Instroombekostiging hbo
Onderzoek in opdracht van het ministerie van OCenW
Lennart Janssens Marko van Leeuwen (projectleider) Jules Theeuwes Corine Zijderveld
Amsterdam, januari 2001
Roetersstraat 11 1018 WB Amsterdam
tel.: #31 (0)20-6242412 fax: #31 (0)20-6258993 e-mail:
[email protected] http://www.seo.nl
"Het doel der Stichting is het verrichten van economische onderzoekingen, zowel op het terrein der sociale economie als op dat der bedrijfseconomie, ten dienste van wetenschap en onderwijs, mede ten nutte van overheid en bedrijfsleven" (art. 2 der stichtingakte)
SEO-rapport nr. 571 ISBN 90-7633-188-0
Copyright © 2001 SEO Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mist daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.
Inhoud
1
Inleiding...........................................................................................................................1
2
Afbakening en conceptontwerp .........................................................................................2 2.1
Afbakening.............................................................................................................2
2.2
Conceptontwerp .....................................................................................................3
2.3 3
4
2.2.1
Hoop 2000 ...............................................................................................3
2.2.2
Ontwerpeisen aan het nieuwe bekostigingsmodel.......................................3
Conclusies ten aanzien van de ontwerpeisen ...........................................................6
Toetsing van het conceptontwerp......................................................................................8 3.1
Uitgangspunt ..........................................................................................................8
3.2
Uitvoering...............................................................................................................8 3.2.1
Prestatiegerelateerde bekostiging..............................................................9
3.2.2
Flexibiliteit..............................................................................................10
3.2.3
Ongewenst strategisch gedrag ................................................................11
3.2.4
Controleerbaarheid en uitvoeringslast......................................................11
3.2.5
Budgetneutraliteit ...................................................................................12
3.2.6
Verwijzing en selectie .............................................................................12
3.2.7
Aansluiting vo-ho....................................................................................13
3.2.8
Verschillen tussen instellingen.................................................................13
Conclusie ......................................................................................................................15 4.1
Eindoordeel..........................................................................................................16
Geraadpleegde literatuur en Gesprekspartners ........................................................................17
1
1
Inleiding
In het ontwerp HOOP 2000 is een nieuw bekostigingsmodel aangekondigd voor het hbo. Een werkgroep met medewerkers van het ministerie van OCenW, het ministerie van LNV, de HBO-raad en hboinstellingen heeft een model voorgesteld waarin behaalde studiepunten de grondslag vormen voor bekostiging. De minister van OCenW heeft op basis hiervan een voorstel gedaan aan de HBO-raad voor een nieuw bekostigingsmodel waaraan ook bekostiging op basis van behaalde diploma’s is toegevoegd. Op hoofdlijnen bestaat er overeenstemming over dit concept. Onderwerp van gesprek is nog de vraag of het model ook een parameter instroom moet bevatten. Het is daarom gewenst inzicht te krijgen in de voor- en nadelen van instroombekostiging. Aan de Stichting voor Economisch Onderzoek (SEO) is gevraagd dit onderzoek uit te voeren waarbij aandacht besteed moet worden aan de volgende vragen: a)
De mate waarin instroombekostiging aansluit bij het HOOP 2000;
b)
De mate waarin instroombekostiging aansluit op de zeven door de werkgroep geformuleerde ontwe rpeisen voor een nieuw bekostigingsmodel;
c)
De wijze waarop de verwijzings- en selectiefunctie door de instelling wordt ingevuld en de kosten die hiermee samenhangen;
d)
De mate waarin instroombekostiging zich verhoudt tot de verwachtingen van de tweede fase in het voortgezet onderwijs ten aanzien van een betere aansluiting op het hbo;
e)
De extra uitvoeringslasten voor de instellingen die samenhangen met instroombekostiging.
De in het onderzoek gevolgde opzet bestaat uit drie stappen: 1. Afbakening van het onderzoek en het opstellen van een conceptontwerp (Hoofdstuk 2), waarbij de vijf hiervoor genoemde punten aan de orde komen. 2. Toetsing van het conceptontwerp met belanghebbenden (Hoofdstuk 3). 3. Opstellen van een ontwerp (Hoofdstuk 4).
2
2
Afbakening en conceptontwerp
Naast het geven van onderwijs hebben instellingen ook als taak het geven van goede voorlichting aan aankomende studenten en het werven en selecteren van nieuwe studenten. Dit doen ze onder andere door bewerking van de markt en organisatie van intaketrajecten. Als de studenten eenmaal klant zijn geworden, na instroom dus, dienen ze te worden begeleid. Zeker in de eerste fase van de studie kan dit grote inspanningen vergen van de instelling. In de eerste fase van de studie is er ook een relatief groot uitvalrisico. Studenten die de verkeerde studie hebben gekozen moeten zo snel mogelijk worden doorverwezen naar een voor hen betere of meer gewenste opleiding. In het nieuwe bekostigingssysteem krijgen instellingen via de bekostiging van studiepunten een vergoeding voor al deze inspanningen. Er is dus geen sprake van aparte of geoormerkte vergoeding van de aldus gemaakte kosten. Het is aan de instellingen zelf om te bepalen welke strategie ze ontwikkelen en welke instrumenten ze daarbij inzetten. Toevoeging van een aparte instroomparameter aan het model zorgt voor een expliciete vergoeding van deze taken.
