Interventiestrategie Verboden consumentenvuurwerk

Landelijk Handhavingsprogramma 2005

Interventiestrategie Verboden consumentenvuurwerk

Colofon Uitgave Landelijke Overleg Milieuhandhaving LOM-Secretariaat Koningskade 40 2596 AA Den Haag Tel. 070-35 19 705 E-mail [email protected] Deze interventiestrategie is op te vragen bij het LOM-Secretariaat Drukwerkproductie GBS prepress, Rijswijk Oplage 1.500 exemplaren Juli 2005

LOM 2005

1



Vastgesteld op 28 april 2005 door het Bestuurlijk Landelijk Overleg Milieuhandhaving (BLOM)

Projectgroep LOM-Vuurwerk Auteurs: Gustaaf Biezeveld/Jean-Paul de Poorter

Juli 2005 LOM-Secretariaat, Den Haag

LOM 2005

1

Inhoud Samenvatting

3

1

Inleiding

5

2

Wat is het probleem?

9

3

4

2.1 Inleiding

10

2.2 Verschil tussen vraag en legaal aanbod, illegale handel en de effecten daarvan

11

2.3 Barrières waar de aanpak van de illegale handel nu op stuit

14

Het probleem onder controle

19

3.1 Te realiseren doelen en effecten – het toekomstperspectief

20

3.2 Strategie – wat moet er gebeuren?

20

3.3 Tactiek – hoe gaan we dat doen?

21

Actieprogramma

27

4.1 Het actieprogramma: strategie, tactiek en operationele acties

28

4.2 De implementatie van het actieprogramma

33

4.3 Indicatieve capaciteit- en kostenraming actieprogramma

35

Bijlage 1 Samenstelling projectgroep

38

Bijlage 2 Beoogd handhavingsverband verboden consumentenvuurwerk

39

Bijlage 3 Voorstel voor (integraal) typekeur voor vuurwerk

45

2


Samenvatting

Iedere jaarwisseling wordt in Nederland ten minste 1 à 2 miljoen kilogram verboden consumentenvuurwerk afgestoken. Het gaat o.a. om Chinese rollen, strijkers, flowerbeds, mortierbommen en lawinepijlen. Dit vuurwerk, dat in hoofdzaak wordt gemaakt in China, bereikt ons land grotendeels via België en Duitsland. Bij deze handel spelen tien à twintig Nederlandse en Belgische bedrijven en vijf tot tien criminele organisaties een hoofdrol. Via fijnmazige netwerken (werk, scholen, sportverenigingen e.d.) komt het vuurwerk uiteindelijk bij de consument. Er is niet sprake van één keten, maar van een groot aantal ketens, ten dele gedifferentieerd naar product. In economische zin stelt de handel in verboden consumentenvuurwerk niet al te veel voor (geschatte jaarlijkse omzet: € 10 miljoen), maar de negatieve effecten ervan zijn groot. Bij de jaarwisseling vallen er door vuurwerk gemiddeld 1-3 doden en ruim 1000 gewonden en ontstaat een materiële schade aan publieke eigendommen van ettelijke miljoenen euro’s. Het is aannemelijk dat verboden consumentenvuurwerk de belangrijkste oorzaak is. Daarnaast creëert verboden consumentenvuurwerk, met name massa-explosieve soorten als lawinepijlen (die zich ook lenen voor aanslagen), grote externe-veiligheidsrisico’s (tijdens vervoer en opslag) en overlast (bij afsteken). De kosten van handhaving, incl. afvoer en vernietiging van inbeslaggenomen vuurwerk, en gederfde belastinginkomsten belopen minimaal € 7 miljoen per jaar. Bovendien ondervindt het deel van de vuurwerkbranche dat zich niet inlaat met de illegale handel, concurrentienadeel. Ondanks de handhavingsinspanningen van allerlei instanties is de overheid er de afgelopen jaren niet in geslaagd voldoende zicht en greep te krijgen op de handel in verboden consumentenvuurwerk en de hierbij betrokken ketenpartijen. Dat de kraan in België open staat (door een gedoogbeleid van het ministerie van Economische Zaken) is een belangrijke factor, maar zeker niet de enige. Toezicht en opsporing schieten structureel tekort en de vuurwerkbranche is niet bereid uit zichzelf de illegale handel tegen te gaan. Het probleem moet daarom gerichter en stelselmatiger worden aangepakt. In dit rapport worden voorstellen gedaan die er gezamenlijk toe moeten leiden dat over vijf jaar de hoeveelheid verboden consumentenvuurwerk die Nederland jaarlijks binnenkomt, structureel met ten minste 80% is verminderd en het massa-explosieve deel met ten minste 95% is afgenomen. Bovendien zal de vuurwerkbranche dan vrij moeten zijn van rotte appels. Dit alles vergt een grote handhavingsinspanning (maar niet meer capaciteitsinzet dan nu) en daarmee goede condities voor toezicht en opsporing, ook in internationaal verband. Verder zal de vuurwerkbranche zelf, op basis van eigen verantwoordelijkheid, moeten bijdragen aan het terugdringen van de illegale handel. Het verantwoord tegemoetkomen aan de vraag naar Chinese rollen en kleine strijkers en een algemeen verbod van o.a. lawinepijlen zijn ook onderdeel van het pakket van voorstellen. Hiertoe is een ambitieus, maar uitvoerbaar actieprogramma opgesteld. Om een goede implementatie ervan te verzekeren, wordt de zorg hiervoor gelegd bij de Inspecteur-Generaal van de VROM-Inspectie en de hoofdofficier van het Functioneel Parket, bijgestaan door een implementatiemanager en een ‘BLOM-gezant’ voor het maken van afspraken met de vuurwerkbranche en de buurlanden.

4


1

Inleiding

In het Vuurwerkbesluit wordt onderscheid gemaakt tussen professioneel vuurwerk en consumentenvuurwerk: • Professioneel vuurwerk wordt gebruikt bij evenementen en theatervoorstellingen. • Consumentenvuurwerk is bestemd voor particulier gebruik en bestaat uit: – alle vuurwerk dat wordt geproduceerd, ingevoerd, vervoerd, verhandeld en opgeslagen met de bedoeling dat het op enig moment wordt gekocht en afgestoken door een particulier; – alle vuurwerk dat een particulier koopt, onder zich heeft of afsteekt, ongeacht of dit vuurwerk al dan niet voldoet aan de wettelijke eisen aan consumentenvuurwerk1. De Regeling nadere eisen aan vuurwerk 2004 (RNEV) omschrijft de eisen waaraan consumentenvuurwerk moet voldoen. Vrijwel alle soorten/typen toegestaan consumentenvuurwerk kunnen op basis van de vervoersregelgeving worden geclassificeerd als 1.4 G of 1.4 S (ADR-gevarenklassen), mits zij op juiste wijze zijn verpakt. Ieder jaar wordt circa 10 à 11 miljoen kilogram toegestaan consumentenvuurwerk afgestoken. Daarnaast wordt naar schatting ten minste 1 à 2 miljoen kilogram verboden consumentenvuurwerk afgestoken. Dit is vuurwerk waarvan de Nederlandse wetgever niet toestaat dat dit in handen komt van Nederlandse particulieren/consumenten, omdat het teveel gezondheidsrisico’s oplevert. Het betreft deels vuurwerk dat geschikt is om te worden gebruikt bij evenementen (mortierbommen, flowerbeds, Chinese rollen), deels vuurwerk dat ook hiervoor niet geschikt is en in Nederland ook niet als zodanig wordt toegepast (lawinepijlen, strijkers). Een deel van dit vuurwerk is massa-explosief, dat wil zeggen dat het onder bepaalde omstandigheden een explosie met grootschalige effecten (denk aan Enschede) kan veroorzaken. Tabel 1.1 biedt een samenvattend overzicht van belangrijke soorten verboden consumentenvuurwerk. Tabel 1.1 belangrijke soorten verboden consumentenvuurwerk Classificatie volgens ADR-gevarenklasse

Geschikt voor professioneel gebruik

1.1 G (massa-explosief)

Nee

Strijkers > 2 gram MS


Nee

Strijkers <1-2 gram MS

1.3 G

Nee

Strijkers < 1 gram MS

1.4 G

Nee

Mortierbommen (kleureffecten) > 180 mm


Ja

Mortierbommen (kleureffecten) < 180 mm

1.1-1.3 G

Ja

Flowerbeds

1.3 G

Ja

Chinese rollen

1.4 G

Ja

Soort/type vuurwerk Lawinepijlen 2

Al het verboden consumentenvuurwerk komt uit het buitenland, in hoofdzaak China. Het bereikt Nederland overwegend via België en Duitsland, waar het meestal per schip wordt ingevoerd en tijdelijk wordt opgeslagen. Bij de route van China naar Nederland – via andere landen of rechtstreeks – zijn zowel Nederlandse als buitenlandse bedrijven en personen betrokken. De gerichte aanpak van bedrijven, personen en (criminele) organisaties, die zich bezighouden met het importeren en op de markt brengen van verboden consumentenvuurwerk, kende in de afgelopen jaren successen. Desondanks ervaren toezichthouders, opsporingsambtenaren en anderen die nauw betrokken zijn bij de opsporing en aanpak van verboden consumentenvuurwerk dagelijks, dat de problematiek allerminst onder controle is. Zij weten dat de geboekte successen slechts het topje van de ijsberg zijn en dat er een omvangrijke illegale markt is met veel spelers, waaronder in toenemende mate criminele organisaties. Hierdoor kunnen particulieren zonder veel moeite aan gevaarlijk vuurwerk komen. Met als gevolg: slachtoffers, materiële schade en oneerlijke concurrentie voor de legale handel. Daarnaast zijn het vervoer en de opslag

1

Professioneel vuurwerk in handen van een particulier is in termen van het Vuurwerkbesluit dus consumentenvuurwerk.

2

MS: metaalhoudend sas, te onderscheiden van zwart buskruit (ZB).

6


in de woonomgeving, buiten het zicht van de overheid, voorafgaand aan de jaarwisseling risicovol. Bovendien lenen sommige typen vuurwerk zich door hun explosieve kracht voor (terroristische) aanslagen (lawinepijlen, zware strijkers). Genoeg redenen voor het Landelijk Overleg Milieuhandhaving (LOM) om vuurwerk als prioriteit op te nemen in het Landelijk Handhavingsprogramma 2005. In de periode juli 2004 tot en met maart 2005 verkende de Projectgroep Vuurwerk van het LOM (zie bijlage 1) de problematiek van het verboden consumentenvuurwerk in al zijn facetten en ontwikkelde zij een daarop toegesneden coherent samenstel van oplossingen. De resultaten van deze activiteiten zijn neergelegd in dit rapport. Voor haar werkzaamheden was de projectgroep in hoofdzaak aangewezen op gegevens van de verschillende instanties en het landelijk meld- en informatiepunt vuurwerk. Omdat het gaat om handelingen die zich grotendeels in het verborgene afspelen, bieden die gegevens per definitie niet een getrouw beeld van de werkelijkheid. Daarom zijn die gegevens gecheckt en bewerkt om een zo goed mogelijk beeld te verkrijgen en de resterende leemten in kennis en mate van onzekerheid in te kunnen schatten. De in dit rapport gepresenteerde (verhoudings)cijfers over het verboden consumentenvuurwerk zijn volgens de projectgroep voldoende hard als basis voor de beschrijving van het probleem en de voorstellen tot aanpak hiervan3. De projectgroep heeft enkele malen gesproken met externe deskundigen binnen de overheid (VROM/EV, V&W, NEN, RIVM/CEV) en de vuurwerkbranche. In hoofdstuk 2 van dit rapport staat het probleem van het verboden consumentenvuurwerk centraal. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de vraag wanneer verboden vuurwerk geen probleem meer is. De hiervan afgeleide doelen worden beschreven. Vervolgens worden een strategie en tactiek voorgesteld om deze doelen te realiseren. Hoofdstuk 4 bevat een actieprogramma om de strategie en tactiek in de praktijk te brengen en een voorstel voor de implementatie ervan, alsmede een indicatie van de benodigde capaciteit en te maken kosten.

3

Dit neemt niet weg dat het zinvol kan zijn om in aanvulling op en ter precisering van het werk van de projectgroep een wetenschappelijke analyse naar de omvang en samenstelling van de handelsstromen met betrekking tot verboden consumentenvuurwerk, zowel wat betreft het aanbod als de vraag van consumenten, te laten verrichten. De uitkomsten kunnen worden benut bij de uitvoering van het actieprogramma.

Inleiding

7

8


2


2.1 Inleiding Figuur 2.1.a biedt een schematische weergave van het probleem van verboden consumentenvuurwerk. Tevens is te zien wat in welke paragraaf wordt behandeld. Figuur 2.1.a schematische weergave probleem ‘verboden consumentenvuurwerk’

§ 2.2

Vraag =/ legaal aanbod

➧

Handelingen met verboden consumentenvuurwerk

➧

Negatieve effecten • (Dodelijke) slachtsoffers, ernstige overlast, materiële schade • Externe veiligheidsrisico’s, vervoer en opslag • Financiële schade voor de overheid • Oneerlijke concurrentie • Kans op aanslagen

§ 2.3 Barrières • Gedoogbeleid België • Regels NL =/ regels B en D • Structureel tekortschieten toezicht en opsporing • Branche pakt illegale handel niet aan

Aanpak handelingen

In paragraaf 2.2 komt aan de orde dat een deel van de Nederlandse consumenten ander (vaak: zwaarder)4 vuurwerk wil afsteken dan zij via de legale handel in Nederland kunnen kopen, wat leidt tot een omvangrijke illegale handel en diverse negatieve effecten sorteert. De illegale handel bestaat, op basis van kilogrammen, naar schatting voor 50-60% uit Chinese rollen, voor 20% uit flowerbeds en voor het overige uit diverse andere soorten, zoals lawinepijlen, strijkers, nitraatcrackers en mortierbommen (zie figuur 2.1.b). Het meeste verboden consumentenvuurwerk komt uit China. Lawinepijlen worden ook in Duitsland gemaakt. Hoewel de naam anders doet vermoeden, zijn zij niet bestemd of geschikt voor het opzettelijk veroorzaken van lawines. Figuur 2.1.b vermoedelijke verdeling verboden consumentenvuurwerk (op basis van kilogrammen)

Chinese rollen Flowerbeds Overig

4

D.w.z. grotere hoeveelheid knallading of andersoortige knallading, namelijk metaalhoudend sas in plaats van zwart buskruit.

10


In paragraaf 2.3 komen de barrières voor het effectief aanpakken van de illegale handel aan de orde. Die lopen uiteen van het gedoogbeleid in België ten aanzien van de verkoop van verboden consumentenvuurwerk aan buitenlanders, tot het structureel tekortschieten van toezicht en opsporing en de geringe bereidheid binnen de Nederlandse vuurwerkbranche om de rotte appels te verwijderen.

