedrijventerreinen. Achtergrond hiervan is dat Milieudefensie de indruk heeft dat het Rijk, de provincies en de gemeenten de vraag naar nieuwe bedrijventerreinen stelselmatig overschatten. In 2004 was de helft van de bouwgrond in Nederland bestemd voor bedrijventerreinen, terwijl deze nog geen 20% van het bebouwde oppervlak in gebruik hebben. Milieudefensie vindt de ruimteclaim voor bedrijventerreinen in de Nota Ruimte bovendien erg hoog mede gezien de beleidsvoornemens uit de nota zelf, die zijn gericht op functiemenging, op intensivering van het ruimtegebruik en op herstructurering van verouderde bedrijventerreinen. De centrale vraag voor het onderzoek luidt: • waarop is de ruimteclaim voor bedrijventerreinen in de Nota Ruimte gebaseerd; • in hoeverre is dit een reële ruimteclaim tegen de achtergronden van het beleid uit de Nota Ruimte; • hoe groot is de vraag naar ruimte voor bedrijventerreinen rekeninghoudend met het beleid uit de Nota Ruimte?
Leeswijzer Dit rapport geeft antwoord op die vragen. Het rapport is gebaseerd op een analyse van de ramingen die ten grondslag liggen aan de Nota Ruimte en aan het Actieplan Bedrijventerreinen en aan een analyse van het functioneren van de markt van bedrijventerreinen dat wij eerder publiceerden (Louw e.a., 2004). Achtereenvolgens komen aan de orde: • de belangrijkste conclusies van het onderzoek (hoofdstuk 2); • een korte schets van de markt voor bedrijventerreinen (hoofdstuk 3); • de achtergronden voor de nog altijd hoge uitgifte (hoofdstuk 4); • een beoordeling van de raming uit de Nota Ruimte (hoofdstuk 5); en • de problematiek van verouderde bedrijventerreinen (hoofdstuk 6).
4
2
CONCLUSIES
De belangrijke motoren achter de vraag naar ruimte op bedrijventerreinen zijn de verplaatsing van bedrijven vanuit bestaand stedelijk gebied naar bedrijventerreinen (ontmenging) en een toename van het gemiddelde ruimtegebruik per werkzame persoon (verdunning). In de jaren negentig hebben deze processen mede geleid tot een in historisch perspectief hoge uitgifte van gemiddeld 1.250 hectare per jaar. Als gevolg van de economische hoogconjunctuur, hebben veel ondernemers hun bedrijf verplaatst naar goed bereikbare, nieuwe bedrijventerreinen langs de snelwegen.
Ruim aanbod Ondanks het hoge niveau van uitgifte is landelijk voortdurend sprake geweest van een ruime markt. Afgezien van regionale tekorten was er voortdurend voldoende bouwrijpe grond beschikbaar om te voorzien in de vraag naar bedrijventerreinen. Zelfs aan het einde van de jaren negentig was er voor bijna vier maal de jaarlijkse uitgifte aan bouwrijpe grond beschikbaar. Het op voorraad produceren van bouwrijpe grond voor bedrijventerreinen is diep geworteld in de Nederlandse planningtraditie. Dit komt voort uit de gedachte dat de overheid door de aanleg van bedrijventerreinen de regionaal economische groei en daarmee samenhangend de groei van de werkgelegenheid kan stimuleren. Het ruime aanbod aan bouwrijpe grond dat zo op de markt komt, stimuleert de uitgifte. Door de gunstiger prijskwaliteitsverhouding verkiezen de meeste ondernemers een nieuwbouwkavel op een nieuw bedrijventerrein boven een bedrijfspand uit de bestaande voorraad. De uitgifte die hiervan het gevolg is, is vervolgens het argument om weer nieuwe bedrijventerreinen aan te leggen. Zo ontstaat een vicieuze cirkel, waarbij gemeenten steeds weer nieuwe bedrijventerreinen aanleggen, omdat de uitgifte in het verleden hoog was. Op deze bedrijventerreinen vestigen zich vooral bedrijven die doorstromen uit de bestaande voorraad bedrijfspanden in de eigen gemeenten of in aangrenzende gemeenten. Slechts incidenteel vestigen zich bedrijven van buiten de regio. De meeste bedrijven die op zoek zijn naar nieuwe huisvesting voor hun bedrijf vinden een locatie binnen een straal van 25 kilometer van de oude vestigingsplaats. Het gevolg van de doorstroming is leegstand en een toename van de voorraad verouderde bedrijventerreinen. Op dit moment is meer dan 20% van de bestaande voorraad aan bedrijventerreinen niet meer geschikt voor vestiging van bedrijven. Doordat steeds meer bedrijven vertrekken, neemt de leegstand toe en verpauperen de terreinen.
Raming Nota Ruimte Evenals de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening gaat de Nota Ruimte bij het reserveren van ruimte voor bedrijventerreinen uit van het hoge ruimtedruk scenario (HRT-scenario). Het HRT-scenario was echter bedoeld om de maximale ruimtevraag in beeld te brengen als basis voor de rode contouren uit de Vijfde Nota en niet als basis voor faciliterend beleid. Het ontwikkelen van bedrijventerreinen op basis van het HRT-scenario leidt daarom tot een 5
overaanbod aan bouwrijpe grond. Ook het het gematigder Global Competition (GC-) scenario van het Centraal Planbureau betekent een voortzetting van inefficiënt ruimtegebruik en een verdere verpaupering van de bestaande voorraad. Minder vraag Door haar ruimteclaim voor bedrijventerreinen kiest de Nota Ruimte impliciet voor voorzetting van de huidige trend. Tot 2020 zal het aanbod aan bedrijventerreinen veel hoger zijn dan de feitelijke uitbreidingsvraag (de vraag die voortkomt uit de groei van de werkgelegenheid). Een dergelijk ruim aanbod frustreert de beleidsvoornemens uit dezelfde nota die zijn gericht op functiemenging, op intensivering van het ruimtegebruik en op herstructurering van verouderde bedrijventerreinen. Op deze wijze behoudt de planning van bedrijventerreinen het karakter van een ‘self fullfilling prophecy’. Het aanbod dat op de markt komt, schept zijn eigen vraag. De waargenomen vraag is vervolgens het bewijs dat de aan de planning ten grondslag liggende behoefteraming juist was. Het verdient aanbeveling de opgave voor het ontwikkelen van nieuwe bedrijventerreinen te baseren op ramingen, waarin het voorgenomen beleid gericht op functiemenging (van wonen en werken) en intensivering van het ruimtegebruik is verwerkt. Indicatieve berekeningen van ABF Research (2002) laten zien dat dit in het HRT-scenario leidt tot een daling van de vraag naar bedrijventerreinen met 21.000 hectare bruto. De vraag bedraagt dan tot 2030 geen 41.000 hectare maar 20.000 hectare bruto (tabel 1). Bij de fasering volgens de Nota Ruimte is dat tot en met 2020 16.400 hectare. Eerder onderzoek van Louw en Hiethaar (1999) leert dat de overschatting van de vraag in het GC-scenario van het CPB als gevolg van de beleidsarme veronderstellingen in dezelfde orde van grootte ligt. Daarom moet ook de vraagraming uit het Actieplan Bedrijventerreinen worden gehalveerd. In deze nota beperken we ons vanwege de overzichtelijkheid echter tot de bijstelling van het HRT-scenario uit de Nota Ruimte.
