INHUUR EXTERNEN DEN HAAG

RIS180195a_8-APR-2011

INHUUR EXTERNEN DEN HAAG

April 2011

Inhuur externen INHOUDSOPGAVE SAMENVATTING................................................................................................................................................ 4 1

2

3

INLEIDING .................................................................................................................................................. 7 1.1

Aanleiding en achtergrond .................................................................................................................... 7

1.2

Doel ....................................................................................................................................................... 7

1.3

Onderzoeksvragen ................................................................................................................................. 7

1.4

Aanpak................................................................................................................................................... 7

1.5

Begeleidingscommissie en onderzoeksteam........................................................................................... 8

1.6

Leeswijzer .............................................................................................................................................. 8

INHUUR EXTERNEN: DEN HAAG......................................................................................................... 9 2.1

Inleiding................................................................................................................................................. 9

2.2

Kaders ................................................................................................................................................... 9

2.3

Cijfers in meerjarig perspectief ........................................................................................................... 10

2.4

Flexibele schil...................................................................................................................................... 12

GETROFFEN MAATREGELEN INHUUR EXTERNEN .................................................................... 13 3.1

Inleiding............................................................................................................................................... 13

3.2 Initiatieven om inhuur terug te dringen............................................................................................... 13 3.2.1 Terugdringen kosten inhuur ............................................................................................................ 13 3.2.2 Terugdringen omvang behoefte ...................................................................................................... 14 3.2.3 Uniformering administreren inhuur................................................................................................. 14 3.3 Beheermaatregelen en bezuinigingsplannen van diensten op inhuur externen ................................... 14 3.3.1 Beheermaatregelen diensten............................................................................................................ 14 4

HOE GAAN HET RIJK EN DE G4 OM MET INHUUR EXTERNEN? ............................................. 17 4.1 Het Rijk................................................................................................................................................ 17 4.1.1 Inleiding .......................................................................................................................................... 17 4.1.2 Definitie externe inhuur .................................................................................................................. 17 4.1.3 Definitie uitbesteden ....................................................................................................................... 18 4.1.4 Maatregelen naar aanleiding van actieprogramma “Meer Focus op Externe Inhuur”..................... 18 4.1.5 Sturingsinstrument en Norm ........................................................................................................... 18 4.2 Andere G-4 steden ............................................................................................................................... 19 4.2.1 Definitie externe inhuur en uitbesteding ......................................................................................... 20 4.2.2 Wijze van sturing ............................................................................................................................ 20 4.2.3 Norm en Verantwoording................................................................................................................ 23 4.3

5

Conclusie ............................................................................................................................................. 24

CONCLUSIE EN TE NEMEN MAATREGELEN ................................................................................. 26 5.1

Conclusie ............................................................................................................................................. 26

5.2

Noodzaak van maatregelen ................................................................................................................. 26

5.3 Te nemen gemeentebrede maatregelen................................................................................................ 27 5.3.1 Optimaliseren van personele capaciteit ........................................................................................... 27 5.3.2 Sturing op inhuur............................................................................................................................. 28 6

BIJLAGEN ................................................................................................................................................. 31

BIJLAGE 1

Interviewlijst ............................................................................................................................. 32

Pagina 2 van 37

Inhuur externen BIJLAGE 2

Overzicht inhuur per categorie Den Haag.............................................................................. 33

BIJLAGE 3

Brongegevens voor figuren I, II, III en IV .............................................................................. 34

BIJLAGE 4

Checklist bij inhuur van externen Amsterdam ...................................................................... 35

Pagina 3 van 37

Inhuur externen

SAMENVATTING Aanleiding In de jaarrekening over 2009 bedroegen de kosten voor inhuur externen € 123,6 miljoen. Ten opzichte van 2008 was dat een stijging van 26,3%. Ook in de jaren daarvoor was er zowel in absolute als in relatieve zin een stijging in de kosten voor inhuur waar te nemen. De voormalige wethouder CIIO heeft de Rekeningencommissie een gemeentebreed onderzoek toegezegd (Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2009, 7 juni 2010). Op verzoek van de wethouder VDMO hebben de directies POI en Financiën (BSD) het onderzoek uitgevoerd. De directeur Gemeentelijke Accountantsdienst was lid van de begeleidingscommissie van het onderzoek. Het onderzoek richtte zich op de mogelijkheden om het beheer van de kosten voor de inhuur van externen te versterken en ‘slimmer’ hiermee om te gaan. Hiervoor is de Haagse situatie en die van het rijk en de andere G4-steden geanalyseerd. Externe inhuur is in de apparaatskostenbezuiniging voor deze collegeperiode een specifiek onderdeel waarop in 2014 structureel € 10 miljoen bezuinigd moet worden. Conclusie De gemeente beziet jaarlijks welke taken verricht moeten worden met welke middelen. Hierbij bepaalt de gemeente welk deel van de werkzaamheden door vast personeel wordt gedaan, voor welk deel tijdelijk personeel wordt ingezet en voor welk deel capaciteit wordt ingehuurd. Het inhuren ten behoeve van een flexibele schil maakt het opvangen van ‘piek en ziek’ mogelijk. Het inhuren van externen is onderdeel van een doelmatige bedrijfsvoering. Dit moet dan wel gebaseerd zijn op een bewuste afweging van het inzetten van vaste of variabele capaciteit en gekoppeld aan incidentele of structurele middelen. Het zorgt voor flexibiliteit en voor tijdelijke capaciteit voor tijdelijk werk. Echter, de kosten van het inhuren van expertise zijn doorgaans hoger dan die van vast personeel. De kosten van het inhuren van externen stegen tot en met 2009 zowel in absolute zin (van € 64,6 miljoen in 2006 tot € 123,6 miljoen in 2009) als in relatie tot de loonsom1 (van 15,7% in 2006 tot 22,9% in 2009). In 2010 bedroegen de kosten voor inhuur externen € 93,6 miljoen. Dat is 18% van de loonsom. Deze daling van € 30 miljoen ten opzichte van 2009 komt zowel door de maatregelen die de diensten hebben genomen om inhuur te beheersen, maar ook door een daling in middelen. Voor 2010 gold dat er zowel minder begrotingsmiddelen beschikbaar waren door de bezuinigingsronden, als een terugloop van externe financieringsbronnen. Het duidt op een relatie tussen beschikbare middelen voor tijdelijk werk en inhuur. Wanneer er minder interne en externe middelen zijn om projecten uit te voeren, dan wordt er ook minder ingehuurd. Zijn er meer middelen (interne of externe) beschikbaar voor projecten, dan zal de inhuur ook weer aantrekken en het percentage dientengevolge stijgen. Bovenstaande neemt niet weg dat het nodig blijft om de kosten voor inhuur te beheersen en ‘slimmer’ om te gaan met de beschikbare en benodigde capaciteit en expertise, mede in het licht van de ingezette bezuinigingen op personele capaciteit. Binnen de gemeente Den Haag zijn de afgelopen jaren door de diensten verschillende maatregelen genomen om de kosten van inhuur externen terug te dringen en structureel te beheersen. De genomen maatregelen hebben van 2006 tot 2009 echter niet geresulteerd in een daling van de kosten inhuur externen. In deze periode zijn de kosten voor inhuur externen steeds verder gestegen. De gegevens van 2010 laten voor het eerst een daling zien; een daling in absolute zin en in relatie tot de loonsom. Het is noodzakelijk deze daling de komende jaren voort te zetten. 1

Onder loonsom verstaan we: alle personeelslasten en sociale lasten inclusief de kosten van inhuur.

Pagina 4 van 37

Inhuur externen Door gemeentebrede maatregelen te nemen ontstaat transparantie en vergelijkbaarheid. Met deze maatregelen wordt het mogelijk om het inhuren van externen effectief te beheersen. Enerzijds door de interne capaciteit te optimaliseren en anderzijds door gemeentebreed te gaan sturen op inhuur. De voorgestelde maatregelen hebben hun effect al bewezen bij verschillende diensten, bij de G4-steden of het Rijk. Te nemen gemeentebrede maatregelen I Optimaliseren van interne capaciteit 1. Inzetten interne kandidaten voor opdrachten en projecten. De gemeentebrede toetsingscommissie vacatures van het Mobiliteitsbureau Van werk naar werk besluit over het extern vrij geven van vacatures, opdrachten en projecten. De commissie geeft bij klussen van boven de € 25.000, die langer dan 3 maanden duren en niet-specifiek zijn voorrang aan interne kandidaten. Pas wanneer er geen beschikbare kandidaten zijn, mogen vacatures extern worden opengesteld of mag voor opdrachten worden ingehuurd. De procedures hiervoor worden op dit moment verder uitgewerkt. De werkwijze van de toetsingscommissie wordt na een half jaar geëvalueerd. 2. Hogere waardering experts. Het langdurig inhuren van specialistische kennis brengt hoge kosten met zich mee. Om deze inhuur terug te dringen kan de gemeente medewerkers opleiden tot specialist (zie hiervoor de 3e maatregel) of specialisten in dienst nemen. Het is voor externe specialisten financieel onaantrekkelijk om in dienst te treden van de gemeente vanwege ons loongebouw en de functiewaardering. Oplossingen hiervoor liggen in de mogelijkheid om functies aan te passen en hoger te waarderen. Daarnaast kan gebruik gemaakt worden van de mogelijkheden die de beloningsregeling biedt. In 2011 wordt een Haags generiek functiehuis ontwikkeld en geïmplementeerd. Hierbij wordt bezien in hoeverre hoogwaardige experts kunnen worden ondergebracht. 3. Opleidingsbeleid. Met personeelsplanning wordt in beeld gebracht welk werk er verricht moet worden en wat er aan kwantiteit en kwaliteit in huis is (vraag en aanbod). Een personeelsschouw helpt om het ‘aanbod’ op een gestructureerde manier in kaart te brengen. Wanneer de benodigde kwaliteit of expertise (nog) niet aanwezig is, kan het nodig zijn dit tijdelijk extern in te huren. Wanneer de behoefte aan expertise structureel is, kan of een vaste medewerker worden aangetrokken (zie ook de 2e maatregel) of het zittende personeel worden opgeleid. In 2011 wordt bezien of de personeelsschouw gemeentebreed uitgerold kan worden. De personeelsschouw kan de match (of mismatch) tussen vraag en aanbod inzichtelijk maken. Diensten kunnen vervolgens op basis van de uitkomst van de match inzetten op het opleiden van het zittende personeel. Hierdoor hoeft de expertise waaraan de komende tijd behoefte blijft niet langer ingehuurd te worden.

II Sturing op inhuur 4. Normering op inhuur. De gemeente Den Haag normeert de kosten voor inhuur in 2014 op 15% van de loonsom, met de volgende afbouw: 2011: 18%, 2012: 17%, 2013: 16%. Hierbij geldt het complyor explain principe: diensten moeten voldoen aan de norm, waarbij de totale kosten voor inhuur gemeentebreed niet hoger zijn dan 15% van de loonsom. Overschrijdt een dienst de norm, dan dienen de redenen hiervoor toegelicht te worden door het diensthoofd. We sluiten hiermee aan bij het rijk en de andere G4-steden, die ook normeren. De norm draagt bij aan het realiseren van de structurele bezuiniging op inhuur (€ 10 miljoen structureel in 2014). Volgens een prognose resulteert de norm er in dat de kosten voor inhuur gemeentebreed ten opzichte van 2010 met € 30 miljoen wordt teruggebracht tot € 63 miljoen in 2014. In de berekening is rekening gehouden met een afname van 1/7 van het vaste personeel in verband met de bezuinigingen. Pagina 5 van 37

Inhuur externen 5. Regie op inhuur. De regie op inhuur wordt gemeentebreed geüniformeerd. Alle inhuur met: - omvang van € 25.000 euro of hoger en/of - een duur van 3 maanden of langer wordt ter accordering voorgelegd aan de algemeen directeur van de dienst. Vervolgens wordt het voorgelegd aan de toetsingscommissie van werk naar werk die toetst op beschikbaarheid van interne capaciteit. Pas wanneer geen interne capaciteit beschikbaar is, mag worden overgegaan tot externe inhuur. De algemeen directeur is er verantwoordelijk voor dat de kosten voor inhuur bij de dienst het gestelde normpercentage niet overschrijden. De wethouder met P&O in de portefeuille voert gemeentebreed de regie op inhuur externen. Hij stuurt op basis van kwartaalrapportages (zie maatregel 7). De bestuurlijke regie op de gemeentebrede norm wordt versterkt door ambtelijke regie. Dit wordt belegd bij de gemeentesecretaris. Deze voert de ambtelijke regie in overleg met het GMT. Diensthoofden zijn verantwoordelijk voor de gemaakte kosten voor inhuur externen en voor het voldoen aan de norm. Indien sprake is van overschrijding bij hun dienst moeten zij dit toelichten. Bij ernstige overschrijding of wanneer een overschrijding onvoldoende kan worden uitgelegd, dient de algemeen directeur van de betreffende dienst maatregelen te treffen om de inhuur te laten dalen tot het geldende normpercentage. 6. Gemeentebrede raamcontracten. De gemeente maakt voor inhuur van externen nog geen optimaal gebruik van de bestaande gemeentebrede raamcontracten (uitzendarbeid, financiën & control, juridisch advies en ICT). Het beoogde schaalvoordeel wordt daarom niet volledig bereikt. Het bundelen van het beheer van de raamcontracten levert een bijdrage aan het beter benutten van deze contracten. Hiermee kan de gemeente sturen op scherpe tarieven en de contractvoorwaarden en wordt het inzicht in de benutting van de raamcontracten versterkt. De directeur POI doet voor de zomer samen met directeur IDC een voorstel voor verdergaande bundeling van administratieve en tactische inkoop van flexibele arbeid binnen de gemeente. 7. Rapporteren van inhuur: Momenteel wordt er eenmaal per jaar, namelijk bij de jaarrekening gerapporteerd over inhuur externen. Met ingang van de tweede helft 2011 wordt per kwartaal gerapporteerd over inhuur externen. De wethouder met P&O in de portefeuille voert de regie op inhuur externen en stuurt op basis van de kwartaalrapportages (zie maatregel 5). Met twee van de vier rapportages sluiten we aan bij de reguliere planning & control-cyclus (jaarrekening en halfjaarbericht). Met het halfjaarbericht en de jaarrekening worden college en raad geïnformeerd over inhuur externen. Wanneer er over de norm wordt gerapporteerd, geldt het comply- or explain principe. Om aan te geven in hoeverre de bezuinigingsdoelstelling op inhuur bereikt wordt, bevatten de rapportages gegevens over de financiële dekking van de inhuur (incidentele versus structurele middelen). Daarnaast moeten de diensten het bedrag aan inhuur externen vanaf de begroting van 2012 ramen. Bij grote projecten met nieuwe externe geldstromen, bijvoorbeeld Rijksmiddelen, dient de raad geïnformeerd te worden over in te huren externen. Wanneer hierdoor of om andere redenen een overschrijding van het percentage inhuur externen te voorzien is dan dient dit aan het college en de raad te worden gemeld. Voor de rapportages en de monitoring zal de directie POI in nauwe samenwerking met Financiën en samen met de diensten het format (bedrijfsvoering) aanpassen ten bate van de reguliere planning & controlcyclus. De directie POI actualiseert de richtlijn ‘Inhuur personeel van derden’ en neemt de geaccordeerde maatregelen op in het concernkader. Samengevat, wordt de raad in staat gesteld aan de voorkant te sturen op inhuur. In een vroeg stadium wordt bij projecten helderheid gegeven over eventuele inhuur. Het bedrag voor inhuur externen wordt voortaan bij de begroting geraamd. Daarnaast wordt de raad niet alleen bij de jaarrekening geïnformeerd over de kosten inhuur externen, maar ook al in het halfjaarbericht.

