Inhoudsopgave. Bestuurskunde 2014 (23) 4. Artikelen De ambtenaar als professional? 3 Thijs Jansen, Luc Janssen & Tobias Kwakkelstein

Bestuurskunde 2014 (23) 4

Inhoudsopgave Artikelen De ambtenaar als professional? Thijs Jansen, Luc Janssen & Tobias Kwakkelstein Op weg naar een nieuwe ambtelijke status Luc Janssen Juridische status van een ethische code: waar plaats je zo’n code in de hiërarchie van de continentale normen? Alexander de Becker

3 5

15

Socialisatie van ambtenaren: een kritische reflectie Tobias Kwakkelstein & Jet Beaumont

25

Verder op weg naar een professie voor de beleidsambtenaar? Hans Wilmink

35

Leiderschap is wat je teweegbrengt bij anderen Interview met prof. dr. Paul ’t Hart Tobias Kwakkelstein & Thijs Jansen

45

Van eerste overheid naar eerst de burger, maar hoe? Yvonne Kleistra & Guido Walraven

54

Proactieve verkeersveiligheid in veranderende bestuurlijke verhoudingen Peter van der Knaap

64

Rubrieken Governance van woningcorporaties Hugo Priemus

75

Bespreking van The power of electric vehicles en The performance of public corporate actors

86

Abstracts

89

Auteursgegevens

92

ARTIKELEN

De ambtenaar als professional? Thijs Jansen, Luc Janssen & Tobias Kwakkelstein ‘Een portrettengalerij van Nederlandse ambtenaren’. ‘24-uur lang aandacht voor vakmanschap van ambtenaren in vier verschillende gemeenten’. ‘Ambtelijk vak‐ manschap 3.0’, ‘Ambtenaren leren filmen van Frans Bromet’. Het is slechts een greep uit de initiatieven die in 2014 op verschillende plaatsen genomen zijn om het ambtelijk vakmanschap onder de aandacht te brengen. Het lijkt een heuse trend. Ook de politiek laat zich niet onberoerd. In juni 2012 kondigde toenmalig minister Spies van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan om ‘met de professionals, werkgevers en andere betrokkenen in gesprek te gaan om te komen tot nadere duiding van de waarden en normen van ambtelijk vakmanschap’.1 En begin 2014 zegde minister Plasterk in het debat over de normalisering van de ambtenarenstatus in de Tweede Kamer toe een ambtenarenstatuut te ontwikkelen, waarin de kernwaarden van ambtelijk vakmanschap worden vastgelegd.2 En nu is er dus ook nog een themanummer van Bestuurskunde over ambtelijk vakmanschap. Het lijkt wat veel aandacht voor een onderwerp dat zeker niet nieuw is, en boven‐ dien lastig af te bakenen. Want over wie hebben we het als we praten over ‘de ambtenaar’? En is de beleidsambtenaar, want daar hebben we het dan meestal over, wel een professional of vakman te noemen? En nog één stap verder: als het een professional is, wat zijn dan de organisatorische, praktische en meer funda‐ mentele belemmeringen die verdere professionalisering in de weg staan? In dit themanummer gaan we op zoek naar een antwoord op deze vragen. Want de aandacht voor het thema vakmanschap is terecht: er is reden en aanleiding. De redenen volgen uit de opkomst van de netwerksamenleving en vermaatschap‐ pelijking van publieke waardecreatie, die belangrijke gevolgen hebben voor het werk van ambtenaren. In de tijd waarin de overheid kleiner wordt en bovendien een andere rol in de samenleving gaat vervullen, is het centraal stellen van de aard en inhoud van het ambtelijk werk van belang. Klassieke Weberiaanse waar‐ den als deskundigheid, loyaliteit en integriteit zijn nog steeds essentieel voor ambtenaren, maar het is niet meer genoeg. Van moderne ambtenaren wordt meer verlangd, zoals een transparante manier van werken en sterke communicatieve en netwerkvaardigheden. In de woorden van Paul ’t Hart: ‘De ambtenaar van de toekomst accepteert de realiteit van meervoudigheid in de netwerksamenleving.’3 1 2 3

Handelingen II 2011/12, Eerste termijn Initiatiefvoorstel ‘Wet Normalisering Rechtspositie Ambtenaren’, nr. 32550-28. Handelingen II 2013/14, nr. 45, item 11. P. ’t Hart (2014). Ambtelijk Vakmanschap 3.0. Zoektocht naar het handwerk van de overheids‐ manager.


3

Thijs Jansen, Luc Janssen & Tobias Kwakkelstein

De aanleiding om aandacht te besteden aan ambtelijk vakmanschap is vooral de plannen voor de normalisatie van de rechtspositie van ambtenaren. Deze normalisatie, die eind 2014 door de Eerste Kamer wordt behandeld, betekent in zekere zin dat ambtenaar een ‘normaal’ vak wordt. Dat biedt kansen voor de inhoudelijke ontwikkeling van het vakmanschap van ambtenaren. Maar het betekent ook dat we aandacht zullen moeten hebben voor een aantal tot dusver in de discussie minder in het oog springende vraagstukken. Een voorbeeld is de matig ontwikkelde collectieve identiteit van ambtenaren, die gevolgen heeft voor de beroepstrots en mogelijk zelfs voor het imago van ambtenaren. Andere voorbeelden zijn de risico’s van enerzijds meer naar buiten tredende en maatwerk leverende ambtenaren, en anderzijds de toegenomen politieke druk op topambtenaren. Dit themanummer geeft een nieuwe impuls aan de langlopende discussie over de rol van ambtenaren in de samenleving. Het werpt licht op de vraag wat het bij‐ zonder maakt om in de 21ste eeuw een bijdrage te leveren aan de publieke zaak. Het introduceert definities, duiding, voorbeelden uit het buitenland, wetenschap‐ pelijke achtergronden en praktische suggesties. Startpunt van dit themanummer is een bijdrage van Luc Janssen, waarin het wetsvoorstel ‘Normalisering rechtspositie ambtenaren’ wordt besproken. Indien de bijzondere, wettelijk verankerde status van ambtenaren zou verdwijnen, wordt het ambtelijk vakmanschap van grotere betekenis. Vervolgens rijst de vraag hoe het ambtelijk vakmanschap geborgd kan worden. In zijn artikel richt Alexander de Becker zijn blik naar buiten. Vanuit een historisch, juridisch en vergelijkend perspectief beschouwt hij de deontologische codes, waarin waarden en regels staan die betrekking hebben op ambtenaren, in de lan‐ den om ons heen. Tobias Kwakkelstein en Jet Beaumont hebben aandacht voor een ander aspect dat in het discours rond professionaliteit past, namelijk de opleiding en socialisatie van ambtenaren. Zij presenteren een aantal suggesties die een nieuw perspectief kunnen bieden voor de ontwikkeling van de ‘werknemers van de publieke zaak’. De vraag of een beleidsambtenaar zich zou kunnen en moeten ontwikkelen tot een ‘normale’ professional, is het uitgangspunt voor de bijdrage van Hans Wilmink. Hij beschrijft vanuit een theoretische en praktische invalshoek hoe de professionalisering van ambtenaren spanningen kan oproepen voor politieke bestuurders, de organisatie en ambtenaren zelf. Tot slot bevat dit themanummer een interview met hoogleraar bestuurskunde Paul ’t Hart. Zijn in juni 2014 verschenen essay Ambtelijk Vakmanschap 3.0, dat handelt over de bijzondere kwaliteiten die ambtenaren moeten hebben in een tijd waarin de relatie tussen overheid en samenleving sterk aan het veranderen is, heeft de afgelopen maanden veel herkenning en discussie opgeroepen.

4


Op weg naar een nieuwe ambtelijke status* Luc Janssen Na jaren van debat heeft de normaliseringsdiscussie haar hoogtepunt bereikt: het over‐ grote deel van het ambtenarenkorps lijkt zijn bijzondere rechtspositie te gaan verliezen, naar verwachting op 1 januari 2017. De Tweede Kamer heeft namelijk op 4 februari 2014 met grote meerderheid ingestemd met het initiatiefwetsvoorstel ‘Nor‐ malisatie rechtspositie ambtenaren’. Het is nu aan de Eerste Kamer om te bepalen of de ambtelijke rechtspositie grotendeels wordt afgeschaft of dat deze toch behouden blijft. In dit artikel wordt het wetsvoorstel ‘Normalisatie rechtspositie ambtenaren’ beschouwd. Tevens wordt bezien hoe het wetsvoorstel als katalysator kan dienen voor de ontwikkeling van een nieuwe, meer inhoudelijke ‘ambtelijke status’, waarin het vakmanschap van ambtenaren centraal staat. Allereerst wordt hieronder het begrip ‘ambtelijke status’ uiteengezet. Daarbij wordt gebruikgemaakt van de indeling die Jeu‐ kens (1959) meer dan een halve eeuw geleden heeft geschetst, maar die aan actualiteit amper heeft ingeboet. Vervolgens wordt aandacht geschonken aan het normaliserings‐ proces en het wetsvoorstel ‘Normalisering rechtspositie ambtenaren’. Afgesloten wordt met een conclusie waarin wordt betoogd dat het afschaffen van de bijzondere ambtelijke rechtspositie kansen biedt voor de ontplooiing van het ambtelijk vakman‐ schap. Inleiding De ambtelijke rechtspositie wordt geregeld in verband gebracht met het vakmanschap van ambtenaren. Minister Plasterk van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft tijdens de behandeling van het initiatiefwetsvoorstel ‘Normalisatie rechtspositie ambtenaren’ benadrukt dat het wijzigen van de rechtspositie niets afdoet aan het werken in de publieke sector. De overheid is en blijft een bijzondere werkgever, hetgeen weerslag heeft op de mensen die er werken. De Tweede Kamer is een statuut toegezegd, waarin de aspecten van het ambtelijk vakmanschap zullen worden vastgelegd (Handelingen II 2013/14, 32550, nr. 45-11). Hiermee geeft de minister een aanzet om de ‘ambtelijke status’ van een moderne invulling te voorzien. Ambtelijke status: een ambigu begrip De term ‘ambtelijke status’ kan niet eenduidig worden opgevat. Enerzijds is het een juridisch begrip waarmee het geheel van rechten en plichten, zoals die uit het ambtenaarschap voortvloeien, wordt bedoeld (Tros, Albeda, & Dercksen, 2004). Dat er een zekere rechtsverhouding bestaat tussen ambtenaren en de staat, blijkt *

Deze bijdrage is grotendeels gebaseerd op de masterscriptie ‘Op weg naar een nieuwe ambtelijke status’, waarmee de auteur is afgestudeerd voor de masters bestuurskunde en sociaal recht en sociale politiek aan de Universiteit van Tilburg.