2.2 Verschil tussen vraag en legaal aanbod, illegale handel en de effecten daarvan Er is een verschil tussen het vuurwerk dat een deel van de consumenten wil afsteken en het vuurwerk dat mag worden afgestoken. Bij gebrek aan betrouwbare gegevens is de volgende globale inschatting gemaakt: a Meerderheid van de Nederlandse vuurwerkconsumenten is tevreden met het toegestane consumentenvuurwerk. b Aanzienlijk deel van de Nederlandse vuurwerkconsumenten tot 18 jaar wil kleine strijkers kunnen afsteken, ook al is dit soort vuurwerk niet toegestaan. c Klein deel van de Nederlandse vuurwerkconsumenten tussen 18 en 50 jaar wil Chinese rollen kunnen afsteken, ook al is dit soort vuurwerk niet toegestaan. d Nog kleiner deel van de Nederlandse vuurwerkconsumenten tussen 18 en 50 jaar wil heel spectaculair vuurwerk (hard knallend of bijzondere kleureffecten) kunnen afsteken, waarbij het feit dat dit verboden is een extra kick geeft. Deze discrepantie tussen vraag en legaal aanbod ligt aan de basis van het probleem. De discrepantie heeft namelijk diverse in elkaar grijpende ongewenste consequenties. Over dit geheel van negatieve gevolgen gaat de rest van deze paragraaf. Het verschil tussen vraag en legaal aanbod genereert criminaliteit in de vorm van een omvangrijke handel in verboden consumentenvuurwerk. Met illegale producten waar veel vraag naar is, kan immers snel geld worden verdiend. Enkele karakteristieken van die handel zijn de volgende: • De totale hoeveelheid verboden consumentenvuurwerk wordt geschat op ten minste 1 à 2 miljoen kilogram per jaar. Hiervan wordt jaarlijks gemiddeld ruim 100.000 kilogram in beslag genomen, dit is 5 à 10%. De omzet van verboden consumentenvuurwerk beloopt naar schatting circa € 10 miljoen. Ter vergelijking: de omzet van toegestaan consumentenvuurwerk is circa € 55 miljoen. • Omdat het gaat om verboden producten, ontbreken hiervoor kwaliteitseisen en wordt de productveiligheid niet gecontroleerd. Fictie: het product is verboden, dus is het er niet en hoeven we ons niet te bekommeren om de kwaliteit ervan. In die zin is verboden vuurwerk vergelijkbaar met xtc-pillen. • Aan de aanbodzijde spelen Nederlanders een sleutelrol: reguliere vuurwerkimporteurs en groothandelsbedrijven5, criminele organisaties en particulieren die willen bijverdienen. Verder zijn er aanwijzingen dat via het circuit van professionele afstekers mortierbommen en grote flowerbeds ‘weglekken’ naar het particuliere circuit. • Buitenlandse vuurwerkbedrijven, vooral in België, hebben ook een belangrijk aandeel. Zij verkopen rechtstreeks aan Nederlandse klanten die de grens overgaan. Op het internet adverteren Belgische bedrijven veel met verboden consumentenvuurwerk. Belgische vuurwerkwinkels maken dankbaar gebruik, beter gezegd misbruik, van het gedoogbeleid van het Belgische ministerie van Economische Zaken. Terwijl Belgische burgers een vergunning van de burgemeester nodig hebben om bijvoorbeeld lawinepijlen, mortierbommen, zware strijkers en grote flowerbeds te kunnen kopen, kunnen Nederlandse burgers volstaan met een willekeurig uittreksel uit het Nederlandse Handelsregister en een btw-nummer. Hierover kan iedereen in Nederland de beschikking krijgen. Bovendien zijn kopieën in België gemakkelijk verkrijgbaar.

5

Er zijn twaalf grote Nederlandse vuurwerkimporteurs/groothandelaren. Er zijn aanwijzingen dat een minderheid hiervan betrokken is bij de handel in verboden consumentenvuurwerk.


11

• De verspreiding binnen Nederland verloopt via internet, advertenties in kranten en een fijnmazig netwerk van contacten (cafés, sportverenigingen, scholen, het werk en dergelijke). • Binnen Nederland wordt het verboden vuurwerk vervoerd en opgeslagen buiten het zicht van de autoriteiten en in strijd met de hiervoor geldende regels. Dit levert in het bijzonder bij massa-explosieve vuurwerkproducten (lawinepijlen, mortierbommen, zware strijkers, Chinese vlinders, nitraatcrackers) grote externe-veiligheidsrisico’s op. Verboden consumentenvuurwerk is een ketenvraagstuk met een belangrijke internationale dimensie. Er is niet sprake van één keten, maar van een groot aantal ketens, ten dele gedifferentieerd naar product. De ketens hebben gemeen dat zij starten bij het bestellen van vuurwerk in (vooral) China en het vervolgens naar (vooral) Noordwest-Europese havens (Antwerpen, Rotterdam, Hamburg) laten komen van vuurwerkcontainers. In die fase is het aantal opdrachtgevers nog betrekkelijk beperkt: vermoedelijk tien à twintig Nederlandse en buitenlandse vuurwerkbedrijven en vijf à tien criminele organisaties. Als het vuurwerk eenmaal in Europa is ingevoerd, dijen de ketens snel uit en vertakken zij zich. Op dit punt is verboden consumentenvuurwerk als ketenvraagstuk vergelijkbaar met bijvoorbeeld harddrugs of illegale merkkleding. Qua risico’s zijn deze ketengerelateerde vormen van criminaliteit onvergelijkbaar. Een min of meer compleet inzicht krijgen in die handel en de hierbij betrokken handelsketens kan de overheid niet: de opsporingscapaciteit is, gerelateerd aan de (geschatte) totale omvang van de handel, beperkt en de routes waarlangs verboden vuurwerk uiteindelijk toch bij particulieren kan komen, zijn zeer divers. Bovendien zijn de mogelijkheden om zicht te krijgen op de routes recentelijk verslechterd, omdat als onbedoeld effect van het Vuurwerkbesluit de opslagen van grote Nederlandse vuurwerkbedrijven naar Duitsland en België zijn verplaatst. De handel in verboden consumentenvuurwerk sorteert verschillende negatieve effecten, te weten: 1 Dodelijke slachtoffers, (ernstig) gewonden, ernstige geluidsoverlast en materiële schade 2 Externe veiligheidsrisico’s van vervoer en opslag 3 Financiële schade voor de overheid 4 Oneerlijke concurrentie voor en naamsbezoedeling van de legale handel 5 Kans op aanslagen

Ad 1 – Dodelijke slachtoffers, (ernstig) gewonden, ernstige geluidsoverlast en materiële schade Vuurwerkslachtoffers en -schade Volgens de Stichting Consument en Veiligheid bedroeg het aantal vuurwerkslachtoffers in de afgelopen tien jaar gemiddeld 1.000 per jaar (gebaseerd op gegevens van ziekenhuizen). Omdat een deel van de gewonden alleen bij de huisarts komt, is in werkelijkheid het aantal slachtoffers groter. Volgens het CBS vielen er in de periode 1996 tot en met 2004 veertien dodelijke slachtoffers, afgezien van de 23 dodelijke slachtoffers bij de vuurwerkramp in Enschede. Het Centrum voor Verzekeringsstatistiek raamt dat de jaarwisseling gemiddeld circa 3% extra kosten (gemiddeld circa € 25 miljoen per jaar) voor brandverzekeraars met zich meebrengt voor het vergoeden van schades die zijn veroorzaakt door onder andere baldadig gebruik van (verboden) vuurwerk, naast vandalisme en brandstichting. TPG Post moest naar aanleiding van de jaarwisseling 2003 circa 1.000 postbussen vervangen die door (verboden) vuurwerk waren vernield. De handel in verboden consumentenvuurwerk leidt ertoe dat consumenten toch vuurwerk (kunnen) afsteken dat niet geschikt is voor particulier gebruik vanwege gezondheids- en veiligheidsrisico’s voor de afsteker zelf en voor de omstanders. De aanzienlijke materiële schade en de 1-3 doden en vele honderden gewonden – en hieraan verbonden ziektekosten en arbeidsverzuim –, die jaarlijks het gevolg zijn van het door particulieren afsteken van vuurwerk, zijn waarschijnlijk voor een belangrijk deel toe te rekenen aan het verboden consumentenvuurwerk (voor het overige aan onoordeelkundig gebruik van consumentenvuurwerk en zelfgemaakt vuurwerk). Dat het aandeel van het verboden consumentenvuurwerk niet nauwkeurig kan

12


worden aangegeven, komt ten eerste doordat uit opgetreden schade soms moeilijk kan worden afgeleid welke soort of type vuurwerk er in het spel was, en ten tweede doordat slachtoffers in het algemeen sociaal wenselijke antwoorden geven wanneer in het ziekenhuis wordt gevraagd naar de omstandigheden van het vuurwerkongeval. Echter, dát er ongevallen met verboden consumentenvuurwerk gebeuren en dát een deel van de materiële schade rond de jaarwisseling aan verboden consumentenvuurwerk moet worden toegeschreven, staat buiten kijf (politiegegevens). In ieder geval kunnen dodelijke ongelukken – veertien in de periode 1996 tot en met 2004, de 23 dodelijke slachtoffers van ‘Enschede’ niet meegeteld – hoofdzakelijk aan verboden consumentenvuurwerk worden toegeschreven. Verder zijn door die handel de geluidbelasting in Nederland en daarmee de kans op gehoorbeschadiging en ernstige overlast voor mensen en dieren rondom de jaarwisseling fors groter dan deze zouden mogen zijn op basis van het consumentenvuurwerk dat is toegestaan.

Ad 2 – Externe veiligheidsrisico’s van vervoer en opslag Veel verboden consumentenvuurwerk wordt door (tussen)handelaren en particulieren binnen Nederland gebracht en vervoerd, zonder dat het op de voorgeschreven wijze is verpakt en geclassificeerd. Bij het vervoer wordt doorgaans ook overigens niet voldaan aan voorschriften voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. In het bijzonder vuurwerk dat is ingedeeld in de gevarenklassen 1.1 G – 1.3 G levert grote veiligheidsrisico’s op. De aansluitende opslag levert eveneens grote veiligheidsrisico’s op, omdat dit doorgaans gebeurt in of nabij woningen of andere kwetsbare gebouwen, zonder dat er sprake is van voldoende brandveiligheidsvoorzieningen. Ook in dit geval zijn de risico’s het grootst bij vuurwerk behorend tot de gevarenklassen 1.1 G – 1.3 G. In de afgelopen jaren heeft de politie veelvuldig lawinepijlen, mortierbommen, grote flowerbeds en dergelijke aangetroffen in onder andere slaapkamers, schuren, kelders, garageboxen, kluisjes op scholen en kasten van werknemers in fabrieken. Van die opslagen zijn de gemeentebesturen en de brandweer uiteraard niet op de hoogte.

Ad 3 – Financiële schade voor de overheid De handel in verboden consumentenvuurwerk brengt de overheid (en daarmee de belastingbetaler) financiële schade toe, direct en indirect. De directe financiële schade bestaat uit de hoge kosten van de jaarlijks terugkerende handhavinginspanningen: alleen al het inbeslaggenomen verboden consumentenvuurwerk (gemiddeld circa 100.000 kilogram per jaar) kost de Staat jaarlijks € 1,5 à 1,8 miljoen voor transport, (tijdelijke) opslag en vernietiging. De indirecte financiële schade bestaat uit de derving van inkomsten-, omzet- en vennootschapsbelasting: de zwarte omzet uit de handel in verboden consumentenvuurwerk wordt, zoals eerder aangegeven, geschat op circa € 10 miljoen per jaar. Het is bekend dat in diverse schakels van een handelsketen bij producten als lawinepijlen, mortierbommen en Chinese rollen winsten van honderd tot vierhonderd procent geen uitzondering zijn.

Ad 4 – Oneerlijke concurrentie voor en naamsbezoedeling van de legale handel De illegale handel betekent oneerlijke concurrentie voor de legaal opererende vuurwerkbedrijven: consumenten die verboden vuurwerk betrekken, kopen geen of minder producten in de winkel. De jaarlijkse hoeveelheid verkocht toegestaan consumentenvuurwerk wordt geschat op circa 10 à 11 miljoen kilogram; de omvang van het verboden vuurwerk wordt, zoals eerder vermeld, ingeschat op ten minste 1 à 2 miljoen kilogram. Naast het mislopen van inkomsten (miljoenen euro), heeft de legale handel last van naamsbezoedeling door de illegale handel: ongevallen en incidenten met verboden consumentenvuurwerk slaan terug op de vuurwerkbedrijven die zich wel aan de regels houden. De goedwillende ondernemers maken zich hierover grote zorgen en dringen bij de overheid aan op aanpak van de illegale handel. Binnen één van de drie vuurwerkbrancheverenigingen, BCN, wordt nagedacht wat men hieraan zelf kan doen, maar dit heeft, voorzover bekend, nog niet geleid tot actie.


13

Ad 5 – Kans op aanslagen Lawinepijlen hebben een explosieve kracht die vergelijkbaar is met een handgranaat. De omstandigheid dat lawinepijlen gemakkelijk verkrijgbaar zijn, vormt een aanmerkelijk risico vanuit het oogpunt van terrorisme. De afgelopen jaren, ook in 2004, is herhaaldelijk gebleken dat lawinepijlen zich lenen voor gebruik voor aanslagen op personen of gebouwen. Zware strijkers hebben eveneens een zodanige explosieve kracht dat hiermee auto’s en (kleine) bouwwerken kunnen worden opgeblazen. Kanttekening De ernst en omvang van het geheel aan negatieve effecten zijn volgens de projectgroep groot in verhouding tot de relatief beperkte economische betekenis van de handel in verboden consumentenvuurwerk. Tegenover een jaarlijkse omzet van circa € 10 miljoen staan, naast niet op geld waardeerbare externe veiligheidsrisico’s en concurrentienadelen, maatschappelijke kosten in dezelfde orde van grootte: • Ziektekosten en arbeidsverzuim min. € 1.500.000,• Materiële schade aan publieke eigendommen min. € 2.000.000,• Gederfde belastinginkomsten min. € 3.000.000,• Kosten van inbeslaggenomen vuurwerk min. € 1.500.000,• Handhavingskosten (ca. 40 fte) min. € 2.500.000,Totaal

min. € 10.500.000,- per jaar

2.3 Barrières waar de aanpak van de illegale handel nu op stuit Het effectief kunnen aanpakken van de handel in verboden consumentenvuurwerk stuit op een aantal barrières. Dit betreft: 1 Het gedogen in België dat ‘spektakelvuurwerk’ aan Nederlanders wordt verkocht. 2 De geringe probleem(h)erkenning door autoriteiten in België en Duitsland. 3 De discrepantie tussen de Nederlandse vuurwerkregelgeving en die in België en, in mindere mate, Duitsland. 4 Structureel tekortschieten van toezicht en opsporing. 5 Bestemming ‘professioneel gebruik’ dekmantel voor illegale praktijken. 6 De geringe bereidheid binnen de vuurwerkbranche om zelf de handel in verboden consumentenvuurwerk tegen te gaan.

Ad 1 – Het gedogen in België dat ‘spektakelvuurwerk’ aan Nederlanders wordt verkocht De Dienst der Springstoffen van het Belgische ministerie van Economische Zaken gedoogt dat ‘spektakelvuurwerk’, dat niet aan de eigen burgers mag worden verkocht, wel aan buitenlanders – in de praktijk hoofdzakelijk Nederlanders – wordt verkocht. Hierdoor kan in (een deel van) de Nederlandse vraag naar verboden consumentenvuurwerk worden voorzien door aankoop in België. Als gevolg hiervan komt jaarlijks naar schatting ongeveer een derde van de geschatte totale hoeveelheid verboden consumentenvuurwerk, d.w.z. tussen 300.000 en 600.000 kg, via Belgische leveranciers bij Nederlandse particulieren terecht. Herhaalde verzoeken vanuit Nederland aan de Belgische regering om een einde te maken aan die gedoogpraktijk hebben tot nu toe geen resultaat opgeleverd.