Tabel 1
Vraag naar bedrijventerreinen 2003-2030 volgens HRT-scenario bij hogere dichtheid en constante menging
Geraamde vraag in de Nota Ruimte Af: ruimtewinst door constante menging Af: ruimtewinst door hogere dichtheid Bijgestelde beleidsconforme raming
Bruto ha 41.200 14.000 7.000 20.200
Bron: Nota Ruimte; ABF Research, 2002; bewerkt door STOGO/OTB
Lagere opgave De opgave voor de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen baseert de Nota Ruimte niet op de ramingen volgens het HRT-scenario, maar op het Actieplan Bedrijventerreinen van het ministerie van Economische Zaken (2004). Basis voor dit scenario is het Global Competition (GC-scenario) van het Centraal Planbureau (CPB). De vraag naar bedrijventerreinen ligt in 6
het GC-scenario op een iets lager niveau dan in het HRT-scenario onder meer door andere veronderstellingen over de groei van de bevolking en over de verdeling van de 1 werkgelegenheid over het land. In tabel 2 is de vergelijking tussen de aan het Actieplan Bedrijventerrein ontleende vraag uit de Nota Ruimte en de in tabel 1 bijgestelde raming van de vraag gemaakt. Uit tabel 2 blijkt dat bij de bijgestelde raming tot en met 2020 de aanleg van slechts 11.700 hectare bruto bedrijventerrein nodig is in plaats van de 23.000 hectare bruto die nodig is volgens de Nota Ruimte. Dit heeft verregaande consequenties voor de aanleg van nieuwe terreinen. Volgens de Nota zou in aanvulling op het per 1 januari 2003 beschikbare aanbod (15.800 hectare bruto) nog 8.000 hectare extra nodig zijn. Volgens de bijgestelde raming zou er op 1 januari 2021 nog een restcapaciteit bestaan van circa 4.000 hectare. Dit zou zelfs voldoende zijn om de vraag tot 2030 op te vangen.
Tabel 2
Nieuw te ontwikkelen bedrijventerreinen t/m 2020 volgens Nota Ruimte en volgens bijgestelde raming met hogere dichtheid en constante menging in bruto hectare
Nota Ruimte/ Bijgestelde raming Actieplan Bedrijventerreinen Vraag 1998 t/m 2020 32.800 Vraag 2000 t/m 2020 16.400 a b Uitgifte 1998 t/m 2002 9.000 Uitgifte 2000 t/m 2002 4.700 Vraag 2003 t/m 2020 23.800 Vraag 2003 t/m 2020 11.700 Aanbod bouwrijp 2003 7.900 Aanbod bouwrijp 2003 7.900 Harde plancapaciteit 2003 7.900 Harde plancapaciteit 2003 7.900 Tekort 8.000 Overschot 4.100 a volgens het Actieplan Bedrijventerreinen is van 1998 t/m 2003 9.000 hectare bruto uitgegeven. Volgens de aangehaalde bron (IBIS 2003) heeft deze uitgifte plaatsgevonden in de periode 1998 t/m 2002. b i.v.m. de vergelijkbaarheid met de opgave volgens de Nota Ruimte is de werkelijk geraamde uitgifte in mindering gebracht op de geraamde vraag. Deze is hoger dan de gemiddelde jaarlijkse uitgifte volgens de bijgestelde raming. Bron: Actieplan Bedrijventerreinen 2004; Nota Ruimte 2004; ABF Research, 2002/ IBIS 2003; bewerkt door STOGO/OTB.
De bijgestelde raming geeft bovendien de maximale vraag. Rekening moet nog worden gehouden met de effecten van een lagere groei van de werkgelegenheid. Volgens de nieuwe lange termijn scenario’s van het Centraal Planbureau (CPB) zullen de groei van het arbeidsaanbod en de groei van de werkgelegenheid tot 2020 structureel lager liggen dan is verondersteld in de ramingen voor de Nota Ruimte. De effecten hiervan op de vraag naar bedrijventerreinen heeft het CPB nog niet doorgerekend. Ook het extra aanbod dat het gevolg is van de herstructurering van verouderde terreinen is niet doorgerekend. Uitgangspunt in het Actieplan Bedrijventerreinen (2004, p. 24) is dat een zeer groot deel van de vraag naar nieuwe bedrijventerreinen op nieuwe bedrijventerreinen terecht zal komen. Basis voor dat uitgangspunt is de veronderstelling dat herstructurering 1
Het gaat te ver in het kader van dit rapport dieper in te gaan op de verschillen tussen het HRTscenario en het GC-scenario. Hiervoor verwijzen we naar de publicaties van ABF-Research (2001 en 2002). 7
maar een beperkte ruimtewinst oplevert. Deze veronderstelling is echter sterk gebaseerd op de huidige ervaringen bij het revitaliseren van het openbare gebied. Om daadwerkelijk ruimtewinst te boeken bij het herstructureren van bedrijventerreinen is een hoger ambitieniveau nodig. Revitalisering van het openbare gebied lost de problemen van verouderde bedrijventerreinen maar gedeeltelijk op. Door de aanwezigheid van incourant vastgoed blijven veel oude bedrijventerreinen, ondanks de kwaliteitsimpuls in het openbare gebied, minder aantrekkelijk als vestigingsplaats voor bedrijven dan nieuwe bedrijventerreinen. Een belangrijke overweging voor bedrijven om te verhuizen naar een nieuw bedrijventerrein blijft hierdoor bestaan. Een daadwerkelijke oplossing van de problemen op verouderde terreinen vraagt om veel meer nadruk op ontwikkelingen van nieuwe vestigingsmilieus door sloop van incourante gebouwen en herinrichting van terreinen. Als door herprofilering slechts 10% van de verouderde oppervlakte weer voor uitgifte beschikbaar zou komen, zou dit al een extra aanbod betekenen van 3.000 hectare. Waarschijnlijk is veel meer ruimtewinst te boeken.
Heroverweging topprojecten Uitgaan van een beleidsconforme raming betekent een fundamentele verschuiving bij de uitvoering van het beleid. Niet langer is de kwantitatieve doelstelling gericht op het aanleggen van meer vierkante meters uitgangspunt. Centraal staan het efficiënter inrichten van en het geven van een kwaliteitsimpuls aan bestaande en nieuwe bedrijventerreinen. Hiermee zijn zowel de ruimtelijke kwaliteit als een duurzame ruimtelijke inrichting gebaat. Om deze verschuiving te kunnen realiseren, is gefaseerde ontwikkeling van de harde plancapaciteit nodig. Het ontwikkelen van nieuwe bedrijventerreinen die niet tot het bestaande aanbod aan harde plancapaciteit behoren, moet zeer selectief plaatsvinden om overaanbod te voorkomen. Alleen in situaties met aantoonbare urgente tekorten aan bedrijventerreinen is dit een optie. Bij beleidsconforme ramingen is er tot 2030 geen noodzaak voor de aanleg van de in de Nota Ruimte genoemde topprojecten Moerdijkse Hoek (600 hectare bruto) en Hoeksche Waard (300 hectare bruto). De verschuiving in het beleid vraagt om een heroverweging van de topprojecten uit het Actieplan Bedrijventerreinen van het ministerie van Economische Zaken. De huidige verdeling die is gericht op het ondersteunen van de aanleg van 7.000 hectare nieuw terrein en de herstructurering van 3.500 hectare verouderd terrein doen geen recht aan de werkelijke opgave in de markt. Een verschuiving in de richting van herstructurering is mogelijk door de als topproject geselecteerde nieuw aan te leggen terreinen kritisch te toetsen aan de bijgestelde beleidsconforme raming.
8
Het uitgevoerde onderzoek leidt tot de volgende conclusies: 1.
2.
3.
4.
5.
Sterk bepalend voor de omvang van de ruimteclaim voor bedrijventerreinen in de Nota Ruimte is het uitgangspunt van hoge economische groei gecombineerd met veronderstellingen die in strijd zijn met belangrijke doelstellingen van het ruimtelijke beleid. Voor de economische groei van Nederland is het niet nodig om op grote schaal nieuwe bedrijventerreinen aan te leggen. Door uit te gaan van ontmenging en verdunning raamt de Nota Ruimte de vraag naar bedrijventerreinen veel te hoog. Bij een beleidsconforme raming bedraagt de vraag naar bedrijventerreinen tot en met 2020 ruim 11.000 hectare bruto. Dit is de helft van de in de Nota Ruimte geraamde 23.000 hectare bruto. Bij actief beleid gericht op functiemenging, verdichting en herstructurering kan het bestaande aanbod (bouwrijpe grond en harde plancapaciteir) aan bedrijventerreinen voorzien in de vraag tot 2030. Om overcapaciteit te voorkomen is terughoudendheid nodig bij de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen. Aanleg van de in de nota Ruimte genoemde topprojecten Moerdijkse Hoek en Hoeksche Waard is niet nodig. Het Actieplan Bedrijventerreinen van het ministerie van Economische Zaken moet sterker de nadruk leggen op het financieel steunen van herstructureringsprojecten.