2.1
Afbakening
Allereerst dient eenduidige vast te staan wat wordt bedoeld met instroom. Ons uitgangspunt is dat het gaat om de initiële instroom in het hoger onderwijs. Dat wil zeggen instroom (direct) vanuit mbo, havo en vwo, of instroom met een buitenlandsdiploma. Zij-instromers in een lerarenopleiding, die veelal al een hodiploma hebben, vallen hiermee bijvoorbeeld buiten ons onderzoek. Een deel van de studenten schrijft zich in voor meer dan één studie. In het voorstel van de minister wordt als voorwaarde voor bekostiging van studiepunten de eis gesteld dat een student is ingeschreven en collegegeld heeft betaald aan de instelling waar hij zijn studiepunten heeft behaald. Analoog hieraan kan deze eis ook gesteld worden ten aanzien van eventuele instroombekostiging. Omdat dit de praktische uitwerking van het concept betreft zal hierop in deze notitie niet nader worden ingegaan. Een derde punt ter afbakening is het onderscheid dat gemaakt kan worden tussen voltijd- en deeltijdstudenten en studenten met een duale leerweg. Deeltijders zijn veelal geen directe instromers, maar de studenten die kiezen voor een duale leerweg zijn dat meestal wel. Hierbij kan nog opgemerkt worden dat instellingen in het algemeen voor het binnenhalen van deeltijd studenten relatief weinig moeite hoeven te doen. Wel kennen deeltijders een groter uitvalrisico in de eerste fase van de studie, met name omdat ze hun studie veelal combineren met een drukke baan in een drukke fase van hun leven. In dit onderzoek naar instroombekostiging speelt de studievorm (voltijd, deeltijd of duaal) geen rol.
3
2.2
Conceptontwerp
2.2.1
Hoop 2000
Het hoger onderwijs kan worden gekarakteriseerd als een (regionale) markt van monopolistische concurrentie. Op een dergelijke markt bestaat er een tendens tot hogere prijs c.q. lagere aangeboden kwaliteit of efficiëntie dan optimaal. Bestaande inefficiënties worden in een dergelijke markt in stand gehouden omdat toetreding slechts beperkt mogelijk is en gemakkelijk (informele) strategische allianties worden gevormd. In een dergelijke imperfecte markt is het belang van de wijze waarop de overheid het bekostigingsstelsel inricht evident. Het bestaande bekostigingssysteem is gebaseerd op het aantal diploma’s, het aantal uitvallers en het aantal ingeschrevenen. Het HOOP 2000 stelt enkele voorwaarden aan het nieuwe bekostigingssysteem. Drie ervan lichten we er uit en voorzien we van commentaar van onze kant. 1. Het nieuwe model dient de flexibiliteit in onderwijsaanbod en studiekeuze te ondersteunen. Instroombekostiging staat dit in zoverre in de weg, dat het middelen wegneemt van andere onderdelen van het bekostigingsmodel die flexibiliteit beter bevorderen. 2. Rekening houden met door de hogeschool geleverde prestaties. Instroombekostiging kan worden gezien als een vergoeding voor a) de verwijzing en selectie van studenten door instellingen; b) het faalrisico, dat met name groot is in het eerste jaar, door onder andere het moeten wennen aan studeren, veelal in een nieuwe omgeving, weg van het ouderlijk huis; c) de administratieve last bij initiële inschrijving, bij het volgen van de student en bij de controle van de kwaliteit en volledigheid van het totale curriculum. 3. Garanderen van goede toegankelijkheid van het hoger onderwijs. Zolang er geen selectie aan de poort wordt gekoppeld aan het systeem lijkt instroombekostiging dit niet in de weg te staan. Instroombekostiging in het huidige systeem wordt juist vanuit de acceptatieplicht gerechtvaardigd. Instroombekostiging maakt het voor instellingen aantrekkelijk om studenten te werven en dat bevordert de toegankelijkheid. Een nadeel is dat het aanleiding kan geven tot ongewenst strategisch gedrag. Door instellingen en organisaties als LICA worden inspanningen verricht om de aansluiting tussen voortgezet onderwijs en hoger onderwijs te verbeteren, die door de overheid worden bekostigd. Dergelijke inspanningen maken aparte bekostiging van instroom minder urgent.
In het eindrapport van de werkgroep bekostigingsbeleid worden zeven ontwerpeisen besproken. Per ontwerpeis geven we kort aan wat in onze ogen de voor- en nadelen zijn van het toevoegen van instroombekostiging aan het nieuwe concept: bekostiging op basis van studiepunten en diploma’s.
2.2.2
Ontwerpeisen aan het nieuwe bekostigingsmodel
Ontwerpeis 1
Heldere relatie tussen prestaties en financiering
Eén van de doelstellingen van het nieuwe model is het leggen van een heldere relatie tussen de prestaties van instellingen en de rijksbijdrage van de overheid die hier tegenover staat. Hoewel een vergoeding voor de prestaties die de instellingen verrichten voor de instromende student impliciet in de bekostiging volgens het nieuwe model is verweven, is instroom niet als afzonderlijk parameter opgenomen. Toch zijn er enkele elementen te noemen die een directe relatie leggen tussen instroom en prestatie door de instelling: -
de selectieprestatie van instellingen (verwijzings- en selectiefunctie); het huidige bekostigingssysteem is mede hierop gebaseerd;
4
-
inspanning van de instelling om adequate voorlichting te geven aan aankomende studenten;
-
ondervangen van het uitvalrisico voor de instelling;
-
het initieel administreren van studenten vereist een goed systeem en kost tijd welke bekostiging rechtvaardigen. Daarnaast kan worden overwogen om het administratief volgen van de student en kwalitatieve toetsing van het totale curriculum te centraliseren bij de instelling van initiële inschrijving. De verantwoordelijkheid, de administratieve lasten en kosten die dit met zich meebrengt rechtvaardigen een zekere vergoeding.