Ad 2 – De geringe probleem(h)erkenning bij autoriteiten in België en Duitsland België en Duitsland kennen niet de traditie dat bij de jaarwisseling op grote schaal door particulieren vuurwerk wordt afgestoken. Hierdoor is de vraag naar consumentenvuurwerk in het algemeen en de zware soorten/typen in het bijzonder daar veel kleiner dan in Nederland. Dit heeft tot gevolg dat de nadelige effecten van lawinepijlen, mortierbommen, grote Chinese rollen, flowerbeds en dergelijke zich in die landen veel minder manifesteren. Daarom wordt de

14


illegale handel in die soorten/typen vuurwerk niet als een maatschappelijk probleem ervaren. Dit heeft zijn weerslag op de houding van vooral de bestuurlijke autoriteiten in België en Duitsland: de bereidheid om aan de bestrijding van de handel in gevaarlijk vuurwerk aan Nederlanders prioriteit te geven, is niet vanzelfsprekend. Dit neemt niet weg dat er, zeker aan de justitiële en politiële kant, de afgelopen jaren vooruitgang is geboekt bij het gezamenlijk aanpakken van die handel in delen van België. Met justitie en politie in Duitsland worden de eerste contacten open uitgebouwd. In het najaar van 2004 hebben de VROM-IOD en het Functioneel Parket bij de ontmanteling van een Nederlandse criminele vuurwerkorganisatie met succes samengewerkt met de Duitse justitie en politie.

Ad 3 – De discrepantie tussen de Nederlandse vuurwerkregelgeving en die in België en Duitsland De eisen aan consumentenvuurwerk zijn in Nederland, België en Duitsland vrijwel identiek, met twee opvallende uitzonderingen: • Kleine strijkers zijn in België en Duitsland wel als consumentenvuurwerk toegestaan, in Nederland niet. • Chinese rollen (met een knallading van max. 250 gram) zijn in België als consumentenvuurwerk toegestaan, in Nederland niet. Naar verwachting brengt de (in ontwikkeling zijnde) Europese regelgeving voor consumentenvuurwerk hierin geen verandering. Het ziet er naar uit dat elke lidstaat de EU-regels op zijn eigen manier kan implementeren, waardoor de verschillen, tussen wat wel en niet is toegestaan in de lidstaten, blijven bestaan. De discrepantie ten aanzien van kleine strijkers en Chinese rollen, die een deel van de Nederlandse consumenten graag wil kopen, speelt de handel in verboden consumentenvuurwerk in de kaart en bemoeilijkt toezicht en opsporing omdat: • in de Nederlandse vraag naar deze soorten eenvoudig kan worden voorzien door (legale) aankoop in België en, voorzover het strijkers betreft, ook Duitsland; • deze discrepantie de geloofwaardigheid van de Nederlandse wetgever en handhaver bij de Nederlandse consumenten en handelaren aantast; • de bereidheid bij handhavingsinstanties in Nederland en andere landen niet groot is om capaciteit vrij te maken voor de aanpak van soorten vuurwerk die in Nederland niet, maar in de buurlanden wel aan particulieren mogen worden verkocht; • samenwerking tussen de Nederlandse handhavingsinstanties en die in België ten aanzien van deze soorten vuurwerk hierdoor moeilijk van de grond komt. Kanttekeningen 1 De omstandigheid dat kleine strijkers in België en Duitsland als consumentenvuurwerk zijn toegestaan, doet vermoeden dat het hierbij niet gaat om een inherent onveilige soort. Dit geldt zeker als de knallading bestaat uit zwart buskruit, zoals in Duitsland is voorgeschreven. In dat geval vallen zij volgens de ADR-classificatie in gevarenklasse 1.4 G. 2 De omstandigheid dat Chinese rollen (met een lading van max. 250 gram) in België als consumentenvuurwerk zijn toegestaan en volgens de ADR-classificatie in gevarenklasse 1.4 G vallen, doet vermoeden dat het hierbij niet gaat om een inherent onveilige soort. Dit geldt zeker als de lading zou bestaan uit zwart buskruit, wat in België overigens niet is voorgeschreven.

Ad 4 – Het structureel tekortschieten van toezicht en opsporing De afgelopen paar jaar verrichtten de Vliegende Brigade Vuurwerk, de politiekorpsen (afzonderlijk en in samenwerking: Joint Investigation Team), de Inspectie Verkeer & Waterstaat, de VROM-IOD, de Koninklijke Marechaussee, de Douane en het OM veel inspanningen om greep te krijgen op de illegale handel, inclusief vervoer en opslag, in verboden consumentenvuurwerk. Hierbij zijn aantoonbaar successen behaald. Maar als het resultaat is dat (naar schatting) ten hoogste 5 à 10% van dat vuurwerk van de markt wordt gehaald, kan, ondanks alle inspanningen, moeilijk worden gesproken van een effectieve aanpak.


15

Naast de hiervoor, onder Ad 1 tot en met Ad 3, genoemde factoren spelen hierbij vooral de volgende factoren een rol: a De bij de illegale handel betrokken bedrijven en tussenpersonen opereren internationaal, terwijl de meeste handhavingsinstanties in Nederland en in ons omringende landen nog veeleer regionaal/lokaal dan nationaal, laat staan transnationaal, werken en denken. Betrokkenen bij de illegale handel ondervinden derhalve weinig belemmeringen. Zij kunnen overheden relatief makkelijk tegen elkaar uitspelen, bijvoorbeeld door U-bochtconstructies en het gebruiken van valse testrapporten van buitenlandse onderzoeksinstituten. b Bij de aanpak van het verboden consumentenvuurwerk hebben in Nederland in hoofdzaak rijksinspecties, bijzondere opsporingsdiensten, politiekorpsen en OM een (wettelijke) taak (zie figuur 2.3). Daarnaast hebben provincies en gemeenten een beperkte rol, die is afgeleid van hun respectievelijke toezichtstaken met betrekking tot bezigers van professioneel vuurwerk en opslagen van professioneel vuurwerk en consumentenvuurwerk. Al die instanties werken en denken nog steeds meer taakgericht dan probleemgericht, d.w.z. hebben onvoldoende oog voor de ketendimensie van verboden consumentenvuurwerk. Met als gevolg: • onvoldoende afstemming van prioriteiten en capaciteitsinzet op de sleutelfiguren binnen een keten en de mate waarin de verschillende soorten/typen verboden consumentenvuurwerk risico’s/schade opleveren (dus: niet kosteneffectief) • onvoldoende informatie-uitwisseling • onvoldoende samenwerking • onvoldoende regievoering op landelijk en provinciaal/regionaal niveau • meer symptoombestrijding dan aanpak van de oorzaken

Figuur 2.3 spreiding van toezichtsen opsporingstaken m.b.t. ketenhandelingen met verboden consumentenvuurwerk Taken instanties

Toezicht ex Awb

Opsporing ex Wed

Opsporingsonderzoek

Invoer – haven (buitengrens) – weg (binnengrens)

Douane, VI, IVW VI, IVW

VI, IVW, Douane VI, IVW, Regiokorpsen, KLPD, KMAR

FIOD-ECD Regiokorpsen, V-IOD

Doorvoer

Douane, VI, IVW

IVW

FIOD-ECD

Uitvoer – haven (buitengrens) – weg (binnengrens)

Douane, IVW VI, IVW

IVW

FIOD-ECD

Vervoer

IVW

Regiokorpsen, KLPD, IVW

Opslag (vuurwerkinrichting)

Provincies, Gemeenten, IVW

Regiokorpsen, VI, IVW

Verkoop aan tussenhandelaar

VI, Belastingdienst

VI

Regiokorpsen, V-IOD, FIOD-ECD

Verkoop aan consument

Belastingdienst, Gemeenten

Regiokorpsen


Evenement (weglekken)

Provincies, AI, VI

Regiokorpsen, VI

Regiokorpsen, V-IOD

Opslag (geen vw-inrichting)

Regiokorpsen

Regiokorpsen

Afsteken (consument)

Regiokorpsen

Schakels keten

Opmerking: de taken van de VI worden vervuld door de Vliegende Brigade binnen de VROM-Inspectie

c De gemeenten, die zijn belast met het toezicht op de opslag van consumentenvuurwerk tot 10.000 kg, richten hun aandacht in hoofdzaak op vuurwerkinrichtingen die zij kennen en niet op andere locaties die zich lenen voor de opslag van verboden vuurwerk, zoals schuren, kelders, garageboxen en dergelijke.

16


d Er zijn aanwijzingen dat de provincies en de Arbeidsinspectie, die zijn belast met het toezicht op het afsteken van professioneel vuurwerk tijdens een evenement, zich in hoofdzaak richten op wat er in het werkplan staat en of afstekers conform dat plan werken. Zij richten zich doorgaans niet of nauwelijks op wat er gebeurt met vuurwerk dat bij een evenement overblijft en kan weglekken naar particulieren. e Het huidige LMIP functioneert nog onvoldoende als toereikende bron van informatie over de vuurwerkstromen, de hierbij betrokken bedrijven en personen en de overdracht van partijen vuurwerk binnen de keten. f De beschikbare toezichtsen opsporingscapaciteit is te beperkt in het licht van de huidige hoeveelheid verboden vuurwerk en het aantal bij de illegale handel betrokken bedrijven en personen. g Het ontbreekt aan een internationaal afgesproken systeem voor eenduidige artikelnummers, productnamen en eisen aan de samenstelling en/of constructie van vuurwerk. Dit bemoeilijkt snelle herkenning door toezichthouders en opsporingsambtenaren van niet toegestane soorten en typen vuurwerk. Bovendien is de capaciteit van het NFI voor vuurwerk te beperkt om alle soorten te kunnen onderzoeken. Een en ander doet afbreuk aan de mogelijkheden tot slagvaardig optreden. Het Handhavingsdocument Vuurwerk 2002 en de bijbehorende deskundigenverklaringen verzachten het probleem wel enigszins, maar de verscheidenheid aan typen en de snelheid waarmee ze veranderen (naam, uiterlijk, samenstelling), zijn te groot om te kunnen bijhouden. h De nationale grenzen bemoeilijken toezicht, opsporing en informatie-uitwisseling met betrekking tot delen van de keten die zich buiten Nederland afspelen, en transnationaal opererende ondernemingen en personen.

Ad 5 – Bestemming ‘professioneel gebruik’ dekmantel voor illegale praktijken Wat als consumentenvuurwerk verboden is, is wel toegestaan als professioneel vuurwerk, ongeacht of het geschikt is voor gebruik bij evenementen of theatershows of niet. Dit biedt gelegenheid aan bedrijven of personen die handelingen mogen verrichten met professioneel vuurwerk, om aan invoer, handel, opslag of vervoer van verboden consumentenvuurwerk een schijn van legaliteit te geven.

Ad 6 – Geringe bereidheid bij de vuurwerkbranche om zelf illegale handel tegen te gaan Bedrijven of personen binnen de vuurwerkbranche die zich niet bezighouden met de illegale handel, voelen zich benadeeld en in hun goede naam aangetast door de handel in verboden vuurwerk en de risico’s/schade ervan. Toch zijn er weinig aanwijzingen dat in eigen kring, op basis van de eigen verantwoordelijkheid en met gebruikmaking van eigen mogelijkheden, orde op zaken wordt gesteld door de illegale handel aan te pakken en tegen te gaan en informatie over oneerlijke concurrenten of malafide praktijken met verboden consumentenvuurwerk te delen met handhavingsinstanties. Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat de vuurwerkbranche tot nu toe door de overheid of de samenleving nauwelijks op die eigen verantwoordelijkheid wordt aangesproken. Ook worden, voorzover bekend, door verzekeraars of slachtoffers zelden op titel van productaansprakelijkheid acties gevoerd tegen leveranciers van verboden consumentenvuurwerk.


17

18


3


3.1 Te realiseren doelen en effecten – het toekomstperspectief De projectgroep vindt dat het probleem van verboden consumentenvuurwerk onder controle is, indien ingrijpen leidt tot een toekomstige situatie waarin: a De jaarlijks in Nederland ingevoerde hoeveelheid verboden consumentenvuurwerk structureel met ten minste 80% is afgenomen (ten opzichte van het peiljaar 2004), terwijl de massaexplosieve soorten/typen verboden vuurwerk voor ten minste 95% zijn verdwenen (ten opzichte van het peiljaar 2004). b De vuurwerkbranche vrij is van rotte appels. c De overheid zich niet als enige de zorg voor het tegengaan van handel, vervoer, opslag en afsteken van verboden consumentenvuurwerk aantrekt, maar een andere probleemhebber – in casu de legaal opererende bedrijven binnen de vuurwerkbranche die oneerlijke concurrentie en naamsbezoedeling ondervinden – hieraan eveneens een bijdrage levert op basis van eigen verantwoordelijkheid en met gebruikmaking van eigen mogelijkheden, in afstemming en samenwerking met de overheid. d Toezicht en opsporing ten aanzien van het resterende verboden consumentenvuurwerk zeer gericht en (kosten)effectief kunnen plaatsvinden (dus: goede condities) ter voorkoming of beperking van de nadelige effecten ervan. e Op eenvoudige wijze kan worden vastgesteld of het probleem onder controle blijft. De gewenste veranderingen in termen van te bereiken effecten zijn als volgt: • Aantal doden: jaarlijks gemiddeld < 1 (= afname met 75%). • Aantal ernstig gewonden: jaarlijks gemiddeld < 100 (= afname met minimaal 90%). • Materiële schade: jaarlijks gemiddeld < € 1 miljoen (= afname met meer dan 50%). • Externe-veiligheidsrisico’s van vervoer en opslag: tot aanvaardbaar niveau gereduceerd. • Kosten van inbeslaggenomen vuurwerk: jaarlijks < € 150.000 (= afname met minimaal 90%). • Meer omzet door bonafide vuurwerkhandel: jaarlijks plus € 6 miljoen. • Meer belastinginkomsten uit vuurwerkhandel: jaarlijks plus € 2 miljoen. • Geringere handhavingsinspanning door bestuur, politie en OM. • Oneerlijke concurrentie bonafide vuurwerkhandel: tot aanvaardbaar niveau gereduceerd. • Kans op gebruik van vuurwerk voor aanslagen: tot aanvaardbaar niveau gereduceerd. De projectgroep heeft niet de illusie dat verboden consumentenvuurwerk volledig kan worden uitgebannen: zij vindt dat het in hoofdstuk 2 geschetste probleem in voldoende mate onder controle is, indien A, B, C en D zijn bereikt en de ontwikkelingen goed in de gaten kunnen worden gehouden (E). Zij meent dat dit in een periode van vier tot vijf jaar gerealiseerd kan worden. Dat wil zeggen uiterlijk in 2010.

3.2 Strategie – wat moet er gebeuren? Hoofdstuk 2 illustreert dat er sprake is van een complex probleem met vele facetten. Het kan niet uitsluitend worden opgelost door middel van (keten)handhaving, hoe onmisbaar zij ook is. Vereist is een strategie waarbij op samenhangende wijze wordt aangegrepen op alle facetten van het probleem. Volgens de projectgroep kunnen de in paragraaf 3.1 aangegeven doelen en effecten worden bereikt met een gecombineerde strategie die bestaat uit de volgende vijf onderdelen: 1 Het op verantwoorde wijze tegemoetkomen aan de vraag naar Chinese rollen en kleine strijkers. 2 De handel in verboden blijvende soorten/typen vuurwerk tegengaan. 3 Het volledig uitbannen van het massa-explosief vuurwerk dat niet professioneel wordt gebruikt. 4 Het realiseren van adequate voorzieningen voor toezicht en opsporing. 5 Het meten van de behaalde resultaten en het zonodig bijsturen van de strategie. Deze vijf punten geven aan wat er moet gebeuren om de gewenste doelen en effecten te realiseren. Vrij vertaald gaat het om het sterk verkleinen van de totale hoeveelheid verboden consumentenvuurwerk en het uitbannen van het massa-explosieve vuurwerk dat niet

20


professioneel wordt gebruikt, zodat (het/de qua voorzieningen verbeterde) toezicht en opsporing zeer gericht kunnen worden ingezet op de verboden blijvende soorten/typen vuurwerk. Er zijn verschillende manieren denkbaar om deze vijf punten te operationaliseren en instrumenteren. In paragraaf 3.3 geeft de projectgroep aan hoe volgens haar de vijf onderdelen van de strategie met een redelijke kans op succes kunnen worden gerealiseerd.

