INLEIDING 4 1. CONCEPTUELE AFBAKENING ROND INTERNE MARKTEN 8

INLEIDING

4

1.

8

CONCEPTUELE AFBAKENING ROND INTERNE MARKTEN 1.1.

EEN POGING TOT BESCHRIJVING EN DEFINIËRING VAN EEN INTERNE MARKT

1.2.

VOORWAARDEN EN KENMERKEN VAN EEN INTERNE MARKT

11

1.2.1.

Budgettaire en financiële autonomie

12

1.2.2.

Prijs- en concurrentiemechanismen

12

1.2.3.

Verzelfstandiging van het beheer

13

1.3.

WERKING VAN EEN INTERNE MARKT

13

1.3.1.

De centrale organisatie

13

1.3.2.

De aanbodzijde

15

1.3.3.

De vraagzijde

15

1.4.

2.

8

VERSCHILLENDE VORMEN VAN INTERNE MARKTEN

15

1.4.1.

Niveau 1 : Een interne markt zonder volledige economische kosten

16

1.4.2.

Niveau 2 : Een interne markt met volledige economische kosten

16

1.4.3.

Niveau 3 : Een interne markt met volledige economische kosten, in een competitieve

omgeving

17

EEN KADER VOOR VERANDERINGSMANAGEMENT

18

2.1.

DE THEORETISCHE ACHTERGROND

18

2.1.1.

De ontwerpbenadering

19

2.1.2.

De ontwikkelbenadering

22

2.1.3.

Ontwerpbenadering of ontwikkelbenadering bij verandering?

24

2.2.

HET CONCEPTUEEL MODEL

25

2.3.

DE OPERATIONALISERING IN DE CHECKLIST

27

2.3.1.

De context van het veranderingsproces

27

2.3.2.

De inhoud als tweede deel van de checklist

28

2.3.3.

Derde element in de opbouw van de checklist : het proces

29

1

3.

DE CREATIE VAN INTERNE MARKTEN BINNEN HET VERENIGD KONINKRIJK 3.1.

MOTIVERING VAN DE CASE

3.2.

DE FIRE SERVICE COLLEGE : TO DRIVE DOWN GLOBAL RISK BY WORKING WITH FIRE SERVICES IN

DEVELOPING PEOPLE

42

Het ontstaan

42

3.2.2.

Basisgegevens van de Fire service college

42

3.2.3.

Activiteiten

46

DE VERANDERINGEN IN HET KADER VAN HET NEXT STEPS INITIATIEF

50

3.3.1.

Context

50

3.3.2.

Inhoud

54

3.3.3.

Proces

64

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

79

4.1.

NOODZAKELIJKE VOORWAARDEN BIJ DE INVOERING VAN INTERNE MARKTEN

79

4.2.

TRANSFORMATIES BIJ DE INVOERING VAN INTERNE MARKTEN ONDER EEN TRADING FUND

80

4.3.

HET DOORVOEREN VAN DE VERANDERINGEN : LANGZAAM OPSCHUIVEN IN DE RICHTING VAN HET

UITEINDELIJKE DOEL

4.4.

83

LESSEN UIT DE FIRE SERVICE COLLEGE ALS TRADING FUND VOOR EEN OPTIMALER

VERANDERINGSMANAGEMENT

5.

40

3.2.1.

3.3.

4.

40

BIBLIOGRAFIE

84 88

2

Lijst van figuren en tabellen

FIGUUR 1 : DE INTERNE MARKT GRAFISCH VOORGESTELD

10

FIGUUR 2 : CONCEPTUEEL RAAMWERK

26

FIGUUR 3 : OPERATIONELE OMZET EN KOSTEN OVER DE LAATSTE VIJF BOEKJAREN

45

TABEL 1 : KENMERKEN VAN HET HIËRARCHISCH MODEL EN DE INTERNE MARKT

11

TABEL 2 : KENMERKEN VAN DE ONTWERPBENADERING

19

TABEL 3 : STAPPEN BIJ DE ONTWERPBENADERING

20

TABEL 4 : STAPPEN BIJ DE ONTWIKKELBENADERING

23

TABEL 5 : VERSCHILLEN TUSSEN DE ONTWERPBENADERING EN DE ONTWIKKELBENADERING

24

TABEL 6 : GRAFISCHE VOORSTELLING VAN HET ASPECT CONTEXT

28

TABEL 7 : GRAFISCHE VOORSTELLING VAN HET ASPECT INHOUD

28

TABEL 8 : DE VIER HOOFDVORMEN VAN PARTICIPATIE

33

TABEL 9 : DE VIJF BELANGRIJKSTE COMMUNICATIE-ELEMENTEN

36

TABEL 10 : GRAFISCHE VOORSTELLING VAN HET ELEMENT PROCES

38

TABEL 11 : GRAFISCHE VOORSTELLING VAN HET ELEMENT EVALUATIE

39

TABEL 12 : SELECTIECRITERIA VAN DE CASE

41

TABEL 13 : OVERZICHT VAN DE CHIEF EXECUTIVES VAN DE FIRE SERVICE COLLEGE SINDS DE OPRICHTING ALS TRADING FUND

43

TABEL 14 : OMZET NAAR ACTIVITEIT VAN DE ‘FIRE SERVICE COLLEGE

49

TABEL 15 : OMZET NAAR PUBLIEK OF PRIVATE SECTOR

50

3

Inleiding Met het aantreden van de nieuwe Vlaamse regering in 1999 werd het startschot gegeven voor een grootschalig hervormingsproject binnen de Vlaamse Overheid, nl. Beter Bestuurlijk Beleid. Over dit veranderingsproject werd reeds in uitvoerige mate gerapporteerd in een vorig rapport dat werd uitgewerkt binnen het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen.1

Binnen dit grootscheeps veranderingsinitiatief werd bovendien het engagement aangegaan om in de Vlaamse administratie managementondersteunende diensten (MOD) te integreren.2 “Rekening houdend met de BBB basisprincipes van subsidiariteit en responsabilisering van de lijn, heeft elke entiteit de verantwoordelijkheid en de opdracht om zelf vorm te geven aan haar horizontale materies binnen de vrijheidsgraden van het globale kader dat wordt uitgetekend door de horizontale ministers. Voor een aantal horizontale diensten zal een entiteit hierbij een beroep moeten/kunnen doen op de diensten die door de horizontale beleidsdomeinen worden behartigd, andere diensten zal ze zelf organiseren in zogenaamde MOD’s.”3

Deze diensten zullen functioneren als dienstencentra die zich focussen op

financiën en begroting, personeel- en organisatieontwikkeling, ICT, facility management, communicatie en juridische zaken. Dit initiatief past binnen de filosofie van Beter Bestuurlijk Beleid, waarbij de lijn dient geresponsabiliseerd te worden en subsidiariteit meer in de organisatie dient ingevoerd te worden. Aangezien er een evenwicht dient gezocht te worden tussen enerzijds schaalgrootte en anderzijds nabijheid voor de klant, wordt er voorgesteld om een drie of viertal MOD’s voor de gehele organisatiestructuur op te richten.4

1

PELGRIMS C., HONDEGHEM A & T. STEEN, Coördinatie van beleid binnen een veranderende

politiek ambtelijke verhouding, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2003, 94 p. 2

Bijlage B : Regeringsbeslissing MOD (1 februari 2002) in : X, Draaiboek voor het operationeel

organiseren

van

management

ondersteunende

dienstverlening,

http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/new/verandering/Organisatie/Managementondersteunende %20diensten/index.htm , 10.01.03. 3

X, Nota aan de Vlaamse Regering.

Beter Bestuurlijk Beleid – reorganisatie van het Vlaams

overheidsapparaat : Kader voor de organisatorische invulling van managementondersteunende diensten, 15 juli 2002, p.1 4

X, Visie op de Management Ondersteunende Dienst binnen de nieuwe Vlaamse Overheid, p.1.

4

Inleiding

Binnen dit plaatje zullen de horizontale diensten nog steeds de krijtlijnen uittekenen van de diensten die in de verschillende entiteiten worden waargenomen. Daarnaast zullen deze horizontale beleidsdomeinen diensten aanbieden die verplicht dienen afgenomen te worden door de entiteiten. Volgens de nota aan de Vlaamse Regering van 15 juli 2002 behelst het hier de volgende diensten : 5 Opvolgen,

aggregeren,

consolideren

van

de

boekhouding,

budgetten

en

management accounting op macroniveau. Lange en korte termijnfinanciering, structuurkapitaal- en cashmanagementbeheer, provisies, waarborgen, notariaat. Beheren

en

toepassen

van

de

centrale

media-aankoop

op

basis

van

samenwerkingsprotocollen met de mediasector (op basis van een centraal mediacontract) en in nauwe afstemming met het mediabeleid van de Vlaamse Overheid.

Daarnaast zullen de horizontale ministeries een aantal diensten aanbieden die best gemeenschappelijk worden afgenomen.

Het betreft hier diensten die aan de volgende

criteria beantwoorden :6 Entiteitsoverschrijdende output Groepering functionele expertise Versterkte onderhandelingspositie Betere benutting capaciteit Standaardisatie7

5

X, Nota aan de Vlaamse Regering.

Beter Bestuurlijk Beleid – reorganisatie van het Vlaams

overheidsapparaat : Kader voor de organisatorische invulling van managementondersteunende diensten, 15 juli 2002, p. 8. 6

Ibid.p., 10

7

X, Draaiboek voor het operationeel organiseren van management ondersteunende dienstverlening,

http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/new/verandering/Organisatie/Managementondersteunende %20diensten/index.htm , 10.01.03.

5

De dienstencentra of managementondersteunende diensten zullen aan de verschillende overheidsdiensten diensten kunnen aanbieden. Op deze manier zullen de verschillende op te richten management ondersteunende diensten onderling in competitie en concurrentie treden. Binnen de literatuur rond het overheidsmanagement wordt zulk een systeem een interne markt genoemd.

Het spoor veranderingsmanagement kenmerkt zich door de studie rond de vraag op welke wijze veranderingen binnen de publieke sector plaatsvinden en hoe (het succes of falen van) deze veranderingen kunnen verklaard worden. Meer specifiek tracht dit onderzoek bij te dragen

tot

het

effectief

en

efficiënt

vormgeven

van

een

overgang

naar

managementondersteunende diensten. Anders gesteld wordt de onderzoeksvraag binnen dit thema : “Hoe kunnen managementondersteunende diensten succesvol worden geïmplementeerd binnen de Vlaamse Overheid ?”

Teneinde een goed antwoord te kunnen bieden rond deze thematiek wordt gewerkt volgens de case-study methode. Voor de ontwikkeling van de betreffende case-study wordt over de landsgrenzen heengekeken.

In het Verenigd Koninkrijk werd eind jaren ’80 het Next Steps initiatief gelanceerd. Bedoeling hiervan was een onderscheid te creëren tussen enerzijds departementen en anderzijds uitvoeringsagentschappen. Binnen dit veranderingsinitiatief werden tevens agentschappen opgericht die diensten aan verschillende publieke en/of private instelling leveren tegen een marktconforme beloning. Hierdoor werden dus interne markten binnen de Britse overheid gecreëerd.

Omwille van deze reden kan dit initiatief een leerproces vormen voor de

Vlaamse Overheid in haar betrachting managementondersteunende diensten vorm te geven.

Vanuit het conceptueel kader dat werd uitgewerkt in het onderzoek ‘coördinatie van beleid binnen

een

veranderende

politiek-ambtelijke

verhoudingen’

en

‘leiderschap

vanuit

verandering’ binnen het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen zal de case uit het Verenigd Koninkrijk onderzocht worden.8 8

PELGRIMS C., HONDEGHEM A. & T. STEEN, Coördinatie van beleid binnen een veranderende

politiek ambtelijke verhouding, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2003 ; ANDRIESSEN M., STEEN T. & A. HONDEGHEM, Leiderschap vanuit verandering, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2003.

6

Inleiding

Dat conceptueel kader en de checklist werden verder uitgediept in samenwerking met het project ‘De effectiviteit van verandering.

Participatie en coördinatie in het Verenigd

Koninkrijk.’ binnen het spoor veranderingsmanagement.

In eerste hoofdstuk van dit onderzoek zal een conceptuele afbakening gemaakt worden rond interne markten. Vervolgens zal de methodologie gepresenteerd worden d.m.v. de uitbreide checklist in een tweede hoofdstuk.

In een derde hoofdstuk wordt ingezoomd op de case van het Verenigd Koninkrijk. De case die werd geselecteerd betreft de Fire Service College.9

Dit opleidingsinstituut voor

brandweerlieden werd verzelfstandigd doorheen het Next Steps initiatief in April 1992. Dit hoofdstuk werd naast literatuur gebaseerd op interviews die tijdens de maanden septemberoktober 2003 werden gehouden. Meer concreet werden met volgende personen interviews gehouden : Sir Graham Meldrum (HM Chief Inspector of Fire Service), Michael Whitehouse (National Audit Office), Ron Jones (Financial Director – Fire Service College), Robin Currie (huidig Chief Executive Fire Service College), Nigel Finlayson (voormalig Chief Executive Fire Service College).

Tenslotte zal getracht worden om vanuit de besproken case aanbevelingen te doen voor het veranderingsinitiatief in Vlaanderen.

9

http://www.fireservicecollege.ac.uk/

7

1. CONCEPTUELE AFBAKENING ROND INTERNE MARKTEN Alvorens van start te gaan met het eigenlijk onderzoek naar veranderingsprocessen bij interne markten is het van essentieel belang om inzicht te krijgen in de verschillende concepten.

Dit eerste hoofdstuk vat bijgevolg aan met een poging tot definiëring en

beschrijving van een interne markt.

In tweede instantie wordt dieper ingegaan op de

kenmerken die organisaties dienen te hebben om te kunnen spreken over interne markten. Vervolgens wordt de werking van de interne markt geduid. Dit eerste hoofdstuk zal worden afgesloten met een overzicht van de drie verschillende niveaus waarop interne markten zich kunnen bevinden.

1.1.

EEN POGING TOT BESCHRIJVING EN DEFINIËRING VAN EEN

INTERNE MARKT

Binnen de overheid is de hiërarchische benadering van organisatieopbouw dominant geweest.

Overheidsorganisaties

werden

gekenmerkt

door

een

piramidale

organisatiestructuur met een cultuur gericht op gehoorzaamheid en loyaliteit.

Deze

organisatieopbouw zorgde voor een gevoel van objectiviteit, doordat legalisme en formalisme sterk werden doorgevoerd. Tevens werd een gevoel van gelijkheid gecreëerd, doordat het ‘iedereen gelijk voor de wet’ principe werd doorgetrokken. Tenslotte zorgde de hiërarchische organisatieopbouw voor duidelijke eindverantwoordelijkheid.

Door een vraag tot een verhoging van efficiëntie, flexibiliteit en responsabiliteit en het daarop inspelende New Public Management begon de hiërarchisch organisatiestructuur barsten te vertonen.

Een organisatiestructuur en -cultuur gebaseerd op een dominante top,

gehoorzaamheid en strakke hiërarchische lijnen werd niet meer aangevoeld als aangepast aan de moderne maatschappij.

Door de druk op de financiën van de overheid werd

bovendien de noodzaak aangevoeld om een grotere controle over de overheidsuitgaven te genereren.

Het idee kreeg ingang om overheidsorganisaties te laten evolueren naar commercieel gestuurde organisaties. De invoering van de marktgestuurde organisatie bleek hierop een

8

Conceptuele afbakening

antwoord te bieden.

10

Dit concept doet een overheidsorganisatie evolueren van een

organisatie met hiërarchisch structuur naar een door prijszetting gestuurde organisatie. Daar waar in een hiërarchische organisatie het bevel en de gehoorzaamheid doorheen de hiërarchie de coördinatie beheersen, wordt de prijs het centrale element binnen de vermarkte organisatie. De voorstanders van het marktallocatie-model bepleiten dit model omwille van het feit dat op deze manier verspilling van overheidsgeld tegengegaan wordt. Daarenboven zou het prijsmechanisme zorgen voor een snellere en efficiëntere communicatie.11

Door de installatie van vermarkte organisaties binnen de overheid wordt aldus een vraag en aanbod gecreëerd tussen verschillende organisaties in een overheidscontext.

Op deze

manier worden verschillende organisaties de mogelijkheid geboden om diensten af te nemen van een organisatie naar keuze. Aan aanbodzijde worden de organisaties afhankelijk van de klanten voor de financiering van hun eigen diensten. Legrain en Verhoest definiëren een interne markt dan ook als volgt : “De notie van interne markt verwijst naar de creatie van een systeem waarin interne functies hun diensten naar buiten uit kunnen verhandelen en waarin interne functies de mogelijkheid krijgen diensten van buiten uit aan te kopen.”12

In een interne markt kan de vraag-aanbieder relatie volledig verlopen binnen een overheidscontext. Er dient dus geen externe private speler te zijn om te kunnen spreken van een interne markt. In het licht van de voorgaande definitie die werd gepresenteerd dient ‘naar buiten uit’ hier bijgevolg geïnterpreteerd te worden als buiten de betreffende dienst en dus niet noodzakelijk buiten de overheidscontext.

De installatie van interne markten dient er bijgevolg voor te zorgen dat ‘ondernemerschap’ in de

10

overheid

wordt

binnengebracht.

Volgens

William

Halal

werden

vroegere

LEVACIC R., “Markets. Introduction” in : THOMPSON G., FRANCES J., LEVACIC R. & J.

MITCHELL, Markets hierarchies & networks.

The coordination of social life, London, Sage

Publications, 1991, p. 21. 11

POWELL W., “Neither market nor hierarchy : network forms of organization” in : THOMPSON G.,

FRANCES J., LEVACIC R. & J. MITCHELL, Markets hierarchies & networks. The coordination of social life, London, Sage Publications, 1991, p. 271. 12

VERHOEST K., LEGRAIN A. & G. BOUCKAERT, Over samenwerking en afstemming. Instrumenten

voor een optimale beleids- en beheerscoördinatie in de publieke sector, Brussel, Academia Press, 2003, p. 6.

9

organisatieveranderingen gekenmerkt door aanpassingen aan het hiërarchische systeem. Interne markten geven echter een volledig nieuwe dimensie en cultuur aan de verschillende organisaties.13 “From his view, the organization is no longer a pyramid of power but a web of changing business relationships held together by clusters of internal enterprise –as in any market.”14 Grafisch kan men een interne markt als volgt voorstellen : Figuur 1 : De interne markt grafisch voorgesteld15

In tegenstelling tot hiërarchieën, die gekenmerkt worden door een mechanistische dimensie, krijgen vanuit dit perspectief interne markten, in de literatuur, een organische dimensie toebedeeld (zie in dit opzicht tabel 1).16

Zij worden gekenmerkt door een turbulente

omgeving waaraan zij zich voortdurend dienen aan te passen. Deze aanpassing gebeurt door innovatie en verandering met economische performantie in het achterhoofd. Onderstaande tabel vergelijkt een mechanistische relatie met een organische relatie op basis van de volgende kenmerken inzake omgeving, doelen, verantwoording, motivatie, cultuur en de belangrijkste zwakte.

13

HALAL W.,” From hierarchy to enterprise : internal markets are the new foundation of management”

in : Academy of Management Executive, 1994, 8 (4), p. 71. 14

Ibid., p. 75

15

HALAL W. “Let's turn organisation into markets. An Answer to modern complexity” in : The futurist,

mei-juni 1994, p. 70. 16


in : Academy of Management Executive, 1994, 8 (4), p. 74.

10


Tabel 1 : Kenmerken van het hiërarchisch model en de interne markt17

Kenmerken

Hiërarchie

Interne markt

Omgeving

Stabiel

Turbulent

Doelen

Efficiëntie en precisie

Innovatie en verandering

Verantwoording

Hiërarchische controle

Economische performantie

Motivatie

Veiligheid en gelijkheid

Uitdaging en beloning

Cultuur

Geordende werkrelaties

Ondernemerschap

Zwakte

Bureaucratie

Wanorde en risico’s

Bij de presentatie van de definitie van een interne markt werd gesteld dat deze perfect kan verlopen in een volledig publieke context. Daarnaast wordt vaak geopperd dat organisaties zich niet louter dienen te focussen op overheidsorganisaties, maar in concurrentie kunnen treden met private organisaties.18

Op deze manier kunnen externe private spelers

toegelaten worden tot de overheidscontext, waardoor publieke organisaties binnen de overheidscontext competitief dienen te zijn met private actoren. Anderzijds behoort het ook tot de mogelijkheden dat deze vermarkte overheidsorganisaties op een private markt in concurrentie treden met de private spelers op de markt. Op deze manier blijven interne markten niet louter intern gericht, maar evolueren zij ook naar externe spelers.

1.2.

VOORWAARDEN EN KENMERKEN VAN EEN INTERNE MARKT

Volgens Legrain en Verhoest dient er aan drie voorwaarden voldaan te zijn om te kunnen spreken van een interne markt.19 : budgettaire en financiële autonomie, prijs- en concurrentiemechanismen, verzelfstandiging van het beheer. Deze voorwaarden zouden we kunnen beschouwen als kenmerken van een interne markt.

17

HALAL W., “Let's turn organisation into markets. An answer to modern complexity” in : The futurist,

mei-juni 1994, p. 70. 18

PUMA, Managing with market-type mechanisms, OECD, Paris, pp. 67-68.

19

LEGRAIN A., VERHOEST K. & G. BOUCKAERT, Van effectiviteit van coördinatie naar coördinatie

van effectiviteit. Rapport tweede land : Verenigd Koninkrijk , Instituut voor de Overheid, Leuven, 2002, 64p.

11

1.2.1. Budgettaire en financiële autonomie

Boven werd reeds aangehaald dat er door het invoeren van interne markten een cultuur van ondernemerschap ingevoerd wordt in overheidsorganisaties. Managers krijgen de vrijheid om te kiezen waar en wanneer zij bepaalde diensten aanschaffen.

Bijgevolg is het

essentieel dat zij over voldoende autonomie beschikken om hun beslissingen verantwoord te kunnen nemen.

Binnen de context van een interne markt wordt een tweeledig onderscheid gemaakt wat financiering betreft : een supply-financed regime en een trading fund regime. Het verschil zit in de manier waarop de financiering gebeurt. Binnen het supply financed regime maakt men een onderscheid tussen enerzijds een fully-funded basis en een net-funded basis. In een fully-funded regime wordt de toelage volledig betaald door de centrale overheid. Agentschappen binnen een net-funded regime worden gefinancierd vanuit retributies. Vanuit de centrale overheid wordt in dit geval een vaste tussenkomst voorzien, nl. het verschil tussen de kostprijs en de gevraagde retributie. Tenslotte wordt een agentschap gefinancierd door een trading funding gekenmerkt door een volledige bekostiging vanuit de prijzen betaald door de consumenten.