9
3
DE MARKT VOOR BEDRIJVENTERREINEN In Nederland was op 1 januari 2003 volgens het bedrijventerreineninformatiesysteem IBIS 93.800 hectare bruto bedrijventerrein aanwezig (figuur 1). Hiervan was 24.400 hectare in gebruik als of bestemd voor openbaar gebied voor infrastructuur, groenvoorzieningen en dergelijke. Netto resteert er voor de vestiging van bedrijven 69.500 hectare. De bruto-netto verhouding bedraagt derhalve gemiddeld 100/74. Dit wil zeggen dat er gemiddeld per 2 bedrijventerrein 74% uitgeefbare grond aanwezig is . Van de voor bedrijfsvestiging bestemde gronden (69.500 hectare) is 58.400 hectare netto al in gebruik; 11.000 hectare is nog beschikbaar voor uitgifte. Dit is 19% van het uitgegeven areaal. Ongeveer de helft van het nog uitgeefbare areaal bestaat uit bouwrijpe kavels. Deze kavels kunnen direct worden uitgegeven voor de vestiging van bedrijven. De andere helft is harde plancapaciteit. Dit is capaciteit die al wel is vastgelegd in bestemmingsplannen, maar die nog niet bouwrijp is gemaakt.
Figuur 1
Voorraad bedrijventerreinen in Nederland per 1 januari 2003 in hectare
harde plancapaciteit netto; 5.500 bouw rijpe grond netto; 5.500
openbaar gebied bestaand en nieuw aanbod; 24.300
in gebruik netto; 58.400
Bron: IBIS 2003
Sinds 1976 is gemiddeld 1.000 hectare netto bedrijventerrein per jaar uitgegeven. Afhankelijk van de economische conjunctuur fluctueert het jaarlijkse niveau van uitgifte sterk. In 1982 tijdens de economische recessie aan het begin van de jaren tachtig bedroeg de uitgifte 250 hectare. In 1999 tijdens een periode van hoogconjunctuur bedroeg de uitgifte 1.600 hectare. 2
Bij indicatieve lange termijn ramingen is het gebruikelijk om uit te gaan van 70% uitgeefbare grond. In het vervolg van dit rapport is de verhouding 100/70 daarom uitgangspunt bij de vertaling van bruto naar netto en omgekeerd. 10
In de jaren negentig lag de jaarlijkse uitgifte met gemiddeld 1.250 hectare ruim boven het langjarige gemiddelde. Vooral in de tweede helft van het decennium, een periode van aanhoudende hoogconjunctuur, lag de uitgifte op een in historisch perspectief extreem hoog niveau met een gemiddelde uitgifte van ruim 1.400 hectare per jaar. Vanaf 2000 viel de uitgifte geleidelijk terug tot 910 hectare in 2002. Dit ging gepaard met een forse verruiming van de markt (figuur 2). Het op 1 januari 2003 beschikbare aanbod aan bouwrijpe kavels was zes maal zo groot als de uitgifte in 2002. Overigens was ook in de tweede helft van de jaren negentig voortdurend sprake van een ruime markt. De verhouding tussen het aanbod aan bouwrijpe kavels en de uitgifte in het voorafgaande jaar lag voortdurend ruim boven de drie. Van een acute schaarste aan bedrijventerreinen is geen sprake, afgezien van specifieke regionale tekorten. Landelijk kon het aanbod aan bouwrijpe grond op 1 januari 2003 bij de in 2002 gerealiseerde uitgifte nog tot 2009 in de vraag voorzien. Ook regionaal gezien doen zich vrijwel nergens knelpunten voor.
Figuur 2
Verhouding tussen vraag en aanbod op de markt voor bedrijven-terreinen a (1995-2002)
8 7 6 5 4 3 2 1 0 1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
a
verhouding tussen het aanbod aan bouwrijpe grond op 1 januari van een bepaald jaar en de gerealiseerde uitgifte in het voorafgaande jaar Bron: IBIS 2003.
Bedrijventerreinen zijn belangrijk voor de economie. Van de toegevoegde waarde in ons land komt 34% tot stand op bedrijventerreinen. De ruimteproductiviteit van bedrijventerreinen is echter laag door inefficiënte inrichting van terreinen. Hierdoor is relatief veel ruimte nodig voor de productie. Belangrijke oorzaken voor de relatief lage ruimteproductiviteit zijn het
11
veelvuldig voorkomen van vrijstaande panden met één verdieping, het relatief lage bebouwingspercentage, de aanwezigheid van braakliggende kavels en de (groeiende) leegstand op oudere bedrijventerreinen. De markt voor bedrijventerreinen is vooral een regionale markt. Vrijwel alle bedrijven die grond afnemen op bedrijventerreinen zijn afkomstig uit dezelfde gemeenten of uit een aangrenzende gemeente. Dit komt, omdat de meeste bedrijven die verplaatsen, een locatie vinden binnen een straal van 25 kilometer van de oude vestigingsplaats. Het aantal van buiten de regio te acquireren bedrijven is daarom beperkt. Op een enkele uitzondering na, zoals in Almere, komt 90% van de op bedrijventerreinen uitgegeven grond terecht bij regionale bedrijven.
12
4
ACHTERGRONDEN VAN DE UITGIFTE VAN BEDRIJVENTERREINEN
De vraag naar bedrijventerreinen hangt samen met de vraag van ondernemers naar bedrijfspanden om hun bedrijf te huisvesten. In de loop van hun bestaan verhuizen de meeste ondernemingen een aantal keer, omdat het pand waarin zij zijn gevestigd niet meer aan de eisen voldoet. Veel starters beginnen thuis op zolder of in de garage. Als hun activiteiten zich na verloop van tijd uitbreiden, krijgen zij behoefte aan meer ruimte. Doorstarters richten zich bij het zoeken naar huisvesting vaak op de bestaande voorraad bedrijfspanden. Wanneer het bedrijf zich definitief in de markt heeft bewezen, krijgen ondernemers opnieuw te maken met een gebrek aan ruimte (Van Engelenburg en Stam, 2000). Ook overnames, fusies en reorganisaties hebben invloed op de huisvesting van ondernemingen en zijn aanleiding voor het verplaatsen van (delen) van bedrijven. Zo ontstaan huisvestingscarrières van ondernemingen, waarbij de eisen die zij stellen aan de bedrijfspanden samenhangen met de levenscyclus van bedrijven (Louw e.a., 2004, p. 29). In de groeifase krijgen ondernemingen op enig moment behoefte aan grotere en modernere gebouwen.
