Klimaatbeleid: het vuil, het land en de wereld (2)
Investeren in een voorsprong ron wit & erik honig Het klimaatprobleem is een mondiaal probleem dat alleen mondiaal kan worden opgelost. Het effect van een unilaterale emissiereductiedoelstelling op de mondiale temperatuurstijging zal gering zijn indien internationale klimaatonderhandelingen over een nieuw akkoord uiteindelijk op niets uitlopen. Toch zijn er goede redenen voor Nederland en Europa om voorop te lopen. De unilaterale emissiereductiedoelstelling van 20% zoals die is vastgesteld door de eu (zie het kader Doelstellingen, p. 24), kan een voorbeeldfunctie hebben en een opening bieden voor andere landen om mee te doen aan een grote coalitie. Aan het internationale bedrijfsleven biedt een dergelijke doelstelling duidelijkheid over het voortbestaan van het Europese handelssysteem. De zekerheid dat er ook op langere termijn een prijs voor co 2 zal zijn, stimuleert technologieontwikkeling. Verder draagt klimaatbeleid bij aan verbetering van de lokale luchtkwaliteit en de energievoorzieningszekerheid. Hoe hoog een unilaterale doelstelling zou moeten zijn is een politieke keuze, waarbij de nationale kosten en baten en de urgentie van het probleem moeten worden gewogen. In dit artikel bespreken wij vijf argumenten voor een ambitieus unilateraal nationaal en Europees beleid. Over de auteur Ron Wit en Erik Honig zijn werkzaam bij de Stichting Natuur en Milieu Noten zie pagina 30
1. ontsnappen uit de tijdsklem Het eerste argument om voorop te lopen schuilt in de urgentie van de klimaatproblematiek. We kunnen niet afwachten totdat een nieuw mondiaal klimaatakkoord is gesloten. Om de gemiddelde temperatuurstijging op aarde te beperken tot maximaal 2 graden Celsius, is het nodig de concentratie broeikasgassen te stabiliseren op circa 450 deeltjes per miljoen co 2-equivalenten (zie het kader Sleutelbegrippen, p. 24).1 Dit betekent dat mondiale emissies uiterlijk in 2015 hun maximum bereikt dienen te hebben, waarna vooral de emissies van industriële landen fors moeten dalen, om in 2050 te zijn teruggebracht tot 60 à 85 procent ten opzichte van 1990. 2 De vooruitzichten zijn niet gunstig. Volgens de World Energy Outlook 2007 van het Internationale Energie Agentschap (iea) zal bij ongewijzigd beleid de mondiale co 2-uitstoot tussen 2005 en 2030 stijgen met 57%. Volgens scenario’s van het wetenschappelijk klimaatpanel van de Verenigde Naties, het ipcc, zitten we daarmee op de koers van een gemiddelde temperatuurstijging op aarde van 6 graden Celsius boven het pre-industriële niveau. Al bij een opwarming van 1 tot 2 graden Celsius kunnen gevoelige ecosystemen als koraalriffen schade ondervinden, net als de voedselproductie in bepaalde regio’s. Er treden dan ook effecten op in het waterbeheer, zoals verhoogde rivier afvoeren, zeespiegelstijging, wateroverlast en
25
s & d 1/ 2 | 20 0 8
S&D 1&2-v2.indd 25
25-01-2008 15:07:23
Klimaatbeleid: het vuil, het land en de wereld Ron Wit & Erik Honing Investeren in een voorsprong droogte. Bij verdere opwarming (2 tot 3 graden Celsius) wordt het arctische zee-ijs bedreigd en is het afsmelten van de Groenlandse ijskap ¬ leidend tot een zeespiegelstijging van vele meters op de lange termijn ¬ waarschijnlijk. Bij een temperatuurstijging van 4 tot 5 graden Celsius bestaat er een reële kans dat de warme golfstroom stilvalt, met mogelijk grote gevolgen voor het West-Europese klimaat en de wereldwijde voedselproductie. De effecten van klimaatverandering blijven onzeker, verrassingen kunnen niet worden uitgesloten. Er is dus een noodzaak om al in 2015 de emissiegroei om te buigen naar een afname. De vooruitzichten die het iea schetst, maken duidelijk dat we in een enorme tijdsklem verkeren. Bij uitstel van de ombuiging zullen later forsere emissiereducties nodig zijn. Bij een uitstel met
