Innovatiegericht inkopen: De overheid als opdrachtgever van innovatieve oplossingen Voortgang en toekomst Mei 2010
Samenvatting Het programma Innovatiegericht Inkopen, voorheen launching customer, is onderdeel van Nederland Ondernemend Innovatieland. In dit document wordt gerapporteerd over voortgang en resultaten van dit project in 2010 en aanbevelingen gedaan voor de toekomst. Jaarlijks koopt de overheid voor ongeveer 70 miljard euro in, waarvan 15 miljard rijksoverheid en 55 miljard regionale overheid. Innovatiegerichte inkopen zijn inkopen die leiden tot innovatieve oplossingen, dat kunnen zijn producten, diensten of (onderdelen van) werken. Daarbij gaat het om de eerste commerciële toepassing van een innovatie. Dergelijke inkopen vergroten de marktkansen van een innovatief product of proces, terwijl de mogelijkheden van de overheid om een effectief product, dienst of werk te kopen verbeterd worden. In december 2008 nam de Tweede Kamer een motie aan met de oproep aan de regering (1) prestatie-indicatoren in de begroting voor 2010 op te nemen voor launching customer en voor innovatief aanbesteden en (2) ernaar te streven in 2009 10 keer launching customer te zijn en 10 keer innovatief aan te besteden. Doelstelling van deze motie was het innovatiegericht inkopen door de overheid te bevorderen. Op 21 november 2009 heeft de Minister van Economische Zaken een brief gestuurd aan de Tweede Kamer met de invulling van de motie Aptroot/Besselink. Conform uw besluit op basis van de voortgangsrapportage 2009, heeft de Minister gekozen voor het vervangen van het begrip launching customer door innovatiegericht inkopen, dat een completer beeld geeft van op innovatie gerichte inkopen. In haar brief aan de Tweede Kamer (27 406 nr. 162, zie bijlage 1) presenteert de Minister van Economische Zaken 20 voorbeelden innovatiegericht inkopen, geselecteerd uit een groter aantal inkopen. Tevens rapporteert zij over de uitwerking van de rijksbrede indicator “innovatiegerichte aanbestedingen”: het aantal op innovatiegerichte aanbestedingen bij de rijksoverheid. De indicator zal worden gemeten door middel van een enquête. Opzet van deze enquête en de metingmethodiek zijn gereed. Met de gegevens over 2009 zal binnenkort een proefmeting worden gedaan. In 2010 is, conform uw advies, gekozen voor een streefwaarde van 20. In afwachting van de 0-meting wordt voorgesteld om deze streefwaarde te handhaven in 2011. In de vorige rapportage heb ik u toegezegd om innovatiegericht inkopen verder te concretiseren. Vanaf 2008 is dit gedaan door middel van activiteiten gericht op het vergroten van kennis, kunde en bewustwording bij inkopers en behoeftestellers (projectleiders, managers). Dit is in 2009 uitgebouwd via het expertisecentrum aanbesteden PIANOo met onder andere een website, virtuele groepen, themagerichte bijeenkomsten in Den Haag, een aantal artikelen en een viertal samenhangende handleidingen. Om het interdepartementale karakter te versterken, is een klankbordgroep Innovatiegericht Inkopen geformeerd die tot nu toe vijfmaal bijeen is geweest. Het is niet gelukt om het projectteam uit te breiden met medewerkers van andere departementen. Wel zijn samenwerkingsrelaties ontwikkeld met brancheorganisaties, regionale overheden en initiatieven in de bouw die het inkopen van reeds bestaande innovaties bevorderen.
Eerder heb ik u aangegeven dat meer samenhang noodzakelijk was tussen de projecten innovatiegericht inkopen en SBIR, gericht op de precommerciële fase. Dit is ook bevestigd in de SBIR evaluatie. Daarom is besloten een gezamenlijk ambassadeursnetwerk voor beide programma’s in te richten, dat in juni 2010 van start zal gaan. Het netwerk komt ongeveer drie maal per jaar bijeen, bij voorkeur gekoppeld aan bijeenkomsten op verschillende plaatsen in Nederland. Innovatiegericht Inkopen en SBIR richten zich op de maatschappelijke vraagstukken van overheidsopdrachtgevers, veelal verbonden met algemene thema’s zoals duurzaamheid en vergrijzing. Daarbij wordt naar verbinding gezocht met de marktzijde, via internationaal genoemde groeimarkten (“de lead markets”) en de innovatieprogramma’s, zoals bijvoorbeeld Point One. In juli 2010 zullen wij Rijkswaterstaat, dat haar nieuwe innovatiestrategie ontwikkelt, in contact brengen met de resultaten van het Point One programma. Verder wordt aangesloten op de duurzame innovatieprojecten in het kader van duurzaam inkopen. In 2010 zullen in ieder geval twee bijeenkomsten over maatschappelijke vraagstukken in Amsterdam en Eindhoven georganiseerd worden. De bijeenkomst in Amsterdam zal in het teken van duurzame bouw en energie staan. Internationaal participeren vertegenwoordigers van Innovatiegericht Inkopen en SBIR in het uitbreiden van het EU netwerk en instrumentarium. Binnen de EU zijn concrete plannen voor het ontwikkelen van Europese SBIR’s. DG InfSo ontwikkelt een tender op het gebied van Healthcare, Thuiszorg en Photonica. Onderzocht wordt of ook andere instrumenten op het gebied van innovatiegericht inkopen ontwikkeld kunnen worden. Op basis van de ervaringen en lessen uit het expertisenetwerk zijn een aantal valkuilen en succesfactoren bij het inkopen van innovatieve oplossingen op een rij gezet. Daaruit wordt geconcludeerd dat: beleidsvorming op zowel innovatie- als inkoopgebied belangrijk zijn voor het slagen van innovatiegericht inkopen Innovatiegerichte inkoop niet altijd