3.3 Tactiek – hoe gaan we dat doen? 1

Het op verantwoorde wijze tegemoetkomen aan de vraag naar Chinese rollen en kleine strijkers

Harmonisatie van toegestane soorten Door onder bepaalde voorwaarden Chinese rollen en kleine strijkers als soort uit de illegale sfeer te halen, wordt tegemoetgekomen aan de vraag van een belangrijk deel van de consumenten die verboden consumentenvuurwerk kopen. Met als gevolg: minder prikkels tot criminaliteit, minder negatieve effecten en meer belastinginkomsten. Bovendien ontstaan zo betere voorwaarden voor de aanpak van het overige verboden consumentenvuurwerk (zie figuur 3.3). De legaal opererende bedrijven binnen de vuurwerkbranche kunnen dan immers partij worden op de markt van Chinese rollen en kleine strijkers en daarmee een concurrent van de leveranciers van deze soorten vuurwerk vanuit België en Duitsland. Zij krijgen er dan belang bij dat de handel in (Belgische) typen Chinese rollen en kleine strijkers die niet aan de toekomstige Nederlandse eisen voldoen, wordt tegengegaan en aangepakt. Verder maakt het in beginsel toestaan van kleine strijkers en Chinese rollen toezichtsen opsporingscapaciteit vrij waarmee de handel in verboden blijvende soorten/typen consumentenvuurwerk effectiever kan worden bestreden. Figuur 3.3 beoogde gevolgen van het toestaan van Chinese rollen en kleine strijkers als consumentenvuurwerk

< Slachtoffers < Inbeslagnamekosten > Fiscale opbrengsten < Oneerlijke Bestaansgrond concurrentie deel van illegale handel vervalt. Handhavingscapaciteit komt vrij voor gerichte aanpak verboden blijvende soorten/ Legaal aanbod typen meer in evenwicht met vraag

Toestaan Chinese rollen en kleine strijkers i.c.m. maatregelen branche


21

De projectgroep heeft redenen om aan te nemen dat het toestaan van Chinese rollen en kleine strijkers uit een oogpunt van consumentenveiligheid verantwoord is, mits hieraan in elk geval de volgende eisen worden gesteld: a De knallading mag uitsluitend bestaan uit zwart buskruit. Voor de hoeveelheid lading in een kleine strijker zou kunnen worden aangesloten bij de Duitse eis (max. 6 gram). Voor de hoeveelheid lading per compartiment van een Chinese rol zou de grens kunnen worden gelegd bij 2-2,5 gram, met een maximum van 800-1000 gram per rol. b Het geluidniveau mag niet meer bedragen dan 153 dBlin op 2 meter. c Een ontbrandingsvertraging van ten minste 3 en ten hoogste 8 seconden. d Strijkers met een (samengeperst) vertragingsgedeelte mogen geen haarscheurtjes bevatten. e Het aantal compartimenten van een Chinese rol dat niet tot ontbranding komt, mag niet groter zijn dan 0,1%. f Het bruto gewicht van een Chinese rol mag niet meer bedragen dan 12 kilogram6. Dit harmonisatievoorstel sluit, wat betreft kleine strijkers, nauw aan bij de Duitse regelgeving. Wat Chinese rollen betreft, gaat het voorstel in vergelijking met de Belgische regelgeving op het punt van de lading deels minder ver (zwart buskruit in plaats van metaalhoudend sas), deels verder (800-1000 gram in plaats van 250 gram). De projectgroep verwacht dat hiermee de vuurwerkbranche voldoende ruimte kan worden geboden om een aantrekkelijk alternatief voor de huidige verboden kleine strijkers en Chinese rollen te ontwikkelen en op de markt te brengen. Het voorstel is gebonden aan drie (ontbindende) voorwaarden: • Nader onderzoek door een deskundige moet uitwijzen dat het vanuit het oogpunt van consumentenveiligheid inderdaad verantwoord is om Chinese rollen en kleine strijkers als soort toe te staan. • De vuurwerkbranche verklaart zich bereid om kwalitatief goede Chinese rollen en kleine strijkers, die voldoen aan de toekomstige Nederlandse eisen en eenvoudig te onderscheiden zijn van verboden typen, te ontwikkelen en op de markt te brengen. • De vuurwerkbranche verplicht zich tot het nemen van afdwingbare maatregelen gericht op effectieve beïnvloeding van de vraag naar en het aanbod van verboden blijvende typen Chinese rollen en strijkers ten gunste van de typen die worden toegestaan. Indien de branche zorgt voor kwaliteitsverbetering en beïnvloeding van vraag en aanbod, kan het toestaan van Chinese rollen, zo wordt aangenomen op grond van informatie vanuit de vuurwerkbranche, ertoe leiden dat in een substantieel deel (70%) van de huidige vraag naar Chinese rollen kan worden voorzien. Met als gevolg dat de totale hoeveelheid verboden consumentenvuurwerk structureel met zo’n 40% afneemt (uitgaande van het huidige aandeel van Chinese rollen). Het toestaan van kleine strijkers kan vermoedelijk leiden tot een structurele afname met nog eens 10%. Totale structurele afname ten opzichte van huidige hoeveelheid verboden vuurwerk: 50%, d.w.z. tussen 500.000 – 1.000.000 kg.

2

De handel in verboden blijvende soorten/typen vuurwerk tegengaan

De handel in soorten/typen vuurwerk die niet (kunnen) worden gelegaliseerd, wordt, inclusief de kans op het weglekken van professioneel vuurwerk naar het particuliere circuit, sterk teruggedrongen door: • Gerichte toezichtsen opsporingsacties van alle bij de vuurwerkketen betrokken instanties, waaronder acties in samenwerking met de relevante Belgische en Duitse instanties. Naast het Joint Investigation Vuurwerk Team van samenwerkende regiokorpsen voor controles in de grensstreek met België moet er een vergelijkbaar team komen voor de grensstreek met Duitsland.

6

Deze eis brengt mee dat de huidige bepaling in het Vuurwerkbesluit over de hoeveelheid vuurwerk die aan een particulier mag worden verkocht (10 kg), zou moeten worden gewijzigd (bijvoorbeeld max. 15 kg).

22


• Het beëindigen in België van de verkoop aldaar van verboden spektakelvuurwerk aan buitenlanders, in de praktijk hoofdzakelijk Nederlanders. • Een afdwingbare bijdrage van de vuurwerkbranche aan het tegengaan van de handel in verboden consumentenvuurwerk. • Het, ondersteund door de branche, tegengaan van het weglekken van professioneel vuurwerk (mortierbommen, grote flowerbeds) naar het particuliere circuit door personen en vuurwerkbedrijven die professioneel vuurwerk verhandelen of op evenementen verzorgen en het door hen vrijwillig minimaliseren en, zo mogelijk, beëindigen van het aanbod en het gebruik van massa-explosief vuurwerk (gevarenklasse 1.1 G) tijdens evenementen. • Het aanspreken van de vuurwerkbranche op haar zorg voor veilig vuurwerk door verzekeraars en consumentenorganisaties. • Het beëindigen van de door internetproviders geboden mogelijkheid om verboden consumentenvuurwerk via het internet aan te prijzen of te koop aan te bieden. Nader bezien hoe dit in internationaal verband kan worden aangepakt. • Eenduidig strafrechtelijk en bestuursrechtelijk optreden bij geconstateerde overtredingen. Het in het Handhavingsdocument Vuurwerk neergelegde kader behoeft hiertoe enige aanpassing. O.a. benutting van wettelijke mogelijkheden tot het aan vuurwerkbedrijven of personen die worden veroordeeld voor betrokkenheid bij de handel in verboden consumentenvuurwerk, ontzeggen van het recht om gedurende een bepaald aantal jaren in vuurwerk te handelen, het intrekken van vergunningen, het verbod tot het uitoefenen van een bepaald beroep en het stilleggen van de onderneming. Dit kan bijdragen aan sanering van de vuurwerkbranche. Bovenstaande tactieken kunnen gezamenlijk leiden tot een verdere structurele afname van de hoeveelheid verboden vuurwerk met 25%, d.w.z. tussen 250.000 en 500.000 kg.

3

Het volledig uitbannen van het massa-explosief vuurwerk dat niet professioneel wordt gebruikt, mede in het belang van terrorismebestrijding

Een Nederlands verbod Om het massa-explosieve vuurwerk dat niet of nauwelijks professioneel wordt gebruikt, in Nederland volledig uit te bannen, wordt het Vuurwerkbesluit aangevuld met een absoluut verbod voor alle handelingen met soorten/typen vuurwerk die naar hun aard niet geschikt zijn voor (professioneel) gebruik bij evenementen of theatershows of daarbij kunnen worden gemist: lawinepijlen, Chinese vlinders, nitraatcrackers en grote strijkers (tabel 3.2). Een dergelijk verbod is mede in het belang van terrorismebestrijding. Dit verbod moet vervolgens strikt worden gehandhaafd. Tabel 3.3 soorten vuurwerk die voor een algeheel verbod in nationaal en EU-verband in aanmerking komen Soort/type vuurwerk

Classificatie

Lawinepijlen

1.1

Grote strijkers

1.1

Chinese vlinders

1.1

Nitraatcrackers

1.1

Een Europees verbod Voor het volledig uitbannen van het massa-explosieve vuurwerk dat niet professioneel wordt gebruikt, wordt tevens het initiatief genomen tot een verbod in EU-verband op invoer, vervoer, productie, handel, opslag en afsteken van de gevaarlijkste soorten/typen vuurwerk die zich niet lenen voor professioneel gebruik of hiervoor ongewenst zijn (tabel 3.2). Artikel 13 van het Commissievoorstel voor een ‘Directive of the European Parliament and of the Council on the placing on the market of pyrotechnic articles’ biedt aanknopingspunten voor een Europese lijst van verboden producten. Een verbod van massa-explosief vuurwerk is mede in het belang van terrorismebestrijding.


23

Als dit verbod er eenmaal is, zal het strikt moeten worden gehandhaafd, bij voorkeur in Europees verband. Een handelsafspraak EU-China Het effect van zo’n Europees verbod kan worden vergroot door een afspraak van de EU met China dat deze soorten/typen niet meer naar de EU worden uitgevoerd. Aangenomen wordt dat e.e.a. ertoe kan leiden dat de massa-explosieve soorten/typen consumentenvuurwerk voor 95% uit Nederland verdwijnen en de hoeveelheid verboden consumentenvuurwerk met nog eens 5% afneemt, d.w.z. tussen 50.000 en 100.000 kg.

4

Het realiseren van adequate voorzieningen voor toezicht en opsporing

Als Chinese rollen en kleine strijkers worden toegestaan en de vuurwerkbranche werk maakt van het tegengaan van de handel in verboden consumentenvuurwerk, is er naar verwachting geen behoefte aan meer toezichtsen opsporingscapaciteit dan nu beschikbaar is. Wel moet het rendement van de handhavingsinzet worden vergroot door: • Het realiseren van een landelijk Handhavingsverband verboden consumentenvuurwerk, zijnde een structureel samenwerkingsverband van de bij de vuurwerkketen betrokken Nederlandse toezichtsen opsporingsinstanties, onder aansturing van de Inspecteur-Generaal van de VROM-Inspectie en het hoofd van het Functioneel Parket van het OM, binnen een door het BLOM/ALOM vastgesteld kader. Voor een uitwerking van het voorziene handhavingsverband wordt verwezen naar bijlage 2. Bij het verrichten van toezicht en opsporing wordt, waar nodig, samengewerkt met niet van het handhavingsverband deel uitmakende handhavingsinstanties in Nederland en het buitenland. • Het realiseren van een zogeheten kruispuntbank, waarmee toegang kan worden verkregen tot de vuurwerkgegevens van alle betrokken overheidsinstanties en de informatie-uitwisseling wordt gefaciliteerd.7 • Structurele informatie-uitwisseling tussen de Nederlandse, Belgische, Duitse en Chinese autoriteiten op de diverse bestuursniveaus om de grensoverschrijdende handel in verboden vuurwerk adequaat te kunnen bestrijden. In de toekomst kan het nodig zijn om ook met autoriteiten in andere landen (Groot-Brittannië, Polen, Tsjechië) tot structurele informatieuitwisseling te komen. • Het creëren van een wettelijke basis voor verhaal van door de overheid gemaakte kosten m.b.t. inbeslaggenomen vuurwerk. • Invoering door de EU, dan wel West-Europese landen van een (integraal) typekeur met eenduidige artikelnummers voor vuurwerk, in het verlengde van de beoogde ‘Directive of the European Parliament and of the Council on the placing on the market of pyrotechnic articles’. Belangrijke elementen van het beoogde typekeur zijn: – Importeur vraagt keuring aan op zijn kosten – Commissie toelating vuurwerk (naar voorbeeld van bestrijdingsmiddelen) – Steekproefsgewijze controles of typegekeurd vuurwerk voldoet; 2 x in de fout: typekeur ingetrokken (naar voorbeeld van APK) – Samenwerking met de (Duitse) BAM: erkenning over en weer. Door zo’n systeem kunnen toezichthouders en opsporingsambtenaren bij het aantreffen van vuurwerk meteen vaststellen om welk type het gaat en of het vuurwerk legaal is en voldoet aan de

7

In opdracht van het BLOM wordt momenteel een haalbaarheidsstudie verricht. Concept is ontleend aan de Kruispuntbank voor de sociale zekerheid in België, die de informatievoorziening faciliteert door middel van een opgebouwd netwerk voor electronische gegevensuitwisseling tussen de instellingen in de sociale zekerheid. Elke aangesloten instelling is verantwoordelijk voor het opslaan en bijhouden van bepaalde gegevens en elke instelling kan via de kruispuntbank een beroep doen op informatie van de andere instellingen. Daarnaast heeft elke instelling de verplichting via de kruispuntbank informatie ter beschikking te stellen van andere instellingen, mits de vrager hiertoe geautoriseerd heeft. Zie Belgen doen het beter in: Een kwestie van uitvoering. Vernieuwingsagenda voor de presterende overheid, februari 2003.

24


producteisen. Dit vergroot niet alleen de slagvaardigheid, maar bespaart ook onderzoekscapaciteit en -kosten van het Nederlands Forensisch Instituut (NFI). Over zo’n systeem kunnen ook met China – de belangrijkste producent van vuurwerk – afspraken worden gemaakt. De projectgroep verwacht dat als gevolg hiervan de bonte verscheidenheid aan vuurwerktypen binnen een soort sterk zal verminderen, wat ook bijdraagt aan de herkenbaarheid voor toezichthouders en opsporingsambtenaren. Zie ook bijlage 3. Dit geheel aan voorzieningen voor toezicht en opsporing maakt het mede mogelijk om in de eerstkomende vijf jaar de beoogde structurele afname van de hoeveelheid verboden consumentenvuurwerk met 80% (en 95% van het massa-explosieve niet-professionele vuurwerk) te bewerkstelligen en vervolgens adequaat op te treden tegen handelingen met de resterende soorten/typen verboden consumentenvuurwerk.

