Interne notitie over asiel en migratie CDA Commissie Buitenland

Interne notitie over asiel en migratie CDA Commissie Buitenland _____________________________________________________________________________ 15 september 2015

Deze notie start met de opsomming van de belangrijkste conclusies welke gevormd zijn na uitvoerig debat in de CDA Commissie buitenland over de actuele vluchtelingen problematiek. Voorts wordt per aanbevelingspunt uitvoerig beargumenteerd waarom de Commissie tot deze conclusies is gekomen. Hiermee wil de Commissie de leesbaarheid van dit stuk en de mogelijkheid om de argumenten in politiek debat te gebruiken vereenvoudigen.

De CDA Commissie Buitenland doet de volgende aanbevelingen aan haar Partij, de Fractie in de Tweede kamer en de Delegatie in het Europees parlement: 1. Ondanks de soms dramatische beelden is de asielsituatie in Europa en Nederland op dit moment niet onbeheersbaar. Het is belangrijk een nuchtere kijk te houden en, ter ondersteuning van het bestaande publieke draagvlak, de positieve waarde van asiel voor “echte” vluchtelingen en hun ​ potentiële bijdragen aan de samenleving duidelijk te benadrukken​ . Op dit moment is het medeleven onder de bevolking groot, maar bestaat ook bezorgdheid; 2. Gezien de situatie in Syrië is het realistisch het huidige Nederlandse beleid van verlening van een verblijfsvergunning van vijf jaar in stand te houden en ​ bescherming niet tijdelijker te maken​ ; 3. Afgezien van problemen op de korte termijn (opvang, procedures) zal een aanhoudende instroom van aanzienlijke omvang, zeker bij afwezigheid van een evenwichtige spreiding, vooral op de middellange termijn (wonen, werk, voorzieningen) en lange termijn (integratie, stabiliteit) naar verwachting ernstige problemen veroorzaken. Ook ter voorkoming van een omslag in de publieke solidariteit, ​ heeft Europa belang bij een beperking van de huidige instroom van vluchtelingen en illegale arbeidsmigranten​ ; 4. Het zou te ​ betreuren zijn als het kabinet de toenemende kosten van​ asielopvang uit het ​ budget voor ontwikkelingssamenwerking blijft bekostigen​ , te meer omdat juist OS kan worden ingezet om oorzaken van migratie weg te nemen; 5. Er is een duidelijke noodzaak om de ​ bescherming van burgers in gewapende conflicten te verbeteren​ . Het verdient benadrukt te worden als een zelfstandig humanitair doel, maar zou ook kunnen bijdragen aan minder vluchtelingen; 6. De ​ bescherming van burgers in “veilige gebieden​ ” is in het verleden in een aantal situaties weinig succesvol gebleken. Ook in noord Syrië zou aan een aantal voorwaarden moeten worden voldaan om de risico’s verbonden aan een dergelijk ingrijpen te verminderen, maar is de kans op effectieve bescherming in een gebied van leefbare omvang en in het vooruitzicht van een politieke oplossing waarschijnlijk klein; 7. De instroom van vluchtelingen naar de EU zou ook volgens de VN verminderd kunnen worden door gerichte maatregelen ter verbetering van ​ de opvang in landen in de regio​ . Een groot deel van de 4 miljoen vluchtelingen rond Syrië leeft inmiddels onder de armoedegrens

2    en niet in kampen. Het regionale VN/NGO opvangplan is slechts voor 33% gefinancierd. Het is urgent de belangrijkste, specifieke pushfactors die vluchtelingen doen vertrekken richting Europa in kaart te brengen, zoals het verlagen van maandelijkse toelages en het ontbreken van toegang to de arbeidsmarkt; 8. Het ​ onderscheid tussen vluchtelingen en arbeidsmigranten​ dient benadrukt en beter gehandhaafd te worden. Het EU percentage dat na een definitieve afwijzing vrijwillig of gedwongen vertrekt is relatief laag (39.2% in 2013). De EU dient zich op politiek niveau sterker te maken voor bindende afspraken met landen van herkomst over terugname, en voor een actieve uitzettingspolitiek van mensen die weigeren te vetrekken; 9. Opties voor de ​ onderschepping en ombuiging van schepen op de Middellandse Zee​ met vooral arbeidsmigranten dienen opnieuw onderzocht te worden, om een duidelijk signaal te geven dat de EU illegale arbeidsmigratie wil tegengaan. Alleen als er mensen tussen zitten die mogelijk vluchteling zijn, dienen deze toegang te krijgen tot de asielprocedure in de EU; 10. Restrictieve maatregelen tegen illegale arbeidsmigratie ​ hebben waarschijnlijk meer kans van slagen, en zullen ook voor landen van herkomst acceptabeler zijn, indien zij geflankeerd worden door mogelijkheden van legale arbeidsmigratie. De te verwachten economische behoefte aan arbeidsmigranten – niet slechts van kennismigranten – dient per bedrijfstak en per land geïnventariseerd te worden, opdat de EU zo spoedig mogelijk met de lidstaten een betekenisvol migratieprogramma kan ontwikkelen; 11. Er zijn ​ duidelijkere maatregelen nodig om de hoge instroom van kansloze asielzoekers uit de Balkan te voorkomen​ , zowel in de landen van herkomst als met behulp van maatregelen in de landen van bestemming. De vaststelling van een uniforme EU lijst van veilige landen is hiervoor niet voldoende; ook de praktijk van lidstaten dient geharmoniseerd te worden; 12. Een ​ evenwichtige spreiding van alle asielzoekers in de EU​ zou een grote stap voorwaarts zijn, maar heeft nog vele haken en ogen. Het wordt een uitdaging voor het aanstaande EU voorzitterschap van Nederland dit gestalte te geven op een manier die werkbaar is en harmonisatie dichterbij brengt. Effectief Europees asielbeleid is niet alleen afhankelijk van spreiding, maar ook van effectieve harmonisering van asielbeslissingen en rechten; 13. Voor Nederland is relevant dat in de verdeelsleutel van een toekomstig spreidingsprogramma naast andere criteria niet alleen de bevolkingsomvang maar ook de bevolkingsdichtheid meetelt​ . Naast spreiding over lidstaten is meer aandacht nodig voor spreiding naar leeglopende regio’s in de EU, o.m. naar het voorbeeld van Canada; 14. Het kabinetsplan van ​ verplichte asielprocedures vanuit aanmeldcentra in regio’s van herkomst roept vele vragen op​ . Georganiseerde hervestigingsprogramma’s van vluchtelingen in derde landen kunnen een realistischer alternatief zijn voor de spontane komst van asielzoekers en hebben humanitaire en andere voordelen. Ze zullen echter niet voorkomen dat mensen in nood zelf het initiatief blijven nemen om Europa te bereiken.

