Integrace fiskálních politik
Evropská ekonomická integrace
Oldřich Dědek Institut ekonomických studií FSV UK
Osnova přednášky
Základní parametry a historické milníky evropského rozpočtu
Daňová harmonizace
Pakt stability a růstu (Stability and Growth Pact, SGP) 2
Velikost rozpočtu 120
1,4
1,2
100
80 0,8 60 0,6
Procenta
Miliardy EUR
1,0
40 0,4
20
0,2
0
0,0 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Výdaje absolutně
Podíl na HDP Společenství
Pramen: European Commission, Financial Report 2004 3
Příspěvky členských států (rok 2002) 20 15
Miliardy eur
10 5 0 DE FR IT UK ES NL BL SE AT DK EL PT
FI
IE LU
-5 -10 Vlastní zdroje
Čistá pozice
EC: Financial Report 2004; Wallace a dr.: Policy-Making in the EU (2005) 4
Historické milníky – počátky a první reformy
Počáteční období 1958 – 1973
Nevýznamný objem prostředků zabezpečující administrativní chod evropských institucí Od r. 1965 strmý růst výdajů na CAP (cca 80 % rozpočtu) Zdroje získávány z příspěvků členských zemí
Reformy 1970, 1975
Dohodnut pevný institucionální rámec rozpočtového cyklu (stanoveny časové lhůty při sestavování rozpočtu, vymezeny kompetence jednotlivých institucí) Uzákoněn systém vlastních rozpočtových zdrojů Posílení kompetencí Evropského parlamentu Založen Evropský auditorský dvůr (European Court of Auditors) se sídlem v Lucemburku 5
Rozpočtové zdroje
Tradiční vlastní zdroje (Traditional own resources, TOR)
Podíl na výběru daně z přidané hodnoty
Zdroj zaveden v r. 1979 Klesající význam z maxima cca 65 % na současných cca 13 %
Platby vázané na velikost HND
Výnosy nezemědělských cel (Společný celní sazebník) Výnosy zemědělských cel (agricultural levies) Zpočátku postačující zdroj pro krytí výdajů, postupně trvale klesající význam na současných cca 12 % (snižování cel v rámci GATT/WTO, vstup nových členů s bezcelním dovozem, dohody se zeměmi EFTA)
Zdroj zaveden v r. 1988 (posílení principu schopnosti přispívat) Rostoucí význam z výchozích cca 10 % na současných cca 65 % Dorovnávající položka celkových rozpočtových příjmů
Ostatní
Přebytky z minulých let, pokuty, daně z příjmů osob pracujících v evropských institucích, aj. 6
Historické milníky – konflikty 70. a 80. let
Nesouhlas UK s postavením druhého největšího čistého přispívatele Nízké příjmy z evropského rozpočtu: malá váha zemědělství, tedy i malé příjmy z CAP; nedostatek rozpočtových prostředků na zavedení jiných titulů Vysoké platby do evropského rozpočtu: rozsáhlé dovozy ze třetích zemí, proto i vysoké odvody cla jako vlastního zdroje EEC; vyšší podíl průmyslu, proto i rostoucí váha VAT jako vlastního zdroje EEC) Na setkání hlav států ve Fontainebleau (červen 1984) zaveden tzv. britský rabat: dohoda o vratce cca 2/3 hodnoty čistých příspěvků UK (výměnou za souhlas se zvýšením stropu pro VAT z 1 na 1,4 %) Institucionální přestřelky mezi Radou a EP Snaha EP o posílení rozpočtových kompetencí (využívání interpretačního vakua smluv) 1980, 85 EP odmítl návrh rozpočtu 1982, 86 Rada podala žalobu k ECJ za anulování rozpočtu 7
Historické milníky – víceleté finanční perspektivy
Přínosy
Větší jistota a stabilita rozpočtových prostředků Jednání o finanční perspektivě příležitostí k přehodnocení priorit Společenství Finanční perspektiva vyjednávána jako balík reforem, proto i vyšší manévrovací prostor pro nalézání kompromisu (grand bargains)
Přehled
Delors-1: 1988 - 1982 Delors-2: 1993 - 1999 Berlínská dohoda: 2000 - 2006 (Agenda 2000) Nová finanční perspektiva: 2007 - 2113 8
Delors-1 a Delors-2
Delors-1: 1988 – 1982
Změna konstelace politických sil po rozšířeních 1981 a 1986 (vstup méně rozvinutých zemí) Idea vzájemné vazby mezi prohlubováním vnitřního trhu (SEA) a prohlubováním „ekonomické a sociální soudržnosti“ Přijatá rozhodnutí Zvýšení stropu pro zdroje Společenství na 1,2 % HDP (od r. 1992) Zavedení limitu na výdaje CAP Rozšíření okruhu vlastních zdrojů (čtvrtý zdroj - vazba na HND) Ponechání britského rabatu