Door het afstappen van de jaarlijks financiering wordt de autonomie van managers op budgettair en financieel vlak verhoogd. Een langere termijnfocus op budgetten geeft de mogelijkheid om in te spelen op de fluctuaties die kunnen plaatsvinden.20

1.2.2. Prijs- en concurrentiemechanismen

Om tot een degelijke interne markt te komen is het essentieel om te beschikken over prijszetting.

Volledig kostenbewustzijn over de geleverde voorwaarden is bijgevolg een

noodzakelijke voorwaarde.

Hierbij kan de kostenanalytische boekhouding een handig

instrument betekenen. Om dit prijsmechanisme op een ideale manier te laten werken, kan een interne markt zich niet bevinden in een monopolistisch omgeving. Een monopolie situatie zou de marktwerking en prijszetting van de verschillende aangeboden diensten verstoren.

20

PUMA, Managing with market-type mechanisms, OECD, Paris, pp. 67-68.

12


1.2.3. Verzelfstandiging van het beheer

Verzelfstandiging van beheer houdt in dat organisaties aan de vraagzijde de vrijheid dienen te hebben om te kunnen kiezen van welke aanbieder zij diensten afnemen. Daarnaast kan de verzelfstandiging van het beheer ook doorgetrokken worden naar de aanbodzijde. Op deze manier worden organisaties verantwoordelijk voor onder meer het bepalen van de organisatiestrategie en productiewijze.

Interne markten vereisen dus geen loutere

aanpassing van de aanbodzijde, de vraagzijde dient in dit opzicht even sterk mee te evolueren.

1.3.

WERKING VAN EEN INTERNE MARKT

In een interne markt kunnen over het algemeen drie centrale spelers waargenomen worden die elk hun eigen taak en rol hebben.

Legrain en Verhoest onderscheiden de centrale

organisatie, de vraagzijde en aanbodzijde.

21

1.3.1. De centrale organisatie

Alhoewel het marktmechanisme er van uitgaat dat de markt op zich een ordescheppend beginsel in zich houdt, kenmerkt een zuivere marktwerking zich door imperfecties (in dit opzicht kan gedacht worden aan de niet-doorzichtigheid, marktonregelmatigheden,…). Bijgevolg dienen er maatregelen genomen worden die deze verstorende factoren in een marktwerking wegnemen.

De centrale organisatie heeft als taak orde te brengen in de

marktsituatie. Hiertoe kunnen drie taken onderscheiden worden: ondersteunen, reguleren en financieren.

21

Het deel over de werking van de interne markt is gebaseerd op : VERHOEST K., LEGRAIN A. & G.

BOUCKAERT, Over samenwerking en afstemming. Instrumenten voor een optimale beleids- en beheerscoördinatie in de publieke sector, Brussel, Academia Press, 2003, pp. 183-188.

13

Het bieden van ondersteuning

Een van de imperfecties van markten is een niet perfecte doorzichtigheid. Informatie is niet vrij beschikbaar in de markt. Informatie kan in een marktsituatie enkel verkregen worden door het maken van transactiekosten. Hierdoor wordt binnen een interne markt de noodzaak gevoeld om vanuit een centrale organisatie de transactiekosten op zich te nemen.

Daarnaast bestaat er ook een meerwaarde om vanuit deze centrale dienst de format aan te bieden voor het opstellen van contracten. Naast het afsluiten van contracten is het de taak van deze centrale organisatie om de afgesloten contracten te registreren en op te volgen.

Een laatste element van ondersteuning betreft het boekhoudsysteem. Hoger werd reeds geduid op de noodzaak van een kostenanalytische boekhouding in een interne markt. Het inbrengen van deze kennis wordt het best geregeld vanuit de centrale organisatie.

Regulator

De centrale organisatie dient ook de rol op te nemen van regulator om de optimale werking van de markten te verzekeren. In deze context dient deze organisatie een einde te stellen aan overtreding en marktonregelmatigheden (zoals bijvoorbeeld monopolie, oligopolie, prijsafspraken,…).

Ook optreden als scheidsrechter in geval van conflicten tussen

marktactoren behoort in dit opzicht tot het takenpakket van de centrale organisatie.

Financiële taak

De centrale organisatie neemt een belangrijke rol op inzake de financiële kant van de interne markt. Zowel aan de vraag als aan de aanbodzijde speelt zij een rol. De vraagzijde wordt jaarlijks voorzien van een dotatie die moet voldoen aan de noden van de organisatie (volgens schattingen).

De aanbodzijde wordt normaal gezien niet of slechts beperkt

financieel ondersteund. Dit betekent evenwel niet dat de vraag en aanbodzijde volledig het recht worden ontzegd tot het krijgen van dotaties vanwege de centrale instanties. Dotaties kunnen binnen een interne markt nog steeds gebeuren voor grote kosten en investeringen, niet vermarkte diensten of diensten die intern dienen te blijven.

14


1.3.2. De aanbodzijde

De aanbodzijde zal binnen de interne markt verantwoordelijk worden voor het aanbieden van diensten die gevraagd worden uit verschillende organisaties.

Bovendien zullen de

organisaties zich bevinden in een competitieve omgeving. Bijgevolg zullen de organisaties aan de aanbodzijde dienen te voldoen aan een aantal voorwaarden : snelle reactietijd op potentiële klanten, aanpassingsvermogen aan marktomstandigheden, kwaliteitsmanagement van de geleverde producten en een streven naar kostenreductie.

Slechts onder deze

voorwaarden zullen deze organisaties competitief blijven en zich staande kunnen houden op de interne markt.

1.3.3. De vraagzijde

De derde actor binnen de interne markt zijn de diensten die zich aan de vraagzijde bevinden. Zij dienen vooral oog te hebben voor het bepalen van welke diensten zij nodig hebben in functie van hun strategische planning, het goed opstellen van hun offerte, het kiezen van de beste aanbieder en het nakijken van de contracten bij de uitvoering.

1.4.

VERSCHILLENDE VORMEN VAN INTERNE MARKTEN

Interne markten zijn niet allen gelijk. Er bestaan verschillende vormen, afhankelijk van de ruime of strikte interpretatie van de criteria die hoger werden uiteengezet.

De OESO

onderscheidt drie verschillende niveaus van interne markten.22 Het niveau stijgt naarmate de vooropstelde kenmerken en voorwaarden meer worden ingevuld. Het betreft hier : de rol van de prijszetting, de verzelfstandiging van het beheer en de financiële en budgettaire autonomie.

22

PUMA, Occasional papers. Market-type mechanisms series no. 6 Internal markets, OECD, Paris,

1993, pp. 10-11.

15

1.4.1. Niveau 1 : Een interne markt zonder volledige economische kosten

Binnen dit basisniveau van een interne markt weerspiegelen de kosten die worden aangerekend niet de volledige economische kost. Hier liggen vaak twee oorzaken aan de basis.

In eerste instantie is er het feit dat de boekhouding niet is aangepast aan een kostenanalytische boekhouding. Volgens het PUMA rapport houden boekhoudingen in de publieke sector vaak geen rekening met niet-financiële kosten, zoals bijvoorbeeld waardeverminderingen en afschrijvingen of personeelskosten buiten de salariskosten, overheadkosten en indirecte belastingen.

Ten tweede gaat een invoering van een interne markt vaak gepaard met grootschalige veranderingen binnen de organisatie (inclusief het invoeren van een kostenanalytische boekhouding). Bijgevolg worden deze verandering vaak geleidelijk aan ingevoerd om de organisatie de mogelijkheid te geven de veranderingen gradueel op te bouwen.

1.4.2. Niveau 2 : Een interne markt met volledige economische kosten

Een tweede niveau van een interne markt weerspiegelt wel de volledige economische kosten. Organisaties ontwikkelen een volledige commerciële boekhouding. Op deze manier betalen klanten de volledige economisch kosten die worden gemaakt bij het verlenen van de dienstverlening.

Alhoewel organisaties binnen het tweede niveau, door de ontwikkeling van een commerciële boekhouding, een competitieve houding aannemen, fungeren zij vaak nog in een monopoliesituatie. Opnieuw heeft dit te maken met het veranderingstraject. Organisaties krijgen op deze manier de mogelijkheid om zichzelf niet enkel commercieel, maar ook competitief te gedragen. Binnen dit tweede niveau dient er vanuit de centrale overheid over gewaakt te worden dat de ontstane vrijheden in de monopoliesituatie niet gebruikt worden

16


om diensten binnen de organisatie op te bouwen, in plaats van voor deze diensten een beroep te doen op publieke of private aanbieders.23

1.4.3. Niveau 3 : Een interne markt met volledige economische kosten, in een competitieve omgeving

Een laatste niveau is een verschuiving van de monopoliesituatie van de overheidsdienst, naar een competitieve organisatie.

Dit kan twee vormen aannemen : tussen

overheidsdiensten en tussen overheidsdiensten en privé-organisaties.

Verschillende

overheidsorganisaties hebben de mogelijkheid om dezelfde diensten aan te bieden aan andere overheidsorganisaties.

Hiertoe bevordert men de interne concurrentie (zie in dit

opzicht ook figuur 1). Deze markt kan afgesloten worden van private organisaties, maar de mogelijkheid bestaat dat de markt door hen betreden wordt.

Vervolgens kunnen deze

overheidsdiensten de private markt betreden en bijgevolg in competitie gaan met private ondernemingen. In deze fase dient volgens het PUMA rapport de vraag gesteld te worden of deze organisaties nog steeds binnen een overheidscontext dienen te opereren of geprivatiseerd moeten worden.24 Essentieel om eerlijke concurrentie toe te laten is het belang van de juiste kostenbepaling en doorrekening naar de klant. Indien de kosten niet volledig doorgerekend of bepaald kunnen worden zou dit zorgen voor een oneerlijk competitie op de markt.

23

PUMA, Managing with market-type mechanisms, OECD, Paris, p. 72.

24

PUMA, Occasional papers. Market-type mechanisms series no. 6 Internal markets, OECD, Paris,

1993, p. 11.

17

2.

Een kader voor veranderingsmanagement

Bij de verdere studie van veranderingsprocessen naar interne markten is het van belang om te kunnen spreken binnen één theoretisch kader.

Voor het theoretisch kader werd

aansluiting gevonden bij het kader dat vorig jaar werd uitgewerkt onder de steunpuntprojecten : ‘coördinatie van verandering’ en ‘leiderschap vanuit verandering’.25 Ook voor de checklist wordt aansluiting gevonden bij de vorige steunpuntprojecten. Deze zal evenwel verder worden uitgediept in samenwerking met het project ‘De effectiviteit van verandering. Participatie en coördinatie in het Verenigd Koninkrijk’.

Daar waar nodig zullen het

conceptueel model en de checklist aangepast worden aan het thema van de interne markten. Alvorens van start te gaan met de presentatie van het conceptueel raamwerk en de

uitgediepte

checklist,

wordt

een

overzicht

gegeven

van

twee

binnen

veranderingsmanagement geldende benaderingen van organisatieveranderingen.

2.1.

Onder

de

DE THEORETISCHE ACHTERGROND26

veranderingsstrategieën

wordt

een

onderscheid

gemaakt

tussen

twee

benaderingen: de ontwerpbenadering en de ontwikkelbenadering.27

25


politiek ambtelijke verhouding, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2003, 94 p. ; ANDRIESSEN M., STEEN T. & A. HONDEGHEM, Leiderschap vanuit verandering, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2003, 61 p. 26

Het deel over de ontwerp- en ontwikkelingsbenadering is gebaseerd op het project PUTSEYS L.,

STEEN T. & HONDEGHEM A. De effectiviteit van verandering. Participatie en coördinatie bij HRM hervormingen in het Verenigd Koninkrijk, SBOV, Leuven, 84 p. en DE CUYPER P., VAN GYES G. & A. SPINEUX, Participatief veranderingsmanagement en de sturing van verandering in de Belgische overheidssector, Brussel, Academia Press, 2003, 224 p. 27

BOONSTRA

J.,

Integrale

organisatie-ontwikkeling.

Vormgeven

aan

fundamentele

veranderingsprocessen, Lemma, Leiden, 1991.

18

Een kader voor veranderingsmangement

2.1.1. De ontwerpbenadering

De eerste benadering heeft haar wortels in het scientific management en de klassieke managementtheorie.28 Binnen de ontwerpbenadering wordt de organisatie beschouwd als een formeel systeem.

Deze benadering richt zich op organisatorische aspecten als de

verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden, de mate van centralisatie, de groepering van taken in eenheden, het ontwerp van taken, de structurering van werkprocessen,

informatiestromen,

overlegvormen,

instrumenten van het personeelsmanagement.

besluitvormingsprocessen

en

de

Veranderingen zijn éénmalig en lineair.

Gezien ze worden gestuurd en beheerst door de top van de organisatie, kan daarom een blauwdruk opgesteld worden door experts, zoals het topmanagement of externe adviseurs.29

Tabel 2 : Kenmerken van de ontwerpbenadering30

1. Perspectief van de machinemetafoor 2. Verandering is een eenmalig lineair proces 3. Rationeel empirische benadering van organisatievraagstukken 4. Adviseur vervult een expertrol als inhoudelijk deskundige bij de omgevingsverkenning, organisatiediagnose, ontwerp van de gewenste situatie, het invoeringsplan en de evaluatie 5. De benadering is oplossingsgericht: het ontwerp is een oplossing van het probleem 6. Concrete plannen, procedures of instrumenten worden afgeleid uit theorieën en modellen 7. De top regisseert het veranderingsproces 8. Betrokkenen worden geïnformeerd als de plannen uitgewerkt zijn 9. De interventies bij de omgang met weerstand zijn informeren, faciliteren, overtuigen en afdwingen

28

KAYZEL

R.,

Veranderen

met

verstand

en

gevoel.

Een

inleiding

in

de

kunst

van

organisatieverandering, Coutinho, Bussum, 1998, p. 111. 29

KLUYTMANS F. & C. HANCKÉ, Leerboek Personeelsmanagement, Deventer, Kluwer

Bedrijfswetenschappen, 1994, p. 439. 30

KAYZEL

R.,

Veranderen

met

verstand

en

gevoel.

Een

inleiding

in

de

kunst

van

organisatieverandering, Coutinho, Bussum, 1998, p. 112.

19

De benadering van het veranderingsproces is rationeel-empirisch31 en sluit aan bij de wetenschappelijke benadering van organisatievraagstukken.32 Dit proces en de betrokken actoren wordt in de onderstaande figuur beschreven.

Een moderne variant van deze

benadering is bijvoorbeeld Business Proces Re-engineering.

Tabel 3 : Stappen bij de ontwerpbenadering33

Actie

Actor

Bepalen veranderingsdoelen- of noodzaak

Top

Diagnose:

omgevingsanalyse,

organisatie-diagnose, Expert

diagnose veranderingsvermogen Formuleren veranderingsdoelen

Top

Ontwerp voor nieuwe situatie

Expert

Invoeringsplan

Expert

Bijstellen ontwerp- en invoeringsplan

Top

Informeren van betrokkenen

Top/Expert

Besluitvorming over plannen

Top/Expert

Invoering van plannen

Leiding,Management, Adviseur

Evaluatie

Expert

Deze veranderingsbenadering biedt een aantal voordelen. Ten eerste biedt het inhuren van externe specialisten de mogelijkheid tot het formuleren van nieuwe en radicaler plannen voor de organisatie. Ten tweede biedt deze benadering ook zekerheid aan de organisatietop. Via het contact met de expert, behoudt de top namelijk controle op de organisatieverandering. Ten derde kan de verandering op een relatief korte en van tevoren geplande termijn 31

. Naast de rationeel-empirische benadering onderscheidt men de normatief-reëducatieve methode

en de macht-dwang benadering binnen de organisatieontwikkeling.

In de normatief-reëducatieve

benadering wordt de veranderingsbereidheid van medewerkers gestimuleerd via het bijbrengen en veranderen van waarden en normen door gebruik te maken van vorming en opleiding. Binnen de rationeel-empirsche methode worden medewerkers aangespoord om mee te werken aan de veranderingen door hen te overtuigen van het feit dat de veranderingen een voordeel inhouden voor henzelf. In de macht-dwang benadering wordt door macht, dwang en bevel de medewerkers er toe aangezet om mee te gaan in het veranderingsverhaal. 32 33

Ibid., p. 111-112. KAYZEL

R.,

Veranderen

met

verstand

en

gevoel.

Een

inleiding

in

de

kunst

van

organisatieverandering, Coutinho, Bussum., 1998, p. 113.

20


doorgevoerd worden.

Aan deze benadering zijn echter ook nadelen verbonden.

De

ontwerpbenadering bij verandering wordt volgens Kayzal door alle betrokkenen vaak ervaren als een overval.34 Bij het op een relatief korte periode doorvoeren van een verandering krijgen mensen geen gelegenheid om het veranderingsproces te verwerken.

Reacties van angst, ontkenning, twijfel aan eigenwaarde en tegenreacties zoals boycot, sabotage, ziekmelding enz. kunnen zich voordoen. Het betrekken van medewerkers, is een zeer moeizaam proces, wat de acceptatie van de veranderingen niet ten goede komt.35 De uitvoering van de veranderingsplannen kan dan ook problematisch worden.

Een zeer

belangrijk nadeel van de ontwerpbenadering is dat betrokkenen zich gaan richten tegen de aansturing van de verandering, omdat men zich onheus behandeld voelt. Men zal zich mogelijk niet zozeer verzetten tegen de noodzaak en de inhoud van het veranderingsproces, maar tegen de manier waarop de verandering is voorbereid en aangekondigd.

Andere kritieken op dit model zijn de volgende. De ontwerpbenadering zou een te éénzijdige en beperkte kijk op de zaak geven.36 Tevens zou verandering geen lineair verlopend proces zijn, maar een cyclisch karakter vertonen. Men stuit geregeld op onvoorziene hindernissen, waarvoor al dan niet ad hoc een oplossing moet worden gevonden. Soms betekent dit dat men delen van het proces moet terugdraaien om een te laat ontdekte fout weer te herstellen. Er kan bovendien gesteld worden dat het moeilijk, misschien zelfs onwenselijk is veranderingen in organisaties simpelweg te zien als de rationele vertaling van een serie besluiten in actie en resultaten.37

34

KAYZEL

R.,

Veranderen

met

verstand

en

gevoel.

Een

inleiding

in

de

kunst

van

organisatieverandering, Coutinho, Bussum., 1998, p. 114. 35

KLUYTMANS F. & C. HANCKÉ, Leerboek Personeelsmanagement, Deventer, Kluwer

Bedrijfswetenschappen, 1994, p. 439. 36

DAWSON , Organisaties analyseren, Academic Service, Schoonhoven, 1995. ; DOOREWAARD H.

& DE NIJS W. (red), Organisatieontwikkeling en human resource management, Lemma, Utrecht, 1999. 37

DAWSON , Organisaties analyseren, Academic Service, Schoonhoven. 1995, p. 244.

21

2.1.2. De ontwikkelbenadering

De ontwikkelbenadering, die haar oorsprong heeft in de human relations school en het revisionisme, stelt het menselijk vermogen tot leren, veranderen, aanpassen en anticiperen centraal. Deze benadering ziet, in tegenstelling tot de ontwerpbenadering, een organisatie als een resultaat van kennis, inzicht en ervaringen, dat permanent aan verandering onderhevig is. De veranderingsprocessen verlopen iteratief en worden gestuurd in overleg met de betrokken partijen.38 Moderne benaderingen zijn bijvoorbeeld de lerende organisatie, empowerment en zelfsturende teams. Veranderingen worden binnen deze benadering normatief-reëducatief benaderd.39 Hierin staan organisatorische waarden, al dan niet in doelstellingen geformuleerd, centraal. De belangrijkste doelstelling van de verandering is het vergroten van de organisatorische veranderingsbereidheid en -vaardigheid door middel van scholing, training, coaching en counseling.

De rol van de top van de organisatie is het opbouwen van een

veranderingsgerichte cultuur en het op gang brengen van het veranderingsproces. Organisatie-eenheden voeren de omgevingsverkenning en de diagnose uit, eventueel met ondersteuning van interne of externe experts.

Deze eenheden formuleren tevens de

veranderdoelen en actieplannen.

De

hieronder

weergegeven

stappen

van

een

veranderingstraject

zijn

bij

de

ontwikkelbenadering de taak en verantwoordelijkheid van elke organisatie-eenheid:

38

KLUYTMANS F. & C. HANCKÉ , Leerboek Personeelsmanagement, Deventer, Kluwer

Bedrijfswetenschappen, 1994, p. 439.

22


Tabel 4 : Stappen bij de ontwikkelbenadering40

Actie

Actor

Signaleren van veranderingsnoodzaak of –behoefte Verkenning van de situatie Diagnose van het probleem Formuleren van normen of doelen

Stuurders, dragers en uitvoerders zijn dezelfden

Ontwikkelen van actieplan Uitvoeren van actieplan Evalueren van acties

Het informatie- en communicatiebeleid heeft in deze benadering een belangrijke functie in het omgaan met onzekerheden.

Informatie dient voortdurend toegankelijk gemaakt en

verspreid te worden en open gedachtewisselingen dienen voortdurend gestimuleerd te worden om de ontwikkelbenadering te doen slagen.

Succesfactoren van de ontwikkelbenadering zijn de volgende: •

De top van de organisatie is bereid de verantwoordelijkheid voor het veranderingsproces voor een groot deel te delegeren;

•

De organisatie start met de verandering van de leidinggevende stijl en het vergroten van het veranderingsvermogen van de organisatieleden;

•

De organisatie huurt zonodig externe deskundigheid in om de organisatieleden te voorzien van nieuwe perspectieven en nieuwe manieren om problemen aan te pakken.

De ontwikkelbenadering is een bottom-up benadering, waar de uitvoerenden zelf dragers zullen zijn van de veranderingen.

Deze initiatieven zullen in organisaties met een lage

veranderingsbereidheid niet vanzelf op gang komen. De top van de organisatie dient dan ook strategische interventies op te zetten om de veranderbereidheid te vergroten.

Samenvattend laat de onderstaande tabel de verschillen tussen deze twee benaderingen zien:

40

KAYZEL

R.,

Veranderen

met

verstand

en

gevoel.

Een

inleiding

in

de

kunst

van

organisatieverandering, Coutinho, Bussum, 1998, p. 117.

23

Tabel 5 : Verschillen tussen de ontwerpbenadering en de ontwikkelbenadering

Ontwerpbenadering

Ontwikkelbenadering

Weinig vertrouwen

Vertrouwen

Behoefte aan controle bij de top

Behoefte aan autonomie bij betrokkenen

Top bepaalt de richting

Top volgt en bundelt

Uitvoerders zijn niet competent

Betrokkenen zijn competent

Behoefte aan zekerheid

Omgaan met onzekerheid

Weinig betrokkenheid van dragers en uitvoerders

Grote betrokkenheid van dragers en uitvoerders

Leiding stuurt en legt op

Leiding coacht en ondersteunt

Leiding wil alles beheersen

Leiding stuurt op grote lijnen

2.1.3. Ontwerpbenadering of ontwikkelbenadering bij verandering?

Meestal sluit het veranderingsmanagement aan bij de ontwerpbenadering en is het doorgevoerde veranderingsproces weinig participatief. De ontwerpbenadering stamt uit de tijd van de traditionele bureaucratie en was effectief omdat ze paste binnen een tijdsgeest waar traditionele waarden als bevel en aanvaarding als evident werden beschouwd. Door ontwikkelingen als democratisering veranderden de opvattingen over werk en aansturing door hiërarchische meerderen echter.