Een ander argument voor (een zekere mate van) instroombekostiging is dat het ingezet kan worden om te corrigeren voor verschillen in instroomkwaliteit. Betere leerlingen vereisen minder inspanning van de instelling en vormen een kleiner risico. Uit verschillende onderzoeken in het kader van de lijn Determinanten van de Deelname aan Hoger Onderwijs (SEO/SCO; zie onder andere De Jong et al, 2000) blijkt dat studiesucces mede afhangt van de vooropleiding van de student. Vwo-leerlingen in het hbo kennen minder studie-uitval en omzwaai in het eerste jaar en studeren sneller dan havisten. Correctie gedurende de studie (via het behalen van studiepunten en einddiploma) voor verschil in startniveau vergt meer administratie dan eenmalige correctie bij instroom. Een nadeel is dat differentiatie ontegenzeggelijk leidt tot een meer ingewikkeld systeem en een grotere administratieve last voor de instelling, dan een systeem zonder differentiatie. Ontwerpeis 2
Mogelijkheden voor flexibiliteit garanderen
Het HOOP 2000 heeft als leidraad de oriëntatie van de ho-instellingen op wensen van onderwijsvragers. Instellingen krijgen daarom meer bewegingsruimte en zelfstandigheid om flexibiliteit in het onderwijsaanbod aan te brengen. In de toekomst zal flexibel studiegedrag steeds vaker voorkomen en het nieuwe bekostigingsmodel moet daarop reeds worden toegesneden. De vraag is nu in hoeverre het opnemen van een instroomparameter in het model de flexibiliteit van het systeem beïnvloedt. Het effect op de flexibiliteit zal vooral een indirect negatief effect zijn. Instroombekostiging neemt middelen weg uit andere onderdelen van het bekostigingssysteem, zoals de studiepuntenvergoeding, die flexibiliteit juist ondersteunen. Bij een gelijkblijvend totaalbudget is de vergoeding per punt bij instroombekostiging lager dan in een model zonder aparte instroombekostiging. Als alleen de instelling van initiële instroom een instroombekostiging ontvangt, zullen andere instellingen, door de lagere vergoeding per punt, minder geneigd zijn om een student toe te laten voor het volgen van enkele studieonderdelen. Hoe hoger de instroomvergoeding des te groter dit (negatieve) effect is. Verder maakt toevoeging van extra elementen het systeem ingewikkelder en wordt het lastiger om het bekostigingsmodel in de toekomst aan veranderende omstandigheden aan te passen. Per saldo lijkt instroombekostiging de flexibiliteit in elk geval niet te bevorderen en is het effect waarschijnlijk zelfs negatief. Ontwerpeis 3
Geen ongewenst strategisch gedrag
Een argument om instroom niet afzonderlijk te bekostigen is de veronderstelling dat instroombekostiging leidt tot strategisch gedrag van de instellingen. Toevoeging van een aparte instroomparameter maakt het voor een instelling aantrekkelijker om studenten te werven, ongeacht hun geschiktheid. Naarmate een be-
5
kostigingsmodel meer parameters bevat en ingewikkelder wordt zijn de mogelijkheden tot en dus de kans 1
op ongewenst strategisch gedrag groter. Uit lopend onderzoek blijkt echter dat leerlingen die op hboniveau willen gaan studeren hun studiekeuze vooral baseren op ‘afstand tot de instelling’, ‘onderwerp’ en ‘reputatie: d.w.z. kwaliteit van de instelling of opleiding’. Verder blijkt uit dit onderzoek dat leerlingen zich intensief bezighouden met hun studiekeuze en zich daarbij vooral baseren op aanwijzingen van familie en vrienden, de schooldecaan en informatie van en over de instellingen. De kans op het onder ‘valse voorwendselen’ binnen halen van studenten, om de instroomvergoeding op te strijken, lijkt dan ook gering, maar is niet uitgesloten. Ontwerpeis 4
Controleerbaar en rechtmatig
Instroombekostiging is, nadat instroom eenmaal eenduidig is gedefinieerd, relatief eenvoudig in de uitvo ering en controle. Invoering van het onderwijsnummer zal dit in de toekomst alleen maar makkelijker maken. Mogelijke problemen doen zich op dit punt voor ten aanzien van: -
Multiple inschrijvingen (Wat is de instelling van initiële instroom?);
-
No show studenten (staan wel ingeschreven maar vallen uit zonder een college te volgen of tentamen te doen). De verwijzings- en selectiefunctie van de instelling heeft dan gefaald. Controle hierop maakt uitvoering ingewikkelder.
Ontwerpeis 5
Beperkte uitvoeringslast
Een extra bekostigingsparameter leidt tot extra administratie en dus tot een kostenpost voor instellingen. De verwachte administratieve last lijkt evenwel gering. Wel zal moeten worden getoetst of de instroom daadwerkelijk initieel is. Daarvoor moet ook het studieverleden van de studenten in de administratie wo rden opgenomen. Indien alleen niet gekozen wordt voor een instroombekostiging in de vorm van een vaste voet, maar tevens een toets voor daadwerkelijk studeren wordt ingebouwd, zal de administratieve last voor de instelling groter worden. Ontwerpeis 6
Transparant en voorspelbaar
Instroombekostiging sluit nauw aan bij de huidige praktijk. Het voordeel voor instellingen is dat (zeker macro gezien, maar waarschijnlijk ook voor afzonderlijke instellingen) de te verwachte doorstroom vanuit het voortgezet onderwijs (havo, vwo, mbo) relatief goed voorspelbaar is. Ook geeft het een duidelijke prikkel aan de instelling om haar wervingsbeleid adequaat in te richten. Op korte termijn kan het voor een instelling aantrekkelijk zijn om (op onvoldoende onderbouwde gronden) studenten te werven en zo additionele financiering binnen te halen. Echter, algemene informatievoorziening over opleidingen en de mening van studenten daaromtrent en toetsing van kwaliteit door visitaties maakt deze strategie op langere termijn niet, of in elk geval minder goed, houdbaar.
1
Deze gegevens zijn afkomstig uit de Studie Keuze Monitor sinds 1996 jaarlijks georganiseerd door Aromedia Data Services en SEO. Voor een toelichting zie Van Leeuwen en Hop (2000).