5

Luc Janssen

reeds uit artikel 40 van de Grondwet van 1814. Volgens Rehorst (1975) beoogt deze bepaling echter niet aan de Koning voor te schrijven om een deel van het ambtenarenrecht te regelen of om de bijzondere status van de ambtenaar vast te leggen. Sinds de Ambtenarenwet in 1929 is ingevoerd, beschikken ambtenaren over een wettelijk verankerde rechtspositie, welke afwijkt van die van werk‐ nemers in de private sector. Verschillende argumenten, uiteenlopend van het doel waarop de werkzaamheid van ambtenaren is gericht tot de bescherming tegen daden van politieke willekeur, vormden in het verleden de rechtvaardigingsgrond voor een afzonderlijk geregelde ambtelijke rechtspositie (zie Stekelenburg, 1999; Rapport Kranenburg, 1958). Een opvallend verschil tussen de ambtelijke en civielrechtelijke rechtspositie betreft de indiensttreding. Waar ‘gewone’ werknemers in dienst treden als gevolg van het ondertekenen van een arbeidsovereenkomst, worden ambtenaren aangesteld. Dit heeft als consequentie dat ambtenaren in een rechtstoestand terechtkomen die zij in beginsel niet zelf kunnen beïnvloeden. In de praktijk is de eenzijdigheid van de ambtenarenstatus echter betrekkelijk (Van Waegeningh, 2008). Er zullen immers geen rechten en plichten uit de eenzijdige aanstelling voortvloeien zolang een ambtenaar niet zelf met de aanstelling heeft ingestemd (Van Zutphen, 1991). De afwijkende gang van zaken is een uitvloeisel van de gedachte dat de overheid, die belast is met de uitoefening van gezag en daardoor boven de burgers staat, niet kan onderhandelen over arbeidsvoorwaarden met hen die worden ingeschakeld om de met gezag omklede taken uit te voeren (De Leede, 1982). De eenzijdige aanstelling wordt door Niessen (2001) bestempeld als een van de belangrijkste kenmerken van de ambtelijke status. Anderzijds is het begrip ‘ambtelijke status’ in hoge mate met emoties omkleed (zie Den Uyl, 2005; Sjerps, 2005). Het vormt voor veel ambtenaren de uit‐ drukking van het feit dat zij als dienaren van het algemeen belang een bijzondere positie innemen (Steijn, 2009). Dit betekent overigens niet dat ambtenaren een vanzelfsprekend geprivilegieerde positie hebben, maar juist dat er speciale eisen aan hen kunnen worden gesteld (Niessen, 2001). In een in 1998 uitgebracht advies van de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid (ROP) wordt gesteld dat het begrip ‘ambtelijke status’ onjuiste associaties oproept – alsof het zou gaan om een bepaalde bevoorrechte positie – en daardoor een sterke emotionele lading heeft. Volgens de ROP gaat het in feite om de ambtelijke hoedanigheid, waarin in de rechtspositie tot uitdrukking komt, dat de overheid als bijzondere werkgever – door haar dubbele rol als bestuurder en hoeder van het algemeen belang én als werkgever – van degenen die tot haar in een arbeidsrelatie staan, in meerdere of mindere mate dingen vergt die in een privaatrechtelijke arbeidsrelatie niet, of in mindere mate voorkomen (ROP, 1998, p. 2). Jeukens-componenten Jeukens, die door Rood (1989) wordt genoemd als de auteur die wellicht de groot‐ ste invloed heeft gehad op het denken over de ambtelijke status, heeft in zijn in 1959 verschenen proefschrift ‘Burgerlijke openbare dienst’ een drietal verschil‐

6


Op weg naar een nieuwe ambtelijke status

lende betekenissen aan het begrip ‘ambtelijke status’ toegekend. Deze worden ook wel aangeduid als de ‘Jeukens-componenten’. Ten eerste heeft de term ‘status’ de betekenis van een gereglementeerde rechts‐ toestand. Dit kan het formeel-juridische status-begrip worden genoemd. Jeukens (1959) doelt hiermee op het publiekrechtelijke rechtskarakter van de rechts‐ verhouding, oftewel de eenzijdige aanstelling en de eenzijdige vaststelling van de rechten en plichten van ambtenaren door de overheid. Dit in tegenstelling tot werknemers in de private sector, die partij zijn bij de arbeidsovereenkomst en de inhoud daarvan – in theorie – samen met de werkgever kunnen vaststellen en wijzigen (Van Peijpe & Riphagen, 1998). Ten tweede heeft de term een van het formeel-juridische status-begrip afgeleide betekenis: het materieel-juridische status-begrip. Hieronder wordt de inhoud van de eenzijdig vastgestelde rechtspositieregelingen verstaan. Te denken valt aan de regels ten aanzien van bezoldiging of pensioen en het ambtelijk ontslagrecht. Het materieel-juridische status-begrip komt het dichtst in de buurt van de verworven rechtstoestand van de ambtenaar, waarvan de kenmerken hem onderscheiden van de rechtspositie van werknemers in de private sector (Jeukens, 1959). Ten slotte kan een derde, niet juridisch, status-begrip worden onderscheiden: de sociale status van ambtenaren. Hierin staat volgens Braam (1957) ‘de plaats, welke de ambtenaren in de functionele en hiërarchische orde der Nederlandse samenleving innemen’ centraal. Deze plaats of positie berust op de economische, sociale, politieke en culturele waarde die ambtenaren geacht worden te bezitten. Het wordt gekenmerkt door een bepaald gezag, aanzien en prestige dat zij genie‐ ten en door het geheel van al dan niet formeel gesanctioneerde aanspraken en verplichtingen. De ambtelijke rechtspositie is volgens Braam (1957) een van de belangrijkste aspecten van de sociale status van ambtenaren, omdat daarin een groot deel van de formalisering van deze status plaatsvindt. Becking (2001) geeft een meer moderne invulling aan de sociale status en vat deze op als het door de overheidswerkgever kunnen stellen van bijzondere eisen ten aanzien van integri‐ teit, loyaliteit en eerlijkheid op grond van de eenzijdige aanstelling, en minder als het aanzien van ambtenaren dat een bijzondere rechtspositionele regeling recht‐ vaardigt. Hij stelt dan ook in navolging van Rood (1989) dat het maatschappelijke aanzien van ambtenaren inmiddels geen belemmering meer vormt voor verdere normalisering van de ambtelijke rechtspositie. Normalisering Aan de juridische invulling van de ambtelijke status wordt al jaren getornd. Vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw is op het terrein van arbeidsverhoudingen en arbeidsvoorwaarden bij de overheid immers sprake van normalisering. Hiermee wordt het proces bedoeld waarbij de verschillen in de rechtspositie tussen het personeel uit de overheidssector en de marktsector zoveel mogelijk worden opgeheven en waarbij de regelingen uit de marktsector als richtsnoer dienen voor de regeling van de rechtspositie van het overheidspersoneel (Lanting, 2009). De


7

Luc Janssen

discussie omtrent de vraag of de rechtspositionele verschillen tussen ambtenaren en civielrechtelijke werknemers gehandhaafd dan wel opgeheven moeten worden, is echter al veel ouder. Nog geen drie decennia na de inwerkingtreding van de Ambtenarenwet 1929 heeft de staatscommissie van advies inzake de status van de ambtenaren, beter bekend als de Staatscommissie Kranenburg, zich gebogen over een tweetal vragen ten aanzien van de ambtelijke status. Allereerst werd onderzocht welke redenen er in het verleden toe hebben geleid dat de rechts‐ positie van ambtenaren wordt gekenmerkt door een bijzondere status. Daarnaast werd ingegaan op de vraag of er nog behoefte bestaat aan een bijzondere regeling voor ambtenaren. De meerderheid van de commissie zag de overheid voornamelijk als de hoedster van het algemeen belang en concludeerde daarom dat de arbeidsvoorwaarden voor ambtenaren eenzijdig, publiekrechtelijk vast‐ gesteld moeten worden. Een minderheid van de commissie was daarentegen van mening dat de ambtenaar primair een in ondergeschiktheid presterende mens is, die niet verschilt van een werknemer in de private sector en waarvoor zonder aan‐ toonbare rechtvaardigingsgrond dezelfde regels zouden moeten gelden (Rapport Kranenburg, 1958). In 1982 laaide de normaliseringsdiscussie weer op, toen een overgrote meerderheid van de Nederlandse Juristenvereniging zich bij de conclusies van de preadviseurs De Jong en Niessen (1982) aansloot dat er onvoldoende redenen bestaan om ambtenaren in beginsel anders te behandelen dan werknemers in de private sector, en zich uitsprak voor het wegnemen van de rechtspositionele ver‐ schillen. Vanaf dat moment is een beweging zichtbaar om de ambtelijke arbeids‐ voorwaarden en arbeidsverhoudingen te hervormen en zijn de nodige stappen gezet in het normaliseringsproces. Hierbij kan worden gedacht aan de OOWoperatie, waarmee het overheidspersoneel onder de werknemersverzekeringen is gebracht, de invoering van de Wet op de ondernemingsraden bij de overheid en het van toepassing verklaren van de Arbeidsomstandighedenwet en Arbeidstijdenwet op ambtenaren (Sprengers, 2011; Lanting, 2009; Janssen & Verhoeven, 2008; Becking, 2001). Van volledige gelijktrekking is echter nog geen sprake. In december 1998 concludeerde de ROP dat het ‘natuurlijke’ moment voor afschaffing van de ambtelijke status nog niet was aangebroken (ROP, 1998: 3). Daarentegen werd het wel zinvol geacht om op de ingeslagen weg van geleidelijke normalisering door te gaan. Daarbij zouden de verschillende elementen van normalisering ieder op hun eigen waarde en effecten moeten worden beschouwd, tegen de achtergrond dat de overheid een bijzondere werkgever is en blijft (ROP, 1998, p. 4). Ten aanzien van de integriteit die van ambtenaren wordt verlangd, concludeerde de ROP dat in een genormaliseerde situatie behoefte bestaat aan een nieuwe wettelijke basis voor het opleggen van een aantal maatregelen en disciplinaire straffen (ROP, 1998, p. 15). Hiertoe is de Ambtenarenwet meerdere malen gewijzigd. Zeven jaar na het ROP-advies, in 2005, verscheen een inter‐ departementaal beleidsonderzoek van de werkgroep ‘Normalisatie rechtspositie overheidspersoneel’. Deze had als taak om de voor- en nadelen van verdere

8



normalisatie in kaart te brengen. In het rapport ‘Buitengewoon normaal’ wordt geopperd dat in een genormaliseerde situatie de regels met betrekking tot integriteit van overheidswerknemers in afzonderlijke wetgeving kunnen worden vastgelegd, bijvoorbeeld in een aparte titel in Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, die alleen voor overheidspersoneel zou moeten gelden. De werkgroep redeneerde dat overheidswerknemers deze bijzondere regels expliciet accepteren op het moment dat ze een arbeidsovereenkomst ondertekenen bij de overheids‐ werkgever (Rapport IBO, 2005, pp. 33-34) Na het verschijnen van het inter‐ departementaal beleidsonderzoek is het nooit helemaal rustig geworden rondom de rechtspositie van ambtenaren. Wetsvoorstel ‘Normalisering rechtspositie ambtenaren’ In 2010 krijgt het normaliseringsproces een cruciale wending. Op 3 novem‐ ber 2010 hebben de Tweede Kamerleden Koşer Kaya (D66) – die inmiddels is vervangen door haar partijgenoot Van Weyenberg – en Van Hijum (CDA) name‐ lijk het initiatiefwetsvoorstel ‘Normalisatie rechtspositie ambtenaren’ ingediend. Het wetsvoorstel is erop gericht de Ambtenarenwet en enige andere wetten te wijzigen in verband met het in overeenstemming brengen van de rechtspositie van ambtenaren met die van werknemers met een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht (Kamerstukken II 2010/11, 32550, nr. 2). Doel en strekking De indieners zien het wetsvoorstel als de laatste stap in het normaliseringsproces. Het is er hoofdzakelijk op gericht het publiekrechtelijke en eenzijdige karakter van de ambtelijke aanstelling en de eenzijdige vaststelling van arbeidsvoorwaar‐ den te vervangen door de tweezijdige arbeidsovereenkomst, waarop in de meeste gevallen een collectieve arbeidsovereenkomst van toepassing is. Als gevolg hiervan vervalt onder meer de publiekrechtelijke rechtsbescherming van ambtenaren. Deze zou tot langdurige procedures leiden en hoge kosten met zich meebrengen. Om dit te verhelpen krijgt de rechtsbescherming in de toekomst een privaatrechtelijk karakter (Kamerstukken II 2010/11, 32550, nr. 3). Motieven Uit de Memorie van Toelichting blijkt dat het streven naar een gelijke rechts‐ positie voor alle werkenden bovenal een principiële keuze is. De indieners stellen dat het niet meer rechtvaardig wordt geacht dat ambtenaren en werknemers – met verwijzing naar de aard van hun werkzaamheden – verschillend worden behandeld, terwijl de aard van de arbeidsverhouding met hun werkgever – onder‐ geschiktheid en loonafhankelijkheid – in beide gevallen dezelfde is (Kamer‐ stukken II 2010/11, 32550, nr. 3). Indien er in de arbeidsverhouding formeel sprake is van een gezagsrelatie, dient de rechtsverhouding daarom gebaseerd te zijn op een tweezijdige arbeidsovereenkomst. Tevens zouden de redenen die in het verleden aan een afzonderlijke ambtelijke rechtspositie ten grondslag hebben gelegen, niet meer actueel of houdbaar zijn.