Pagina 6 van 37

Inhuur externen 1

INLEIDING

1.1 Aanleiding en achtergrond In de gemeente Den Haag wordt elk jaar gebruik gemaakt van externen omdat het te verrichten werk de beschikbare kwantitatieve en/of kwalitatieve capaciteit overstijgt. Door het inhuren van externen • is het mogelijk om flexibel om te gaan met fluctuaties in de hoeveelheid werk; het is niet efficiënt om meer vast personeel in dienst te hebben; • is het makkelijker om in tijden van bezuinigingen terug te gaan in capaciteit, zonder de verplichtingen die het hebben van vast personeel met zich meebrengt; • is de expertise voor handen die ontbreekt en slechts tijdelijk nodig is; • is de continuïteit van bepaalde werkzaamheden gegarandeerd; • is er tijdelijke capaciteit voor tijdelijk werk; • kan met incidenteel geld het tijdelijke werk verzet worden, zodat geen verplichtingen worden aangegaan met vast personeel. Bij de jaarlijkse verantwoording (Jaarrekening en Sociaal jaarverslag 2009) kwam naar voren dat de kosten voor het inhuren van personeel van derden in 2009 wederom waren gestegen (naar € 123,6 miljoen). Ten opzichte van 2008 gaat het om een stijging van 26,3%. De kosten van de inhuur van externen stegen van 2006 tot en met 2009 zowel in absolute als in relatieve zin (ten opzichte van de loonsom). De voormalige wethouder CIIO heeft de Rekeningencommissie een gemeentebreed onderzoek toegezegd (Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2009, RIS 172958, 7 juni 2010). Op verzoek van de wethouder VDMO hebben de directies POI (BSD) en Financiën (BSD) het onderzoek uitgevoerd. De directeur Gemeentelijke Accountantsdienst was lid van de begeleidingscommissie van het onderzoek. Het onderzoek richtte zich op de mogelijkheden om het beheer van de kosten voor de inhuur van externen te versterken en ‘slimmer’ hiermee om te gaan. Externe inhuur is in de apparaatskostenbezuiniging voor deze collegeperiode een specifiek onderdeel waarop in 2014 structureel € 10 miljoen bezuinigd moet worden. 1.2 Doel Het onderzoek richt zich op het vinden van (beheers)maatregelen, afspraken en/of normen waarmee het inzicht in en de sturing op het terugdringen van de kosten voor inhuur externen versterkt kunnen worden. 1.3 Onderzoeksvragen Welke maatregelen kunnen gemeentebreed worden genomen om de kosten substantieel te laten dalen? (Wat is ervoor nodig om de kosten inhuur - als % van de loonsom - in 2014 terug te brengen naar het gemiddelde van de andere grote gemeenten en het rijk?) Hoe kunnen we gemeentebreed sturen op inhuur externen met behulp van eenvoudig te genereren managementinformatie? 1.4 Aanpak Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van Haagse gegevens over inhuur externen uit de jaarrekeningen en sociaal jaarverslagen van 2006 tot en met 2010. Er zijn interviews gehouden met algemeen directeuren en dienstcontrollers van grote diensten van de gemeente Den Haag (zie bijlage 1). Daarnaast zijn de ontwikkelingen en maatregelen van het rijk en de andere G4 steden in beeld gebracht.

Pagina 7 van 37

Inhuur externen 1.5 Begeleidingscommissie en onderzoeksteam Het onderzoek is een samenwerkingsverband tussen POI, Financiën en de GAD en is getrokken door POI. Begeleidingscommissie bestaat uit Trudy Loeffen (plv directeur POI), Gerard Boot (directeur Financiën) en René Vierbergen (directeur GAD). Het onderzoeksteam bestond uit Monica Trommelen projectleider (BSD, directie POI), Lotte van Meerendonk projectsecretaris (BSD, directie Financiën/FPO) en Francine L’Ortye (BSD, directie Financiën/FPO). 1.6 Leeswijzer In hoofdstuk 2 zijn de Haagse gegevens opgenomen (kosten inhuur externen, definitie en kaders). In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de maatregelen die de diensten hebben getroffen om te sturen op de kosten van inhuur externen en deze terug te dringen. Hoofdstuk 4 doet verslag van de aanpak bij het rijk en de drie andere grote gemeenten omtrent inhuur externen. Vervolgens worden in hoofdstuk 5 uit de vergaarde informatie conclusies getrokken en te nemen maatregelen geformuleerd om te sturen op inhuur externen en de kosten ervan effectief te beheersen.

Pagina 8 van 37

Inhuur externen

2

INHUUR EXTERNEN: DEN HAAG

2.1 Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft welke kaders en uitgangspunten gelden voor de inhuur van externen binnen de gemeente Den Haag. Daarnaast geeft het hoofdstuk een meerjarig overzicht van de kosten van inhuur externen. 2.2 Kaders De uitgangspunten rondom de inhuur externen staan in de zogenoemde Richtlijn ‘Inhuur personeel van derden’2.De Richtlijn regelt het basisprincipe voor inhuur, namelijk de boekingsgangen. Ook geeft de Richtlijn aan wat er onder inhuur wordt verstaan, te weten: “Onder deze categorie worden uitsluitend gerangschikt de kosten van personeel van derden die op basis van een tarief in rekening worden gebracht. Tot dit personeel worden onder andere gerekend degenen die beschikbaar worden gesteld door andere gemeenten, uitzendbureaus, advies/ingenieursbureaus, sociale werkverbanden en voorts schoonmaak- en onderhoudspersoneel. Als niet uitsluitend de arbeidskosten in rekening gebracht worden, maar een totaalbedrag voor arbeidskosten en materialen, wordt dit totaalbedrag tot de categorie 3.4.3. Aankopen niet duurzame goederen en diensten gerekend”. Daarnaast is er ook een aanbestedingsrichtlijn. Hierin staan onder andere de drempelwaarden wanneer tot aanbesteding moet worden overgegaan en uitleg over de verschillende aanbestedingsprocedures. Éénmaal per jaar, namelijk bij de jaarrekening, wordt er op concernniveau gerapporteerd over de geconsolideerde cijfers, oftewel het totaal van dienstuitgaven met betrekking tot inhuur. Den Haag kent geen algemeen beleidskader of protocol met een strategische visie (voor effectieve sturing) op inhuur externen. Er is in het collegeakkoord 2010-2014 geen maximum gesteld aan de omvang van inhuur. Wel is er gemeentebreed een bezuiniging van € 10 miljoen op inhuur externen meegenomen in de apparaatskostenbezuiniging van € 48 miljoen voor de jaren 2011-2015.3 Er is weliswaar geen beleidskader dat gemeentebreed geldt, wel worden op dienstniveau verschillende protocollen gehanteerd om te sturen op inhuur. Ook treffen diensten daarnaast verschillende maatregelen om op inhuur te sturen (zie hoofdstuk 3).

2

De term ‘personeel van derden’ is synoniem aan de term ‘inhuur externen’. In dit rapport gebruiken wij de term inhuur externen. 3 Het college heeft hiertoe opdracht gegeven aan het Gemeentelijk Management Team.

Pagina 9 van 37

Inhuur externen 2.3

Cijfers in meerjarig perspectief4 Figuur I

x 100.000

Inhuur externen

Bedrag in euro's

140.000 123.603

120.000 100.000

97.834

80.000 60.000

93.641

85.690

Inhuur externen

64.631

40.000 2006

2007

2008 2009 Jaartallen

2010

Bron: jaarrekeningen gemeente Den Haag 2006-2010

Figuur II

x 100.000

Inhuur externen versus formatie

Bedrag in euro's

500.000 400.000 300.000

Inhuur externen

200.000

Salarislasten

100.000 0 2006

2007

2008

2009

2010

Jaartallen

Bron: jaarrekeningen Gemeente Den Haag 2006-2010

Hoewel er in 2010 een daling te constateren is ten opzichte van 2009, zijn de kosten voor externe inhuur sinds 2006 erg gestegen (zie figuur I). Deze stijging gaat gepaard met een stijging van de salarislasten eigen personeel (zie figuur II). In 2009 bedroegen de kosten voor inhuur externen € 123,6 miljoen. In 2010 bedroegen de kosten 93,6 miljoen. Dat is een daling van € 30 miljoen ten opzichte van 2009 (zie figuur I). Deze daling komt zowel door de maatregelen die de diensten hebben genomen om inhuur te beheersen, maar ook door een daling in middelen door de bezuinigingsrondes en een terugloop van externe financieringsbronnen. Met name de Dienst Stedelijke Ontwikkeling (€ 12,8 miljoen), de Bestuursdienst (€ 7 miljoen) en de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid (€ 4,6 miljoen) leverden een grote bijdrage aan deze daling. Bij DSO is er in 2010 bewust gestuurd op een daling van de kosten van inhuur externen. Daarnaast is de daling bij DSO ook ingezet door de recessie, waardoor veel bouwprojecten geen doorgang konden vinden. De daling bij de BSD vloeit voort uit het feit dat er voor 2011, zoals voorzien, minder 4

Cijfers voor afgebeelde figuren treft u ook aan in bijlage 3.

Pagina 10 van 37

Inhuur externen projectgeld beschikbaar was voor projecten en er daardoor minder is ingehuurd. Bij SZW lag de daling vooral aan vermindering van rijksmiddelen. Er geldt binnen de gemeente Den Haag geen verplichting om de redenen waarom de diensten inhuren vast te leggen5. Om de redenen waarom diensten inhuren te achterhalen is er in april 2010 een schriftelijke inventarisatieronde gedaan bij de grote diensten. De diensten gaven daarbij samengevat de volgende redenen aan voor het inhuren van derden over het jaar 20096: • intensivering van beleid door projecten onder andere uit het recessieplan (versnelling uitvoering projecten). De diensten geven als voorbeelden van projecten het realiseren van Business Cases Krachtwijken en excellente dienstverlening; • behoefte aan specifieke expertise; • reorganisaties; • incidentele inhuur door opvang ziekten; • arbeidsmarkt waar het moeilijk is om aan goed gekwalificeerd personeel te komen; • implementatie van ICT-systemen; • behoefte aan een flexibele schil. De redenen die de diensten aangeven zijn veelal dezelfde als die bleken uit het reeds eerder uitgevoerde onderzoek in 2008. De diensten geven bijvoorbeeld aan “incidenteel in te huren voor de opvang van ziekten” en “omdat de arbeidsmarkt moeilijk is om aan goed gekwalificeerd personeel te komen”. Figuur III

Inhuur per dienst

BSD DPS DOB DSB DSO GAD GBD HGR IDC OCW SZW TOTAAL

x 100.000

Inhuur 2010

Salarislasten eigen personeel 2010

Loonsom 2010

Percentage van de loonsom 2010

7.191 4.955 1.091 21.410 17.126 270 2.776 434 12.487 14.865 11.036 93.641

39.131 16.438 10.982 75.354 71.819 3.281 9.532 16.984 30.667 63.555 82.835 420.578

46.322 21.393 12.073 96.764 88.945 3.551 12308 17.418 43.154 78.420 93.871 514.219

15,5% 23% 9% 22% 19% 8% 23% 2% 29% 19% 12% 18%

Bron: Bijlage 14.2.2. Bedrijfsvoering voor de jaarrekening

Bovenstaande figuur geeft het percentage van inhuur ten opzichte van de loonsom aan per dienst. Onder loonsom verstaan we de salarislasten van het eigen personeel inclusief de kosten voor inhuur. Dit percentage maakt de verhouding inzichtelijk tussen inhuur externen (flexibele kosten van personeel) en de totale personele lasten. Dit percentage kan worden benut voor sturing. Voor 2010 geldt een bedrag van € 93,6 miljoen aan inhuur externen ten opzichte van een loonsom van € 514,2 miljoen. Dit komt neer op een inhuurpercentage van 18%.