Leon Frissen Voorzitter CDA Commissie Buitenland

3   

Inleiding Dit jaar is het aantal asielverzoeken in Europa exponentieel gestegen. In vele Europese landen, met Duitsland voorop, hebben indringende beelden van wanhopige mensen een golf van publieke sympathie teweeggebracht, maar er zijn ook voorbeelden van agressief gedrag en spanningen geweest. Ofschoon de Europese Commissie voorstellen heeft gepresenteerd voor de herverdeling van 120.000 asielzoekers, blijft er onenigheid binnen de EU over de juiste aanpak. De onenigheid bestaat inmiddels niet alleen tussen Noordwest Europa (met onderlinge verschillen) en de zuidelijke lidstaten maar nu ook duidelijk met Oost Europa. In toenemende mate nemen lidstaten eenzijdige maatregelen, inclusief het bouwen van muren (Hongarije, Bulgarije) en de herinvoering van grenscontroles. Naast de publieke compassie wekt deze situatie bij velen de indruk dat Europa “overspoeld” wordt en nationale overheden in een verdeelde EU machteloos toekijken of aan symptoombestrijding doen. De kans is reëel dat deze gevoelens van bezorgdheid, angst en frustratie verdere voeding geven aan negatief populistische stromingen - tegen de politiek, overheid en EU. Vooral dankzij bondskanselier Merkel biedt de huidige politieke urgentie na jaren van stagnatie en marginale maatregelen kansen voor doortastend beleid, dat verder gaat dan de moeizame harmonisatie van nationale asielregels. Dit is ook van groot belang voor het Nederlandse EU voorzitterschap per 1 januari 2016. De nood is hoog, want de verwachting is dat de “gemengde” migratiedruk (vluchtelingenstromen en arbeidsmigranten) niet alleen vanuit het Midden-Oosten maar ook vanuit Afrika voorlopig zal aanhouden. Deze notitie beoogt richting te geven aan een aantal samenhangende aspecten van het asiel- en migratiebeleid. Maatregelen tegen mensensmokkelaars blijven in dit document buiten beschouwing. Achtereenvolgens worden de volgende thema’s behandeld: ● ● ● ● ● ● ● ● ● ● ●

Een nuchtere kijk; de Nederlandse situatie Een positieve benadering als uitgangspunt Belang bij beperking van de instroom naar de EU Oorzaken van noodgedwongen migratie aanpakken Bescherming van burgers aan de rand van conflictgebieden – beschermde zones? Gerichte maatregelen voor opvang en perspectieven in de regio van herkomst Onderscheid tussen vluchtelingen en arbeidsmigranten beter handhaven Ombuigen van illegale arbeidsmigratie via de Middellandse Zee en verruimen van legale migratie Oneigenlijk gebruik van asielprocedures voorkomen Spreiding van asielzoekers in Europa en meer harmonisatie Aanmeldcentra buiten Europa en hervestiging: alternatieven voor spontane instroom?

1) Een nuchtere kijk; de huidige Nederlandse situatie In 2014 werden in de EU, plus Noorwegen en Zwitserland, 660.000 asielverzoeken ingediend, een stijging van 37% ten opzichte van 2013. Gedurende de eerste vijf maanden van 2015 steeg het aantal met 68%, en mocht deze trend doorzetten (een afzwakking tijdens het koude seizoen komt echter vaak voor), dan zou het totaal voor 2015 de 1 miljoen overstijgen. In 2014 lag het totale beschermingspercentage volgens de EASO op 47%.