6
Ontwerpeis 7
Gefaseerde herverdelingseffecten en budgetneutraliteit
Budgetneutraliteit heeft tot gevolg dat bekostiging van instroom leidt tot verlaging van vergoeding per studiepunt of per diploma. Omdat er uitval bestaat zullen er altijd meer studenten instromen dan er uiteindelijk een diploma halen. Voor elke gulden die wordt uitgegeven aan instroombekostiging per instromer moet er meer dan 1 gulden af van andere bekostigingsvormen. De jaarlijkse initiële instroom is beter te voorspellen dan het aantal behaalde studiepunten per jaar. Toevoeging van instroombekostiging aan het systeem leidt zo tot minder fluctuaties in de jaarlijkse financiering. In welke mate zich dit voordoet hangt sterk af van de definitieve uitwe rkingsvorm waarvoor wordt gekozen. Een verbeterd bekostigingsmodel, met meer flexibiliteit en met een duidelijkere relatie tussen bekostiging en prestaties kan resulteren in een verbetering van de totale onderwijsinspanning; minder uitval, meer flexibel opgestelde leerwegen en meer (groepen van) bij onderwijs betrokken studenten. Binnen het gegeven budget leidt dit tot een lagere vergoeding per studiepunt en, indien het bekostigingsmodel in de bekostiging van instroom voorziet, een lagere vergoeding per initiële instromer.
2.3
Conclusies ten aanzien van de ontwerpeisen
In het voorgaande hebben we per ontwerpeis (mogelijke) voor- en nadelen van invoering van instroombekostiging besproken. Voordat we overgaan tot het toetsen van het nieuwe voorstel (bekostiging op basis van studiepunten en diploma) geven we in de volgende tabel per ontwerpeis en een tweetal additionele punten aan of in onze ogen toevoeging aan het model van aparte instroombekostiging per saldo positief of negatief is. Voor het geven van een eindoordeel dienen de onderdelen onderling gewogen te worden. Een totaal oordeel wordt geformuleerd in Hoofdstuk 4, na toetsing van het conceptontwerp met belanghebbenden. Ontwerpeis
Onderwerp
Toelichting in het kort
score *
1
Prestatie
Instellingen leveren een duidelijke prestatie ten aanzien van instroom en begeleiding in de beginfase van de studie. Daarnaast lopen instellingen met name in het eerste jaar een relatief groot uitvalrisico.
+
2
Flexibiliteit
Indirect leidt toevoeging van instroombekostiging tot minder flexibiliteit. Verder maakt elke uitbreiding toekomstige aanpassingen lastiger en het model dus minder flexibel.
-
3
Strategisch gedrag
Een aparte instroomparameter maakt het voor een instelling extra aantrekkelijk om studenten te werven, ongeacht hun geschiktheid. Elk extra element in het model maakt de kans op ongewenst strategisch gedrag groter.
-
4
Controleerbaar
Controle op rechtmatige inschrijving is eenvoudig.
0
5
Uitvoeringslast
Toevoeging van nieuwe elementen leidt tot meer uitvoeringslast voor de instellingen.
-
6
Transparantie
Toevoeging van nieuwe elementen leidt tot minder transparantie.
-
7
Budgetneutraal
Is een gegeven, maar doordat verwatering optreedt van andere elementen zijn er wel indirecte effecten.
0/-
7
legenda:
Verwijzing en selectie
Dit is een aantoonbare prestatie rondom instroom en in het eerste jaar van de studie. Vergoeding ervan maakt het voor instellingen makkelijker om middelen hiervoor aan te wenden en adequaat door te verwijzen ook naar opleidingen aan andere instellingen.
+
Aansluiting vo-ho
Door instellingen en organisaties als LICA worden inspanningen verricht om de aansluiting te verbeteren. Dit maakt het argument voor aparte bekostiging van de instroom minder sterk. Instellingen zullen meer aandacht besteden aan werving van studenten hetgeen de toegankelijkheid bevordert.
0
+ toevoeging van een aparte parameter voor instroombekostiging leidt tot een beter systeem; 0 geen effect; toevoeging leidt tot verslechtering.
8
3
Toetsing van het conceptontwerp
3.1
Uitgangspunt
In de gesprekken zijn we steeds begonnen met de schets van het huidige voorgestelde model. Dat model bekostigt de instellingen op basis van twee bekostigingsparameters: I) de studiepunten die ingeschreven studenten bij de instelling behalen, en II) het aantal behaalde diploma’s. Meer detaillering werd niet gegeven. De centrale vraag luidde steeds: “Wat is de houding van de gesprekspartner ten aanzien van het opnemen van een aparte instroomparameter in het bekostigingsmodel, wat zijn de voor- en de nadelen en wat zijn de gevolgen?” De in Hoofdstuk 2 besproken elementen rondom voorwaarden en voor- en nadelen van instroombekostiging zijn, indien nodig, in de loop van de gesprekken nader aan de orde gesteld.
3.2
Uitvoering
Na de afbakening van het onderzoek zoals beschreven in het vorige hoofdstuk was de tweede stap het toetsen van het ontwerp bij sleutelfiguren in het hbo. Hiervoor zijn interviews gehouden met: -
Leden van het College van Bestuur van een zestal hbo-instellingen;
-
De studentenadministratie van diezelfde instellingen;
-
Vertegenwoordigers van mentoren en studieadviseurs (onder andere op enkele van de zes instellingen);
-
Een vertegenwoordiger van het project flexibilisering van de HBO-raad;
-
vertegenwoordigers van ECHO en LICA;
-
Een vertegenwoordiger van het project MBO-HBO route;
-
De voorzitter van de werkgroep bekostigingsbeleid (op persoonlijke titel).