5

Bijvoorbeeld bij de gemeente Utrecht moet bij het boeken van inhuur externen wél de redenen worden aangegeven (zie ook hoofdstuk 5). 6 Zie ook Jaarverslag gemeente Den Haag 2009, p. 168.

Pagina 11 van 37

Inhuur externen 2.4

Flexibele schil Figuur IV

x 100.000

Inhuur overig extern en uitzendkrachten

Bedrag in euro's

140.000 120.000 100.000 80.000 60.000

Overig extern

40.000

Uitzendkrachten

20.000 0 2006

2007

2008

2009

2010

Jaartallen

Bron: jaarrekeningen gemeente Den Haag 2006-2010

Den Haag onderscheidt sinds 2005 verschillende categorieën inhuur (zie ook bijlage 2). Er wordt een tweedeling gemaakt in ‘Uitzendarbeid’ en ‘Overig extern’. Uit figuur IV blijkt dat de kosten voor uitzendkrachten sinds 2008 stabiel zijn. Hoewel de kosten van de categorie ‘overig extern’ fluctueren in 2008 – 2010 blijven de kosten voor ‘uitzendkrachten’ rond dezelfde koers hangen. Uitzendkrachten worden vooral ingezet als flexibele schil. Met een flexibele schil kunnen diensten fluctuaties in hun werkzaamheden opvangen, bijvoorbeeld extra werkzaamheden in piektijden. In het bedrijfsleven, met name in productieprocessen, is het gebruik van een flexibele schil een manier om kostenefficiënter te werken. Bij de overheid is deze ontwikkeling de laatste jaren overgenomen. 7 Afsluitend De stabiliteit in de post uitzendkrachten toont dat er een soort ‘constante’ is voor een flexibele schil. Het aanhouden van deze flexibele schil blijft namelijk noodzakelijk voor het voeren van een doelmatige bedrijfsvoering. Denk daarbij aan inhuren voor ziekte en in piektijden. Ook zal er altijd een, gezonde, behoefte blijven aan het inhuren van specialisten voor specifieke opdrachten. Bijvoorbeeld als er onafhankelijk advies nodig is of indien de expertise niet in huis en het ook niet doelmatig is deze expertise vast aan te nemen.

7

Röling, E., (2010) Een flexibele overheid is op de toekomst voorbereid, in: Overheidszaken.

Pagina 12 van 37

Inhuur externen 3

GETROFFEN MAATREGELEN INHUUR EXTERNEN

3.1 Inleiding Inhuur externen is al vaker onderwerp van bezuinigingen of onderzoek geweest. Het coalitieakkoord 2006-2010 stelde voor de bedrijfsvoering een structurele bezuinigingstaakstelling oplopend tot € 18,4 miljoen vanaf 2010. Hiervan moest € 4,8 miljoen bezuinigd worden op inhuur externen. Echter, inhuur externen is tussen 2006 en 2009 jaarlijks gestegen (zie paragraaf 3.3). Bij de Voorjaarsnota 2009 is er ten aanzien van inhuur een gemeentebrede taakstelling van € 4,5 miljoen voor 2010 en latere jaren ingezet. Ook uit coalitieakkoord 2010-2014 volgen bezuinigingen. De bezuinigingsmaatregelen op externen bedragen € 10 miljoen structureel en zijn onderdeel van de apparaatskostenbezuiniging van totaal € 48 miljoen. In 2008 heeft een onderzoek naar inhuur externen plaatsgevonden. Dit onderzoek was gericht op hoe doen we het (definities, richtlijn, administratie) en welke redenen zijn er voor de stijging. Het college heeft naar aanleiding van de resultaten van het onderzoek een aantal initiatieven genomen om de omvang van de behoefte aan en de kosten van externe inhuur te beperken en de wijze van administreren te uniformeren (RIS 158341). Hieronder wordt ingegaan op de initiatieven. 3.2

Initiatieven om inhuur terug te dringen

3.2.1 Terugdringen kosten inhuur Sinds het onderzoek van 2008 zijn, naast het raamcontract voor inhuur uitzendkrachten, ook raamcontracten afgesloten voor inhuur juridisch advies (contract t/m 2013), financiën & control (contract t/m 2012), ICT (contract t/m 2012) en accountantsdiensten. Er is eveneens een raamcontract projectmanagement met een forse reductie in tarieven waar vooral DSO gebruik van maakt. De tarieven in de raamcontracten zijn maxima; diensten kunnen bij de mantels dan ook lagere tarieven bedingen. Een voordeel van een vaste groep leveranciers is (naast het effect van schaalgrootte in de tarieven) dat de aanbieder bekend is met de gemeente Den Haag en minder ingewerkt hoeft te worden, en dat contractafspraken niet steeds opnieuw hoeven worden uitonderhandeld. Het aanbesteden en beheren van deze overeenkomsten vindt verspreid over de gemeente plaats. Nadat de contracten eenmaal gesloten zijn, wordt het gebruik overgelaten aan het contact tussen dienstvertegenwoordigers en aanbieders; ook de uitvoering van het contractbeheer wordt bij diensten zelf ingevuld. Het voordeel is vervolgens afhankelijk van de mate waarin de contacten worden benut en of de gerealiseerde contractvoorwaarden in de praktijk optimaal worden ingezet. Begin 2010 werd een onderzoek afgerond naar de benutting van het raamcontract voor flexibele arbeid (gegevens 2008). Het raamcontract Inzet Flexibele Arbeidskrachten is met Tempo-Team, voorheen Vedior, afgesloten. De strekking van het raamcontract is dat met ingang van 1 januari 2005 alle verzoeken voor flexibele uitzendarbeid ingediend dienen te worden bij Tempo-Team. Dit geldt voor flexibele uitzendarbeid op alle aandachtsgebieden en alle niveaus. In 2008 werd totaal circa € 47 miljoen uitgegeven aan uitzendarbeid, waarvan € 16 miljoen bij TempoTeam. Een benutting van het raamcontract van slechts 35%. De overige € 31 miljoen werd ingehuurd bij 144 bureaus. Uit het onderzoek bleek dat een aanzienlijk deel van de gerapporteerde, ingehuurde uitzendkrachten, onterecht geboekt is als uitzendarbeid. Het gaat hierbij om € 26 miljoen, die geboekt had moeten worden onder overig extern personeel.

Pagina 13 van 37

Inhuur externen Geconcludeerd wordt het volgende. Als we uitgaan van maximaal € 21 miljoen aan uitzendarbeid, waarbij circa € 16 miljoen is ingehuurd via Tempo-Team, dan kunnen we constateren dat het raamcontract voor circa 75% is benut en dat is aanzienlijk beter dan de 35% zoals gerapporteerd. De redenen waarom niet meer uitzendkrachten worden ingehuurd bij Tempo-Team zijn dat ze niet altijd de juiste kandidaat en niet altijd op tijd kunnen leveren. Vanaf 1 januari 2011 is een gewijzigde boekingsgang ingevoerd waarbij de categorieën inhuur op de raamcontracten zijn toegevoegd (zie ook paragraaf 4.2.3). 3.2.2 Terugdringen omvang behoefte Eén van de maatregelen die genomen zijn om de omvang van de behoefte terug te dringen was het opzetten van een financieel HBO-traineeprogramma. Dit programma is eind 2008 gestart en heeft een bijdrage geleverd aan het vervullen van de grote behoefte aan jonge, financiële medewerkers. Echter, door de financiële crisis werd het voor de gemeente al snel gemakkelijker om de openstaande vacatures te vervullen. De daarop volgende bezuinigingen maken dat de behoefte aan jonge, financiële talenten sterk is gedaald. Vanaf het najaar van 2010 worden daarom geen nieuwe lichtingen financiële HBO-trainees aangetrokken. De verwachting is dat de behoefte aan jong, financieel talent vanaf 2014/2015 weer zal toenemen. Andere maatregelen die zijn ingezet om slimmer om te gaan met de benodigde kwantitatieve en kwalitatieve capaciteit zijn extra aandacht in arbeidsmarktcommunicatie voor tijdige werving van schaarse groepen (zoals technici en ICT-ers), het inzetten van de headhunter voor het zoveel mogelijk intern vervullen van sleutelfuncties, en het vergroten van de kennis en kunde van het vaste personeel. Een goed voorbeeld hiervan is de centrale afdeling financiën van DSB. Door met opleidingen te investeren in het vaste personeel, kon het aantal externen in enkele jaren teruggebracht worden van 15 naar 0. 3.2.3 Uniformering administreren inhuur In de Regeling informatie voor derden wordt bij Personeel van derden onderscheid gemaakt tussen inhuur en diensten. Alles wat in uren wordt afgerekend is inhuur, wanneer een totaal pakket of eindproduct wordt geleverd gaat het om diensten. Daarbij vallen ingehuurde krachten onder de verantwoordelijkheid van de gemeentelijke leidinggevende (wel een gezagsverhouding) en worden diensten onder verantwoordelijkheid van de leverancier opgeleverd (zonder gezagsverhouding). Om het inzicht in de inhuur van externen te verbeteren is vanaf 2009 de intergemeentelijke inhuur eruit gehaald. Vervolgens is recentelijk een aantal wijzigingen in de boekingsgang doorgevoerd. Hierdoor wordt: • inzicht in inhuur via mantelpartijen verkregen; • juistheid van registratie en verantwoording vergroot (verbetering opvolging POI richtlijn voor de boekingsgang); • aangesloten op de registratiewijze voor inhuur derden van G4 en landelijke overheid (waardoor benchmarks mogelijk worden). Deze wijzigingen gelden per 1 januari 2011 en zullen zijn doorgevoerd in de gegevens voor de jaarrekening 2011.

3.3

Beheermaatregelen en bezuinigingsplannen van diensten op inhuur externen

3.3.1 Beheermaatregelen diensten De diensten beheersen, monitoren en sturen elk op eigen wijze de inhuur van externen. Hieronder een weergave van de maatregelen van de diensten Stedelijke Ontwikkeling (DSO), Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), Onderwijs Cultuur en Welzijn (OCW), Stadsbeheer (DSB), het Intern Dienstencentrum (IDC) en de Bestuursdienst (BSD).

Pagina 14 van 37

Inhuur externen DSO huurde in 2009 voor € 29,9 miljoen in. In 2010 zijn daarom een aantal maatregelen getroffen en is de inhuur gemaximeerd op € 22,5 miljoen. Om niet boven dit bedrag uit te komen, was voor alle inhuur vooraf goedkeuring van de algemeen directeur nodig. In de afweging wel of niet inhuren wordt bekeken of het werk door vast personeel gedaan kan worden en wordt tarief en duur van de inhuur meegewogen. Per kwartaal wordt de inhuur besproken tussen de directiedirecteuren en de algemeen directeur. DSO is met € 17,1 miljoen ruim onder het bedrag van € 22,5 miljoen gebleven. Het mandaat bij de algemeen directeur en periodiek rapporteren over inhuur wordt dan ook als effectief ervaren. Bij SZW zijn sinds de gemeentebrede taakstelling normpercentages afgesproken voor de verschillende onderdelen van de dienst. Er wordt gestuurd op inhuur. Alle inhuur op categorie ‘overig’ wordt voorgelegd aan de algemeen directeur. Op alle andere categorieën wordt gestuurd via control (prognoses en cijfers in de marap). Het comply or explain principe geldt bij SZW; het kan in bepaalde gevallen redelijk zijn het percentage te overschrijden (bijvoorbeeld wanneer wordt ingehuurd om functies die gaan vervallen tijdelijk te vervullen). De daling van de inhuur komt door aandacht voor inhuur en door sturing via rapportages met prognoses. OCW kent sinds enkele jaren een commissie inhuur derden. Deze commissie wordt voorgezeten door de dienstcontroller en bestaat verder uit het hoofd P&O, hoofd Inkoop en een lid van de OR. Alle voorgenomen inhuur tussen de € 10.000 en € 50.000 wordt gemeld bij deze commissie en alle inhuur boven € 50.000 wordt besproken in de commissie. De commissie bekijkt per geval de redelijkheid en toetst aan de verschillende criteria, zoals verdringing van intern personeel, financiële dekking, wijze van aanbesteding en draaideurconstructies. Bij OCW wordt de inhuur niet genormeerd of gemaximeerd. Bij het nagaan van de interne capaciteit en expertise wordt binnen de dienst en slechts af en toe gemeentebreed gekeken. De inhuur van ambulancepersoneel en sportmedewerkers (bijv. zwembaden) wordt, gelet op veiligheidsaspecten en de noodzakelijkheid om snel te kunnen handelen, niet nader getoetst. Deze flexibele schil wordt bekostigd uit vacatureruimte. De overige inhuur wordt bekostigd uit incidentele middelen. Bij DSB wordt per afdeling een jaarquotum bepaald voor inhuur. Dit jaarquotum is gebaseerd op de gemiddelde inhuur van de afdeling over de afgelopen 3 jaar. Wanneer een afdeling over het quotum heengaat, moet het dit voorleggen aan de directie. Als de afdeling de overschrijding aannemelijk kan maken, bekijkt de directie of gecompenseerd kan worden met een andere afdeling die onder quotum blijft. Inhuur boven de € 50.000 gaat langs inkoop en aanbesteding van DSB (nagegaan wordt onder andere of er elders in de gemeente mensen zijn die het kunnen). Van belang is eenduidige registratie van inhuur. In bepaalde gevallen kan inhuur teruggedrongen worden door te investeren in het vaste personeel. Zo is de kwaliteit van de centrale financiële afdeling versterkt door opleidingen. Hierdoor is in enkele jaren het aantal externen teruggebracht naar nul. Bij IDC moet alle inhuur boven € 75 per uur worden voorgelegd aan de algemeen directeur. De directeur toetst de inhuur aan een aantal criteria, bijvoorbeeld inhuur tot maximaal 36 uur per week. Per cluster is een inhuurbudget gemaakt. Dit is gerelateerd aan de ruimte tussen bezetting en begrote formatie (vacatureruimte) of op basis van historische gegevens. In kwartaalrapportages wordt gerapporteerd over inhuur. Hierin wordt ook aangegeven of de inhuur al langer dan een jaar voortduurt; dit moet worden toegelicht. Bij BSD wordt nut en noodzaak van de inhuur, de uren en de tarieven door de dienstcontroller beoordeeld. Verder worden alle offertes in het contractenregister opgenomen en krijgen de budgethouders periodiek overzichten van de aard en omvang van de inhuur. Hiermee wordt de bewustwording vergroot en kunnen betere afwegingen gemaakt worden.