Op voorraad produceren van bouwrijpe grond De meest gangbare manier om in Nederland een bedrijfspand te realiseren, is het kopen van een bouwrijpe kavel op een bedrijventerrein om zelf een pand te laten bouwen. Het kopen of huren van panden uit de bestaande voorraad komt veel minder voor. Hierin is sprake van een fundamenteel verschil tussen de markt voor bedrijfspanden en de twee andere markten voor commercieel vastgoed: de kantorenmarkt en de markt voor winkelpanden. Een ander verschil is de sterke rol van de overheid op de markt voor bedrijventerreinen. De overheid bepaalt in alle opzichten het aanbod aan bedrijventerreinen. Planvorming, ontwikkeling, uitgifte en beheer zijn in één hand bij de gemeenten. De enige concurrent die de overheid heeft is zijzelf. Gemeenten steken elkaar de loef af om grote bedrijven binnen te halen (Schuur, 2004). De voorkeur van ondernemers voor bouwrijpe kavels boven het kopen of huren van de bestaande voorraad is het gevolg van het ontwikkelingsproces van bedrijventerreinen. Gemeenten ontwikkelen bedrijventerreinen, omdat zij de locale economie willen stimuleren. Om groeiende bedrijven nieuwe huisvesting te kunnen bieden en om bedrijven van buiten de regio aan te kunnen trekken, produceren zij bouwrijpe grond op voorraad. Uit het bedrijventerreineninformatiesysteem IBIS van het ministerie van VROM blijkt dan ook dat de gemeenten de voorraad bouwrijpe kavels in de afgelopen dertig jaar redelijk op peil hebben gehouden. Afgezien van specifieke regionale tekorten was er nooit sprake van acute schaarste aan bouwrijpe grond. Zelfs tijdens de hoogconjunctuur aan het einde van de jaren negentig was er een ruim aanbod aan bouwrijpe kavels op bedrijventerreinen (hoofdstuk 3). Het op voorraad produceren van bouwrijpe grond is een typische eigenschap bij de ontwikkeling van bedrijventerreinen (Louw e.a 2004, p. 206). In andere segmenten van de vastgoedmarkt komt dit niet voor. Bij de planning van bedrijventerreinen is sprake van een
13
reserveringsplanologie, waarbij de economische sector op voorhand teveel ruimte claimt en gemeenten vervolgens teveel ruimte reserveren voor bedrijventerreinen. (RPB 2004, p. 195). Het gevolg van deze handelswijze is dat tegenwoordig de helft van de bouwgrond in Nederland bestemd is voor bedrijventerreinen, terwijl die nog geen twintig procent van de bebouwde grond in gebruik hebben. De omvangrijke voorraad bouwrijpe grond stimuleert de uitgifte. Gemeenten zullen immers de kosten voor het bouwrijp maken zo snel mogelijk willen terugverdienen. In de concurrentie met andere gemeenten houden zij de prijzen daarom 2 laag. De gemiddelde maximumprijs per m voor bedrijventerreinen varieerde volgens IBIS op 1 januari 2003 van € 35,- in de provincie Groningen tot € 195,- in de provincie Utrecht. Dat is aanzienlijk lager dan de grondprijzen voor woningbouw. De lage prijzen voor bedrijventerreinen zijn mogelijk, omdat de grondproductiekosten laag zijn. Gemeenten investeren nauwelijks in de kwaliteit van bedrijventerreinen. Veel meer dan het verwerven van grond en het aanleggen van infrastructuur en van nutsvoorzieningen doen zij niet.
Vicieuze cirkel Het aanbod dat zo op de markt komt, is aantrekkelijk voor ondernemers. Zij krijgen tegen een lage prijs ruimte ter beschikking die speciaal voor hen is aangelegd op locaties die goed bereikbaar zijn. Mede door de lage bouwkosten van de overwegend tamelijk eenvoudige bedrijfspanden kunnen ondernemers op nieuwe bedrijventerreinen nieuwbouw realiseren van een betere prijs-kwaliteitsverhouding dan in de bestaande voorraad het geval is. Eenvoudige wetmatigheden uit de vastgoedkunde leren dat dan doorstroming vanuit de bestaande voorraad naar de nieuwbouw zal plaatsvinden en dat de bestaande voorraad versneld zal verouderen. Op de markt voor bedrijventerreinen is dit mechanisme heel duidelijk zichtbaar. In de jaren negentig ging een hoog niveau van uitgifte op nieuwe bedrijventerreinen gepaard met een forse toename van de voorraad verouderde terreinen. De uitgifte die het gevolg is van de doorstroming is vervolgens het argument om weer nieuwe bedrijventerreinen aan te leggen. Zo ontstaat een vicieuze cirkel, waarbij gemeenten steeds weer nieuwe bedrijventerreinen aanleggen, omdat de uitgifte in het verleden hoog was. Gemeenten die in het verleden veel terrein uitgaven, omdat zij grote kavels verkochten, krijgen van de provincies voor de komende periode weer veel ruimte toebedeeld om nieuwe terreinen te ontwikkelen (Olden, 2004).
Eenzijdig product Zolang grond op nieuwe bedrijventerreinen goedkoop is en ruim voor handen is, is het voor ondernemers niet interessant om te investeren in duurzame huisvesting. Als hun pand niet meer voldoet, is het immers voordeliger een nieuwe kavel te kopen dan de bestaande huisvesting aan te passen aan de nieuwe eisen. De economische levensduur van veel bedrijfspanden is hierdoor niet veel langer dan 25 jaar. Omdat gemeenten bovendien nauwelijks investeren in de aanvangskwaliteit en omdat het beheer van de openbare ruimte op veel bedrijventerreinen op een laag pitje staat, is de logica van de lelijkheid gemakkelijk te verklaren (zie kader). Bedrijventerreinen zijn verworden tot een wegwerpartikel. De productie
14
van dit artikel leidt niet tot extra economische groei, maar tot verspilling van de schaarse ruimte. Bovendien komt een zeer eenzijdig product op de markt. In de publicatie “De ongekende ruimte verkend” heeft het Ruimtelijk Planbureau (2004) laten zien dat bedrijventerreinen niet zaligmakend zijn (zie kader). Het RPB acht het zeer onwaarschijnlijk dat het ontwikkelen van grootschalige monofunctionele bedrijventerreinen aan de rand van de stad het antwoord is op de vragen in de markt. De structuurveranderingen in de economie vragen om een veel grotere variëteit aan bedrijfslocaties. De moderne economie heeft behoefte aan een betere menging van wonen en werken.
15
De logica van lelijkheid Door het aanleggen van bedrijventerreinen aan de randen van steden en dorpen vindt een steeds verdere ontmenging van wonen en werken plaats. De vraag naar bedrijventerreinen is groot door de relatief lage grondprijzen en de geleidelijke verbreding van de soorten bedrijven die zich mogen vestigen. Omdat gemeenten weinig investeren in de kwaliteit van terreinen en omdat de simpele stedenbouwkundige verkaveling ondernemers niet uitdaagt om te investeren in de architectuur van de bedrijfspanden, ontstaan no-go-areas. Als je er niets te zoeken hebt, ga je er niet heen. De openbare ruimte op bedrijventerreinen heeft de werknemers bij de gevestigde bedrijven hoegenaamd niets te bieden vanwege de overwegend armzalige stedenbouwkundige en architectonische kwaliteit en gebrek aan recreatiemogelijkheden. Aan de hand van de analyses van de ontwikkelingen op vijf bedrijventerreinen in Noord-Holland onderzocht de Stichting Welstandszorg NoordHolland de mechanismen achter het ontstaan van lelijkheid op bedrijventerreinen. De conclusie is treffend verwoord in de titel van het onderzoeksrapport. De lelijkheid is de logische uitkomst van de manier, waarop gemeenten bedrijventerreinen ontwikkelen. Om het tij te keren is een fundamenteel andere aanpak bij de ontwikkeling van bedrijventerreinen nodig. Het gaat niet om het aantal vierkante meters uit te geven grond, maar om de stedenbouwkundige en landschappelijke ontwerpopgave. Niet de wens voor globale bestemmingen met zoveel mogelijk flexibiliteit, maar een kwalitatief kader voor stedenbouwkundige en architectonische planvorming moet uitgangspunt zijn in bestemmingsplannen. Bron: Meinsma H.C. De logica van lelijkheid; ontwikkeling van bedrijventerreinen in Noord-Holland.
16
“Bedrijventerreinen niet zaligmakend De discussie over ruimte voor werken wordt in veel gevallen versmald tot een discussie over bedrijventerreinen. Dit komt voort uit een traditie van functiescheiding die in de vorige eeuw is ontstaan om functies als wonen en recreatie te vrijwaren van de overlast van vaak vervuilende bedrijvigheid. Inmiddels is de wereld veranderd. Slechts een beperkt deel van de bedrijvigheid zorgt nog echt voor overlast. Toch gaat de ruimtelijke ordening nog steeds verder op de oude voet en is functiescheiding dus nog steeds de norm. Maar ook de werkwijze binnen de Nederlandse ruimtelijke ordening is er de oorzaak van dat automatisch in termen van bedrijventerreinen wordt gedacht. Gronduitgifte van relatief grote stukken grond gebeurt vooral ook vanuit de verantwoordelijkheid om grond uit te kunnen geven aan bedrijven of ontwikkelaars die daarom vragen. Deze hele manier van denken blijkt ook uit de ruimtelijke beleidsnota’s van rijksoverheid, provincies en gemeenten.”