De toetsing van het conceptontwerp met de belanghebbenden geeft ons inzicht in de voor- en nadelen van het opnemen van een instroomparameter in het bekostigingsmodel en de gevoelens hieromtrent die in het veld leven. De keuze van gesprekspartners is gebaseerd op het nastreven van een zo groot mogelijke dive rsiteit. Dit heeft geresulteerd in vertegenwoordigers van grote én kleine instellingen, multi-sectorale én mono-sectorale, in de grote stad én in de regio, en naast instellingen ook vertegenwoordigers van belangengroeperingen. Verwacht mag worden dat hiermee het hele scala van argumenten, voor en tegen, aan de orde komt. Nadeel van deze methode is dat het geen inzicht oplevert in wat genoemd kan worden de gemiddelde mening in het veld. De uiteindelijke afweging van alle argumenten (zie Hoofdstuk 4) is daarom de verantwoordelijkheid van de onderzoekers. We hebben open gesprekken gevoerd waarin de gesprekspartners gevraagd werd te reageren op de vraag of het nieuwe bekostigingsmodel naast punten- en diplomabekostiging ook een aparte parameter voor instroombekostiging moest bevatten. We presenteren hieronder een inventarisatie van standpunten, zonder toevoeging van onze zijde.
9
Wat ons tijdens de gesprekken is opgevallen is dat de meningen over de wenselijkheid van toevoeging van een instroomparameter aan het bekostigingsmodel niet zozeer horizontaal (per functie, zoals leden van college van bestuur, mentoren, administrateurs), maar vooral verticaal (per organisatie) gelijkluidend waren.
3.2.1
Prestatiegerelateerde bekostiging
Een aparte parameter voor instroombekostiging is verdedigbaar met het argument dat het een ‘intake-‘ of ‘instroomprestatie’ compenseert indien die prestatie geleverd is. Het probleem is echter dat een instroombekostiging als zodanig niet aanzet tot het leveren van die prestatie. Een prestatie gerelateerde instroombekostiging zou alleen moeten volgen als er daadwerkelijk een succesvolle intake- of instroomprestatie is geleverd. De manier om dat vast te stellen is bijvoorbeeld om te zien of er punten zijn behaald door de student in kwestie. Uit dit oogpunt zou het volgens enkele gesprekspartners wenselijk zijn de eerste punten van een student zwaarder te laten tellen in de bekostiging dan de punten na de beginfase van de studie. De voorstanders denken aan een toeslag van rond de 10%-punt voor de punten die in het eerste jaar worden gehaald (dus een totaal gewicht van 35% van de puntenbekostiging voor de eerste 42 punten en 65% voor de overige 126 punten). Een argument tegen instroombekostiging is dat de invoering ervan organisatorische en administratieve problemen geeft. Zo is een student per definitie (nog) niet ingeschreven bij de instelling die het eerste deel 2
het intaketraject uitvoert (en de kosten maakt). De instelling zal bij instroombekostiging geneigd zijn de student te ‘adviseren’ om te kiezen voor een opleiding die ze zelf aanbiedt. Daarnaast kan een student meerdere malen een intaketraject doorlopen tot de gewenste opleiding volgt – dat wordt een kostbare aangelegenheid. De kosten van een intaketraject voor inschrijving liggen op ƒ500 voor de meest eenvoudige tot ƒ2500 voor een uitgebreidere. Het huidige stelsel voorziet niet in directe vergoeding van dergelijke kosten.
2
Met dit deel van het intaketraject bedoelen we hier het voeren van gesprekken met aankomende studenten, het opstellen van een persoonlijk opleidingplan, waaraan eventueel doorverwijzing naar een andere opleiding of instelling is verbonden. Het plan kan worden gezien als een (impliciet) contract tussen student en instelling en geeft een verhoogde kans op een succesvol studieverloop.
10
Een ander argument tegen een aparte instroomparameter is dat instroombekostiging alleen nodig is als er een instroomprestatie geleverd wordt, en dat is alleen het geval bij ‘groepen op enige afstand van de opleiding’. Op basis van dit argument zou een uniforme puntenbekostiging verdedigbaar zijn met daarnaast een geoormerkt fonds waar instellingen uit kunnen putten als ze aantoonbaar moeilijke en kostbare instroomstudenten succesvol hebben begeleid en opgenomen. Er wordt door diverse gesprekspartners ingeschat dat 3
dit ongeveer 5% van de instromende studenten betreft.
Verder moet het nieuwe systeem de instellingen bekostigen op basis van geleverde prestaties én alle componenten uit het systeem moeten de instellingen de prikkel geven prestaties te leveren. Puntenbekostiging ligt in de ogen van de meeste gesprekspartners daar het meest dichtbij. Dit geeft de instelling een prikkel om studenten op te leiden, met andere woorden ‘om ze punten te verkopen’. Uitval in het eerste jaar en een snelle en adequate doorverwijzing (ook naar opleidingen aangeboden door andere instellingen) is maatschappelijk gezien goed. Een aantal gesprekspartners meent dat alleen een vaste vergoeding voor initiële instroom (al dan niet gekoppeld aan een prestatie in het eerste jaar) recht doet aan de inspanningen die instellingen plegen en het risico van uitval dat ze lopen. Er is ook door enkele gesprekspartners een argument tegen puntenbekostiging naar voren gebracht, met 4
name waar het gaat om de zogenaamde doorstroomstudenten (mbo-hbo). Deze studenten vervolgen hun mbo-opleiding met een verwante hbo-opleiding. Het zijn vaak verschillende instellingen die dergelijke aansluitende studies aanbieden – een mbo- en een hbo-instelling. Voor een efficiënt leerpad dat door de student snel, gemotiveerd en succesvol doorlopen kan worden is onderlinge aansluiting van de beide opleidingen cruciaal. De instellingen moeten investeren in de aansluiting. Echter, in een systeem van puntenbekostiging worden de instellingen gestraft voor hun inspanningen omdat ze, als gevolg van het feit dat studenten een sneller traject doorlopen met minder punten, minder bekostiging krijgen.