5

Meting van resultaten

Er wordt een voortgangsbewakingssysteem ontwikkeld voor het meten van de resultaten die met de uitvoering van de strategie worden bereikt, en de (vermeden) effecten van het verboden consumentenvuurwerk. De monitoring kan ook informatie opleveren voor het, zo nodig, bijsturen van activiteiten.


25

26


4

Actieprogramma

4.1 Het actieprogramma: strategie, tactiek en operationele acties 2005

2006

2007

2008

1 Verantwoord tegemoetkomen aan vraag 1.1.1 Nader onderzoek 1.1.2 Afspraken met B en D 1.1.3 Afspraken met vuurwerkbranche 1.1.4 Aanpassen RNEV/Vwb

2 Handel in verboden typen tegengaan 2.1.1 Gerichte toezichtsacties 2.1.2 Gerichte toezichtsacties 2.1.3 Grenscontroles 2.1.4 Grenscontroles 2.1.5 Opsporingsonderzoeken 2.1.6 Afspraken samenwerking met B en D 2.2.1 Afspraken met B over einde verkoop 2.3.1 Afspraken met vuurwerkbranche 2.4.1 Afspraken met vuurwerkbedrijven 2.4.2 Afspraken met vuurwerkbranche 2.5.1 Afspraken met verzekeraars & cons.org. 2.6.1 Afspraken met internetproviders 2.7.1 Kader eenduidig optreden

3 Uitbannen massa-explosief vuurwerk 3.1.1 NL verbod / aanvullen Vuurwerkbesluit 3.2.1 Initiatief/voorstel EU verbod 3.3.1 Initiatief/voorstel handelsafspraak

4 Voorzieningen toezicht en opsporing 4.1.1 Creëren structureel samenw. verband 4.2.1 Ombouwen LMIP tot kruispuntbank 4.3.1 Afspraken info-uitwisseling N, B, D, Ch 4.4.1 Wetsvoorstel kostenverhaal 4.5.1 Initiatief/voorstel typekeur

5 Meten en bijsturen 5.1.1 Wetenschappelijk onderzoek 5.1.2 Voortgangsbewakingssysteem 5.1.3 Wetenschappelijke evaluatie

28


Toelichting In paragraaf 3.2 is de strategie voor het bereiken van de gewenste situatie geschetst (wat moet er gebeuren?) en in paragraaf 3.3 is aangegeven hoe dat kan worden gedaan (tactiek/instrumentenniveau). In deze paragraaf worden de concrete operationele acties gekoppeld aan strategie en tactiek. Bij iedere actie wordt (worden) de daarvoor verantwoordelijke actor(en) aangegeven. De planning van het actieprogramma zal gedetailleerd worden uitgewerkt in een programmaimplementatieplan, nadat besluitvorming over deze rapportage en het daarin opgenomen actieprogramma heeft plaatsgevonden (zie ook paragraaf 4.2). Voorshands wordt uitgegaan van de bovenstaande (globale) planning. Die laat zien dat het zwaartepunt van het actieprogramma ligt in de jaren 2005 en 2006. Na 2006 zullen de met het actieprogramma beoogde resultaten langzaam maar zeker moeten worden geboekt.

Strategie-element 1 Verantwoord tegemoetkomen aan de vraag naar Chinese rollen en kleine strijkers. Tactiek 1.1 Harmonisatie van toegestane soorten Actie 1.1.1 ➜ VROM Nader onderzoek of en, zo ja, met welke wettelijke eisen het uit het oogpunt van consumentenveiligheid verantwoord is om: • Chinese rollen • kleine strijkers toe te staan als consumentenvuurwerk. Actie 1.1.2 ➜ VROM Overleggen en afspraken maken met de Belgische en Duitse autoriteiten ter zake van de nagestreefde harmonisatie. Actie 1.1.3 ➜ BLOM-gezant & programmamanager Overleggen en afspraken maken met de vuurwerkbranche over: • Ontwikkelen en op de markt brengen van kwalitatief goede Chinese rollen en kleine strijkers. • Verplichting van de vuurwerkbranche tot het nemen van afdwingbare maatregelen gericht op effectieve beïnvloeding van de vraag naar en het aanbod van verboden blijvende typen Chinese rollen en strijkers. Actie 1.1.4 ➜ VROM Aanpassen ‘Regeling nadere eisen aan vuurwerk’ en Vuurwerkbesluit.

Strategie-element 2 De handel in verboden blijvende soorten/typen vuurwerk tegengaan Tactiek 2.1 Gerichte toezichtsen opsporingsacties, waaronder acties in samenwerking met de relevante Belgische en Duitse instanties. Actie 2.1.1 ➜ VBV, Douane, RMT’s Het gecoördineerd plannen en uitvoeren van gerichte toezichtsacties. Actie 2.1.2 ➜ Provincies, IVW, AI, VI/VBV Het gecoördineerd plannen en uitvoeren van gerichte toezichtsacties ten aanzien van (a) de houders van een certificaat of een toepassingsvergunning voor het afsteken van professioneel vuurwerk en (b) vuurwerkevenementen, in het bijzonder die waar volgens het

Actieprogramma

29

werkplan massa-explosief vuurwerk wordt gebruikt, voor wat betreft respectievelijk: • De opslagen van genoemde houders. • Het weglekken van professioneel vuurwerk naar het particuliere circuit. Actie 2.1.3 ➜ Regiokorpsen Zuid-Holland, Utrecht, Zeeland, Noord-Brabant en Limburg, VBV, KLPD, IVW Het gecoördineerd plannen en uitvoeren van grenscontroles (Zuidgrens). Actie 2.1.4 ➜ Regiokorpsen Groningen, Drenthe, Overijssel, Gelderland en Limburg, VBV, KLPD, IVW Het gecoördineerd plannen en uitvoeren van grenscontroles (Oostgrens). Actie 2.1.5 ➜ VROM-IOD, FIOD, IMT’s, RMT’s Het gecoördineerd plannen en uitvoeren van opsporingsonderzoeken (rotte appels binnen vuurwerkbranche, criminele organisaties). Actie 2.1.6 ➜ VI, FP, politie Overleggen en afspraken maken met de Belgische en Duitse autoriteiten over bestuurlijke en strafrechtelijke samenwerking ter zake van gerichte toezichtsen opsporingsacties. Tactiek 2.2 Het beëindigen in België, van de verkoop aldaar van verboden vuurwerk aan buitenlanders. Actie 2.2.1 ➜ EZ in overleg met VROM en Justitie Overleggen en afspraken maken met de Belgische autoriteiten over het beëindigen in België van genoemde verkoop Tactiek 2.3 Een afdwingbare bijdrage van de vuurwerkbranche aan het tegengaan van de handel in verboden vuurwerk. Actie 2.3.1 ➜ BLOM-gezant en programmamanager Overleggen en afdwingbare afspraken maken met de vuurwerkbranche over genoemde bijdrage. Tactiek 2.4 Vuurwerkbedrijven die professioneel vuurwerk verhandelen of op evenementen verzorgen gaan het weglekken van professioneel vuurwerk naar het particuliere circuit zelf tegen en minimaliseren of beëindigen zo mogelijk vrijwillig het aanbod en gebruik bij evenementen van massa-explosief vuurwerk (klasse 1.1 G). Actie 2.4.1 ➜ BLOM-gezant en programmamanager Overleggen en afspraken maken met bedoelde vuurwerkbedrijven over het door henzelf tegengaan van het weglekken van professioneel vuurwerk naar het particuliere circuit en het door henzelf minimaliseren of zo mogelijk beëindigen van het aanbod en gebruik bij evenementen van massa-explosief vuurwerk (klasse 1.1 G). Actie 2.4.2 ➜ BLOM-gezant en programmamanager Overleggen en afspraken maken met de vuurwerkbranche over een zelfreguleringskader ter ondersteuning van de bij actie 2.4.1 genoemde afspraken. Tactiek 2.5 Verzekeraars en consumentenorganisaties spreken de vuurwerkbranche op basis van hun eigen belangen aan op de zorg van de branche voor veilig vuurwerk. Actie 2.5.1 ➜ BLOM-gezant en programmamanager Overleggen en afspraken maken met verzekeraars en consumentenorganisaties over het door hen aanspreken van de vuurwerkbranche.

30


Tactiek 2.6 Internetproviders beëindigen de mogelijkheid om verboden consumentenvuurwerk via het internet aan te prijzen of te koop aan te bieden. Actie 2.6.1 ➜ BLOM-gezant en programmamanager Overleggen en afspraken maken met internetproviders over het door hen beëindigen van genoemde mogelijkheid. Tactiek 2.7 Eenduidig strafrechtelijk en bestuursrechtelijk optreden bij geconstateerde overtredingen. Het in het Handhavingsdocument Vuurwerk neergelegde kader behoeft hiertoe enige aanpassing. O.a. benutting van wettelijke mogelijkheden tot het aan vuurwerkbedrijven of personen die worden veroordeeld voor betrokkenheid bij de handel in verboden consumentenvuurwerk, ontzeggen van het recht om gedurende een bepaald aantal jaren in vuurwerk te handelen, het intrekken van vergunningen, het verbod tot het uitoefenen van een bepaald beroep en het stilleggen van de onderneming. Actie 2.7.1 ➜ IG VI en Hfd. FP in opdracht van BLOM/ALOM Aanpassen van kader in het Handhavingsdocument Vuurwerk met het oog op eenduidig strafrechtelijk en bestuursrechtelijk optreden te bevorderen, inclusief toepassing van genoemde sancties ter sanering van de vuurwerkbranche.

Strategie-element 3 Het volledig uitbannen van massa-explosief vuurwerk dat niet professioneel wordt gebruikt, mede in het belang van terrorismebestrijding. Tactiek 3.1 Een Nederlands verbod voor alle handelingen met soorten/typen vuurwerk die naar hun aard niet geschikt zijn voor (professioneel) gebruik bij evenementen of theatershows. Actie 3.1.1 ➜ VROM Het aanvullen van het Vuurwerkbesluit met een absoluut verbod voor alle handelingen met lawinepijlen (1.1 G), Chinese vlinders (1.1 G), nitraatcrackers (1.1 G) en grote strijkers (1.1 G). Tactiek 3.2 Een Europees verbod op invoer, vervoer, productie, handel, opslag en afsteken van de gevaarlijkste soorten/typen vuurwerk die zich niet lenen voor professioneel gebruik. Actie 3.2.1 ➜ VROM, V&W, Justitie Het ontwikkelen van een intiatief/voorstel voor een Europees verbod op invoer, vervoer, productie, handel, opslag en afsteken van lawinepijlen (1.1 G), Chinese vlinders (1.1 G), nitraatcrackers (1.1 G) en grote strijkers (1.1 G), gekoppeld aan artikel 13 van het Commissievoorstel voor een ‘Directive of the European Parliament and of the Council on the placing in the market of pyrotechnic articles’. Tactiek 3.3 Een handelsafspraak van de EU met China dat lawinepijlen (1.1 G), Chinese vlinders (1.1 G), nitraatcrackers (1.1 G) en grote strijkers (1.1 G) niet vanuit China naar de EU worden geëxporteerd. Actie 3.3.1 ➜ VROM, V&W en Justitie in overleg met EZ en BUZA Het ontwikkelen van een initiatief/voorstel voor een handelsafspraak van de EU met China om vooruitlopend op en gekoppeld aan een Europees verbod op invoer, vervoer, productie, handel, opslag en afsteken van lawinepijlen (1.1 G), Chinese vlinders (1.1 G), nitraatcrackers (1.1 G) en grote strijkers (1.1 G) de export van deze producten vanuit China naar de EU volledig te beëindigen.

Actieprogramma

31

Strategie-element 4 Het realiseren van adequate voorzieningen voor toezicht en opsporing Tactiek 4.1 Het realiseren van een landelijk Handhavingsverband verboden consumentenvuurwerk Actie 4.1.1 ➜ IG VI en Hfd. FP Het – op basis van bijlage 3 van dit rapport – creëren van een structureel samenwerkingsverband van de bij de vuurwerkketen betrokken Nederlandse toezichtsen handhavingsinstanties, onder aansturing van de IG VI en het hoofd van het FP van het OM binnen een door BLOM/ ALOM vastgesteld kader. Tactiek 4.2 Het realiseren van een kruispuntbank voor toegang tot de vuurwerkgegevens van alle betrokken overheidsinstanties. Actie 4.2.1 ➜ IG VI en Hfd. FP Het ombouwen van het huidige LMIP tot genoemde kruispuntbank. Tactiek 4.3 Structurele informatie-uitwisseling tussen de Nederlandse, Belgische, Duitse en Chinese (en in de toekomst mogelijk ook nog andere) autoriteiten voor het adequaat kunnen bestrijden van de grensoverschrijdende handel in verboden vuurwerk. Actie 4.3.1 ➜ BLOM-gezant en programmamanager Het overleggen en maken van afspraken tussen genoemde autoriteiten over structurele informatie-uitwisseling. Tactiek 4.4 Het creëren van een wettelijke basis voor verhaal van door de overheid gemaakte kosten m.b.t. inbeslaggenomen vuurwerk. Dit kan ontmoedigend werken. Actie 4.4.1 ➜ Minister van Justitie Voorbereiden en indienen van wetsvoorstel tot aanvulling van de Wet op de economische delicten met een regeling van kostenverhaal m.b.t. (o.a.) inbeslaggenomen vuurwerk. Tactiek 4.5 Het realiseren van een (integraal) typekeur met eenduidige artikelnummers voor vuurwerk, zo mogelijk in EU-verband, maar zo nodig in West-Europees verband. Actie 4.5.1 ➜ VROM, V&W i.s.m. BLOM-gezant/programmamanager Het ontwikkelen van een initiatief/voorstel voor het realiseren van genoemd typekeur, in het verlengde van het Commissievoorstel voor een ‘Directive of the European Parliament and of the Council on the placing in the market of pyrotechnic articles’.

Strategie-element 5 Het meten van de (tussen)resultaten en het, zo nodig, bijsturen van de strategie, de tactiek en/of de operationele activiteiten. Tactiek 5.1 Het gestructureerd monitoren en evalueren van de (tussen)resultaten van de strategie, de tactiek en/of de operationele activiteiten en het op grond hiervan zonodig bijsturen van de strategie, de tactiek en of de operationele activiteiten.

32


Actie 5.1.1 ➜ IG VI en Hfd. FP bijgestaan door programmamanager Het laten uitvoeren van een wetenschappelijk onderzoek naar de omvang en samenstelling van de handelsstromen met betrekking tot verboden consumentenvuurwerk, zowel wat betreft het aanbod als de vraag. Actie 5.1.2 ➜ IG VI en Hfd. FP bijgestaan door programmamanager Het in het kader van de implementatie van het actieprogramma ontwikkelen van een programmavoortgangsbewakingssysteem. Actie 5.1.3 ➜ IG VI en Hfd. FP Het laten uitvoeren van een op wetenschappelijke gronden gebaseerde evaluatie van het actieprogramma qua strategie, tactiek en operationele activiteiten, halverwege de looptijd van het actieprogramma.