Werknemers zijn de dag van vandaag mondiger,

vragen om zeggenschap en laten zich niet alles meer voorschrijven. Bovendien is door het hoger opleidingsniveau van werknemers en de verhoogde beschikbaarheid van informatie, het inzicht van werknemers in het functioneren van organisaties de laatste decennia enorm toegenomen. Hierdoor neemt de behoefte aan medezeggenschap toe.41 Een benadering van verandering als de ontwerpbenadering is volgens nogal wat auteurs42 niet meer aangepast aan deze tijd, zeker niet bij ‘derde orde veranderingen’.

Deze

veranderingen hebben niet enkel betrekking op het invoeren van nieuwe technieken, maar beogen tevens een verandering in de bestaande organisatorische cultuur of waarden en ideeën, het gaat dus meestal om de invoering van een coherente set van nieuwe technieken die passen binnen een welbepaalde visie. ‘Eerste orde veranderingen’ en ‘’tweede orde 41

REIJNDERS E., Samen veranderen. De weg naar een gedragen besluit, Lemma, Utrecht, 2000.

24


veranderingen’ zijn minder ingrijpend dan derde orde veranderingen.

Een eerste

ordeverandering heeft betrekking op veranderingen die de aanpassing van bestaande praktijken beogen.

Tweede orde veranderingen betreft de implementatie van nieuwe

technieken, zoals een nieuw evaluatiesysteem of een nieuw beloningssysteem. Hieruit volgt logischerwijze dat de strategie wordt aangepast aan van het soort verandering.

2.2.

HET CONCEPTUEEL MODEL

Aangezien het conceptueel model verder aansluit bij het onderzoek dat werd uitgewerkt onder de steunpunt projecten : ‘coördinatie van verandering’ en ‘leiderschap vanuit verandering’ dient hier de hele analyse niet opnieuw gedaan te worden.43 Enkel daar waar het conceptueel model en de checklist verder werd uitgebreid, zal deze worden behandeld.

Voor de analyse van de case m.b.t. verandering en participatie zal in dit onderzoek gebruik worden gemaakt van het analysekader van Pettigrew e.a.44 Pettigrew e.a. halen hierin drie dimensies aan : inhoud, context en proces.

Tussen deze elementen bestaat een

wederkerige relatie. De eerste dimensie betreft de inhoud. Om op een degelijke manier zicht te krijgen op de veranderingen die staan te gebeuren, is het van belang om de inhoud te begrijpen van wat er juist zal veranderen. Een analyse van de inhoud van het veranderingsvoorstel, betekent dat we de initiële situatie (situatie X) op inhoudelijke componenten vergelijken met de gewenste situatie (situatie Y/ of Y’). De tweede dimensie die men kan terugvinden in het analysekader van Pettigrew e.a. is de context. Pettigrew maakt in dit opzicht een onderscheid tussen

42

AXELROD R.H., Terms of engagement. Changing the way we change organizations, Berret-

Koehler Publishers, San Fransisco, 2000 ; REIJNDERS E., Samen veranderen. De weg naar een gedragen besluit, Lemma, Utrecht, 2000. 43


politiek ambtelijke verhouding, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2003, 94 p. ; ANDRIESSEN M., STEEN T. & A. HONDEGHEM, Leiderschap vanuit verandering, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2003, 61 p. 44

PETTIGREW A., FERLIE E. & L. McKEE, Shaping Strategic Change. Making Change in Large

Organizations. The case of the National Health Service, Londen, Sage, 1992, 326 p.

25

enerzijds de ‘inner’-context en anderzijds de ‘outer’-context. Met ‘inner’-context doelt hij op de ontvankelijkheid van organisaties voor veranderingen (een interne dimensie). De historische, sociale, economische, culturele en politieke structuren waarbinnen de veranderingen worden gestuurd en uitgevoerd betreffen dan de ‘outer’-context.45 “Thus in studying change management Pettigrew argues we must combine a processual and historical view of organisations within a contextual viewpoint which makes an attempt to link, and to account for, the inner and outer contexts of change”.46 De derde en laatste dimensie die kan onderscheiden worden is de proces-dimensie. In deze derde dimensie wordt ingegaan op de verschillende actoren die betrokken zijn in het proces en op de acties die zij ondernemen tijdens het proces van verandering. Hierin wordt verder gekeken naar de planning en voorbereiding van de verandering, de implementatie en de afrondingsfase van de proces dimensie. Figuur 2 : Conceptueel raamwerk

Door de overgang van een beginsituatie X naar een gewenste situatie Y doorheen een proces zou geargumenteerd kunnen worden dat het conceptueel model te plaatsen is binnen

45

STEEN T., Gemeenten in verandering. De sturing en implementatie van de krachtlijnen voor een

nieuw personeelsbeleid., Brugge, Die Keure, 2001, p. 44. 46

COLLINS D., Organizational Change. Sociological Perspectives.,Londen, Routledge, 1999, p. 70.

26


de ontwerpbenadering. Het insluiten van een Y’ situatie en de dynamische wederzijdse relatie van de verschillende veranderingsfactoren zorgt evenwel dat er naast elementen van de ontwerpbenadering tevens elementen van de ontwikkelbenadering aanwezig zijn in het conceptueel model.

2.3.

DE OPERATIONALISERING IN DE CHECKLIST

Zoals hoger reeds werd uiteengezet wordt in dit deel het conceptueel model verder geoperationaliseerd in de vorm van een checklist. Deze werd in vergelijking met de twee vorige projecten verder uitgediept.47 Vooral het deel over participatie en betrokkenheid werd verder uitgewerkt. De volledige uitwerking zal ook hier niet worden overgedaan maar enkel de uitbreidingen zullen worden aangehaald.

2.3.1. De context van het veranderingsproces

Om de context nader te bestuderen wordt het concept uitgespit in drie deelthema’s, namelijk de aanleiding, de voorgeschiedenis en de outer context.

Deze kunnen verder

geoperationaliseerd worden, zoals blijkt uit de onderstaande grafische voorstelling. Binnen de aanleiding zien we elementen terugkomen die we zowel kunnen onderbrengen bij de inner als de outer context. De voorgeschiedenis kunnen we begrijpen als een belangrijk element van de inner context.

47


politiek ambtelijke verhouding, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2003, 94 p. ; ANDRIESSEN M., STEEN T. & A. HONDEGHEM, Leiderschap vanuit verandering, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2003, 61 p.

27

Tabel 6 : Grafische voorstelling van het aspect context

CONTEXT Aanleiding Wat is de aanleiding voor de verandering? Signalen Welke signalen? Hoe werd dit duidelijk? Waar is de noodzaak ontstaan? Voorgeschiedenis Wat is de voorgeschiedenis van de organisatie i.v.m verandering? Waarom lukte/mislukte deze? Basisgegevens van de organisatie Outer context Wat is de maatschappelijke, economische context? Bestond er externe druk om te veranderen?

2.3.2. De inhoud als tweede deel van de checklist

Het

tweede

deel

van

veranderingsprocessen.

de

checklist

gaat

dieper

in

op

de

inhoud

van

de

Binnen de inhoud worden drie grote groepen getoetst: soort

verandering, doel van de verandering en doelgroep.

Tabel 7 : Grafische voorstelling van het aspect inhoud

INHOUD Verandering Cultureel//Structureel//Combinatie Radicaal//Incrementeel Doel Wat verandert er? Eenheid van verandering? (veranderen van organisatie, departementen, afdelingen of individuen) Doelstellingen Duidelijk geformuleerd? Kwalitatief//Kwantitatief In hoeverre is de gewenste toestand gekend? Bestaat er een tijdschema? Mijlpalen onderweg? In welke mate is het project gestructureerd? Zijn er stappenplannen gedefinieerd? Doelgroep Is de doelgroep bekend? Welke doelgroepen worden onderscheiden?

28


2.3.3.

Derde element in de opbouw van de checklist : het proces

Nadat in de twee vorige delen zowel inhoud als context aan bod zijn gekomen, wordt in het derde deel het proces uiteengerafeld. Om het proces analytisch te kunnen begrijpen wordt het onderverdeeld in een aantal stappen, namelijk planning en voorbereiding, start, implementatie, afronding en evaluatie.

Binnen de eerste drie fasen van het proces zal steeds opnieuw de vijfdeling actoren, betrokkenheid, communicatie, middelen en weerstand worden gebruikt om de verschillende elementen te kunnen onderzoeken. Het proces wordt afgesloten met de fasen afronding en evaluatie van het veranderingsproces.

PLANNING; VOORBEREIDING; START EN IMPLEMENTATIE

Actoren

In de literatuur wordt het aspect ‘actoren’ benadrukt, al wordt dit in de praktijk vaak als minder belangrijk afgedaan. Doppler en Lauterburg beklemtonen evenwel de eenvoudig te verstane boodschap: “processen vinden plaats dankzij personen”48 Binnen de lessen die Abramson en Lawrence meegeven, staat het belang van personen op de eerste plaats. “The […] transformation initiatives all began with the appointment of the right person to the right job in the right organization at the right time.”49 Bij de studie van veranderingsprocessen dient het aspect actoren dan ook een belangrijke plaats te hebben. Binnen elke fase van veranderingsprocessen dienen de actoren onderzocht te worden.

Dit kunnen dezelfde

personen zijn maar in een andere rol. De mogelijkheid dat personen kunnen wijzigen moet ook steeds in het achterhoofd gehouden worden.

48

DOPPLER

K.

&

C.

LAUTERBURG,

Change

Management.

Vormgeven

aan

het

veranderingsproces., Amsterdam, Addison-Wesley, 1996, p. 164. 49

ABRAMSON M. & P. LAWRENCE, Transforming Organizations, Lanham, Rowman & Littlefield,

2001, p. 2.

29

Kotter wijst op het belang dat deze personen in een team werken aan de veranderingen. Hiermee schuift hij de creatie van een goede stuurgroep naar voren.50 In dit opzicht duidt Duck op het creëren van een overgangsmanagementteam: een tijdelijk team, bestaande uit leidinggevenden, dat tot taak heeft de processen van veranderingen te sturen. Volgens Prosci dienen de personen in dit team de volgende compenties te bezitten : communicatievaardigheden, betrokken bij het beleid, engagement voor de veranderingen, ervaring met veranderingsmanagement en kennis van de organisatie.51 rapporteert, volgens Duck, rechtstreeks aan de algemene directeur.

52

Deze groep

Een cruciale rol voor

dit team en meer algemeen voor alle dragers is de blijvende steun en de verantwoordelijkheid die zij bieden aan het veranderingsproces.

Omwille van de

grootschalige organisatieverandering bij interne markten wordt dit expliciet in de literatuur gesteld.53

In lijn met de optie van een overgangmanagementteam, kunnen we ook de situatie van interne en externe adviseurs aanhalen. De vraag die zich hier stelt is in welke mate men beroep doet op mogelijk intern aanwezige expertise, dan wel dat men de expertise inkoopt (‘consulting’). Vragen die aan de orde zijn: Worden er externen ingehuurd? Zoja, voor welke (deel)opdrachten- eerder inhoudelijk of eerder procesmatig gericht? Worden er medewerkers in enige mate vrijgesteld om zich met de veranderingen bezig te houden? Hoe is dit alles georganiseerd? Het differentiëren naar type actoren lijkt belangrijk, gezien de potentiële invloed hiervan op het veranderingsproces.54

50

KOTTER P., “Leidinggeven aan verandering. Waarom veranderingsprocessen mislukken” in : X,

Harvard Business Review over verandering, Zaltbommel, Thema, 2000, p. 4-7. 51 52

PROSCI, Best Practices in Change Management, USA, Prosci, 2003, p. 25. DUCK J., “Veranderingsmanagement. De kunst van het balanceren” in : X, Harvard Business

Review over verandering, Zaltbommel, Thema, 2000, p. 45. 53


in : Academy of Management Executive, 1994, 8 (4), p. 77. 54


nieuw personeelsbeleid. Brugge, Die Keure, 2001, p. 190.

30


Betrokkenheid

Betrokkenheid van de medewerkers in veranderingsprojecten wordt naar voren geschoven als een sleutelfactor tot het slagen ervan. Maier stelde dit bijvoorbeeld via zijn formule “E = K x A”. Deze formule duidt op de afhankelijkheid van de effectiviteit van een verandering van enerzijds de kwaliteit van de oplossing en anderzijds de aanvaardbaarheid ervan door de betrokkenen.55

Mensen betrekken kan op verscheidene manieren.

Zo kunnen we – in

graduele zin – onder andere spreken over informeren, inspraak verlenen en meebeslissen.56 Elk type betrokkenheid zou tevens een effect hebben op de sterkte en de duurzaamheid van de verandering, waarbij een hogere mate van betrokkenheid steeds betere effecten met zich mee zou brengen.

Via betrokkenheid kan men echter niet alleen een draagvlak creëren, maar ook aanspraak maken op de competenties en de expertise die bij de eigen mensen in de organisatie aanwezig zijn.57

Het complex karakter van het aspect betrokkenheid wordt tevens aangehaald door Lawler, die betrokkenheid ziet als het product van vier krachten, te weten : informatie, competentie, macht en beloning.58

Het spreekt voor zich dat hierbij de condities moeten geschapen

worden om dit te kunnen realiseren.

Uit de studie van De Cuyper en Van Gyes kunnen zeven dimensies van participatie worden belicht.59

55

KLOOSTERBOER P., Leidinggeven aan verandering, Deventer, Kluwer Bedrijfswetenschappen,

1993, p. 24. 56

OPEN UNIVERSITEIT, Sturing van verandering. Veranderingsprocessen 1, Heerlen, Open

Universiteit, 1991, p. 264. 57

Ibid., p. 264.

58

LAWLER E., The ultimate advantage. Creating the high involvement organization. San Francisco,

Jossey Bass. 1992, Op cit. in CORTHOUTS, F.,“Vitaliseren van de organisatie”, in BOUWEN, R., DE WITTE, K. & J. VERBOVEN (eds), Organiseren en Veranderen, Leuven, Garant, 1996, p. 179. 59

DE CUYPER P., VAN GYES G. & A. SPINEUX, Participatief veranderingsmanagement en de

sturing van verandering in de Belgische overheidssector, Brussel, Academia Press, 2003, 224 p.

31

De eerste drie dimensies van participatie zijn de mate van formalisering (formeel-informeel), de wijze van vertegenwoordiging (direct-indirect), en de graad van invloed die kan uitgeoefend worden door de medewerkers op een beslissing.60 De vierde dimensie heeft betrekking op de inhoud van de beslissing.61 De duur van de participatie vormt de vijfde dimensie. De zesde dimensie heeft betrekking op de graad van intensiteit van de participatie en tot slot wordt het tijdstip van participatie nog behandeld.62

a. Formele en informele participatie

Met formele participatie wordt gedoeld op ‘legale regulatie’, of een systeem van regels en akkoorden die opgelegd worden aan de organisatie. Bij informele participatie daarentegen onderhandelen medewerkers buiten de formele overlegorganen om.

b. Directe en indirecte participatie

Men spreekt van directe participatie bij het leveren van persoonlijke bijdragen van medewerkers aan de organisatie, en van indirecte participatie bij ‘vertegenwoordigde’ deelname van medewerkers aan de organisatorische besluitvorming.63 Een combinatie van de criteria ‘formele en informele participatie’, en ‘directe en indirecte participatie’ leidt tot vier hoofdvormen van participatie, zoals duidelijk wordt in onderstaande matrix.

60

DACHLER P. & B. WILPERT “Conceptual Dimensions and Boundaries of Participation in

Organizations: a critical evaluation” in : Administrative Science Quarterly, 23, 1978, pp. 1-37. 61

DE LEEDE J. & LOOISE J.C., “Verandering en participatie van werknemers” In: KLUYTMANS F.,

Leerboek personeelsmanagement, Deventer, Kluwer bedrijfswetenschappen, 1997, p. 519-539. 62

HERMEL P., Le Management Participatif: sens, réalités, actions, Les éditions d’organisation, Paris,

1988. ; CRESSEY P. & R. WILLIAMS , Participation in change: new technology and the role of employee involvement, EPOC, Dublin, 1990. 63

DACHLER P. & B. WILPERT., “Conceptual Dimensions and Boundaries of Participation in

Organizations: a critical evaluation.” In : Administrative Science Quarterly, 23, 1978, pp. 1-37.

32


Tabel 8 : De vier hoofdvormen van participatie

Formeel

Informeel

Direct

formeel-directe

informeel-directe

Indirect

formeel-indirecte

informeel-indirecte

c. Invloed (Toegang tot de besluitvorming)

Een belangrijk criterium bij de typering van de participatie bij verandering is de mate waarin medewerkers toegang hebben tot de besluitvorming of m.a.w. de mate van invloed die medewerkers kunnen uitoefenen op de besluitvorming. Heller et al operationaliseert dit aan de hand van een ‘Influence-Power-Continuum’, volgens de volgende opdeling64: •

Medewerkers krijgen op voorhand geen informatie over een genomen beslissing;

•

Medewerkers worden wél op voorhand geïnformeerd;

•

Medewerkers kunnen hun opinie uiten over een genomen beslissing;

•

Er wordt rekening gehouden met de meningen van de medewerkers;

•

Medewerkers kunnen een veto uitspreken over een genomen beslissing;

•

De beslissing wordt door de medewerkers zelf genomen.

Door ‘enkel informatie’ te geven aan werknemers, kunnen deze geen invloed uitoefenen op de behandelde topics, maar indirect kan dit wel een basis vormen voor het verwerven van invloed.65 Men kan immers plannen van het management enkel beïnvloeden als men er van op de hoogte is. Het uiten van de eigen mening over een genomen beslissing is een ietwat krachtiger middel, hoewel formeel gezien ermee geen invloed kan worden uitgeoefend. Het geeft werknemers wel een mogelijkheid om kritiek te geven en eventuele alternatieven te geven over de aanpak van het probleem. Deze vorm van participatie kan soms overgaan in een vorm van meebeslissen, indien opgestarte onderhandelingen uitmonden in formele of informele akkoorden tussen beide partijen. De sterkste vorm van participatie is meebeslissen of het kunnen vetoën van een beslissing.

64

HELLER F., PUCIS E., STRAUSS G. & B. WILPERT, Organizational Participation: Myth and reality,

Oxford University Press, Oxford, 1998. 65

KNUDSEN H., Employee Participation in Europe, Sage, London, 1995, p. 9.

33

d. Inhoud van de beslissing

Participatie kan ook worden ingedeeld naar de inhoud waarop ze betrekking heeft.

De

66

Leede en Looise vermelden drie categorieën : •

Werkinhoud: dit betreft de taak zelf en de arbeidsorganisatie

•

Personeelsaangelegenheden:

dit

betreft

de

arbeidsomstandigheden,

arbeidsvoorwaarden en arbeidsverhoudingen; •

Algemeen beleid: dit betreft het langere termijn beleid met een meer strategisch karakter.

Uit onderzoek blijkt dat werknemers vooral geïnteresseerd zijn in inspraak in beslissingen betreffende het eigen werk en minder in inspraak in besluitvorming m.b.t. het algemeen bedrijfsbeleid.67

Met dit element dient dan ook rekening gehouden te worden bij het

vormgeven van het participatieproces.

e. Duur van de participatie

Dit heeft betrekking op het al dan niet permanente karakter van de participatie. Korte termijn (indicental) participatie heeft betrekking op een éénmalige bepaling van beleidsdoelstellingen door

management

en

medewerkers

(of

vertegenwoordigers

ervan).

De

meeste

participatievormen zijn gebaseerd op lange termijn contacten tussen management en medewerkers of hebben een permanent karakter.68

66

G. J. & LOOISE J.C., “Participatie en Besluitvorming” In: KLUYTMANS F., Leerboek

personeelsmanagement., Deventer, Kluwer bedrijfswetenschappen, 1997 p.429-449. 67

VAN ZUTHEM H.J., Medezeggenschap en arbeidspositie: een onderzoek naar het verband tussen

arbeidspositie en opvattingen over en wensen omtrent medezeggenschap van werknemers in 42 Nederlandse industriële ondernemingen, Vrije Universiteit Amsterdam, Sociaal wetenschappelijk instituut Amsterdam, Amsterdam 1967, 69p. 68

DE LEEDE J. & LOOISE J.C., Participatie en Besluitvorming. In: KLUYTMANS F. Leerboek

personeelsmanagement., Deventer, Kluwer bedrijfswetenschappen, 1997, p.429-449.

34


f. Intensiteit van de participatie

Het participeren aan besluitvorming kan verplicht of vrijwillig zijn. Een wet of decreet bijvoorbeeld

kan

medewerking

verplichten.

Gedeeltelijk

verplichte

participatie

kan

voortkomen uit een contract tussen management en medewerkers, maar waar het management wettelijk verplicht is te onderhandelen. Vrijwillige participatie komt voort wanneer management het idee van participatie lanceert en de werknemers dit goedkeuren of vice versa.

g. Tijdstip van participatie

De invloed die werknemers (vertegenwoordigers) zullen hebben bij veranderingen wordt voor een groot deel bepaald door het moment waarop ze worden betrokken. Veranderingen in organisaties gebeuren immers niet van het ene moment op het andere, maar bestaan uit een lange reeks van beslissingen.69 Uit onderzoek blijkt dat de participatie en met name de intensiteit ervan, varieert per fase van het veranderingsproces. Participatie blijkt minder vaak te worden toegepast in de doelstellingsfase dan in de ontwikkelings- of realisatiefase.70 De participatie van werknemers in de besluitvormingsfase is meestal gering. De mogelijkheden tot participatie nemen in de latere fasen toe, wanneer de belangrijkste beslissingen echter al vastliggen. Daarom spreekt men van een participatieparadox.71

69

In dit opzicht kan verwezen worden naar de verschillende fasen die binnen de checklist werden

afgezonderd : planning en voorbereiding, start, implementatie en afronding. 70

KANTER R.M.,

The Change Masters; innovation and entrepreneurship in the American

Corporation., Simon and Schuster, New York, 1983 ; CRESSEY P. & R. WILLIAMS , Participation in change: new technology and the role of employee involvement, EPOC, Dublin, 1990. 71

CRESSEY P. & R. WILLIAMS , Participation in change: new technology and the role of employee

involvement, EPOC, Dublin,1990.

35

Communicatie

Betrokkenheid creëren kan via het informeren van de medewerkers. Communicatie kan met andere woorden gezien worden als een belangrijk aspect bij verandering.