Delors-2: 1993 – 1999
Rozšíření finanční perspektivy z 5 na 7 let Prosazena vazba mezi budováním měnové unie a prohloubením sociální soudržnosti Přijatá rozhodnutí Nárůst výdajového stropu až na 1,27 % HDP (požadavky Komise ještě vyšší) Snížení významu vlastního zdroje VAT (posílení principu schopnosti přispívat) Vytvoření Fondu soudržnosti (zvýšení finančních toků „kohezním“ zemím) Ponechání britského rabatu 9
Berlínská dohoda (Agenda 2000)
Východiskem diskusí materiál Komise Agenda 2000 Prosazení konceptu „rozpočtové stabilizace“ Silnější hlas čistých přispěvovatelů (rozšíření 1995 zvýšilo jejich počet) Nákladné sjednocení Německa Perspektiva východního rozšíření vyvolávající obavy z nákladů rozšíření Vyšší pozornost otázkám rozpočtové efektivity (demise Santerovy komise v březnu 1999) Přijatá rozhodnutí Ponechání výdajového stropu na 1,27 % HND Mírné snížení výdajů kohezním zemím ve prospěch předvstupní pomoci novým členům Kosmetické změny ve velikost a struktuře výdajů na CAP (zásadnější reforma blokována Francií) Další snížení významu vlastního zdroje VAT Ponechání britského rabatu 10
Finanční perspektiva 2007 - 2013
Čistí přispěvovatelé versus čistí příjemci
Staří čistí příjemci versus noví čistí příjemci
Východní rozšíření podstatně mění mapu pro politiky soudržnosti Staré kohezní země (plus nové německé Länder) proti náhlému ukončení transferů (požadavek kompenzací za „statistický efekt rozšíření“)
Lisabonské cíle
Řada států EU v situaci mdlého růstu (Německo, Francie, Itálie) a neplnění závazků SGP Neochota akceptovat navyšování příspěvků do evropského rozpočtu Prosinec 2003: společný dopis hlav států (GE, FR, UK, NL, AT, SE) předsedovi Komise požadující nenavyšovat stávající úroveň výdajů
EU jako „nejvíce konkurenční ekonomika na světě“ (zvýšení výdajů na
vědu a výzkum, investice do infrastruktury, aj.)
Současné požadavky na zvyšování zaměstnanosti a na konsolidaci veřejných financí (fiskální dopady vyvolané stárnutím evropské populace)
Britský rabat
Anachronický instrument („chudé nové země přispívají na bohatou Británii“) Pokrok podmíněn zásadní reformou CAP a celkovým přehodnocením priorit
11
Daňová harmonizace
Argumenty pro daňovou harmonizaci
Argumenty proti daňové harmonizaci
Odlišné daňové sazby mohou porušovat daňovou neutralitu a tím deformovat konkurenční prostředí vnitřního trhu Daňového konkurence přináší pouze dočasné a v delším časovém období poškozuje všechny země (nižší celkový výběr daní, nadměrné zdaňování méně mobilních faktorů) Udržování fiskálních hranic je nákladné, zejména po odstranění celních hranic (fiskální hranice je bod, jehož překročení osvobozuje vývozy od domácí daně a zavádí daňovou povinnost dle pravidel země určení) Daňové otázky mají z principu podléhat suverénnímu rozhodování národních vlád Daňová uniformita má v různých zemích značně diferencované dopady (rozdílné vzorce spotřeby, rozdílné nároky na financování sociálních výdajů, rozdílná mobilita objektu zdanění,aj.) Potřeba dostatečného počtu nezávislých nástrojů hospodářské politiky poté, co mnohé nástroje byly centralizovány (např. měnová a obchodní politika) Daňová konkurence vyvíjí tlak na disciplinované chování vlád
Oblasti daňové harmonizace
Harmonizace daňových sazeb (přímých a nepřímých daní) Harmonizace daňových základů Harmonizace daňových výjimek 12
Klasifikace harmonizovaných daní
Nepřímé daně
Přímé daně
Uvalované na spotřebu Dopady zejména na inflaci Základní typy: daň z přidané hodnoty (VAT), spotřební daň (akcíz) Uvalované na důchody firem a jednotlivců Dopady zejména na mobilitu výrobních faktorů Základní typy: korporátní daň (DPPO), osobní daň (DPFO)
Rozhodování v daňových záležitostech podléhá režimu jednomyslného souhlasu 13
Země původu versus země určení