budgettair neutraal kan zijn, omdat de lasten uitgaan voor de lusten. Innovatiegericht inkopen een behoorlijke inspanning en deskundigheid vereist. Juist maatschappelijke vraagstukken, zoals duurzaamheid en vergrijzing zich goed lenen voor het inkopen van innovatieve oplossingen. Vaak voldoen bestaande oplossingen niet. Mede op basis daarvan bevelen wij aan om een kwantitatieve doelstelling vast te stellen voor het besteden van een deel van het inkoopvolume aan het ontwikkelen en inkopen van innovaties op de geselecteerde maatschappelijke thema’s; en om in samenwerking met het expertisecentrum PIANOo op deze thema´s op basis van marktonderzoek (functionele) vraagspecificaties en gunningcriteria in formats te ontwikkelen. Onderzocht kan worden of een combinatie met een garantiefaciliteit of een inkoopsubsidie een positieve bijdrage kan leveren. Dit op basis van ervaringen met andere programma’s. Voorstel Voorgesteld wordt aan de Programmaraad KenI om:
In te stemmen met de streefwaarde van 20 voor de indicator in 2011, dit in afwachting van de 0-meting Zoals afgesproken in de voortgangsrapportage 2009 te ondersteunen bij het uitbreiden van het team Innovatiegericht Inkopen met 3 teamleden, ieder voor 0,3 fte. Deze teamleden zijn afkomstig uit de voor innovatiegerichte inkoop relevante departementen en zullen op projectbasis hun bijdrage leveren. In te stemmen met het voorstel instrumentarium innovatiegericht inkopen en SBIR voor het komend kabinet. Deze uitwerking is gebaseerd op de bespreking van een de voortgangsrapportage in het MTOI van het Ministerie van Economische Zaken.
1. Activiteiten op basis van de rapportage 2009 Achtergrond Jaarlijks koopt de overheid ongeveer 70 miljard euro in, waarvan 15 miljard door de rijksoverheid en 55 miljard door de regionale overheid. Door innovaties in te kopen stimuleert de rijksoverheid de innovatiekracht van het bedrijfsleven. De ontwikkeling van prototypes en innovatieve oplossingen kan voor 100% gefinancierd worden, omdat bij correcte toepassing van de aanbestedingsregels geen sprake is van staatssteun. Het inkopen van innovatieve oplossingen is van groot belang voor de effectiviteit en efficiency van de overheid. Door het inkopen van innovaties, zeker op de belangrijke maatschappelijke vraagstukken, zal de overheid effectiever en efficiënter worden. Dit geldt in sterkere mate op die gebieden, waar de overheid een dominante positie heeft. Denk daarbij aan grote werken en Defensie. Dit zijn ook de gebieden waar de rijksoverheid al de meeste aandacht besteed aan het inkopen van innovatieve oplossingen. Tweede Kamerbrief Innovatiegericht Inkopen In haar brief van 20 november 2009 heeft de Minister van Economische Zaken antwoord gegeven op de motie Aptroot/Besselink (27 406 nr. 127, zie bijlage 1) uit 18 december 2008 waarin verzocht is:
om in de begroting 2010 prestatie-indicatoren op te nemen voor launching customer en innovatief aanbesteden. in 2009 ernaar te streven tenminste tien keer innovatief aan te besteden en tien keer launching customer te zijn.
In haar uitwerking van indicator en presentatie van de voorbeelden heeft de Minister van Economische Zaken conform uw besluit in de voortgangsrapportage 2009 het begrip innovatiegericht inkopen gehanteerd. Uit een groter aantal voorbeelden heeft de Minister 20 voorbeelden innovatiegericht inkopen bij verschillende overheidspartijen geselecteerd. In 12 daarvan trad de overheid op als launching customer. Bij veel voorbeelden was sprake van een duurzame innovatie. Deze brief zal naar alle waarschijnlijkheid aan de orde komen tijdens de behandeling van het jaarverslag van EZ bij de begrotingsbehandeling 2011 in oktober 2010. Breder draagvlak project innovatiegericht inkopen en ambassadeursnetwerk Conform uw wens is het interdepartementale karakter van het project innovatiegericht inkopen versterkt. Een interdepartementale klankbordgroep is ingesteld met vertegenwoordigers van LNV, RWS, VROM, DGOBR van Binnenlandse zaken, verantwoordelijk voor categoriemanagement en Agentschap NL. Deze klankbordgroep is vijfmaal bijeen geweest. Het is helaas nog niet gelukt om het projectteam innovatiegericht inkopen uit te breiden met leden van andere departementen. Graag ontvang ik de ondersteuning van de Programmaraad KenI bij het uitbreiden van het team met 3 teamleden, ieder voor 0,3 fte. Bij voorkeur komen de teamleden uit de aanbestedende diensten waarvoor Innovatiegericht Inkopen belangrijk is. Om SBIR en Innovatiegericht Inkopen een impuls te geven, is een gezamenlijk ambassadeursnetwerk opgericht. Het ambassadeursnetwerk is een actief en levend netwerk. Daarbij kunnen de ambassadeurs bij inkopende overheden de rol van de overheid als aanjager van innovatie over het voetlicht te brengen. Ook kunnen ze de