9

Luc Janssen

Naast de principiële keuze hebben de indieners enkele pragmatische argumenten voor verdergaande normalisering opgesomd. Zo kunnen onderhandelingen in het kader van het arbeidsvoorwaardenoverleg stabielere arbeidsverhoudingen opleve‐ ren en strookt contractvrijheid meer met de principes van de Internationale Arbeidsorganisatie. Daarnaast wordt de arbeidsmobiliteit tussen de overheid en de marktsector vergroot en leidt normalisering tot een verbetering van de concurrentiepositie van overheidswerkgevers. Bovendien zou de afschaffing van de ambtelijke rechtspositie het – volgens de indieners – stoffige imago van de ambtenaar goeddoen. Tot slot wordt gewezen op proces-economische argumen‐ ten en de deregulering die met het wetsvoorstel gepaard gaat. Geen volledige normalisering Het initiatiefwetsvoorstel beoogt geen volledige normalisering. Ten eerste wordt een deel van de ambtenaren van de voorgenomen normalisering uitgezonderd. In de eerste plaats betreft dit een groep benoemde ambtsdragers, zoals ministers, staatssecretarissen, burgemeesters en de commissarissen van de Koning. Daar‐ naast worden rechterlijke ambtenaren en de leden van de Hoge Colleges van Staat uitgezonderd. Tevens wordt de eenzijdige aanstelling gehandhaafd voor politie‐ ambtenaren en voor zowel militaire ambtenaren als het burgerpersoneel bij de krijgsmacht. Dit geldt ook voor notarissen en gerechtsdeurwaarders, omdat dit zogenaamde ‘openbare ambten’ zijn waarvoor een benoeming bij koninklijk besluit is vereist, maar waarvan de beoefenaars zelfstandig ondernemer zijn (Kamerstukken II 2010/11, 32550, nr. 3). Zij hebben behoudens hun benoeming en ontslag geen publiekrechtelijke rechtspositie. Ten tweede is er geen sprake van volledige normalisering omdat het wetsvoorstel niet tot doel heeft een einde te maken aan het eigen karakter van het ambtenaar‐ schap of de benaming ‘ambtenaar’ in de ban te doen. De Ambtenarenwet wordt dan ook gehandhaafd, maar slechts op die onderdelen van de ambtelijke status die nauw verbonden zijn met het bijzondere karakter van het werken bij de over‐ heid en daarmee uitstijgen boven de zaken die tot het echte arbeidsvoorwaarden‐ overleg behoren. Een van die specifieke onderdelen betreft de ambtelijke integriteit. Dit is zo niet verwonderlijk, gezien het gegeven dat de overheid als enige bevoegd is geweld te gebruiken, de vrijheden van burgers te beperken, hen te verplichten belasting te betalen of hun dienstplicht te vervullen. Het feit dat burgers zich niet kunnen onttrekken aan de uitoefening van deze bevoegdheden zorgt ervoor dat aan de werknemers bij de overheid strenge eisen worden gesteld ten aanzien van hun integriteit. Een enkele integriteitsschending van een indivi‐ duele ambtenaar kan immers de geloofwaardigheid van de overheid dusdanig schenden dat het vertrouwen van burgers in die overheid ernstig wordt aangetast. Kritiek van de Raad van State De Raad van State heeft in zijn advies ten aanzien van het wetsvoorstel de nodige kritische noten gekraakt. Zo rijst bij hem de vraag welk urgent probleem eigenlijk wordt aangepakt met het wetsvoorstel. Daarnaast geeft de Raad van State aan dat de positie van de overheid wezenlijk verschilt van die van een werkgever in de

10



private sector, hetgeen van invloed is op de eisen die worden gesteld aan degenen die er werkzaam zijn. Werkgevers en werknemers bij de overheid zijn immers dienstbaar en daarmee ondergeschikt aan het algemeen belang (Kamerstukken II 2010/11, 32550, nr. 4). In 2002 heeft de Raad van State al eens aangegeven welke specifieke eisen aan het ambt van ambtenaar moeten worden gesteld: Het functioneren in het algemeen belang houdt in, dat de ambtenaar in een democratische rechtsstaat niet alleen een goede vakman of vakvrouw moet zijn in technisch opzicht; hij moet ook ambtelijk verantwoordelijkheidsbesef hebben, dat wil zeggen: democratisch besef – het besef te functioneren onder politieke verantwoordelijkheid en in een stelsel van democratische controle –, rechtsstatelijk besef – het vermogen om volgens de wet en de beginselen van behoorlijk bestuur te handelen – en integriteit – het vermogen om objectief en onpartijdig belangen af te wegen en zich te onthouden van handelingen in de privésfeer waardoor zijn functioneren als ambtenaar in het gedrang kan komen. (Jaarverslag Raad van State, 2002, p. 21) De Raad van State vraagt zich in zijn advies af in hoeverre een arbeidsverhouding op basis van een tweezijdige arbeidsovereenkomst zich verdraagt met dit normatieve uitgangspunt. De indieners van het wetsvoorstel reageren op deze opmerking door te stellen dat het niet de eenzijdige aanstelling is die een voorwaarde vormt voor ambtelijke integriteit, loyaliteit en dienstbaarheid en ondergeschiktheid aan het algemeen belang. Zij betogen dat de juridische vormgeving van de arbeidsrelatie zeker niet de enige – en wellicht zelfs de meest onbelangrijke – factor is die het gedrag van mensen bepaalt. Opvoeding, opleiding, bedrijfscultuur of rolmodellen zouden een veel grotere invloed hebben. Daarnaast onderkennen de indieners het belang om eisen te stellen aan ambtena‐ ren, die verband houden met de bijzonderheid van hun werk. In dat kader hebben zij een prominente plaats in gedachten voor de ambtseed. Hiermee wordt tot uit‐ drukking gebracht dat de ambtenaar optreedt vanuit het besef van dienstbaarheid aan het algemeen belang, waarop hij aangesproken kan worden. In de ogen van de indieners voegt de eenzijdige aanstelling daar niets wezenlijks aan toe (Kamer‐ stukken II 2010/11, 32550, nr. 4). Conclusie Door in te stemmen met het initiatiefwetsvoorstel ‘Normalisatie rechtspositie ambtenaren’ heeft de Tweede Kamer het normaliseringsdebat naar een voorlopig hoogtepunt gebracht. Hoewel er nog heel wat haken en ogen aan het wetsvoorstel zitten, bijvoorbeeld ten aanzien van het overgangsrecht, zijn de voorstanders van verdere normalisering over het algemeen tevreden. Voor tegenstanders zit er niets anders op dan het scala aan argumenten tegen verdere normalisering als‐ maar te herhalen. Zo benadrukt Niessen (2001) de bijzonderheid van de overheid als werkgever. Van der Meer (2008) focust daarentegen op ambtenaren als bijzondere werknemers, omdat zij meer dan vroeger een zelfstandige actor in het


11

Luc Janssen

openbaar bestuur zijn geworden. Dit wordt veroorzaakt door de toename van het ‘multi-level governance karakter’ van het openbaar bestuur en de geleidelijke ont‐ wikkeling van een ambtelijke professie. Het argument van Coolen (2006) dat het wetsvoorstel niet past binnen de kaders van de Grondwet, heeft geen stand gehouden. Dat geldt echter zeker niet voor de opmerking dat er nauwelijks voor‐ delen kleven aan verdere normalisering (Schaap, 2006). Dit argument wordt onderstreept door de kosten die de normaliseringsoperatie met zich meebrengt. Uit onderzoek is namelijk gebleken dat de eenmalige kosten tussen de 76 en 245 miljoen euro liggen, terwijl de baten op jaarbasis tussen de 5 en 7,6 mil‐ joen euro bedragen. De terugverdientijd van de aanvankelijke investering ligt zodoende tussen de tien en vijftig jaar, waarbij 23 jaar het meest waarschijnlijk is (SEO Economisch onderzoek & Regioplan Beleidsonderzoek, 2006). Hoewel niet alle tegenargumenten even overtuigend zijn weerlegd door de indieners, zullen critici zich vooralsnog bij de ontwikkelingen moeten neerleggen. Zij zullen hun hoop moeten vestigen op een kritische houding van de Eerste Kamer, die zich nog over het wetsvoorstel moet buigen. Hoewel het wetsvoorstel ervoor zorgt dat de normaliseringsdiscussie voorlopig gesloten is, opent het tevens een nieuwe discussie, gericht op de invulling van het ambtelijk vakmanschap. Gesproken wordt over de ambtenarenstatus nieuwe stijl, waarbij de inhoud van het ambtenaarschap centraal staat (Van der Meer, Van den Berg, & Dijkstra, 2011). De door Jeukens aangehaalde, maar door anderen moderner ingevulde sociale status van ambtenaren komt vol in de schijnwerpers te staan. Het gaat hierbij om de bijzondere eisen ten aanzien van integriteit, loyaliteit en eerlijkheid, maar ook om de specifieke kennis en kunde die van ambtenaren mag worden verwacht. Te denken valt onder andere aan het demo‐ cratisch en rechtsstatelijk besef waarover zij dienen te beschikken, maar ook aan vormen van ‘ambtelijke slimheid’ (Niessen, 2001; ROP, 1998). De indieners van het wetsvoorstel geven alvast een schot voor de boeg. Zij stellen dat het waarborgen van de ambtelijke integriteit van dusdanig groot belang is, dat deze publiekrechtelijk geregeld dient te worden. De bepalingen in de Ambtenarenwet daaromtrent worden dan ook gehandhaafd. Samen met het democratisch en rechtsstatelijk bewustzijn waarover ambtenaren dienen te beschikken en de bepa‐ lingen omtrent vertrouwensfuncties en de beperking van grondrechten, vormen deze het fundament van hetgeen in de toekomst kan worden aangeduid als ‘amb‐ telijke status’. Het hart van deze ‘nieuwe ambtelijke status’ wordt gevormd door de verplicht af te leggen ambtseed of belofte (Kamerstukken II 2010/11, 32550, nr. 4). Waar de Ambtenarenwet onder meer blijft bestaan om de ambtelijke verplichtin‐ gen te regelen, kan een statuut zorgen voor een meer positieve benadering van het ambtenaarschap. Zo is de ambtelijke integriteit ingekleed met verplichtingen, maar heeft het tevens de meer positieve betekenis van ‘professionele verant‐ woordelijkheid’ (Jeurissen, Karssing, Wirtz, & Hoekstra, 2006). Daaronder kunnen ook competenties als deskundigheid, effectiviteit en klantvriendelijkheid worden verstaan. Het is dan ook een verstandige keuze van de minister om de

12



ontwikkeling van een statuut of deontologische code voor ambtenaren in gang te zetten. Een dergelijk instrument kan bijdragen aan de beroepstrots van ambtena‐ ren, hun professionele ruimte en hun motivatie voor de publieke zaak (ROP, 2008, p. 3). Zo biedt de discussie omtrent het afschaffen van de ambtelijke rechtspositie voor het overgrote deel van het ambtenarenkorps kansen met het oog op de invulling en ontplooiing van het ambtelijk vakmanschap. Doordat meer dan ooit tevoren aandacht wordt geschonken aan de waarden van de overheid en de verplichtingen die dat met zich meebrengt voor het overheidspersoneel, kan de sociale status van ambtenaren meer gestalte krijgen. Daarna is pas de vraag aan de orde of het publiekrechtelijke en eenzijdige karakter van de ambtelijke aanstel‐ ling en de eenzijdige vaststelling van arbeidsvoorwaarden afgeschaft dan wel gehandhaafd dienen te worden. Langs deze weg kunnen daadwerkelijk stappen worden gezet op weg naar een nieuwe ambtelijke status. Literatuur Becking, K.M. (2001). ‘ Grand design’: Een onderzoek naar processen van normalisering en decentralisering in de arbeidsverhoudingen voor overheidspersoneel in de periode 1990-2000. Den Haag: Centrum voor Arbeidsverhoudingen Overheidspersoneel. Braam, A. (1957). Ambtenaren en bureaukratie in Nederland. Den Haag: Excelsior. Coolen, G.L. (2006). De ambtelijke status: verder normaliseren of afschaffen? Tijdschrift voor Ambtenarenrecht, 23(1), 3-10. Janssen, W.H., & Verhoeven, A.J.F.A. (2008). Rechten en plichten van de ambtenaar. Apeldoorn: Maklu Uitgevers. Jeukens, H.J.M. (1959). Burgerlijke openbare dienst: Beschouwingen over de grondslagen van het Nederlandse ambtenarenrecht. S.l.: s.n. Jeurissen, R., Karssing, E., Wirtz, R., & Hoekstra, A. (2006). Integriteitsbeleid dient leer‐ proces te bevorderen. Goed Bestuur, 2(4), 37-44. Jong, E.P. de. (1982). Bestaat er aanleiding de rechtspositionele verschillen tussen ambte‐ naren en civielrechtelijke werknemers te handhaven? In Handelingen NJV. Zwolle: Tjeenk Willink, 5-124. Lanting, B.B.B. (2009). Sociale zekerheid van ambtenaren en overheidswerknemers. Een onder‐ zoek naar het proces van normalisering van het socialezekerheidsrecht in de sectoren Rijk, Gemeenten en Onderwijs. Apeldoorn: Maklu Uitgevers. Leede, L.J.M. de (red.). (1982). Ambtenarenrecht en arbeidsrecht: een vergelijking. Den Haag: VUGA. Meer, F.M. van der, Berg, C. van den, & Dijkstra, G. (2011). Naar een overheid en ambtenarenstatus nieuwe stijl. Leiden: Universiteit Leiden. Meer, F.M. van der. (2008). Een toekomst met ambtenaren: de behoefte aan bijzondere werknemers. Bestuurswetenschappen, 62(1), 36-54. Niessen, C.R. (2001). De Renaissance van de ambtelijke status. Lezing voor de Amsterdamse Universiteits Vereniging op 17 november 2001. Verkregen via http://www.caop.nl/ fileadmin/caop/data/Leerstoelen/Ien_Dales_Leerstoel/Publicaties/Niessen/De_ Renaissance_van_de_ambtelijke_status.pdf. Niessen, C.R. (1982). Bestaat er aanleiding de rechtspositionele verschillen tussen ambtenaren en civielrechtelijke werknemers te handhaven? In Handelingen NJV. Zwolle: Tjeenk Willink, 125-239.