“Nieuwe kijk nodig Hoe dan ook, het gaat er vooral om een einde te maken aan het proces, waarin gemeenten elkaar doodconcurreren door allemaal hetzelfde aan te bieden: grote paarse vlekken op de bestemmingsplankaart- lees bedrijventerreinen. Gemeenten moeten werken aan complementariteit. Concurrentie is goed, vooral op variatie.” Bron: Ruimtelijk Planbureau, 2004, De ongekende ruimte verkend, pp. 8 en 9
17
5
DE VRAAG NAAR RUIMTE TOT 2020
Op basis van het Hoge Ruimtedruk (HRT)-scenario uit de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening raamt de Nota Ruimte (2004) de vraag naar ruimte voor woongebieden op 85.000 3 hectare bruto in de periode tot 2030. Voor werkgebieden is dat 55.000 hectare bruto . Van de vraag naar werkgebieden komt 41.200 hectare bruto (74%) voor rekening van bedrijventerreinen. Bijna 80% van deze vraag (32.500 hectare bruto) heeft betrekking op de periode tot 2020 (figuur 3). In het HRT-scenario is sprake van hoge economische groei en van een sterke bevolkingsontwikkeling. Aan dit scenario liggen ramingen met de Bedrijfslocatiemonitor (BLM) van het Centraal Plan Bureau (CPB) ten grondslag. Uitgangspunt hierbij is economische ontwikkeling volgens het Global Competition (GC) scenario. Dit betekent een jaarlijkse groei van het Bruto Binnenlands Product (BBP) met 3,25% en van de werkgelegenheid met 1,2%.
Figuur 3
Vraag naar bedrijventerreinen volgens het Hoge Ruimtedruk Scenario 2000-2030
45
41,2
40 35 30 25 20 15
14,8
17,7 8,7
10 5 0 2000-2009
2010-2019
2020-2029
totaal
Bron: Nota Ruimte 2004, p. 83
Het voor een langere periode ramen van de vraag naar bedrijventerreinen op basis van hoge economische groei is een veel voorkomend gebruik in de Nederlandse ruimtelijke ordening. Omdat de toekomstige uitgifte moeilijk is in te schatten door de sterke afhankelijkheid van de 3
Onder werkgebieden vallen behalve bedrijventerreinen ook kantorenlocaties en locaties voor sociaalculturele voorzieningen 18
economische groei, neemt de overheid het zekere voor het onzekere door een ruime reservering. Dit maakt het mogelijk flexibel in te spelen op specifieke marktomstandigheden, maar draagt het risico in zich dat in periodes van lagere economische groei teveel bouwrijpe grond op de markt komt.
Beoordeling van de ruimteclaim Om twee redenen is de ruimteclaim uit de Nota Ruimte hoog. In de eerste plaats is de raming in historisch perspectief hoog. Als wordt uitgegaan van 70% uitgeefbare ruimte per bedrijventerrein, komt de vraag van 32.500 hectare bruto voor de periode tot 2020 overeen met een vraag van 22.800 hectare netto. Dit is gemiddelde 1.140 hectare bedrijventerrein per jaar. Het is niet erg waarschijnlijk dat de vraag gedurende een periode van twintig jaar 15% hoger ligt dan de gerealiseerde uitgifte in de periode 1976-2003. In de tweede plaats zijn de ramingen beleidsarm (Louw en Hiethaar, 1999; ABF Research, 2002; Louw e.a., 2004, Schuur, 2004). Er is geen rekening gehouden met nieuwe beleidsopgaven, zoals functiemenging, intensivering van het ruimtegebruik en herstructurering van bedrijventerreinen. De ramingen in de Nota Ruimte zijn gebaseerd op in het verleden waargenomen vestigingsgedrag van ondernemers. Uit onderzoek naar locatievoorkeuren en ruimtegebruik van verhuisde bedrijven komt een trek naar bedrijventerreinen naar voren. De aanwezigheid van voldoende uitbreidingsruimte, een goede ligging in de markt en een goede bereikbaarheid zijn volgens dit onderzoek bepalend voor de aantrekkingskracht van bedrijventerreinen (BCI, 1998). Na de verhuizing neemt de hoeveelheid ruimte die bedrijven in gebruik hebben bovendien toe. Ondernemers beschikken graag over reserveruimte om toekomstige groei van de werkgelegenheid op te vangen. Deze reserveruimte wordt lang niet altijd gebruikt. De voorkeur voor ondernemers voor goed bereikbare bedrijventerreinen op snelweglocaties komt ook naar voren uit onderzoek van de Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen (Van Steen, 1998). Deze waargenomen ondernemersvoorkeuren zijn op twee manieren in de ramingen verwerkt (ABF Research 2002, p. 30): • Voortgaande ontmenging van wonen en werken in woongebieden; de ramingen gaan ervan uit dat het aandeel van de in werkgebieden gevestigde werkgelegenheid in de totale werkgelegenheid zal toenemen van 39% in 1998 tot 44% in 2030. • Toename van het ruimtegebruik per werkzame persoon. Op basis van veronderstellingen van het CPB zijn de ramingen gebaseerd op een lichte stijging van het terreinquotiënt (1% per jaar) in de industrie. Deze twee veronderstellingen hebben grote invloed op de omvang van de berekende vraag naar ruimte. De ramingen in de Nota Ruimte gaan daarbij impliciet uit van een voortzetting van de vicieuze cirkel, waarbij ruim aanbod zijn eigen vraag schept en deze vraag vervolgens weer aanleiding is om een ruim aanbod op de markt te brengen (hoofdstuk 4). Dit is in strijd met de uitgangspunten van het beleid dat in dezelfde Nota is verwoord. Benutting van ruimte in het bestaand stedelijk gebied is een belangrijk uitgangspunt. Functiemenging krijgt de voorrang voor zover schaal, gevaar of hinder van bedrijven dit toelaten (Nota Ruimte, 2004, p. 86). Economische structuurveranderingen maken 19
functiemenging gemakkelijker. Binnen de industrie zal een verschuiving plaatsvinden van de maakindustrie naar kennisproducten, zoals R&D, ontwerp, marketing en toeleveranties. Dit betekent dat de grote ruimtevragende bedrijven die overlast veroorzaken in woongebieden in betekenis afnemen en plaats maken voor bedrijven die zich goed kunnen vestigen op binnenstedelijke locaties of in nieuwe woonwijken. Om het ruimtebeslag voor bedrijventerreinen te beperken, zet het ruimtelijke beleid sterk in op vergroting van het bebouwd oppervlak op bedrijventerreinen. Een efficiënter inrichting van bedrijventerreinen door middelen van meervoudig ruimtegebruik en door het stapelen en schakelen van bedrijfsgebouwen ) was in de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening (2001, p. 161) nog een speerpunt in het beleid voor bedrijventerreinen. In de Nota Ruimte lijkt dit streven een ondergeschikte rol te spelen. Achtergrond van de veronderstelling over verdunning is dat de arbeidsproductiviteit sterker 4 zal groeien dan de ruimteproductiviteit . De verklaring hiervoor is dat weliswaar met minder arbeidskrachten meer toegevoegde waarde kan worden geproduceerd, maar dat zij daarvoor dezelfde hoeveelheid ruimte blijven gebruiken. Op zich is dit een juiste veronderstelling, maar de redenering gaat voorbij aan het feit dat op vrijwel alle bedrijventerreinen sprake is van inefficiënt ruimtegebruik. Dit beïnvloedt het ruimtegebruik per werkzame persoon en de ruimteproductiviteit negatief. Uitgaan van een constante dichtheid leidt tot een lagere vraag naar ruimte van 3.000 hectare bruto. Bij een gericht beleid op het intensiveren van het ruimtegebruik op bedrijventerreinen kan de vraag naar ruimte verder afnemen met nog eens 4.000 hectare bruto (ABF-Research, 2002, p. 30).