Princip zdanění dle země původu (origin principle)
Zboží by mělo být zdaňováno v místě své výroby (bez ohledu na to, zda bude vyvezeno nebo zde spotřebováno) Odpadá potřeba fiskální hranice (konzistentní se zánikem celních hranic na území vnitřního trhu) Vznik daňových distorzí při spotřebě (zvýhodňování dovozů ze zemí s nižším zdaněním)
Princip zdanění dle země určení (destination principle)
Zboží by mělo být zdaňováno v místě své spotřeby (bez ohledu na to, zda bylo dovezeno nebo zde vyrobeno) Domácí a dovážené zboží si při spotřebě konkuruje za stejných daňových podmínek (běžný princip mezinárodního obchodu) Nezbytná fiskální hranice Vyšší motivace k vyhýbání se daním (fingovaný vývoz, pašování) Možný vznik daňových distorzí ve výrobě (vyšší zdaňování dováženého a nižší zdaňování domácího zboží) 14
Daň z přidané hodnoty
Zdanění „přidané hodnoty“ čili rozdílu mezi cenou placenou za vstupy a cenou obdrženou za výstupy Od r. 1971 zavedena jednotně v celém společenství (ve Francii již od r. 1954, Itálie až v r. 1973) Výhody Nediskriminuje mezi výrobou pro domácí či exportní trh a a mezi spotřebou domácích či dovážených vstupů Nestimuluje vertikální integraci z čistě daňových důvodů (výhoda vůči tehdy konkurenční kaskádové dani) Přirozená kontrolní pojistka (plátce daně musí mít dokladováno zaplacení daně u svých subdodavatelů) Stupeň aproximace Minimální VAT 15 % pro většinu zboží (od října 1992), snížená popř. nulová VAT pro vyjednané, často jen dočasné výjimky (potraviny, vytápění, dodávky vody, léky, knihy, restaurační služby aj.) V r. 1977 přijata Směrnice pro jednotný základ VAT
15
Spotřební daně
Daň uvalovaná na spotřebu vybraných komodit Časté případy: tabákové výrobky, lihoviny, benzín Méně časté: káva, čaj, sůl, hrací karty Konstrukce daně Ad valorem (daň proporcionální k ceně produktu) Specifická (daň vázaná na jednotku fyzického množství) Významné dopady harmonizace na Velikost inflace (daňové sazby bývají vysoké) Velikost rozpočtových příjmů (tendence k posilování významu nepřímých daní) Na širší zdravotní či ekologické politiky Stupeň harmonizace Stanovené minimální velkosti daňových sazeb (nutné při neexistenci fiskálních hranic pro osobní spotřebu) Z ceny produktu zahrnující spotřební daň se odvádí VAT (distorze ve spotřebních daních se proto projevují i jako distorze VAT) 16
Korporátní daň
Nízký stupeň harmonizace nekorespondující s prostředím plné mobility kapitálu na vnitřním trhu EU
Různé systémy zdaňování
Iniciativa Komise k vytvoření jednotných pravidel
Různá úroveň zdanění
Klasický (firma je vnímána pro účely zdanění jako samostatná osoba, dvojí zdanění dividend): DE, NL, AT, BL, … Imputační (firma je vnímána pro účely zdanění jako soubor akcionářů, daňový dobropis pro akcionáře): UK, FR, IT, ES, IE, … Řada dalších rozdílů (zdaňování rozdělených a nerozdělených zisků, konstrukce zadržovací daně pro zdaňování zisků transferovaných do zahraničí, odpisová politika, inflační účetnictví, úlevy pro malé podniky a další)
Rozdílné daňové základy
Stěhování výrobních kapacit Přesouvání zisků nadnárodních korporací (tzv. transferová cenotvorba)
Anglosaský systém upřednostňující nižší zdaňování podniků (UK, IE, některé nové členské země) Kontinentální systém tradičně založený na vyšším zdanění podniků (GE, FR, Skandinávie a další)
Problém zdaňování konsolidovaného zisku nadnárodních korporací 17
Osobní důchodová daň
Významný dopad na cenu práce a na mobilitu pracovní síly Součást vysoce heterogenních sociálních systémů členských zemí (z odvodů sociálního pojištění se významnou měrou financují sociální transfery) Prakticky nulový stupeň aproximace a také nulové ambice tuto oblast aproximovat
Výjimky: dohody o zamezení dvojího zdanění migrujících pracovníků
18
Pakt stability a růstu – motivace