Nederland moet vooroplopen. Op een nieuw mondiaal klimaat akkoord kunnen we niet wachten
26
tien jaar, bijvoorbeeld, verdubbelt het benodigde emissiereductietempo. 3 Ons energieproductiesysteem kan zich echter niet snel aanpassen: een elektriciteitscentrale is gebouwd om dertig à veertig jaar mee te gaan. Een verhoging van het tempo van emissiereductie gaat daarom altijd gepaard met grootschalige kapitaalvernietiging. Het ontwikkelen, implementeren en verspreiden van nieuwe technologieën kost al snel tien jaar. We kunnen daarom niet meer wachten tot een nieuw mondiaal klimaatakkoord is gesloten. Een kopgroep van landen zal alvast het voortouw moeten nemen om nieuwe technieken te ontwikkelen zodat deze bijtijds beschikbaar zijn tegen redelijke kosten. Gedacht kan worden aan besparingstechnieken zoals het intensiveren van industriële processen, grootschalige windenergie op zee, zonneenergie, energie uit zeewater (‘blue energy’) en
co 2-afvang en -opslag. Koploperlanden moeten dergelijke technieken nu ontwikkelen, zodat technologie op grote schaal kan worden overgedragen aan andere landen zodra er een mondiaal akkoord is afgesloten. Alleen op die manier kunnen we ontsnappen aan een onomkeerbare opwarming van de aarde. 2. historische schuld inlossen Het argument ‘de vervuiler betaalt’ gaat uit van rechtvaardigheid en historische verantwoordelijkheid. Industrielanden als Nederland dragen de grootste verantwoordelijkheid voor de toename van broeikasgassen in de atmosfeer gedurende de afgelopen eeuw. Het is daarom rechtvaardig dat juist die landen als eerste hun uitstoot terugdringen, in plaats van te wachten op een mondiaal akkoord. De Verenigde Staten en de Europese Unie waren tot 2002 verantwoordelijk voor bijna 60% van de cumulatieve co 2-uitstoot in de wereld, China en India voor nog geen 10% daarvan. 4 Overigens verandert deze verhouding snel. In de periode 2005-2030 zullen China en India samen 60% van de wereldwijde groei van co 2-emissies voor hun rekening nemen. Dit komt onder meer doordat deze twee landen in 2030 verantwoordelijk zullen zijn voor 80% van de wereldconsumptie van kolen.5 Een gevolg hiervan is dat de historische co 2-emissies van China en de Europese Unie in 2030 ongeveer gelijk zullen liggen. Vooralsnog is het echter, uitgaande van het principe dat de vervuiler betaalt, rechtvaardig dat Nederland, de Europese Unie en andere rijke landen belangrijke eerste stappen zetten in het terugdringen van hun uitstoot. 3. e nergievoorzieningszekerheid v erbeteren Energiebesparing dient er niet alleen toe om klimaatdoelen te halen, maar ook om de energievoorzieningszekerheid en de economische positie van Nederland en Europa te verbeteren. Een van de belangrijkste conclusies van de World
s & d 1/ 2 | 20 0 8
S&D 1&2-v2.indd 26
25-01-2008 15:07:23
Klimaatbeleid: het vuil, het land en de wereld Ron Wit & Erik Honing Investeren in een voorsprong Energy Outlook6 is dat het wereldwijde aanbod van olie en gas zal achterblijven bij de vraag. De bewezen voorraden zijn voldoende, maar er is onvoldoende geïnvesteerd in productiecapaciteit. Deze ontwikkeling zal volgens de iea binnen tien jaar leiden tot scherpe prijsstijgingen en prijsfluctuaties. Dit kan ongunstige gevolgen hebben voor de economie. Voor energieimporterende landen als Nederland is dat een extra reden om de binnenlandse energievraag te verlagen en de diversificatie van olie- en gasleveranciers te vergroten. Energiebesparing en de inzet van hernieuwbare energiebronnen zijn in deze context van groot belang. De conclusie van het iea betekent ook dat de urgentie van het vraagstuk van energievoorzieningszekerheid even groot is als die van het klimaatprobleem. Voor beide problemen moet in de komende tien jaar een belangrijk deel van de oplossing worden gevonden. Hier liggen belangrijke kansen: klimaatbeleid kan bijdragen aan voorzieningszekerheid en andersom. Zie bijvoorbeeld het groene energieplan Green4Sure dat laat zien hoe de afhankelijkheid van Nederland van fossiele energiebronnen met 20% kan