Het communiceren van de plannen, doelstellingen, projectaanpak, verwachtingen, enz. creëert mogelijk duidelijkheid bij de medewerkers en zo ook een draagvlak waardoor een gedeelde visie omtrent de gewenste situatie (Y) ontstaat.72

Het niet-communiceren kan

alleen maar ergernis, weerstand en onduidelijkheid opwekken en heel waarschijnlijk ook een verkeerde boodschap overbrengen (‘men kan niet, niet communiceren’).73

De

vijf

belangrijkste elementen die dienen gecommuniceerd te worden, zijn te vinden in de onderstaande kader.

Tabel 9 : De vijf belangrijkste communicatie-elementen 74

1.

De huidige situatie, de nood en reden voor de veranderingen.

2.

De visie op de Y situatie of hoe de organisatie er zal uitzien na de veranderingen.

3.

Hoe en wanneer de veranderingen zullen plaatsvinden.

4.

Duidelijk maken dat de verandering geen keuze is, maar een must.

5.

Vordering van de verandering, inclusief succes verhalen.

Verscheidene communicatiekanalen kunnen onderscheiden worden (nieuwsbrief, nota, vergadering,…),

elk

weer

met

de

eigen

specificiteit.

Literatuur

omtrent

veranderingsmanagement geeft aan dat wekelijks communiceren het meest verlangd wordt door de medewerkers.75

Daarnaast wordt ook aangeven dat een optimale mix van

communicatie-instrumenten het meest resultaat geeft. Verschillende instrumenten dienen namelijk verschillende doelstellingen. Zo blijkt uit onderzoek dat face-to-face communicatie het meeste effect bereikt, terwijl e-mail vooral de efficiëntie dient.76

72

KOTTER J. P., Leading Change, Boston, Harvard Business School Press, 1996, p. 85.

73

DOPPLER K. & C. LAUTERBURG, Change Management. Vormgeven aan het veranderingsproces.

Amsterdam, Addison-Wesley, 1996, p. 329. 74

PROSCI, Best Practices in Change Management, USA, Prosci, 2003, p. 28.

75

Ibid.,p. 27.

76

Ibid., p. 5.

36


Optimale communicatie voldoet aan drie elementen : eerlijkheid, frequent en constant doorheen het veranderingsprogramma en tot slot open en transparant. Al deze elementen lijken logisch te zijn, maar vooral eerlijkheid lijkt vaak een probleem. “Honestly even when the consequences were possibly negative”.77

Vaak interpreteren de personen die de

veranderingen leiden communicatie als middel om een goed-nieuws-show te brengen. In de ogen van de medewerkers of werknemers komt dit vaak weinig professioneel en elitair over. Bovendien nodigt zulke vorm van communicatie weinig uit tot betrokkenheid. Medewerkers eisen op de hoogte gehouden te worden van de voortgang van het veranderingsproduct, ook als dit een bijsturing vereist op de oorspronkelijke uitgangspunten.

Het belang van het communicatie element komt tot uitdrukking in bijvoorbeeld aanbevelingen rond het opzetten van een heus communicatieplan binnen een veranderingsproject78 of het aanstellen van een communicatiebegeleider.79 Van belang is dat er structuren en systemen op poten worden gezet om de communicatie – in twee richtingen – vlot en efficiënt te laten verlopen. Op deze manier wordt bovendien feedback mogelijk.

Voor een uiteenzetting van het aspect middelen en weerstand volstaat een verwijzing naar de eerder vermelde Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen publicaties.

77 78

Ibid., p. 29. OPEN UNIVERSITEIT, Sturing van verandering. Veranderingsprocessen 1, Heerlen, Open

Universiteit, 1991, p. 265. 79

DOPPLER K. & C. LAUTERBURG, Change Management. Vormgeven aan het veranderingsproces.

Amsterdam, Addison-Wesley, 1996, p. 233.

37

Tabel 10 : Grafische voorstelling van het element proces

PROCES Planning en voorbereiding; start, implementatie Betrokken actoren Werd er een draagvlak gecreëerd? Hoe ziet de betrokkenheid en participatie eruit? Informatie, inspraak, medebeslissing Doel: Gebruik van expertise of creëren draagvlak Dimensies van participatie Direct of Indirect (doelgroep)? Formeel of Informeel? Invloed? Inhoud van de beslissing? Duur? Intensiteit? Tijdstip? Communicatie Wat werd gecommuniceerd? Door Wie? Op welke manier ? Periodiek? Aan wie? Middelen Financieel Methodieken Weerstand Welke weerstand bestond er? Van wie? Waartegen? Hoe werd dit opgelost? Afronding Institutionaliseren / consolideren veranderingsproject / duurzaamheid

EVALUATIE

Naast verankering is de evaluatie van het veranderingsproject van groot belang, gezien op die manier een licht geworpen wordt op het al of niet realiseren van de vooropgestelde veranderingsdoelstellingen, waardoor vervolgens ook succes- en faalfactoren van het veranderingsproject aan het licht kunnen komen.

Bij het evalueren van het veranderingsproject kan men een onderscheid maken tussen een objectieve manier enerzijds en een subjectieve anderzijds.

80

Binnen de objectieve manier

kan men bijvoorbeeld nagaan of de vooropgestelde instrumenten werden ingevoerd.

80


nieuw personeelsbeleid., Brugge, Die Keure, 2001, pp. 173-181.

38


Anderzijds kan men via een subjectieve manier (‘percepties’) meten of de instrumenten die binnen het veranderingsproces betrokken waren ook daadwerkelijk worden toegepast en of zij hun doel bereikten. In het onderzoek naar veranderingen is deze blok van ‘evaluatie’ cruciaal, daar zij gebruikt wordt als maat voor de afhankelijke variabele in het veranderingsgebeuren.

Wanneer men vanuit deze evaluatie duidelijk zicht heeft op het succes of falen van de veranderingen, kan vervolgens op een meer éénduidige wijze een analyse gebeuren naar welke factoren m.b.t. proces, inhoud en context mee gezorgd hebben voor dit succes of falen.

Tabel 11 : Grafische voorstelling van het element evaluatie

Evaluatie Zijn de veranderingsdoelstellingen behaald? Objectief Subjectief FAAL- EN SUCCESFACTOREN BIJ VERANDERING

39

3. De creatie van interne markten binnen het Verenigd Koninkrijk Binnen dit vierde hoofdstuk zal worden ingegaan op de veranderingen binnen het Verenigd Koninkrijk naar aanleiding van het Next Steps Initiatief. Zoals reeds in de inleiding werd uiteengezet, wordt het veranderingsproces in het Verenigd Koninkrijk nader onderzocht door op één agentschap in te zoomen, nl. de Fire Service College. In eerste instantie zal binnen dit hoofdstuk worden uiteengezet waarom dit agentschap uit het grote aanbod van agentschappen gelicht werd, waarna een korte voorstelling geven wordt van de Fire Service College.

Vervolgens wordt de case dieper bestudeerd door gebruik te maken van de

theoretische uitwerking die werd gepresenteerd in het tweede hoofdstuk.

3.1.

MOTIVERING VAN DE CASE

Om een degelijk uitgebouwde internationale case te kunnen bestuderen, werd in samenspraak met het onderzoeksproject ‘De effectiviteit van verandering. Participatie en coördinatie in het Verenigd Koninkrijk’ een geografisch afbakening gemaakt. Aangezien het Verenigd Koninkrijk een rijke traditie bezit zowel op het vlak van interne markten als op het vlak van mandaatsystemen werd ervoor gekozen om beide projecten te laten inzoomen op dit land.

Vervolgens diende binnen het Next Steps gebeuren een duidelijk case afgebakend te worden. Aangezien dit onderzoeksproject inzoomt om interne markten werd naar een case gezocht die enerzijds onder het Trading fund regime valt en anderzijds een interne (overheid) focus heeft.

Op een totaal van 127 agentschappen81 voldeden drie

agentschappen aan deze criteria.

Naast de Fire Service College tevens het ‘Defence

Aviation Repair Agency’82 en het ‘Defence Science and Technology Laboratory’83. Vervolgens werd ‘de ontstaansgeschiedenis’ geselecteerd als criterium.

81

THE PRIME MINISTER’S OFFICE OF PUBLIC SERVICE REFORM, Better government services.

Executive agencies in the 21st century. 82

http://www.dara.mod.uk

83

http://www.dstl.gov.uk

40

Interne markten binnen het Verenigd Koninkrijk

Teneinde het proces van verandering optimaal te kunnen schetsen werd bepaald dat enkel organisaties die voor het Next Steps initiatief reeds als geheel bestonden in aanmerking kwamen.

Hierdoor werden mogelijke fusies van organisatie bij het veranderingsproces

vermeden en kon de case strikter worden afgebakend. Op deze manier werd het ‘Defence Aviation Repair Agency’ geweerd uit het onderzoek. Dit agentschap is namelijk ontstaan uit de ‘RAF Maintenance Group Defence Agency (MGDA)’

en ‘Naval Aircraft Repair

Organisation’.

Daarnaast dienden de veranderingen tot een interne markt een aantal jaren achter de rug te zijn. De te selecteren organisatie diende met andere woorden een aantal jaren ervaring te hebben met veranderingen naar een interne markt.

Op deze manier viel het ‘Defence

Science and Technology Laboratory’ als mogelijk case af, aangezien het pas werd opgericht op 2 juli 2001.

Er bleef uiteindelijk een case over die voldeed aan alle criteria die werden vereist van het te onderzoeken agentschap.

In de volgende tabel worden de criteria nogmaals op een rij

gezet.

Tabel 12 : Selectiecriteria van de case

1.

Trading Fund regime

2.

In eerste instantie gericht op de overheid

3.

Volledige eenheid bestond reeds voor de inschakeling in een interne markt

4.

Voldoende ervaring met veranderingen naar een interne markt.

41

3.2.

DE FIRE SERVICE COLLEGE : TO DRIVE DOWN GLOBAL RISK

BY WORKING WITH FIRE SERVICES IN DEVELOPING PEOPLE84

3.2.1.

Het ontstaan

In 1938 werd in het Verenigd Koninkrijk de ‘Fire Brigades Act’ gepubliceerd. Tijdens de jaren ’30 werd het idee geopperd om de training van de brandweerlieden centraal te organiseren. Door de publicatie van deze ‘act’ werd aan dit idee vorm gegeven. De Fire Service College, zoals zij vandaag de dag bestaat, zag het licht in 1974. Toen werd de Fire Service College geïnstalleerd op de voormalige terreinen van de RAF.85 Op 1 April 1992 werd, ten gevolge van het Next Steps initiatief, de Fire Service College een agentschap, gekenmerkt door een trading fund.

Aanvankelijk bevond de Fire Service College zich onder het Home Office Department. In 2000 verhuisde het naar het Department for Transport, Local Government and the Regions. Door de splitsing van dit departement in 2002 kwam de Fire Service College uiteindelijk onder het Departement of the Deputy Prime minister.

86

3.2.2. Basisgegevens van de Fire service college

Personeel

De Fire Service College wordt geleid door een Management Board bestaande uit de 9 leidinggevenden van het opleidingscentrum.

84

De mission statement van de Fire Service College.

THE FIRE SERVICE COLLEGE, Annual

Reports and accounts 2002-2003, Londen, The Stationery Office, p. 9. 85

HUGHES A., ‘The Fire Service College. A national college with an international clientele’ in :

Industrial and commercial training, July 1983, pp. 212-215. 86

THE FIRE SERVICE COLLEGE, Annual report and accounts 2002-2003, Londen, The Stationery

Office, p. 3 ; THE PRIME MINISTER’S OFFICE OF PUBLIC SERVICE REFORM, Better government services. Executive agencies in the 21st century.

42


Volgens de cijfers van 31 maart 2003 kent de Fire Service College een personeelsbestand van 253 personen : 72 lesgevers, 76 niet-lesgevende ondersteuningsleden en een administratieve staf van 105 leden.87

De laatste jaren werd de Fire Service College gekenmerkt door een daling van de personeelsomvang. Daar waar in 1997-1998 de Fire Service College nog bestond uit 266 personen, werd dit tot het boekjaar 2001-2002 teruggeschroefd tot 239. Tijdens het boekjaar 2002-2003 zien we opnieuw een stijging.

De toename is vooral te merken bij de

administratieve staf. Deze kende een stijging met 20 leden in vergelijking met het boekjaar 2001-2002.88

Bovendien kan opgemerkt worden dat de Fire Service College gekenmerkt wordt door een onstabiele situatie aan de top.

Sinds zijn ontstaan als agentschap in 1992 kende het

opleidingscentrum zich door reeds vier Chief Executives. Omwille van een schorsing van de laatste Chief Executive wordt de Fire Service College bestuurd door zijn vierde Chief Executive in elf jaar tijd.

Tabel 13 : Overzicht van de Chief Executives van de Fire Service College sinds de oprichting als trading fund89

92-94 : Brian Fuller (Former C.E. Fire Office West Midlands)

94-97 : Nigel Finlayson (Senior Home Official) •

94-96 : Frank David (deputy chief fire officer of London- Fire & Civil Defence authority) – seconded as command

87

96-02 Terry Glossop (former Chief Fire Office of Gwent Fire Brigade)

02-… Robin Currie


Office, p. 54. 88


Office, p. 53. 89

THE FIRE SERVICE COLLEGE, Annual report and accounts 2002-2003, p. 52 ; OFFICE OF THE

DEPUTY PRIME MINISTER. FIRE AND EMERGENCY PLANNING DIRECTORATE, Prior options Review

for

the

Fire

Service

College,

1999,

http://www.odpm.gov.uk/safety/fire/fedp/fscpor/fscpor2a.htm, 06.05.2003.

43

In 1993 ontving de Fire Service College’ het Investor in People’ certificaat. Via dit certificaat werd het beloond voor de inspanningen die werden gedaan om de vaardigheden en competenties van het personeel te verbeteren. Op deze manier kon bovendien beter worden ingespeeld op de vragen van de klanten.

Dit certificaat werd de Fire Service College

evenwel ontnomen in 2002. De Office of the Deputy Prime minister (ODPM) had reeds in 1999 gewezen op het feit dat slechts een klein aandeel van het personeel genoot van de investeringen in het personeel.90

Financieel

De Fire Service College maakt gebruik van de kostenanalytisch boekhouding. Op deze manier kunnen aan de klanten prijzen aangerekend worden die de volledige economische kosten weerspiegelen. De Fire Service School mag evenwel een kost van 6 % doorrekenen op het gebruikte kapitaal bij het leveren van diensten aan klanten.91

Alhoewel het operationeel resultaat de laatste jaren gekenmerkt werd door een stijging (cfr. infra), zien we het laatste jaar opnieuw rode cijfers in de boeken verschijnen.

Operationeel

gezien werd een omzet gehaald van £ 17.578.000 in het jaar 2002-2003.

Daarmee

samenhangend werd de operationele kosten vastgelegd op £ 18.461.000. Het operationeel deficit in het boekjaar 2002-2003 wordt bijgevolg logischerwijze bepaald op £ 833.000.92 Vooral de stijging van de operationele kosten zijn opmerkelijk (zie in dit opzicht figuur 3).

Wanneer we echter het operationeel resultaat voor 2001-2002 vergelijking met het operationeel resultaat van 1997-1998 zien we dat de balans positief uitslaat. Er werd een surplus gegenereerd van £ 5.759.000.

De jaren 1997-1998 ; 1998-1999 en 1999-2000

werden gekenmerkt door een verlies op de operationele resultaten. Nadien zien we een surplus in de boekhouding verschijnen.

90

OFFICE OF THE DEPUTY PRIME MINISTER. FIRE AND EMERGENCY PLANNING

DIRECTORATE,

Prior

options

Review

for

the

Fire

Service

College,

1999,

http://www.odpm.gov.uk/safety/fire/fedp/fscpor/fscpor2a.htm, 06.05.2003. 91

THE FIRE SERVICE COLLEGE, Framework Document, p. 24.

92


Office.p. 44.

44


Daarnaast zien we dat het surplus tot 2002 in vergelijking met de jaren voordien steeds toenam. Binnen het operationeel resultaat zien we dezelfde tendens.

Figuur 3 : operationele omzet en kosten over de laatste vijf boekjaren93

1997-1998

1998-1999

1999-2000

2000-2001

2001-2002

£’000

£’000

£’000

£’000

£’000

20022003 £’000

Omzet

13.524

14.297

13.670

14.657

17.481

17.578

Operationele

16.846

14.310

13.678

13.614

15.044

18.461

Operating

3.322

13

8

1.043 (+)

2.437 (+)

883

Surplus/deficit

(-)

(-)

(-)

Home Office

1.974

900

900

450

300

-

1.348(-)

887

892

1.493

2.737

883

kosten

(-)

subsidie Operationeel resultaat

94

(-)

Alhoewel de Fire Service College onder een trading fund regime valt (en dus bijgevolg haar inkomsten binnen de interne markt dient te genereren) merken we een subsidie terugkomen in de boekhouding. Oorspronkelijk werd een akkoord gesloten met het Home Department95 , later overgenomen door het Department of Transport, Local Government and the Regions om een lening mogelijk te maken ten belopen van £ 15.000.000. Deze mogelijkheid werd evenwel stopgezet vanaf 1 april 2002.96

93

THE FIRE SERVICE COLLEGE, Annual report and accounts 2001-2002 Londen, The Stationery

Office.; THE FIRE SERVICE COLLEGE, Annual report and accounts 2002-2003, Londen, The Stationery Office. 94

inclusief lening maar voor interesten en uitzonderlijke kosten en/of opbrengsten.

95

Fire Service College Trading Fund Order 1992

96


Office, p. 48.

45

Hoger werd reeds gesteld dat de personeelsomvang gedurende de laatste vijf jaar kromp. Door deze daling enerzijds en door een stijging in omzet anderzijds, daalde de personeelskosten ten aanzien van de omzet van 57 % (1997-1998) naar 39 % (2001-2002). Het laatste boekjaar zien we de personeelskosten opnieuw stijgen tot 45 % in verhouding tot de

omzet.97

Vooral

de

toegenomen

operationele

kosten

(het

stijgend

aantal

personeelsleden) en de stabiel gebleven omzet kunnen hier, als reden naar voren worden geschoven.

3.2.3. Activiteiten98

Trainen van brandweerlieden binnen het Verenigd Koninkrijk

De Fire Service College voorziet in opleiding en gespecialiseerde bijscholing voor brandweerlieden binnen het Verenigd Koninkrijk. In totaal trainde de Fire Service College tijdens de periode 2001-2002 4563 brandweerlieden uit het Verenigd Koninkrijk.

De opleiding richt zich op de volledige loopbaan van de brandweerlieden. In eerst instantie richt het zich op junior officieren.

Aan hen worden verschillende opleidingsonderdelen

aangeboden, volgens drie niveaus : Crew Command ; Watch Command en Junior Officer Advancement courses. In totaal werden er tijdens het jaar 2001-2002 op deze manier 1450 officieren getraind.

Daarnaast biedt de Fire Service College ook training aan gevorderde brandweerlieden onder de vorm van een ‘Divisional Command Course’ en de ‘Brigade Command Course’. ‘Divisional Command Course’ kende 85 studenten in het boekjaar 2001-2002.

De

Via de

‘Brigade Command Course’ wordt gefocust op de laatste fase in de carrière van leden van de brandweerlieden. Voor de totstandkoming van deze opleiding wordt samengewerkt met de Universiteit van Coventry en met de University of Central Lancashire.

97

THE FIRE SERVICE COLLEGE, Annual report and accounts 2002-2003 , Londen, The Stationery

Office, p. 53 98

Gebaseerd op : THE FIRE SERVICE COLLEGE, Annual report and accounts 2001-2002, Londen,

The Stationery Office, pp. 12-14.

46


Door deze samenwerking is het mogelijk om de cursisten na afstuderen een Master of Arts of een Master in Science aan te bieden. De ‘Brigade Command course’ is bovendien een vereiste voor alle Chief Fire Officers in het Verenigd Koninkrijk.

Naast deze eerste reeks van opleiding richt de Fire Service College zich ook op gespecialiseerde opleidingen. Deze opleidingen richten zich op gespecialiseerde kennis als het beheren van incidenten. Als voorbeeld kan hier gewezen worden op het vrijkomen van chemische gevaarlijke stoffen bij brand, vliegtuig –en scheepsrampen,… Tijdens het jaar 2001-2002 werden binnen deze gespecialiseerde cursussen 991 studenten opgeleid.

Daarnaast biedt de Fire Service College opleidingen aan die volledig naar de wens van de klant worden uitgetekend.

Als voorbeeld kan hier milieubescherming bij brand worden

aangegeven. In totaal volgden 631 studenten zo’n op maat uitgewerkte cursus.

Tot slot werd aan 837 studenten training aanboden om hen in staat te stellen om de brandpreventie op lokaal vlak te verzorgen.

Binnen het Verenigd Koninkrijk wordt het laatste jaar gesleuteld aan de opleidingstructuur voor brandweerlieden onder de vorm van IPDS (Integrated Personal Development System). Volgens het niveau van de student worden verschillende modules aangeboden afhankelijk van het loopbaantraject. IPDS vereist bijgevolg een grote structurele aanpassing voor de manier waarop brandweerlieden worden getraind in het Verenigd Koninkrijk. In het kader van IPDS zijn in het boekjaar 2002-2003 in totaal 3663 studenten getraind.99

Andere activiteiten

Omwille van het feit dat de Fire Service College onder een trading fund regime staat heeft het de mogelijkheid om inkomsten uit andere activiteiten te genereren. Op deze manier kunnen de kosten voor het aanbieden van de trainingen aan brandweerlieden binnen het Verenigd Koninkrijk verlaagd worden.

99

THE FIRE SERVICE COLLEGE, Annual reports and accounts 2002-2003, Londen, The Stationery

Office, p. 28.

47

“The College's principal task is to provide training for the UK Fire Service, but part of the College's activity may continue to be directed towards training personnel from industrial and commercial organisations and overseas fire brigades, and to establishing a research capability and consultancy service.[…]. In achieving this financial target the College intends to reduce its prices to UK fire authorities by charging what the market will bear to its other non Exchequer customers. “100

Binnen deze activiteiten kan de op maat aangeboden opleiding (cfr. infra) geklasseerd worden. Daarnaast richt de Fire Service College zich ook op overzeese klanten. Deze klanten zijn in eerste instantie buitenlandse brandweerkorpsen101 en in tweede instantie internationale olie-, gas-, chemie- en elektriciteitsbedrijven. Tijdens 2001-2002 werd op deze manier 2375 studenten opgeleid.102 Hierdoor richt de Fire Service College zich naast de binnenlandse markt, ook op het internationale forum.

Het is tevens belangrijk om op te merken dat de Fire Service College op de binnenlandse als op de buitenlandse markt concurrentie ondervindt van lokale brandweerkorpsen die hun eigen trainingcentra uitbouwen en van private ondernemingen.103 De Fire Service College is dus niet louter een agentschap dat zich richt op de interne overheidsmarkt, maar voert ook een beleid dat in competitie gaat met externe private spelers.