Pagina 15 van 37

Inhuur externen In onderstaande tabel zijn de meest voorkomende maatregelen welke de diensten hebben genomen ten aanzien van inhuur externen samengevat.

Diensten Maatregelen per dienst BSD

Maatregelen

Norm: - jaarquotum - percentage Mandaat: - bij AD - bij dienstcontroller - bij commissie Periodieke rapportages met inhuurcijfers Protocollen of richtlijnen P-beleid: - interne mobiliteit - opleiding - projectenpool

DSB

DSO

IDC

OCW

SZW

x

x

x

x

x

x

x

x x x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x x

x x

Een aantal diensten werken met jaarquota. Het mandaat om te mogen inhuren is bij verschillende functionarissen of commissies belegd; bij drie diensten ligt het mandaat bij de algemeen directeur en bij één dienst bij de dienstcontroller. Nagenoeg alle diensten nemen het onderwerp inhuur externen op in periodieke rapportages. Verder werken sommige diensten met protocollen of richtlijnen, waarin de omgang met inhuur externen is vastgelegd.

Pagina 16 van 37

Inhuur externen

4 4.1

HOE GAAN HET RIJK EN DE G4 OM MET INHUUR EXTERNEN? Het Rijk

4.1.1 Inleiding De brief van 24 juni 20098 geeft inzicht in het nieuwe sturingsinstrument dat het Rijk hanteert voor externe inhuur. Kern daarvan is een norm voor externe inhuur van 13% van de totale personele kosten. Overschrijding van deze norm vraagt om een verantwoording door de betreffende minister (het zogenaamde ‘comply or explain-principe’). Er kunnen immers plausibele verklaringen ten grondslag liggen aan de overschrijding. Verantwoording over deze overschrijding vindt plaats in het jaarverslag. In die brief wordt ook aangegeven dat met name ministeries die in 2008 meer hebben uitgegeven aan externe inhuur dan de norm van 13% in 3 jaar naar die ‘comply or explain’ norm toegroeien. De uitgaven voor inhuur in 2008 bedroegen 17,2% van de totale personele uitgaven. Ook voor 2009 en 2010 heeft het Rijk niet aan de norm van 13% kunnen voldoen. Voor die jaren golden namelijk respectievelijk de normpercentages van 15,8% en 14,4%. De navolgende paragrafen beschrijven hoe er op rijksniveau om wordt gegaan met de definitie inhuur externen. Ook komt aan de orde hoe het Rijk tot de ‘beruchte’ norm van 13% is gekomen9. 4.1.2 Definitie externe inhuur In 2004 is er door ministerie van binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties (minbzk) het actieprogramma “Meer Focus op Externe Inhuur’10 opgesteld. In dat actieprogramma is het begrip externe inhuur nader gedefinieerd en afgebakend van uitbesteding van werkzaamheden. De definitie van externe inhuur die vanaf 1 januari 2005 binnen de Rijksoverheid geldt, is als volgt: “Externe inhuur is het uitvoeren van werkzaamheden in opdracht van een bij de rijksoverheid in dienst zijnde opdrachtgever door een private organisatie met winstoogmerk middels tegen betaling inzetten van personele capaciteit en deskundigheid waarop door de opdrachtgever gestuurd wordt”. Op basis van deze definitie zijn acht soorten externe inhuur onderscheiden: 1. Interim-management; 2. Organisatie- formatieadvies; 3. Beleidsadvies; 4. Communicatie-advies; 5. Juridisch-advies; 6. Advisering over automatiseringsvraagstukken (ICT) 7. Accountancy, financiën, administratieve organisatie; 8. Uitzendkrachten. De eerste vier soorten zijn aangemerkt als beleidsgevoelige inhuur. Bij deze soorten gaat het volgens minbzk om de invloed van de adviseur op de primaire taak van de overheid. Met bovenstaande definitie is externe inhuur afgebakend van: • Inhuur van deskundigheid op grond van een wettelijke verplichting. Hierbij moet gedacht worden aan de inzet van deurwaarders, verplichte proces-vertegenwoordiging door de Landsadvocaat, 8

Kamerstukken II, 2008–2009, 31 701, nr. 21 De hoogte van de norm ligt vaak onder vuur. Toch blijft het huidige kabinet vasthouden aan het normpercentage van 13%. Het vorige parlement stemde op 20 mei 2010 in met een voorstel van de SP voor een afdwingbare norm van 10 procent van het totale personeelsbudget. Het voorstel gaat alleen over ministeries. Volgens de SP zou die verlaging van de norm leiden tot een bezuiniging van zo'n 400 miljoen euro. De SP wilde het liefst ook een norm van 10 procent voor provincies en gemeenten. In het huidige regeerakkoord is dit voorstel echter niet overgenomen en blijft de norm op 13%. 10 Kamerstukken II, 2004-2005, 29362, nr. 21 9

Pagina 17 van 37

Inhuur externen

• •

reïntegratiebedrijven, tolken, e.d. De inhuur van de landsadvocaat voor niet-wettelijke taken hoort thuis in de categorie externe inhuur (juridisch advies). Uitbesteding van facilitaire dienstverlening, infrastructurele werken (inclusief ICT) en beleidsonderzoek Inbesteding, dienstverlening tussen departementen, bijvoorbeeld in de vorm van shared services.

4.1.3 Definitie uitbesteden In het plan van aanpak “Meer Focus op Externe Inhuur” is de volgende definitie van uitbesteden opgenomen: “Bij uitbesteden wordt een opdracht geplaatst, waarbij resultaatafspraken worden gemaakt zonder dat er door de opdrachtgever op de inzet van specifieke capaciteit wordt gestuurd. Of, anders gezegd: Uitbesteden is het kopen van een resultaat of product”. De opdrachtnemer/leverancier stuurt de medewerkers aan die het resultaat of product tot stand brengen. De opdrachtnemer/leverancier heeft een resultaatverplichting en is verantwoordelijk voor de geleverde kwaliteit. De werkzaamheden kunnen plaatsvinden ten kantore van de opdrachtgever of niet, afhankelijk van de aard van de opdracht. Bij uitbesteden gaat het veelal om de keuze het werk in eigen beheer uit te voeren door de eigen organisatie of door derden. Veel organisaties besteden niet-primaire werkprocessen uit, zoals catering, bewaking, onderhoud. Het betreft hier veelal structurele taken met een blijvend karakter. Met de leveranciers worden meerjarige contracten afgesloten. Daarnaast zijn er incidentele vormen van uitbesteden. Bijvoorbeeld, als gedurende een bepaalde tijd van topdrukte of van een incidentele grote opdracht, op basis van een resultaatafspraak, derden het werk uitvoeren. 4.1.4 Maatregelen naar aanleiding van actieprogramma “Meer Focus op Externe Inhuur” In het Actieprogramma is een aantal rijksbrede maatregelen afgesproken om de uitgaven externe inhuur te beheersen. Het betrof de volgende maatregelen: • • • •

Het per 1 januari 2005 voor een periode van 2 jaar beleggen van de beslissingsbevoegdheid tot de inhuur van externen van de beleidsgevoelige categorieën inhuur op het niveau van de DirecteurGeneraal en bij de buitendiensten op het meest geëigende niveau; Het per ministerie invoeren van een interdepartementaal opgestelde gedragscode. Het ter beschikking stellen van een toolkit, waarin onder meer de handleidingen voor een inhoudelijke afweging voor inhuur zijn opgenomen. Het inrichten van ‘departementale toetspunten’ voor externe inhuur.

4.1.5 Sturingsinstrument en Norm Uit een evaluatie van dit beleid in 2007 door het ministerie van Financiën bleek dat ministeries niet goed konden werken met bovenstaande maatregelen. Zij ervoeren deze als (te) bureaucratisch en daarmee als een last. Hierdoor werkten de maatregelen niet conform opzet. De maatregelen sloten ook niet aan bij het beleid van het kabinet om de regelgeving en de interne bestuurslast te verminderen. Daarbij was het zo dat de concrete invulling van de maatregelen per ministerie verschilde. Om toch te komen tot werkbare maatregelen om de inhuur te beheersen kwam het kabinet in 2009 met een sturingsinstrument en een norm11. Kern van het instrument is ‘pas toe of leg uit’ (comply or explain) op basis van een transparante verantwoording van de uitgaven externe inhuur en een algemene norm voor een redelijk niveau van externe inhuur. 4.1.5.1 Sturingsinstrument Men achtte dat de kracht van het sturingsinstrument was gelegen in de relatie tussen de omvang van het ambtelijk apparaat en de omvang van de externe inhuur, waardoor geen ongewenste verschuivingen kunnen plaatsvinden: minder ambtenaren realiseren door meer externe inhuur. Bij de formulering van het sturingsinstrument hanteerde het kabinet de volgende uitgangspunten: 11

TK 2008-2009, 31701, nr. 21

Pagina 18 van 37

Inhuur externen 1. de beslissing om al of niet over te gaan tot externe inhuur is, binnen de politieke kaders, een managementbeslissing; 2. voorkomen dient te worden dat externe inhuur onbegrensd kan plaatsvinden, daarvoor dient een maatstaf te worden geformuleerd; 3. er moet een relatie worden gelegd tussen de omvang van het ambtelijk apparaat en de omvang van de externe inhuur; 4. de (politieke) afweging ten aanzien van nut en noodzaak van externe inhuur dient ook de te leveren prestaties te omvatten; 5. het instrument dient oog te hebben voor de heterogeniteit van het overheidsapparaat en de (politieke) context waarin een en ander moet worden gerealiseerd. 4.1.5.2 Norm Het kabinet heeft ondanks de diversiteit in werkprocessen gemeend toch tot één getal (norm) te komen voor alle ministeries. De norm is het referentiepunt waarop het principe ‘comply or explain’ van toepassing is. Het kabinet stelde het aandeel van externe inhuur in de totale personele kosten12 op 13%. De norm van 13% is gebaseerd op de cijfers uit 2007. In 2007 maakten de uitgaven voor externe inhuur ruim 13% uit van de totale personele kosten13. Enerzijds zou het percentage inhuur niet hoger moeten zijn dan dit percentage, tenzij het gemotiveerd kan worden. Anderzijds wordt verondersteld dat op deze wijze wordt voorkomen dat externen de plaats innemen van ambtelijk personeel. Het ‘comply or explain’ mechanisme komt tot uiting in de jaarverslagen van de ministeries. Elke minister rapporteert daarin de uitgaven voor ambtelijk personeel en de uitgaven voor externe inhuur en wat de verhouding is tussen die twee. Indien de algemene norm van 13% is overschreden legt de betreffende minister in het jaarverslag verantwoording af waardoor dit is gekomen, zodat de Kamer daarover een oordeel kan vellen. Voor ministeries die in 2008 boven de norm van 13% uitkwamen, is een afwijkende norm afgesproken. Voor die ministeries gold het gerealiseerde percentage 2008 als norm, om deze in de 3 jaar daarop af te bouwen tot 13% in 2011.

4.2 Andere G-4 steden De Personeelsmonitor 2009 van het A+O Fonds Gemeenten laat zien dat gemeenten gemiddeld 20 procent van hun personeelsbudget besteden aan inhuur van tijdelijke krachten14. Datzelfde percentage is van toepassing op de G4-gemeenten. Bij gemeenten met 100.000 of meer inwoners (exclusief G4gemeenten) ligt het percentage gemiddeld op 23%. Bij gemeenten tussen 50.000 en 100.000 inwoners is dat 22%. Bij gemeenten onder de 50.000 inwoners liggen de percentages gemiddeld rond de 15%. Eerder dat jaar deed RTL een onderzoek naar de inhuur van externen bij de 30 grootste gemeenten. Daar kwam uit dat zij 18,5% van de loonkosten uitgaven aan extern personeel.15 Onderstaande paragrafen beschrijft de beleidsregels en de uitgangspunten rondom inhuur externen zoals de andere G-4 steden (Amsterdam, Utrecht en Rotterdam) die hanteren. De paragrafen beschrijven welke maatregelen die gemeenten nemen om grip te krijgen op de inhuur, zoals bijvoorbeeld het werken met protocollen, het mandaat om in te mogen huren hoog in de organisatie leggen en het meermalen per jaar rapporteren aan de raad over de inhuurcijfer.