overheid wijzen op het belang van vraaggerichte instrumenten, zoals SBIR en innovatiegericht inkopen. Het ambassadeursnetwerk zal formeel worden geïnstalleerd tijdens een feestelijke startbijeenkomst op 14 juni 2010. Expertisenetwerk PIANOo Bij het expertisenetwerk PIANOo is een virtueel netwerk ingericht met website en virtuele groepen. Verschillende themagerichte bijeenkomsten zijn georganiseerd rond aanbestedingsthema’s, zoals concurrentiegerichte dialoog, risicomanagement en intellectueel eigendom. Gesprekken zijn gevoerd met vertegenwoordigers van verschillende overheidsorganisaties. Mede op basis hiervan is voorlichtingsmateriaal ontwikkeld, zoals animaties met overheidsvoorbeelden en het in samenwerking met de vakgroep inkoopmanagement van PIANOo ontwikkelen van brochures over de rol van de inkoper en het stimuleren van innovatieve oplossingen tijdens verschillende fases in het inkoopproces. Uitgewerkt wordt hoe bestaande innovaties een kans kunnen krijgen in het aanbestedingstraject. Daarbij wordt ook samengewerkt in de werkgroep Eigen Initiatief Vernieuwingsplatform Bouw. In ontwikkeling is een format voor het specificeren en vooral ook gunnen van innovatieve oplossingen. Op dit moment is duurzaamheid de belangrijkste drijfveer voor innovatie bij de overheid. Dit blijkt ook uit de voorbeelden die de Minister van Economische Zaken aan de Tweede Kamer heeft gepresenteerd. In haar voortgangsrapportage over 100% duurzaam inkopen uit juni 2009 heeft ook de Minister van VROM aangegeven ruimte te willen bieden voor het tot stand brengen van gezamenlijke, grootschaliger innovatieve initiatieven. In aansluiting op bijvoorbeeld de voorbeelden uit de 1001 klimaatoplossingen van FMECWM. Het expertisecentrum PIANOo is aangesloten op de activiteiten van VROM om inkoop van dezer innovaties te stimuleren. Ook worden workshops innovatiegericht inkopen gegeven op conferenties duurzaam inkopen en is het expertisecentrum betrokken bij Samenwerking SBIR en Innovatiegericht Inkopen De ruimere definitie van het project Innovatiegericht Inkopen heeft het mogelijk gemaakt om het werkveld te verbreden en de gewenste samenwerking met SBIR te versterken. Beide instrumenten verdienen een sterkere plaats in het inkoopgedrag van de overheid, zeker in het licht van maatschappelijke doelstellingen zoals het duurzamer maken van onze samenleving. SBIR en Innovatiegericht Inkopen zijn complementair. SBIR geeft mogelijkheden om de markt te stimuleren door aanbesteding van onderzoek en ontwikkeling. Daarmee worden de mogelijkheden om innovaties in te kopen verruimd. Voor het uitbouwen van innovatiegericht inkopen is het waardevol om in de fase voor daadwerkelijke inkoop markten te stimuleren en te prikkelen tot innovatie. Naast de prijsvraag en het uitvragen van innovaties in het aanbestedingstraject, is SBIR is een succesvol instrument hiervoor. Gedurende de afgelopen jaren hebben 28 tenders plaatsgevonden met een totaalbudget van €71,5 miljoen. Voor het SBIR instrument is het belangrijk dat de ontwikkelde innovaties daadwerkelijk ook worden ingekocht. Dit kan, zoals ook uit de evaluatie van SBIR blijkt, versterkt worden door:
Bij het formuleren van SBIR-tenders zoveel mogelijk inkopende partijen te betrekken en rekening te houden met de opdrachten, die overheden de komende jaren zullen uitzetten. De aanwezigheid van een innovatiestrategie is hierbij uitermate nuttig. Rijkswaterstaat is de eerste organisatie die een innovatiestrategie voor haar grote aanbestedingsprojecten ontwikkelt. Te onderzoeken wat de mogelijkheden zijn om de via SBIR ontwikkelde prototypes in te kopen. Hoe kan de (Europese) aanbesteding het beste worden ingericht.
Samen met PIANOo expertisecentrum aanbesteden kan vanuit het project Innovatiegericht Inkopen gezocht worden naar:
Het zo vroeg mogelijk betrekken van aanbestedende partijen bij mogelijke SBIR tenders op bepaalde gebieden. Het laten uitvoeren van marktonderzoek en markanalyses op bepaalde gebieden, uitmondend in een (format voor) vraagspecificatie door overheidspartijen. Dit kan een specificatie voor een SBIR zijn, maar ook voor een directe inkoop.
In het Lead Market-Initiative (LMI) heeft de EU nieuwe groeimarkten geïdentificeerd. Een tender is uitgevoerd voor een aantal netwerkprojecten, waar ook Nederlandse organisaties zoals PIANOo aan deelnemen. Vanuit deze groeimarkten en andere overheidsspeerpunten in innovatieprogramma’s kan de samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven groeien. Dit verhoogt de kans dat overheden de specificaties van deze innovaties zullen verwerken in hun aanbestedingen. Soms is dit pas mogelijk na verandering in wetgeving en standaards. Concrete projecten worden in gang gezet door de Maatschappelijke Innovatieversneller, een samenwerkingsverband tussen SBIR, Innovatiegericht Inkopen en het Lead Market Initiatief in Nederland. In samenwerking met SBIR worden bijeenkomsten op verschillende plaatsen in het land georganiseerd. De eerste bijeenkomst zal op 9 september in Amsterdam plaatsvinden met als onderwerp duurzaam wonen, werken en transport. In vervolgbijeenkomsten zullen op specifieke thema’s marktontmoetingen plaatsvinden tussen overheden en marktpartijen. Samenwerking binnen de EU Nederland wordt samen met Zweden, Het Verenigd Koninkrijk en Finland als koploper gezien op het gebied van innovatiegericht inkopen. Aandacht krijgen vooral de Nederlandse SBIR, de ontwikkeling van de indicator innovatiegericht inkopen, de instrumenten op het gebied van risico management en het virtuele internationale inkoop netwerk. Gewerkt wordt aan een Europese SBIR en andere instrumenten op het gebied van innovatiegericht inkopen. Gedacht wordt over het invoeren van een streefwaarde van 2 % van het totale inkoopbudget aan innovatie. Daarnaast worden er vanuit het “Lead Market Initiatief” inkoopnetwerken op groeithema’s in Europa ontwikkeld. Daarbij wordt ook gebruik gemaakt van het internationale virtuele netwerk van PIANOo, EU Public Procurement.