13

Luc Janssen

Peijpe, T. van, & Riphagen, J. (1998). Schets van het Nederlands ambtenarenrecht. Deventer: Kluwer. Raad voor het Overheidspersoneel. (2008). Advies van de Raad voor het Overheidspersoneels‐ beleid inzake Professioneel handelen in het publieke domein. Advies nummer 30, 23 mei 2008. Raad voor het Overheidspersoneel. (1998) Advies van de Raad voor het Overheidspersoneels‐ beleid inzake de Ambtelijke Status. Advies nummer 17, 16 december 1998. Rapport Kranenburg. (1958). Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status van de ambtenaren. Den Haag: Staatsdrukkerij en uitgeversbedrijf. Rapport van de werkgroep ‘Normalisatie rechtspositie overheidspersoneel’, Interdeparte‐ mentaal Beleidsonderzoek 2004-2005, ‘Buitengewoon normaal’, nr. 6. Rehorst, P. (1975). De Grondwet en de ambtelijke rechtspositie. Sociaal Maandblad Arbeid 30(3), 141-146. Rood, M.G. (1989). Collectief ambtenarenrecht. Den Haag: VUGA. Schaap, P.J. (2006). Weg met het ambtenarenrecht? Sociaal Recht, 21(7/8), 217-219. SEO Economisch onderzoek & Regioplan Beleidsonderzoek. (2006). Kosten en baten van harmonisatie van de rechtspositie van overheidspersoneel. SEO-rapport nr. 935. Sjerps, C.M. (2005). Bijzonder normaal. Over ambtelijke trots, eigen verantwoordelijkheid en gewoon doen. In L.C.J. Sprengers (red.), Heeft de ambtelijke status nog toekomst? (pp. 36-39), Overheid & Arbeid. Den Haag: Centrum voor Arbeidsverhoudingen Overheidspersoneel. Sprengers, L.C.J. (2011). Wet normalisering rechtspositie ambtenaren: ambtenaar krijgt een arbeidsovereenkomst, maar blijft ambtenaar. Tijdschrift Recht en Arbeid, 35(3), 13-20. Steijn, A.J. (2009). Over de competenties van de ‘nieuwe’ ambtenaar. In Ministerie van BZK (red.), Rijksambtenaren van de toekomst. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 30-45. Stekelenburg, M. (1999). 200 jaar werken bij de overheid. Boek 1, 1813-1940. Den Haag: Sdu Uitgevers. Tros, F.H., Albeda, W., & Dercksen, W. (2004). Arbeidsverhoudingen in Nederland. Alphen aan den Rijn: Kluwer. Uyl, X.J. den. (2005). Materiële gelijkwaardigheid van rechtspositie moet uitgangspunt normalisatie zijn. In L.C.J. Sprengers (red.), Heeft de ambtelijke status nog toekomst? (pp. 40-43), Overheid & Arbeid. Den Haag: Centrum voor Arbeidsverhoudingen Overheidspersoneel. Waegeningh, S. van. (2008). De afbakening van het ambtenaarschap ten opzichte van andere arbeidsverhoudingen. Tijdschrift voor Ambtenarenrecht, 25(12), 685-693. Zutphen, A.H. van. (1991). De rechtspositie van de Rijksambtenaar: aanstelling en ontslag. Den Haag: VUGA.

14


Juridische status van een ethische code: waar plaats je zo’n code in de hiërarchie van de continentale normen? Alexander de Becker Een code voor Nederlandse ambtenaren vormt het voorwerp van heel wat debat. Het wetsvoorstel tot normalisering van de ambtelijke status heeft sterk de nadruk gelegd op de ethische aspecten voor ambtenaren. Dit artikel schetst de historische achtergrond van de ambtelijke ethiek in het Verenigd Koninkrijk, België, Duitsland, Frankrijk en Nederland en de ontwikkeling van de ethische codes in die landen. Het meest heikele thema is de juridische waarde (of status) van zo’n code. Buiten het Verenigd Koninkrijk is die zeer beperkt. Bij een normalisering valt het aan te raden zulke code toch als een bindend juridisch instrument te hanteren. Het ethisch bijzondere van de rechtspositie van het overheidspersoneel komt zo juridisch beter tot zijn recht. Inleiding Het recent in de Tweede Kamer aangenomen wetsvoorstel inzake normalisering bevat specifieke bepalingen omtrent de ambtelijke deontologie. De initiatief‐ nemers stippen aan dat ethiek een bijzonder element is in de arbeidsverhouding van de ambtenaar. De vraag rijst wat integriteitsbepalingen precies inhouden en waar ze vandaan komen. Dit houdt verband met de vraag naar de rol en de juridi‐ sche status van een deontologische code. Deze wordt hier besproken. Daarvoor zal eerst heel kort de ontstaansgeschiedenis van de bijzondere integri‐ teitseisen aan ambtenaren worden behandeld, waarna de inhoud en juridische waarde worden belicht. Kern zijn de verschillende evoluties in het Verenigd Koninkrijk en in sommige continentale landen met betrekking tot de ambtelijke rechten en plichten. Het naast elkaar zetten van codes kan immers pas goed begrepen worden als er minstens een zeer algemeen begrip van de achtergrond in elk van de onderzochte landen is. Rechtshistorisch overzicht In het Verenigd Koninkrijk bestond het debat over de bijzondere ambtelijke status niet of minstens niet in dezelfde mate zoals in de continentale landen (De Becker, 2011, p. 951). Het Verenigd Koninkrijk kende een geschiedenis waarin het vakmanschap van ambtenaren centraal stond. Historisch waren de ambtena‐ ren daar de dienaren van de Kroon. Zij werden door de Kroon aangesteld en zij konden afhankelijk van de wens van de monarch ook worden ontslagen. Deze eiste loyaliteit, eerlijkheid en gehoorzaamheid, maar stelde daar juridisch geen verplichting tot vast dienstverband tegenover. Niettemin blijkt al uit de


15

Alexander de Becker

bewoordingen van het Northcote-Trevelyan rapport in 1853 van het Britse Parlement dat de Britse civil servants in de realiteit nauwelijks ontslagen werden (Northcote-Trevelyan report, 1853, p. 4). Dit was volgens het rapport ook logisch, omdat de ambtenaren over de vrijheid dienden te beschikken adviezen te geven die ingingen tegen de wens van de regering of van de monarch (Northcote Trevelyan report, 1853, pp. 4-5). In die zin was bescherming tegen politieke willekeur cruciaal. Ditzelfde rapport stelde ook voor om de bijzondere vereisten voor de ambtenaren vast te leggen in een specifieke wet. Deze omvatten dat een ambtenaar steeds een onpartijdig advies moet kunnen verlenen aan de politieke gezagsdragers zonder te hoeven vrezen voor zijn aanstelling. In die zin ontwikkelde het Britse stelsel zich enigszins zoals de meeste continentale stelsels, ook al worden vooral de ver‐ schillen benadrukt (Dicey, 1885, pp. 337-340; voor een kritische analyse zie Freedland & Auby, 2003; zie ook Van der Meer & Dijkstra, 2011, pp. 269-285). In Duitsland verliep de evolutie enigszins anders. De eerste ontwikkeling van een ambtelijke status ontstond in het Pruisische Algemeine Landesrecht in 1794, waarbij de ambtenaar een vast dienstverband verkrijgt maar in ruil voor dat vast dienstverband loyaal, trouw en gehoorzaam dient te zijn. Dit is een nieuw even‐ wicht dat de absolute vrijheid van de monarch ten aanzien van de ambtenaar aan banden legt. Niettemin is het duidelijk dat de monarch nog steeds een belangrijke machtspositie behoudt ten aanzien van de betrokken ambtenaar, omdat hij hem aanstelt en enkel kan ontslaan in een aantal in de reglementering opgelegde gevallen (De Becker, 2007, p. 102). Weliswaar is dit toch de eerste stap naar de rechtsstaatgedachte omdat de Verlichte Pruisische Koning Friedrich Wilhelm II deze band uittekende met de Pruisische staat, hoewel het in realiteit nog een for‐ mele band met de monarch zelf was. Dit betekent dat de bijzondere vereisten die een ambtenaar worden opgelegd als tegenprestatie, golden voor het feit dat hij een vast dienstverband genoot ten aanzien van de persoon van de monarch. Pas bij de verdere ontwikkeling van de rechtsstaatgedachte evolueert de gedachte dat de ambtenaren trouw dienen te zijn aan de monarch naar de gedachte dat ze trouw dienen te zijn aan de staat die zij dienden. Dat blijkt uit het Reichsbeamten‐ gesetz van 31 maart 1873, waarin het vast dienstverband voor de staatshoeders te vinden is. Vanuit Duitsland ontwikkelt zich de gedachte dat de ambtenaren omwille van het overheidsgezag eenzijdig worden aangesteld (De Becker, 2007, pp. 102-104). Hier zien we een belangrijk onderscheid tussen de Duitse en de Franse benadering. De Duitse benadering gaat uit van het gezag van de overheid bij de aanstelling, die verbiedt dat er gecontracteerd kan worden met een burgerambtenaar, terwijl in de Franse opvatting de ambtenaar deelneemt aan de uitoefening van het overheidsgezag (Berghuis, 1937, pp. 80-81). Hij vormt de incarnatie van het overheidsgezag waarover niet gecontracteerd kan worden. In de Duitse visie dient de ambtenaar, als vertegenwoordiger van de overheid, beschermd te worden tegen politieke willekeur. In Nederland werd voornamelijk de Duitse opvatting bestudeerd (Berghuis, 1937, pp. 70-80), wat er finaal toe leidt dat ook hier de ambtenaren benoemd worden omwille van het overheidsgezag dat hen aanstelt, en dat het vast dienstverband

16


Juridische status van een ethische code: waar plaats je zo’n code in de hiërarchie van de continentale normen?