12

Totale personele kosten worden in TK 2008-2009, 31701 nr. 21 gedefinieerd als: “De uitgaven voor het ambtelijke personeel en de uitgaven voor het extern ingehuurde personeel bij elkaar opgeteld”. 13 In de berekening van dit percentage is het ministerie van Defensie buiten beschouwing gelaten, aangezien de uitgaven externe inhuur bij projecten van Defensie niet waren opgenomen in de nulmeting 2007 (over 2008 is

dat wel het geval). 14 15

181 gemeenten leverden het A+O fonds gegevens over de uitgaven aan extern personeel. http://www.rtl.nl/actueel/rtlnieuws/binnenland/kosten_externe_inhuur_gemeenten.xml

Pagina 19 van 37

Inhuur externen 4.2.1 Definitie externe inhuur en uitbesteding Zowel Amsterdam16, Rotterdam17 als Utrecht baseren hun definitie voor externe inhuur op de definitie van het Rijk. Deze luidt dan als volgt: “Het uitvoeren van werkzaamheden in opdracht van een bij de gemeente …. in dienst zijnde opdrachtgever, door een private organisatie met winstoogmerk of zelfstandige ondernemers, middels het tegen betaling inzetten van personele capaciteit en deskundigheid, zonder dat daar een arbeidsovereenkomst c.q. aanstelling tussen opdrachtgever en de private organisatie aan ten grondslag ligt.” Buiten deze definitie vallen vormen van uitbesteding zoals facilitaire dienstverlening ten aanzien van personeel en gebouwen, werkzaamheden op basis van vacatiegelden (raadsleden, leden van adviescommissies etc.), het verstrekken van subsidies en inhuur van medewerkers die binnen de gemeente Amsterdam werkzaam zijn. Ook de zogenoemde algemeen verzorgende functies, waaronder catering, bewaking en beveiliging, kinderopvang, scholing, opleiding, onderhoud gebouwen, arbodienstverlening vallen daarbuiten. Daarnaast vallen ook het ontwikkelen, bouwen, aanleggen, onderhouden en exploiteren van infrastructurele werken, inclusief ICT niet onder de definitie van inhuur maar van uitbesteding. 4.2.2

Wijze van sturing

4.2.2.1 Amsterdam Amsterdam heeft een gedragscode18 ontwikkeld voor een daadkrachtige sturing op de beperking van de inzet van externen. Deze is ingegaan op 1 maart 2010. De gedragscode moet zorgen voor een betere benutting van de capaciteiten en de inzet van het eigen personeel bewerkstelligen. Daarnaast is het de bedoeling dat de gedragscode ervoor zorgt dat het inkoopproces van externen verbeterd. De gedragscode gaat uit van het principe dat inhuur van externen alleen plaats mag vinden als dat met het oog op een efficiënte en doelmatige bedrijfsvoering verantwoord is en er een integrale managementverantwoordelijkheid is. Bij het toepassen van de maatregelen hanteert Amsterdam drie invalshoeken, te weten ‘professioneel opdrachtgeverschap’19, ‘goed werkgeverschap’20 en ‘efficiënte en doelmatige bedrijfsvoering’21. Bij het inzetten van de maatregelen moet er een goede balans worden gevonden tussen deze drie. Vanwege uniformiteit, onderlinge vergelijking en om beter te kunnen anticiperen op toekomstige weten regelgeving volgt de gemeente Amsterdam het Rijk. Amsterdam heeft ook de indeling van externe inhuur in beleidscategorieën en de definities voor wat betreft beleidsgevoelige inhuur, (beleids)ondersteunende inhuur en inhuur voor ondersteuning van de bedrijfsvoering overgenomen. 16

In Amsterdam heeft het college op 14 oktober 2008 de definitie vastgesteld. In Rotterdam is de grootboekinrichting aangepast aan de definitie. Er is een apart nummer voor organisaties zonder winstoogmerk. Op deze manier loopt dit type inhuur wel mee in de boekingen (conform eisen BBV) maar kan het gefilterd worden bij de verantwoording richting de raad. 18 Gedragscode externe inhuur gemeente Amsterdam, 1 maart 2010. 19 Uitleg: ‘Professioneel opdrachtgeverschap’ redeneert primair vanuit de kwalitatieve vraag hoe de te behalen resultaten inhoudelijk zo doeltreffend en effectief mogelijk kunnen worden bereikt. 20 Uitleg: ‘Goed werkgeverschap’ gaat uit van de doelstelling dat zoveel mogelijk inzet van eigen medewerkers nagestreefd wordt, om kennis binnen de gemeente Amsterdam te houden en om kwalitatief goede en goed gemotiveerde medewerkers te verkrijgen en te behouden. 21 Uitleg: ‘Efficiënte en doelmatige’ bedrijfsvoering gaat primair uit van de overweging dat de inzet van middelen altijd doelmatig en efficiënt moet zijn, zodat doelstellingen en resultaat verplichtingen gehaald worden tegen zo laag mogelijke kosten en (ruim) binnen de termijn die er voor staat. 17

Pagina 20 van 37

Inhuur externen Een uitgangspunt dat onder andere in de gedragscode is vastgelegd, is dat Amsterdam verschillende wijzen van aandacht en sturing voor de verschillende typen inhuur hanteert. Daarbij onderscheidt Amsterdam vanuit financieel oogpunt drie tariefgroepen. • De lagere tarieven (tot € 75 per uur): Deze vormen het grootste gedeelte van de externe inhuur binnen de reguliere exploitatie. Bij deze groep stuurt Amsterdam vooral op volume en de verhouding met de vaste formatie van de gemeente. • Bij de middentarieven (vanaf circa € 75 tot € 150 per uur): Amsterdam stuurt bij deze groep vooral op de beperking van de externe inhuur ten gunste van de inzet van eigen personeel, tenzij er specifieke deskundigheid gevraagd wordt. • Dure inhuur (uurtarief van € 150 per uur en hoger in de management en adviesfuncties): Deze groep heeft speciale aandacht. De inzet van Amsterdam is om deze externe inhuur tot een minimum te beperken en slechts bij zeer specifieke deskundigheid of schaarste op de arbeidsmarkt tot externe inhuur over te gaan. Per jaar kan Amsterdam om beleidsmatige en/of financiële redenen, afhankelijk van de situatie op de markt, de tariefgroepindeling te wijzigen. Vanuit het uitgangspunt dat alleen externe inhuur mag plaatsvinden, wanneer er geen andere opties binnen de eigen gemeentelijke organisatie en/of binnen de gemeente Amsterdam beschikbaar zijn heeft Amsterdam een aantal regels in de Gedragscode opgesteld die meer transparantie moeten bieden in de afweging waarom wordt ingehuurd (zie onderstaand). 1. Voormalig gemeentepersoneel is gedurende twee jaar na de ontslagdatum uitgesloten van externe inhuur 2. Bij de inhuur van externen wordt daar waar mogelijk verplicht gebruik gemaakt van de bestaande raamcontracten (op dit moment zijn die er voor financiële dienstverlening, ICT dienstverlening, inkoopadvisering en uitzendkrachten) 3. Inzet van externe deskundigheid wordt altijd beargumenteerd en gemotiveerd. Dit wordt gedocumenteerd volgens de geldende inkoop- en aanbestedingsregels 4. Aanvragen tot inhuur worden altijd getoetst door een P&O-adviseur en/of een P&C-adviseur en/of een inkoopadviseur, passend binnen de eigen planning en control systematiek van de dienst of bedrijf 5. Voor een periode van drie jaar (vanaf het jaar 2010) ligt de beslissingsbevoegdheid tot inhuur van beleidsgevoelige inhuur met een contractwaarde vanaf € 50.000,- (interim-management, organisatie- en formatieadviezen, communicatieadvies en beleidsadvies) én inhuur met een uurtarief van € 75,- per uur en hoger niet meer op het niveau van de individuele manager, maar op het niveau van een MT-lid van de betreffende dienst of het stadsdeel. De gewijzigde beslisbevoegdheid wordt vastgelegd in de delegatie- en mandaatbesluiten 6. Het maximum te declareren uren per week bij vervangende inhuur, door een externe, is 40 uren 7. Het uitgangspunt bij de inhuur van externen is dat de totale contractwaarde als maximum niet uitkomt boven de huidige Europese aanbestedingsgrens voor diensten van €193.000,- 22 8. Mocht de te verwachten inhuur op contractbasis boven de €193.000,- uitkomen, hierbij geldt uiteraard de wettelijke verplichting van een Europese aanbesteding (indien aanbestedingsplichtig), dan wordt deze inhuur ter goedkeuring voorgelegd via de vakwethouder aan het College 9. Aanvragen tot inhuur van externen boven een bedrag van € 100.000,- worden voorgelegd aan een adviesteam binnen de dienst of het stadsdeel (waarin in ieder geval de disciplines Inkoop, JZ, P&O, Financiën en Management (budgethouder) zijn vertegenwoordigd).

22

Voorbeeld: gebaseerd op het grensbedrag van de Europese aanbesteding: € 150 per uur X 40 weken inhuur X 32 uur per week = € 192.000,-

Pagina 21 van 37

Inhuur externen Uit een steekproef van de accountantsdienst in december 2010 bleek dat gebruikers de gedragscode niet als duidelijk ervaren. Één van de aanbevelingen van de accountantsdienst is om de gedragsode te versimpelen en gebruiksvriendelijker te maken. De gedragscode wordt in het eerste kwartaal van 2011 dan ook geëvalueerd. Amsterdam wil aan de hand van de evaluatie-uitkomsten het instrument versterken en een toolkit conform het Rijk en Rotterdam voor gebruikers ontwikkelen. Naast de gedragscode hanteert Amsterdam een checklist (zie bijlage 4). Wanneer men wil overgaan gaan tot inhuren van externen, moet eerst dit stappenplan gevolgd worden. 4.2.2.2 Rotterdam Vanaf het derde kwartaal van 2009 was er meer aandacht voor externe inhuur. Toen zijn er ook al enkele beheersmaatregelen genomen. Deze maatregelen hebben geleid tot bewustwording, strakkere sturing en daling van de kosten. Ook andere ondernomen initiatieven hebben geholpen om de inzet van externe inhuur effectiever en efficiënter te maken. Als voorbeelden zijn te noemen het aanstellen van eigen advocaten bij de Servicedienst, het herpositioneren en uitbreiden van BRIM, het herpositioneren van de gemeentelijke onderdelen MultiFlexx Rotterdam en MultiEmployment en het uitrollen van Oracle HR met registratie van externe inhuur. Rotterdam geeft aan nog een forse daling te willen inzetten voor 2011. Rotterdam heeft, bovenop de eerdere maatregelen, daarom verschillende maatregelen geïntroduceerd. Rotterdam gebruikt een set aan beleidsregels23 en een toolkit24,, die in werking zijn getreden op 1 januari 2010. Voor deze beleidsregels25 en toolkit heeft Rotterdam steeds als basis documentatie over inhuur externen van het Rijk genomen. De toolkit is een dynamisch digitaal document wat ge-update kan worden indien noodzakelijk. Rotterdam heeft de beleidsregels al na een half jaar na de vaststelling geëvalueerd, om te bezien of deze al bijstelling behoefde. In sommige gevallen bleek dit het geval. Rotterdam heeft deze dan ook aangepast met behulp van de aanbevelingen van de evaluatie. Met de maatregelen wil Rotterdam zowel kwalitatieve als kwantitatieve afwegingen kunnen maken bij de inzet van arbeidscapaciteit. Rotterdam gaat uit van het volgende uitgangspunt over externe inhuur: “Hoewel externe inhuur soms onvermijdelijk is, wordt indien gelijkwaardige capaciteit binnen het ambtelijke apparaat voorhanden is, interne capaciteit ingezet, dan wel wordt binnen de gemeente Rotterdam inbesteed.” Voordat tot inhuur van externen wordt overgegaan, moet eerst gekeken worden of er expertise, vaardigheid of kennis binnen gemeente Rotterdam aanwezig is. Wanneer dat niet aanwezig is, en er wordt gegaan tot het inhuren van externe capaciteit, moet steeds de onderbouwing van de keuze plaatsvinden aan de hand van drie invalshoeken: professioneel opdrachtgeverschap, goed werkgeverschap en efficiënte en doelmatige bedrijfsvoering (vergelijk redenering Amsterdam in bovenstaande paragraaf). Rotterdam houdt, net zoals Amsterdam, dezelfde boekingscategorieën aan als het Rijk. Binnen Rotterdam is de Bestuursdienst, directie Middelen en Control, verantwoordelijk voor het concernbeleid op het gebied van inhuur van externen. Het Inkoopbureau verleent ondersteuning onder andere op het gebied van leveranciers- en contractmanagement, bij de aanbestedingen en de leveranciersgesprekken die de concernproceseigenaar voert. Het proces rondom eenduidig administreren is ook vastgelegd in de toolkit. Rotterdam heeft een analyse van alle boekingen gedaan, met terugwerkende kracht tot 1 januari 2010. Er bleken veel foutieve boekingen te worden gedaan en de definitie van inhuur werd niet altijd goed gehanteerd. Dit 23

Regels Inhuur Externen, Vastgesteld door het college van B&W d.d. 19 januari 2010. De regels zijn per 1 januari 2010 in werking getreden. 24 Inhuur Externen, Een toolkit voor de Rotterdamse manager, “Inhuur aan de lijn”, Versie 22 maart 2010. 25 De nieuwe regels maakten een onderdeel uit van de aanbevelingen van de Rekenkamer en vervangt tevens de in 2003 door het college vastgestelde aanwijzing inhuur externe deskundigheid.