4.2 De implementatie van het actieprogramma Het actieprogramma is een geheel van diverse met elkaar samenhangende acties, waarbij iedere actie op zichzelf een project is. De uitvoering van het actieprogramma luistert gezien de samenhang die erin zit nauw en vereist expliciete aan- en (zonodig) bijsturing, coördinatie en voortgangsbewaking. Voorgesteld wordt dat het BLOM de Inspecteur-Generaal van de VROM-Inspectie (IG VI) en het hoofd van het Functioneel Parket van het OM (Hfd. FP) met de verantwoordelijkheid hiervoor belast, bijgestaan door een programmamanager voor de dagelijkse gang van zaken en een aansprekende BLOM-gezant voor het realiseren van diverse afspraken, waaronder die met de vuurwerkbranche, verzekeraars en consumentenorganisaties, alsmede met internetproviders. Gezien het feit dat het zwaartepunt van het actieprogramma ligt in de jaren 2005 en 2006 is het zaak dat zowel de programmamanager als de BLOM-gezant direct na besluitvorming van het BLOM over deze rapportage worden aangezocht. De scope van het implementatietraject waarvoor de IG VI en het Hfd. FP zich gesteld zien is schematisch afgebeeld in figuur 4.2 en begint bij stap 2.

Actieprogramma

33

Figuur 4.2 implementatietraject actieprogramma

1

LOM-project Verboden consumentenvuurwerk

• Verkennen problematiek verboden consumentenvuurwerk • Actieprogramma op strategisch, tactisch en operationeel niveau (diverse operationele acties/projecten)

Vaststelling Actieprogramma door ALOM en BLOM 2

Voorbereiden uitvoering Actieprogramma

• Maken plan van aanpak/projectplan voor de afzonderlijke acties c.q. projecten uit het Actieprogramma • Maken overkoepelend implementatieplan

Vaststelling Plannen door IG VI en Hfd. FP 3

Uitvoeren acties/projecten Actieprogramma Tussenresultaten

4

Eindresultaten acties/projecten Actieprogramma

Periodiek evalueren voortgang acties/projecten Bijsturingsbesluiten IG VI en Hfd. FP

In de bij stap 2 genoemde plannen per actie/project dient in ieder geval aandacht te worden besteed aan: • Het projectresultaat (bijvoorbeeld een aangepaste Regeling nadere eisen aan vuurwerk). • De voor het realiseren van dit resultaat te ondernemen acties. • De volgende beheersaspecten: – tijd (de planning van het project); – geld (capaciteit en benodigde financiële middelen); – kwaliteit (waaraan moet het projectresultaat voldoen?); – organisatie (wie voert de activiteiten uit, wie beoordeelt het resultaat, etcetera); – informatie en communicatie. In het bij stap 2 genoemde overkoepelende implementatieplan dient in ieder geval aandacht te worden besteed aan: • Het samenvatten van de afzonderlijke plannen per actie/project en het schetsen van de programmaopbouw/programmastructuur, ofwel van de samenhang van de afzonderlijke acties/projecten. Hierbij hoort een beschrijving van alle hoofdwerkzaamheden, (tussen)resultaten en raakvlakken. De raakvlakken betreffen de relaties tussen de verschillende acties/ projecten. Zo’n relatie heeft bijvoorbeeld betrekking op de inhoud: het resultaat van het ene project kan benodigd zijn voor het andere. • De levensloop van het programma, culminerend in een overkoepelende planning waaraan de afzonderlijke planningen ten grondslag liggen. De levensloop van het programma biedt inzicht in welke acties/projecten wanneer lopen en wat de onderlinge volgorde is. Voor de korte termijn (het eerste jaar) is de levensloop gedetailleerd; voor de periode daaropvolgend minder gedetailleerd tot het eind van de levensloop van het programma. • De programmafinanciering. • De programmaorganisatie. • De communicatie (intern, binnen het programma, en extern, vanuit het programma met de ‘buitenwereld’). Onderdeel van het actieprogramma – en onderdeel van het implementatieplan – is voorts het ontwikkelen van een programmavoortgangsbewakingssysteem.

34


4.3 Indicatieve capaciteits- en kostenraming actieprogramma De belangrijkste actoren voor het (laten) uitvoeren van de in het actieprogramma opgenomen activiteiten zijn het ministerie van VROM (directie Externe Veiligheid), de Inspecteur-Generaal van de VROM-Inspectie en het hoofd van het Functioneel Parket, de implementatiemanager, de BLOM-gezant en de (samenwerkende) instanties voor het verrichten van de in het actieprogramma opgenomen gerichte toezichtsen opsporingsacties. Tabel 4.1 bevat een indicatieve capaciteitsraming voor/van deze actoren. Tabel 4.1 Indicatieve capaciteitsraming actieprogramma Actor

Acties

Capaciteit per jaar

Capaciteit totaal

VROM/EV

1.1.1 / 1.1.2 / 1.1.4 / 3.1.1 / 3.2.1 / 3.3.1 / 4.5.1

1 fte per jaar

1,5 fte

IG VI / Hfd FP

2.7.1 / 4.1.1 / 4.2.1 / 5.1.1 / 5.1.2 / 5.1.3

15 dagen per jaar p.p.

50 dagen (0,25 fte)

Implementatiemanager

1.1.3 / 2.3.1 / 2.4.1 / 2.4.2 / 2.5.1 / 2.6.1 / 2.7.1 / 4.3.1 / 4.5.1 / 5.1.1 / 5.1.2 / 5.1.3

0,5 fte per jaar

1,5 fte

BLOM-gezant

1.1.3 / 2.3.1 / 2.4.1 / 2.4.2 / 2.5.1 / 2.6.1 / 4.3.1 / 4.5.1

Instanties toezicht en opsporing

2.1.1 / 2.1.2 / 2.1.3 / 2.1.4 / 2.1.5 / 2.1.6

40 fte per jaar

40 fte per jaar structureel

Samengevat: • de benodigde capaciteit voor gerichte toezichtsen opsporingsacties door de daarmee belaste instanties wordt indicatief geraamd op 40 fte per jaar structureel. • de benodigde capaciteit voor het uitvoeren van de flankerende acties uit het actieprogramma wordt ingeschat op 3,25 fte. De totale kosten voor het uitvoeren van de flankerende acties uit het actieprogramma (onderzoek, evaluatie, ondersteuning, inhuur BLOM-gezant) worden geschat op € 135.000.

Actieprogramma

35

36


Bijlagen

Bijlage 1 Samenstelling projectgroep De leden van de projectgroep hebben allen uitgebreide kennis en ervaring met de materie, maar vanuit verschillende disciplines en achtergronden. Gezorgd is voor een uitgebalanceerd team waarin de leden elkaar qua kennis en kunde aanvullen om de problematiek en de oplossingen daarvoor integraal te kunnen benaderen. De projectgroep heeft de volgende samenstelling: • mr. G.A. Biezeveld Projectleider, Openbaar Ministerie/Functioneel Parket • A. Van Dop Landelijk meld- en informatiepunt vuurwerk (LMIP) binnen de VROM-Inspectie • A. Heijgen VROM-Inspectie, Vliegende Brigade Vuurwerk • A. Nieuwdorp Korps landelijke politiediensten, Unit milieucriminaliteit en Landelijk meld- en informatiepunt vuurwerk (LMIP) binnen de VROM-Inspectie • drs. P.J. Rotte Belastingdienst/Douane • ing. J.P. Visser Ministerie van Verkeer en Waterstaat/Inspectie V&W (IVW) • O. Voortman Belastingdienst/FIOD-ECD De projectgroep is bij haar werkzaamheden ondersteund door de heren drs. J.P. de Poorter MPM en ir. S.J.H.W. Maas van MMG Advies in Den Haag.

38


Bijlage 2 Beoogd handhavingsverband verboden consumentenvuurwerk Onderdeel van het actieprogramma is het realiseren van een landelijk Handhavingsverband verboden consumentenvuurwerk, zijnde een structureel samenwerkingsverband van een aantal bij de vuurwerkketen betrokken Nederlandse toezichtsen opsporingsinstanties, onder aansturing van de Inspecteur-Generaal van de VROM-Inspectie en het hoofd van het Functioneel Parket van het OM binnen een door het BLOM/ALOM vastgesteld kader. Deze bijlage bevat een eerste uitwerking van het voorziene handhavingsverband. Aan het eind van deze bijlage is aangegeven langs welke lijnen deze eerste uitwerking van het handhavingsverband verder vorm zou kunnen krijgen.

1 Toezicht, opsporing en controle 1.1 Begrippen In de wetgeving wordt een juridisch onderscheid gemaakt tussen ‘toezicht’ en ‘opsporing’. Toezicht is een bestuursrechtelijke activiteit, gericht op het vaststellen of de voorschriften worden nageleefd en, ingeval van een overtreding, het vergaren van gegevens ten behoeve van een passende bestuursrechtelijke reactie. Toezicht kan uitsluitend worden verricht door personen die hiermee bij of krachtens wettelijk voorschrift zijn belast, met gebruikmaking van toezichthoudende bevoegdheden ingevolge de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Opsporing is een strafvorderlijke activiteit, gericht op het vaststellen van strafbare feiten en het vergaren van bewijs, met het oog op een passende strafrechtelijke reactie. Opsporing kan uitsluitend worden verricht door personen die bij of krachtens wettelijk voorschrift zijn aangewezen tot algemeen of buitengewoon opsporingsambtenaar, met gebruikmaking van opsporingsbevoegdheden ingevolge het Wetboek van Strafvordering of de Wet op de economische delicten (Wed). Anders dan dit juridisch onderscheid doet vermoeden, is er materieel weinig verschil tussen het verrichten van toezicht ex Awb en het verrichten van opsporing ex Wed, zolang er geen sprake is van een verdenking van een strafbaar feit. In beide gevallen wordt er dan ‘gecontroleerd’ of er geen voorschriften worden overtreden. Dat het gaat om gelijksoortige activiteiten, blijkt ook uit het feit dat de toezichthoudende bevoegdheden en de opsporingsbevoegdheden in beide wetten min of meer gelijkluidend zijn geredigeerd. Toezichthouders die tevens buitengewoon opsporingsambtenaar zijn, hebben beide soorten bevoegdheden. Voor het doel van deze notitie – komen tot een adequate handhavingsorganisatie – schiet het onderscheid tussen toezicht en opsporing dan ook tekort. Daarom wordt naast deze juridische begrippen tevens het niet-juridische begrip ‘controle’ gehanteerd voor het geheel van activiteiten dat wordt verricht, zolang er nog geen sprake is van een verdenking van een strafbaar feit. Controle omvat: a Het op basis van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en specifieke wetten verrichten van toezicht op de naleving van relevante regelgeving door hiertoe bevoegde toezichthoudende ambtenaren van bestuurlijke instanties. b Het op basis van de Wet op de economische delicten (Wed) verrichten van strafvorderlijke controles op de naleving van relevante regelgeving door hiertoe bevoegde algemene of buitengewone opsporingsambtenaren, in geval van (concrete) aanwijzingen dat een voorschrift is overtreden, maar zonder dat er reeds een op concrete feiten en omstandigheden gebaseerde verdenking van strafbare feiten is. Cruciale bevoegdheden zijn: • Onderzoek van vuurwerk door middel van herkenning, monsterneming en analyse (door NFI). Dit vergt expertise. • Inzien van administratie. Dit vergt expertise. • Stilhouden van voertuigen. • Betreden van plaatsen, waaronder woningen (voor a. niet toegestaan). Bijlage 2 Beoogd handhavingsverband verboden consumentenvuurwerk

39

Opsporing in beperkte zin, d.w.z. zonder strafvorderlijke controle, omvat: a Het geven van een onmiddellijke strafvorderlijke reactie op een, al dan niet uit controle, bedoeld onder 1a en 1b, gerezen concrete verdenking van strafbare feiten, met gebruikmaking van opsporingsbevoegdheden van de Wed en het Wetboek van Strafvordering (Sv). b Het verrichten van een, projectmatig opgezet, opsporingsonderzoek naar aanleiding van een gerezen concrete verdenking van strafbare feiten, met gebruikmaking van opsporingsbevoegdheden van de Wed en het Sv. Voor opsporingsactiviteiten, bedoeld onder b, zijn doorgaans verdergaande opsporingsbevoegdheden nodig dan voor de onder a bedoelde opsporingsactiviteiten. Dit vergt een combinatie van recherche-ervaring en materiedeskundigheid.

1.2

Betrokkenheid van Nederlandse toezichtsen opsporingsinstanties bij de vuurwerkketen Taken instanties

Toezicht ex Awb (= controle)

Opsporing ex Wed (incl. controle)

Opsporingsonderzoek (geen controle)

Invoer – haven (buitengrens) – weg (binnengrens)

Douane, VI, IVW VI, IVW

VI, IVW, Douane VI, IVW, Regiokorpsen, KLPD, KMAR

FIOD-ECD Regiokorpsen, V-IOD

Doorvoer

Douane, VI, IVW

IVW

FIOD-ECD

Uitvoer – haven (buitengrens) – weg (binnengrens)

Douane, IVW VI, IVW

IVW

FIOD-ECD

Vervoer

IVW

Regiokorpsen, KLPD, IVW

Opslag (vuurwerkinrichting)

Provincies, Gemeenten, IVW

Regiokorpsen, VI, IVW

Verkoop aan tussenhandelaar

VI, Belastingdienst

VI


Verkoop aan consument

Belastingdienst, Gemeenten

Regiokorpsen


Evenement (weglekken)

Provincies, AI, VI

Regiokorpsen, VI

Regiokorpsen, V-IOD

Opslag (geen vw-inrichting)

Regiokorpsen

Regiokorpsen

Afsteken (consument)

Regiokorpsen

Schakels keten

Opmerking: de taken van de VI worden vervuld door de Vliegende Brigade binnen de VROM-Inspectie

Kanttekening Dit relatieschema betreft uitsluitend handelingen met verboden consumentenvuurwerk op Nederlands grondgebied. Voorzover invoer (via haven), doorvoer, uitvoer, vervoer, opslag (in vuurwerkinrichting) en verkoop (aan tussenhandelaar of consument) plaatsvinden in het buitenland, wat relatief vaak het geval is, berust het toezicht hierop bij buitenlandse instanties. In grote lijnen is de taakverdeling min of meer vergelijkbaar met die in ons land. Daar waar gesproken wordt over de Belastingdienst en of de FIOD-ECD moet worden opgemerkt dat dit met name ziet op de fiscale gedragingen voortvloeiende uit geëffectueerde transacties. Ten aanzien van de opsporing door de FIOD-ECD zal er sprake moeten zijn van significante fiscale misdragingen. In verband met de mogelijke betrokkenheid van Financiën zal er een beter zicht moeten komen op de in het verleden behaalde winsten. Bij de betrokkenheid door de Douane ten aanzien van de handel met verboden consumentenvuurwerk zal de opsporing eerder bij VROM-IOD of regiopolitie liggen dan bij de FIOD-ECD.

40


2 Toekomstig handhavingsverband voor toezicht en opsporing Dat veel overheidsinstanties vanuit hun toezichthoudende of opsporingstaak betrokken zijn bij ketens van handelingen met verboden consumentenvuurwerk, betekent dat op enigerlei wijze een organisatorisch verband tussen deze instanties tot stand moet worden gebracht. Alleen dan ontstaat er uitzicht dat de inspanningen van de verschillende instanties zullen leiden tot het bereiken van de doelen van de in paragraaf 3.2 beschreven strategie.