voornamelijk bestaat om hen te beschermen tegen politieke willekeur en eventu‐ ele corruptie. Hoewel beide stelsels absoluut sterk met elkaar vervlochten zijn, is er enig verschil omdat de grondslag anders is. In België en Frankrijk lag de nadruk op de taken die de ambtenaar diende uit te voeren. Daarbij werd vooral gedacht aan de uitoefening van gezagstaken. De basis van de taak van de ambtenaren ligt in het bijdragen aan de uitoefening van het openbaar gezag en later, door de ontwikkeling van de theorie van de openbare diensten, op het veranderlijkheidsbeginsel in de toepassing van de ambtelijke rechtspositie (De Becker, 2007, p. 450). Precies daarom bestond voornamelijk in Frankrijk de discussie over een onderscheiden rechtspositieregeling voor de ambtenaren die een deel van het openbaar gezag uitoefenen en diegenen die dat niet doen. Ontstaan van een ethische of deontologische code Het Verenigd Koninkrijk Voor het Verenigd Koninkrijk waren de volgende elementen cruciaal: loyaliteit, eerlijkheid en betrouwbaarheid. Die elementen dienen gekoppeld te worden aan de werving en de selectie van de nieuwe ambtenaren. Dat horen, volgens het rapport, jonge mensen met een bescheiden ervaring te zijn, die de job op de werkvloer leren (Northcote Trevelyan report, 1853, pp. 6-7). Deze jonge mensen, hoewel ze een gebrek aan ervaring hebben, kunnen dan getraind worden door hun meer ervaren collega’s. Deze training dient hun de specifieke vakdiscipline bij te brengen die bestond uit de basisbeginselen van de civil service: loyalty, honesty and dignity. De Constitutional Reform and Government Act van 8 april 2010 heeft deze vastgelegd in een wettekst. Artikel 7 bepaalt dat de code moet aanstippen hoe een ambtenaar zijn functies dient uit te oefenen. Tevoren bestond deze verplichting uiteraard ook maar werd die beschouwd als een element dat voort‐ vloeide uit het feit dat de ambtenaren de Crown dienden. De Kroon legde met een aantal interne documenten de vereiste verplichtingen op (Barnett, 2002, pp. 97-98). Pas toen duidelijk werd dat de inspiratie voor de tewerkstelling in de publieke sector ook gebaseerd werd op de private sector, rezen vragen naar het expliciteren van de eigenheid van de arbeidsrelatie in de publieke sector. De private sector werd tijdens de Thatcherjaren het voorbeeld genoemd voor de tewerkstelling bij de overheid (Fredman & Morris, 1989, pp. 15-16), maar in het rapport van de regering Major Continuity and Change uit 1994 bleek dat de Britse regering het belangrijk achtte dat de typische ambtelijke waarden ook tot uiting werden gebracht. Die waarden waren voor hen eerlijkheid, loyaliteit en gehoor‐ zaamheid (Cabinet Office, 1994, p. 1). Op dit ogenblik wordt de code of conduct opgesteld vanuit een bottom-upbenadering waarbij de departementen worden ingeschakeld om het opstelproces te faciliteren (zie hierover Lawton, 2004, p. 101). Deze theorie van het New Public Management werd geleidelijk overgenomen door internationale instanties. Zo vaardigde de OESO op 23 april 1998 een aanbeve‐ ling uit waarin te lezen stond dat de ambtenaren hun deontologische rechten en


17

Alexander de Becker

plichten dienen te kennen. Zij dienen ethische richtlijnen te krijgen en tevens dienen zij hun rechten en plichten in geval van potentiële inbreuken te kennen (De Becker, 2013, p. 99). Het feit dat het Verenigd Koninkrijk geen hard juridisch verschil kende tussen de tewerkstelling in de private en in de publieke sector, maakt het belang van de deontologische code als onderscheidend criterium groter. Het was zelfs het onderscheidend criterium bij uitstek (De Becker, 2013, p. 99). Continentaal Europa (België, Duitsland, Frankrijk en Nederland) Een code werd in continentaal Europa oorspronkelijk niet als vereiste gezien omdat het ambtelijk dienstverband verbonden was met reglementering inzake integriteit en loyaliteit. Een code past niet goed in de continentale rechtstraditie waarin geschreven recht de basis vormt van de rechtsorde, terwijl in Angel‐ saksische stelsels meer ruimte is voor soft law. In de continentale landen regelde de inhoud van de ambtelijke reglementen eigenlijk de ethische rechtspositie van de ambtenaren. Een afzonderlijke code werd daarom niet noodzakelijk geacht (Hine, 2005, p. 158). Toch volgden som‐ mige continentale landen geleidelijk, voornamelijk onder druk van internationale instellingen, zoals de OESO. Zo voerde België voor het federaal administratief openbaar ambt een echte deontologische code in. Deze term hangt samen met de in Vlaanderen frequent gebruikte notie deontologie. Voor een goed begrip is het nuttig nog even de vol‐ gende omschrijving van Maesschalck en Schram over de deontologische code aan te halen: Een deontologische code is een code waarin de centrale waarden van een organisatie of beroepsgroep worden gedefinieerd, waarna bij iedere waarde concrete gedragsregels worden geformuleerd. (Maesschalck & Schram, 2006, pp. 49-61) Hierna zal de term code consequent worden gehanteerd voor deontologische code. De Vlaamse ambtenaren beschikken evenzeer over een code. In België blijft het, zowel op Vlaams als op federaal niveau, onzeker welke juridische toegevoegde waarde de code heeft. Deze maakt immers geen deel uit van de formele ambtelijke rechtspositieregeling, maar vormt enkel het voorwerp van een circulaire die an sich geen bindende juridische kracht heeft. Toch verduidelijken de circulaires de ethische rechten en verplichtingen van de ambtenaren. Uiteraard blijft de tot‐ standkoming van de code bijzonder omdat ze top-down opgelegd wordt en niet het voorwerp vormt van een bottom-up-proces zoals in het Verenigd Koninkrijk. Duitsland onderging evenzeer de invloed van de OESO en de richtlijnen inzake New Public Management. Het Reichsbeamtengesetz legt de basiswaarden vast in wetgeving (zoals ambtelijke onafhankelijkheid, beperkingen op politieke activitei‐ ten, fair zijn, gehoorzaam en loyaal zijn). Duitsland vaardigde op 17 juni 1998 een richtlijn uit die op 30 juni 2004 werd vervangen. Deze richtlijnen hadden even‐ min als de Belgische een sterke bindende juridische kracht maar ze omvatten wel

18



een kader om wantoestanden aan te pakken (Richtlinie 1998, 2004). Hiermee stapt Duitsland ten dele uit de traditionele opvatting dat de ambtelijke ethiek vol‐ ledig geïntegreerd was in de reglementen die het vaste dienstverband regelden. Niettemin dient, net als voor België, te worden vastgesteld dat de juridische waarde van de richtlijn miniem is gebleven. Frankrijk startte pas zeer recent een debat over specifieke, bindende of begelei‐ dende regelgeving inzake deontologie. De ambtelijke deontologie vormde was altijd voorwerp van regelgeving in de diverse Ambtenarenwetten uit 1983. Nu is een wetsontwerp hangende dat de deontologische rechten en verplichtingen van ambtenaren zou introduceren in een wet van 1983.1 In Nederland werd in januari 2009 een code opgesteld inzake goed openbaar bestuur, waarin belangrijke beginselen inzake goed bestuur worden vastgelegd en toegelicht. Evenmin als in België, Duitsland en Frankrijk heeft deze juridisch bindende waarde. Uit deze analyse blijkt dat de achtergrond inzake het opstellen van een code fundamenteel verschillend is. De ambtelijke status was precies het resultaat van een evenwicht waarbij bijzondere vereisten aan de ambtenaar werden opgelegd in ruil voor een vast dienstverband, of minstens een stelsel van bescherming tegen politieke willekeur. In die zin is het opstellen van een code in landen met een ambtelijk dienstverband bevreemdend omdat de controle aan rechters werd toevertrouwd. Die grenzen waren minder duidelijk in het Verenigd Koninkrijk omdat het bijzondere karakter van de tewerkstelling in de publieke sector daar veel minder tot uiting kwam in de eigenlijke regelgeving. Inhoud en juridische waarde van de code Inhoud van de code Het Verenigd Koninkrijk heeft een code die zeer summier is. De echte basis‐ waarden van het ambtelijk vakmanschap worden in twee pagina’s samengebracht. In de eerste plaats wordt er duidelijk gesteld dat een ambtenaar wordt aangesteld op basis van zijn verdiensten na een open en faire competitie. Daarna worden de basiswaarden van de Britse2 ambtenaren genoemd: integriteit, eerlijkheid, objec‐ tiviteit en onpartijdigheid. Tevens wordt er een duidelijke omschrijving van elk begrip gegeven. Integriteit houdt in dat een ambtenaar de belangen van de Civil Service boven zijn eigen, individuele belangen plaatst. Eerlijkheid houdt in dat je je aan de waarheid houdt en dat je open bent. Objectiviteit betekent dat je advie‐ zen en beslissingen op een rigoureuze afweging van het bewijsmateriaal baseert. Onpartijdigheid ten slotte houdt in dat je je enkel baseert op de elementen van een dossier en dat je regeringen van verschillende overtuigingen trouw dient. Na deze definities wordt een overzicht gegeven waarbij elk van de basiswaarden uit‐ eengezet wordt. Je bent bijvoorbeeld integer als je je taken en verplichtingen 1 2

Het ontwerp kan op de volgende website geraadpleegd worden: www.assemblee-nationale.fr/14/ projets/pl1278.asp. Dit dient enigszins te worden genuanceerd. De ambtenaren bij de departementen in Wales, Schotland en Noord-Ierland hebben een eigen Civil Service Code.


19

Alexander de Becker

nauwgezet uitvoert met verantwoordelijkheidszin, terwijl je niet integer bent als je professioneel verkregen informatie gebruikt voor je private belangen of voor die van anderen. De verplichting inzake onpartijdigheid wordt opgesplitst in ‘gewone’ onpartijdigheid en ‘politieke’ onpartijdigheid. Gewone onpartijdigheid heeft betrekking op het correct en op inhoudelijke gronden behandelen van ieder dossier, terwijl politieke onpartijdigheid verband houdt met de verplichting om elke regering te dienen en in geen geval politieke voorkeuren de bovenhand te laten nemen bij bepaalde handelingen. Tot slot wordt de procedure uiteengezet die elk departement enerzijds en elke ambtenaar anderzijds moet volgen om de Civil Service Code te respecteren. Ten eerste heeft elk departement de plicht om de medewerkers attent te maken op het bestaan van de Code. Indien een ambte‐ naar gevraagd wordt te ageren in strijd met de Code, dient het departement de geuite bezorgdheid ernstig te nemen en ervoor te zorgen dat je er niet om ontsla‐ gen wordt. Daarnaast heeft elke ambtenaar die met een probleem inzake de Code zou worstelen, de verplichting om dit te melden aan zijn lijnmanager of aan de ambtenaar die voor het toezicht op de Code is aangesteld in zijn departement. Dezelfde personen dient hij te raadplegen indien hij een inbreuk op de Code meent te hebben vastgesteld bij één of meer collega’s. Eventuele strafrechtelijke inbreuken dienen aan de politie te worden gemeld. Indien er geen afdoende antwoord komt, dient de Civil Service Commission te worden geraadpleegd. Als deze procedures niet volstaan om ervoor te zorgen dat je je opgelegde taak naar behoren kan uitoefenen, dien je ontslag te nemen. In België bestaat er enkel een circulaire die intern (binnen de administratie zelf) mogelijkerwijze wel afgedwongen kan worden, maar die verder niet geïntegreerd wordt in de ambtelijke status of in de arbeidsovereenkomst van eventuele con‐ tractanten. Deze erkent evenzeer een aantal basisprincipes: respect, onpartijdig‐ heid, beroepsernst, loyaliteit. Net als bij de Britse Civil Service Code wordt de inhoud daarvan beschreven. Respect betekent respect voor de gebruiker van het openbaar ambt. Onpartijdigheid is gebruikers op gelijke wijze behandelen. Beroepsernst betekent zorgvuldigheid in de besluitvorming en in de omgang met de ter beschikking gestelde middelen. Loyaliteit omvat trouw aan de instellingen, aan de regelgeving en aan de beleidsuitvoering. Daarna wordt telkens een opsomming gegeven van wat daaronder verstaan wordt. Er wordt geen voorbeeld gegeven van wat wel en wat niet mag. Elke ambtenaar dient kennis te kunnen nemen van de bepalingen van de code. Dat is de verantwoordelijkheid van de hiërarchisch hoogste in het departement. De departementen worden ondersteund door het Bureau voor Ambtelijke Ethiek, dat ook over elke nieuwe regelgeving advies verleent, alsook over belangenconflicten en de cumulregeling. De Vlaamse code omvat zes grote basisprincipes (loyaliteit en samenwerken, betrouwbaarheid, klantgerichtheid, objectiviteit, zorgvuldig beheer van middelen, spreekrecht en spreekplicht). Hierbij is het opvallend dat deze basisprincipes slechts gedeeltelijk overlappen met de basisprincipes die we tot op heden hebben weergegeven. De Vlaamse code omschrijft loyaliteit en samenwerken als trouw aan en respect voor de democratische instellingen en de bestaande regelgeving. De andere elementen worden niet meer gedefinieerd maar wel wordt (relatief uit‐ voerig) beschreven wat ze inhouden. Zo omvat betrouwbaarheid eerlijk handelen