afnemen als de binnenlandse uitstoot van broeikasgassen tussen nu en 2030 met 40% slinkt. 7 Andere berekeningen wijzen uit dat Nederland een reductie van circa 15 Mton co 2-eq per jaar ¬ dat staat gelijk aan de uitstoot door zes miljoen personenauto’s ¬ kan realiseren zonder
Tot 2002 waren de vs en de eu verantwoordelijk voor bijna 60% van de cumulatieve co 2 -uitstoot; China en India voor nog geen 10% dat het geld kost. 8 Tabel 1 geeft voorbeelden van energiebesparingsopties die geld opleveren: samen kunnen deze maatregelen jaarlijks een half miljard euro aan netto-opbrengsten opleveren. Ook als andere landen niet meedoen, verbetert een verhoging van het energiebesparingstempo in Nederland en Europa onze energievoorzieningszekerheid en daarmee onze economische positie.
Tabel 1: Overzicht van energiebesparingsmaatregelen met netto nationale opbrengsten Nationale opbrengst [Miljoen €/jr]
Reductie [Mt co 2 -eq]
Kilometerheffing
320
1,5
Elektriciteitsbesparing gebouwen
45
2,3
Verhoging efficiency elektrische apparaten huishoudens
39
0,9
Elektriciteitsbesparing apparaten hdo
31
1,7
Zuinig stookgedrag huishoudens
28
0,4
Elektriciteitsbesparing door gedrag huishoudens
23
0,5
Verbeteringen raffinaderijproces
20
1,3
Opbrengsten van overige maatregelen
74
5,8
Totale netto-opbrengsten
580
14
27
Bron: ecn/mnp (2006) s & d 1/ 2 | 20 0 8
S&D 1&2-v2.indd 27
25-01-2008 15:07:24
Klimaatbeleid: het vuil, het land en de wereld Ron Wit & Erik Honing Investeren in een voorsprong 4. luchtvervuiling verminderen Maatregelen die broeikasgassen reduceren, verminderen meestal ook de lokale luchtvervuiling die ontstaat door fijn stof, ozon en verzuring. Maatregelen zoals het uitbannen van kolencentrales en dieselmotoren helpen tegen klimaatverandering én verbeteren de luchtkwaliteit. Dit betekent dat de kosten van co 2-reductiemaatregelen (deels) worden gecompenseerd door de baten van schonere lucht voor mens en natuur. Bollen et al. 9 schat voor 2020 de macroeconomische kosten van het terugdringen van broeikasgassen tot het gewenste niveau op circa 0,5% van het nationaal inkomen wanneer dit in mondiaal verband plaatsvindt. Als alleen een coalitie van de eu-25 stringente reductiemaatre-
Nederland kan een jaarlijkse emissiereductie ter grootte van de uitstoot door zes miljoen personen auto’s realiseren zonder dat het geld kost
28
gelen treft, nemen de kosten echter aanzienlijk toe, tot circa 2,3% van het nationaal inkomen. De welvaartsvoordelen die samenhangen met een afname in de luchtverontreiniging kunnen de directe kosten van klimaatbeleid geheel of gedeeltelijk compenseren. De baten van schonere lucht ¬ zoals minder vroegtijdige sterfte, minder chronische bronchitis, hogere arbeidsproductiviteit door een lager ziekteverzuim ¬ worden geschat op 0,9 tot 2,8% van het Europese nationaal inkomen.10 Rekenen we behalve deze luchtkwaliteitsbaten ook de economische voordelen mee van een grotere voorzieningszekerheid via energiebesparing (zie punt 3), plus de kansen die een ambitieus klimaatbeleid oplevert voor ons bedrijfsleven (zie punt 5), dan lijkt de kans dat de welvaartseffecten van unilateraal beleid op