2. Indicator Innovatiegericht Inkopen Na goedkeuring van de opzet van de indicator door de interdepartementale Programmaraad Kennis en Innovatie evenals de ICIA in juni 2009, is de rijksbrede indicator innovatiegericht aanbesteden in de EZ begroting voor 2010 opgenomen en
verder ontwikkeld. De definitie van de indicator is het aantal innovatiegerichte aanbestedingen. De streefwaarde voor 2010 is 20 innovatiegericht aanbestedingen voor de hele rijksoverheid. Bij het meten van de indicator is het van belang om te onderzoeken in hoeverre binnen het aanbestedingsproces ruimte aan de markt wordt gegeven om met innovatieve oplossingen te komen en in hoeverre aanbestedingen hebben geleid tot het inkopen van innovatieve oplossingen. Voor de operationalisering van de Indicator is het begrip ‘innovatiegericht aanbesteden’ uitgesplitst in verschillende kenmerken. Bijvoorbeeld het kenmerk: ‘Zijn de gunningcriteria in een aanbestedingsprocedure opgesteld met het doel inschrijvers te belonen voor innovatieve oplossingen?’ Is dit bij een concrete aanbesteding het geval, dan wordt dit beschouwd als een uitingsvorm van innovatiegericht aanbesteden. Voor iedere aanbestedende dienst wordt onderzocht welke plaats innovatiegericht inkopen heeft in beleid en de praktijk. Ook wordt gevraagd naar voorbeelden van het inkopen van innovatieve oplossingen. Dat wil zeggen: ‘De eerste commerciële toepassing van een product, dienst of werk in een bepaalde markt in Nederland’. Daarbij kan het gaan om radicale en incrementele innovatie. Dit zijn de “showcases” die de eigen en andere aanbestedende diensten kunnen stimuleren. Met de gegevens over het jaar 2009 zal met behulp van een elektronische enquête een proefmeting gedaan worden, zodat de indicator en de bijbehorende meetsystematiek getest kunnen worden. De Centrale Directeuren Inkoop zullen een actieve rol spelen bij het laten invullen van deze enquête. De meting richt zich op een steekproef van de Europese aanbestedingen die zijn uitgevoerd door deze aanbestedende diensten. Een Europese aanbesteding is altijd gepubliceerd op de Europese TED-database. Bij de nulmeting (uitvoering in juni 2010) worden Europese aanbestedingen meegenomen die zijn afgerond in 2009. Op deze manier wordt gewaarborgd dat het onderzoek een actueel beeld geeft van uitgevoerde aanbestedingen. In de bijlage 2 is de werkwijze en de planning van de proefmeting opgenomen. In bijlage 3 is de concept vragenlijst opgenomen. Uit de eerdere inventarisatie van voorbeeldprojecten bleek dat een aantal van 20 voorbeelden innovatiegericht inkopen zonder enige moeite gehaald kan worden. In 2010 hebben we een streefwaarde van 20 voorbeelden opgenomen. Voorgesteld wordt om voor 2011 de streefwaarde te handhaven op 20. Jaarlijks worden bijna 900 aanbestedingen gedaan bij de rijksoverheid, dat is derhalve een aandeel van 0,23% van het totaal aantal aanbestedingen. In Europees verband wordt onderzocht of het haalbaar is om een streefpercentage te ontwikkeling voor het deel van het inkoopvolume dat besteed zou moeten worden aan het laten ontwikkelen of inkopen van innovaties. Gedacht wordt aan een streefwaarde van 2%. Dat is aanzienlijk meer dan de huidige streefwaarde in aantallen
4. Resultaten en ervaringen in project innovatiegericht inkopen Resultaten innovatiegericht inkopen Innovatiegericht Inkopen is zowel voor de inkoopwereld als het innovatiebeleid niet het belangrijkste onderwerp:
Inkoop is primair gericht op professioneel aanbesteden, waarbij op dit moment de stap gemaakt wordt van het rechtmatig inkopen voor de laagste prijs naar doelmatig
inkopen van het kwalitatief beste product. Steeds vaker wordt ingezien dat contact met de markt noodzakelijk is voor het verkrijgen van de beste kwaliteit en goede verhoudingen, die het aantal rechtszaken kunnen terugdringen. De stap naar het inkopen van innovatie is zeker nog niet gemaakt. Binnen het innovatiebeleid zijn er veel meer instrumenten aan de aanbodzijde dan de vraagzijde. Het subsidie-instrumentarium is in Nederland en heel Europa ten opzicht van het vraaggerichte instrumentarium oververtegenwoordigd.