4    Ofschoon de aantallen groot zijn, is niet te staven dat Europa “door een tsunami overspoeld” wordt en de komst van meer dan 1 miljoen mensen op de korte of langere termijn niet aan zou kunnen. Europa’s geografische ruimte, bevolkingsdichtheid en welvaartsniveau duiden alle op een groot absorptievermogen, nog afgezien van de behoefte aan arbeid in bepaalde sectoren. Problematischer lijkt de chaotische en vaak gevaarlijke manier waarop mensen komen en hun concentratie in bepaalde delen van Europa, met name het noordwestelijke deel. Ook in Nederland is de instroom van asielzoekers op dit moment niet onbeheersbaar. Weliswaar is hun aantal gestegen van 15.000 in 2010 naar 26.000 in 2014, maar dit is nog altijd aanzienlijk lager dan de pieken van 52.000 in 1994 en 43.000 in 2001. Ofschoon er lokaal soms gemord wordt over de opening van een nieuw asielzoekerscentrum, blijft het ook in Nederland mogelijk extra opvangcapaciteit te creëren. Een grotere uitdaging is de vertraagde doorstroom van erkende vluchtelingen naar huurwoningen, omdat er onvoldoende voorraad is. Dit leidt ook tot mogelijke achterstelling en langere wachttijden voor al langer wachtende gegadigden – hetgeen vermeden dient te worden. Gespreid wonen in bestaande wijken bevordert de kans op integratie van erkende vluchtelingen en is daarom van groot belang. Indien onvermijdelijk, zijn fatsoenlijke alternatieve woonvormen of tijdelijke tussenoplossingen misschien mogelijk. Asielprocedures zullen zorgvuldig moeten screenen op mensen die zich mogelijk schuldig hebben gemaakt aan oorlogsmisdrijven in het Syrische conflict of een ernstig veiligheidsrisico vormen. De vraag is of beleidsmatig al meteen moet worden ingezet op integratie in het asielland. Bosnische en andere vluchtelingen uit voormalig Joegoslavië werden destijds niet meteen als vluchteling erkend en ontvingen in verscheidene EU landen, waaronder Nederland, als “ontheemden” eerst een verblijfsvergunning van beperkte duur. De achtergrond hiervan is dat aanvankelijk de hoop bestond dat de crisis niet lang zou duren, ook omdat er al snel een proces van internationale politieke bemiddeling op gang kwam. In het geval van Syrië ontbreekt echter perspectief op een oplossing binnen afzienbare tijd. Bovendien krijgen erkende vluchtelingen in Nederland niet meteen een verblijfvergunning voor onbepaalde tijd, maar eerst voor 5 jaar. Vluchtelingenstatus betekent ook niet dat vrijwillige terugkeer in geval van vrede en wederopbouw niet zal plaatsvinden of bevorderd kan worden. Na de oorlog is naar verluidt 1/3 deel van de Bosnische vluchtelingen naar hun land teruggekeerd, terwijl 2/3 deel in Nederland is gebleven. Zij zijn inmiddels geïntegreerd en over het algemeen een aanwinst voor de Nederlandse samenleving.

2) Kiezen voor een positieve benadering De problemen komen in een ander licht te staan en worden minder onoplosbaar als mensen het gevoel hebben dat de EU en Nederland zich sterk maken voor vrijheid en bescherming, en dat onze samenlevingen op die basis elke uitdaging aankunnen. Solidariteit en trots zijn de beste middelen tegen gevoelens van machteloosheid en frustratie, en dienen juist door CDA politici duidelijker benoemd te worden. Bovendien blijft er in Nederland een relatief groot draagvlak voor de toelating van echte - in tegenstelling tot economische - vluchtelingen. Volgens een recent onderzoek uitgevoerd in opdracht van de Volkskrant vindt slechts een kwart van de 2000 geïnterviewden dat er minder oorlogsvluchtelingen moeten worden toegelaten (zie Volkskrant van 15 augustus 2015). Bij CDA stemmers was dit percentage met 40% overigens hoger. Volgens een groot onderzoek van

5    Nieuwsuur (9 september 2015) is de steun voor opvang van vluchtelingen inmiddels verder toegenomen. Het relatief grote draagvlak voor asiel duidt op een erkenning van de verschrikkingen van de oorlog in Syrië en van de repressie in Eritrea. Vooral het conflict in Syrië is ruimschoots in de publiciteit geweest. Bovengenoemd Volkskrant onderzoek bevestigt dat het draagvlak voor toelating groter is naarmate de kennis over achtergronden toeneemt, inclusief het feit dat het Europese aandeel zeer betrekkelijk is in verhouding tot de opvang in de regio van herkomst. Als de urgentie duidelijk wordt gemaakt, neemt de compassie toe. Bovendien leveren talrijke vluchtelingen met hun talenten waardevolle bijdragen aan de samenleving. Ofschoon de meeste vluchtelingen uit het Midden-Oosten moslim zijn, biedt de instroom voor het CDA ook de gelegenheid om opnieuw de aandacht te vestigen op de vervolging van christenen. Vanuit het perspectief van Europa als gemeenschap van waarden is de bescherming van Syriërs en Eritreeërs geen slecht maar goed nieuws. Ook het besluit van de Eurotop van 24 april 2015 om in het kader van Frontex met meer schepen te gaan patrouilleren in delen van de Middellandse Zee (na de ramp met 800 doden op 18 april) is in dit perspectief bezien een juiste keuze geweest. Ofschoon er nog steeds schepen vergaan, zijn vele mensenlevens gered. Er is bovendien geen bewijs voor de stelling dat de reddingsoperaties een aanzuigende werking hebben.

3) Belang bij beperking van de instroom Dit alles betekent niet dat de huidige toestroom niet zorgwekkend is. Problemen op de korte termijn (opvang en procedures) zijn in een aantal landen al fors, maar beduidend minder groot dan de te verwachte uitdagingen op de middellange termijn (wonen, werk, voorzieningen) en lange termijn (sociale integratie, een wij-gevoel in de samenleving, stabiliteit). Ook recente opiniepeilingen laten naast medeleven grote bezorgdheid zien. In ontwikkelingslanden zijn de aantallen vaak beduidend groter en de middelen van opvang aanzienlijk minder. Daar staat tegenover dat, anders dan in de meeste ontwikkelingslanden, asielzoekers in de EU een individuele procedure ingaan en, bij honorering van het asielverzoek, per gezinsunit aanspraak kunnen maken op duurzame huisvesting en formele sociale voorzieningen. Als de toestroom in de EU qua omvang - en zeker bij een voortdurende onevenwichtige spreiding - ook de volgende jaren aan zou houden, zal zelfs in de meest welvarende economieën, zoals Duitsland, de druk op de woningmarkt, werkgelegenheid en sociale voorzieningen naar verwachting te groot worden. De goodwill van een meerderheid van de bevolking kan op korte termijn of langzaam omslaan. De kans dat de weerstand tegen de reeds snelle culturele transformatie van de samenleving toe zal nemen of zelfs uit de hand zal lopen, is aanwezig (ook al zijn er verschillen tussen de lidstaten). Europa heeft dan ook baat bij a) het beperken en, waar mogelijk, kanaliseren en spreiden van vluchtelingenstromen en bij b) het actief tegengaan van illegale arbeidsmigratie. Een deels georganiseerde overname van vluchtelingen en legale arbeidsmigratieprogramma’s kunnen hieraan bijdragen. Deze thema’s worden in het hiernavolgende uitgewerkt.