De meeste trainingen aan buitenlandse brandweerkorpsen en bedrijven worden gegeven in de daarvoor uitgeruste Fire Service College. Daarnaast wordt ook internationale training aangeboden in de brandweerkazernes van de betreffende landen.104

100 101

FIRE SERVICE COLLEGE, Framework Document, 1992, p. 24. Het jaarverslag 2001-2002 vermeldt de volgende buitenlandse brandweerkorpsen die training

volgden in de Fire Service College : Nederland, Maleisië, Taiwan, Koeweit, Zweden, Spanje en Libië 102

Deze kunnen opgedeeld worden in 1612 uit de overzeese brandweerkorpsen en 763 uit de privé-

sector. 103


Office, p. 9. 104

Het jaarverslag 2001-2002 vermeldt de volgende landen : Caraïben (vliegtuigbranden), Golf van

Mexico (brand bestrijding op boorplatformen), Verenigde Arabische Emiraten (consultancy and risico bepaling).

48


Het aanbieden van ‘consultancy’ en ‘risico bepaling’ past in de strategie van de Fire Service College om nieuwe producten te ontwikkelen. Binnen deze twee activiteiten wordt praktisch advies geleverd aan klanten teneinde te voorzien in brandpreventie. Hier wordt vertrokken van zowel een binnenlands als van een internationaal perspectief.

Tenslotte worden de faciliteiten ook verhuurd om evenementen te organiseren, zoals conferenties, seminaries en schoolsportevenementen. Aansluitend bij het financieel aspect kunnen we hier evenwel opmerken dat de omzet van de Fire Service College voornamelijk afkomstig is uit het geven van trainingen. 77.07% van de totaal gegenereerde omzet was afkomstig uit gegeven trainingen.

Onderstaande tabel geeft de omzet weer volgens de

geleverde activiteiten.

Tabel 14 : omzet naar activiteit van de ‘Fire Service College105

Omzet 2002-2003-10-16 £’000

%

Training

13.525

77.07

Conferenties en seminaries

2006

11.43

Andere

2047

11.67

totaal

17.481

100

Alhoewel de Fire Service College zich ook naar private bedrijven richt, wordt het merendeel van de activiteiten toch uitgevoerd in opdracht van overheden. De eerste taak van de Fire Service College richt zich dan ook op de brandweerbrigades uit het Verenigd Koninkrijk. Onderstaande tabel geeft de totale omzet weer naar de sector (publiek/privaat).

105


Office, p. 50.

49

Tabel 15 : omzet naar publiek of private sector

2001-2002

%

%

£ ‘000 Publieke sector

10.910 Training

62

10.910

Private sector

6.668

38

Training

1.970

30

conferenties & seminaries

4.698

70

Publiek + Privaat

17.578

100

100

Het merendeel van de omzet (62%) wordt gerealiseerd in de publieke sector. Interessant om op te merken, is het feit dat de overheid enkel en alleen maar afnemer is van trainingen aan brandweerlieden en brandweerkorpsen.

De private sector vertegenwoordigt 38% in de

omzet van de Fire Service College. Daarvan wordt voor een totaal van £ 4.698.000 besteed aan conferenties, seminaries en andere activiteiten.

Trainingen aan private bedrijven

vertegenwoordigd 30% van de totale omzet die gegenereerd wordt uit de private sector.

3.3.

DE VERANDERINGEN IN HET KADER VAN HET NEXT STEPS

INITIATIEF

In dit derde deel wordt het Next Steps initiatief dat leidde tot de oprichting van de Fire Service College als agency onder een trading fund regime besproken. Bij de reconstructie van het veranderingsinitiatief wordt de checklist ingevuld die binnen het theoretisch kader werd ontwikkeld.

3.3.1. Context In eerste instantie wordt de context van het Next Steps initiatief besproken. Binnen deze ‘context’ wordt een onderscheid gemaakt tussen de aanleiding, de voorgeschiedenis en tot slot de outer context.

50


Aanleiding

Bij het aantreden van Margeret Tatcher in 1979 kwam binnen het Verenigd Koninkrijk het inbrengen van managementprincipes uit de privé-sector in de administratie op de agenda te staan. Vooraleer het eigenlijke Next Steps initiatief van start ging werden een aantal andere hervormingsinitiatieven gestart.

De directe aanleiding van het Next Steps initiatief kan toegeschreven worden aan het Ibbs rapport dat werd voorgelegd in 1988.106 Uit dit rapport bleek dat ambtenaren vooral kennis en vaardigheden hadden in verband met beleidsformulering en niet zozeer met betrekking tot managementtaken.

Aangezien het de bedoeling was van de regering Tatcher om de

administratie meer managementgericht te laten werken, werd de toenmalige situatie als problematisch aangevoeld.

Daarnaast werd aangevoerd dat de administratie van het Verenigd Koninkrijk te veel gericht was op de te leveren activiteiten en de uitgaven. Samenhangend met het vorige was er te weinig oog voor de resultaten met de beschikbare middelen te bereiken. Er was dus met andere woorden te weinig aandacht voor de efficiëntie. Ook van buiten uit werd er te weinig druk ervaren om de prestaties en de efficiëntie te verhogen.

Tenslotte kwam uit het Ibbs rapport naar voren dat individuele managers binnen de civil service te weinig autonomie en vrijheid hadden om de zaken waar zij verantwoordelijk voor waren te managen. In het Ibbs rapport werd bijgevolg gesteld dat er een gebrek was aan duidelijk en verantwoord management. Bovendien werd in het rapport gesteld dat de Britse administratie te divers was om als één blok te managen, waardoor de nood werd aangevoeld om de administratie per departement te managen.

Binnen het Ibbs rapport werd bijgevolg aanbevolen om een onderscheid te maken tussen beleidsformulering en –uitvoering.

De beleidsformulering zou plaatsvinden binnen de

departementen, terwijl de beleidsuitvoering door de agentschappen ter harte zou worden genomen. Deze uitvoering zou gebeuren binnen het raamwerk dat in samenwerking met het

106

EFFICIENCY UNIT, Improving Management in government: the Next Steps. The Ibbs report,

HMSO Londen, 1988, 35 p.

51

departement zou opgesteld worden, het later genoemde ‘framework document’. “The aim of Next Steps is to deliver services more efficiently and effectively, within available resources, for the benefit of taxpayers, customers and staff. To help this aim, the Government committed itself to a continuing programme for the establishment of Agencies, applying progressively the lessons of the experience gained”.107 Het Ibbs rapport stelde bovendien dat in het raamwerk waarbinnen het agentschap diende te functioneren de volgende zaken aanwezig dienen te zijn : te voeren beleid en doelstellingen, beschikbaar budget en tot slot hoe politiek gevoelige zaken dienden opgelost te worden.

Voorgeschiedenis

Alhoewel algemeen wordt aangenomen dat het verschijnen van het ‘Ibbs report’ de start betekende van het Next Steps initiatief, is het van belang om stil te staan bij veranderingsinitiatieven die hieraan voorafgingen. Volgens de National Audit Office was het verantwoordelijk stellen van managers, de opdeling van beleidsformulering en – uitvoering en de hiermee samenhangende departement en agentschappen geen nieuw idee.108 Het Fulton Committee en het daaruit voortvloeiende ‘Fulton report’ pleitte reeds in 1968 om managers binnen de overheid verantwoordelijk te stellen voor hun prestaties, rekening houdend met de beschikbare middelen. Negen jaar later beveelde het Select Committee on Expenditure aan om te overheid om te vormen tot ‘units of management’ binnen de beleidsuitvoering.109

Een ander belangrijk feit aan de vooravond van het Next Steps initiatief is het Financial Management Initiative (FMI) in 1982. “Some belief that without it, the Next Steps initiative would not have been possible”.110 Niet alleen plaveide het FMI de weg voor het Next Steps initiatief, Fraser stelt in zijn rapport het volgende : “The Next Steps report published in 1988 – Improving Management in Government – built on the basic principles of the Financial

107

NATIONAL AUDIT OFFICE, The Next Steps Initiative, HMSO, London, 1989, p. 16.

108

Ibid., p. 16.

109

VERHOEST K., VERVLOET D. & G. BOUCKAERT, Overheid, markt of non-profit? Onderbouwing

van het maatschappelijk kerntakendebat, Academia Press, Brussel, 2003, p. 39. 110

COMPANIES HOUSE, Next Steps Agencies and Associated Reforms, http://www.companies-

house.gov.uk/ias/next_steps_-_enghlish.html, 26.03.02.

52


Management Initiative”111 Volgens Gay Oonagh was de aanstelling van Sir Derek Rayner een van de eerste beleidsdaden van Margret Tatcher.112 Het werd zijn taak om de premier te adviseren op welke manier de efficiëntie vergroot kon worden en de verspilling in de administratie tegen gegaan kon worden. Sir Rayner’ s onderzoek leidde uiteindelijk tot het Financial Management Initiative (FMI). Het objectief van het FMI was veelzijdig. In eerste instantie wou men doorheen het initiatief de accountability verbeteren en beslissingen zo ver mogelijk in de lijn delegeren. Vervolgens wilde de Britse overheid managers inzicht bieden in doelstellingen, middelen en de daaraan noodzakelijk verbonden output en prestaties. Door het bewustmakingsproces van de linken tussen de bovenstaande elementen en de ontwikkeling van kostenbewustzijn verwachtte men dat managers meer optimaal gebruik gingen maken van hun middelen.

De invoering van het FMI verliep niet echt vlot. In 1986 onderzocht de National Audit Office het implementatieproces. hierdoor naar boven.

113

De oorzaken van de zwakke invoering van het FMI kwamen

In eerste instantie werd gewezen op de lage betrokkenheid van de

verschillende niveaus in de administratie bij de invoering van het FMI. Het gebrek aan leiderschap en het gemis aan autoriteit van het lijnmanagement hangen vermoedelijk hiermee samen. Daarnaast werd ook door de National Audit Office vermeld dat er een gebrek aan initiatieven was om de procesvoortgang te bewaken. Hier zien we dus factoren die

in

latere

veranderingen

zouden

kunnen

meegenomen

worden

om

het

veranderingsproces te optimaliseren en een grotere kans op succes te bieden.

outer context

In het Next Steps initiatief bestond de outer context voornamelijk uit de druk om de opgebouwende tekorten binnen de verschillende overheden te verkleinen. Deze tekorten noden administraties om anders en efficiënter te gaan werken.

111

FRASER ANGUS, Making the most of Next Steps. The Fraser Report, HMSO, Londen, mei 1991,

p. 1. 112 113

Ibid., p. 8. COMPANIES HOUSE, Next Steps Agencies and Associated Reforms, http://www.companies-

house.gov.uk/ias/next_steps_-_enghlish.html, 26.03.02.

53

Bij het aantreden van Margeret Tatcher als premier van het Verenigd Koninkrijk werd dit zeer duidelijk gesteld. De verschillende veranderingsinitiatieven die gelanceerd werden onder haar premierschap hadden allen tot doelstelling om de efficiëntie te verbeteren en de gepercipieerde verspilling in de overheidscontext terug te dringen.

3.3.2. Inhoud

Nadat in een vorig deel de context van het veranderingsproces van het Next Steps initiatief besproken werd, zoomt dit onderdeel in op de inhoud van de verandering. Inhoud wordt besproken aan de hand van drie grote onderverdelingen, nl. aard van de verandering, doel en doelgroep.

De aard van de verandering

In de checklist werd een onderscheid gemaakt tussen culturele en structurele veranderingen of een combinatie van beide. In eerste instantie kunnen we de verandering in het kader van het Next Steps initiatief zeker en vast structureel van aard noemen. Ministeries werden opgedeeld in departementen en agentschappen. In het Ibbs rapport werd gewezen op het gebrek aan managementvaardigheden en kennis binnen de ambtenarij. Een heroriëntering van de competenties kan genoemd worden als een culturele verandering. Daarnaast is het van essentieel belang dat bij de introductie van een interne markt een ondernemingsgezinde cultuur wordt geschapen om op deze manier in de markt te kunnen staan. Uit het volgende zal blijken dat er binnen de Fire Service College weinig aandacht was voor de culturele kant van de veranderingen.

Het doel van de veranderingen

Binnen de ontwikkeling van het Next Steps initiatief zien we duidelijk de aangehaalde besparingsoperatie terugkomen die in de outer context werd beschreven.

Telkens

overwogen werd om een agentschap op te richten, diende er volgens de Next Steps filosofie nagegaan te worden of er geen alternatieven mogelijk waren.

54


Deze alternatieven konden zijn : privatisering, uitbesteden, publieke samenwerking of afschaffing.114

Het Next Steps initiatief ging er vanuit dat het niet mogelijk, noch wenselijk

zou geweest zijn om een eenduidige format van een agentschap uit te tekenen. agentschap diende volgens maatwerk te worden opgebouwd.

Ieder

115

In de literatuur die werd besproken in het eerste hoofdstuk werden de principes van een interne markt uiteengezet. In eerste instantie dient de hiërarchie omgevormd te worden tot zogenaamde ‘enterprise units’ door het aanvaarden van controle op prestaties in ruil voor vrijheid. Belangrijke elementen die bijgevolg voorwerp zijn van verandering zijn: een degelijk uitgebouwd

prestatiemeetsysteem

en

Management

Information

Systeem,

financiële

veranderingen, een degelijk uitgebouwd communicatiesysteem en tot slot de ontwikkeling van een ondernemingsgezinde cultuur.116

De veranderingen binnen het interne marktdenken kunnen bijgevolg ingedeeld worden in 5 categorieën,

nl.

financiele

veranderingen,

Human

Resources

veranderingen,

organisatieveranderingen, veranderingen inzake Management Informatie Systeem en tot slot veranderingen op het vlak van communicatie. Achtereenvolgens zal worden nagegaan hoe de Fire Service College omging met deze aspecten in zijn omvorming naar een interne markt onder een trading fund regime.

Financiële veranderingen

Het financiële aspect werd reeds eerder behandeld als een belangrijk element binnen de werking van een interne markt. Zo werd er gewezen op de fiscale en budgetaire autonomie van de managers. Bovendien is het van essentieel belang, zeker voor organisaties op het derde niveau, dat men binnen de marktsituatie competitief kan zijn met andere organisaties. Een aanrekening van alle economische kosten aan de klant is bijgevolg een noodzaak.

114

COMPANIES HOUSE, Next Steps Agencies and Associated Reforms, http://www.companies-

house.gov.uk/ias/next_steps_-_enghlish.html, 26.03.02. 115 116

Ibid. HALAL W.,” From hierarchy to enterprise : internal markets are the new foundation of

management” in : Academy of Management Executive, 1994, 8 (4), p. 71.

55

Hiertoe dient binnen de agentschappen die gevormd worden een nieuw boekhoudkundig systeem opgebouwd te worden : een kostenanalytische boekhouding.117 Daarnaast dient opgemerkt te worden dat een organisatie onder een trading fund regime de mogelijkheid heeft om te lenen en om kapitaal reserves op te bouwen. Op deze manier helpt een trading fund regime een agentschap om beter te beantwoorden aan fluctuaties in vraag en aanbod. Dit maakt een efficiënter beheer van de resources mogelijk.118

Aanvankelijk werd de Fire Service College rechtstreeks en volledig gefinancierd vanuit de Home Office, het moederdepartement. Later bij de creatie van het agentschap in 1990, werd de Fire Service College gefinancierd door de top-sliced methode toe te passen op de budgetten van de brandweerbrigades. Brigades betaalden op deze manier niet rechtstreeks voor de geleverde prestaties, maar d.m.v. een afroming van hun budgetten. Zowel voor als na 1990, diende de brigades jaarlijks aan te geven aan de Fire Service College hoeveel training zij wensten te bekomen. Op basis van deze aanvragen besliste de Fire Service College jaarlijks hoeveel training zij leverde aan de verschillende brigades. Dit had tot effect dat brigades hun aanvraag systematisch hoger stelden dan wenselijk om zeker te zijn dat zij het gewenst aantal training verkregen.119

In 1992, bij het ontstaan van de Fire Service College als trading fund werd weinig aandacht geschonken aan de financiële instrumenten. Nochtans was zij het eerste agentschap onder het Next Steps initiatief dat startte onder een trading fund regime.120

Deze gebrekkige

aandacht heeft zeker te maken met de snelheid waarmee heel de operatie diende te gebeuren.

Er bestond veel druk vanuit het politieke niveau op de verschillende

departementen om trading funds te creëren. Vooral de Home Office stond onder zware druk omdat zij niet onmiddellijk ‘van nature uit’ kandidaten hadden om onder een trading fund te plaatsten.121

117

PUMA, Managing with market-type mechanisms, OECD, Paris, 1993, p. 72. ; PUMA, Occasional

papers. Market-type mechanisms series no. 6 Internal markets, OECD, Paris, 1993, p. 11. 118


p. 1-3. 119

Interview Graham Meldrum, London, 02.09.03.

120

THE FIRE SERVICE COLLEGE, Framework document- foreword, 1992.

121

Interview Nigel Finlayson, Cardiff, 09.10.03.

56


Door deze gebrekkige aandacht voor de financiële kant van de organisatievoering, kende de Fire Service College jaren van financiële problemen en schulden.122

Naast de gebrekkige aandacht voor het financieel raamwerk van de Fire Service College waren er volgens de geïnterviewden nog andere redenen voor de financiële problemen van de Fire Service College. Door de noodzaak van investeringen in de infrastructuur van de Fire Service College diende deze een lening aan te gaan. Deze lening werd gegeven door de centrale overheid.123 Hierdoor echter startte de Fire Service College onmiddellijk met £1.75 miljoen interestlast.124

Bovendien werd het totale budget van de brigades tijdens de

opstartfase van het trading fund verlaagd met £3.2 miljoen125, waardoor er minder ruimte kwam voor deze brigades om te investeren in opleiding.126

Volgens de meeste

geïnterviewden kunnen de zware financiële problemen van de Fire Service College niet enkel gezocht worden in externe factoren, maar zijn er ook fouten gemaakt in het business plan van de Fire Service College als trading fund. Volgens Ron Jones waren de klanten van de Fire Service College niet klaar om de stap naar een trading fund te zetten.127 Om de weerstand tegen het betalen voor de opleidingen bij brigades te verminderen, werd de prijs te laag gehouden voor de UK brigades.128 Daarnaast werden ook de mogelijke inkomsten uit buitenlandse activiteiten zwaar overschat in het initiële business plan.129

Aangezien de

inkomsten uit het Verenigd Koninkrijk berekend werden op de aanvragen die werden gedaan door de brigades, werden ook hier de mogelijke inkomsten te rooskleuring voorgesteld.

122

OFFICE OF THE DEPUTY PRIME MINISTER, Fire and emergency planning directorate. Prior

options review for the Fire Service College, www.opdm.gov.uk/safety/fire/fedp/fscpor/fscpor1a.htm, 06.05.03. ; THE FIRE SERVICE COLLEGE, Annual report and accounts 1999-2000, Londen, The Stationery Office, 69 p. ; THE FIRE SERVICE COLLEGE, Annual report and accounts 2000-2001, Londen, The Stationery Office, 51 p. 123

Interview Ron Jones, Moreton-in-Marsch, 04.09.03.

124


125

Interview Ron Jones, Moreton in Marsh, 04.09.03.

126


127


128

Interview Graham Meldrum, London, 02.09.03. ; Intervieuw Robin Currie, Moreton-in-Marsch,

06.10.03. 129


57

Deze aanvragen werden, zoals reeds eerder gesteld, namelijk gekenmerkt door een systematische overbevraging van de Fire Service College.130

Naar aanleiding van de financiële problemen werd één jaar na de start van de Fire Service College als trading fund een onderzoek ingesteld naar de financiële prestaties.

Het

onderzoek was klaar in 1994 en werd voorgelegd aan de nieuwe Chief Executive.131 Dit onderzoek werd geleid door Les Haugh, toenmalige hoofd van de ‘Accountancy profession’ in het Home Office.132

Het betreffende onderzoek werd, omwille van zijn commerciële

gevoeligheid, nooit gepubliceerd.

Daarnaast werd door de ODPM aangevoerd dat het

onderzoek zeer kritisch was voor het topmanagement van de Fire Service College. Er werd hen een gebrek aan realiteitszin en capaciteiten tot planning verweten.133 Het Haugh rapport beveelde de Fire Service College aan om de prijzen van de aangeboden diensten te verhogen, vergezeld van een reductie in de kosten.

Daarnaast diende de Fire Service

College zijn activiteiten uit te breiden en bijgevolg andere markten aan te spreken. Tot slot raadde het Haugh rapport de Fire Service College aan om te investeren in een nieuw Management Informatiesysteem om op deze manier het kostenplaatje van de aangeboden opleidingen beter te kunnen bepalen. 134

In 1997 werd de Fire Service College een schuldherschikkingsprogramma opgelegd. Dit valt grosso modo samen met de aanbevelingen vanuit het Haugh rapport.

Bijkomend werd

vastgelegd dat er een jaarlijkse dotatie vanuit de Home Office komt tot het boekjaar 2002/2003. Tijdens het boekjaar 2002-2003 zou de Fire Service College break-even moeten draaien.135 Het jaarverslag van 2001-2002 meldt dat deze vorm van steun stopt op 1 April 2002.136

130


131

Het Haugh report leidde mede tot een verlies van vertrouwen in de toenmalige Chief Executive,

waardoor deze opstapte.(Interview Nigel Finlayson, Cardiff, 09.10.03). 132 133

Gemakshalve noemen we dit verder het Haugh onderzoek. OFFICE OF THE DEPUTY PRIME MINISTER, Fire and emergency planning directorate. Prior

options review for the Fire Service College, www.opdm.gov.uk/safety/fire/fedp/fscpor/fscpor1a.htm, 06.05.03. 134

Ibid.

135


Office, p. 2. Volledigheidshalve dient hier opgemerkt te worden dat de Fire Service College £ 30000

58


Door de aanhoudende financiële verliesjaren, werd in 1999 een doorlichting gedaan door de Office of the Deputy Prime minister, het nieuwe moederdepartement.137

In 1998 werd door

KPMG een kostenanalytische boekhoudingen geïnstalleerd. Hierdoor kwamen een aantal opmerkelijke vaststellingen naar boven. Opleidingen waarvan initieel gedacht werd dat ze winstgevend waren, bleken dit niet te zijn en vice-versa. Met de financiële prestaties hangt ook de planning op korte termijn, middel lange termijn en lange termijn samen. De Fire Service College bleek aanvankelijk niet succesvol in het plannen van de te verwachten studenten, inkomsten, uitgaven en nodige personeelsbezetting. Dit gebrek aan planning viel dan ook samen met een te hoog aantal personeelsleden en de povere financiële resultaten.138

Uit het voorgaande bleek dat er weinig aandacht bestond voor de financiële veranderingen bij de omvorming van de Fire Service College tot een agentschap onder een trading fund regime. De financiële veranderingen zijn voornamelijk via herstructureringen doorgevoerd doorheen de jaren ’90 omwille van de zware financiële problemen waarmee het opleidingscentrum te kampen had/heeft.