Europees niveau positief uitpakken al met al aanzienlijk ¬ zelfs als geen rekening wordt gehouden met de lange-termijnbaten van vermeden schade door klimaatverandering. 5.liever first mover dan hekkensluiter Ambitieus milieubeleid biedt kansen voor het bedrijfsleven. In de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw was Nederland internationaal koploper op dit terrein. Zo zorgde stringent waterzuiveringsbeleid (wvo-heffing) niet alleen voor schoon water, maar ook voor de verkoop van nieuwe zuiveringstechnieken op buitenlandse markten. Tegenwoordig behoort Nederland met zijn klimaat- en energiebeleid tot de grijze middenmoot. Tijdens de klimaatonderhandelingen in Bali, eind 2007, werd een ranglijst gepubliceerd waaruit bleek dat ons land op een armzalige dertigste plaats staat op een ranglijst van de 56 landen met de grootste co 2-uitstoot. Deze Climate Change Performance Index (ccpi) is gebaseerd op data van de iea en laat zien dat Nederland zelfs in de Europese Unie slechts op de achttiende plaats komt. Een verklaring voor deze slechte score is het feit dat de plannen van het kabinet-Balkenende iv nog niet effectief zijn geïmplementeerd. Het kabinet heeft zich 2% energiebesparing per jaar ten doel gesteld, terwijl het energiebesparingstempo in Nederland sinds 2000 op slechts 0,7% per jaar ligt.11 Op het gebied van duurzame energie is Nederland hekkensluiter in Europa. Slechts 2,6% van de totale hoeveelheid binnenlands geproduceerde energie is duurzaam. Kortom, Nederland heeft op het gebied van klimaatbeleid een flinke achterstand in te lopen. Tegen deze conclusie wordt nogal eens het argument in stelling gebracht dat Nederland zijn Kyoto-doelstellingen van -6% in 2008-2012 (ten opzichte van 1990) naar verwachting gaat halen. Schijn bedriegt. De co 2-uitstoot in Nederland is tussen 1990 en 2006 met 8% gestegen (mnp, 2007). We zijn er dus niet in geslaagd om de onduurzame trend in onze elektriciteits-
s & d 1/ 2 | 20 0 8
S&D 1&2-v2.indd 28
25-01-2008 15:07:24
Klimaatbeleid: het vuil, het land en de wereld Ron Wit & Erik Honing Investeren in een voorsprong voorziening en energiegebruik te veranderen. Als we ‘Kyoto’ halen, is dat dankzij de aankoop van forse buitenlandse emissiereducties (zie het kader Sleutelbegrippen, p. 24) en de reductie van overige broeikasgassen, zoals lachgas (n 2 0) en methaan (ch 4) in de landbouw. De truc met overige broeikasgassen kan echter maar één keer worden uitgehaald, aangezien het gaat om technische maatregelen met een beperkt potentieel. Daar komt bij dat Nederland thans 16% elektriciteit importeert waarvan de co 2uitstoot niet aan ons land wordt toegerekend. Volgens het monitoringsrapport 2006-2014 van netbeheerder TenneT wordt Nederland vanaf 2008/2009 een netto-exporteur van elektriciteit. Dit komt door de bouw van vijf tot tien nieuwe gas- en kolencentrales in Nederland. Het effect laat zich raden. De co 2-uitstoot van zelfs maar twee grote kolencentrales staat gelijk aan het totale beleidseffect van de kabinetsplannen tot 2011 (6 tot 10 Mton). De nieuwe kabinetsdoelstelling van 30% reductie van broeikasgassen in 2020 is zeer ambitieus. De ondernemersorganisaties vno-ncw, lto en mkb-Nederland ondersteunen dit doel alleen als ook de Europese Unie haar doelstel-
ling opschroeft tot 30%. Zij wijzen op de risico’s voor de Nederlandse concurrentiepositie bij een ongelijk speelveld. Tabel 2 toont echter aan dat ons land niet alleen staat met zijn ambities: het speelveld beweegt zich geleidelijk in de richting van een brede coalitie van koploperlanden. Daar komt bij dat ook in een groot deel van de Ameri-
De kosten van co2-reductiemaat regelen worden deels gecompen seerd door de baten van schonere lucht voor mens en natuur kaanse staten, waaronder Californië, ambitieuze doelen en beleid worden geformuleerd. De grote vraag is of Nederland van volger weer een echte koploper wil worden. De verwachting is dat de wereldmarkt voor klimaattechnologie en -diensten de komende jaren een groei zal vertonen die uniek is in de geschiedenis: nieuwe producten, nieuwe afzetmogelijkheden, nieuwe markten. Voor Europese bedrijven