Dat maakt het voor Innovatiegericht Inkopen lastig om in een jaar grote stappen te maken. Temeer daar een financieel instrumentarium en concrete doelstellingen ontbreken. Toch zijn er in het afgelopen jaar een aantal resultaten bereikt. Hieronder volgt een korte schets van de resultaten:
Een groeiend netwerk met behoeftestellers en inkopers, die gebruik maken van onze activiteiten. Een grotere bekendheid van kansen en mogelijkheden bij meerdere overheidspartijen door artikelen in verschillende tijdschriften zoals Cobouw, Forte en Construction Insights, gesprekken en presentaties bij verschillende overheidsorganisaties. Samenwerkingsactiviteiten met branche-organisaties, Syntens en regionale partijen, onder meer resulterend in inkopersbijeenkomsten en marktontmoetingen op maatschappelijke thema’s op initiatief van SBIR en Innovatiegericht Inkopen. Intensivering van de samenwerking met SBIR en Lead Markets die geresulteerd heeft in het tot stand brengen van samenwerking tussen bedrijven en overheidsinstellingen. Een goed voorbeeld is de marktontmoeting tussen Point One en Rijkswaterstaat die binnenkort plaatsvindt. De innovatiestrategie van Rijkswaterstaat biedt daarvoor een prima uitgangspunt. Handleidingen, zoals de vier publicaties innovatiegericht inkopen in samenwerking met de vakgroep inkoopmanagement, de metrokaart innovatiegericht inkopen en de module innovatiegericht inkopen in de procesbeschrijving professioneel aanbesteden van PIANOo. Een ontwikkelde indicator Innovatiegericht Inkopen die gereed is voor proefmeting. Een zestigtal voorbeelden innovatiegericht inkopen, waarvan een deel opgenomen is in de Tweede Kamerbrief. Deze voorbeelden zijn geanalyseerd en op basis daarvan zijn succes- en faalfactoren in beeld gebracht. Dit is een basis voor vervolgacties. Ondersteuning bij het stimuleren van innovatieve oplossingen in tenders, bijvoorbeeld op het gebied van beschermende kleding en schoonmaak.
Onze ervaringen op basis van deze resultaten zijn:
Gezien de toenemende belangstelling vanuit de overheid, blijft het van belang om bewustwordingsactiviteiten te continueren. Dit bewustwordingsproces kan versterkt worden door een rijksbrede streefwaarde innovatiegericht inkopen. In de voorfase kan vanuit Innovatiegericht Inkopen vooral de verkenning van de markt gestimuleerd worden, bij de aanbesteding gaat het om professionaliseren van het traject zelf. Daarnaast is het van belang om de organisatorische inbedding in aanbestedende diensten te verbeteren. Met name maatschappelijke vraagstukken, zoals duurzaamheid, lenen zich uitstekend voor het inkopen van innovatieve oplossingen. Het gericht stimuleren, begeleiden en ontwikkelen van projecten op dit gebied levert direct resultaat op. Bovendien ontstaan zo de voorbeelden voor de toekomst. Op dit vlak kunnen SBIR en Innovatiegericht Inkopen uitstekend samenwerken. Daarbij gesteund door innovatieprogramma’s. Innovatiegericht Inkopen en SBIR hebben een overlap, maar zullen altijd eigenstandige activiteiten hebben. Niet iedere inkoop heeft een SBIR nodig, niet alle SBIR prototypes zullen van belang zijn voor de overheid als inkopende partij.
Valkuilen en succesfactoren innovatiegericht inkopen met het oog op de toekomst Op basis van interviews met inkopers en behoeftestellers, de voorbeelden, die voor de Tweede Kamerbrief zijn verzameld, de ervaringen uit bijeenkomsten en de virtuele discussies, hebben we een inventarisatie gemaakt van de belemmeringen en de succesfactoren. In onderstaande tabel zijn de valkuilen en succesfactoren voor innovatiegericht inkopen opgenomen. Belemmeringen Veel betrokken partijen in inkoopproces en weinig samenwerking Op winst gerichte, grote bedrijven Een aantal loketten voor ondernemers met eigen initiatieven, die niet het volledige speelveld van de overheid overzien. Vooral belangrijk voor MKB bedrijven Risicomijdende opdrachtgevers Ontbreken samenwerking verschillende disciplines overheid bij belangrijke inkopen. Mede daardoor veel aandacht voor rechtmatigheid bij het uitvoeren van aanbestedingen. Doelmatigheid is onderbelicht. Uiteenlopende doelstellingen van verschillende betrokkenen worden niet samengebracht Niet op alle terreinen is innovatie noodzaak: daardoor is innovatie meestal geen belangrijk aandachtspunt bij inkooptrajecten In een aantal sectoren worden zaken gedaan met een beperkt aantal, vaak grote martkpartijen. Deze marktpartijen zijn meestal niet gericht op het ontwikkelen van innovatie. Inkoop wordt gezien als aanbestedingsproces, pas bij begin aanbesteding contact vaak inkoop en daadwerkelijke opdrachtgever. Te weinig aandacht voor een zorgvuldig voortraject en overkoepelend beleid voor meerdere aanbestedingen Te weinig aandacht voor een goed voortraject, waarin Nagedacht wordt over de “ruwe” vraagstelling gelijkwaardig gecommuniceerd wordt met de markt. Daarvoor is marktkennis vereist, te verkrijgen via markonderzoek en marktanalyse. De marktanalyse gebruikt wordt voor het bepalen of het stimuleren van de
Succesfactoren Een structurele en rijksbrede brugfunctie tussen ondernemers en overheidsopdrachtgevers Inkopers met inhoudelijke deskundigheid, die regierol vervullen in inkoopproces en al in een vroeg stadium betrokken zijn Samenwerking in inkoopteams door verschillende disciplines (juristen, inkopers, behoeftestellers)
Maatschappelijke vraagstukken, zoals duurzaamheid en vergrijzing maken innovatie op veel terreinen noodzakelijk Met SBIR worden innovatieve bedrijven in staat gesteld om nieuwe prototypes te ontwikkelen. Daarmee kunnen bestaande markten opengbroken. Overkoepelend beleid voor meerdere aanbestedingen: Innovatiestrategie voor aanbestedingen (grote) projecten in de komende jaren Inkoopbeleid met spelregels voor aanbestedingen die niet uitsluitend op rechtmatigheid gericht zijn Samenwerking met marktpartijen Het lef en de deskundigheid om met marktpartijen samen te werken en gecalculeerde risico’s te bespreken en te verdelen Een weloverwogen keuze voor SBIR of prijsvraag met het oog op het stimuleren van markten en het verbeteren van de inkoopopties
Belemmeringen markt noodzakelijk is via SBIR of andere methoden zoals de prijsvraag
Succesfactoren De tijd nemen voor het voortraject
De lasten gaan vaak voor de baten uit. Inkopen innovatieve oplossing vereist meer inzet en soms ook een voorinvestering. In Nederland hebben we een goed uitgewerkt innovatiesysteem vanuit de aanbodzijde, de vraagzijde is nog onderbelicht. Prikkels aan de vraagzijde zijn echter wel nodig om innovatiegericht inkopen verder te brengen.