Human Resources veranderingen

Een agentschap dat wordt ondergebracht in een interne markt heeft nood aan andere competenties voor zijn personeel.139

Aangezien de organisatie op moet treden in een

competitieve markt dient er een degelijk marketingbeleid gevoerd te worden. Daarnaast impliceren de financiële aanpassingen die boven werden beschreven dat het personeel over de nodige competenties moet beschikken om hiermee om te gaan.

kreeg van het Department for Transport, Local Government and the regions in het kader van het financieel herstructureringsplan van 1997. 136


Office, p. 48. 137 138

Het team dat dit onderzoek uitvoerde wordt ook vaak het Prior Options review Team genoemd. OFFICE OF THE DEPUTY PRIME MINISTER, Fire and emergency planning directorate. Prior


PUMA, Managing with market-type mechanisms, OECD, Paris, 1993 ; PUMA, Occasional papers.

Market-type mechanisms series no. 6 Internal markets, OECD, Paris, 1993.

59

Bovendien behoeft een competitieve organisatie een Human Resources beleid dat ruimte geeft aan innovatie vanuit het personeel. Hiervoor dienen personeelsleden gestimuleerd te worden om creativiteit naar het management te laten doorstromen. Natuurlijk is het daarom van belang dat de organisatiecultuur van die aard is dat personeelsleden innovatief en creatief kunnen zijn. Hiertoe dient vaak de organisatiecultuur aangepast te worden en is een hiërarchisch leiding veeleer een belemmering dan een stimulans.

Personeelsplanning wordt een essentieel instrument voor een organisatie die opereert binnen een interne markt. Boven werd reeds aangevoerd dat deze personeelsplanning vaak samenhangt met het te voeren financieel beleid. Een gebrekkige financiële planning en beperkte inzichten op korte, middellange en lange termijn leiden vaak tot een onder -of overbestaffing.

Bij de doorlichting van de Fire Service College door het Office of Deputy Minister bleek uit de personeelsbevraging dat er binnen de Fire Service College voornamelijk een autoritaire managementstijl heerste.140 Het topmanagement kenmerkte zich niet door consultatie of delegatie. Hierdoor werden de personeelsleden niet aangemoedigd om mee te werken aan het creatief uitbouwen van het programma. Sterker, bij het personeel was een weerstand te merken om programma’s uit te werken die nieuwe markten moesten aanspreken. De Fire Service College werd bijgevolg door het Office of Deputy Minister een gebrek aan innovatie verweten.141 De doorlichting besloot dat een gebrek aan leiderschap aanwezig was. Door dit alles werd de staf sterk gedemotiveerd. Het hoeft niet te verwonderen dat er te weinig werd geïnvesteerd in personeel en de Fire Service College zijn ‘Investor in People’ status verloor. Hieruit werden, volgens het jaarverslag, de nodige lessen getrokken door de top : ”We believe however that the lessons learned by losing it will prove beneficial in the longer term as we accelerate pace of initiatives to improve communication both within and outside the College and to ensure that our staff are properly trained and developed.”142

140



Ibid.

142

CURRIE R. in : THE FIRE SERVICE COLLEGE, Annual report and accounts 2000-2001, Londen,

The Stationery Office, p. 4.

60


Symptomatisch was dat de Fire Service College geen HRM plan had bij de doorlichting in 1999. Dit zeven jaar na het inschrijven van de brandweerschool in een interne markt van het derde niveau !

Het is dus moeilijk te stellen dat er binnen de Fire Serive College aanvankelijk een marktgerichte, competitieve cultuur aanwezig was.

Dit had gevolgen voor de financiële

resultaten die jaar na jaar zwakker werden. Volgens het onderzoek van de ODPM besloot KPMG dat de Fire Service College zijn personeel inefficiënt en niet-economisch inzette, dat er te weinig communicatieve vaardigheden aanwezig waren en dat te weinig klantgericht gedacht werd.

Bovendien bezat het personeel te weinig verkoopscompetenties om

aanwezig te zijn op een competitieve markt.143

Alhoewel algemeen aangenomen wordt dat een verandering van personeelsbeleid essentieel is binnen een organisatie onder een trading fund regime, werd hier te weinig aandacht aan besteed bij het veranderingsproces van de Fire Service College.

Het

Framework Document voorziet onder artikel 6.1 dat ‘the college’s staff than those from fire brigades, are civil servants employed within the Home Office on civil service terms, conditions and pension arrangements.”144 Alhoewel het dagelijks personeelsmanagement een bevoegdheid is van de Chief Executive, wordt deze hierin nog sterk beknot door het te rigide personeelsstatuut.145

Organisatieveranderingen

Dat een heroriëntering naar een interne markt een organisatieverandering behoeft, werd reeds in het eerste deel van dit onderzoek duidelijk. Vaak dient de organisatie meer klant i.p.v. product gericht te zijn. Uit het onderzoek van KPMG onder ODPM bleek dat de Fire Service College een te verouderde structuur bezat om aanwezig te zijn in een competitieve omgeving. Het was niet echt duidelijk welk departement zich focuste op klanten en welk niet. Bovendien was er een sterke focus op het product veeleer dan op de klant. KPMG raadde 143



THE FIRE SERVICE COLLEGE, Framework Document, 1992, p. 27.

145

Interview Robin Currie, Moreton-in-Marsh, 06.10.03.

61

de Fire Service College aan om één afzonderlijk departement op te richten dat zich op de klant focuste, terwijl andere departementen zich meer met andere materies konden bezighouden. Dit zou moeten leiden tot een vernieuwd organigram. Het laatste organigram dat evenwel beschikbaar is, is dit in het jaarverslag van het boekjaar 1999-2000.146 Tot op het heden is er zoals blijkt uit de latere jaarverslagen, nog geen nieuw organigram.147

Management Informatie Systeem

Samenhangend met de bovengenoemde veranderingselementen is het Management Informatie Systeem essentieel bij het inbrengen van een overheidsinstelling in een interne markt. Hierbij worden ook de prestatie-indicatoren begrepen. Een agentschap binnen een interne markt heeft nood aan een degelijk MIS voorzien van prestatie-indicatoren. Hierdoor kan het agentschap continue zijn efficiëntie en effectiviteit nagaan. De resultaten hiervan kunnen nadien gecommuniceerd worden in de hele organisatie.

Hierdoor worden

personeelsleden verantwoordelijk gesteld voor de gestelde prestaties en wordt het ‘ownership’ van de resultaten overgedragen op het personeel.

David Parson, een ambtenaar van de Home Office evalueerde in opdracht van het ODPM, tijdens de Prior Options Review het MIS van de Fire Service College.148 Alhoewel de Fire Service College vooruitgang geboekt had in vergelijking met de doorlichting in 1993149 blijft het MIS inadequaat.

Het was bijgevolg noodzakelijk om dit aan te passen.

indicatoren dienden in het MIS ingevoerd te worden.

De juiste

Nauw samenhangend met deze

problematiek was opnieuw het gebrek aan competentie bij het personeel om de juiste indicatoren te meten en om te gaan met deze indicatoren.150 Parson spreekt in dit opzicht niet voor niets over ‘skills gaps’.

146

Dit laatste beschikbaar organigram is een voorstelling van de organisatie waarop KPMG kritiek

uitte. 147 148

Interview Ron Jones, Moreton-in-Marsh, 04.09.03. OFFICE OF THE DEPUTY PRIME MINISTER, Fire and emergency planning directorate. Prior


het Haugh onderzoek

150

Interview Ron Jones, Moreton-in-Marsh, 04.09.03.

62


Dit onderzoek duidt er opnieuw op dat er samen met de vorige elementen heel weinig aandacht was voor de inhoudelijke veranderingen van de trading fund creatie binnen de Fire Service College.

Communicatie

Doordat het inschrijven van een organisatie in een interne markt noodzakelijkerwijs een focus inhoudt op de klant, dient tot slot ook het communicatiebeleid voorwerp van verandering te zijn. De Fire Service College scoorde volgens de doorlichting van het ODPM zwak wat het communicatiebeleid betrof. Noodzakelijke aanpassingen drongen zich op. Het ontbrak de medewerkers van de Fire Service College aan competenties om een degelijk communicatiebeleid te voeren. Resources beleid.

Dit behelst opnieuw aanpassingen aan het Human

Daarnaast was er een gebrek aan verantwoordelijkheid voor het

communicatieplan.

Volgens Graham Meldrum hangt de gebrekkige externe communicatie nauw samen met de benarde financiële situatie waarin de Fire Service College zich bevond in de beginjaren.151 Vanuit het business plan was het essentieel om een voldoende hoog aantal buitenlandse klanten te kunnen aantrekken.

Dit brengt natuurlijk met zich mee dat men de nodige

aandacht dient te besteden aan zijn communicatie en marketingbeleid. Dit behelst bijgevolg de nodige middelen, die in de aanvangsperiode ontbraken.

Het voeren van een goed intern communicatiebeleid hangt nauw samen met de verbetering van het MIS. De bereikte resultaten dienen doorheen het Management Informatie Systeem gecommuniceerd te worden aan het personeel. Hierop werd reeds gewezen in het vorige deel.

Eenheid van verandering ; Doelstellingen ; Stappenplannen, mijlpalen en tijdschema’s.

Het Next Steps initiatief was gericht op de gehele overheid. Het idee om departementen en agentschappen in te voeren, om op deze manier beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering

151

Interview Graham Meldrum, Londen, 02.09.03.

63

te scheiden besloeg de ganse overheid. In alle mogelijke domeinen werden op deze manier agentschappen gecreëerd.

Aangezien de creatie van agentschappen maatwerk betrof, werden er niet echt doelstellingen geformuleerd. Daarnaast werd door de Office of the Minister for Civil Service wel gesteld, op basis van eigen berekeningen, dat het gehele Next Steps initiatief in totaal 10 jaar in beslag zou nemen. Aanvankelijk werden er geen mijlpalen geformuleerd binnen het Next Steps veranderingsproces.

Gaandeweg werden evenwel ankerpunten naar voren

geschoven. Vooral met de komst van Sir Peter Kemp zien we een aantal ankerpunten verschijnen.

Volgens hem moesten tegen 1991 in totaal 51 agentschappen gecreëerd

worden. Deze 51 agentschappen zouden ongeveer 1/3 van de ambtenarij behelzen. Tegen 1993 zou ongeveer de helft van de ambtenarij zich in agentschappen moeten bevinden en tegen het midden van de jaren ’90 ongeveer driekwart.152

In het onderzoek kon niet worden vastgesteld dat er mijlpalen bestonden in het veranderingsproces van de Fire Service College.

Doelgroep

De doelgroep kan in het algemeen omschreven als de ambtenaren binnen de Britse Overheid, meer specifiek deze van de Fire Service College. Aangezien een interne markt gekenmerkt wordt door een vraagzijde kunnen we de klanten van de Fire Service College ook als afzonderlijke doelgroep beschouwen.

3.3.3. Proces

Nadat de inhoud en de context in een vorig deel werden besproken, wordt in dit deel ingezoomd op het proces van verandering. De fasen die in het theoretisch kader besproken werden, kunnen evenwel niet steeds op dezelfde manier afgelijnd worden in de realiteit.

152

OONAGH G., The accountability Debate: Next Steps agencies, 24 January 1997, House of

Commons Library, pp. 11-12. ; COMPANIES HOUSE, Next Steps Agencies and Associated Reforms, http://www.companies-house.gov.uk/ias/next_steps_-_enghlish.html, 26.03.02.

64


Daarom zullen de verschillende elementen van de checklist niet steeds op een dusdanige manier behandeld worden in de bespreking van het proces.

Planning, voorbereiding en startfase bij de creatie van een trading fund voor de Fire Service College

Actoren

Zoals reeds eerder vermeld werd, gingen een aantal veranderingsinitiatieven binnen het Verenigd Koninkrijk van start met het aantreden van de regering Tatcher in 1979. Dit leidde tot een aantal, hoger beschreven veranderingsinitiatieven.

Door het Ibbs rapport kwam

uiteindelijk het Next Steps initiatief van start.

Naast deze twee belangrijke actoren bij de lancering van het veranderingsproject dient hier in ieder geval Sir Peter Kemp vermeld te worden. Peter Kemp werd bij de start van het Next Steps initiatief in 1988 benoemt.153 Sir Peter Kemp was een accountant van opleiding die vanuit de private sector de Treasury kwam vervoegen.154 Zijn taak bestond erin om de voortgang van het Next Steps veranderingsproces te plannen en te managen. Hiermee samenhangend was het ook zijn taak om eventuele obstakels bij deze voortgang te identificeren en te vermijden.155 Sir Peter Kemp diende elke 6 maanden aan de eerste minister te rapporteren. Voor de uitoefening van zijn taak werd hij bemand met een staf van in totaal 3 personen.156

Goldsworthy maakt daarnaast ook melding van twee andere

groepen die de project manager bijstonden in de uitvoering van zijn taken.157 In eerste instantie de project executive, in tweede instantie de project liaison group. De eerste was vooral verantwoordelijke voor de contacten met de centrale departementen, de Treasury, de efficiëntie unit en het Office of Minister of Civil service.

153 154

De tweede bevatte senior

NATIONAL AUDIT OFFICE, The Next Steps Initiative, HMSO, London, 1989, pp. 16-18. OONAGH G., The accountability Debate: Next Steps agencies, 24 january 1997, House of

Commons Library, p. 11. 155


pp. 11-13. 156

GOLDSWORTHY DIANA, Setting up Next Steps, London, HMSO, mei 1991, pp. 10-14.

157

Ibid., pp. 10-14.

65

vertegenwoordigers van de belangrijkste departementen. Deze had voornamelijk tot doel om de boodschap en de filosofie van het Next Steps initiatief over te brengen. Beide groepen waren verantwoordelijk voor de voortgang van het project.

De verschillende departementen waren tijdens het Next Steps initiatief verantwoordelijk voor de uiteenzetting van de agentschappen. Voor de Fire Service College was dit bijgevolg het Home Office dat het initiatief nam.

Het programma werd ontwikkeld in samenwerking met het project team binnen het Office of the Minister for Civil Service, het zogenaamde Public Service Committee158. De regel werd gesteld dat de departementen verantwoordelijk zijn voor de identificatie van agentschappen, maar dat uiteindelijk de minister beslist. Het Public Service Committee had daarnaast net als de project liaison group onder de project manager een rol in het uitdragen van de filosofie van het Next Steps initiatief. Tot slot diende het Public Service Committee een leidende rol te vervullen voor de introductie van trainingen en personeelszaken. Hierdoor diende men te anticiperen op de veranderingen die organisaties en medewerkers dienden te ondergaan in het kader van de omvorming tot een agentschap.159 De training werden ontwikkeld door de Civil Service College. Tot slot was de OCMS samen met de Treasury verantwoordelijk voor het oplossen van financiële problemen die bij de verandering opdoken.

Hiermee zijn we aangekomen bij de volgende centrale actor in het Next Steps initiatief : de Treasury.

In samenwerking met het OMCS, diende deze na te gaan of het door het

departement voorgestelde agentschap over een robuuste managementstructuur en een aangepast financieel en boekhoudkundig systeem beschikte. Ten slotte diende de Treasury te waken over de kwaliteit van het managementinformatiesysteem.160

158

OONAGH G., The accountability Debate: Next Steps agencies, 24 january 1997, House of

Commons Library, p. 11. ; NATIONAL AUDIT OFFICE, The Next Steps Initiative, HMSO, London, 1989, pp. 4-5. 159

Ibid., p. 9.

160

NATIONAL AUDIT OFFICE, The Next Steps Initiative, HMSO, London, 1989, p. 8.

66


De creatie van de Fire Service College tot agentschap was een volledig politiek gestuurd proces. De Central Fire Brigade Advisory Council161, het centrale adviesorgaan voor alles wat te maken heeft met brandbestrijding, had bovendien unaniem ‘neen’ gestemd inzake de creatie van het agentschap. “De minister meldde evenwel dat hij de boodschap begrepen had, maar dat hij hier was om te melden dat de Fire Service College een agentschap zou worden onder het Next Steps initiatief”.162 We kunnen in dit opzicht moeilijk stellen dat er betrokkenheid van de stakeholders van de Fire Service College was bij de oprichting van de Fire Service College. Er vond eerder top-down informatie plaats, waarbij de verschillende partijen enkel de beslissingen konden aanvaarden. In 1990, bij de oprichting van de Fire Service College als agentschap veranderde, zoals boven reeds werd gesteld, de financiering theoretisch door gebruik te maken van de top-sliced methode. In deze periode bestond evenwel nog geen ‘cash relationship’ tussen de Fire Service College en de brigades in het Verenigd Koninkrijk.163

Aangezien de Fire Service College onder dit regime niet de vrijheid had om geld te lenen of om te beslissen over zijn eigen investeringen ontstond bij de toenmalige Chief Executive het idee om te evolueren naar een trading fund. Dit gaf theoretisch meer vrijheden dan een agentschap dat gefinancierd werd d.m.v. de top-sliced methode, aangezien er binnen dit regime nog steeds de goedkeuring vereist was van het toenmalige moederdepartement (Home Office) om te investeren of te lenen.

Draagvlak en betrokkenheid.

De toenmalige Chief Executive nam bijgevolg het initiatief om de ‘Fire Service College om te vormen tot een trading fund.

Deze goedkeuring diende hij te verkrijgen bij de centrale

overheid. Hierbij werd hij gesteund door het toenmalige senior managementteam.164 Vanuit de centrale overheid was er vooral betrokkenheid vanwege het politieke vlak en de top van de Britse overheid, zoals hoger bij de bespreking van de actoren duidelijk werd. Het akkoord 161

Dit adviesorgaan is samengesteld uit al de stakeholders van het brandveiligheidsbeleid nl.

leidinggevende van brandweerkorpsen, leidinggevend van departementen inzake brandveiligheid, vakbonden,… Dit orgaan bestaat in totaal uit ongeveer 50 leden. 162

Interview Robin Currie, Moreton-in-Marsh, 06.10.03 (eigen vertaling).

163


164


67

dat toenmalig Chief Executive Fuller vanwege de centrale administraties kreeg is des te opmerkelijker gelet op de financiële problemen waarmee de Fire Service College te kampen had vanaf de eerste dag als trading fund.

Vooral de betrokkenheid en goedkeuring vanwege de treasury doet in dit opzicht vragen rijzen. “The decision was incomprehensible. I could not understand how anyone could accept the business case.”165

Veel van de geïnterviewden meldden dat het niet zozeer de strekte van het business plan was dat de doorslag gaf voor de beslissing om de Fire Service College om te vormen tot een trading fund, wel eerder het enthousiasme van de Chief Executive.166 Zijn overtuiging dat de trading fund zou kunnen werken, leidde ertoe dat het centrale overheidsniveau toestemde. Er bleek dat er naast het senior managementteam niemand van het personeel betrokken was bij de beslissing om over te gaan tot de omvorming naar een trading fund.167

De intentie van de veranderingen kwam dus duidelijk uit de Fire Service College zelf. Volgens Michael Whitehouse had deze werkwijze veel te maken met de tijdsgeest. In die periode werd er vaak vanuit gedecentraliseerd perspectief gewerkt.168 Vandaag zou er een meer centralistische aanpak gelden.169

Als conclusie voor betrokkenheid bij de planning en voorbereidingsfase kunnen we concluderen dat buiten het topmanagement niemand betrokken was bij de beslissing. Het topmanagement en dan voornamelijk de Chief Executive had een grote invloed in de planning en voorbereidingsfase. Hij sensibiliseerde de ambtelijke en politieke top om mee te gaan in de trading fund gedachte.

Er dient hier evenwel bij vermeld te worden dat de

politieke druk die er heerste de sensibiliseringsactie vereenvoudigde.

165


166

Interview Robin Currie, Moreton-in-Marsh, 06.10.03. ; Interview Nigel Finlayson, Cardiff, 09.10.03.,

Interview Graham Meldrum, London, 02.09.03. 167

Interview Robin Currie, Moreton-in-Marsh, 06.10.03 ; Interview Nigel Finlayson, Cardiff, 09.10.03.

168

Interview Michael Whitehouse Londen, 03.09.03.

169

Interview Michael Whitehouse Londen, 03.09.03.

68


Bij de uitwerking van het aspect betrokkenheid in de checklist werd een driedeling gemaakt naar de inhoud van de beslissing. Hierbij werd werkinhoud, personeelsaangelegenheden en algemeen beleid onderscheiden.

Aangezien we een veranderingsproces naar interne markt onder een trading fund kunnen bestempelen als een lang termijn beleid met een strategisch karakter kan de participatie in de Fire Service College, voor wat de beslissing betreft, geklasseerd worden in de derde categorie, nl. algemeen beleid. De intensiteit van de beslissing kan verplicht of vrijwillig zijn. Aangezien uit het onderzoek blijkt dat in de eerste fasen van het veranderingsproces het initiatief vooral bij het topmanagement lag en er geen formeel kader is/was vastgelegd betreffende de participatie en de betrokkenheid, kan de intensiteit hier als vrijwillig geduid worden.

Tenslotte kan de betrokkenheid van het topmanagement bij de planning,

voorbereidings en startfase direct genoemd worden, binnen onze checklist, aangezien het topmanagement niet sprak doorheen een vertegenwoordiging.

Implementatie van een trading fund regime voor de Fire Service College

De omvorming van de Fire Service College tot een trading fund regime is, zoals blijkt uit de planning en voorbereidingsfase, voornamelijk ingegeven door de toenmalige Chief Executive. Hij had in deze vorm voornamelijk een mogelijkheid gezien om het juk van de centrale overheid van zich af te schudden.170 Hiertoe overtuigde hij de centrale overheid om mee te gaan in het verhaal voor de Fire Service College.

Draagvlak en participatie

Ondertussen is uit het rapport duidelijk geworden dat de invoering van een interne markt een grote operatie is. Daarom beveelt de literatuur aan om bij de organisaties tot interne markten de steun van het management als essentiële factor te beschouwen.171

Volgens Oonagh

Gay was er weinig betrokkenheid vanuit het departement omdat zij er van overtuigd waren dat er voor hen weinig voordeel was om de veranderingen die in het Next Steps initiatief

170


171

KING W., “Creating internal markets” in : Information System Management, 1995, 12,2, p. 64.

69

aanwezig waren te implementeren.172

Trosa duidt in 1994 op het gebrek aan steun onder

de Chief Executives voor het doorvoeren van de veranderingen. Daarom pleit zij ook in haar rapport voor een “empowering van de Chief Executives”.173 Hoger werd reeds aangehaald dat het initiatief om de Fire Service College om te vormen tot een trading fund vooral kwam van de toenmalige Chief Executive.