Tabel 2: Officiële klimaatdoelstellingen van de Europese Unie en een aantal geïndustrialiseerde landen Reductiedoelen broeikasgassen t.o.v. 1990
Middellange termijn: 2020
Lange termijn: 2050
Europese Unie
20% (unilateraal) of 30% (als meer landen meedoen)
60-80% (mits internationale overeenstemming is bereikt)
Nederland
30%
–
Frankrijk
–
75%
Duitsland
40%
–
Zweden
25%
–
Noorwegen
30% (in 2030)
100%
26-32%
60% (misschien 80%)
20% (t.o.v. 2006)
60-70% (t.o.v. 2006)
Verenigd Koninkrijk Canada Japan Australie
29
50% –
60%
Bron: Human Development Report (undp, 2007) s & d 1/ 2 | 20 0 8
S&D 1&2-v2.indd 29
25-01-2008 15:07:24
Klimaatbeleid: het vuil, het land en de wereld Ron Wit & Erik Honing Investeren in een voorsprong zullen er aanzienlijke exportkansen zijn, vooral naar snelgroeiende economieën (China, India), die in toenemende mate met industriële milieu problemen te kampen hebben. Tegen deze achtergrond kan zich in internationale context een win-winsituatie voordoen, als een streng klimaatbeleid op de Europese thuismarkt bedrijven ertoe dwingt om de meest geavanceerde technologieën in te zetten. Deze bedrijven hebben een comparatief voordeel ten opzichte van hun buitenlandse concurrenten op het moment dat ook deze aan een streng milieubeleid worden onderworpen.
Een streng klimaatbeleid op de Europese thuismarkt dwingt bedrijven ertoe om de meest geavanceerde technologieën in te zetten
30
Overigens zijn er ook kanttekeningen te plaatsen bij dit first mover-voordeel. Introductie van nieuwe technologieën gaat vaak gepaard met onzekerheid en hogere leerkosten. Ook moeten milieubesparende investeringen worden afgewogen tegen de alternatieve aanwending van beschikbare middelen (opportunity costs). Evengoed zijn er in de praktijk veel first mover-voordelen aan te wijzen. Een bekend voorbeeld is de Toyota Prius, een auto met zuinige hybride technologie. De meerkosten blijken een grote vraag niet uit te sluiten, met ongekend lange levertijden als gevolg. Een ander voorbeeld is de windmolenindustrie in Denemarken en Duitsland die de mondiale vraag naar windturbines niet meer kan bijbenen. Voor Nederlandse bedrijven liggen er grote
Noten 1
Den Elzen en Meinshausen,
kansen in de aanleg van ‘natte’ infrastructuur van energieparken in zee. De Nederlandse waterbouwsector staat al aan de internationale top en zou met deze technieken een nieuwe wereldwijde markt kunnen aanboren. Dit geldt waarschijnlijk ook voor de ontwikkeling van technologie voor co 2-afvang en -opslag (carbon capture and storage) en alle organisatorische en juridische expertise die daaraan verbonden is. Een ambitieus en economisch strategisch Nederlands en Europees klimaatbeleid dat voor de rest van de wereld uitloopt kan ons bedrijfsleven de juiste steun in de rug geven. conclusie Uiteindelijk kan het klimaatprobleem alleen worden opgelost als veel landen meedoen. Slimme klimaatdiplomatie gericht op het sluiten van een mondiaal akkoord is daarom van het allergrootste belang. Nederland en Europa kunnen op een wereldwijd akkoord echter niet wachten, aangezien de mondiale groei van broeikasgassen uiterlijk in 2015 moet zijn omgebogen naar een afname. Als dat niet lukt, is aan een onomkeerbare opwarming van de aarde met meer dan 2 graden Celsius niet te ontkomen. Koploperlanden met een voorbeeldfunctie kunnen schone technologieën alvast beschikbaar maken voor de middenmoters en achterblijvers. Vooroplopen hoeft niet tot welvaartsverliezen te leiden. Zelfs als de lange-termijnbaten van vermeden klimaatschade buiten beschouwing gelaten worden, blijken de opbrengsten van unilateraal klimaatbeleid op te wegen tegen de kosten ervan. Het gaat dan om een grotere energievoorzieningszekerheid, betere luchtkwaliteit, minder sterfte en gezondheidszorgkosten en grote kansen voor het bedrijfsleven op de mondiaal sterk opkomende markt voor klimaatgoederen.