4) Directe en indirecte oorzaken van noodgedwongen migratie aanpakken

6    62 Miljoen mensen zijn op de vlucht voor vervolging, ernstige mensenrechtenschendingen en/of oorlogsgeweld. Het aantal mensen dat probeert te ontsnappen aan armoede (vooral in Afrika en zuid Azië) en elders op zoek gaat naar werk is waarschijnlijk veel groter. Meer in het algemeen neemt de mobiliteit van mensen snel toe. Niet alles is overigens negatief, want in vele landen wordt armoede teruggedrongen ook al wordt de kloof tussen arm en rijk breder. Het gaat het bestek van deze notitie te buiten om de mogelijkheden en beperkingen te bespreken van de instrumenten waarmee de directe of indirecte oorzaken van noodgedwongen migratie effectief kunnen worden bestreden. Zoals bekend, beslaan ze een breed terrein van het actief stimuleren van vredesbesprekingen, opbouwmissies en gewapende interventies tot het bevorderen van mensenrechten en goed bestuur, armoedebestrijding en economische activiteit. Voor vluchtelingen komt veiligheid altijd op de eerste plaats. Sommige veiligheidsinstrumenten impliceren grote risico’s, zoals in het geval van militair ingrijpen in Syrië. Andere instrumenten, zoals goed bestuur en armoedebestrijding, betreffen vaak werk van de lange adem. Het zou nuttig zijn te proberen hun effect op de migratiedruk meer gericht in kaart te brengen. Deze notitie maakt een pleidooi voor initiatieven die, al of niet in samenwerking met Nederlandse bedrijven, tastbaar zullen bijdragen aan het scheppen van werkgelegenheid in gebieden van waaruit veel illegale arbeidsmigratie plaatsvindt. Zo heeft een alliantie van Nederlandse NGOs die hun sporen hebben verdiend op het vlak van inclusieve economische ontwikkeling, ondernemerschap en jongeren in kansarme landen, onlangs de Dutch Youth Employability Alliance opgericht. Juist omdat het budget voor ontwikkelingssamenwerking hard nodig is om oorzaken van onvrijwillige migratie aan te pakken, zou het te betreuren zijn als de regering de sterk toenemende kosten van opvang van asielzoekers uit dit budget blijft bekostigen. Wat betreft vluchtelingen, is het misschien mogelijk de grote uitstroom van jonge Eritreeërs minder nodig te maken. Zij ontvluchten een dictatoriaal systeem, zoals onlangs geanalyseerd door een VN commission of inquiry, maar meer in het bijzonder een harde dienstplicht van onbepaalde duur in verband met de voortdurende spanning met buurland Ethiopië. Asielverlening aan deze mensen wordt in EU lidstaten vooral gebaseerd op het risico van zware bestraffing voor dienstweigering en het illegaal verlaten van het land (zgn Republiekvlucht). Internationale initiatieven, zoals recentelijk door een hoge Noorse delegatie, om de Eritrese regering te bewegen deze vluchtoorzaken weg te nemen zouden geïntensiveerd moeten worden. Als er verifieerbare garanties komen, zal het in de toekomst niet meer nodig zijn jonge Eritrese mannen en vrouwen vrijwel automatisch asiel te verlenen, maar zal een meer individuele toetsing van gevaar voor vervolging passend zijn. Dit kan zeer wel leiden tot een matiging van de instroom in Europa.

5) Beschermen van burgers in of aan de rand van conflictgebieden: beschermde zones ? Als mensen dichtbij huis beter beschermd en geholpen worden, zouden er minder interne en externe vluchtelingen zijn. Het recht op leven dient echter, zeker voor een partij als het CDA, ook op zich zelf te staan, en het zou dan ook gepast zijn uit te gaan van de noodzaak dit recht te beschermen als een zelfstandig doel, niet in de eerste plaats als een middel om asielverlening te voorkomen.