Een bijgestelde raming van de vraag Uitgaan van constante menging en hogere dichtheid op bedrijventerreinen leidt tot een vraag naar werkgebieden die 26.000 hectare bruto lager ligt dan volgens de Nota Ruimte nodig zou zijn (tabel 3). Van die 26.000 hectare bruto komt 7.000 hectare bruto voor rekening van het verhogen van de dichtheid. Door uit te gaan van een constante menging in plaats van ontmenging neemt de vraag naar werkgebieden af met 19.000 hectare bruto. Omdat bij ontmenging ruimte vrijkomt in woongebieden, daalt de vraag naar ruimte voor het wonen met 5.000 hectare bruto. Per saldo leidt constante menging tot 14.000 hectare bruto besparing van het ruimtegebruik. De 7.000 hectare bruto ruimtewinst die het gevolg is van een hogere dichtheid komt volledig voor rekening van bedrijventerreinen. Van de 19.000 hectare bruto ruimtewinst die het gevolg zijn van constante menging komt 14.000 hectare bruto voor rekening van bedrijventerreinen. Dit betekent dat bij constante menging en hogere dichtheid de vraag naar bedrijventerreinen in de periode 2000-2030 geen 41.200 hectare bruto bedraagt, maar 20.200 hectare bruto (tabel 4). Volgens de fasering in de Nota Ruimte is dit 16.400 hectare bruto in de periode 2000 t/m 2020. Eerdere berekeningen van Louw en Hiethaar (1999, p. 23) wijzen in dezelfde richting. De ramingen van het CPB met de BLM zijn zeer gevoelig voor de veronderstellingen over 4
De ruimteproductiviteit is de hoeveelheid toegevoegde waarde per eenheid grond. 20
locatievoorkeuren van ondernemers en het ruimtegebruik per werkzame persoon. Voortzetting van de trek van bedrijven naar bedrijventerreinen en van de daling van het ruimtegebruik per werkzame persoon zijn verantwoordelijk voor ongeveer de helft van de geraamde vraag naar bedrijventerreinen. Dit betekent dat de raming van de vraag in het Actieplan Bedrijventerreinen ook moet worden gehalveerd.
Tabel 3
De ruimtevraag voor wonen en werken in HRT-scenario bij verschillende varianten van menging en dichtheid 2000-2030
Omvang ruimtevraag
Wonen (1.000 ha) 85
Werken (1.000 ha) 55
Totaal (1.000 ha) 140
Bij ontmenging en daling dichtheid industrie op a bedrijventerreinen en daling dichtheid wonen Bij ontmenging en daling dichtheid industrie op 68 55 123 bedrijventerreinen Bij constante menging en daling dichtheid industrie 73 36 109 op bedrijventerreinen Bij constante menging en daling dichtheid op 73 33 106 bedrijventerreinen Bij constante menging en verhoging dichtheid op 73 29 102 bedrijventerreinen a daling dichtheid volgens CPB-ramingen in de Bedrijfslocatiemonitor groei terreinquotiënt 1% per jaar; uitgangspunt bij ontmenging is een toename van het aandeel van de op werkgebieden gevestigde arbeidsplaatsen in de totale werkgelegenheid van 39% in 1998 naar 44% in 2030. Bron: ABF Research 2002
Tabel 4
Vraag naar bedrijventerreinen 2003-2030 volgens HRT-scenario bij hogere dichtheid en constante menging
Geraamde vraag in de Nota Ruimte Af: ruimtewinst door constante menging Af: ruimtewinst door hogere dichtheid Bijgestelde beleidsconforme raming
Bruto ha 41.200 14.000 7.000 20.200
Bron: ABF Research 2002; bewerkt door STOGO/OTB
De ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen De Nota Ruimte baseert zich bij de opgave voor de ontwikkeling van nieuwe terreinen echter niet op de ramingen volgens het HRT-scenario, maar op het Actieplan Bedrijventerreinen van het ministerie van Economische Zaken (2004). Basis voor dit scenario is het Global Competition (GC-scenario) van het Centraal Planbureau (CPB). De vraag naar bedrijventerreinen ligt in het GC-scenario op een iets lager niveau dan in het HRT-scenario,
21
onder meer door andere veronderstellingen over de groei van de bevolking en de verdeling 5 van de werkgelegenheid over het land . Het Actieplan Bedrijventerreinen is gebaseerd op een raming van de vraag naar bedrijventerreinen in de periode 1998 t/m 2020. Bij het GC-scenario is dit 32.800 hectare bruto. Om tot de huidige opgave voor de ontwikkeling van nieuwe terreinen te komen, is hierop de gerealiseerde uitgifte in de periode 1998 t/m 2004 (9.000 hectare bruto) in mindering gebracht. Om in de vraag tot met 2020 te kunnen voorzien, zou volgens het Actieplan Bedrijventerreinen vanaf 2004 de aanleg van ruim 23.000 hectare bruto nodig zijn. Nadere bestudering van IBIS (2003) leert echter dat hierbij de gerealiseerde uitgifte tot en met 2002 is gehanteerd. Dit betekent dat het gaat om de opgave vanaf 2003. In tabel 5 gaan wij daarom uit van 2003 als basisjaar. De vraag in de periode 2003 t/m 2020 hebben wij geconfronteerd met het op 1 januari 2003 beschikbare aanbod.
Tabel 5
Nieuw te ontwikkelen bedrijventerreinen t/m 2020 volgens, Nota Ruimte en volgens bijgestelde raming met hogere dichtheid en constante menging in bruto hectare
Nota Ruimte/ Bijgestelde raming Actieplan Bedrijventerreinen Vraag 1998 t/m 2020 32.800 Vraag 2000 t/m 2020 16.400 a b Uitgifte 1998 t/m 2002 9.000 Uitgifte 2000 t/m 2002 4.700 Vraag 2003 t/m 2020 23.800 Vraag 2003 t/m 2020 11.700 Aanbod bouwrijp 2003 7.900 Aanbod bouwrijp 2003 7.900 Harde plancapaciteit 2003 7.900 Harde plancapaciteit 2003 7.900 Tekort 8.000 Overschot 4.100 a volgens het Actieplan Bedrijventerreinen is van 1998 t/m 2003 9.000 hectare bruto uitgegeven. Volgens de aangehaalde bron (IBIS 2003) heeft deze uitgifte plaatsgevonden in de periode 1998 t/m 2002. b i.v.m. met de vergelijkbaarheid met de opgave volgens de Nota Ruimte is de werkelijk geraamde uitgifte in mindering gebracht op de geraamde vraag. Deze is hoger dan de gemiddelde jaarlijkse uitgifte volgens de raming. Bron: Actieplan bedrijventerreinen 2004 Nota Ruimte 2004; ABF Research, 2002/ IBIS 2003; bewerkt door STOGO/OTB.