2.1 Eisen 1 Het handhavingsverband is meer dan de som der delen. 2 Het handhavingsverband is in staat zicht en greep te krijgen op: a de ketens van handelingen met betrekking tot massa-explosief consumentenvuurwerk, b de belangrijkste ketens van handelingen met betrekking tot als prioritair aangemerkt nietmassa-explosief verboden consumentenvuurwerk, c de bedrijven, organisaties en personen die een sleutelrol vervullen bij het in stand houden van een markt voor verboden consumentenvuurwerk en door adequaat preventief en repressief optreden te voorkomen dat massa-explosief vuurwerk en ander als prioritair aangemerkt verboden consumentenvuurwerk in handen kan (blijven) komen van particulieren. 3 Het handhavingsverband is, ook qua bezetting, voldoende flexibel om: a de toezichtsen opsporingsinspanningen snel en goed te kunnen afstemmen op de feitelijke behoefte; deze kan door het jaar heen variëren; c adequaat te kunnen reageren op zich voordoende incidenten of (dreigende) calamiteiten met verboden consumentenvuurwerk; c 24 uur per dag alert te kunnen zijn en op gemelde of geconstateerde overtredingen binnen een redelijke termijn een adequate reactie te kunnen geven. 4 Het handhavingsverband werkt probleem- en resultaatgericht en is in staat degenen die handelingen verrichten met verboden consumentenvuurwerk of dit overwegen, de pakkans als groot te doen ervaren.

2.2 Randvoorwaarden Om te kunnen voldoen aan de gestelde eisen, moet in elk geval worden voldaan aan de volgende randvoorwaarden: 1 Het handhavingsverband steunt op de gemeenschappelijke wil en het commitment van de deelnemende instanties om gezamenlijk de aanpak van verboden consumentenvuurwerk tot een succes te maken. 2 Het handhavingsverband beschikt over toereikende capaciteit, kennis en kunde om: a met voldoende zekerheid te kunnen vaststellen op welke momenten of tegen welke (rechts)personen binnen een keten vanuit preventief of repressief oogpunt het beste kan worden ingegrepen en vervolgens op te treden, en b snel en met voldoende zekerheid te kunnen vaststellen in hoeverre de (vuurwerk-) regelgeving al dan niet wordt nageleefd en, in geval van overtredingen, deze in bestuursrechtelijke en strafrechtelijke zin hard te kunnen maken, en c relevante ontwikkelingen op vuurwerkgebied in beeld te kunnen brengen en op juiste wijze te interpreteren, en d snel en adequaat in te kunnen spelen op nieuwe ontwikkelingen en nieuwe werkwijzen van degenen die handelingen met verboden consumentenvuurwerk, verrichten, en e bij de aard van de problematiek en de feitelijke omstandigheden passende toezichtsen opsporingstactieken en -methoden te kunnen ontwikkelen en toepassen, zonder voorspelbaar te zijn voor degenen die onderwerp van toezicht of opsporing zijn. 3 Het handhavingsverband wordt ondersteund door een adequate informatievoorziening ten behoeve van toezicht en opsporing (vergaring, ver-/bewerking, beheer), met gebruikmaking van gegevens van de deelnemende instanties, andere Nederlandse (overheids)instanties en buitenlandse overheidsinstanties, voorzover dit wettelijk mogelijk is.


41

4 Er zijn adequate afspraken met buitenlandse overheidsinstanties over samenwerking op het vlak van toezicht, opsporing en informatie-uitwisseling (via de counterparts: douane/douane, politie/politie etc.). 5 Het handhavingsverband beschikt over een goed stelsel van planning en control en gegevensregistratie. 6 Binnen het handhavingsverband heerst een op interne en externe samenwerking gerichte cultuur. 7 De bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkheden voor het functioneren van het verband en de resultaten ervan zijn, naar binnen en buiten toe, helder toegedeeld.

2.3 Contouren 1 Het handhavingsverband is een structureel samenwerkingsverband, waarbij: a de deelnemende bestuurlijke en strafrechtelijke instanties op basis van een jaarlijks af te spreken gezamenlijk werkprogramma, afzonderlijk of ad hoc in combinatie, zorg dragen voor hun aandeel in toezicht of opsporing door inzet van de hiervoor beschikbare eigen capaciteit, onder aansturing van de eigen lijnfunctionarissen en het eigen bevoegd gezag, en b de VROM-Inspectie, Inspectie Verkeer & Waterstaat en het KLPD hun krachten structureel bundelen in de Vliegende Brigade Vuurwerk (VBV) als een gemeenschappelijke voorziening, die in plaats van, in aanvulling op en ter ondersteuning van hun eigen toezichtsen opsporingsactiviteiten kan worden ingezet, indien en voorzover dit een meerwaarde heeft vanuit het oogpunt van slagvaardigheid, flexibiliteit, ketenbereik, efficiëntie of effectiviteit. Mogelijke functies: onderzoeken van aangetroffen vuurwerk, in kaart brengen van ketens of sleutelfiguren, snelle reactie op meldingen, incidenten en calamiteiten, ondersteuning bij toezicht en opsporing in buitenland. 2 De inspecteur-generaal van de VROM-Inspectie en het hoofd van het Functioneel Parket worden belast met: a de zorg voor de landelijke coördinatie van toezichtsen opsporingsactiviteiten; b de terugkoppeling van hierbij verkregen inzichten en opgedane ervaringen die aanleiding geven tot bijstelling van de interventiestrategie, de ter uitvoering hiervan opgezette organisatie voor toezicht en opsporing of de hiertoe gemaakte afspraken. Zij wijzen één of meer personen aan die namens hen zorgdragen voor de dagelijkse coördinatie (programma-manager). 3 Het Landelijk meld- en informatiepunt vuurwerk gaat fungeren als: a centrale meldkamer voor de organisatie. b kruispuntbank in relatie tot de informatiebestanden van de deelnemende instanties. 4 Het BLOM/ALOM ziet toe op het functioneren van het samenwerkingsverband voor toezicht en opsporing en de ondersteunende informatievoorziening. Figuur 2.3 a bevat een schematische weergave van de contouren van het handhavingsverband zoals hiervoor beschreven. Figuur 2.3 b bevat een schematisch overzicht van het totstandbrengingsproces dat voor het instellen van het handhavingsverband zou kunnen worden gevolgd.

42


Figuur 2.3 a schematische weergave contouren handhavingsverband (schetsontwerp)

BLOM/ALOM

IG VROM-Inspectie Hfd. Funct. parket

LMIP Informatie & analyse

Programmamanager

Instanties in het buitenland

informatie

afstemming

Controle ex Awb

FIOD

VROM-IOD

Centrumkorpsen (imt’s)

Regiokorpsen (rmt’s)

KLPD

Handhavingsverband

Inspectie V & W

VROM-Inspectie

Douane

VBV

Andere betrokken organisaties: – KMAR – Belastingdienst – Provincies – Gemeenten – Arbeidsinspectie

Opsporingsonderzoeken

Controle ex Wed/Opsporing bij verdenking of in reactie op overtreding informatie


43

Figuur 2.3 b schematische weergave totstandbrengingsproces handhavingsverband Project- en processtappen t.b.v. een handhavingsverband

Inhoud stap

Initiatieffase

Idee manifest van de noodzaak van een organisatorisch verband tussen de verschillende handhavingsinstanties die zich bezighouden met vuurwerk

Definitiefase

Definiëren van randvoorwaarden en eisen aan het voorziene verband, inclusief schetsontwerp/contouren

Eindrapport Projectgroep Verboden consumentenvuurwerk t.b.v. ALOM 30-3-2005

Maken definitief ontwerp van het organisatorisch verband, dat voldoet aan de gestelde randvoorwaarden en eisen

Ontwerpfase

Organisatierapport

Voorbereiding oprichting/instelling organisatorisch verband (vergelijk: kwartiermaken)

Voorbereidingsfase

Realisatierapport

Oprichtingsfase

Operationeel maken organisatorisch verband

Operationeel samenwerkingsverband

Operationele fase (uitvoering & monitoring)

Uitvoering jaarprogramma, monitoring en evaluatie

Monitoring- en evaluatierapportages

44


Bijlage 3 Voorstel voor (integraal) typekeur voor vuurwerk Notitie van de Landelijke werkgroep Vuurwerk d.d. 28 augustus 2001

1 Aanleiding In reactie op het in voorbereiding zijnde Vuurwerkbesluit heeft het OM (i.c. expertisecentrum Milieubeheer) in het najaar 2000 aan het ministerie van VROM voorgesteld om te komen tot een typekeuringssysteem voor vuurwerk. Aan een dergelijk systeem bestond volgens het OM in de praktijk grote behoefte, omdat het nu voor kopers van vuurwerk en voor toezichthouders en opsporingsambtenaren die vuurwerk aantreffen, vaak moeilijk is om vast te stellen of sprake is van al dan niet toegestaan consumentenvuurwerk of van professioneel vuurwerk. Op deze suggestie is door het ministerie van VROM in beginsel positief gereageerd, met dien verstande dat hierbij werd aangetekend dat de ontwikkeling van een typekeuringssysteem de nodige tijd en internationaal overleg zou vergen. Daarom kon dit nog niet in het Vuurwerkbesluit worden geregeld. De discussie die ontstond naar aanleiding van de ontdekking dat op grote schaal vuurwerk in Nederland wordt geïmporteerd, vervoerd en opgeslagen, dat niet is voorzien van de juiste klasse-aanduiding in de zin van het ADR (Accord européen rélatif au transport international des marchandises dangereuses par route ) was voor de Landelijke werkgroep Vuurwerk reden zich te beraden op een mogelijke opzet van een typekeuringssysteem. Een extra overweging hierbij was dat het ADR-classificatie-systeem door de slechte naleving ervan niet alleen onbetrouwbaar is, maar bovendien niet bedoeld is om te worden gebruikt voor situaties waarin vuurwerk wordt opgeslagen, bewerkt of toegepast. Het ADR-classificatiesysteem is uitsluitend bedoeld voor situaties waarin gevaarlijke stoffen, i.c. vuurwerk, worden vervoerd. Toch wordt in veel milieuvergunningen voor vuurwerkinrichtingen verwezen naar een ADR-klasse-aanduiding, bij gebrek aan een ander risicowaarderingssysteem. Deze notitie is het resultaat van de werkzaamheden van de Landelijke werkgroep Vuurwerk. Zij heeft hierbij ondersteuning gehad van TNO/PML.

2 Uitgangspunten Bij het ontwikkelen van een voorstel op hoofdlijnen voor een typekeuringssysteem voor vuurwerk zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd: 1 Een integrale benadering van de risico’s voor mens en milieu van professioneel en consumentenvuurwerk in alle schakels van de keten, d.w.z. tijdens vervoer – opslag – toepassing – verwijdering (als afval), is wenselijk. 2 Het ADR-classificatiesysteem moet in het typekeuringssysteem een plaats krijgen, voor zover het het vervoer van vuurwerk betreft. 3 Het toelatingsstelsel voor bestrijdingsmiddelen kan als een voorbeeld dienen, omdat het hierbij in feite ook gaat om de beoordeling van producttypen op hun risico’s voor mens en milieu gedurende hun levenscyclus. 4 Een typekeuringssysteem is nadrukkelijk niet bedoeld als een alternatief voor de veiligheidsafstanden die in het Vuurwerkbesluit worden vastgelegd. Beide instrumenten hebben hun eigen functie en staan naast elkaar.

3 Huidige situatie Er zijn diverse soorten vuurwerk op de markt. Voorbeelden zijn rotjes, vuurpijlen, mortieren, strijkers. Binnen elke soort is er veelal een groot aantal typen, die zich door eigenschappen, samenstelling, kaliber of vorm in meer of mindere mate van andere typen onderscheiden. Op dit moment zijn er volgens TNO ca. 8000 verschillende vuurwerktypen op de markt. Voor handhavers is het vaak een ondoenlijke, althans tijdrovende en kostbare zaak om bij het


45

aantreffen van een hoeveelheid vuurwerk vast te stellen om wat voor type vuurwerk het gaat en of het aan de producteisen voldoet. Indien vuurwerk wordt aangetroffen dat kennelijk is bestemd voor particulier gebruik, zullen monsters moeten worden genomen en opgestuurd naar een laboratorium om te laten onderzoeken of het vuurwerk voldoet aan de eisen voor consumentenvuurwerk. Anders kan niet tot inbeslagneming en het opmaken van een procesverbaal worden overgegaan. Ter vergelijking: er zijn ook vele honderden typen bestrijdingsmiddelen. Bij de controle op het legale karakter ervan, kan worden volstaan met het bekijken of op de verpakking een Nederlands toelatingsnummer (afgegeven door het College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen) staat. Als dit ontbreekt, is sprake van een niet-toegelaten en derhalve onwettig bestrijdingsmiddel. Op dit moment is er geen sprake van een regulering van vuurwerk op basis van een integrale beoordeling van alle risico’s voor mens en milieu tijdens de hele levenscyclus van vuurwerk. De bestaande eisen aan handelingen met vuurwerk betreffen telkens een deel van de cyclus en leveren tezamen niet een dekkend pakket van eisen op. De minste eisen zijn er ten aanzien van het professionele vuurwerk, hoewel dit potentieel de meeste risico’s oplevert voor mens en milieu en, in tegenstelling tot consumentenvuurwerk, het gehele jaar wordt gebruikt. Hierbij komt dat diverse typen professioneel vuurwerk illegaal als ‘consumentenvuurwerk’ op de markt worden gebracht en dan tijdens de jaarwisseling worden afgestoken door personen die geen opleiding hebben gehad voor het bezigen van professsioneel vuurwerk, waarbij omstanders doorgaans op korte afstand staan. Het betreft dan o.a. chinese rollen, flowerbeds, mortierbommen en lawinepijlen. Producteisen Zo omschrijft de Regeling nadere eisen aan vuurwerk (gebaseerd op art. 24 Wet milieugevaarlijke stoffen) uitsluitend eisen waaraan consumentenvuurwerk moet voldoen, om in Nederland op de markt te mogen worden gebracht en te mogen afgestoken. Voor professioneel vuurwerk zijn zulke eisen er niet. Eisen aan vervoer De eisen aan het vervoer van vuurwerk zijn internationaal geregeld in het ADR en via de Wet vervoer gevaarlijke stoffen geïmplementeerd. Vuurwerk valt in de categorie ontplofbare stoffen en voorwerpen, klasse 1 volgens het ADR. Binnen die klasse 1 zijn de subklassen 1.1, 1.2, 1.3 en 1.4 relevant voor vuurwerk. Stoffen die in klasse 1.1 thuishoren, zijn massa-explosief, dat wil zeggen dat een explosie in de hele lading tegelijk kan plaatsvinden. Klasse 1.2 zijn stoffen die bij exploderen een scherfwerking kunnen hebben. In klasse 1.3 horen stoffen thuis die gevaar opleveren voor felle brand. In klasse 1.4 horen stoffen die een gering explosiegevaar opleveren. Hoe zwaarder het vuurwerk, hoe strenger de eisen die worden gesteld aan het vervoer. Onderdeel van die eisen is dat vuurwerk op een bepaalde manier moet zijn verpakt. De verpakking heeft een belangrijke functie bij het beperken van de gevaren tijdens het vervoer. De eisen die aan de verpakking worden gesteld, zijn voor de klassen 1.1 tot en met 1.4 gelijk. Eisen aan opslag Het Besluit opslag vuurwerk milieubeheer stelt eisen aan de opslag van consumentenvuurwerk. Voor de opslag van professioneel vuurwerk zijn zulke eisen er niet. Dit is ook in feite niet mogelijk, zolang er zo’n grote verscheidenheid aan typen is en niet precies bekend is welke risico’s die opleveren, afzonderlijk en in combinatie, in en vooral buiten de verpakking. In de milieuvergunningen voor vuurwerkinrichtingen worden wel voorschriften opgenomen, maar die zijn niet gebaseerd op een volledig inzicht in de risico’s. Bij gebrek aan toereikende gegevens wordt veelal verwezen naar het ADR-classificatiesysteem, in die zin dat de opslag van vuurwerk van een bepaalde klasse (bijv. 1.3) geheel wordt verboden of slechts in bepaalde hoeveelheden wordt toegestaan. Dit classificatiesysteem geldt, zoals gezegd, uitsluitend voor het vervoer van vuurwerk in de vereiste gesloten verpakking. Bij handelingen met vuurwerk in een inrichting (opslag, bewerken, herverpakken, verkopen) is de kans groot dat de verpakking wordt geopend en het vuurwerk uit de verpakking wordt gehaald. Zodra de verpakking wordt geopend of verwijderd, kunnen er andere effecten voor de omgeving optreden dan verwacht zou worden aan de hand van de klasse-aanduiding op de verpakking.