7    Humanitaire hulp en daden van bescherming komen reeds miljoenen mensen in conflictgebieden ten goede, die anders hun land zouden ontvluchten. In de Syrië crisis is bv. het aantal binnenlandse ontheemden (7.2 miljoen IDPs) dat overleeft op humanitaire hulp beduidend groter dan het aantal vluchtelingen in de buurlanden. Het is dus van het grootste belang dat humanitaire organisaties toegang kunnen verkrijgen tot de civiele bevolking (vaak problematisch, ook in Syrië) en financieel en diplomatiek ondersteund worden. Om het kort door de bocht uit te drukken: hoe meer steun aan IDPs, hoe minder vluchtelingen. Fysieke bescherming van burgers is mogelijk door de oorzaak van aanvallen te elimineren. De luchtaanvallen op militaire doelen in Kosovo in 1999 en in Libië in 2011 waren zeldzame voorbeelden van geslaagde beschermingsacties, die daarna echter zijn gevolgd door een periode van geweld en politieke instabiliteit. Ook de VS interventie in Iraq vanaf 2003 bevestigt de noodzaak de potentiële consequenties van ingrijpen vooraf goed in kaart te brengen. Het beginsel “do no harm” dient eveneens te gelden voor ingrijpen met een humanitair oogmerk. Het internationale humanitaire recht kent de mogelijkheid van bescherming van burgers in de vorm van specifieke locaties of beschermde zones. Deze zijn altijd gebaseerd op overeenstemming tussen de strijdende partijen en demilitarisering van deze zones. Bij gebreke hiervan wordt effectieve bescherming met externe militaire middelen zeer moeilijk, met name indien de desbetreffende “protected zone or area” voor de strijdende partijen van strategisch of politiek belang is (zoals destijds Srebrenica).1 Voor de situatie in Syrië is het voorbeeld van de no fly zone relevant die in 1991 door een internationale coalitie werd ingesteld aan de Iraakse kant van de grens met Turkije om zo’n 450.000 Irakese vluchtelingen te beschermen die via de bergen probeerden Turkije te bereiken. Mogelijk met dit precedent in gedachten heeft Turkije al in een vroeg stadium van de Syrië crisis de instelling van een veiligheidszone in noord Syrië bepleit. De situatie aldaar is echter uiterst gecompliceerd en niet goed te vergelijken met Irak in 1991 waar de VS het leger van Saddam Hussein grotendeels hadden verslagen. Directe militaire bemoeienis van Turkije zelf zou een casus belli zijn voor Damascus en de in grote delen van noord Syrië opererende Koerden. Maar ook de instelling van een veilige zone door internationale troepen zou zeer risicovol zijn. Om de risico’s te verminderen, en om internationaal-rechtelijke redenen, zou de Syrische regering moeten instemmen (althans geen veto uitspreken) en zou idealiter de VN Veiligheidsraad een uitdrukkelijk mandaat moeten verlenen. Er zou tenminste een proces van politieke bemiddeling op gang moeten zijn gekomen dat uitzicht biedt op een zone van tijdelijke aard. De zone zou voor de bewoners voldoende bewegingsvrijheid moeten verschaffen, inclusief richting Turkije indien nodig, en gemakkelijk via Turkije bevoorraad moeten kunnen worden. Militaire experts zouden echter eerst moeten beoordelen of het überhaupt mogelijk is om in een leefbaar gebied van zekere omvang effectieve veiligheid te bieden tegen IS en andere terroristische groepen.

 ​ Er zijn een aantal voorbeelden geweest van beschermde locaties of gebieden, die helaas alle problematisch waren.  Na de genocide in Rwanda beschermden VN vredestroepen, op basis van een mandaat van de Veiligheidsraad,  kampen voor ontheemde hutu’s, die echter door het Rwandese leger onder de voet werden gelopen (1994/5). In oost  Bosnië faalde de bescherming van Srebrenica en andere enclaves als gevolg van een onduidelijk mandaat,  onvoldoende militaire middelen en het ontbreken van de wil bescherming af te dwingen (1994/5). In verscheidene  hedendaagse conflicten, zoals oost Congo, de Centraal­Afrikaanse Republiek en Zuid­Soedan, doen VN legerbasis  dienst als een soort safe haven – vaak zonder dat een veilige terugkeer van de aldaar beschermde burgerbevolking  mogelijk blijkt.      1

8    Westerse interventies in de islamitische wereld blijken vaak zeer problematisch te zijn, en een aanmoediging voor grotere instabiliteit en terroristische acties – inclusief in het Westen zelf. Als de instelling van een beschermde humanitaire zone ooit serieus overwogen wordt, zou nagedacht moeten worden over de inzet van een goed bewapende VN macht bestaande uit niet-Westerse en niet-Arabische troepen, mogelijk met Westerse luchtsteun in crisis situaties.

6) Gerichter inzetten op bescherming en perspectieven in de regio van herkomst De suggestie dat het VN Vluchtelingenverdrag van 1951 gedateerd zou zijn, snijdt geen hout. Dit verdrag maakt het juist mogelijk te differentiëren tussen vluchtelingen en economische migranten, en is niet meer dan een opsomming van enkele basisrechten van mensen die aan de strikte criteria van vluchtelingschap voldoen. Het verdrag ter discussie stellen lost niets op en zou het lot van miljoenen vluchtelingen over de hele wereld in gevaar brengen. In de praktijk verblijven veruit de meeste vluchtelingen reeds in hun regio van herkomst, volgens UNHCR 85%. “Opvang in de regio” is een vast onderdeel van Nederlands beleid en is door achtereenvolgende kabinetten actief ondersteund, met zowel financiële als diplomatieke middelen. Toch blijft er aanzienlijke ruimte voor betere opvang en meer oplossingen in regio’s van herkomst. Van de 4 miljoen Syriërs die in de regio (Libanon, Jordanië, Irak, Egypte en Turkije) zijn gevlucht, wordt slechts een klein deel geholpen in kampen. In Turkije gaat het bijv om 230.000 mensen op een totaal van 1.9 miljoen geregistreerde vluchtelingen. Alle anderen moeten zelf onderdak regelen. De VN waarschuwen al geruime tijd dat de meeste mensen al lang door hun spaargeld heen zijn en onder de armoedegrens leven (gemiddeld 3,5 USD per dag in Jordanië en Libanon). Toch is het regionale opvangplan (VN en NGOs) op dit moment slechts voor 33% gefinancierd en zijn internationale organisaties genoodzaakt hun hulpprogramma’s waaronder een kleine, maandelijkse toelage per gezin verder terug te schroeven. Het is onder deze omstandigheden niet verwonderlijk dat vluchtelingen verder trekken richting Europa of de regio zelfs meteen overslaan. Het zou in samenspraak met hulporganisaties en op basis van informatie van vluchtelingen zelf niet moeilijk moeten zijn om op korte termijn de belangrijkste “push factors”, die tot deze zgn “irregular secondary movements” leiden, in kaart te brengen en met gerichte maatregelen te matigen. Dat hoeft niet altijd meer geld te kosten. Soms betreft het beleidskwesties, zoals toegang tot registratie, de verlenging van verblijfsdocumenten of lokaal onderwijs. Toegang, zelfs op tijdelijke basis, tot de arbeidsmarkt zou in een land als Turkije een groot verschil maken en Syrische vluchtelingen aldaar meer perspectief bieden – ook al hebben zij daar formeel geen vluchtelingenstatus.