20



en respect en geen misbruik maken van voorkennis, objectiviteit omvat een verbod op discriminatie en evenzeer het niet handelen in het eigenbelang. Zorgvuldig beheer van middelen omvat voornamelijk het zuinig zijn en de omgang met ICT. Het element spreekrecht en spreekplicht omvat het principiële recht op vrije meningsuiting met inperkingen inzake loyaliteit en geheimhouding. Duitsland kent, zoals gezegd, enkel een richtlijn voor de deontologische moeilijk‐ heden. Het doel is in de eerste plaats om in kaart te brengen waar deze zich kunnen voordoen. Cruciaal hierbij is dat er een contactpersoon wordt aangesteld die inbreuken op de deontologie dient te achterhalen. Als deze kennis daarvan krijgt, dient hij de leidende ambtenaar van het departement op de hoogte te bren‐ gen. Hij mag echter zelf geen disciplinaire maatregelen opleggen. Frankrijk kent op dit ogenblik geen deontologische code. De Nederlandse code goed openbaar bestuur heeft eigenlijk een soortgelijke inhoud als de andere besproken codes. De principes inzake openheid en integriteit, participatie, behoorlijke contacten met de burgers, doelgerichtheid en doelmatigheid, legitimiteit, lerend en zelfreinigend vermogen, en verantwoording zijn beschreven en toegelicht. Alleen is het uitgangspunt verschillend. De code goed openbaar bestuur beoogt besturen een leidraad mee te geven. Juridische waarde van een deontologische code In het Verenigd Koninkrijk staat in punt 20 van de Civil Service Code de juridisch belangrijkste overweging. De Code maakt integraal deel uit van de arbeids‐ overeenkomst van elke civil servant. De rechter kan zich dus beroepen op inbreuken van de Civil Service Code. Voor België geldt een heel ander perspectief. De juridische waarde van de circulai‐ res is niet duidelijk. Uit de rechtspraak van de Raad van State blijkt duidelijk dat de code als bijkomend element dient om de beoordeling van een tuchtvergrijp mogelijk te maken. Dit betekent dat wanneer een ambtenaar een inbreuk heeft begaan op zijn statutaire rechten en verplichtingen, hij een tuchtvergrijp begaat. De inbreuk vormt een inbreuk op de rechtspositieregeling van de ambtenaren zelf, maar de code verduidelijkt enkel hoe die tuchtvergrijpen kunnen plaats‐ vinden (De Becker, 2013, p. 101). Belangrijk is hier opnieuw dat bij de juridische afdwingbaarheid de sprong wordt gemaakt naar de regeling van de ambtelijke status. Het is in België telkens een verduidelijkend document veeleer dan een juridisch document zoals in het Verenigd Koninkrijk. In Duitsland is de richtlijn nog een ander juridisch instrument. Het doel is om ambtenaren kennis te laten maken met en op te leiden inzake deontologie. Het element opleiding speelt dus een cruciale rol net als het element dat er geen giften ontvangen kunnen worden. De eigenlijke verplichting tot het respecteren van de ambtelijke integriteitsvereisten maakt deel uit van de wetgeving. De richtlijn biedt dus geen strikte juridische meerwaarde. In Frankrijk rijst dit debat niet. De ambtelijke integriteitsverplichtingen zijn immers opgenomen in de wetgeving. Ze worden daarenboven niet verduidelijkt in een code. Nederland heeft op dit ogenblik geen code die juridisch bindend is. De ambtelijke rechten (voornamelijk het spreekrecht) en de ambtelijke verplichtingen vloeien


21

Alexander de Becker

voort uit bestaande regelgeving. Het is dus via de bestaande wetgeving in het ambtenarenrecht dat de afdwingbaarheid van deontologie wordt geregeld. Conclusie De evolutie van de ambtelijke status in het Verenigd Koninkrijk verschilde van de evolutie in continentaal Europa, waar de landen elkaar onderling sterk beïnvloed‐ den. Dit houdt ook verband met de juridische achtergrond, waarbij continentaal Europa een onderscheid tussen publiek- privaatrecht kende dat in het Verenigd Koninkrijk niet zo sterk bestond. De landen waar een vast dienstverband bestond (en bestaat), hadden oorspronke‐ lijk schijnbaar geen behoefte aan een deontologische code. De reden hiervoor was relatief evident, te weten dat er reeds een bijzondere ambtelijke status bestond voor de ambtenaren, die verschilde van het arbeidsrecht. Hieraan waren grotere integriteitsvereisten voor de ambtenaren verbonden. Dit veranderde onder inter‐ nationale druk enigszins in België en in mindere mate in Duitsland en Nederland door de introductie van het New Public Management. De inhoud van de code komt over het algemeen neer op het uiteenzetten van de bijzondere rechten en plichten van ambtenaren inzake integriteit, eerlijkheid, dienstbaarheid, gehoorzaamheid, spreekrecht en spreekplicht. Die elementen kunnen beter ook worden geduid in de Nederlandse code (als hij zou worden opgesteld). Materieel kan er naar het Britse voorbeeld, via onderling overleg op de werkvloer uitgemaakt worden wat de concrete inhoud van de begrippen loyaliteit, integriteit en trouw zijn. Op die wijze worden er ook richtlijnen uitgewerkt voor ambtelijk vakmanschap. In België heeft de top-down-benadering voor een veel geringer draagvlak in de organisatie gezorgd (De Becker, 2013, p. 101). Wat wel van belang is, is dat de code aspecten van de bijzondere rechten en plichten van ambtenaren verduidelijkt. Het is die rol de Belgische federale code en de Vlaamse code invullen. Die gaat verder dan de rol van de Duitse richtlijn, die vooral organi‐ satorisch werkt maar tot op zekere hoogte wel een belangrijke aanwijzing geeft dat bepaalde ambtenaren een makkelijkere prooi kunnen vormen voor corruptie. Beide codes hebben, door de rechtstaattraditie, geen juridisch bindende waarde. Ze vormen juridisch ondersteunende documenten. Het verdient aanbeveling om in het licht van normalisering bij het overstappen naar arbeidsovereenkomsten de code deel te laten uitmaken van die arbeids‐ overeenkomst. Dat betekent dat de arbeidsovereenkomst expliciet verwijst naar wat in de code is opgenomen en die bepalingen ook integreert in de arbeids‐ overeenkomst. De ambtenaar onderscheidt zich van de werknemer in de private sector door de andere concrete invulling van die elementen (zie hierover Verhulp 2010, p. 139). De code wordt op die wijze ook juridisch bindend. Dat heeft als grote voordeel dat de ambtenaar, maar ook de overheid er zich in een procedure op kan beroepen. Daarnaast heeft dit tot gevolg dat de grote basisprincipes inzake deontologie nog in wetgeving kunnen worden ingeschreven, zoals het de bedoeling is van de initiatiefnemers, maar dat de meerwaarde van zulke wetgeving gering blijft.

22



Gedetailleerde kaderwetgeving hoeft niet meer als de code deel gaat uitmaken van de arbeidsovereenkomst. Waarschijnlijk dient de wetgeving enkel de noodzaak tot het bestaan van een code vast te leggen en de absolute minimale inhoud te schetsen. De uitwerking dient te gebeuren in de code die daarna deel uitmaakt van de arbeidsovereenkomst. Hiermee is de formele juridische status van de code uitgeklaard. Ze maakt dan integraal deel uit van de arbeidsovereenkomst en is verankerd in de wet zonder dat de specifieke inhoud ervan verankerd zit in wet‐ geving. Dat heeft als voordeel dat ze makkelijker aan te passen is en dus sneller kan inspelen op gewijzigde omstandigheden. Niettemin is een wettelijke veranke‐ ring van het bestaan van een code wel zeer nuttig. Het lijkt hier goed om te onderzoeken, op basis van jurisprudentie en op basis van eerdere sancties in de publieke en de private sector, wat precies specifiek is voor ambtenaren. Die aspecten kunnen dan worden opgenomen in de code en later worden geïntegreerd in de arbeidsovereenkomst. Literatuur Advies van de Raad van State en reactie van de indieners bij Wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren), Parl. St., Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, nr. 32550/4. Barnett H. (2002). Constitutional and Administrative Law. Londen: Routledge. Berghuis W.P. (1937). Het rechtskarakter der ambtenaarsverhouding. Amsterdam: Paris. Cabinet Office (1994). Continuity and Change, Cm, 2627. De Becker A. (2007). De overheid en haar personeel, Brugge: die Keure. De Becker A. (2011). The Legal Status of Public Employees or Public Servants: Comparing the Regulatory Frameworks in the UK, Belgium, France and the Netherlands. Compa‐ rative Labor Law and Policy Journal, 2011/3, 949-990. De Becker A. (2013). Een deontologische code als instrument voor belangenconflict‐ beheersing voor ambtenaren. Deontologie en Tucht, 2013/2, 89-101. A. W. Dicey (1885). Introduction to the Law of the Constitution, Londen: Macmillan and Co. Fredman S. en Morris G. (1989). The State as Employer, Londen: Mansell. Freedland M. en Auby J.B. (2003). The public law/private law divide: une entente assez cordiale, Oxford: Hart Publishing. Hine, D. (2005). Codes of conduct for public officials in Europe: common label, divergent purposes. International Management Journal, 8 (2), 153-174. Lawton A. Developing and Implementing Codes of Ethics, Viesoji Politika ir Administravimas, 2004/7, 94-101. Maesschalck, J., & Schram F. (2006). Meer dan een brochure of affiche: de deontologische code als kernelement van een effectief ambtelijk integriteitsbeleid. Burger, Bestuur & Beleid, 2006/3, 49-61. Meer F.M. van der, & Dijkstra G.S.A. (2011). Comparative civil service systems in Western Europe: Variations and similarities.. In: F.M. Van der Meer (Ed.) Civil service systems in Western Europe (pp. 269-285); Cheltenham: Edward Elgar. Memorie van Toelichting bij Wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren, Parl. St., Tweede Kamer, nr. 32550/3, vergaderjaar 2010-2011. Northcote-Trevelyan report, Report on the organisation of the Permanent Civil Service, Brits Parlement, 1853. Richtlinie zur Korruptionprävention in der Bundesverwaltung von 17 Juni 1998.


23

Alexander de Becker

Richtlinie zur Korruptionprävention in der Bundesverwaltung von 30 Juli 2004. Verhulp E. (red.) (2010). Inleiding Nederlands ambtenarenrecht. Den Haag: Boom Juridische uitgevers.

24


Socialisatie van ambtenaren: een kritische reflectie* Tobias Kwakkelstein & Jet Beaumont Het werk van ambtenaren is al lang onderwerp van stereotypering en slechte grappen, maar ook van serieuze analyse en discussie. Ambtenaren zelf zijn in deze tijd van grote veranderingen, naast de professionele ontwikkeling van hun vak, vooral gebaat bij een krachtig verhaal over wat het betekent om in deze tijd ambtenaar te zijn. In dit artikel constateren we op basis van een inventarisatie van opleidingen en andere manieren van socialisatie, dat er op dit moment onvoldoende generieke handvatten zijn om de collec‐ tieve identiteit en professionaliteit van ambtenaren te ondersteunen. We presenteren een aantal suggesties die een nieuw perspectief kunnen bieden voor de ontwikkeling van de ‘werknemers van de publieke zaak’. Ambtelijke waarden en gebruiken In 1959 verscheen het “Vademecum voor de jonge ambtenaar”, een kort geschrift van Gerrit van Poelje, de ‘vader van de Nederlandse bestuurskunde’. In de ‘open brief’ beschrijft Van Poelje het werk van de ambtenaar als het ‘mede te werken aan een maatschappelijke organisatie, waarbinnen groter menselijk geluk, groter algemeen welzijn mogelijk zal zijn dan in de tegenwoordige’. De werkzaamheden van de ambtenaar zijn volgens Van Poelje van groot belang. De adviezen die amb‐ tenaren geven aan ‘politieke figuren in het landsbestuur’, zijn zo belangrijk omdat deze figuren ‘dikwijls zonder enige vakkennis’ leidinggeven. De ambtenaar heeft het niet gemakkelijk. Volgens Van Poelje volgen politiek en parlement ambtena‐ ren vaak niet of pas heel laat in hun adviezen, en pers en publiek hebben ‘zelden een gunstige opvatting van de ambtenarenstand’ (Van Poelje, 1959). Meer dan een halve eeuw later klinken deze observaties verrassend actueel. Maar er zijn natuurlijk ook grote verschillen met destijds. Een goede ambtenaar was volgens Van Poelje vanzelfsprekend een jurist, enkele specialisten daargelaten. Tegenwoordig is de achtergrond van het overheidspersoneel veel meer gevarieerd. Er lopen bij de rijks- en lokale overheden nog steeds veel juristen en bestuurs‐ kundigen rond, maar deze groepen vormen zeker geen meerderheid. De diversiteit binnen het personeelsbestand neemt toe: meer vrouwen en meer (sub)culturen bijvoorbeeld, hoewel er op dat laatste vlak nog wel wat te verbete‐ ren is (De Vries, 2013). Ook het werk is anders geworden. In een notendop moet een ambtenaar tegenwoordig niet alleen loyaal en effectief zijn, maar ook kunnen omgaan met transparantie en turbulentie (’t Hart, 2014). Een ander belangrijk verschil met een halve eeuw geleden is dat er destijds een Rijksleergang was, een opleiding die rijksambtenaren vóór de start van hun ambtelijke loopbaan *

Dit artikel is geschreven op persoonlijke titel.