Voor de bijgestelde raming hebben wij dezelfde methodiek toegepast. Om de geraamde vraag van 20.000 hectare bruto voor de periode 2000 t/m 2029 om te rekenen naar de periode 2000 t/m 2020 hebben wij de geraamde uitgifte voor de periode 2000 t/m 2019 aangevuld met één maal de gemiddelde jaarlijkse uitgifte in de periode 2020 t/m 2029. Hierbij hebben wij dezelfde fasering aangehouden als in de Nota Ruimte. Op de op deze wijze berekende vraag voor de periode 2000 t/m 2020 (16.400 hectare bruto) hebben wij de
5
Het gaat te ver in het kader van dit rapport dieper in te gaan op de verschillen tussen het HRTscenario en het GC-scenario. Hiervoor verwijzen we naar de publicaties van ABF-Research (2002 en 2001). 22
6
gerealiseerde vraag in de periode 2000 t/m 2002 in mindering gebracht . Er resteert dan een vraag van 11.700 hectare bruto. Dit is de helft van de ruim 23.000 hectare bruto die volgens de Nota Ruimte nodig is. Uitgaan van een lagere raming heeft verregaande consequenties voor de aanleg van nieuwe terreinen. Volgens de Nota Ruimte en volgens het Actieplan Bedrijventerreinen zou in aanvulling op het per 1 januari 2003 beschikbare aanbod (15.800 hectare bruto) nog 8.000 hectare bruto extra nodig zijn. Volgens de bijgestelde raming zou er op 1 januari 2021 nog een restcapaciteit bestaan van circa 4.000 hectare bruto. Dit zou zelfs voldoende zijn om de vraag tot 2030 op te vangen. De bijgestelde raming geeft de maximale vraag. Rekening moet nog worden gehouden met de effecten van een lagere groei van de werkgelegenheid. Volgens de nieuwe lange termijn scenario’s van het Centraal Planbureau (CPB) zullen de groei van het arbeidsaanbod en de groei van de werkgelegenheid tot 2020 structureel lager liggen dan is verondersteld in de ramingen voor de Nota Ruimte (Huizinga en Smid, 2004). De nieuwe lange termijnscenario’s van het Centraal Planbureau laten bovendien zien dat de verdeling van de werkgelegenheid over de bedrijfstakken in de komende decennia verder zal verschuiven van de landbouw en de industrie naar de diensten en de zorg. Binnen de industrie zal een verschuiving plaatsvinden van de maakindustrie naar kennisproducten, zoals R&D, ontwerp, marketing en toeleveranties. In alle scenario’s van het CPB daalt de werkgelegenheid in de industrie. In het economisch meest gunstige scenario (Global Economy) neemt de werkgelegenheid in de industrie tussen 2002 en 2040 gemiddeld met 1,4% per jaar af. Dit is gemiddeld 10.000 arbeidsplaatsen per jaar. De daling van werkgelegenheid in de industrie was overigens ook al zichtbaar in de laatste twee decennia van de vorige eeuw, maar lag toen nog op een lager niveau. Ook de logistieke sector zal de effecten van een stijgende arbeidsproductiviteit ondervinden. Alleen het GE-scenario laat nog groei van de werkgelegenheid zien. Per saldo zal de groei van de werkgelegenheid op bedrijventerreinen in de komende jaren lager zijn dan de huidige ramingen van de vraag naar bedrijventerreinen veronderstellen. De effecten hiervan op de omvang van de vraag heeft het CPB nog niet doorgerekend. Daarnaast moet ook nog rekening worden gehouden met het extra aanbod dat het gevolg is van herstructurering van verouderde bedrijventerreinen (hoofdstuk 6).
6
De gerealiseerde uitgifte in deze periode is hoger dan de geraamde uitgifte volgens de bijgestelde prognose. Dit komt, omdat de gerealiseerde uitgifte verloopt volgens de trend die de bijgestelde raming wil doorbreken. 23
Slechte onderbouwing nut en noodzaak van Moerdijkse Hoek De provincie Noord-Brabant wil aansluitend aan het bestaande haven- en industrieterrein Moerdijk in de oksel van de A16 en de A17 het grootschalige bedrijventerrein Moerdijkse Hoek ontwikkelen. Moerdijkse Hoek is één van de topprojecten uit het Actieplan Bedrijventerreinen en moet een oppervlakte krijgen van circa 600 hectare bruto bedrijventerrein. Uitgangspunt voor de ontwikkeling van Moerdijkse Hoek is dat het een grootschalig vernieuwend bedrijventerrein is met zeehavenfaciliteiten. Bovendien moet het unieke vestigingscondities bieden die de bedrijventerreinen in de stedelijke regio’s van West-Brabant niet kunnen bieden. Hierbij gaat het vooral om het aanbod aan grote kavels en om de aanwezigheid van milieuruimte. Bij het uitwerken van de plannen voor Moerdijkse Hoek laat de provincie de mogelijkheden voor intensivering op het bestaande haven- en industrieterrein Moerdijk buiten beschouwing. Hier ligt nog 300 hectare bedrijventerrein braak. Recente plannen van het Havenschap Moerdijk zijn gericht op het op de markt brengen van 600 hectare bruto bedrijventerrein door het benutten van strategische grondreserves en door gerichte uitbreidingen aan de noord- en westzijde van het terrein. Uit de marktanalyses die zijn uitgevoerd in het kader van de planvorming blijkt dat veel potentiële vestigers op Moerdijk afkomstig zullen zijn uit West-Brabant. De groep bedrijven die een beroep doet op de specifieke vestigingscondities is relatief beperkt. Bovendien zal het terrein in de thans gepresenteerde plannen geen zeehavenfaciliteiten krijgen. Hierdoor dreigt het beoogde unieke profiel van het terrein te verwateren tot een regionaal bedrijventerrein dat zal concurreren met de bedrijventerreinen uit de regio. Het uitgangspunt dat het bedrijventerrein een nationaal voorbeeld moet zijn op het gebied van duurzaamheid is belangrijker geworden dan de vraag in de markt naar de specifieke vestigingcondities. Binnen de stedelijke regio’s is echter voldoende ruimte aanwezig om te voorzien in de vraag naar bedrijventerreinen tot 2020. Er is geen enkele reden om aan te nemen dat deze terreinen slechter scoren dan Moerdijkse Hoek als het gaat om het realiseren van ambities op het gebied van duurzaamheid. Binnen het nationale en provinciale beleid dat is gericht op bundeling van verstedelijking verdient het ontwikkelen van deze terreinen prioriteit boven een nieuw grootschalig terrein in het landelijke gebied. Bron: Louw E. en H. Olden, Nut en Noodzaak van Moerdijkse Hoek; een beoordeling van plannen en onderzoek.
24
Overschatting van de ruimtevraag in Rijnmond Het voorontwerp Ruimtelijk Plan Regio Rotterdam 2020 (RR2020) gaat voor de periode 2010-2030 uit van een ruimtebehoefte voor bedrijventerreinen van 1.000 hectare netto droog en 1.000 hectare netto zeehaventerrein (aanvullend op de Tweede Maasvlakte). Basis voor de raming van de vraag is het Global Competition scenario van het Centraal Planbureau dat uitgaat van hoge economische groei (gemiddelde groei BBP: 3,25% per jaar). Daarmee legt de regio een ruime reservering vast die het mogelijk maakt flexibel in te spelen op de feitelijke ontwikkelingen van de vraag in de markt. In opdracht van de Zuid-Hollandse Milieufederatie heeft Bureau Buiten een secondopinion uitgevoerd. Hieruit blijkt dat de ramingen de vraag naar bedrijventerreinen fors overschatten. Bureau Buiten raamt de vraag op minder dan de helft van de in het RR 2020 geraamde vraag. Verantwoordelijk voor de hogere regionale raming zijn onder meer de volgende factoren: • Een overschatting van de vraag tot 2020 door uit te gaan van een ruimtegebruik per werkzame persoon dat 25% hoger ligt dan volgens de schattingen van het Centraal Planbureau en door het toedelen van de geraamde vraag naar ruimte in het landelijke gebied aan de stadsregio; • De veronderstelling dat de vraag na 2020 op hetzelfde hoge niveau zal liggen als in de periode tot 2020; • Het zonder verdere onderbouwing ramen van 1.000 hectare zeehaventerrein in aanvulling op de in het project Mainport Rijnmond geraamde vraag naar ruimte. Omdat het bovendien mogelijk is een groot gedeelte van de door Bureau Buiten herberekende vraag op te vangen op potentieel te ontwikkelen bedrijventerreinen binnen de regio, is er weinig aanleiding om grote ruimteclaims te leggen op waardevolle groengebieden als de Hoeksche Waard en Zuidplaspolder. Bureau Buiten wijst erop dat de ramingen zijn gemaakt zonder aanvullend beleid te veronderstellen. Een actieve inzet gericht op herstructurering van bedrijventerreinen en op functiemenging kan de planningsopgave nog verder terugdringen. Bron: Buiten, Bureau voor Economie & Omgeving, Second opinion Ruimtebehoefte bedrijventerreinen RR 2020
25
6
VEROUDERDE BEDRIJVENTERREINEN Van de totale voorraad bedrijventerreinen (93.800 hectare) was volgens IBIS op 1 januari 2003 bijna 30.000 hectare bruto verouderd. Symptomen voor veroudering zijn onder meer inefficiënt ruimtegebruik, een lelijke uitstraling, een slechte ontsluiting en milieubelasting voor de omgeving. Het opknappen van deze verouderde bedrijventerreinen is sinds het midden van de jaren tachtig van de vorige eeuw aandachtspunt van het ruimtelijke beleid. Tot nu toe stagneerde de uitvoering van het beleid. Een belemmering vormden de hoge kosten. Herstructurering van verouderde bedrijventerreinen is aanzienlijk duurder dan het ontwikkelen van een nieuw bedrijventerrein aan de rand van de stad. Sinds 1990 is slechts 1.900 hectare daadwerkelijk geherstructureerd. Als de gemeenten in dit tempo doorgaan, duurt het nog bijna tweehonderd jaar, voordat de huidige voorraad verouderde terreinen zich weer op een aanvaardbaar kwaliteitsniveau bevindt. Ondertussen blijven verouderde terreinen instromen. In de jaren negentig is de voorraad verouderde terreinen meer dan verdubbeld. Herstructurering van verouderde bedrijventerreinen is een speerpunt in de Nota Ruimte en in het Actieplan Bedrijventerreinen. Uitgangspunt is een herstructureringsopgave van 21.000 hectare.