7) Onderscheid tussen vluchtelingen en arbeidsmigranten benadrukken en beter handhaven Het eerder genoemde beschermingspercentage in de EU van 47% is betrekkelijk hoog, als gevolg van de komst van “echte” vluchtelingen uit Syrië, Eritrea en een aantal andere gebieden (Somalië, Soedan). De andere 53% bestaat voor een deel uit mensen die zelf denken vluchteling te zijn, bijv een repressief politiek systeem verlaten, maar niet beantwoorden aan de stringente Europese asielregels. Een tweede deel van hen die worden afgewezen, bestaat echter uit mensen die uit economische motieven naar Europa komen. Het betreft in feite arbeidsmigranten die niet in de

9    asielprocedure thuishoren. Vele migranten verdwijnen overigens meteen in de illegaliteit en vragen geen asiel aan. Ook vluchtelingen kunnen voor een deel economische motieven hebben, bijv wanneer zij vanuit een land van eerste opvang verder trekken naar Europa op zoek naar toekomstperspectief. Maar hun oorspronkelijke vlucht voor vervolging en geweld in hun eigen land blijft hen in juridische zin onderscheiden van arbeidsmigranten. Sommige wetenschappers en opinion makers, zoals The Economist, menen dat het verstandiger zou zijn economische migratie zoveel mogelijk te liberaliseren. In deze visie zou de economie (de vraag naar arbeid) zelf bepalen of arbeidsmigranten komen, blijven of terug naar huis gaan. Daarbij wordt als een belangrijk argument aangevoerd dat bij het huidige restrictieve beleid migranten ook bij economische tegenspoed blijven omdat ze anders geen recht hebben om in een later stadium naar hun migratieland terug te keren. Voor een dergelijk open grenzen beleid ontbreekt op dit moment echter elke steun in de samenleving. Het zou waarschijnlijk een enorme toestroom uitlokken en leiden tot een veel permanenter verblijf dan zuiver economische factoren zouden rechtvaardigen. De discussie moet niet in de eerste plaats gaan over beleid op grond waarvan migranten wel of niet naar huis terugkeren maar over de vraag of ze hier wel of niet nodig zijn. Het noodzakelijke onderscheid tussen vluchtelingen en arbeidsmigranten houdt ook in dat afgewezen asielzoekers die niet aan de criteria van vluchtelingschap voldoen consequenter zullen moeten worden verwijderd, indien vertrek op vrijwillige basis niet plaatsvindt. Zoals de Europese Commissie opmerkt in haar recente Agenda voor Migratie (13 mei 2015), spelen smokkelaars in op het feit dat na een afwijzing in EU lidstaten de kans op voortgezet verblijf groter is dan het risico van uitzetting (gemiddeld 39.2% in 2013). In Nederland is het aantal aantoonbaar vertrokken vreemdelingen (zelfstandig en gedwongen) gedaald van 11.780 in 2010 tot 8.510 in 2014. Het komt voor dat mensen niet meewerken aan hun vertrek, maar een minstens zo groot probleem is het gebrek aan medewerking van landen van herkomst. De EU dient zich veel sterker te maken, op het hoogste politieke niveau, om deze medewerking in bindende afspraken vast te leggen. Tevens dient Frontex zo spoedig mogelijk in staat te worden gesteld om uitzettingsvluchten uit de EU te organiseren. Nu zijn de lidstaten op zichzelf en soms op elkaar aangewezen. Dat de EU op een waardige manier mensen uitzet die na een eerlijke procedure geen recht op verblijf hebben en weigeren vrijwillig te vertrekken, is belangrijk als signaal en bevordert het maatschappelijke draagvlak.

8) Verminderen van illegale arbeidsmigratie via de Middellandse Zee en verruimen van legale migratie Ofschoon de Balkan route vanuit Turkije en Griekenland de afgelopen weken belangrijker is geworden dan de gevaarlijke oversteek van de Middellandse Zee, zal de migratiedruk vanuit Afrika naar verwachting op termijn alleen maar toenemen. Economische migratie van jonge mannen uit met name West-Afrika (o.m. Ghana, Nigeria, Ivoorkust, Mali, Niger) is een overlevingsstrategie geworden, niet alleen voor hun eigen gezin maar voor hele dorpsgemeenschappen in vooral rurale gebieden.