2005 2 ipcc, 2007 3 Den Elzen et al. 2005.
4 Baumert et al. 2005. Zie ook de tabel op p. 21. 5 iea, 2007.
s & d 1/ 2 | 20 0 8
S&D 1&2-v2.indd 30
25-01-2008 15:07:24
Klimaatbeleid: het vuil, het land en de wereld Ron Wit & Erik Honing Investeren in een voorsprong 6 iea, 2007. 7 ce, 2007. 8 ecn/mnp, 2006.
9 Bollen et al., 2005. Zie ook de figuur op p. 19. 10 Berk et al. 2006.
11 mnp, 2007.
Literatuur
land opgesteld in opdracht van de milieuorganisaties Stichting Natuur & Milieu, Greenpeace, Milieudefensie en wnf, alsmede de vakbonden fnv en AbvaKabo. ecn/mnp (2006), Potentieelverkenning klimaatdoelstellingen en energiebesparing tot 2020. Analyses met het Optiedocument energie en emissies 2010/2020. Elzen, M.G.J. den, en M. Meinshausen (2005), Meeting the eu 2°C climate target. Global and regional emission implications. Bilthoven: mnp. ipcc (2007), Syntheserapport vierde assessment, november 2007. Koutstaal, P.R. (2003), ‘Marktconforme instrumenten in het klimaatbeleid’, in: P.J. Eijgelshoven, D. Wiersma en T. Zuidema
(red.), Milieu tussen markt en overheid, Groningen: Stenfert Kroese. mnp (2007), Milieubalans 2007, Bilthoven: mnp. undp (2007), Human development report 2007/2008. Fighting climate change: human solidarity in a divided world. vrom (2006), Toekomstig internationaal klimaatbeleid. Eindrapport van de werkgroep ibo. Den Haag: vrom. Wara, M. (2007), Is the global carbon market working?, in: Nature 445, p. 595-596 (08-02-2007) Worldbank (2007), State and trends of the carbon market 2007. Washington, D.C.: Worldbank. wrr (2006), Klimaatstrategie: tussen ambitie en realisme. Den Haag: wrr.
Baumert, A., T. Herzog en J. Pershing (2005), Navigating the numbers. Greenhouse gas data and international climate policy. Washington, D.C.: wri. Berk, M.M. et al., (2006), Sustainable energy. Trade-offs and synergies between energy security, competitiveness, and environment. Bilthoven: mnp. Bollen J.C. et al. (2005), Caps and fences in climate change policies. Trade-offs in shaping post-Kyoto. Bilthoven: mnp. Bollen, J.C. et al., (2006), Local air pollution and global climate change. A combined cost-benefit analysis. Bilthoven: mnp. ce Delft (2007), Green4Sure, het groene energieplan voor Neder-
31
s & d 1/ 2 | 20 0 8
S&D 1&2-v2.indd 31
25-01-2008 15:07:24