Figuur 4
Veroudering van bedrijventerreinen per 1 januari 2004 in bruto hectare
geherstructureerd sinds 1990; 1.900 verouderd; geen plannen; 7.500 onbekend; 8.400
verouderd; w ordt momenteel geherstructureerd; 8.400 niet verouderd; 54.500
plannen voor herstructurering binnen drie jaar; 13.100
Bron: IBIS 2003
26
Van de verouderde voorraad is de herstructurering voor circa 30% van het oppervlak gestart. Veel projecten bevinden zich echter nog altijd in de initiatieffase. De stap van plan naar uitvoering verloopt nog altijd moeizaam door een gebrek aan middelen. Daarnaast zijn er plannen om de herstructurering van 13.100 hectare binnen drie jaar ter hand te nemen. Gezien de moeizame voortgang van de lopende projecten, is het de vraag wanneer de plannen voor deze terreinen tot uitvoering komen. Voor een kwart van de verouderde terreinen zijn bovendien nog geen plannen om te starten met de herstructurering. Uit onderzoek van ETIN-adviseurs (Reesink en Van Aalst, 2003) blijkt dat het accent bij herstructurering ligt op revitalisering van het openbare gebied. Hierbij richt de gemeente zich op het opknappen van het openbare gebied en op het invullen van braakliggende kavels. Uitgangspunt bij revitalisering is behoud van de bestaande verkaveling. Door te investeren in het openbare gebied willen gemeenten ondernemers stimuleren om hun eigen kavels en panden op te knappen. Revitalisering is een goede strategie voor bedrijventerreinen die de eerste tekenen van verval vertonen. Door het wegwerken van het achterstallige onderhoud in het openbare gebied en op de private kavels is het mogelijk de levensduur van bedrijventerreinen te verlengen. Op veel verouderde terreinen doen zich echter meer problemen voor dan alleen achterstallig onderhoud. Een deel van bedrijfsbebouwing is zodanig verouderd dat sloop en nieuwbouw de enige oplossing is. De problemen op deze terreinen vragen om herprofilering of om transformatie. Bij herprofilering maakt het bestaande bedrijfsmilieu plaats voor een nieuw bedrijfsmilieu. Herprofilering is een ingrijpende operatie, die vraagt om het actief verwerven van gronden, het verplaatsen van zittende bedrijven, het slopen van de bestaande bedrijfsbebouwing, het saneren van vervuilde grond en het opnieuw verkavelen en bouwrijp maken van gronden. Herprofilering is nog weinig populair. Slechts 10% van de te herstructureren oppervlakte bedrijventerrein zal door herprofilering opnieuw op de markt komen. Transformatie betekent dat het bedrijventerrein een nieuwe functie krijgt. Deze strategie heeft in de loop der jaren duidelijk terrein verloren. Bij uitvoering van de huidige plannen verliest circa 5% van de verouderde oppervlakte zijn functie. Dit is aanzienlijk minder dan in de jaren zeventig en tachtig het geval was. Door het accent binnen de huidige herstructureringsopgave op revitalisering van het openbare gebied te leggen, pakken de gemeenten slechts een gedeelte van de problematiek op verouderde bedrijventerreinen aan. Omdat revitalisering geen oplossing biedt voor de problemen van verouderde incourante bedrijfspanden blijven het in vergelijking met nieuwe bedrijventerreinen minder aantrekkelijke bedrijfsmilieus. Dit zal aanleiding blijven geven tot vertrek van bedrijven naar nieuwe bedrijventerreinen. Bovendien is de ruimtewinst beperkt tot het mogelijk benutten van braakliggende kavels. Een daadwerkelijke oplossing van de problematiek van verouderde bedrijventerreinen vraagt om veel meer nadruk op herontwikkeling. Dit kan niet van de grond komen zolang het aanbod aan nieuwe bedrijventerreinen de herontwikkeling van verouderde bedrijventerreinen blijft beconcurreren. Het extra aanbod dat op de markt kan komen als gevolg van herstructurering van verouderde terreinen is op dit moment moeilijk in te schatten. Als door herprofilering slechts 10% van de verouderde oppervlakte weer voor uitgifte beschikbaar zou komen, zou dit al een extra aanbod betekenen van 3.000 hectare. Waarschijnlijk is veel meer ruimtewinst te boeken.
27
7
LITERATUUR ABF Research, 2001, Ruimtebehoefte wonen, werken en voorzieningen, Delft. ABF Research, 2002, Ruimtebehoefte wonen, werken en voorzieningen herberekend, Delft Buck Consultants International, 1998, Locatiegedrag en ruimtegebruik van recent verhuisde bedrijven in Nederland, Ministerie van Economische Zaken, Den Haag. Buiten, Bureau voor Economie & Omgeving, 2004, Second opinion Ruimtebehoefte bedrijventerreinen RR 2020, Utrecht. Centraal Planbureau, 1997, Bedrijfslocatiemonitor, terreinverkenning, Sdu Uitgevers, Den Haag. Centraal Planbureau, 1999, Bedrijfslocatiemonitor regionale verkenningen 2010-2020, Werkdocument CPB, Den Haag Engelenburg R.F.C. van en E. Stam, 2000, Gazellen in het vizier; snelgroeiende ondernemingen; verkenningen van onderzoek en beleid, Raad voor het Zelfstandig Ondernemerschap, Den Haag. Huizinga F. en B. Smid, 2004, Vier vergezichten op Nederland; productie, arbeid en sectorstructuur in vier scenario’s tot 2040, Centraal Plan Bureau, Den Haag. IBIS, 2003, Werklocaties 2003; hoofdrapportage, Den Haag. Louw E. en J.F.H. Hiethaar, Bedrijventerreinen over de groene grens, Delft University Press, Delft. Louw E., B. Needham, H. Olden en C.J. Pen, 2004, Planning van bedrijventerreinen, Sdu Uitgevers, Den Haag. Louw E. en H. Olden, 2004, Nut en noodzaak van Moerdijkse Hoek; een beoordeling van plannen en onderzoek, Technische Universiteit Delft, STOGO onderzoek + advies, Delft/ Utrecht. Meinsma H.C., 2003 De logica van lelijkheid; ontwikkeling van bedrijventerreinen in NoordHolland, Stichting Welstandszorg Noord-Holland, Alkmaar. Ministerie van Economische Zaken, 2004, Actieplan Bedrijventerreinen 2004-2008; samenwerken aan uitvoering, Den Haag. Ministerie van VROM, 2001, Ruimte maken, ruimte delen; Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening 2000/2020, Den Haag Ministeries van VROM, LNV, VenW en EZ, 2004, Nota Ruimte; ruimte voor ontwikkeling, Den Haag. Olden H., 1995, Is er binnenkort ruimtenood? In: Economisch Statistische Berichten, 2002, p. 288-290. Olden H., 2004, Meer grond, maar voor wie? In: Ruimte in Debat 05/2004, Ruimtelijk Planbureau, Den Haag, p. 17-19. Ruimtelijk Planbureau, 2003, De ongekende ruimte verkent. NAi Publishers, Rotterdam. Schuur J., Meer grond, meer groei? In: Ruimte in Debat 05/2004, Ruimtelijk Planbureau, Den Haag, p. 4-9. Steen P.J.M. van, 1998. De vraag naar bedrijfslocaties, In: Economisch Statistische Berichten, 4178, p. 904-906.
28