10    Deze toestroom leidt tot illegaal verblijf, misbruik van asielprocedures en een ondermijning van het publieke draagvlak voor asiel en verblijf van legale migranten in Europa. Het zou een verschil kunnen maken als Europese landen in samenwerking met het bedrijfsleven gerichte initiatieven (quota, selectiemissies van bedrijven) nemen om, aansluitend bij concrete behoeftes aan arbeid, de legale, circulaire instroom van arbeidsmigranten uit partnerlanden mogelijk te maken. Daarbij zou het niet alleen om kennismigranten moeten gaan, waar de Europese Commissie in haar Agenda voor Migratie vooralsnog de nadruk op legt. Volgens dit document zal zonder migratie de EU’s werkzame bevolking door toedoen van vergrijzing met 17.5 miljoen mensen afnemen gedurende de komende tien jaar. Teneinde ook in het migratiedossier specifiek beleid te ontwikkelen, lijkt het noodzakelijk te proberen het bestaande en te verwachten aanbod aan werk per bedrijfssector per lidstaat in kaart te brengen. Tegelijkertijd is het echter van essentieel belang dat een duidelijk signaal wordt afgegeven aan smokkelaars en migranten zelf dat de EU een einde wil maken aan de illegale en levensgevaarlijke migratie via de Middellandse Zee. Een te onderzoeken optie zou zijn migranten op zee te onderscheppen voordat zij Europees grondgebied bereiken en hun route om te buigen naar Tunesië of Marokko. Met het gewicht van de EU, in het bijzonder Frankrijk en Italië, is het wellicht mogelijk met deze landen afspraken te maken mits de problemen niet op hen worden afgeschoven. Na aankomst in tijdelijke, open en fatsoenlijke opvangcentra identificeren EU ambtenaren op basis van profielen van herkomst wie mogelijk/waarschijnlijk voor asiel in Europa in aanmerking komt. Deze categorie wordt overgebracht naar Europa voor een volledige beoordeling van het asielverzoek – hetgeen een groot verschil is met de bedenkelijke “offshore processing” overeenkomsten die Australië sloot met Nauru en Papua Nieuw Guinea. Alle anderen krijgen via programma’s van de IOM (International Organization for Migration) hulp bij terugkeer naar hun eigen land. Legale mogelijkheden van toegang tot de arbeidsmarkt in Europa maken een dergelijk aanpak van illegale migratie waarschijnlijk een stuk acceptabeler – ook in de ogen van Afrikaanse landen.

9) Ook ander oneigenlijk gebruik van asielprocedures voorkomen: aanvragen uit de Balkan Een aanzienlijk percentage van het totale aantal asielverzoeken (29%) in de EU wordt ingediend door mensen uit Albanië, Servië, Fyrom en vooral Kosovo, die op zoek zijn naar werk en betere leefomstandigheden. Dit is niet acceptabel, ook al gaat het vaak om Roma die in beroerde of discriminatoire omstandigheden leven. Omdat de noodzaak van bescherming niet geheel valt uit te sluiten (in 2014 werd 4.8% erkend), blijkt het ook weer niet mogelijk de aanvragen terzijde te leggen en deze mensen op voorhand van elke vorm van opvang of hulp uit te sluiten. Verscheidene Europese landen, waaronder Nederland, versnellen de afhandeling door lijsten van “veilige landen van herkomst” te hanteren, waarbij in beginsel een (weerlegbare) afwijzing volgt. Deze lijsten verschillen echter en ook de uitvoering is niet uniform. Het is belangrijk dat de EU zo spoedig mogelijk en met zoveel mogelijk publiciteit een gemeenschappelijke lijst afkondigt. Uitzettingsvluchten, lokale media campagnes en andere gerichte maatregelen, met name tegen busondernemingen en smokkelaars, moeten helpen de huidige exodus aan de bron tegen te gaan.

10) Spreiding van asielzoekers in Europa en meer harmonisatie

11    Ruim 70% van alle asielverzoeken wordt behandeld in zes landen van Noordwest Europa. De meesten arriveren echter in Zuid-Europese landen, hetgeen volgens het Dublin verdrag deze landen verantwoordelijk maakt voor de asielprocedure. De gebrekkige registratie van asielzoekers in sommige zuidelijke landen of andere vormen van aanmoediging om snel door te reizen, zoals uitzettingsbevelen in Griekenland, bevestigen het beeld dat Dublin niet of in ieder geval onvoldoende functioneert. Inmiddels hebben enkele landen, waaronder Duitsland, in verband met de huidige toestroom aangekondigd geen asielzoekers te zullen terugsturen naar het land van binnenkomst. Landen aan de zuidoostgrens worden geconfronteerd met crisissituaties (redding op zee, grote toestroom, noodopvang), maar bestemmingslanden zoals Nederland kampen met langdurige opvang, procedures en integratieproblemen. Als tegemoetkoming aan Italië, Griekenland en inmiddels ook Hongarije heeft de Europese Commissie baanbrekende voorstellen gedaan voor een verplichte herverdeling van asielzoekers over de lidstaten van de EU (eerste 40.000, op 9 september 120.000). Ofschoon met name Frankrijk en Duitsland de verplichte deelname onderschrijven (vooral sinds dramatische tv beelden en de prognose van mogelijk 800.000 asielverzoeken in Duitsland over 2015), is er oppositie in verscheidene landen, met name in Oost Europa. Volgens de verdeelsleutel van de Europese Commissie (gebaseerd op bevolkingsomvang (40%), BNP (40%), aantal asielverzoeken over 4 jaar (10%), werkloosheid (10%) dient Nederland in totaal ruim 9000 asielzoekers over te nemen. Niet alleen zou in een toekomstige verdeelsleutel meer gewicht moeten worden toegekend aan de spontane asielinstroom, maar ook en vooral aan bevolkingsdichtheid in plaats van louter bevolkingsomvang. Dat lijkt redelijk en is in het belang van Nederland en andere dichtbevolkte landen. Volgens het plan van de Commissie zullen asielzoekers in een aantal “aanmeldcentra” geregistreerd moeten worden. Al tijdens de Europese Raad van 25 juni 2015 was besloten tot het opzetten van “hot spots” in landen in de voorste linie voor identificatie, registratie en het afnemen van vingerafdrukken. Nederland dient de baanbrekende voorstellen te ondersteunen zonder de al lastige besluitvorming te bezwaren met moeilijk realiseerbare voorwaarden voor de lange termijn. Het aanstaande EU voorzitterschap biedt een belangrijke kans de voorstellen en besluiten uit te werken en te concretiseren. Dit wordt een grote uitdaging met politieke en juridische haken en ogen. In een meer behoudende visie, die voorlopig politiek de meest realistische lijkt, blijven individuele lidstaten verantwoordelijk voor de uiteindelijke afhandeling van de toebedeelde asielverzoeken. In een ambitieuzere aanpak vindt de toekomstige vaststelling van vluchtelingenstatus op een gecentraliseerde manier plaats, bijv door landenteams in specifieke locaties, mogelijk zelfs namens de EU. Er zijn ook tussenvormen. Een meer gecentraliseerde afhandeling verkleint de kans op verschillen in benadering en uitleg van de Europese asielwetgeving. Ofschoon lidstaten al enkele jaren met hulp van de EASO trachten hun toepassing van de regels te harmoniseren, kan het nog altijd een groot verschil maken of een Irakees bijv. asiel aanvraagt in Zweden of Hongarije. Dit blijft een ernstige handicap voor een efficiënte Europese aanpak van asiel en migratie. Verschillen in erkenningspercentages, opvang en rechten bepalen mede waarom mensen hun heil zoeken in een bepaald land en niet elders.