25

Tobias Kwakkelstein & Jet Beaumont

moesten volgen. Belangrijke vakken op het curriculum waren Recht, Taalvaardig‐ heid en Maatschappijleer. Deze leergang bestaat niet meer.1 Sterker nog: in Nederland bestaan helemaal geen opleidingen of trainingen waarmee op een eenduidige manier invulling gegeven wordt aan het vak van ambtenaar. Ambtelijke waarden en gebruiken worden aangeleerd tijdens een opleiding, maar ook in een proces van socialisatie, waarbij een individu – bewust en onbewust – de waarden, normen en andere cultuurkenmerken van zijn groep krijgt aangeleerd. In de jaren zeventig van vorige eeuw introduceerde Schein de term organizational socialization: het proces waarmee het individu de sociale kennis en vaardigheden verwerft die noodzakelijk zijn om een bepaalde organisatorische rol te vervullen (Van Maanen & Schein, 1979). Toegepast op de wereld van een beleidsambtenaar: de tijd die een ambtenaar binnen één overheidsorganisatie werkzaam is, kan wor‐ den opgevat als een permanent socialisatieproces. Maar welke zichtbare middelen worden voor opleiding en socialisatie ingezet? Uitgebreid onderzoek zou nodig zijn om hier een goed beeld van te krijgen, maar we kunnen wel een eerste indruk opdoen. Specifiek hebben we gekeken naar het aanbod aan opleidingen ten behoeve van de ontwikkeling van ambtelijk vakmanschap. Naast een literatuur‐ verkenning hebben we een aantal korte interviews afgenomen met kenners van de gemeentelijke opleidingsmarkt, zoals portefeuillehouders bij VNG, IPO, UvW en A+O-fonds Gemeenten.2 Ook hebben we het gespecialiseerde markt‐ onderzoekbureau NIDAP aanvullende analyses laten doen. Tot slot hebben we gebruikgemaakt van het Flitspanel van het ministerie van Binnenlandse Zaken om meer inzicht te krijgen in het oordeel van medewerkers over de borging en ontwikkeling van ambtelijke waarden. Een vak in beweging Op 1 januari 2017 zal de rechtspositie van de meeste ambtenaren hoogst‐ waarschijnlijk gelijk worden getrokken aan werknemers in de marktsector.3 Dit houdt kort gezegd in dat ambtenaren in plaats van een aanstelling een tweezijdige arbeidsovereenkomst krijgen, vergelijkbaar met de situatie van werknemers in het bedrijfsleven. Een van de onderscheidende (juridische) kenmerken van de ambtenaar verdwijnt daarmee. Het is verleidelijk om te denken dat het ‘beroep’ ambtenaar daarmee ook zijn speciale karakter verliest, maar dat is hooguit in procesrechtelijke zin het geval. Het bijzondere aan het ambtenaarschap is niet afhankelijk van een juridische rechtspositie. De bijzondere context waarbinnen de ambtenaar moet functioneren blijft immers dezelfde, al is die een context verre 1

2

3

26

Al zijn er enkele uitzonderingen. Zo bieden de Academie van Wetgeving en de Academie voor Overheidsjuristen een tweejarige postdoctorale opleiding voor trainees met een juridische achtergrond. De afkortingen staan voor respectievelijk de Vereniging Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg, de Unie van Waterschappen, en het Arbeidsmarkt en Opleidingsfonds Gemeenten. Ten tijde van het schrijven van het artikel lag dit wetsvoorstel nog ter beoordeling bij de Eerste Kamer.


Socialisatie van ambtenaren: een kritische reflectie

van statisch. Toch zijn ambtenaren en politici bezorgd over wat de normalisering van de rechtspositie van ambtenaren betekent voor de identiteit van de ambte‐ naar: is straks nog wel duidelijk genoeg dat werken voor het publiek belang iets anders is dan werken voor een bedrijf?4 Om aan deze zorgen tegemoet te komen heeft de minister van Binnenlandse Zaken in het debat in de Tweede Kamer over de normalisering van de rechtspositie van ambtenaren een statuut toegezegd waarin de kernwaarden van het ambtelijk vakmanschap worden verankerd (Tweede Kamer, 2014a). Een van de belangrijkste kenmerken van een ambtenaar, of het nu gaat om een beleidsambtenaar bij Rijk of gemeente, een uitvoerend ambtenaar of een toezicht‐ houder, is dat hij zich inzet voor de publieke zaak, het ‘algemeen belang’. Dit kan vooral voor de beleidsmedewerker bijzondere uitdagingen en dilemma’s opleve‐ ren, bijvoorbeeld als het beleid in de ogen van de ambtenaar niet bijdraagt aan of zelfs haaks staat op het algemeen belang. Een andere onderscheidende factor is de bijzondere relatie tussen ambtenaar en bestuurder als gevolg van het feit dat de politiek gekozen ambtsdrager verantwoordelijk is voor het gevoerde beleid en voor alles wat ‘zijn’ ambtenaren doen en laten. De ambtenaar moet tevens rekening houden met de eisen van de rechtsstaat: doelen en middelen moeten voldoen aan beginselen van rechtmatigheid, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. Deze gedeelde waarden en kenmerken maken van het ambtenaarschap een vak, al is de beroepsgroep natuurlijk bijzonder divers en zal het van de inhoud en context van de functie afhangen in welke mate dit ook zo wordt beleefd. Een onderzoek van de Vrije Universiteit laat zien dat medewerkers in publieke dienst verschillende waarden in hun werk centraal stellen. Zo vinden medewerkers die betrokken zijn bij de beleidsvorming over het algemeen waarden als legitimiteit en participatie belangrijk, terwijl rechtmatigheid een grote rol speelt in de uitvoering van beleid. Bij het middenmanagement staan vooral de waarden van resultaatgericht bestuur (effectiviteit, efficiëntie) centraal in het werk (Huberts, De Graaf, & Smulders, 2013). Mertens merkt terecht op dat de overheidsdienst ‘zo geschakeerd en veelvormig is dat het niet mogelijk is om in termen van één beroepsprofiel te spreken’ (Mertens, 2006). Om iets meer focus aan te brengen laten we hier de ambtenaar in uitvoering en toezicht buiten beschouwing, en gaat het ons voornamelijk om de ambtenaar in de beleidsvorming, volgens Mertens het ‘moeilijkste gedeelte van het overheidswerk’. Een belangrijk kenmerk van dit vak is dat het werk dienend van aard is: de professionele waarden moeten in eerste instantie ten behoeve van de politieke ambtsdrager worden ingezet. De overheidsorganisatie is sterk in beweging. Niet alleen hebben overheden te maken met bezuinigingen en een politieke consensus over de noodzaak van een kleinere, slimmere overheid. Op een meer fundamenteel niveau veranderen de inhoudelijke ambities van de overheid en de rolverdeling tussen verschillende overheidslagen. Het meest in het oog springend zijn de onderling verbonden 4

Zie het stenogram van de behandeling van het initiatiefwetsvoorstel in tweede termijn: www. tweedekamer. nl/ vergaderingen/ plenaire_ vergaderingen/ details/ index. jsp ?date= 15 -01 -2014#2013A03593.


27


ontwikkelingen van ‘vermaatschappelijking’ van de productie van publieke waarde, en de decentralisatie van overheidstaken in het sociale domein. Het proces van vermaatschappelijking van publieke waardecreatie is al een tijdje gaande, en verwijst naar het verschijnsel dat het initiatief voor het oplossen van maatschappelijke vraagstukken in toenemende mate bij burgers en maatschappe‐ lijke organisaties komt te liggen. Het behoeft nauwelijks betoog dat deze ontwikkelingen ingrijpende invloed zul‐ len hebben op de wijze waarop het vak van ambtenaar wordt uitgeoefend. Dit geldt met name voor lokale ambtenaren in beleid, toezicht en uitvoering. Er is inmiddels veel geschreven over de ‘ambtenaar nieuwe stijl’, en hoe deze kan mee‐ bewegen met bestuurlijke en maatschappelijke trends zoals hierboven genoemd (o.a. Steen, 2012). Zo wordt de ambtenaar steeds vaker een netwerker, die zijn bureau inruilt voor ‘de keukentafel’, en beschikt over sterke vaardigheden op het gebied van samenwerken, communiceren en conflicthantering. Tegelijkertijd blij‐ ven de klassieke waarden en vereisten van het vak onverminderd belangrijk, zoals het afleggen van verantwoording en loyaliteit aan politiek verantwoordelijken, de uitgangspunten van behoorlijk bestuur, integriteit en deskundigheid. Het werk van de moderne ambtenaar is daarmee in toenemende mate een evenwichtskunst geworden: aan de ene kant dienend en politiek sensitief, aan de andere kant ondernemend en verbindend (Binnema, Geuijen, & Noordegraaf, 2013). Over de benodigde competenties van ambtenaren is de afgelopen jaren veel geschreven. Karssing en Niessen formuleerden in 2008 de volgende tien beroeps‐ gerelateerde standaarden, competenties en waarden, voor ambtenaren: toewij‐ ding aan de publieke zaak, deskundigheid, vakbekwaamheid, onafhankelijkheid en onpartijdigheid, democratisch besef, rechtsstatelijk besef, politiek-bestuurlijke gevoeligheid, flexibiliteit, omgevingsgerichtheid en resultaatgerichtheid (Karssing & Niessen, 2008). Volgens bestuurskundige ’t Hart zijn we inmiddels toe aan een derde generatie van ambtelijk vakmanschap: Ambacht 3.0. Een ambtenaar moet tegenwoordig vooral kunnen omgaan met de ‘turbulentie van de netwerk‐ samenleving’. Dit betekent onder andere dat de ambtenaar moet balanceren tussen verschillende rollen, slim moet opereren op inhoud, relatie en context, en transparant, toegankelijk en verbindend moet zijn (’t Hart, 2014). Tegenwoordig gaat het bij de professionalisering van ambtenaren dus om een juiste balans van kennis en vaardigheden, en vooral ook om de vraag hoe nieuwe waarden en gebruiken worden aangeleerd. Hoe pas je nieuwe en oude ambtelijke waarden toe in de praktijk? Hoe bepaal je op een verantwoorde wijze binnen de specifieke context waarin je als ambtenaar functioneert welke (ambtelijke) waarde richtinggevend is en hoe je omgaat met de verschillende divergerende belangen? Opleidingen moeten ambtenaren handvatten bieden voor normatief-politieke vraagstukken, integriteitsdilemma’s, economische keuzevragen, constitutionele kwesties en vakinhoudelijke vraagstukken. Tegelijkertijd kunnen opleidingen maar een beperkt deel van de beroepsmatige ontwikkeling van de ambtenaar ondersteunen.