Rostoucí výpůjční požadavky na financování rozpočtových deficitů v jedné zemi tlačí na zvyšování jednotných úrokových sazeb měnové unie
Černé pasažérství (free-riding) se vyznačuje snahou o profitování z nedisciplinovaného fiskálního chování za předpokladu, že ostatní země se budou chovat disciplinovaně
Omezovaní hospodářského růstu ve všech zemích měnové unie V krátkém období vyšší úroky mohou vyvolávat příliv krátkodobého kapitálu a tím i nežádoucí posilování měny měnové unie V delším období hrozí nestabilita finančních trhů, oslabování a krize měny měnové unie Zvýšený tlak na monetizaci a inflaci (pojistkou je nezávislost centrálních bank) Intenzita efektu závisí na ekonomické síle jednotlivých ekonomik
Členství v měnové unii nevystavuje černého pasažéra disciplinárnímu tlaku finančních trhů (nemožnost izolované krize platební bilance) Větší počet nedisciplinovaných vlád rozleptává dohodnutá fiskální pravidla
Tíhnutí demokratických vlád k deficitům (deficit bias) značí navyšování rozpočtových deficitů a veřejného dluhu čistě z důvodu politického prospěchu
Politicky průchodné přenášení břemene splácení dluhu na pozdější generace Výrazný vliv volebního cyklu 19
Srovnání rozpočtových deficitů
2001 2002 2003 2004
USA Japonsko Velká Eurozóna Británie -0,4 -6,1 -1,9 -3,8 -7,9 -1,7 -2,5 -5,0 -7,7 -3,4 -3,0 -4,7 -3,2 -2,7
Poznámka: Podíly deficitů veřejných rozpočtů na HDP (procenta) Pramen: ECB, Monthly Bulletin September 2005, Eurostat
Nemocí tíhnutí k deficitům trpí všechny velké demokratické země V mezinárodním srovnání vyznívá rozpočtové chování eurozóny relativně „disciplinovaně“ V důsledku rozepří nad pravidly SGP a jejich dodržováním působní rozpočtové chování eurozóny jako značně rozkolísané 20
SGP – základní informace
Motivace: zabezpečení fiskální disciplíny nejen v období plnění kvalifikačních požadavků pro převzetí eura nýbrž jako trvalý stav Soubor pravidel fiskální disciplíny anticipován Maastrichtskou smlouvou (nástin procedury nadměrných deficitů, doložka o zákazu výpomoci (no-bailout clause)) Propracování praktických detailů provedeno Paktem o stabilitě a růstu (Stability and Growth Pact, SGP)
Přijat v červnu 1997 na zasedání Evropské rady
SGP závazný pro všechny členy EU s výjimkou sankčních ustanovení aplikovatelných pouze na členy eurozóny 21
SGP – původní principy
Definice střednědobého cíle (medium-term objective, MTO)
Mnohostranný dohled
Členská země má ve střednědobém období (tři roky) usilovat o „téměř vyrovnaný či přebytkový rozpočet“ (princip close to balance or in surplus, CTBOIS) Členské země zpracovávají střednědobý Stabilizační program (členové eurozóny) resp. Konvergenční program (nečlenové eurozóny) a dvakrát ročně podávají zprávu o plnění programu Evropská komise hodnotí plnění programu a navrhuje Evropské radě přijetí opatření vůči zemím nedodržujícím požadavky SGP
Nadměrný deficit
Deficit vládního sektoru je považován za nadměrný, převyšuje-li 3 % HDP 22
SGP – původní principy (pokračování)
Procedura nadměrného deficitu (Excessive Deficit Procedure, EDP)
Mimořádné okolnosti
Procedura je iniciována Evropskou komisí v případě, že během tří po sobě jdoucích let skutečný či plánovaný podíl deficitu na HDP překračuje limitní hodnotu 3 % (zahájení EDP předchází varování a doporučení) EK připraví podklad pro radu ECOFIN s návrhem nápravných opatření a lhůt jejich plnění ECOFIN může buď schválit doporučení EK, načež EDP vstupuje v platnost, a nebo požádat EK o nový podklad k rozhodnutí O zahájení EDP se rozhoduje kvalifikovanou většinou Země s nadměrným deficitem vykazuje v daném roce pokles reálného HDP větší než 2 % (automatické nezahájení procedury nadměrného deficitu) Hospodářský pokles je menší než 2 % ale větší než 0,75 % (nutno doložit výjimečnost situace)
Sankce
Povinnost provinilé země vytvořit neúročený vklad ve výši 0,2 % HDP, který se navyšuje úměrně překročení limitu, nejvýše však do výše 0,5 % HDP V případě neodstranění nadměrného deficitu ve lhůtě dvou let se vklad mění na pokutu