3.2.2
Flexibiliteit
Een nieuw bekostigingssysteem moet met betrekking tot flexibiliteit twee prikkels geven. Het moet de variëteit in leerwegen ondersteunen en tevens moet het een gedifferentieerde studentenpopulatie bij de studie betrekken. Een puntenbekostigingssysteem stelt instellingen onder andere in staat om studenten te stimuleren om een studie samen te stellen uit verschillende onderdelen bij verschillende instellingen. Zodoende kan er in de toekomst op een meer flexibele wijze een studietraject op maat worden doorlopen. De toenemende gedifferentieerdheid in instromers vergt volgens verschillende gesprekspartners een extra instroominspanning. Het belang van persoonlijke opleidingsplannen neemt toe en de ervaring leert dat het ook echt haalbaar is. De huidige bekostiging staat echter niet toe om daar structureel in te investeren. Als 3
Het gaat hier om de additionele kosten naast de gebruikelijke uitgaven aan werving, selectie en begeleiding. Inste llingen zijn vrij om ten aanzien van dit laatste een eigen inspanningsniveau (en dus kostenniveau) te kiezen.
11
het niet door beleid en bekostiging wordt ondersteund is het moeilijk om voort te zetten en de noodzakelijke uitbreidingen te plegen. Bekostiging hiervan is dus belangrijk, omdat als dat er niet zou zijn er de neiging kan ontstaan bij instellingen om zich niet te richten op ‘risicogroepen’. Een fonds waaruit aantoonbare instroomkosten kunnen worden geput neemt dit risico weg voor de instellingen. De gesprekspartners die dicht bij de belangenbehartiging van ‘risicostudenten’ staan, hebben aangegeven per saldo alleen voorstander te zijn van instroombekostiging als er een directe koppeling is met studieprestaties tot en met de propedeuse en alleen voor aantoonbare probleemgevallen en niet generiek voor bepaalde doelgroepen ter voorkoming van stigmatisering.
3.2.3
Ongewenst strategisch gedrag
Er zijn instellingen die vermoeden dat er als gevolg van de puntenbekostiging zonder instroombekostiging de neiging ontstaat om ook punten te leveren die geen toegevoegde waarde hebben. Studenten zullen minder snel een negatief bindend studieadvies krijgen, zo is de redenering, omdat dat doorverwijzing de instelling punten en daarmee omzet kost. Dat geldt ook voor vrijstellingen; die zullen niet of minder verleend worden omdat een instelling zichzelf daarmee o mzet onthoudt. Dergelijke vormen van punteninflatie zullen niet automatisch optreden als gevolg van puntenbekostiging. Er is volgens de meeste gesprekspartners geen bestendige stimulans voor de instellingen om ‘pretvakken’ en reeds behaalde vakken aan te bieden. Immers, studenten willen die punten alleen dan afnemen wanneer ze van voldoende kwaliteit zijn en relevant om te halen. Aangenomen mag worden dat de student kritisch is en geen punten wil hebben binnen zijn opleiding waar hij niets aan heeft. Dat is een verspilling van tijd en moeite. Ook aan de kant van de aanbieders (met name de docenten) bestaat er een ‘natuurlijke’ neiging tot leveren van inhoud en kwaliteit. De kwaliteitszorg is volgens de gesprekspartners ook in een nieuw bekostigingssysteem voldoende waarborg ter voorkoming van ongewenst strategisch gedrag. Behalve een kritische houding van de student kan ook de ‘tucht van de markt’ in hbo-land er voor zorgen dat er geen punteninflatie ontstaat. De instellingen moeten met elkaar vergeleken worden door de studenten om het bovenstaande mechanisme aangrijping te laten hebben. Als instellingen regionale monopolisten zijn of als studenten instellingen kiezen op basis van andere redenen dan kwaliteit van de opleiding, dan is de werking van de tucht van de markt minder sterk. Het gevaar van ongewenst strategisch gedrag door instellingen is dan groter, met name naarmate de instroombekostiging hoger is.
3.2.4
Controleerbaarheid en uitvoeringslast
Bij de overgang naar een nieuw systeem is er altijd sprake van overgangsproblemen die wegebben als de overgang compleet is. Het is niet de bedoeling dat er blijvend een zwaardere last drukt op de administraties van instellingen. De invoering van een instroombekostiging zal geen extra belasting zijn, zo luidt de me4
Dit is niet automatisch een argument vóór instroombekostiging, maar omdat dit laatste de vergoeding op basis van
12
ning van de meeste gesprekspartners. In het huidige systeem is het al noodzaak om te registreren hoeveel 5
instromers er zijn in een bepaald jaar, op basis daarvan wordt nu ook al bekostigd.
Een tweede punt ten aanzien van de administratieve last van prestatiegerelateerde instroombekostiging is dat ook los van de discussie over bekostigingsgrondslagen het zinvol en wenselijk is dat een instelling aangeeft (bijvoorbeeld in het jaarverslag) welke prestaties geleverd zijn op het gebied van intake, werving en selectie van ‘moeilijke groepen’ voor de opleidingen. Dat is immers een belangrijke toegevoegde waarde die geleverd wordt. Daarnaast is het OCenW beleid om juist de aansluiting van groepen te verbeteren die ‘verder van de opleiding verwijdert liggen’ –de resultaten daarvan moeten dan wel gerapporteerd wo rden.
3.2.5
Budgetneutraliteit
Dit is vooral een randvoorwaarde en niet zozeer een mogelijk argument bij de beslissing om instroombekostiging aan het nieuwe concept toe te voegen. In deze zin is dit punt met de gesprekspartners aan de orde gekomen. De budgetneutraliteit zorgt ervoor dat bij uitbreiding van het model met een extra parameter de vergoeding voor bestaande parameters kleiner wordt. Voor de meeste gesprekspartners is dit geen directe reden om af te zien van instroombekostiging. Een aantal gesprekspartners daarentegen acht de aldus optredende ‘verwatering’ ongewenst.