SBIR heeft in enkele jaren tijd aantoonbare successen opgeleverd. Voor dit instrument is toenemende belangstelling in Nederland en Europa. Middelen om de investering in de eerste fase af te dekken. Goede prikkels voor inkopers en projectleiders om resultaten op langere termijn, in de beheersfase, te bereiken..
Specifieke regelgeving, vaak technisch gespecificeerd maakt het onmogelijk om nieuwe oplossingen zonder meer in te kopen Ieder inspanning in het voortraject wordt teniet gedaan als de aanbesteding zelf niet professioneel wordt aangepakt. Soms wordt het voortraject door andere partijen uitgevoerd dan de daadwerkelijke aanbesteding (voortraject door de innovatieafdeling, aanbesteding door inkopers of behoeftestellers)
Op basis innovatiestrategie, voor meerdere projecten regelgeving aanpassen en minder specifiek maken Transparantie Reactie van geïnteresseerde marktpartijen verwerken in de uiteindelijke uitvraag Goed beeld van wat kan en mag! De juiste specificatie in combinatie met gunningcriteria
Samenvattend is de conclusie dat de volgende zaken cruciaal zijn:
Realiseren dat beleidsvorming op innovatie- en inkoopgebied belangrijk zijn voor het slagen van innovatiegericht inkopen. Op het moment dat niet uitsluitend per aanbesteding een strategie wordt uitgestippeld, is het mogelijk om meer aandacht aan het voortraject te geven en de mogelijkheden van het aanbesteden van onderzoek en ontwikkeling van SBIR beter vorm te geven. Dan komt SBIR ook binnen bereik van alle overheidslagen. Innovatiegerichte inkoop kan niet altijd budgettair neutraal uitgevoerd worden, zeker niet in de eerste fase. De lasten gaan voor de lusten uit. Dit vraagt om financiële instrumenten zoals een garantiefaciliteit of een subsidie aan inkopende overheden. Innovatiegericht inkopen vereist een behoorlijke inspanning en deskundigheid. Niet iedere inkopende organisatie is in staat om een goed voortraject met veel aandacht voor vraagspecificatie en marktanalyses uit te voeren, die gevolgd wordt door een professionele aanbesteding. Betere samenwerking tussen verschillende disciplines met een regierol voor de disciplines inkoop of innovatie is van belang. Het zorgvuldig kiezen van de trajecten, die innovatie nodig hebben. Juist maatschappelijke vraagstukken, zoals duurzaamheid en vergrijzing lenen zich goed voor het inkopen van innovatieve oplossingen. Vaak voldoen de staande oplossingen niet.
5. Aanbevelingen voor de toekomst Voorstel voor project Innovatiegericht Inkopen In een apart document is aan u voorgesteld om de directie Kennis en Innovatie de komende maanden gefaseerd af te bouwen. Aan MTOI en Programmaraad Kennis en Innovatie is gevraagd om zich uit te spreken over de opties voor verankering van de individuele dossiers, waaronder SBIR en Innovatiegericht Inkopen. Het waarborgen van het interdepartementale karakter is uitermate belangrijk. Deels is dit gerealiseerd via de interdepartementale klankbordgroep Innovatiegericht Inkopen. Het is echter ook belangrijk om het team te versterken met medewerkers van andere departementen. Daarbij stel ik voor om de Programmaraad Kennis en Innovatie te verzoeken om te ondersteunen bij het uitbreiden van het team innovatiegericht inkopen met 3 teamleden, ieder voor 0,3 fte. Deze teamleden kunnen op projectbasis deelnemen. Uitwerking voorstel generieke instrumenten voor het komend kabinet 1. Een kwantitatieve doelstelling voor het besteden van een deel van het inkoopvolume aan het ontwikkelen en inkopen van innovaties op de geselecteerde maatschappelijke thema’s van een volgend kabinet. Op basis van marktonderzoek en marktanalyse worden in samenwerking met de aanbestedende diensten van de rijksoverheid een aantal pilots uitgevoerd met SBIR, het aanbesteden van ontwikkelingen, en het inkopen van innovatieve oplossingen. 2. In combinatie zijn prikkels nodig om het inkoopgedrag van de overheid te beïnvloeden. Onderzocht zou moeten worden a. Wat de ervaringen zijn met de Innowator Garantie 1 en wat dit zou kunnen betekenen voor het stimuleren van het inkopen van innovaties op geselecteerde thema’s. Het gaat dan om een garantiefaciliteit waarbij risico’s voor leveranciers en inkopers (deels) worden weggenomen; b. Wat de ervaringen zijn met programma’s, zoals het Programma Groene Technologieën waarin inkopende overheden een subsidie ontvangen om het verschil te overbruggen tussen een investering in een conservatieve en een innovatieve oplossing. Bij een positieve evaluatie kunnen deze instrumenten in een volgend kabinet overwogen worden. 3. In samenwerking met het expertisecentrum PIANOo op deze thema´s op basis van marktonderzoek (functionele) vraagspecificaties en gunningcriteria in formats ontwikkelen. Aanbestedende diensten kunnen deze formats verplicht stellen. 4. Op dit moment zijn er verschillende loketten voor eigen initiatieven, te weten Idee VROM, Idee V&W en het EZ/IPE/koplopersloket. Naast de eigen initiatieven (winstoogmerk) komen daar ook de maatschappelijke initiatieven (geen winstoogmerk) binnen. Voor een betere synergie en efficiency, is het van belang om enerzijds het onderscheid tussen 1) eigen initiatieven en 2) maatschappelijk initiatieven zichtbaar te maken en anderzijds de verbindingen tussen deze loketten te verstevigen en het concept ook te verbreden naar andere departementen zoals VWS en BZK. Wat betreft de maatschappelijk initiatieven hebben BZK, VROM, SZW, LNV, OCW en VenW zich verenigd in het OMI (Ondersteuning Maatschappelijke Initiatieven). Wat betreft de eigen initiatieven 1