23
SGP – historické momenty
Irsko 2001 Kritika Rady za neplnění závazku pro výši rozpočtového přebytku (střednědobý závazek 4,2 %, skutečnost „pouze“ 1,7 %) Německo a Francie 2002-04 Zpomalení hospodářského růstu doprovázené opakovaným překračování limitu 3 % Zpomalení růstu ale nedostatečné pro dovolání se klauzule mimořádných okolností 2002 varování, 2003 doporučení, 2004 kompetenční spor mezi EK a ECOFIN s dohrou u Evropského soudního dvora
24
SGP – kritici a zastánci
Argumenty kritiků
Přílišná restriktivnost: od sankčních dopadů může zemi osvobodit pouze poměrně hluboká recese Přílišná rigidita: jednotná pravidla paktu neberou v potaz odlišná národní specifika (různě vysoká zadluženost, odlišné potřeby investic do infrastruktury, financování penzijních reforem, aj.) Problematický cíl: CTBOIS usiluje o ekonomiku bez vládního dluhu a tím bez možnosti investovat do bezpečných dluhopisů Asymetrie Paktu: pozornost fiskálnímu vývoji věnována až po konstatování obtíží a nikoli v „dobrých časech“ Politizace: o podobě EDP rozhoduje politické grémium ministrů financí Narušování koheze: uvalování finančních sankcí na suverénní vlády je z hlediska soudržnosti EU problematické 25
SGP – kritici a zastánci (pokračování)
Argumenty zastánců
Kritické hlasy zaznívají od nedisciplinovaných vlád, které nenalézají odvahu k nepopulárním fiskálním reformám v období hospodářského růstu Změkčování pravidel Paktu je kontraproduktivní s ohledem na tíhnutí evropských vlád k deficitům Pro funkčnost a transparentnost Paktu je klíčová jednoduchost a jednoznačnost jeho pravidel Bez institutu sankcí se SGP stane bezzubým nástrojem vynucování finanční disciplíny
26
SGP – reforma (březen 2005)
Diferenciace MTO
Rychlost dosahování MTO
Vyšší konsolidační úsilí v „dobrých časech“ (dobré časy jsou ty, kdy se výstup nachází nad svým potenciálem, neboli existuje kladná produkční mezera) Možnost zohledňování strukturálních reforem, aniž by však byla ohrožena limitní hodnota 3 % (týká se jmenovitě penzijních reforem)
Implementace EDP
Eurozóna a členové ERM-II: deficit -1 % HDP pro málo zadlužené a rychlé rostoucí země, rozpočtová vyrovnanost až přebytkovost pro vysoce zadlužené a pomalu rostoucí země (na bázi cyklicky očištěného deficitu) Ostatní: bezpečné respektování limitní hodnoty 3 %
Potvrzení závazných referenčních hodnot 3 % a 60 % HDP Rozšíření okruhu výjimečných událostí (dlouhodobě nízký růst vzhledem k potenciálu, „všechny další relevantní faktory“)
Prodloužení pořádkových lhůt
Mezi projednáním fiskální pozice (tzv. notifikace) a zahájením EDP Mezi vydáním doporučení k nápravě a přijetím účinných opatření Pro přijetí rozhodnutí Rady Možnost dalšího prodloužení lhůt k nápravě při výskytu nečekaných okolností 27
Strukturální a cyklický deficit PO
% POG
NOG AO
SD
AO …Skutečný produkt PO … Potenciální produkt AD … Skutečný deficit SD … Strukturální deficit NOG … Záporná produkční mezera POG … Kladná produkční mezera
0 AD Produkční mezera = procentuální rozdíl mezi skutečným a potenciálním HDP Strukturální deficit = hypotetický deficit dosažený při růstu HDP na úrovni potenciálního produktu (nulová produkční mezera) Skutečný deficit = strukturální (cyklicky upravený) deficit + cyklický deficit 28
SGP – aktuální stav procedury EDP
Formální zahájení procedury EDP s šesticí nových členů (CY, CZ, HU, MT, PL, SK)
MTO pro Českou republiku
Na nečleny eurozóny se nevztahují sankce SGP V krajním případě lze krátit čerpání ze strukturálních fondů Konvergenční program: dosažení 3 % HDP do r. 2008 udržitelným způsobem MTO: strukturální deficit cca 1 % HDP do r. 2012 (ČR zařazena mezi země s nadprůměrným růstem a podprůměrným veřejným dluhem)
Staří členové v proceduře EDP (r. 2006) DE, EL, FR, IT, PT, UK 29