Ook de

implementatiefase berustte voornamelijk op de schouders van Brian Fuller. De Fire Service College kreeg veel vrijheid vanwege de centrale overheid om het veranderingsproces door te voeren.174 In dit opzicht kunnen we verwijzen naar de tijdsgeest die aan bod kwam in het interview met Michael Whitehouse. Buiten het team rond de Chief Executive werden er weinig mensen betrokken bij het implementatieproces.175

Net zoals hoger kunnen we hier

opnieuw de koppeling maken naar onze checklist, althans voor wat het topmanagement en de Chief Executive betreft. Net zoals in de eerste fasen van het veranderingsproces, kenden deze bij de implementatie een grote invloed op het beleid en vooral op het strategisch karakter ervan. Hierdoor kunnen we de inhoud van het beleid kaderen binnen het algemeen beleid. Daarnaast kenmerkt de betrokkenheid zich als direct-informeel omwille van het feit dat de implementatie rechtstreeks in de handen van het topmanagement lag en deze veelal buiten formele overlegorganen plaatsvond. Door het ontbreken van formele richtlijnen over het veranderingsproces plaatsen we de intensiteit van de veranderingen onder vrijwillig en niet zozeer onder verplicht.

Communicatie

Belangrijk bij veranderingen, en omwille van de complexiteit bij de creatie van interne markten, is het op de hoogte houden van de medewerkers bij elke stap die genomen wordt.

Communicatie van het Next Steps initiatief was, zoals hoger reeds uiteengezet werd, een taak van het team rond de project manager. “Spreading the word is an important element of the Project Team’s work. The aim is to convey the message with vigour and commitment, in 172

OONAGH G., The accountability Debate: Next Steps agencies, 24 January 1997, House of

Commons Library, pp 18-19. 173

TROSA S. Next Steps : moving on, 1994, pp. 11-13.

174


175

Interview Robin Currie, Moreton-in Marsh, 06.10.03.

70


getting off the ground and making it succeed.”176 Deze communicatie diende zowel in de potentiële agentschappen door te dringen als in de verschillende departementen. Hiertoe organiseerde het ‘project team’ op geregelde tijdstippen seminaries voor vertegenwoordigers van agentschappen en moederdepartementen.

177

Op deze seminaries bestond er de

mogelijkheid om te debatteren over de hervormingen. Bedoeling was niet om tijdens deze seminaries hoge ideologische en filosofische discussies te voeren, maar eerder praktische zaken te bespreken.

Daarnaast had de Project manager van het Next Steps initiatief geregelde contacten met de Chief Executives om hun versie van de feiten belicht te zien.

Een ander vorm van communicatie werd geleverd door de Civil Service College, die een deel van opleidingen voorzag voor het Next Steps initiatief. Er werden twee video’s aangemaakt om de communicatie te bevorderen. De eerste diende om de doelstelling te verklaren en een eerste blik te werpen op de Next Steps filosofie.

De tweede film diende om een

voorstelling te geven van de eerst opgerichte agentschappen. Dit past volledig in de filosofie die door Oonagh Gay genoemd wordt als aandacht schenken aan ‘shared experiences’.178 Het communiceren van zogenaamde “quick wins” bij veranderingen helpt bij de overtuiging van anderen.

Daarnaast mag men in dit opzicht de verschillende opvolgingsprojecten voor het Next Steps proces niet vergeten. In dit opzicht denken we hier aan : het Fraser rapport, het Trosa Rapport en het Massey rapport. Deze zorgden voor een constante evaluatie en bijsturing van het veranderingsproces.

Tot slot werden er verschillende flyers en bijdragen aan academische en andere tijdschriften geschreven. ”In these ways, the Next Steps profile is kept high both inside and outside the Service”179

176

GOLDSWORTHY DIANA, Setting up Next Steps, London, HMSO, mei 1991, p 34.

177

Ibid., p. 35.

178

OONAGH G., The accountability Debate: Next Steps agencies, 24 january 1997, House of

Commons Library, pp. 22-25. 179

GOLDSWORTHY DIANA, Setting up Next Steps, London, HMSO, mei 1991, p. 35.

71

Volgens de respondenten is er veel moeite gedaan om te investeren in communicatie. “They put a lot of effort in communication.”180

Er bleek evenwel dat de meeste communicatie

vooral top-down gericht was en niet zozeer uitnodigde tot participatie en betrokkenheid.181 De georganiseerde seminaries vormden hierop evenwel een uitzondering, aangezien hier feedback mogelijk was.

Hierbij kregen ambtenaren de mogelijkheid om doorheen de

discussies te participeren aan het veranderingsproces.

De kritiek die in dit opzicht kan

gemaakt worden is de mogelijk beperkt invloed op de beslissingen.

Naast de communicatie door de centrale overheid, kwam de meest specifieke communicatie evenwel vanwege de toenmalige Chief Executive.182

Deze communicatie verliep

voornamelijk via circulaires en brieven die hij rondstuurde naar de brigades en personeelsleden van de ‘Fire Serivce College’. 183

doorgestuurde informatie ook vaak selectief.

Volgens Nigel Finlayson was deze

Brian Fuller was een gerespecteerd man

binnen het gesloten brandweerkorps. Hierdoor had de communicatie die hij rondstuurde naar de brigades en personeel van de Fire Service College een veel groter bereik dan de communicatie die vanuit de centrale overheid werd gestuurd. “The Fire Service was very closed. So whatever the Home Office brought out, Brian Fuller had his own network”.184

Daarnaast vond er een tweede vorm van communicatie plaats via face-to-face gesprekken. Brian Fuller investeerde volgens de respondenten veel energie in deze gesprekken om hierdoor het personeel van de Fire Service College en brandweerlieden in de verschillende brigades te overtuigen van het belang van de omvorming naar een trading fund.

185

Uit het voorgaande blijkt dat zowel binnen het Next Steps initiatief als binnen het veranderingsproces van de Fire Service College een mix van communicatie-instrumenten gebruikt werd. Hierdoor werd zowel de efficiëntie als de effectiviteit gediend.

180

Interview Michael Whitehouse, London, 03.09.03.

181


182


183


184


185


72


Middelen

Alhoewel het Next Steps initiatief een gigantische operatie is geweest en bijgevolg zowel direct als indirect veel investeringen vereiste, werd er nergens informatie gevonden over de totale kostprijs van de operatie. Volgens Michael Whithouse zijn de noodzakelijke middelen voor het Next Steps initiatief nooit afzonderlijk gestemd geweest in het parlement.186

Weerstand

Volgens de literatuur lokt het invoeren van een interne markt, omwille van het doorbreken van de hiërarchische structuren, veel weerstand uit.187 Volgens Goldsworthy kan weerstand vaak voorkomen worden door diegene die het meest direct verantwoordelijk is, de voorstellen te laten uitwerken. Hierdoor kan het eigenaarschap overgedragen worden en voelen de personen in kwestie zich ook het meest verantwoordelijk voor de voorgestelde veranderingen.188

Binnen de Fire Service College en het Next Steps heeft men inderdaad de gedecentraliseerde weg bewandeld die door Goldsworthy wordt aangehaald. De meeste respondenten maken melding van ongerustheid bij het personeel over hun toekomst onder het vernieuwde regime van de Fire Service College.189 Het afwijzen van omvorming tot een agentschap van de Central Fire Brigade Advisory Council wijst in deze zin op weerstand.

Respondenten duidden op de initiatieven die door Brian Fuller werden genomen inzake communicatiebeleid.190

Hij was in deze zin een veranderingsvoorvechter voor de Fire

Service College die doorheen zijn enthousiasme en overtuigingskracht bezorgdheid en weerstand bij de personeelsleden van de Fire Service College en de verschillende

186 187

Interview Michael Whithouse, London, 03.09.03. HALAL W. ,” From hierarchy to enterprise : internal markets are the new foundation of

management” in : Academy of Management Executive, 1994, 8 (4), p. 72. 188

GOLDSWORTHY DIANA, Setting up Next Steps, London, HMSO, mei 1991, p. 35.

189


190

Interview Graham Meldrum, London, 02.09.03, Interview Robin Currie, Moreton-in-Marsh,

06.10.03, Interview Nigel Finlayson, Cardiff, 09.10.03.

73

commandanten van de brigades kon wegnemen. Het eigenaarschap van de veranderingen lag bijgevolg bij de top van de Fire Service College.

Afronding

Bij de afrondingsfase gaan we na of het veranderingsproces geconsolideerd is en/of het project op deze manier gekenmerkt wordt door duurzaamheid. Aanvankelijk werd gesteld dat de agentschappen om de 3 jaar dienden reviewed te worden.

“The Fire Service

College’s framework Document will be reviewed by the Home Secretary every three year or more often if necessary”.191 Later werd dit teruggebracht tot 5 jaar. Telkens dient nagegaan te worden of het agentschap dient te blijven bestaan, geprivatiseerd, uitbesteed of misschien wel afgeschaft moet worden.

192

Zoals reeds eerder werd gesteld, voltrok het ODPM een onderzoek naar de slechte financiële prestaties van de Fire Service College.193 Hierbij ontwikkelde zij 6 scenario’s die eventueel de toekomst van de Fire Service College kunnen uitmaken. Volgende strategieën werden onderzocht : afschaffing, herstructurering van het agentschap, een private investeerder betrekken, uitbesteding, fusie met een ander overheid, reïntegratie met de Home Office (toenmalige moederdepartement). Deze strategieën zullen achtereenvolgens worden besproken.

afschaffing

Volgens het onderzoek bleek een afschaffing van de Fire Service College geen goede optie. Het Review Team erkent dat de Fire Service College een uniek locatie heeft en een unieke functie kan spelen binnen het beleid.

191 192

THE FIRE SERVICE COLLEGE, Framework Document, 1992, p. 32. OONAGH G., The accountability Debate: Next Steps agencies, 24 january 1997, House of

Commons Library, pp. 24. 193


options review for the Fire Service College, www.opdm.gov.uk/safety/fire/fedp/fscpor/fscpor1a.htm, 06.05.03.

74


Zij besluiten bijgevolg dat, omwille van het gebrek aan echte en degelijke alternatieven, afschaffing geen optie is voor de Fire Service College. Volgens Nigel Finlayson werd er reeds tijdens de periode dat hij aan het hoofd stond van de Fire Service College (1994-1997) herhaaldelijk gedacht aan een sluiting. 194

closed”

“I had to fight really hard to stop it from being

Er werd bovendien gedacht tijdens deze periode om de trainingen naar de

brigades over te brengen. Dit zou evenwel niet in het nationaal belang van het Verenigd Koninkrijk zijn, gelet op de unieke faciliteiten die de Fire Service College kan aanbieden.

Herstructurering van het volledige agentschap

Deze optie is een mogelijkheid die naar voren wordt geschoven vanuit de review-groep. Het scenario wordt evenwel even snel afgevoerd als aangevoerd. Een herstructurering wordt niet wenselijk geacht omwille van het gebrek aan vertrouwen in de veranderingscapaciteiten van het agentschap.

Inbreng van een private investeringen

Binnen dit scenario wordt een tweeledige optie onderzocht. In eerste instantie een volledige verkoop van het ganse activa en passiva van het agentschap aan een private investeerder. Op deze manier zou het agentschap geen deel meer uitmaken van de overheid. In tweede instantie werd de mogelijkheid geopperd om eventuele private partners in het agentschap in te brengen. Het eerste geopperde idee werd reeds snel van de baan geveegd. Niet omwille van ideologisch redenen, maar louter omdat een verkoop van activa en passiva van de Fire Service College, gelet op de opgebouwde schulden, te weinig zou opbrengen voor de overheid. “Privatisation was never the issue”.195 Het eventuele tweede voorstel werd als mogelijke oplossing naar voren geschoven.

Volgens Robin Currie loopt momenteel de

discussie hoe private investeringen kunnen worden ingebracht.196

De meeste private

investeerders zijn wel geïnteresseerd in de site van de Fire Service College, maar dan niet louter voor het geven van brandweertraining. De site zou ook gebruikt worden voor andere initiatieven.

194


195


196


75

Dit zal evenwel een grote aanpassing vereisten van de Fire Service College, zeker en vast in mentaliteit.

Uitbesteden van activiteiten

Volgens de ODPM was het uitbesteden van activiteiten van de Fire Service College geen optie. Volgens de onderzoekers was op het moment van het onderzoek reeds het maximum aan uitbesteding bereikt.

Bovendien zou het uitbesteden van andere activiteiten geen

oplossing zijn voor de gedetecteerde structurele problemen.

Joined-up government

Bij dit scenario bestond het idee om de Fire Service College samen te laten smelten met een andere overheidsdienst. Hierdoor zou men volgens de onderzoeksgroep in ieder geval de structurele problemen aanpakken.

Een fusie met de Fire Service Central Training

Establishment werd als te overwegen naar voren geschoven. Tot op heden is deze aanbeveling nog niet geïmplementeerd.197

Reintegration with the home office

Het laatste scenario dat werd onderzocht betrof het idee om de Fire Service College te integreren in het toenmalige moederdepartement, nl. de Home office. Op deze manier zou de klok opnieuw teruggedraaid worden naar de situatie voor 1992. De Fire Service College zou immers geen agentschap meer zijn en niet meer onder een trading fund werken, maar gefinancieerd worden vanuit een net running costs. Aangezien het onderzoeksteam het agentschap als element van de beleidsvoering hoog in het vaandel voerde, werd dit niet als een te overwegen optie beschouwd. Alhoewel niemand graten zag in de reïntegratie in 1999 zijn er toch verschillende personen die twijfelen aan de meerwaarde van het trading fund regime voor de Fire Service College vandaag.

197

Zowel Nigel Finlayson als Robin Currie

Interview Ron Jones, Moreton-in-Marsh, 04.09.03.

76


twijfelde aan het feit of een trading fund wel de optimale omgeving is voor de Fire Service College.198

Uit het voorgaande kunnen we besluiten dat er weinig sprake is van een consolidatie van de veranderingen die in 1992 ingegaan zijn. Tengevolge van de zware financiële problemen waarmee de Fire Service College sinds zijn oprichting te kampen heeft gehad, rijzen er vele twijfels of de keuze voor een trading fund wel de juiste keuze was.

Vele stakeholders

vandaag de dag durven luidop twijfelen aan de accuraatheid van dit regime voor de Fire Service College.

Hieruit kunnen we bijgevolg niet besluiten dat de veranderingen die

doorgevoerd zijn in het begin van de jaren ’90 geconsolideerd zijn.

Evaluatie

Tot slot komen we kort terug op het veranderingsproces van de Fire Service College als vermarkt agentschap onder een trading fund regime. Het ODPM stelt dat het algemeen beeld van de Fire Service College over de eerste zes jaar van zijn ontstaan weinig rooskleurig te noemen is. Het werd gekenmerkt door een vermindering van het volume trainingen met een relatieve stagnering van de omzet. Bovendien werd vastgesteld dat de financiële verliezen jaar na jaar toenamen.199

Daarnaast werd de tevredenheid van de klanten over de Fire Service College onderzocht. Een meerderheid van de klanten meldt dat de aanwezige site een unieke en belangrijke meerwaarde bezit voor de aangeboden opleiding. Daarnaast werd ook duidelijk dat de Fire Service College een te beperkte klantgerichte aanpak heeft en dat de aangeboden opleidingen dringend aan een update toe zijn. De helft van de klanten meldt bovendien dat de Fire Service College geen “Best Value” biedt.

Het onderzoeksteam besluit uit haar onderzoek dat de Fire Service College niet geslaagd is in het aanboren van nieuwe markten onder zijn trading fund regime.

198

Interview Robin Currie, Morton-in-Marsh, 06.10.03. ; Interview Nigel Finlayson, Cardiff, 09.10.03.

199

Als redenen werden aangehaald ; de vaste kosten van de grote site waar de Fire Service College

zich bevindt, het te lage capaciteitsgebruik en de toenemende personeelskosten (samen met de daling van de volume trainingen die werden aangeboden).

77

Daarnaast stelt het ODPM in niet mis te verstane woorden dat de Fire Service College gefaald heeft in de uitoefening van zijn taken. “We found that the college had failed to respond to a changing environment and changing training needs. It has not delivered a satisfactory financial performance and there is no assurance today that it is offering best value “.200

Het is dan ook niet verwonderlijk dat een groot deel van de grotere

brandweerkorpsen

gestart

is

met

het

opstarten

en

vormgeven

van

zijn

eigen

trainingsfaciliteiten en management training.

Tot slot kan de vraag opgeworpen worden of het Next Steps intiatief wel degelijk een substantiële verandering is geweest voor de Britse overheid. Bij een beschouwing van de veranderingen aan het einde van het Tatcher bewind stelt Geoffrey Fry de niet mis te verstane woorden : “the ‘old civil service’ survived”.201

200



FRY G., Policy and Management in the British Civil Service, 1995, p. 98 op cit in : OONAGH G.,

The accountability Debate: Next Steps agencies, 24 january 1997, House of Commons Library, p. 10.

78

conclusie

4. Conclusies en aanbevelingen Met de beslissing van de Vlaamse Regering van 1 februari 2002 werd het startschot gegeven om Management Ondersteunende Diensten (MOD’s) te integreren binnen de Vlaamse administratie.

Op deze manier is het de betrachting om interne markten te

instelleren in het Vlaamse overheidsapparaat. Vanuit het spoor veranderingsmanagement binnen het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen is het in dit rapport de intentie geweest om aanbevelingen te doen naar het moeilijke veranderingsproject dat de invoering van MOD’s inhoudt. Hiervoor werden twee pistes bewandeld : enerzijds werd gegrasduind in de literatuur omtrent interne markten en veranderingen, anderzijds werd d.m.v. case-study research een buitenlandse case onderzocht. Aangezien het Verenigd Koninkrijk door het Next Steps initiatief een rijke traditie bezit op het vlak van interne markten werd hiermee de geografische afbakening voor het onderzoek gemaakt. gecreëerd

met

het

project

‘De

effectiviteit

van

Hierdoor werd een synergie

verandering’

binnen

het

spoor

veranderingsmanagement.

Vervolgens werd op basis van welafgelijnde criteria één case geselecteerd, nl. de Fire Service College. Dit opleidings- en trainingscentra voor brandweerkorpsen werd tijdens het Next Steps initiatief omgevormd tot een agentschap onder een trading fund.

Er werd

gekozen om de meest extreme vorm van een interne markt te bestuderen, nl. een interne markt van niveau 3. Een interne markt van niveau 3 wordt gekenmerkt door een volledige economische kostenstructuur in een competitieve omgeving.

Zonder hierover een

normatieve beslissing te nemen wat het debat in Vlaanderen betreft, leek het ons opportuun om de meest extreme vorm te bestuderen om op deze manier het duidelijkst de verschillen binnen het overheidslandschap op te tekenen.

4.1.

NOODZAKELIJKE VOORWAARDEN BIJ DE INVOERING VAN

INTERNE MARKTEN

Een eerste belangrijke voorwaarde, zelfs vooraleer men de stap maakt naar een interne markt in een competitieve omgeving, is dat er zekerheid dient te bestaan over het feit dat er een markt is voor het agentschap. In het business plan dat werd goedgekeurd door alle partners in het Next Steps bleek een aantal inschattingsfouten gemaakt te zijn.

79

Vandaag durven een aantal mensen in het Verenigd Koninkrijk twijfelen aan het feit of er wel degelijk een markt aanwezig is voor de Fire Service College.

Het ontbreken van een

duidelijke markt voor de overheidsinstelling maakt het creëren van een trading fund niet noodzakelijk. Andere vormen van financiering voor een agentschap komen dan veel beter tot hun recht. Agentschappen onder een trading fund kunnen enkel en alleen maar ontwikkelen indien de markt voldoend groot is - zowel intern als extern - voor de activiteiten die de overheidsinstelling uitvoert.

Alhoewel het onderzoek voornamelijk gefocust was op de veranderingen aan de aanbodzijde van de interne markt is het tevens belangrijk om voldoende aandacht te hebben voor de vraagzijde van de interne markt.

Voor afnemers van producten en diensten van de

overheidsinstelling is het vaak een grote aanpassing om te betalen voor de vroegere ‘gratis’ diensten.

Een

begeleiding

van

de

eventuele

toekomstige

klanten

van

overheidsorganisaties in een interne markt is cruciaal voor het welslagen van het veranderingsinitiatief.

Daarnaast leert de case uit het Verenigd Koninkrijk ons ook dat een invoering van een trading fund niet mag doorgevoerd worden om kosten te besparen in de beginfase van de verandering. Alhoewel de literatuur ervan uitgaat dat een invoering van een interne markt in de overheid voor een efficiënter beheer van middelen zorgt, is het niet aangewezen om onmiddellijk budgetten af te romen. De case van de Fire Service College toont duidelijk aan dat de besparingen die doorgevoerd werden het budget voor opleiding en training in de brandweerbrigades deden krimpen. Hierdoor werd er minder gespendeerd en kwam de Fire Service College in moeilijkheden. Vooral in de eerste jaren is een voldoende afname van producten en diensten essentieel voor de nieuwe marktspeler. In een latere fase (vooral wanneer interne markten optimaal draaien) kan nagedacht worden of een vermindering van het budget mogelijk is.

4.2.

TRANSFORMATIES BIJ DE INVOERING VAN INTERNE MARKTEN

ONDER EEN TRADING FUND

Veranderen naar een interne markt is geen eenvoudige opdracht voor overheidsinstellingen. Interne markten onder een trading fund regime vereisen immers een totaal nieuwe visie op de overheidsinstelling als organisatie.

80

conclusie

De verandering naar een interne markt voor de Fire Service College bleek evenwel in een sneltempo afgehandeld te zijn omwille van de politieke druk. Het leek voornamelijk van belang om het business plan aanvaard te krijgen op het politieke niveau. Hierdoor zijn beslissingen genomen die achteraf als weinig doordacht overkomen.

De vraag of de

centrale actoren hun rol naar behoren hebben vervuld is hier volledig op zijn plaats. Behalve de financieringsvorm lijkt er binnen de Fire Service College weinig veranderd te zijn. Veel te weinig aandacht in het veranderingsproces ging naar de nodige organisatieveranderingen om de Fire Service College een rol van betekenis te kunnen laten spelen in de competitieve markt.

Aangezien een organisatie binnen een interne markt van niveau 3 zich voortdurend bewust moet zijn van kostenstructuur is een degelijke uitgebouwd Management Informatiesysteem een cruciale vereiste. financieel vlak.

Hiermee samenhangend zijn de noodzakelijke veranderingen op

Gelet op de vereiste transparantie in de kostenstructuur, is een

kostenanalytische boekhouding een vereiste voor een overheidsinstelling om de transitie te doorstaan naar een competitieve omgeving. Binnen het veranderingsproces van de Fire Service College werd hier in de beginjaren veel te weinig aandacht aan geschonken. Hierdoor dienden, rekening houdend met de zware financiële problemen, tijdens de jaren ‘90 vele aanpassingen te gebeuren aan het financiële instrumentarium, waardoor consolidatie van de veranderingen bemoeilijkt werd. Als aanbeveling voor de invoering van interne markten kan gesteld worden dat het noodzakelijk is voor de overheidsinstelling om, naast het doorvoeren van een transparante kostenstructuur ook een overschakeling te maken naar een kostenanalytische boekhouding, voor men effectief de stap zet naar een agentschap onder een trading fund regime.