3.2.6
Verwijzing en selectie
In paragraaf 3.2.1 is al aangegeven dat de verwijzings- en selectiefunctie door alle gesprekspartners wordt gezien als een reële door de instellingen geleverde prestatie waarvoor vergoeding redelijk is. Door een directe link te leggen tussen bekostiging en deze prestatie zal volgens een deel van de gesprekspartners de inzet en daarmee de kwaliteit ervan worden vergroot. Anderen wijzen er echter op dat er dan geen direct ex ante verband is tussen prestatie en bekostiging. De vergoeding voor de geleverde inspanning kan in de ogen van deze gesprekspartners net zo goed, zo niet beter, via de studiepunten worden geregeld. Er is verder het argument dat instroombekostiging een logische consequentie is van de wettelijke verplichting die instellingen hebben om iedereen toe te laten. Als er geen instroombekostiging in de bekostiging is opgenomen, dan ontstaat er een roep om ‘selectie aan de poort’. Een instroombekostiging geeft evenwel geen prikkel om extra inspanningen te verrichten, terwijl dat nu juist de gedachte is achter de constructie van het nieuwe bekostigingssysteem. Eerst de prestatie leveren en pas als blijkt dat het succesvol was, dan wordt er pas bekostigd. En niet andersom. Door het systeem toch uit te breiden met instroombekostiging wordt geld weggehaald van het meer flexibele deel (studiepunten), leidt dit tot meer administratieve last en minder doorzichtigheid. De conclusie is dat je vanuit de systeemeisen alleen studiepunten moet financieren. Instroombekostiging leidt tot ongewenst strategisch gedrag.
studiepunten verkleint resulteert bij instroomvergoeding per saldo een positief effect.
13
3.2.7
Aansluiting vo-ho
Door de meeste gesprekspartners wordt niet een direct verband gezien tussen een instroomparameter in het bekostigingsmodel en de aansluiting van het voortgezette onderwijs op het hoger onderwijs. Wel wijzen enkele gesprekspartners er op dat uitval in het eerste jaar en een snelle en adequate doorverwijzing (ook naar opleidingen buiten de eigen instellingen) maatschappelijk gezien goed is en per saldo de aansluiting tussen voortgezet onderwijs en hoger onderwijs bevordert. Het geven van een (vaste) vergoeding voor initiële instroom wordt door hen redelijk gevonden. Hoewel dit niet expliciet tijdens de gesprekken aan de orde is geweest wijzen we er op dat een grotere inspanning in het voortgezet onderwijs om de aansluiting met het hoger onderwijs te verbeteren, uiteindelijk ook bij hbo-instellingen leidt tot verkleining van het uitvalrisico en kostenbesparing. Het argument voor een specifieke instroombekostiging wordt dan minder sterk.
3.2.8
Verschillen tussen instellingen
Naast een regionale spreiding van instellingen (waarbij met name urbanisatiegraad een rol speelt) zijn er verschillen tussen instellingen ten aanzien van de omvang (groot versus klein) en mate van specialisatie (multi- versus mono-sectorale; de laatste groep omvat met name pabo’s, economische hogescholen en landbouw hogescholen). De gesprekken met vertegenwoordigers van hbo-instellingen geven aan dat met name mono-sectorale instellingen, instellingen in grote steden en kleinere instellingen baat zullen hebben bij invoering van een aparte instroomparameter. Mono-sectorale instellingen hebben in het algemeen als nadeel dat ze na een selectieprocedure minder gemakkelijk kunnen doorverwijzen naar ‘eigen opleidingen’. De gemaakte kosten rondom de instroom worden dan uiteindelijk niet terugverdiend via de vergoeding van behaalde studiepunten binnen de eigen instelling. Instroombekostiging komt hieraan tegemoet. Verschuiving van een deel van de bekostiging van studiepunten naar instroom maakt voor multi-sectorale instellingen niet zo heel veel uit. Instellingen in grote steden hebben een relatief grote instroom van ‘probleemgevallen' en kennen traditioneel veel uitval. Door invoering van instroombekostiging wordt tegemoet gekomen aan de hogere selectiekosten en het (grotere) faalrisico in het eerste jaar. Kleinere instellingen zijn gevoeliger voor variatie in het aantal behaalde punten per jaar. Instroombekostiging fungeert voor deze instellingen als een vaste voet in de bekostiging en maakt de financiële planning eenvoudiger, met name omdat de jaarlijkse initiële instroom relatief makkelijk te voorspellen is. Deze verschillen in belangen tussen instellingen zien we in grote lijnen terug in de houding van onze gesprekspartners ten aanzien van de wenselijkheid van instroombekostiging. Wel zien we dat de grotere instellingen makkelijker heenstappen over de nadelen die zij zullen ondervinden bij invoering van instroom5
Wat wel een verandering is, is de administratie van punten die per student per jaar gehaald worden.
14
bekostiging. Door verschillende gesprekspartners is aangegeven dat bij de keuze van de bekostigingsvorm instandhouding van de huidige samenstelling van het aanbod van hbo-instellingen geen geldig argument is.