Pagina 22 van 37

Inhuur externen is nu rechtgezet. De betrokken diensten hebben hierover een toelichting gekregen, zodat er in het vervolg beter geboekt kan worden. Hierdoor is er ook meer draagvlak voor het onderwerp gecreëerd. Naast het gebruik van de toolkit vindt ook overleg plaats met leveranciers om het budget van inhuur te managen. Zo is er onlangs een business case afgerond om het werken met een zogenaamde Managed Service Provider (MSP) af te tasten op bruikbaarheid. Vanaf januari 2011 zijn de voorbereidingen gestart om per 1 juli 2011 met een nieuwe unit te starten waar alle aanvragen voor capaciteit van alle diensten, zowel vast als tijdelijk, in behandeling te nemen. Zo wordt het concernmobiliteitscentrum ondergebracht in de nieuwe unit, die voor alle aanvragen vanaf schaal 7 eerst intern naar capaciteit zoekt. Vanaf 1 juli 2011 gaat Rotterdam beginnen met het principe van deze MSP, die wordt ondergebracht in de nieuwe unit. Volgens het concept MSP-concept is er maar één hoofdaannemer. Deze hoofdaannemer, de zogenoemde MSP, sluit namens Rotterdam (opdrachtgever) overeenkomsten af met marktpartijen voor het inhuren van personeel. Deze MSP managet het hele proces van externe marktbenadering voor de gehele gemeente. De hele gemeente doet dus maar zaken met één leverancier van personeel. Dit moet dan leiden tot een structurele kostenbeheersing, kostenbesparing en verhoging van de effectiviteit. 4.2.2.3 Utrecht Ook in Utrecht leefde het beeld dat externe inhuur onbeheersbaar en oncontroleerbaar was. Utrecht stuurt op inhuur externen, via de zogenoemde ‘Richtlijnen inhuur externen’. Vanaf 2010 wordt er gerapporteerd per kwartaal. De cijfers van 2010 (€ 74,4 miljoen) laten een forse daling zien ten opzichte met 2009 ( € 99 miljoen). Voor wat betreft de registratie boekt en rapporteert Utrecht op redenen en niet, zoals de andere G4steden en het Rijk, op categorieën. Utrecht wil graag weten waarom externen worden ingehuurd en wil vanuit deze verkregen informatie kijken of er dan ook op die redenen van inhuur gestuurd kan worden. Naast de categorisering in redenen is er voor ‘advieswerkzaamheden’ ook een indeling gemaakt. Hieronder vallen alléén de advies- en onderzoekswerkzaamheden die in eigen regie. Bij het informeren van de gemeenteraad over de omvang van de inhuur externen worden de kosten van advieswerkzaamheden betrokken. Utrecht onderscheidt de volgende tariefgroep: < € 75; > € 75 < € 150 en > € 150. Bij de laatste twee categorieën ligt de verantwoordelijkheid bij zowel het diensthoofd, als de wethouder Personeel en Organisatie. Utrecht hanteert in hun Richtlijnen, evenals Amsterdam en Rotterdam, drie invalhoeken om een goede afweging te kunnen maken om wel of niet over gaan op externe inhuur. (Professioneel opdrachtgeverschap, Goed werkgeverschap, Efficiënte en doelmatige bedrijfsvoering: vergelijk ook definities Amsterdam en Rotterdam) 4.2.3

Norm en Verantwoording

4.2.3.1 Amsterdam Norm Vanaf 1 januari 2011 is de norm voor inhuur van externen door Amsterdam concernbreed vastgesteld op maximaal 13 procent.26 Dit percentage wordt berekend over het jaarlijkse totaal aan salariskosten (inclusief sociale lasten) van actief personeel werkzaam bij de gemeente Amsterdam en de externe inhuur conform de gedragscode. Dit is exclusief de inhuur die door externe financiering wordt bekostigd. Het betreft een concernbrede norm. Dit betekent dat sommige diensten door hun dienstspecifieke situatie de norm van 13% kunnen overschrijden. Dit is alleen mogelijk zolang deze overschrijding niet leidt tot een overschrijding op concern niveau.

26

MT-stuk, Invoering normering externe inhuur, 14 december 2010.

Pagina 23 van 37

Inhuur externen Verantwoording Het vastgestelde percentage voor inhuur externen is taakstellend voor het betreffende begrotingsjaar. De diensten en bedrijven rapporteren per kwartaal via de Bestuursdienst aan de Raad. Dit gebeurt binnen één maand na afloop van het kwartaal, volgens een vaststaand format inclusief toelichting en uitputting van de budgetten voor externe inhuur. Via deze kwartaalrapportages van de diensten en bedrijven wordt er gerapporteerd volgens het ‘comply or explain principe’ (vergelijk Rijk). Uitgaande van de concernbrede norm van 13 procent zijn de maximale uitgaven aan inhuur van externen over het jaar 2010 voorlopig geraamd op € 75,6 miljoen.. 4.2.3.2 Rotterdam Norm In de regels ‘Inhuur Externen’ heeft Rotterdam een concernplafond ingesteld van 15 % voor het begrotingsjaar 2010. Het percentage kan per jaar worden gewijzigd als de omstandigheden daarom vragen. De totale lasten voor externe inhuur mogen in Rotterdam dus maximaal 15% van de totale loonsom (salarislasten en kosten inhuur) bedragen. Evenals in Amsterdam wordt inhuur externen begroot en is deze taakstellend. Voor 2010 kwam de begroting uit op € 103,8 miljoen. Dat was 12,3% van de loonsom. De realisatie voor 2010 was € 98,2 miljoen ofwel 11,7 % van de loonsom. Het college wordt bij elk kwartaal geïnformeerd over de stand van het concernplafond. Verantwoording Per 1 januari 2011 rapporteert Rotterdam 4-maandelijks. De vakwethouder die belast is met het onderwerp inhuur kan, volgens de regels die sinds 2010 gelden, ingrijpen in andere portefeuilles. 4.2.3.3 Utrecht Norm Utrecht hanteert géén normpercentage. De wethouder Personeel en Organisatie is geen voorstander van een dergelijke norm omdat die niet specifiek genoeg zou zijn en niet aan de aard van het werk gerelateerd is. Het gaat bij Utrecht om 'beheersbaarheid en controleerbaarheid'. De aard van het werk is richtinggevend om wel of niet in te huren, niet een norm. Verantwoording In aansluiting op de Planning en Control cyclus informeert Utrecht vanaf 2010 vier keer per jaar de gemeenteraad over de stand van zaken rond inhuur externen. De diensten zijn verantwoordelijk voor het aanleveren van de cijfers aan de dienst Ondersteuning. De dienst Ondersteuning is verantwoordelijk voor het opstellen van rapportages met cijfers rond externe inhuur. Deze worden gepresenteerd via het management dashboard. Dit proces verloopt bijna geheel geautomatiseerd. De sector Financiën en Personeel is verantwoordelijk voor de advisering over de cijfers aan het college, dat vervolgens de gemeenteraad informeert. 4.3 Conclusie Zowel het Rijk als de andere G-4 steden proberen grip te krijgen op inhuur externen. Het Rijk en de G4 steden hanteren daarbij diverse maatregelen. De G-4steden baseren hun definities, protocollen en uitgangspunten veelal op die van het Rijk. Belangrijkste maatregelen die ‘anderen’ treffen rondom sturing op inhuur zijn de volgende: Alle G-4 steden hanteren, conform het Rijk, eenzelfde definitie. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen enerzijds inhuur en uitbesteding27. De G-4 steden hanteren mandaten om te mogen inhuren. Hierbij geldt dat hoe hoger het tarief is, hoe hoger het mandaat in de organisatie ligt. Zowel het Rijk als de G-4 steden werken met beleidregels of richtlijnen, waarin een visie en uitgangspunten rondom sturing op inhuur externen zijn vastgelegd. De G-4 steden hanteren bij de afweging om in te huren drie invalshoeken, te weten Professioneel opdrachtgeverschap, Goed werkgeverschap, Efficiënte en doelmatige bedrijfsvoering. Het Rijk en de G-4 steden werken met een 27

Bij inhuur komt het er in het kort op neer dat er afgerekend wordt per uur en bij uitbesteding wordt er betaald bij een afgeleverd product of resultaat.

Pagina 24 van 37

Inhuur externen norm op inhuur variërend van 13% bij Amsterdam en het Rijk tot en met 15% bij Rotterdam. Utrecht hanteert geen norm. Deze norm is een percentage van de loonsom28. Wanneer er over de norm wordt gerapporteerd, geldt het comply- or explain principe. Dit houdt in dat departementen of diensten aan de norm moeten voldoen. Overschrijden departementen of diensten deze norm, dan dienen de verantwoordelijken, lees: respectievelijk de ministers, of dienstdirecteuren daarover uitleg te geven aan respectievelijk de Kamer of de raad. Het Rijk heeft één rapportagemoment. Dit is bij het jaarverslag. De G-4 steden rapporteren vaker per jaar over de inhuurcijfers aan de raad. Amsterdam en Utrecht rapporteren per kwartaal, Rotterdam viermaandelijks.

28

Onder loonsom vallen zowel salarislasten en sociale lasten van het eigen personeel als de lasten voor inhuur.

Pagina 25 van 37

Inhuur externen

5

CONCLUSIE EN TE NEMEN MAATREGELEN

5.1 Conclusie De diensten bezien jaarlijks welke taken verricht moeten worden met welke middelen. Hierbij bepalen diensten welk deel van de werkzaamheden door vast personeel wordt gedaan voor welk deel tijdelijk personeel wordt ingezet en voor welk deel capaciteit wordt ingehuurd. Door het inhuren van externen • is het mogelijk om flexibel om te gaan met fluctuaties in de hoeveelheid werk; het is niet efficiënt om meer vast personeel in dienst te hebben; • is het makkelijker om in tijden van bezuinigingen terug te gaan in capaciteit, zonder de verplichtingen die het hebben van vast personeel met zich meebrengt; • is de expertise voor handen die tijdelijk nodig is; • is de continuïteit van bepaalde werkzaamheden gegarandeerd; • is er tijdelijke capaciteit voor tijdelijk werk; • kan met incidenteel geld het tijdelijke werk verzet worden, zodat geen verplichtingen worden aangegaan met vast personeel. Echter, • de kosten van het inhuren van expertise zijn doorgaans hoger dan die van vast personeel; • de kosten van het inhuren van externen stegen de afgelopen jaren in absolute zin (van € 64,6 miljoen in 2006 tot 123,6 miljoen in 2009) en ook in relatie tot de loonsom29 (van 15,7% in 2006 tot 22,9% in 2009); in 2010 bedroegen de kosten voor inhuur externen € 93,6 miljoen en dit is 18% van de loonsom; • gemeentebrede sturing is beperkt, omdat slechts één keer per jaar gegevens beschikbaar zijn; • diensten gaan op verschillende manieren om met inhuur externen; • inhuur maakt afhankelijk, de externe heeft de kennis en kennisoverdracht wordt zelden contractueel bedongen. Het inhuren van externen is onderdeel van een doelmatige bedrijfsvoering. De keuze om in te huren moet wel het resultaat zijn van een bewuste afweging van het inzetten van vaste of variabele capaciteit. Gemeentebrede afspraken over de maximale hoogte van de kosten voor inhuur of het sturen op inhuur ontbreken. Er is gemeentebreed inzicht in hoeveel wordt ingehuurd in bepaalde categorieën, zoals financiën en control, juridisch advies, maar niet in financiële dekking (incidentele of structurele middelen; interne of externe geldstromen), duur van de inhuur, uurtarieven. 5.2 Noodzaak van maatregelen Het is nodig om de inhuur terug te dringen en ‘slimmer’ om te gaan met de beschikbare en benodigde capaciteit en expertise. Binnen de gemeente Den Haag zijn verschillende maatregelen genomen om de kosten van inhuur externen terug te dringen en structureel te beheersen. Zoals in hoofdstuk 3 geschetst, moet al sinds 2006 bezuinigd worden op inhuur (coalitieakkoord 2006-2010 € 4,8 miljoen en coalitieakkoord 2010 – 2014 € 10 miljoen). In 2008 heeft ook al een onderzoek inhuur externen plaatsgevonden, waarna per 1 januari 2011 de boekingsgang is aangepast. Dit om de transparantie te vergroten en de ten onrechte op externe inhuur geboekte ‘uitbesteding’ en ‘interne inhuur’ uit te filteren. Ook zijn er om gunstige prijskwaliteit verhoudingen te bewerkstelligen, gemeentebreed raamcontracten afgesloten voor het inhuren van Uitzendkrachten, Financiën & control, Juridische dienstverlening en ICT. Op dienstniveau zijn ook al verschillende maatregelen van kracht. Zo moet bij DSO, SZW en IDC toestemming voor inhuur worden verkregen bij de algemeen directeur. DSB, SZW, IDC en DSO 29

Onder loonsom verstaan we: alle personeelslasten en sociale lasten inclusief de kosten van inhuur