Zie
http://www.senternovem.nl/watertechnologie/innowator/garantiefaciliteit/inde x.asp
vervullen VROM/RGD, VenW/RWS en EZ/IPE/Koploperloket een brugfunctie tussen ondernemers en de aanbestedende diensten. Deze brugfunctie zou verstevigd kunnen worden en verbreed naar andere departementen zoals VWS en BZK. Aan zowel MKB als bouwondernemingen kan ondersteuning verleend worden tot het doen van succesvolle aanbiedingen aan inkopende overheden.
Bijlage 2, Werkwijze en planning indicator Toelichting op de werkwijze van de meting met behulp van de enquête Vragenlijsten indicator invullen
Aan de eindverantwoordelijken van ieder aanbestedende dienst wordt een uitnodigingsbrief gestuurd, waarin gevraagd wordt een aantal algemene vragen te beantwoorden en vervolgens enkele medewerkers aan te wijzen die de specifieke vragenlijsten per aanbesteding invullen. Aan de eindverantwoordelijken voor de aanbestedingen wordt een uitnodigingsbrief gestuurd met unieke login codes voor de medewerkers die de vragenlijsten voor de 5 laatste aanbestedingen invullen. De betreffende medewerkers staan in de cc. Zowel de eindverantwoordelijke als de betreffende medewerkers ontvangen van het onderzoeksbureau tweemaal een herinnering als de vragenlijst niet is ingevuld. Indien respondenten, ondanks herinneringen niet antwoorden, zal PIANOo telefonisch contact Voor respondenten zal een telefoonnummer ter beschikking gesteld voor het beantwoorden van vragen. Het onderzoeksbureau maakt een kort script met antwoorden op mogelijke vragen die een respondent aan de helpdesk zou kunnen stellen
Verwerking en rapportage gegevens
121 Research verwerkt de vragenlijsten en levert een geschoonde SPSS data base met resultaten aan. Het databestand vormt de basis voor verwerking en rapportage. Iedere aanbestedende dienst ontvangt een korte rapportage van maximaal 1 A4, met de scores en enkele andere gegevens. Op het niveau van de rijksoverheid zal een rapportage ontwikkeld worden met een rijksbrede score. Deze score zal ook kwalitatief geanalyseerd worden. De score met de gegevens 2009 zal niet aan de Tweede Kamer gestuurd worden.
Voorbereiden meting 2010
In het laatste kwartaal 2010 zal de vragenlijst + resultaten geëvalueerd worden, zodat wij volledig voorbereid zijn op de echte meting in 2010.
Planning meting indicator In onderstaande tabel is een planning voor het totale traject opgenomen Nr 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
Activiteit Expertsessie Digitaliseren enquête Uitzetten enquête met formele brief Zorgen voor follow-up enquête Verwerken gegevens Analyseren gegevens Opstellen adviezen +generiek rapport Maken wijzigingsvoorstellen meetinstrumentarium
Planning 17 mei 2010 Eind mei 2010 Begin juni 2010 Juni 2010 Juni en juli 2010 Juli en augustus 2010 September 2010 Oktober 2010
Bijlage 3: Vragenlijst Indicator Algemene vragen per aanbestedende dienst Deze vragen worden door elke aanbestedende dienst in het onderzoek slechts eenmaal beantwoord. De antwoorden op deze vragen tellen niet mee in de eindscore van een aanbestedende dienst, maar dienen een beeld te geven van de mate waarin innovatiegericht aanbesteden leeft binnen de aanbestedende dienst. Deze vragen worden dan ook gesteld aan de eindeverantwoordelijke binnen de aanbestedende dienst . Nr.
Vraag
1
Is in het inkoopbeleid of de innovatiestrategie van uw organisatie de doelstelling opgenomen om via aanbestedingen het verkrijgen van innovatieve oplossingen te stimuleren? Zo ja, kunt u een korte omschrijving geven van de op innovatie gerichte elementen in uw innovatiestrategie en inkoopbeleid
2
In hoeverre zijn innovatieve oplossingen nodig om vraagstukken binnen uw organisatie op te lossen? Welke rol kunnen aanbestedingen daarin spelen?
2
Op welke manier wordt er binnen uw organisatie binnen aanbestedingen ruimte geboden aan innovatieve oplossingen?
4
Zijn er het afgelopen jaar (2009) aanbestedingen gedaan die geleid hebben tot het aanbieden van innovatieve oplossingen ? Zijn op dit moment lopende projecten waarin innovatieve oplossingen ontwikkeld worden/ingekocht zijn op basis van een aanbesteding? Zo ja, kunt u een korte omschrijving hiervan geven.