Het onderzoek naar de Fire Service College toont aan dat bij de uitbouw van een organisatie binnen een interne markt de nodige aandacht dient te gaan naar planning in al zijn aspecten. De Fire Service College schoot in vele opzichten tekort, zowel bij financiële planning als personeelsplanning, zowel op lange als op korte termijn. Hierdoor kon geen degelijk business plan worden uitgebouwd, waardoor het bestaan en de uitbouw van het agentschap als trading fund steeds meer in vraag werd gesteld.

Vervolgens bleek uit de literatuur dat communicatie en een gefundeerd marketingbeleid aandachtspunten zijn in de ontwikkeling van een interne markt.

81

Aangezien de overheidsinstelling zich bevindt in een competitieve omgeving is het niet meer vanzelfsprekend dat klanten de aangeboden producten en diensten afnemen. De klanten krijgen de keuze om producten of diensten aan te kopen bij een aanbieder naar keuze. Een degelijk uitgewerkt communicatie- en marketingbeleid is noodzakelijk voor een agentschap dat werkt onder een trading fund regime.

Het is niet voldoende om het product te

produceren, het dient vervolgens ook verkocht te worden. Omwille van de grote financiële verliezen waarmee de Fire Service College te kampen had, was het niet in staat om een sterk uitgebouwd marketingbeleid te voeren.

Hierdoor komt men in een vicieuze cirkel

terecht. Door het gebrek aan investeringen in het marketing- en communicatiebeleid is het moeilijk om zijn product te verkopen, waardoor men minder inkomsten verwerft, waardoor men minder kan investeren in zijn marketing en communicatiebeleid.

Tot slot vereist de invoering van een interne markt een samengaan met de invoering van een flexibel personeelsbeleid. De interne markt van niveau 3 dient veeleer doordrongen te zijn van een ondernemingscultuur, dan wel van een ambtelijke cultuur. Hierdoor dient de cultuur en het gevoerde personeelsbeleid het personeel te stimuleren tot het ontwikkelen van nieuwe initiatieven voor de aanbieder van producten en diensten. Opnieuw werd hier weinig aandacht aan besteed binnen het Verenigd Koninkrijk – meer bepaald bij de omvorming van de Fire Service College. Uit de Prior Options Review bleek reeds dat het Human Resources beleid de medewerkers niet voldoende stimuleerde tot het ontwikkelen van initiatieven. Mede hierdoor ondervond de Fire Service College moeilijkheden om zich aan te passen aan zijn nieuwe omgeving. Vandaag bleek het personeelsstatuut te rigide te zijn om competitief te werken. Ambtenaren worden nog steeds onder een zelfde koepel geplaatst, zowel de traditionele whitehall ambtenaar, als ambtenaren die iedere dag opnieuw producten en diensten moeten verkopen aan klanten. Dit is een inflexibiliteit die niet houdbaar is in een interne markt. Als aanbeveling kan hier gesteld worden dat een agentschap onder een trading fund regime nood heeft aan een flexibel Human Resources beleid dat medewerkers voldoende incentieven geeft om de overheidsinstelling tot een hoger competitief niveau op te tillen.

Naast de verhoogde flexibilisering die het Human Resources beleid dient te bieden en te ondersteunen,

is

het

essentieel

dat

de

mogelijkheid

wordt

geboden

aan

de

overheidsorganisatie om nieuwe competenties in de organisatie te verwerven.

82

conclusie

De veranderingen op de verschillende aangehaalde vlakken vereisen vaak nieuwe competenties in de betrokken overheidsorganisatie. Deze kunnen door her- of bijscholing verkregen worden, dan wel door het aantrekken van nieuwe mensen met de vereiste competenties.

Daarnaast toont het onderzoek aan dat structuuraanpassingen vaak vereist zijn om cultuuraanpassingen te faciliteren. Indien men van medewerkers verwacht dat zij zich veel meer klantgericht moeten gedragen, dan dient de nodige aandacht voor de klant ook ingebakken te zitten in de structuur. Het onderzoek binnen de Fire Service College toont dat zij veel te lang een productgerichte organisatie is geweest.

Een ander voorbeeld kan

gevonden worden in de sterk aangevoelde autoritaire managementstijl vanwege de top. Indien een organisatie een overgang wil maken naar een flexibele organisatie waarvan bij medewerkers verwacht worden dat zij voldoende incentieven aan de dag leggen, dient de structuur aangepast te zijn aan de te bereiken cultuur.

4.3.

HET DOORVOEREN VAN DE VERANDERINGEN : LANGZAAM

OPSCHUIVEN IN DE RICHTING VAN HET UITEINDELIJKE DOEL

Alhoewel de literatuur voorschrijft dat het essentieel is om veranderingen naar interne markten snel door te voeren, om aldus onzekerheden bij de personeelsleden over de toekomstige situatie weg te nemen, laat de Fire Service College een ander verhaal horen. Het lijkt erop dat de Fire Service College te weinig aandacht heeft gegeven aan noodzakelijke bovengenoemde elementen in het veranderingsproces. Hiervoor kan men niet enkel het management van de Fire Service College met de vinger wijzen, al de actoren in het Next Steps initiatief zijn meegezogen in een verhaal van ‘vrijheid, blijheid’.

De les die bijgevolg uit het Verenigd Koninkrijk getrokken kan worden is dat veranderingen naar een interne markt minutieus dienen voorbereid te worden. Deze voorbereiding dient al de verschillende hervormingsaspecten te omsluiten. Slechts wanneer de verschillende aspecten die boven werden aangehaald voltooid zijn, is het opportuun om te evolueren naar een interne markt met trading fund.

83

Het wegnemen van de onzekerheden door het snel doorvoeren van de veranderingen kan gecombineerd worden met het doordacht invoeren van interne markten door gebruik te maken van de techniek van het schaduwagentschap. Een schaduwagentschap is een agentschap dat functioneert als zou het zich onder een trading fund bevinden, zonder hier evenwel de harde zakenkant door te laten wegen.

Hierdoor kan men langzaam de

veranderingen implementeren die noodzakelijk zijn om de evolutie naar een interne markt mogelijk te maken, zonder evenwel zware financiële verliezen te maken. Daarnaast is het mogelijk om zowel klant als personeel te laten wennen aan de veranderingen.

Volgens de nota aan de Vlaamse regering van 1 februari 2002, die de overgang voorziet voor de Vlaamse overheid naar de managementondersteunende diensten, wordt een vorm van schaduwagentschap aangehaald in de begeleiding van het veranderingsproject.202 In eerste instantie zou het budget voor de ondersteunende diensten in zijn totaliteit toegewezen worden aan de MOD en niet opgesplitst zijn naar klant. Hierdoor ervaart noch de MOD noch de klant een kostendruk en/of kwaliteitsdruk.

In een volgende fase zou het budget

opgesplitst zijn naar klant en worden kosten van de MOD’s aangerekend op een virtuele rekening.

Hierdoor wordt de kostendruk geïntroduceerd.

In een laatste fase wordt het

budget in zijn geheel of gedeeltelijk toegewezen aan de klant.

Enkel werkkapitaal

en

fondsen voor investeringen zouden toegewezen worden aan de MOD. Deze methode kan in ieder geval toegejuicht worden.

4.4.

LESSEN UIT DE FIRE SERVICE COLLEGE ALS TRADING FUND

VOOR EEN OPTIMALER VERANDERINGSMANAGEMENT

Uit het onderzoek kwam naar voren dat de beslissing om de Fire Service College om te vormen tot een agentschap onder een trading fund twee afzonderlijke stappen waren. In eerste instantie de afbakening tot agentschap, kort nadien de omvorming tot een trading fund. De eerste verandering kwam voornamelijk onder politieke druk tot stand, de tweede werd voornamelijk door het topmanagement van de Fire Service College gestuurd. Deze laatste verandering ontwikkelde zich vooral vanuit een geloof in vrijheid en autonomie. 202

X, Nota aan de Vlaamse regering Beter Bestuurlijk Beleid – reorganisatie van het Vlaams

overheidsapparaat : Kader voor de organisatorische invulling van managementondersteunende diensten, 1 februari 2002, p. 18.

84

conclusie

In dit opzicht kan aanbevolen worden om veranderingen naar een agentschap onder een trading fund eerder te laten vertrekken vanuit een globale visie op het agentschap of de dienstverlening in plaats van incrementeel te werken. Hierdoor kan samen met de verzelfstandiging nagedacht worden over de financiering van het verzelfstandigd agentschap en één omvattend traject worden opgesteld.

Alhoewel het initiatief om delen van ministeries op afstand te plaatsten voornamelijk vanuit de politiek kwam, is bij de omvorming tot een trading fund van de Fire Service College het topmanagement sterk betrokken geweest doorheen het hele veranderingsproces. In alle fasen van het veranderingsproces – planning & voorbereiding, start en implementatie – zwaaide de Chief Executive in samenwerking met het topmanagement van de Fire Service College de scepter.

Het eigenaarschap van de veranderingen werd in het

hervormingsproces bijgevolg volledig bij de Fire Service College – en het topmanagement gelegd. Er kan wel betreurd worden dat behalve het topmanagement niemand betrokken werd uit de lagere regionen van de Fire Service College.

Het bleek dat het management zich hierdoor zelf verantwoordelijk gingen voelen voor het lot van de organisatie.

Hierdoor kon veel onzekerheid en weerstand bij personeelsleden

opgevangen worden.

Als aanbeveling kan bijgevolg gesteld worden dat door het

lijnmanagement verantwoordelijk te stellen voor het afremmen en voorkomen van weerstand er een groter succes kan behaald worden in het omgaan met weerstand bij het personeel.

Er kunnen evenwel vragen gesteld worden bij de wijze waarop dit eigenaarschap is ingevuld. Een trading fund kan enkel worden ingevoerd indien de markt voldoende groot is. Een trading fund oprichten enkel om het juk van de centrale overheid af te gooien blijkt geen goed uitgangspunt te zijn. Binnen het topmanagement was er een groot enthousiasme voor een trading fund. Uit het onderzoek blijkt dat dit enthousiasme vaak de realiteit overtrof. Alhoewel

in

de

literatuur

vaak

vermeld

wordt

dat

het

belangrijk

is

om

veranderingsvoorvechters en ‘believers’ in de veranderingen in de organisatie te stimuleren, leert de case van de Fire Service College ons dat realiteitszin niet uit het oog mag verloren worden. Een leuze als “werkt het vandaag niet, dan zal het morgen wel werken” is geen goed uitgangspunt om een veranderingsproces te leiden.

85

Zowel binnen het veranderingsproces Next Steps, als bij de concrete uitwerking in de Fire Service College, is bijzonder veel aandacht gegaan naar de communicatie. Verschillende niveaus vulden elkaar op een goede wijze aan. Hierbij viel op dat vanaf de eerste dag van het Next Steps initiatief werd gecommuniceerd naar de ambtenaren. Het duidelijk stellen van verantwoordelijkheden heeft hiertoe zeker bijgedragen.

De aanbeveling te

communiceren bij elke stap in een hervorming naar een trading fund werd hier dan ook ter harte genomen. informatieverstrekking

en

De gevoerde communicatie diende evenwel louter tot niet

tot

het

uitnodigen

om

mee

te

werken

aan

het

veranderingsproces, zowel op het niveau van het Next Steps initiatief, als op het niveau van de Fire Service College.

Daarnaast zijn de verschillende evaluatierapporten belangrijk om te vermelden (vb. Fraser, Trosa, Massey,…). Deze rapporten zorgden periodiek voor een evaluatie en een eventuele bijsturing van het veranderingsproces in het Next Steps gebeuren. Als aanbeving kan hier naar voren geschoven worden dat er binnen een grootschalig veranderingsproject nood is aan een voortdurend evalueren en communiceren van de resultaten. Hierdoor is een tijdelijke bijsturing mogelijk van zaken die in de beginfase over het hoofd werden gezien.

Binnen het veranderingsproces van de Fire Service College werd de opmerking gemaakt dat de communicatie door de Fire Service College vaak een veel groter doelbereik had dan de informatie die verspreid werd vanuit de centrale overheid. Er dient toegekeken te worden dat er geen conflicten bestaan tussen de communicatie die voornamelijk centraal wordt opgestart en communicatie die vanuit het agentschap vertrekt.

Wanneer rekening wordt gehouden met de aangehaalde faalfactoren bij het Financial Management Initiative (FMI), nl. een gebrek aan betrokkenheid, gebrek aan leiderschap en het ontbreken van procesbewakingsmechanismen, lijkt het er op dat het Next Steps initiatief een ‘voldoende’ aantal lessen uit de voorgeschiedenis van veranderingen in het Verenigd Koninkrijk trok.

Rekening houden met faal –en succesfactoren van vroegere

veranderingen lijkt essentieel te zijn om een beter veranderingsproject te verkrijgen.

86

conclusie

Tot slot

De vraag kan opgeworpen of het veranderingsproces binnen de Fire Service College geslaagd is of niet.

In eerste instantie, gelet op de verschillende problemen, zou men

kunnen stellen van niet. Daarnaast dient hier evenwel de vraag gesteld worden of dit niet zozeer te wijten is aan een slecht veranderingsmanagement, dan wel aan bepaalde inhoudelijke keuzes die zijn gemaakt. In eerste instantie kunnen we besluiten dat vele, maar niet alle elementen binnen het veranderingsproces verliepen volgens de regels van de kunst.

Er kunnen evenwel vraagtekens geplaatst worden bij het feit of een trading fund wel de optimale omgeving is voor de Fire Service College. Indien er op deze vraag echter positief kan geantwoord worden, kan er gesteld worden dat er te weinig aandacht is geweest voor de inhoudelijke veranderingen die noodzakelijk zijn bij de hervormingen naar een agentschap gekenmerkt door een trading fund financiering. Een gebrek hieraan leidde ertoe dat het niet mogelijk was voor de Fire Service College om veranderingen die doorgevoerd zijn te consolideren.

Dit betekent niet dat agentschappen onder een trading fund per definitie geen slaagkansen hebben binnen een overheidsomgeving. Indien er echter voor gekozen wordt, dient naast het doorvoeren van het veranderingsproces volgens de regels van de kunst ook aandacht besteed te worden aan essentiële inhoudelijke voorwaarden die veranderingen naar een trading fund behoeven.

87

5. Bibliografie Boeken

ABRAMSON M. & P. LAWRENCE, Transforming Organizations, Lanham, Rowman & Littlefield, 2001.

AXELROD R.H., Terms of engagement. Changing the way we change organizations, BerretKoehler Publishers, San Francisco, 2000.

BOONSTRA

J.,

Integrale

organisatie-ontwikkeling.

Vormgeven

aan

fundamentele

veranderingsprocessen, Lemma, Leiden, 1991.

CRESSEY P. & R. WILLIAMS, Participation in change: new technology and the role of employee involvement, EPOC, Dublin, 1990.

COLLINS D., Organizational Change. Sociological Perspectives.,Londen, Routledge, 1999.

DAWSON, Organisaties analyseren, Academic Service, Schoonhoven, 1995.

DE CUYPER P., VAN GYES G. & A. SPINEUX, Participatief veranderingsmanagement en de sturing van verandering in de Belgische overheidssector, Brussel, Academia Press, 2003.

DOOREWAARD H. & DE NIJS W. (red), Organisatieontwikkeling en human resource management, Lemma, Utrecht, 1999.

DOPPLER K. & C. LAUTERBURG, Change Management. Vormgeven aan het veranderingsproces, Amsterdam, Addison-Wesley, 1996.

HELLER F., PUCIS E., STRAUSS G. & B. WILPERT, Organizational Participation: Myth and reality, Oxford University Press, Oxford, 1998.

HERMEL P., Le Management Participatif: sens, réalités, actions, Les éditions d’organisation, Paris, 1988.

88

bibliografie

KANTER R.M.,

The Change Masters; innovation and entrepreneurship in the American

Corporation. Simon and Schuster, New York, 1983.

KAYZEL R., Veranderen met verstand en gevoel. Een inleiding in de kunst van organisatieverandering, Coutinho, Bussum, 1998.

KLOOSTERBOER P., Leidinggeven aan verandering, Deventer, Kluwer, 1993.

KLUYTMANS

F.

&

C.

HANCKÉ,

Leerboek

Personeelsmanagement,

Kluwer

Bedrijfswetenschappen, Deventer, 1994.

KNUDSEN H., Employee Participation in Europe, Sage, London, 1995.

KOTTER J. P., Leading Change, Boston, Harvard Business School Press, 1996.

LEGRAIN A., VERHOEST K. & G. BOUCKAERT, Van effectiviteit van coördinatie naar coördinatie van effectiviteit. Rapport tweede land : Verenigd Koninkrijk , Instituut voor de Overheid, Leuven, 2002.

OECD, In search of results, OECD, Paris, 1997.

OPEN UNIVERSITEIT, Sturing van verandering. Veranderingsprocessen 1, Heerlen, Open Universiteit, 1991.

PETTIGREW A., FERLIE E. & L. McKEE, Shaping Strategic Change. Making Change in Large Organizations. The case of the National Health Service, Londen, Sage, 1992.

POLLIT C. & G. BOUCKAERT, Public Management Reform. A comparative analysis, Oxford, Oxford University Press, 2000.

PROSCI, Best Practices in Change Management, USA, Prosci, 2003.

PUMA, Managing with market-type mechanisms, OECD, Paris, 1993.

89

PUMA, Occasional papers. Market-type mechanisms series no. 6 Internal markets, OECD, Paris, 1993.

REIJNDERS E., Samen veranderen. De weg naar een gedragen besluit, Lemma, Utrecht, 2000.

STEEN T., Gemeenten in verandering. De sturing en implementatie van de krachtlijnen voor een nieuw personeelsbeleid., Brugge, Die Keure, 2001.

STROH L., NORTHCRAFT G. & M. NEALE, Organisational Behaviour, London, Lawrence Erlbaum associates, 2002.

THOMPSON G., FRANCES J., LEVACIC R. & J. MITCHELL, Markets hierarchies & networks. The coordination of social life, London, Sage Publications, 1991.

VAN ZUTHEM H.J., Medezeggenschap en arbeidspositie: een onderzoek naar het verband tussen arbeidspositie en opvattingen over en wensen omtrent medezeggenschap van werknemers in 42 Nederlandse industriële ondernemingen; Vrije Universiteit Amsterdam ; Sociaal wetenschappelijk instituut Amsterdam, Amsterdam, 1967.

VERHOEST K., LEGRAIN A. & G. BOUCKAERT, Over samenwerking en afstemming. Instrumenten voor een optimale beleids- en beheerscoördinatie in de publieke sector, Brussel, Academia Press, 2003.

VERHOEST K., VERVLOET D. & G. BOUCKAERT, Overheid, markt of non-profit? Onderbouwing van het maatschappelijk kerntakendebat, Brussel, Academia Press, 2003.

Artikel in tijdschriften en boeken

CORTHOUTS, F.,“Vitaliseren van de organisatie”, in BOUWEN, R., DE WITTE, K. & J. VERBOVEN (eds), Organiseren en Veranderen. Leuven: Garant, 1996, pp. 170-181.

DACHLER P & B. WILPERT. Conceptual Dimensions and Boundaries of Participation in Organizations: a critical evaluation. Administrative Science Quarterly, 23, 1978, pp. 1-37.

90

bibliografie

DE LEEDE J. & LOOISE J.C., “Participatie en Besluitvorming”. In: KLUYTMANS F., Leerboek personeelsmanagement., Deventer, Kluwer bedrijfswetenschappen, 1997, pp. 429449.

DUCK J., “Veranderingsmanagement. De kunst van het balanceren” in : X, Harvard Business Review over verandering, Zaltbommel, Thema, 2000, pp. 40-61.

HALAL W.,” From hierarchy to enterprise : internal markets are the new foundation of management” in : Academy of Management Executive, 1994, 8 (4), pp.70-100.

HALAL W. “Let's turn organisation into markets. An Answer to modern complexity” in : The futurist, mei-juni 1994, pp. 9-14.

HUGHES A., ‘The Fire Service College. A national college with an international clientele’ in : Industrial and commercial training, July 1983, pp. 212-215.

KING W., “Creating internal markets” in : Information System Management, 1995, 12,2, pp. 61-64.

Overheidspublicaties

COMPANIES

HOUSE,

Next

Steps

Agencies

and

Associated

Reforms,

http://www.companies-house.gov.uk/ias/next_steps_-_enghlish.html, 26.03.02.

EFFICIENCY UNIT, Improving Management in government: the Next Steps. The Ibbs report, HMSO Londen, 1988.

FRASER ANGUS, Making the most of Next Steps. The Fraser Report, HMSO, Londen, mei 1991.

GOLDSWORTHY DIANA, Setting up Next Steps, London, HMSO, mei 1991.

NATIONAL AUDIT OFFICE, The Next Steps Initiative, HMSO, London, 1989.

91


options

review

for

the

Fire

Service

College,

www.opdm.gov.uk/safety/fire/fedp/fscpor/fscpor1a.htm, 06.05.03.

OONAGH G., The accountability Debate: Next Steps agencies, 24 january 1997, House of Commons Library.

THE PRIME MINISTER’S OFFICE OF PUBLIC SERVICE REFORM, Better government services. Executive agencies in the 21st century.

THE FIRE SERVICE COLLEGE, Annual report and accounts 1999-2000, Londen, The Stationery Office.



THE FIRE SERVICE COLLEGE, Framework Document, 1992.

TROSA S., Next Steps : moving on., February 1994.

Interviews

Interview Robin Currie, Moreton-in-Marsh, 06.10.03. Interview Nigel Finlayson, Cardiff, 09.10.03. Interview Ron Jones, Moreton-in-Marsh, 04.09.03. Interview Graham Meldrum, London, 02.09.03. Interview Michael Whithouse, London, 03.09.03.

Andere

ANDRIESSEN M., STEEN T & A. HONDEGHEM, Leiderschap vanuit verandering, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2003.

92

bibliografie

PELGRIMS C., HONDEGHEM A & T. STEEN, Coördinatie van beleid binnen een veranderende politiek ambtelijke verhouding, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2003.

http://www.dara.mod.uk (website van Defence Aviation Repair Agency) http://www.dstl.gov.uk (website van Defence Science and Technology Laboratory) http://www.fireservicecollege.ac.uk

X, Draaiboek voor het operationeel organiseren van management ondersteunende dienstverlening, http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/new/verandering/Organisatie/Managementonderste unende%20diensten/index.htm , 10.01.03.

X, Nota aan de Vlaamse regering Beter Bestuurlijk Beleid – reorganisatie van het Vlaams overheidsapparaat

:

Kader

voor

de

organisatorische

invulling

van

managementondersteunende diensten, 1 februari 2002.

X, Nota aan de Vlaamse Regering. Beter Bestuurlijk Beleid – reorganisatie van het Vlaams overheidsapparaat

:

Kader

voor

de

organisatorische

invulling

van

managementondersteunende diensten, 15 juli 2002, p. 8.

X, Visie op de Management Ondersteunende Dienst binnen de nieuwe Vlaamse Overheid,z.p, z.d.

93

INLEIDING 4 1. CONCEPTUELE AFBAKENING ROND INTERNE MARKTEN 8

Recommend Documents