46


Eisen aan bezigen Er zijn geen wettelijke eisen voor het bezigen van professioneel vuurwerk. In vergunningen op grond van de Wet gevaarlijke stoffen/Wet milieugevaarlijke stoffen worden wel voorschriften opgenomen, maar die zijn niet gebaseerd op een volledig inzicht in de risico’s. Dit is ook in feite niet mogelijk, zolang er zo’n grote verscheidenheid aan typen is en niet precies bekend is welke risico’s die opleveren, afzonderlijk en in combinatie, als zij zich buiten de verpakking bevinden. Wel zijn er – niet-wettelijke – eisen waaraan bezigers moeten voldoen (vooral kennis), vastgelegd in Beleidsregels vergunning professioneel vuurwerk (Stcrt. 146, 1 augustus 2000). Het nieuwe Vuurwerkbesluit, dat naar verwachting omstreeks de jaarwisseling 2001/2002 in werking zal treden, brengt in deze situatie niet wezenlijk verandering, met dien verstande dat door de vastgestelde veiligheidsafstanden en kwantitatieve beperkingen voor de opslag van professioneel en consumentenvuurwerk de risico’s voor mens en milieu bij het optreden van een calamiteit tijdens de opslag in legale inrichtingen wel worden geminimaliseerd.

4 Contouren van een typekeuringssysteem In het Vuurwerkbesluit zou een bepaling moeten worden opgenomen dat het verboden is om professioneel vuurwerk of consumentenvuurwerk in Nederland te brengen, op te slaan, voorhanden of in voorraad te hebben of tot ontbranding te brengen, waarvan niet blijkt dat het ingevolge het Vuurwerkbesluit is toegelaten. Producenten en importeurs van vuurwerk zouden het recht moeten krijgen een toelating aan te vragen. De bevoegdheid tot toelating zou kunnen worden toebedeeld aan de minister van VROM in overeenstemming met de minister van V en W, op advies van bijv. het Expertisecentrum Vuurwerk/ RIVM. Tot toelating zou uitsluitend kunnen worden besloten, nadat bij een keuring van het type is gebleken dat het voldoet aan alle eisen. Aan een toelating zouden gebruiksvoorschriften verbonden moeten worden. Elk toegelaten type zou een uniek nummer moeten krijgen. De typekeuring zou kunnen worden uitgevoerd door één of meer door de genoemde ministers aan te wijzen instituten. De kosten van de typekeuring zouden voor rekening van de aanvrager moeten komen. Het is wenselijk dat de typekeuringsgegevens worden opgeslagen in een centrale databank die algemeen toegankelijk is en vierentwintig uur per dag door o.a. handhavers kan worden geraadpleegd, bijv. in de vorm van een internet website. Wellicht zou het beheer van die databank kunnen worden ondergebracht bij het Expertisecentrum vuurwerk/RIVM. Typekeuring zal de handhaving van het Vuurwerkbesluit sterk kunnen vereenvoudigen, maar het roept ook een nieuwe handhavingsinspannning op. Voor een goede werking van een typekeuringssysteem is het namelijk nodig dat geregeld – steeksproefsgewijs – wordt gecontroleerd of het op de markt gebrachte vuurwerk overeenkomt met toegelaten typen. Om een dergelijk systeem te kunnen invoeren, zullen de ministers van VROM en V en W: 1 categorieën van vuurwerk moeten onderscheiden, 2 per categorie producteisen en de minimum-elementen van gebruiksvoorschriften moeten vaststellen, 3 een model voor gebruiksvoorschriften moeten vaststellen, 4 onderzoekseisen moeten vaststellen en 5 een wettelijke basis moeten creëren in het Vuurwerkbesluit en vermoedelijk ook in een ministeriële regeling ex artikel 24, derde lid, Wet milieugevaarlijke stoffen.

4.1 Categorieën van vuurwerk Doelstelling moet zijn het aantal categorieën zo beperkt mogelijk te houden in verband met overzicht en beheersbaarheid. Daarbij wordt direct aangesloten bij het nieuwe Vuurwerkbesluit. Onderscheiden kunnen worden:


47

• Consumentenvuurwerk – Fop- en schertsvuurwerk. In overeenstemming met omschrijvingen ‘Regeling nadere eisen aan vuurwerk’ (Staatscourant 243, 17 december 1997) – Overige type consumentenvuurwerk. In overeenstemming met omschrijvingen ‘Regeling nadere eisen aan vuurwerk’ (Staatscourant 243, 17 december 1997). • Professioneel vuurwerk – Evenementenvuurwerk in overeenstemming met internationale nomenclatuur of beoogd effect/functioneren (qua opzet in lijn met ‘Regeling nadere eisen vuurwerk’). – Theatervuurwerk in overeenstemming met internationale nomenclatuur of beoogd effect/ functioneren (qua opzet in lijn met ‘Regeling nadere eisen vuurwerk’). – Ernstvuurwerk (o.a. noodsignalen toegepast in scheepvaart) in overeenstemming met internationale nomenclatuur of beoogd effect/functioneren.

4.2 Producteisen en elementen gebruiksvoorschriften De producteisen zouden ten minste betrekking moeten hebben op: • Kenmerken van verschillende typen/categorieën vuurwerk – Afmetingen, kalibers, et cetera – Maximaal toegestane massa pyrotechnische mengsels omschreven per toepassing (vuurpijlmotor, uitstootlading, et cetera) • Veiligheid en Gezondheid – Constructie: materialen, stabiliteit, verpakking als dat onderdeel is van het vuurwerkartikel – Pyrotechnische mengsels: reactiviteit, gevoeligheid, stabiliteit – Functioneren: ontstekingsvertraging, uitworpafstanden, baan, hoogte, brandende delen, gedifferentieerd naar weersomstandigheden – Effecten: maximale energie, geluidsniveau, lichtintensiteit, rook – ‘Gevaren classificatie’ bij: transport, opslag, gebruik en vernietiging – Toxiciteit composities (in geval van theatervuurwerk afstemmen op infrastructuur, volume theater, et cetera) - Composities - Reactieproducten • Milieu-aspecten – constructie materialen – verpakkingen, verpakkingsmaterialen – composities – reactieproducten, emissies – afval/restanten na ontbranding – risico’s en problemen bij verwijdering als afval De gebruiksvoorschriften zouden ten minste betrekking moeten hebben op: Het tot ontbranding brengen van het vuurwerk (te onderscheiden van: de eisen aan bezigers van professioneel vuurwerk; zie Beleidsregels vergunning professioneel vuurwerk (Stcrt. 146, 1 augustus 2000). • Het voorhanden hebben of in voorraad hebben van vuurwerk; o.a. minimale onderlinge afstanden tussen de vuurwerkartikelen bij opslag of bewerking in inrichting, tijdens opstelling op evenemententerrein om sympatische reactie/ontstekingen te voorkomen. • Het vernietigen en afvoeren van blindgangers, weigeraars, inbeslaggenomen vuurwerk, verouderd vuurwerk. Voorschriften met betrekking tot het vervoer behoeven niet meer te worden geformuleerd, omdat die reeds vastliggen in de wetgeving voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. Naar verwachting zullen de komende jaren in o.a. VN-verband nadere eisen worden ontwikkeld. NB: Er moet bij het formuleren van producteisen en gebruiksvoorschriften rekening mee worden gehouden dat consumentenvuurwerk bij evenementen of in theaters kan worden gebruikt en professioneel vuurwerk in handen kan komen van particulieren.

48


Bovendien moet rekening worden gehouden met de omstandigheid dat een type professioneel vuurwerk veelal wordt gebruikt in combinatie met andere typen, waardoor cumulatieve effecten kunnen optreden.

4.3 Onderzoekseisen Hierbij kan worden gedacht aan: • Kwaliteitsnorm ISO 2859. Hiermee wordt beoogd dat volgens vooraf vastgestelde normen getoetst kan worden of vuurwerk voldoet. • Vaststellen: minor en major faults en wat hiervan de consequenties zijn.

4.4 Wettelijke regeling Zoals gezegd, zou de basis gelegd kunnen worden in het Vuurwerkbesluit door opneming van een artikel zoals hierboven werd omschreven. Artikel 2 Bestrijdingsmiddelenwet kan hierbij als voorbeeld dienen. In samenhang hiermee zouden in het Vuurwerkbesluit en een ministeriële regeling de verschillende elementen van het typekeuringssysteem geregeld kunnen worden. Tevens zou voorzien moeten worden in een overgangsregeling voor nu op de markt zijnde typen vuurwerk. Denkbaar is dat hierbij, net als bij bestrijdingsmiddelen gebeurt, een onderscheid wordt gemaakt tussen typen vuurwerk die, bij het achterwege blijven van een toelating, met onmiddellijke ingang worden verboden, en typen die nog binnen een beperkte termijn mogen worden verhandeld en gebezigd. Bij dit laatste zou aansluiting kunnen worden gezocht bij de doorlooptijd van een vuurwerkartikel.

5 Draagvlak bij branche De kans is groot dat de vuurwerkbranche (in meerderheid) positief zal reageren op het idee van een typekeuringssysteem. De Landelijke werkgroep Vuurwerk heeft hierover geen contacten gehad met mensen uit de vuurwerkbranche, maar het is haar bekend dat er binnen die kring veel voorstanders zijn van enige vorm van typekeuring en van het uitbannen van de gevaarlijkste typen vuurwerk (o.a. titaniumbommen). Het is niet onwaarschijnlijk dat een verplichte typekeuring wegens de hieraan verbonden kosten de vuurwerkbranche zelf aanleiding zal geven het aantal ingevoerde typen vuurwerk drastisch te beperken. Volgens TNO zou een reductie met meer dan 95% niet uitgesloten moeten worden geacht; d.w.z. een teruggang van ca. 8000 tot hooguit enkele honderden typen.

6 Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid Ingeschat wordt dat het ontwikkelen van de verschillende soorten eisen en het overigens opbouwen van een typekeuringssysteem ongeveer één jaar zal vergen, bij een inzet van drie à vier mensen. De ontwikkelingskosten worden globaal geraamd op ca. fl. 1 miljoen. Parallel zou de bijbehorende regeling kunnen worden voorbereid. Tevens zouden in die periode hulpmiddelen voor de handhaving moeten worden ontwikkeld, gericht op visuele controle, systeemcontrole en monsterneming. Een punt dat afzonderlijk aandacht behoeft, is de organisatie van de inzameling en vernietiging van vuurwerk, dat met onmiddellijke ingang verboden wordt. Dergelijke activiteiten zouden in ieder geval beter moeten worden gereguleerd dan nu het geval is. Naar het zich laat aanzien, zal de handhaving van een dergelijk systeem geen grote inspanningen vergen. Wel zullen regelmatig steekproefsgewijs partijen moeten worden bemonsterd om vast te stellen dat het inderdaad om goedgekeurde typen gaat. Misbruik van typekeuringsnummers kan nu eenmaal nooit worden uitgesloten.


49

7 Internationale dimensie Op dit moment wordt er in verschillende landen gewerkt met enigerlei vorm van typekeuring voor vuurwerk (o.a. België, Duitsland en Groot-Brittanië). Nergens is echter nog sprake van een integrale benadering. Hoe wenselijk het ook zou zijn, dat er in internationaal verband overeenstemming wordt bereikt over integrale producteisen voor vuurwerk, de kans dat dit binnen een termijn van enkele jaren lukt, is zeer klein. Daarom zou het niet verstandig zijn met de ontwikkeling en invoering van een typekeuringssysteem te wachten totdat in internationaal verband overeenstemming bestaat over integrale producteisen. Een initiatief vanuit Nederland om te komen tot een typekeuringssysteem op basis van integrale eisen, zou wellicht wel een stimulans of een voorbeeld voor andere landen kunnen zijn. Invoering van een typekeuringssysteem in Nederland zou kunnen worden opgevat als een inbreuk op het binnen de EU geldende beginsel van het vrije verkeer van goederen. Voor een dergelijke inbreuk biedt het EG-Verdrag in beginsel ruimte, indien het een onderwerp betreft dat nog niet is geharmoniseerd en het belang van de gezondheid van de mens of de bescherming van het milieu dit rechtvaardigt. Er heeft in dit geval wel harmonisatie plaatsgevonden in de vorm van richtlijnen met betrekking tot rail- en wegvervoer en vervoer over de Europese binnenwateren. Deze richtlijnen laten de Lidstaten echter ruimte voor het stellen van eisen aan de te vervoeren producten in het belang van o.a. de bescherming van het milieu. Voor het overige zijn er op Europees niveau geen regels gesteld. Van de (beperkte) ruimte die het EG-Verdrag biedt, zou dan ook, zo meent de Landelijke werkgroep Vuurwerk, in dit geval gebruik moeten worden gemaakt in het belang van de bescherming van mens en milieu. De noodzaak van een nationale regeling lijkt in dit geval te kunnen worden gerechtvaardigd, zeker ook gezien de hoge bevolkingsdichtheid in ons land. Ook het ADR laat de aangesloten landen ruimte om regels te stellen aan het binnenbrengen van gevaarlijke goederen op zijn grondgebied om andere redenen dan de vervoersveiligheid. Uit een oogpunt van doelmatigheid en eenduidigheid is het van groot belang dat bij het ontwikkelen van een typekeuringsysteem zoveel mogelijk gebruik wordt gemaakt van en aansluiting wordt gezocht bij wat er op dit gebied in andere landen bestaat (o.a. België, Duitsland en Engeland). Dit vereist o.a. een literatuurstudie van wat internationaal beschikbaar is (Duitsland (BAM), UK (HSE), België, Frankrijk (CELERC) Verenigde Staten, etc). Ook zouden mogelijkheden voor samenwerking met omringende landen (o.a. België, Duitsland) moeten worden nagegaan. Zo kan de internationale acceptatie worden vergroot.

8 Mogelijke aanpak Voor het ontwikkelen zou kunnen worden gedacht aan de instelling van een commissie, bijgestaan door een technisch bureau. Gezien de internationale dimensie van vuurwerk zou ook kunnen worden gedacht aan de mogelijkheid om de OESO in te schakelen bij het ontwikkelen van integrale producteisen. Deze internationale instelling heeft op het gebied van gevaarlijke stoffen in het verleden vergelijkbare activiteiten verricht. Hiermee zou de kans dat er de komende jaren binnen Europa overeenstemming ontstaat over de eisen aan consumentenvuurwerk en professioneel vuurwerk, gelet op alle risico’s voor mens en milieu gedurende de hele levenscyclus, wellicht worden vergroot.

50




Colofon Uitgave Landelijke Overleg Milieuhandhaving LOM-Secretariaat Koningskade 40 2596 AA Den Haag Tel. 070-35 19 705 E-mail [email protected] Deze interventiestrategie is op te vragen bij het LOM-Secretariaat Drukwerkproductie GBS prepress, Rijswijk Oplage 1.500 exemplaren Juli 2005

LOM 2005

1

Interventiestrategie Verboden consumentenvuurwerk

Recommend Documents