12    In alle gevallen zou het uitgangspunt idealiter zijn dat asielverzoeken worden behandeld alsof bescherming wordt gevraagd in de EU in plaats van in land X. Ofschoon het met het oog op succesvolle integratie van belang blijft rekening te houden met taal, familiebanden e.d, zal het waarschijnlijk niet realistisch zijn de keuze van het bestemmingsland geheel over te laten aan de asielzoeker. Er is een reële kans dat als asielzoekers verplicht gespreid gaan worden, inclusief naar andere landen dan hun voorkeur, dit de aantrekkingskracht van Europa zal verminderen. Hiertegenover bestaat het risico, zeker op de korte termijn, dat asielzoekers besluiten toch naar hun land van voorkeur trekken en daar in de illegaliteit verdwijnen. Behalve spreiding over de lidstaten is meer aandacht nodig voor spreiding en vestiging in leeglopende regio’s. Naar verluidt, zijn er bijv. dorpen in Zuid Italië die grote baat ondervinden bij de komst en economische activiteit van vluchtelingen. Canada gebruikt al jaren hervestigingsprogramma’s van vluchtelingen om bepaalde streken van het land te bevolken en te revitaliseren.

11) Aanmeldcentra in regio’s van herkomst of hervestiging als alternatief voor spontane instroom? Schrijver dezes heeft in Ankara gesproken met door de VN erkende vluchtelingen uit Iraq en Iran, die al lang met behulp van smokkelaars naar Europa waren vertrokken indien ze niet de mogelijkheid hadden gehad vanuit Turkije een verzoek in te dienen tot hervestiging. Hervestigingsprogramma’s waarbij derde landen ter plekke door UNHCR voorgedragen vluchtelingen beoordelen, kunnen dus bijdragen aan het voorkomen van secundaire asielstromen, d.w.z. het vertrekken van vluchtelingen uit landen waar ze vaak in moeilijke omstandigheden verblijven. Hervestiging biedt vele voordelen, zoals een duurzame oplossing voor kwetsbare groepen en de mogelijkheid voor selecterende landen in andere gevallen rekening te houden met talenten en vakbekwaamheden. Jegens eerste opvanglanden is het een tastbare vorm van internationale samenwerking en solidariteit die goodwill creëert. De procedure kan echter ook lastig zijn en hervestiging kan in bepaalde situaties een aanzuigende werking hebben. Recentelijk heeft UNHCR voor het eerste de behoefte aan hervestigingsplaatsen vastgesteld op meer dan 1 miljoen. Nederland heeft al vele jaren een hervestigingsprogramma en de Europese Raad stemde onlangs in met het voorstel 20.000 Syrische vluchtelingen uit de regio in verschillende lidstaten op te nemen. Dit is een belangrijke ontwikkeling. Als deze operatie slaagt, is er extra reden na te denken over mogelijke accentverschuivingen in de toekomst - van de eenzijdige focus op de afhandeling van spontane asielverzoeken naar een meer georganiseerde overname. Volgens het onlangs bereikte coalitieakkoord wil de Nederlandse regering veel verder gaan door asielzoekers te verplichten asiel in Europa c.q. Nederland aan te vragen in aanmeldcentra in de regio van herkomst en de beslissing aldaar af te wachten. Mensen die spontaan naar Europa komen, zouden dan teruggestuurd worden naar het land waar het aanmeldcentrum is gevestigd. Bij dit plan is het dubieus of volledige “external processing” van grote aantallen asielzoekers eerlijk en efficiënt kan verlopen, zeker in het licht van de bestaande wetgeving en rechtspraak. De mogelijke aanzuigende werking kan tot een onwerkbare situatie leiden. Vooral waar het om grote aantallen gaat is het ook zeer de vraag of de lokale regering wil meewerken aan de terugname van mensen, die de procedure hebben genegeerd of niet hebben willen of kunnen wachten op de

13    uitkomst ervan. Een wezenlijke verruiming van hervestigingsprogramma’s lijkt een veel realistischere manier om asielstromen te beïnvloeden. Spontane en soms chaotische pogingen om de vrede, vrijheid en welvaart van Europa te bereiken zullen echter blijven bestaan. De christendemocratie dient hoe dan ook asiel als fundamentele waarde hoog te houden.

CDA Commissie Buitenland