15
4
Conclusie
In de voorgaande hoofdstukken is een aantal voor- en nadelen van toevoeging van een instroomparameter aan het nieuwe bekostigingsmodel de revue gepasseerd. In de tabel aan het eind van Hoofdstuk 2 hebben we aangegeven welke ontwerpeisen in onze ogen positief of negatief worden beïnvloed door toevoeging van een dergelijke parameter. De gesprekken hebben deze voorlopige conclusies grotendeels onderstreept. Ten aanzien van enkele ontwerpeisen is een heroverweging of aanscherping op zijn plaats. Heldere relatie tussen prestatie en financiering Instroombekostiging is alleen gewenst indien het gekoppeld wordt aan studieprestaties, met name in het eerste jaar. Daarvoor is, zo blijkt uit de gesprekken, geen aparte parameter voor instroombekostiging nodig. De link tussen de geleverde prestatie en de feitelijke instroom is moeilijk te leggen en instroombekostiging als zodanig zet niet aan tot het leveren van die prestatie. In veel gevallen leveren meerdere instellingen een verwijzing- en selectieprestatie, terwijl er (meestal) slechts aan een instelling initiële instroom plaatsvindt. Een belangrijk argument voor een aparte parameter voor instroombekostiging wordt door dit alles flink afgezwakt en van het positieve oordeel in Hoofdstuk 2 ten aanzien van deze ontwerpeis blijft weinig over; er resulteert een score 0/+. Flexibiliteit Door toevoeging van een instroomparameter wordt de flexibiliteit van het systeem alleen op indirecte wijze verkleind. Per saldo is het effect daarom neutraal of hooguit licht negatief (score 0/- in plaats van -). Strategisch gedrag Per saldo concluderen wij op basis van de gesprekken en onze eigen inzichten dat ongewenst strategisch gedrag kan worden voorkomen door introductie van een transparant en eenvoudig systeem. Elke uitbreiding, dus ook de toevoeging van een aparte instroomparameter, vermindert de eenvoud en transparantie van het model en leidt tot verwatering van het flexibele deel van het nieuwe bekostigingsmodel. In dat licht bezien is ook de door de werkgroep bekostigingsbeleid aangegeven optie van instroombekostiging gerelateerd aan inschrijvingsduur geen goede keuze. De score op dit onderdeel blijft - . Verwijzing- en selectiefunctie In veel gevallen leveren meerdere instellingen een verwijzings- en selectieprestatie voor dezelfde aankomende student, terwijl er (meestal) slechts aan één instelling initiële instroom plaatsvindt. Een belangrijk argument voor een aparte parameter voor instroombekostiging wordt hierdoor sterk afgezwakt (score 0/+ in plaats van +). Verschillen tussen instellingen Het bekostigingsmodel bepaalt de verdeling van financiële middelen over de hbo-instellingen. De keuze voor een bekostigingsmodel kan daarmee mede van invloed zijn op de samenstelling van het hbo-veld qua grootte en onderwijsaanbod. In dit verband wordt opgemerkt dat met name mono-sectorale instellingen,
16
instellingen in grote steden en kleinere instellingen baat hebben bij de invoering van een aparte instroomparameter.
4.1
Eindoordeel
Ons oordeel over de overige ontwerpeisen is door de gesprekken niet wezenlijk veranderd. Alles overziend komen wij daarom tot de volgende conclusie:
Hoewel instellingen een aantoonbare prestatie leveren ten aanzien van de instroom, is een aparte vergoeding ongewenst. Toevoeging van een parameter voor instroombekostiging aan het nieuwe bekostigingsmodel leidt tot: -
verwatering van vergoeding op andere onderdelen (a.g.v. de budgetneutraliteit);
-
een grotere kans op ongewenst strategisch gedrag, die toeneemt naarmate de vergoeding hoger is;
-
een (iets) grotere administratieve last;
-
minder transparantie (meer overwegingen en toetsmomenten);
-
geen duidelijke prikkel tot het leveren van een instroomprestatie;
-
verschillen per (type) instelling.
De als negatief beoordeelde elementen (ongewenst strategisch gedrag, minder transparantie en meer controle -en uitvoeringslast) nemen per saldo de overhand op de afgezwakte positieve elementen (prestatie, verwijzings- en selectiefunctie, verschillen per type instelling).
17
Geraadpleegde literatuur Uulkje de Jong, Marko van Leeuwen en Jaap Roeleveld (2000), Studievoortgang van eerstejaars studenten cohort 1997/1998. Deelname aan Hoger Onderwijs, deel 5, SEO / SCO-Kohnstamm Instituut, SEOrapport nr. 535 / SCO-rapport nr. 579, Amsterdam. Uulkje de Jong en Jaap Roeleveld (2000), Uitval in het Hoger Onderwijs. Deelname aan Hoger Onderwijs, deel 6, SCO-rapport nr. 583, Amsterdam. M.J. van Leeuwen en J.P. Hop (2000), Instroom in het hoger onderwijs: Studiekeuzegedrag van havo- en vwo-leerlingen, Tijdschrift voor Hoger Onderwijs, jaargang 18. nr.1, maart: pp. 3-14. Ontwerp HOOP 2000 (1999), Ministerie van OCenW, Sdu Servicecentrum, Den Haag. Werkgroep bekostigingsbeleid (2000), Onderzoek modelconcepten voor de bekostiging van het hoger beroepsonderwijs: eindrapport, Ministerie van OCenW, Zoetermeer.
Gesprekspartners -
Haagse Hs. (drs. W.J. Breebaart)
-
Hs. Rotterdam (drs. J. Tuytel; administratie: R. van Opstal; decaan: H. de Klerk)
-
ECHO (mevrouw M. Tupan-Wenno)
-
HBO-raad (R. Slotman)
-
Noordelijke Hs. Leeuwarden (F. Kuipers; decaan: J. van den Bos)
-
THs Rijswijk (drs. J.P.L.M. Michalides; administratie: N. Bruggraaf) Project MBO-HBO route Noord-Holland en Flevoland (mevrouw: S. ter Steeg)
-
LICA (van Asselt; afspraak mislukt, reactie per e-mail)
-
Voorzitter Werkgroep (drs. N. J. Haitjema, OCenW)
-
HES Rotterdam (drs. G.A. Egas Repáraz; C.H.J. Zaat)
-
Hs van Amsterdam (drs. M.J.G. Bormans)
-
Handicap & Studie (Jan Nagtegaal; reactie per e-mail)
telefonisch
i.v.m.
treinstaking;
administratie:
