INTERNATIONAL STANDARDS INTOSAI – ALTERNATIF RUJUKAN UNTUK MEREVISI SPKN
Muhadi Prabowo (
[email protected]) Widyaiswara Madya Sekolah Tinggi Akuntansi Negara
Abstrak – Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN) yang diterbitkan oleh BPK-RI tahun 2007 disusun dengan merujuk pada Generally Accepted Government Auditing Standards (GAGAS) yang diterbitkan oleh United States – General Accounting Office (US-GAO). Padahal BPK-RI telah menjadi anggota INTOSAI dimana INTOSAI sendiri telah menerbitkan standar pemeriksaan yang bisa diacu oleh anggota-anggotanya. Tulisan ini menjelaskan tentang International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAI) yang diterbitkan oleh INTOSAI sebagai alternatif rujukan dalam perubahan atau revisi standar pemeriksaan keuangan Negara (SPKN). Kata Kunci: audit, pemeriksaan, standar pemeriksaan, INTOSAI
Pendahuluan Sesuai dengan amanat Undang-undang Nomor 15 Tahun 204 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara dan Undangundang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan, BPK-RI harus menyusun Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN) sebagai dasar untuk melakukan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan Negara. Standar yang disusun tersebut harus mempertimbangkan standar pemeriksaan internasional agar dihasilkan standar yang diterima secara umum. Atas dasar mandat tersebut, BPK-RI menerbitkan Peraturan BPK-RI Nomor 01 Tahun 2007 tentang Standar Pemeriksaan keuangan Negara. Dalam penyusunan SPKN (2007) ini, BPK-RI menggunakan 7 (tujuh) referensi, yaitu: 1) Standar Audit Pemerintahan – Badan Pemeriksa Keuangan RI Tahun 1995. 2) Generally
Accepted
Government
Auditing
Standards
(GAGAS)
2003
Revision, United States General Accounting Office (US-GAO). 3) Standar Profesional Akuntan Publik (SPAP), 2001, Ikatan Akuntan Indonesia (IAI).
4) Auditing Standards, International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), Latest Ammendment 1995. 5) Generally Accepted Auditing Standards (GAAS), AICPA, 2002. 6) Internal Control Standards, INTOSAI, 2001. 7) Standards for the Professional Practice of Internal Auditing, SPPIA-IIA, Latest Revision December 2003. Jika kita pelajari secara seksama, maka dapat disimpulkan bahwa SPKN (2007) yang disusun oleh BPK-RI tersebut merupakan terjemahan dari Generally Accepted Government Auditing Standards (GAGAS), 2003 Revision yang diterbitkan oleh Unites States General Accounting Office (US-GAO). Hal ini tidak menyalahi peraturan perundangan karena undang-undang tidak menyebut secara spesifik standar pemeriksaan mana yang bisa dipertimbangkan dalam penyusunan SPKN. Namun demikian, penulis mengusulkan agar dalam perubahan atau revisi SPKN mendatang, BPK-RI menggunakan standar profesi yang diterbitkan oleh INTOSAI. Usulan ini didasarkan pada alasan-alasan berikut ini: 1. BPK-RI adalah anggota INTOSAI. Sebagai anggota, seharusnya BPK-RI tunduk pada aturan yang dibuat oleh organisasi yang diikutinya. 2. Standar profesi yang diterbitkan oleh INTOSAI juga bisa dikatakan sebagai standar pemeriksaan internasional yang sesuai dengan undang-undang. 3. Standar profesi yang diterbitkan oleh INTOSAI saat ini sudah komprehensif dan terstruktur sedemikian rupa sehingga kalau diperlukan revisi tidak harus merevisi seluruh standar, tetapi cukup bagian dari standar saja yang direvisi. Agar diperoleh pemahaman yang komprehensif atas standar profesi dari INTOSAI yang paling mutakhir, berikut ini penulis uraikan due process dan isi standar yang dimaksud.
Prosedur Dalam Penyusunan, Perubahan dan Penarikan ISSAI
Tujuan due process adalah untuk menjaga integritas dan ketelitian ISSAI sehingga meningkatkan keyakinan bagi para pemangku kepentingan. Dengan cara ini, maka prosedur ini: •
Mendukung profesionalisme kerja INTOSAI
•
Menjelaskan perbedaan peran, kewajiban dan tanggung jawab berbagai pihak dalam INTOSAI yang terlibat dalam proses
•
Memastikan transparansi pekerjaan yang dilakukan oleh INTOSAI
•
Memastikan akuntabilitas para pihak dalam INTOSAI yang terlibat dalam proses
INTOSAI telah menetapkan langkah-langkah yang perlu ditempuh secara cermat (due process) dalam penyusunan, perubahan dan penarikan standar tersebut yang secara ringkas dapat digambarkan sebagai berikut:
a. Proses Penyusunan Standar Proses pengembangan/penyusunan dan penerbitan standar INTOSAI harus melalui (empat) tahap berikut ini: penyusunan proposal proyek; penyusunan exposure draft, penyusunan versi yang telah diperbaiki; dan penyusunan versi final. Prosedur tersebut dapat digambarkan sebagai berikut:
Sumber: www.issai.org/media/13527/due_process_english.pdf
b. Proses Perubahan Standar Proses perubahan standar tergantung dari perubahan itu sendiri, apakah perubahan minor atau substansi.
1. Jika perubahannya minor dan perubahan tersebut tidak memerlukan perhatian anggota INTOSAI, maka perubahan tersebut dapat dilakukan dalam penjelasan pada seksi yang bersangkutan. INTOSAI juga telah menetapkan pengertian perubahan minor tersebut, yaitu: •
Perubahan yang terjadi untuk penyesuaian dengan perubahan standar pada level yang lebih tinggi dalam kerangka ISSAI.
•
Perubahan yang terjadi karena perubahan standar ISSAI yang diadopsi dari standar yang dibuat oleh penyusun standar (standard setter) lain.
•
Perubahan minor lainnya untuk menjamin konsistensi pada istilah yang digunakan pada versi Bahasa lainnya.
2. Jika perubahannya substansial, maka prosedur yang ditempuh adalah sama dengan prosedur penyusunan standar.
c. Proses Penarikan Standar Suatu standar yang telah diganti akan ditarik tanpa ada keputusan lebih lanjut apabila standar pengganti tersebut dibuat sesuai due process dan mempunyai nomor yang sama dengan standar yang digantikan.
Gambaran Umum Standar Profesi INTOSAI (International Standards of Supreme Audit Institutions) Standar profesi INTOSAI yang berlaku saat ini adalah hasil pengembangan Auditing
Standards
tahun
1998.
Auditing
Standards
tersebut
kemudian
dimutakhirkan lagi pada tahun 2001. Berdasarkan rencana strategis (strategic plan) tahun 2005 – 2009, INTOSAI memutuskan untuk menyajikan kerangka standar profesi yang termutakhirkan, sehingga INTOSAI Professional Standards Committee memutuskan untuk menggabungkan standar dan pedoman INTOSAI yang sudah ada maupun yang baru ke dalam sebuah kerangka (framework). Kerangka yang baru terdiri dari dokumen-dokumen yang telah disetujui oleh the International Congres of the Supreme Audit Institutions (INCOSAI) dengan tujuan untuk memberikan arahan bagi standar profesi yang digunakan oleh Supreme Audit
Institutions (SAIs). Kerangka baru ini membentuk hirarki dengan 4 (empat) tingkatan (level) berikut ini: 1. Level 1: Founding Principles 2. Level 2: Prerequisites for the Functioning of Supreme Audit Institutions 3. Level 3: Fundamental Auditing Principles 4. Level 4: General Auditing Guidelines Masing-masing level terdiri dari International Standars of Supreme Audit Institutions (ISSA) dan diberikan nomor dengan jumlah digit dan urutan sesuai dengan level dan urutan bahasan. Berikut ini bahasan untuk masing-masing level.
a. Level 1: Founding Principles Level 1 merupakan tingkatan tertinggi dalam kerangka standar INTOSAI dan berisi prinsip-prinsip pendiri INTOSAI atas audit pemerintahan. Level 1 ini hanya berisi satu standar yaitu: No
Kode ISSAI
1. ISSAI 1
Judul The Lima Declaration
Deklarasi Lima (The Lima Declaration) ini disahkan di kongres ke 9 INTOSAI pada Oktober 1977 di kota Lima, Peru. Deklarasi ini terdiri dari 7 bagian yang terbagi lagi atas 25 seksi (section). Secara garis besar, Deklarasi Lima mengatur tentang: 1. Tujuan audit pemerintahan yang dilakukan oleh Supreme Audit Institution (SAI), 2. Independensi organisasi SAI dengan pihak yang diauditnya 3. Hubungan antara SAI dengan dewan perwakilan rakyat dan pemerintah 4. Kewenangan SAI 5. Metode audit, staf audit dan pertukaran pengalaman internasional 6. Pelaporan hasil audit 7. Kewenangan audit SAI
Deklarasi Lima menyajikan konsep-konsep untuk mendukung kegiatan-kegiatan INTOSAI.
b. Level 2: Prerequisites for the Functioning of Supreme Audit Institutions Prasyarat-prasyarat agar institusi SAI dapat berfungsi (The Prerequisites for the Functioning of
Supreme Audit Institutions) berisi pernyataan-pernyataan
INTOSAI tentang prasyarat-prasyarat yang diperlukan agar SAI dapat berfungsi dan dapat menjalankan profesinya dengan sebaik-baiknya. Prasyarat-prasyarat tersebut meliputi prinsip-prinsip dan pedoman tentang independensi, transparansi dan akuntabilitas, kode etik dan pengendalian kualitas. Independensi SAI terhadap pihak yang diaudit, transparansi organisasi dan manajemen SAI serta peri laku staf SAI yang diatur dalam prinsip-prinsip dan pedoman di atas sangat perlu untuk memperkuat efektivitas serta keandalan hasil audit, Dengan penerbitan berbagai pernyataan tersebut, INTOSAI membantu untuk mempercepat prinsip-prinsip yang sehat bagi keefektivan fungsi audit sektor publik pada tingkat internasional. Secara lengkap, level 2 ini terdiri dari 7 (tujuh) ISSA berikut ini: No
Kode ISSAI
Judul
1. ISSAI 10
Mexico Declaration on SAI Independence
2. ISSAI 11
4. ISSAI 20 5. ISSAI 21 6. ISSAI 30
INTOSAI Guidelines and Good Practices Related to SAI Independence Value and Benefit of SAIs – Making a Difference to the Life of Citizens Principles of Transparency and Accountability Principles of Transparency – Good Practices Code of Ethics
7. ISSAI 40
Quality Control for SAIs Implementation Guide and Tools
3. ISSAI 12
c. Level 3: Fundamental Auditing Principles Prinsip-prinsip Auditing Yang Mendasar (Fundamental Auditing Principles) menyatakan esensi audit sektor publik. Level 2 ini disahkan pada kongres ke-14 INTOSAI tahun 1992 di Washington DC, Amerika Serikat. Prinsip-prinsip ini berisi
pernyataan-pernyataan oleh anggota-anggota INTOSAI atas prinsip-prinsip profesional yang diakui secara umum yang menjadi fondasi bagi audit sektor publik yang efektif dan independen. Tujuannya adalah untuk memajukan dan melindungi praktik-praktik auditing yang baik, mendukung pengembangan SAI yang efektif secara terus menerus dan menyajikan fondasi profesional untuk kerjasama internasional diantara INTOSAI dan anggota-anggotanya. Level 3 ini secara khusus berisi tentang audit pemerintahan yang terdiri dari Prinsip-prinsip Dasar, Standar Umum, Standar Pekerjaan Lapangan dan Standar Pelaporan. Prinsip-prinsip audit sektor publik tersebut dibagi dalam jenis auditnya, yaitu: Audit Keuangan (Financial Auditing), Audit Kinerja (Performance Auditing), dan Audit Ketaatan (Compliance Audit). Fundamental Auditing Principles ini lengkapnya terdiri dari: No
Kode ISSAI
Judul
1. ISSAI 100
Fundamental Principles of Public Sector Auditing
2. ISSAI 200 3. ISSAI 300
Fundamental Principles of Financial Auditing Fundamental Principles of Performance Auditing
4. ISSAI 400
Fundamental Principles of Compliance Auditing
d. Level 4: General Auditing Guidelines Level 4 ini adalah tingkat paling rendah dari kerangka standar. The Auditing Guidelines menjabarkan lebih lanjut prinsip-prinsip audit yang mendasar (the fundamental auditing principles) k edalam pedoman yang lebih spesifik, rinci dan operasional. Oleh karena itu, pedoman ini dapat digunakan sebagai dasar untuk melaksanakan penugasan audit sehari-hari, juga dapat digunakan untuk penyusunan petunjuk teknis bagi setiap anggota INTOSAI. Level 4 ini dapat dibagi dalam 2 (dua) kelompok besar, yaitu General Auditing Guidelines dan Guidelines on Specific Subjects. General Auditing Guidelines terdiri dari tiga pedoman audit pemerintahan yang telah ditetapkan oleh INTOSAI, yaitu: Pedoman Audit Keuangan (Financial Audit Guidelines), Pedoman Audit Kinerja (Performance Audit Guidelines), dan Pedoman Audit Kepatuhan (Compliance Audit Guidelines).
General Auditing Guidelines secara lengkap terdiri dari: No
Kode ISSAI
Judul
1. ISSAI 1000 – 2999
General Auditing Guidelines on Financial Audit
2. ISSAI 3000 – 3999 3. ISSAI 4000 – 4999
General Auditing Guidelines on Performance Audit General Auditing Guidelines on Compliance Audit
Guidelines on Specific Subjects menyajikan pedoman tambahan pada hal-hal spesifik atau isu-su penting lainnya yang mungkin memerlukan perhatian khusus dari SAI. Pedoman atas subyek-subyek khusus ini terdiri dari: No
Kode ISSAI
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
ISSAI 5000 – 5099 ISSAI 5100 – 5199 ISSAI 5200 – 5299 ISSAI 5300 – 5399 ISSAI 5400 – 5499 ISSAI 5500 – 5599 ISSAI 5600 – 5699 ISSAI 5700 – 5799 ISSAI 5800 – 5899
Judul Guidelines on International Institutions Guidelines on Environment Audit Guidelines on Privatisation Guidelines on IT-audit Guidelines on Audit of Public Debt Guidelines on Audit of Disaster-related Aid Guidelines on Peer Reviews Guidelines on Audit of Corruption Prevention Guidelines on Cooperative Audit Between Supreme Audit Institutions
Simpulan dan Saran International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAI) merupakan standar profesi bagi auditor/pemeriksa pemerintahan yang ditetapkan oleh INTOSAI. Standar tersebut merupakan pengembangan dari standar sebelumnya yang diterbitkan oleh INTOSAI. Standar audit ini pertama kali diterbitkan pada tahun 1977 dan terus mengalami perubahan-perubahan. Dalam pengembangan suatu standar, INTOSAI telah menetapkan langkahlangkah yang perlu ditempuh secara cermat (due process) dengan tujuan untuk menjaga integritas dan ketelitian ISSAI sehingga meningkatkan keyakinan bagi para pemangku kepentingan. ISSAI terdiri dari 4 (empat) level yaitu Founding Principles, Prerequisites for the Functioning of Supreme Audit Institutions, Fundamental Auditing Principles, dan
General Auditing Guidelines. Level-level tersebut menunjukkan hirarki dari standar itu sendri, dimana level 1 merupakan basis bagi pengembangan standar-standar pada level-level berikutnya. Level 2 berisi prasyarat-prasyarat agar berfungsinya institusi SAI. Sedangkan level 3 dan level 4 merupkan inti dari standar audit sektor publik itu sendiri yang dapat digunakan untuk pelaksanaan audit pemerintahan maupun pengembangan lebih lanjut petunjuk teknis audit pemerintahan. Jenis-jenis audit pemerintahan yang diatur dalam level 3 dan level 4 meliputi audit keuangan (financial audit), audit kinerja (performance audit), dan audit ketaatan (compliance audit). Selain itu, level 4 juga menyajikan pedoman bagi berbagai hal-hal khusus maupun isu-isu penting lainnya. Sesuai dengan Undang-undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, BPK-RI mendapat mandate untuk melaksanakan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan Negara. Pemeriksaan tersebut meliputi pemeriksaan keuangan, pemeriksaan kinerja, dan pemeriksaan dengan tujuan tertentu (PDTT). Pemeriksaan yang dilakukan
oleh
BPK-RI
tersebut
harus
dilaksanakan
berdasarkan
standar
pemeriksaan yang ditetapkan oleh BPK-RI. Proses penyiapan standar dimaksud mencakup langkah-langkah yang perlu ditempuh secara cermat (due process) dan mempertimbangkan standar pemeriksaan internasional. Berdasarkan uraian tersebut di atas, penulis menyarankan agar BPK-RI menggunakan ISSAI yang diterbitkan oleh INTOSAI sebagai acuan dalam melakukan perubahan atau revisi atas SPKN yang saat ini sudah berusia lebih dari 7 (tujuh) tahun. Standar yang diterbitkan oleh INTOSAI telah melalui langkah-langkah yang perlu ditempuh secara cermat (due process) dan isi standar INTOSAI telah komprehensif dan mencakup jenis pemeriksaan yang diamanatkan dalam undangundang,
kecuali
untuk
pemeriksaan
dengan
tujuan
tertentu
yang
perlu
dikembangkan dari acuan pada ISSAI tersebut.
Daftar Pustaka: 1. Peraturan BPK-RI Nomor 01 Tahun 2007 Tentang Standar pemeriksaan Keuangan Negara.
2. International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAI), 2010. www.issai.org/about-the-issai-framework/
3. International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), Due Process for INTOSAI Professional Standards, 2004. www.issai.org/media/13527/due_process_english.pdf
4. Nobuo Azuma, The Framework of INTOSAI Government Auditing Standards: In the Stream of International Convergence, 2008 http://www.jbaudit.go.jp/english/exchange/pdf/e15d05.pdf