Antwoorden
Tabel 2: Vragenlijst algemene vragen over innovatiegericht aanbesteden per aanbestedende dienst
Specifieke vragen per aanbesteding In deze lijst worden aanbestedingspecifieke vragen gesteld. Deze vragenlijst wordt meerdere keren ingevuld per aanbestedende dienst voor de geselecteerde aanbestedingen. De betrokken inkopers bij de betreffende aanbestedingen zullen onderstaande vragenlijst invullen. Indien gewenst kan de aanbestedende dienst één of meerdere ‘show cases’ aandragen voor innovatiegericht aanbesteden door middel van het invullen van onderstaande lijst voor die extra aanbesteding(-en) en het aanleveren van de bijbehorende aanbestedingsdocumenten.
Bijlage 4: Notitie met voorstel innovatiegericht inkopen en SBIR aan de formateur van het volgende kabinet Voorstel Innovatiegericht Inkopen en SBIR Belang voor het uitlokken van innovatie via inkoop Jaarlijks koopt de overheid ongeveer 70 miljard euro in, waarvan 15 miljard door de rijksoverheid en 55 miljard door de regionale overheid. Door innovaties in te kopen stimuleert de rijksoverheid de innovatiekracht van het bedrijfsleven. De ontwikkeling van prototypes en innovatieve oplossingen kunnen voor 100% gefinancierd worden, omdat de staatssteunregels niet gelden voor inkopen. Het inkopen van innovatieve oplossingen is ook van groot belang voor de effectiviteit en efficiency van de overheid. Door het inkopen van innovaties, zeker op de belangrijke maatschappelijke vraagstukken, zal de overheid effectiever en efficiënter worden. Dit geldt in sterkere mate op die gebieden, waar de overheid een grote speler is. Denk daarbij aan Rijkswaterstaat en Defensie, schoonmaak en ICT. Op enkele gebieden besteedt de rijksoverheid al veel aandacht aan het inkopen van innovatieve oplossingen. Uit onze ervaringen met Innovatiegericht Inkopen en SBIR blijkt dat: beleidsvorming op zowel innovatie- als inkoopgebied belangrijk zijn voor het slagen van innovatiegericht inkopen Innovatiegerichte inkoop niet altijd budgettair neutraal kan zijn, omdat de lasten uitgaan voor de lusten. Prikkels in het inkoopsysteem zijn noodzakelijk. Innovatiegericht inkopen een behoorlijke inspanning en deskundigheid vereist. Juist maatschappelijke vraagstukken, zoals duurzaamheid en vergrijzing zich goed lenen voor het inkopen van innovatieve oplossingen. Vaak voldoen bestaande oplossingen niet. Voorstel 1. Een kwantitatieve doelstelling voor het besteden van een deel van het inkoopvolume aan het ontwikkelen en inkopen van innovaties op de geselecteerde maatschappelijke thema’s van een volgend kabinet. Op basis van marktonderzoek en marktanalyse worden in samenwerking met de aanbestedende diensten van de rijksoverheid een aantal pilots uitgevoerd met SBIR, het aanbesteden van ontwikkelingen, en het inkopen van innovatieve oplossingen. 2. In combinatie zijn prikkels nodig om het inkoopgedrag van de overheid te beïnvloeden op innovatiegerichtheid. Onderzocht zou moeten worden: a. Wat de ervaringen zijn met de Innowator Garantie 2 en wat dit zou kunnen betekenen voor het stimuleren van het inkopen van innovaties op geselecteerde thema’s. Het gaat dan om een garantiefaciliteit waarbij risico’s voor leveranciers en inkopers (deels) worden weggenomen; b. Wat de ervaringen zijn met programma’s, zoals het Programma Groene Technologieën waarin inkopende overheden een subsidie ontvangen om het verschil te overbruggen tussen een investering in een conservatieve en een innovatieve oplossing. Bij een positieve evaluatie kunnen deze instrumenten in een volgend kabinet overwogen worden.
2
Zie
http://www.senternovem.nl/watertechnologie/innowator/garantiefaciliteit/inde x.asp
3. In samenwerking met het expertisecentrum PIANOo op deze thema´s op basis van marktonderzoek (functionele) vraagspecificaties en gunningcriteria in formats ontwikkelen. Aanbestedende diensten kunnen deze formats verplicht stellen. 4. Op dit moment zijn er verschillende loketten voor eigen initiatieven, te weten Idee VROM, Idee V&W en het EZ/IPE/koplopersloket. Naast de eigen initiatieven (winstoogmerk) komen daar ook de maatschappelijke initiatieven (geen winstoogmerk) binnen. Voor een betere synergie en efficiency, is het van belang om enerzijds het onderscheid tussen 1) eigen initiatieven en 2) maatschappelijk initiatieven zichtbaar te maken en anderzijds de verbindingen tussen deze loketten te verstevigen en het concept ook te verbreden naar andere departementen zoals VWS en BZK. Wat betreft de maatschappelijk initiatieven hebben BZK, VROM, SZW, LNV, OCW en VenW zich verenigd in het OMI (Ondersteuning Maatschappelijke Initiatieven). Wat betreft de eigen initiatieven vervullen VROM/RGD, VenW/RWS en EZ/IPE/Koploperloket een brugfunctie tussen ondernemers en de aanbestedende diensten. Deze brugfunctie zou verstevigd kunnen worden en verbreed naar andere departementen zoals VWS en BZK. Aan zowel MKB als bouwondernemingen kan ondersteuning verleend worden tot het doen van succesvolle aanbiedingen aan inkopende overheden. .