Pagina 26 van 37

Inhuur externen hanteren een maximum bedrag of maximum percentage voor inhuur. IDC, OCW en SZW gaan eerst na of het mogelijk is om het ‘eigen’ personeel in te zetten voor een opdracht. Pas wanneer geen geschikte kandidaten binnen de eigen dienst zijn gevonden voor de opdracht, mag men overgaan tot het inhuren van externen. Daarnaast heeft SZW de flexibele schil zoveel mogelijk omgezet in ambtenaren met een tijdelijk contract. De genomen maatregelen hebben van 2006 tot 2009 niet geresulteerd in een daling van de kosten inhuur externen. In deze periode zijn de kosten voor inhuur externen steeds verder gestegen. De gegevens van 2010 laten voor het eerst een daling zien; een daling in absolute zin en in relatie tot de loonsom. Het is noodzakelijk deze daling de komende jaren voort te zetten. Veel diensten hebben maatregelen genomen, maar deze zijn op onderdelen nog erg divers. Door deze maatregelen te uniformeren en gemeentebreed te nemen ontstaat transparantie en vergelijkbaarheid. Met deze gemeentebrede maatregelen wordt het mogelijk om inhuur externen effectief te beheersen. Enerzijds door de interne capaciteit te optimaliseren en anderzijds door gemeentebreed te gaan sturen op inhuur. De voorgestelde maatregelen zijn al effectief gebleken bij verschillende diensten, bij de G4steden of het Rijk. Daarnaast is het belangrijk om de raad bij projecten in een vroeg stadium helderheid te geven over eventuele inhuur en vaker dan nu te informeren over de kosten inhuur externen. Daarbij blijft een doelmatige bedrijfsvoering het uitgangspunt, waarbij een flexibele schil of inhuren van expertise blijvend zal worden benut. 5.3 Te nemen gemeentebrede maatregelen In deze paragraaf zijn maatregelen opgesomd die inhuur plaatsten in het bredere kader van goede personeelsplanning, die structurele beheersing van inhuur externen mogelijk maken en die zorgen voor een substantiële daling van de kosten voor inhuur externen. Voor deze maatregelen is aansluiting gezocht bij de maatregelen van verschillende diensten binnen de gemeente Den Haag en bij best practices van zowel het Rijk, als andere G-4-steden. De maatregelen hebben betrekking op het optimaliseren van de vaste personele capaciteit en daarnaast betere sturing op inhuur externen. 5.3.1 Optimaliseren van personele capaciteit 1. Inzetten interne kandidaten voor opdrachten en projecten. Bij het Mobiliteitsbureau Van werk naar werk moeten alle open vacatures en tijdelijke klussen worden aangemeld. De gemeentebrede toetsingscommissie besluit over het extern vrij geven van vacatures, opdrachten en projecten. Voor vacatures doet de toetsingscommissie dat wanneer er geen bezwaar tegen afwijzing is van een SBKkandidaat (bij onterechte afwijzing gaat zij tot plaatsing over). Voor klussen en projecten geldt dat de commissie er op toe ziet dat deze zo veel mogelijk beschikbaar komen voor interne medewerkers. De commissie geeft bij klussen van boven de € 25.000, die langer dan 3 maanden duren en niet-specifiek zijn voorrang aan interne kandidaten Pas wanneer er geen beschikbare kandidaten zijn, mogen vacatures extern worden opengesteld of mag voor opdrachten worden ingehuurd. De procedures hiervoor worden op dit moment verder uitgewerkt. De werkwijze van de toetsingscommissie wordt na een half jaar geëvalueerd. 2. Hogere waardering experts. Het langdurig inhuren van specialistische kennis brengt hoge kosten met zich mee. Om deze inhuur terug te dringen kan de gemeente medewerkers opleiden tot expert (zie hiervoor de 3e maatregel) of experts in dienst nemen. Het is voor externe experts financieel onaantrekkelijk om in dienst te treden van de gemeente vanwege ons loongebouw en functiewaardering. De roep om experts hoger te kunnen waarderen en belonen wordt steeds sterker. Groei bestaat niet langer uit verticale groei naar (steeds zwaardere) managementfuncties, maar ook uit horizontale groei met steeds verdergaande specialisatie. Vast personeel voor specialistische sleutelfuncties in de Pagina 27 van 37

Inhuur externen organisatie vergt een meer marktconforme inschaling. Een recent voorbeeld hiervan is de topjurist aangetrokken bij Juridische zaken van de Bestuursdienst. Oplossingen liggen in de mogelijkheid om functies aan te passen en hoger te waarderen. Daarnaast kan gebruik gemaakt worden van de mogelijkheden die de beloningsregeling biedt. In 2011 wordt een Haags generiek functiehuis ontwikkeld en geïmplementeerd. De ontwikkeling van een generiek functiehuis maakt deel uit van de beleidsprioriteit duurzaam inzetbaar uit de nota Boeien en bewegen, strategisch P&O-beleid 2010 – 2014. Hierbij wordt bezien in hoeverre hoogwaardige experts kunnen worden ondergebracht. 3. Opleidingsbeleid. Met personeelsplanning wordt in beeld gebracht welk werk er verricht moet worden en wat er aan kwantiteit en kwaliteit in huis is (vraag en aanbod). Een personeelsschouw helpt om het ‘aanbod’ op een gestructureerde manier in kaart te brengen. Wanneer de benodigde kwaliteit of expertise (nog) niet aanwezig is, kan het nodig zijn dit tijdelijk extern in te huren. Wanneer de behoefte aan expertise structureel is, kan of een vaste medewerker worden aangetrokken of het zittende personeel worden opgeleid. Verschillende afdelingen hebben meegedaan aan een pilot personeelsschouw. Dit instrument is ontwikkeld in het kader van de duurzame inzetbaarheid van medewerkers. Dit is één van de vier beleidsprioriteiten uit de nota Boeien en bewegen, strategisch P&O-beleid 2010 – 2014. Het opleiden en ontwikkelen van medewerkers bindt hen aan onze organisatie en vergroot de duurzame inzetbaarheid. In tijden van bezuinigingen blijft investeren in personeel belangrijk. In 2011 wordt bezien of de personeelsschouw gemeentebreed uitgerold kan worden. De personeelsschouw kan de match (of mismatch) tussen vraag en aanbod inzichtelijk maken. Diensten kunnen vervolgens op basis van de uitkomst van de match inzetten op de ontwikkeling van het zittende personeel. Hierdoor hoeft de expertise waaraan de komende tijd behoefte blijft niet langer ingehuurd te worden. 5.3.2 Sturing op inhuur 4. Normering op inhuur. Het stellen van een norm voor inhuur externen is een maatregel die sturing op de daling van de kosten voor inhuur externen mogelijk maakt. Ongebruikelijk is het stellen van een norm op inhuur niet, zo blijkt ook uit hoofdstuk 4. Het Rijk hanteert sinds 2008 een norm op inhuur van 13% van de loonsom. Aan die norm hangt het comply- or explain principe. Dit houdt in dat departementen aan de norm moeten voldoen. Overschrijden departementen deze norm, dan dienen de verantwoordelijken, lees: de ministers daarover uitleg te geven aan de Kamer. Er kunnen namelijk altijd goede redenen zijn om af te wijken van die norm. Een normstelling zien we ook terug bij andere G-4steden. Zo hanteert Amsterdam een norm van 13% en Rotterdam een norm van 15% van de loonsom. Deze steden hanteren hierbij ook het comply- or explain principe. Voor de gemeente Den Haag is een normpercentage op het inhuren van externen van 15% van de loonsom in 2014 een realistische en haalbare norm. De 13% zoals bijvoorbeeld Amsterdam stelt is voor Den Haag niet opportuun. De bezuinigingen op het ambtenarenapparaat maken dat de loonsom in 2014 zal zijn gedaald. Dit maakt de uitdaging om de kosten voor inhuur externen, als percentage van de loonsom terug te dringen, des te groter. Daarnaast is reeds aangegeven dat het aanhouden van een flexibel schil noodzakelijk is voor het voeren van een doelmatige bedrijfsvoering. Om hiervoor ruimte te laten, is uitgekomen op een normpercentage van 15% van de loonsom. Het hanteren van een normpercentage binnen de gemeente De Haag is ook erg nuttig. Het stellen van een norm geeft helderheid vooraf en het is een vorm van sturen aan de voorkant. Daarnaast dient de norm als prognose, waar bovendien tussentijds over gerapporteerd kan worden en waarop kan worden bijgestuurd. Naast sturing op een normpercentage, vindt er ook sturing plaats op het bedrag aan inhuur Pagina 28 van 37

Inhuur externen externen. Om dit mogelijk te maken moet een dienst het bedrag voor inhuur externen voortaan bij de begroting ramen (te beginnen bij de begroting van 2012). Om de norm van 15% van de loonsom in 2014 te behalen, worden de kosten van externe inhuur als percentage van de loonsom de komende jaren stapsgewijs afgebouwd. Jaartal Percentage

2011 18%

2012 17%

2013 16%

2014 15%

Volgens een prognose betekent dit dat de kosten voor inhuur gemeentebreed in 2014 terug moeten zijn gebracht tot € 63 miljoen. In deze berekening is uitgegaan van de afname in vast personeel in verband met de bezuinigingen. De aanname is dat de loonkosten voor het eigen personeel in 2014 dan met 1/7 deel afgenomen zijn tot een bedrag van circa € 357 miljoen. Na 2014 kan opnieuw worden bekeken of sturing op inhuur moet plaatsvinden door het hanteren van een normpercentage. Wanneer er voor een normpercentage wordt gekozen moet de hoogte daarvan afhankelijk worden gesteld van politieke afwegingen (afspraken in het coalitieakkoord) en de economische situatie een rol spelen. 5. Regie op inhuur. De regie op inhuur ligt op dit moment bij verschillende diensten bij verschillende personen en is in de meeste gevallen gerelateerd aan de omvang van de inhuur. Bij enkele diensten moet toestemming gevraagd worden aan de algemeen directeur, bij andere diensten wordt inhuur getoetst door een speciale commissie of door de dienstcontroller. Om de regie op inhuur gemeentebreed te uniformeren, wordt alle inhuur met: - omvang van 25.000 euro of hoger en/of - een duur van 3 maanden of langer wordt ter accordering voorgelegd aan de algemeen directeur van de dienst. Vervolgens wordt het voorgelegd aan de toetsingscommissie van werk naar werk die toetst op beschikbaarheid van interne capaciteit. Pas wanneer geen interne capaciteit beschikbaar is, mag worden overgegaan tot externe inhuur. De wethouder met P&O in de portefeuille voert gemeentebreed de regie op inhuur externen. Hij stuurt op basis van kwartaalrapportages (zie maatregel 7). De bestuurlijke regie op de gemeentebrede norm wordt versterkt door ambtelijke regie. Dit wordt belegd bij de gemeentesecretaris. Deze voert de ambtelijke regie in overleg met het GMT. Diensthoofden zijn verantwoordelijk voor de gemaakte kosten voor inhuur externen en voor het voldoen aan de norm. Indien sprake is van overschrijding bij hun dienst moeten zij dit toelichten. Bij ernstige overschrijding of wanneer een overschrijding onvoldoende kan worden uitgelegd, dient de algemeen directeur van de betreffende dienst maatregelen te treffen om de inhuur te laten dalen tot het geldende normpercentage. 6. Gemeentebrede raamcontracten. De gemeente maakt voor inhuur van externen nog geen optimaal gebruik van de bestaande gemeentebrede raamcontracten (uitzendarbeid, financiën & control, juridisch advies en ICT). Het beoogde schaalvoordeel wordt daarom niet volledig bereikt. Zo wordt er voor een deel buiten de mantel ingehuurd (bij uitzendarbeid is dit een kwart, voor de andere mantels ligt dit een stuk hoger) waardoor de afgesproken omzet niet gehaald wordt. Dit brengt allereerst juridische risico’s met zich mee. Daarnaast blijven zowel de kwantitatieve voordelen (lagere tarieven) als de kwalitatieve voordelen (kennis en ervaring) van raamcontracten onbenut. Wanneer de mantelpartijen wel zijn benaderd, wordt soms onvoldoende (scherp) onderhandeld over het tarief bij een nieuwe inleenovereenkomst. De tarieven in de raamcontracten zijn namelijk maxima, de mantelpartijen worden geacht in minicompetities aan te bieden, waardoor lagere tarieven of betere detailafspraken kunnen worden gemaakt. Het bundelen van (administratief) beheer van de raamcontracten levert een bijdrage aan het beter benutten van deze contracten. Een centrale afdeling contractbeheer kan onder meer de aanvraag Pagina 29 van 37

Inhuur externen toetsen, diensten ondersteunen bij de offertevraag, bemiddelen in opdrachtverstrekking, de opdrachten en omzet registreren en dienen als vraagbaak voor tarieven en contractvoorwaarden. Hiermee kan de gemeente sturen op scherpe tarieven en de contractvoorwaarden en wordt het inzicht in de benutting van de raamcontracten versterkt. De directeur POI doet voor de zomer samen met directeur IDC een voorstel voor verdergaande bundeling van administratieve en tactische inkoop van flexibele arbeid binnen de gemeente. 7. Rapporteren van inhuur. In Den Haag wordt op dit moment éénmaal per jaar op concernniveau gerapporteerd over inhuur externen, namelijk bij de jaarrekening. Dit maakt het mogelijk om achteraf op de cijfers terug te kijken en daar een oordeel over te vormen. Om ook gedurende het lopende begrotingsjaar inzicht te hebben in een (geconsolideerd) bedrag van inhuurkosten en om daarbij de mogelijkheid te bieden om tussentijds te sturen, zal met ingang van de tweede helft 2011 per kwartaal gerapporteerd worden over inhuur externen. De wethouder met P&O in de portefeuille voert de regie op inhuur externen en stuurt op basis van de kwartaalrapportages (zie maatregel 5). Met twee van de vier rapportages sluiten we aan bij de reguliere planning & control-cyclus (jaarrekening en halfjaarbericht). Met het halfjaarbericht en de jaarrekening worden college en raad geïnformeerd over inhuur externen. Bij grote projecten met nieuwe externe geldstromen, bijvoorbeeld Rijksmiddelen, dient de raad geïnformeerd te worden over in te huren externen. Wanneer hierdoor of om andere redenen een overschrijding van het percentage inhuur externen te voorzien is dan dient dit aan het college en de raad te worden gemeld. Wanneer er over de norm wordt gerapporteerd, geldt het comply- or explain principe. Dit houdt in dat diensten aan de norm moeten voldoen. Indien sprake is van overschrijden, dan dienen de diensthoofden daarover uitleg te geven. De rapportages bevatten de gegevens over inhuur volgens nieuwe boekingsgang (geldt per 1 januari 2011). Met de nieuwe boekingsgang wordt aangesloten op de andere G4 gemeenten. Als gevolg van de gewijzigde boekingsgang wordt uitbesteding niet meer geboekt op inhuur. Bij enkele diensten betekent dit een substantiële daling van de kosten op de post inhuur. De rapportages over de inhuurcijfers bieden niet alleen inzicht in het normpercentage en mogelijkheden voor sturing daarop. Ook geven de rapportages de mogelijkheid om de bezuinigingsdoelstelling op inhuur externen van structureel € 10 miljoen in 2014 te kunnen monitoren (als onderdeel van de apparaatskosten bezuiniging van € 48 miljoen). Zoals eerder aangegeven leidt het normpercentage van 15% op inhuur in 2014 tot een verlaging van de inhuurkosten tot circa € 63 miljoen. Ten opzichte van 2011 is dat een daling van circa € 30 miljoen. Dit bedrag is echter opgebouwd uit zowel incidentele als structurele middelen waarmee de kosten voor inhuur externen worden gefinancierd. Om aan te tonen dat in 2014 in de daling van inhuurkosten van € 30 miljoen een structureel aandeel van € 10 miljoen zit, is het noodzakelijk dat de rapportages ook gegevens bevatten over de financiële dekking van de inhuur (incidentele versus structurele middelen). Daarnaast moeten de diensten het bedrag aan inhuur externen vanaf de begroting van 2012 ramen. Voor de rapportages en de monitoring zal de directie POI in nauwe samenwerking met Financiën en samen met de diensten het format (bedrijfsvoering) aanpassen ten bate van de reguliere planning & controlcyclus. De directie POI actualiseert de richtlijn ‘Inhuur personeel van derden’ en neemt de geaccordeerde maatregelen op in het concernkader. Samengevat, wordt de raad in staat gesteld aan de voorkant te sturen op inhuur. In een vroeg stadium wordt bij projecten helderheid gegeven over eventuele inhuur. Het bedrag voor inhuur externen wordt voortaan bij de begroting geraamd. Daarnaast wordt de raad niet alleen bij de jaarrekening geïnformeerd over de kosten inhuur externen, maar ook al in het halfjaarbericht.

Pagina 30 van 37

Inhuur externen 6

BIJLAGEN

Pagina 31 van 37

Inhuur externen BIJLAGE 1

Interviewlijst

NAAM

FUNCTIE

De heer van den Berg

Algemeen directeur DSB

De heer de Leeuw

Controller DSB

De heer Schendeling

Algemeen directeur OCW

De heer Goudzwaard

Controller OCW

De heer van Wesemael

Algemeen directeur SZW

Mevrouw Kamphuis

Controller SZW

De heer Kok

Algemeen directeur DSO

De heer Köster

Controller DSO

De heer Molle

Controller BSD

De heer Jellema

Controller IDC

Pagina 32 van 37

Inhuur externen BIJLAGE 2

Overzicht inhuur per categorie Den Haag

Over de inzet van alle personeel van derden dient binnen de gemeente Den Haag sinds 2005 gerapporteerd te worden in verschillende categorieën. Er wordt een onderscheid gemaakt in enerzijds ‘Uitzendarbeid’ en anderzijds ‘Overig extern’. Onder de post ‘Overig extern’ vallen de categorieën ‘overig’, ‘Financiën en control’, ‘Informatisering en Automatisering’, ‘Personeel en Organisatie’, ‘Extern beleid’ en ‘Overig externen’. Hieronder is dit in beeld gebracht aan de hand van cijfers voor 2010 en 2009. x 100.000

Specificatie inhuur externen

Aard Tempo Team Overig Totaal

‘Uitzendkrachten’

Interim-management Juridisch advies en bijstand Advies, onderzoek en ondersteuning

‘Overig’

Werkzaamheden in het kader van projecten of reguliere uitvoerende werkzaamheden

Uitgaven in € 2010 15.745 26.379 42.124

Uitgaven in € 2009 16.857 31.175 48.032

3.687

5.275

983 3.507

1.480 5.841

14.666

17.962

Overig Financiën en Control Informatisering en Automatisering Personeel en organisatie Extern beleid Overig externen

2.655

2.831

1.858 20.828

4.624 30.323

Overig

3.333

7.235

Totaal

51.517

75.571

93.641

123.603

TOTAAL GENERAAL

Pagina 33 van 37

Inhuur externen BIJLAGE 3

Brongegevens voor figuren I, II, III en IV

Inhuur gemeente breed

2006

2007

2008

2009

2010

Uitzend

20.857

31.317

47.204

48.033

42.124

Overig extern Totaal

43.775 64.631

54.372 85.690

50.630 97.834

75.571 123.603

51.517 93.641

Salarislasten gemeente breed

2006

2007

2008

2009

2010

salarislasten

338.131

343.339

386.269

416.392

420.578

Percentage inhuur van de loonsom* gemeente breed

2006

2007

2008

2009

2010

Percentage

15,6%

19,8%

21,6%

22,9%

18%

Bron: Jaarrekeningen gemeente Den Haag 2006-2010 * Onder loonsom wordt verstaan: salarislasten en sociale lasten eigen personeel inclusief kosten van inhuur.

Pagina 34 van 37

Inhuur externen BIJLAGE 4

Checklist bij inhuur van externen Amsterdam

Alvorens tot inhuur van externen wordt overgegaan ligt het in de rede om te bezien of de benodigde expertise, vaardigheid c.q. kennis binnen gemeente Amsterdam aanwezig is. Binnen de Gemeente Amsterdam zijn een aantal gemeentelijke waar specifieke expertise en/of kennis kan worden ingehuurd. Gemeentelijke organisatie ACAM AGA

ABC-pool Bureau Integriteit OenS Bureau werk naar werk/Vervangend werkgeverschap (SHP)/Transfer IBA Projectmanagementbureau OGA DMO/SPA Dienst ICT Bestuursdienst

Werkgebied accountancy e.d. projectleiderspool interim management beleidsadvies opleidingen communicatieadvies organisatieadvies onderzoek en statistiek verschillende werkgebieden projectleiders projectleiders projectleiders projectleiders projectleiders en projectmedewerkers juridisch advies, organisatieadvisering e.d.

Bij inhuur van externen waakt de opdrachtgever ervoor dat de overeenkomst (het contract) niet de kenmerken van een arbeidsovereenkomst bevat. Het is belangrijk dat de overeenkomst tot opdracht voldoet aan de juridische en fiscale eisen die daaraan gesteld worden. Dit is met name van belang bij eenmanszaken. Op het moment dat de gemeente de enige opdrachtgever is, of indien er geen sprake is van een juridische erkende onderneming is dit risico onaanvaardbaar hoog. Het risico bestaat hierin dat zowel fiscale als sociale verzekeringspremies met terugwerkende kracht gedurende vijf jaar kunnen worden gevorderd bij de inhurende organisatie, wanneer achteraf blijkt dat niet van een overeenkomst, maar van een arbeidsovereenkomst sprake is. De fiscus heeft haar beleid in deze onlangs nog scherp onder de aandacht gebracht. Zodra het voornemen tot het inhuren van derden gestalte heeft gekregen, dienen de volgende stappen te worden ondernomen: a. Verkenning probleem Een goed inzicht en afbakening in de aard van het probleem. b. Aanpak van het probleem Hoe wordt het probleem aangepakt. Is het nodig om een nieuw onderzoek of adviesaanvraag uit te zetten. Of, is er al zoveel kennis beschikbaar of kan worden aangesloten bij lopende onderzoeken c. Afwegen nut en noodzaak Is de afweging gemaakt voor de inzet van middelen met betrekking tot de afweging van de criteria, zoals onder meer kwaliteit, efficiency, slagvaardigheid, onafhankelijkheid, goed werkgeverschap. Kortom uitgaande van het uitgangspunt, hoewel externe inhuur soms onvermijdelijk is wordt, indien gelijkwaardige capaciteit binnen het ambtelijke apparaat voorhanden is, interne capaciteit ingezet, dan wel wordt binnen de gemeente Amsterdam inbesteed, is het nodig of noodzakelijk om externe expertise in te huren. d. Opdrachtformulering en offerte-aanvraag

Pagina 35 van 37

Inhuur externen Bij externe inhuur vormt de opdrachtformulering de basis voor de offerteaanvraag. Mocht u in samenspraak met de Inkoopadviseur overgaan tot een offerteaanvraag dient u eerst na te gaan of er binnen de gemeente raamcontracten hier omtrent zijn afgesloten. Informatie over de raamcontracten voor de inhuur van financiële dienstverlening, ICT dienstverlening, inkoopadvisering en uitzendkrachten, is te vinden op Intranet – Bedrijfsvoering / inkoop en aanbesteden. Vervolgens moet u, binnen het voor uw opdracht relevante deel van het raamcontract een offerteaanvraag uitzetten bij de geselecteerde leveranciers, en hierin uw opdracht beschrijven. Het uitzetten van een opdracht vraagt om een heldere opdrachtformulering, als voorwaarde voor een goed resultaat. e. Selectie en contracteren Voor aanbestedingen betreffende externe inhuur die boven een bedrag uitkomt van €100.000,- wordt dit voorgelegd aan het verwervingsteam. Door de beoordeling van de offertes met meerdere personen (Budgethouder, JZ, Financiën, P&O, Inkoop) ter hand te nemen kan een meer objectieve keus worden gemaakt. Te beoordelen punten zijn onder meer: - Tijdigheid en volledigheid van de offerte; - Begrip van de situatie; - Anticipatie op de dienstspecifieke situatie; - De prijs/kwaliteit verhouding; - Tijdsplanning van het project / de opdracht; - Indruk van adviseurs, achtergelaten tijdens gesprek en / of uit CV en / of referenties; - De standaardvoorwaarden van het bureau en de daarin opgenomen regels voor wat betreffende onder meer vervanging van de adviseur, auteursrechten, gebruiksrechten; - Juridische structuur. In een contract getekend door beide partijen wordt vastgelegd: - Opdrachtformulering; - Aanpak; - Afspraken omtrent uren, tarief en doorlooptijd; - Evaluatiemomenten; - Eventueel geheimhouding; - Verantwoordelijkheden; - Borging van de kennis - Contactpersoon. f. Uitvoeren van de opdracht - Zijn kwaliteitsnormen afgesproken - Goede en tijdige communicatie met de verschillende belanghebbenden gedurende het proces. - Tussentijdse bewaking van de planning van het budget - Intensieve interactie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer tijdens elke fase g. Evaluatie van de opdracht Tussentijdse evaluatie en een evaluatie na afloop is van belang. Ook wanneer de opdracht niet de gewenste voortgang heeft, is het zinvol een evaluatiemoment in te voegen en nieuwe afspraken te maken. Een rapportage van de evaluatie(s) kan aan het dossier betreffende het project worden toegevoegd. h. Instemming directeur dienst of bedrijf De beslissingsbevoegdheid tot inhuur van beleidsgevoelige inhuur met een contractwaarde vanaf € 50.000,- (interim-management, organisatie- en formatieadviezen, communicatieadvies en beleidsadvies) én inhuur met een uurtarief van € 75,- per uur en hoger niet meer op het niveau van de individuele manager, maar op het niveau van een MT-lid van de betreffende gemeentelijke organisatie. i. Instemming vakwethouder en College

Pagina 36 van 37

Inhuur externen Wanneer het een adviesopdracht op topniveau betreft en waarneer het project waarover advies gevraagd wordt van grote inhoudelijke en financiële importantie is, zal de directeur van de dienst dit bespreken met de vakwethouder. Mocht de te verwachten inhuur op contractbasis boven de €193.000,- uitkomen, hierbij geldt uiteraard de wettelijke verplichting van een Europese aanbesteding, dan wordt met ingang van de ingangsdatum van deze gedragscode deze inhuur ter goedkeuring voorgelegd aan de betreffende vakwethouder en aan het College. j. Duurzaam en maatschappelijk verantwoord inkopen Het gemeentelijk personeelsbeleid, de geldende inkoop- en (Europese) aanbestedingsregels en doelstellingen (zie ook de leidraad Duurzaam Inkopen en onderdeel 8.1.1 Concern handboek Financiën), de bestaande raamcontracten en de gedragscode vormen het kader waarbinnen de inhuur van externen kan plaatsvinden. k. Dossiervorming Het is noodzakelijk een dossier te vormen over het gehele traject/proces. De documentatie bevat; - Eerste probleemformulering - Motivering voor externe uitvoering - Pakket van eisen - Opdrachtformulering - OR advies - Namen van bureaus die voor offerte zijn uitgenodigd - De offerte die heeft geleid tot de adviesopdracht en namen van uitvoerder(s) - Rapportages - Evaluatieresultaten l. Europese aanbesteding. Aan de hand van de ingeschatte hoogte van de kosten in Europese aanbesteding al dan niet noodzakelijk (onderdeel 8.1.1 Concern Handboek Vakwethouder Financiën). m. Adviesrecht van de OR Is er gekozen voor externe uitvoering dan heeft de OR bij sommige opdrachten adviesrecht (Wet op de Ondernemingsraad artikel 225). Art.25 lid 1 onder n bepaalt dat de OR adviesrecht heeft m.b.t. ‘het verstrekken en het formuleren van een adviesopdracht aan een deskundige buiten de onderneming betreffende een der hiervoor (reorganisaties / uitbreiding/ inkrimping/ forse investeringen etc) bedoelde aangelegenheden.’ Dat gaat dus verder dan advies over welk bureau je inhuurt. De OR heeft ook adviesrecht over de formulering van de adviesopdracht. De achterliggende reden hiervoor is dat de OR in een zo vroeg mogelijk stadium inzicht krijgt in de achtergronden van eventueel in een later stadium te nemen maatregelen (bijv. een reorganisatie). Wil een directeur een advies bureau inhuren m.b.t. tot een aangelegenheid die in art 27 is opgesomd (bijv. roosters / personeelsbeoordeling ziekteverzuim) dan kan volstaan worden met het meedelen hiervan aan de OR. De OR heeft op deze punten immers instemmingsrecht en daarmee voldoende invloed op de te nemen beslissing. Gevolg van het verplicht vragen van een advies is dat wanneer het OR advies niet wordt gevolgd, de OR beroep kan instellen bij de Ondernemingskamer en de ondernemer ( zeg maar directeur ) een maand lang het besluit op moet schorten. Omdat iedere diensttak als onderneming is gedefinieerd, betekent dit dat wanneer een bureau wordt ingehuurd van een andere diensttak, de OR eveneens om advies gevraagd moet worden als het gevaar over onderwerpen genoemd in art. 25, eerste lid. Zoals hierboven al gezegd is niet alleen de naam van het bureau voor de OR interessant maar vooral de opdrachtformulering.

Pagina 37 van 37