28



Beperkte vraag, oneindig aanbod? In Nederland bestaat geen ‘opleiding tot ambtenaar’, zoals in Frankrijk de École Nationale d’Administration (ENA). Een korte integrale introductiecursus waarin de verschillende kernwaarden en standaarden van ambtelijk vakmanschap aan bod komen, zoals bijvoorbeeld in Australië, bestaat in Nederland evenmin (Australian Government, 2014). Er is geen eenduidig leertraject voor mensen die binnen de publieke sector van start gaan. In veel gevallen bestaat de ‘inwijding’ uit een handdruk, een rondleiding over de afdeling en een introductiedag. Dit betekent natuurlijk niet dat er geen opleidingsprogramma’s zijn. Sterker nog: het aanbod van opleidingen specifiek voor de publieke sector blijkt indrukwekkend groot en divers, voor alle overheden, niveaus en taakvelden. Ook spelen organisaties die opleidingen voor ambtenaren aanbieden, gretig in op de nieuwe ontwikkelingen waar de ambtenaar mee te maken krijgt (Binnenlands Bestuur, 2013). De markt wordt gedomineerd door non-profitorganisaties zoals PBLQ-ROI en NSOB (middenmanagement) en commerciële partijen zoals Schouten en Nelissen (Bestuursacademie). Door de aanbestedingsregels is er bij de overheid sprake van relatief weinig ‘prefered suppliers’, wat tot verdere diversiteit leidt (NIDAP, 2013). Er is een aanzienlijk aanbod aan opleidingen die bijdragen aan algemene, vakmatige en technische professionaliteit, maar aanbieders bieden bij‐ voorbeeld ook specifieke opleidingen politiek-bestuurlijke sensitiviteit. Voor de kostenbewuste gemeenteambtenaar biedt zelfs de HEMA nu goedkope opleidingen aan, die via internet thuis in eigen tempo gevolgd kunnen worden (HEMA, 2014). De overheid (Rijk, gemeente, provincies) besteedt twee keer zoveel aan externe opleidingen als interne opleidingen, maar beschikt zelf ook over opleidingsinsti‐ tuten, zoals de Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering. De Tweede Kamer heeft recentelijk een motie aangenomen waarin het Rijk wordt aangespoord het aanbieden van opleidingen zo veel mogelijk aan de markt over te laten en de rijksacademies te beperken tot specialistische opleidingen of opleidin‐ gen waarbij sprake is van ‘beleidsintimiteit’ (Tweede Kamer, 2014b). Als we de vraag naar opleidingen bij de overheid vergelijken met andere sectoren, dan blij‐ ken overheidsmedewerkers overigens geen grootverbruikers van opleidingen. Het aantal opleidingsdagen per fte lag in 2012 op 4,4, waarmee de overheid ruim ach‐ terblijft bij de meeste sectoren in het bedrijfsleven. Een algemene trend volgens marktonderzoeker NIDAP is dat organisaties vaker kijken naar mogelijkheden de leerbehoefte intern op te lossen, bijvoorbeeld door training on the job, coaching en intervisie. De budgetten voor externe opleidingen zijn in 2013 sterk gedaald, bij de rijksoverheid en bij gemeenten zelfs met respectievelijk 43,8 en 32,5 pro‐ cent (NIDAP, 2013). Opleidingen voor ambtenaren zullen in de eerste plaats een positief effect moeten hebben op de organisatiedoelen, en in den brede aan de kwaliteit van de overheid. Het is moeilijk vast te stellen of dit effect ook daadwerkelijk optreedt. Er blijkt in de praktijk maar weinig aandacht te zijn voor de verhouding tussen kosten en baten. De nog steeds aanzienlijke budgetten en mogelijkheden ten spijt ontwikkelen ambtenaren zich volgens de Bestuursacademie onvoldoende.


29


Opleidingsbudgetten van gemeenten, provincies en waterschappen blijven onder‐ benut (Binnenlands Bestuur, 2013). Dit zou te wijten kunnen zijn aan onwil van ambtenaren om zich te ontwikkelen, zoals de Bestuursacademie enigszins kort door de bocht veronderstelt. Maar het maakt ook onderdeel uit van een bredere trend, nu blijkt dat ook in andere sectoren budgetten in steeds hogere mate worden onderbenut (NIDAP, 2013).5 Alternatieve verklaringen dienen zich dan ook aan, bijvoorbeeld de mogelijkheid dat het aanbod van opleidingen niet goed aansluit bij de wensen van de ambtenaar. De werknemers die kunnen rekenen op de meest uitgebreide opleidingen en introductieprogramma’s binnen de overheid, zijn trainees en specialisten, zoals rechters en wetgevingsjuristen. Trainees krijgen over het algemeen de meest brede en grondige introductie als ze starten bij de overheid. We kunnen het traineeprogramma dan ook beschouwen als het belangrijkste structurele sociali‐ satietraject binnen de overheid. Traineeships verschillen onderling van elkaar, maar wat ze gemeen hebben, is dat ze een stevig fundament aan kennis en vaar‐ digheden bieden. Daarnaast hebben veel traineeships binnen de rijksoverheid het voordeel dat de trainees uit verschillende organisaties komen en zo ook een netwerk ontwikkelen buiten hun eigen organisatie. Er zijn ook gemeenten die dit voorbeeld hebben gevolgd. Zo bestaat er een Traineepool Metropoolregio Amsterdam (MRA), een pool van negentien trainees die werkzaam zijn bij de gemeenten Almere, Amsterdam, Purmerend, Zaanstad en ‘OVER-gemeenten’ (Hogeschool van Amsterdam, 2014). Aan het andere einde van het spectrum staan de medewerkers met een ‘flexibel arbeidscontract’. Uit onderzoek blijkt dat flexwerkers aanmerkelijk minder vaak een opleiding of cursus volgen dan vaste werknemers (Pot en Smulders, 2014). Dit roept de vraag op of er op het gebied van ambtelijk vakmanschap wel vol‐ doende aandacht is voor deze groep. Flexwerkers werken in dezelfde context en vertegenwoordigen dezelfde publieke waarden als vaste medewerkers. Een ver‐ trouwelijk rapport dat wordt gelekt door een flexwerker, is net zo schadelijk voor de politieke ambtsdrager als een rapport dat door een vaste medewerker wordt gelekt. Wat betekent de trend van een toename van zzp’ers en flexwerkers voor het werken bij de overheid? Het is de vraag of managers hier voldoende zicht op hebben, en welke verantwoordelijkheid ze nemen voor de ontwikkeling en kwaliteit van deze groepen. Socialisatie in de praktijk Het socialisatieproces begint al tijdens de sollicitatieprocedure. In de vacature‐ tekst staat omschreven wat er van de toekomstige ambtenaar wordt verwacht. De rijksoverheid kent 57 functieprofielen, waarin is beschreven welke resultaten, gedrag, kennis, vaardigheden en ervaring er bij een functie horen (Rijksoverheid, 2014). De verwachtingen die bij de nieuwkomers gedurende de werving en 5

30

In het onderzoek van 2011 werd rond de 90% van het budget besteed aan extern ingekochte opleidingen en trainingen. In 2012 lag het bestedingspercentage tussen de 74% en 85%.



selectie worden gewekt, kunnen sterke invloed hebben op het verdere socialisatie‐ proces (Wanous, 1992). Heeft de sollicitatie geleid tot een aanstelling, dan wordt vervolgens in regelgeving en gedragscodes geregeld hoe de medewerker zich dient te gedragen. Voorbeelden zijn de Ambtenarenwet, rechtspositieregelingen, de integriteitscode, algemene beginselen van goed bestuur, de behoorlijkheidswijzer van de Nationale Ombudsman en de Wet openbaarheid van bestuur. Wie een korte blik werpt op deze wetten en handreikingen, kan constateren dat het geheel geen gemakkelijk toegankelijke en inspirerende leidraad voor de ambtenaar biedt (Bekker, 2010). Het is duidelijk dat voor het proces van internalisering van ambtelijke waarden meer nodig is dan alleen het kennisnemen van niet op elkaar afgestemde regels en checklists. Voor starters (geen trainees) en ervaren professionals van buiten hebben de meeste organisaties wel een kort introductie- of welkomstprogramma. Zo krijgen nieuwkomers bij het ministerie van Binnenlandse Zaken een basistraining van zes dagen om de organisatie van binnen te leren kennen en vaardigheden als netwerken, onderhandelen en vergaderen te trainen. Integriteit vormt over het algemeen een centraal thema bij binnenkomst. Bij waterschappen is er daarnaast ook aandacht voor transparantie, maar minder voor politiek-bestuurlijk besef. De A&O-fondsen faciliteren organisaties met een toolkit. Er is geen centrale coördi‐ natie op deze programma’s, zo blijkt uit een rondvraag bij IPO, VNG, UvW en de A&O-fondsen. Iedere overheidsorganisatie heeft de vrijheid om hier zelf invulling aan te geven. Er wordt dus ook niet gestreefd naar een collectieve basiskennis als fundament van de organisatiecultuur. Een organisatiecultuur is een gemeen‐ schappelijke verzameling van normen, waarden en gedragsuitingen die gedeeld worden door de mensen binnen de organisatie; de ‘sociale lijm’ die de leden aan elkaar en aan de organisatie bindt. Overheidsorganisaties blijken in de praktijk zeer divers: ze hebben hun eigen cultuur en rituelen. Wat gebeurt er los van opleidingen binnen overheidsorganisaties om een werk‐ nemer te socialiseren in de praktijk en waarden van de publieke sector? Daar is in algemene zin weinig over te zeggen: elke publieke organisatie heeft haar eigen werkwijze, meestal een combinatie van coaching-on-the-job, een intern introduc‐ tieprogramma en specifieke cursussen benodigd voor een goede taakuitoefening. Een opvallende stap was de herinvoering van de eedaflegging. Deze is per 2006 verplicht voor alle ambtenaren die onder de Ambtenarenwet vallen, en dient ter stimulering van een vroegtijdige bewustwording van de beginselen van het ambtenaarschap (ANP/PDC, 2004). Hierin staat onder meer dat de ambtenaar zich zal gedragen zoals het een goed ambtenaar betaamt, dat de ambtenaar zorg‐ vuldig, onkreukbaar en betrouwbaar zal zijn en dat hij niets zal doen dat het aan‐ zien van het ambt zal schaden. Wat deze norm in de praktijk betekent, vraagt om verdere uitwerking. In veel organisaties beperkt die uitwerking zich tot aandacht voor integriteitsbeleid. Hoe belangrijk ook, goed ambtenaarschap wordt op deze wijze versmald tot het voorkomen van integriteitsproblemen en het bevorderen van een cultuur waarin integer handelen centraal staat. Maar de ambtseed kan ook worden gebruikt voor socialisatie, indien het wordt gebruikt als inspiratie‐ bron bij dilemma’s die je in de publieke sector tegenkomt. Bij deze dilemma’s gaat het vaak om conflicterende waarden, waarbij naast integriteit ook waarden als


31


openheid, gelijkheid en effectiviteit een rol spelen. De dilemma’s kunnen ont‐ staan na heel praktische vragen als: wanneer licht je de politieke top in over een rapport, hoe reageer je op een boze burger, en wat doe je als je een journalist aan de telefoon krijgt? De nieuwe Ambtenarenwet die waarschijnlijk per 1 januari 2017 in werking zal treden, heeft een breed bereik, zodat ook organisaties als de Autoriteit Financiële Markten, De Nederlandse Bank en Staatsbosbeheer hieronder vallen. Dit betekent dat ook de medewerkers van deze overheidsorganisaties de eed zullen afleggen. Wellicht dat een bewuster gebruik van de ambtseed bijdraagt aan een breder gedragen collectief bewustzijn van ambtelijke waarden binnen de publieke sector. Tot besluit De referentiekaders en instrumenten voor professionele ontwikkeling waarop de ambtenaar kan terugvallen, zijn diffuus, veelvormig en zelden praktisch van aard, zo blijkt uit onze globale inventarisatie. Het aanbod aan opleidingen voor ambte‐ naren is een reflectie van het gebrek aan collectieve identiteit van de beroeps‐ groep. Bij afwezigheid van geëxpliciteerde gedeelde waarden en instrumenten ontstaat een wildgroei aan opleidingen en trainingen. Commerciële en minder commerciële aanbieders van opleidingen profiteren hier op het oog volop van. Zonder een oordeel over de kwaliteit van het aanbod te willen of kunnen vellen, dient zich de vraag aan hoe doelmatig dit aanbod is. Mertens constateerde in 2006 tevreden dat Nederland niet achterloopt wanneer het gaat om de scholing van overheidswerknemers, maar of dit in kwalitatieve zin klopt, hebben we niet kunnen vaststellen (Mertens, 2006). Geconcludeerd kan worden dat er binnen het huidige opleidingsaanbod ruimte bestaat om het ambtelijk vakmanschap beter gestructureerd te borgen. Een universele opleidingsmodule zou uitkomst kunnen bieden, waarin aandacht is voor publieke waarden, politiek-ambtelijke verhoudingen, de basisprincipes van democratie en rechtsstaat en de dilemma’s die het vak van ambtenaar kenmerken. Ook zouden de laatste wetenschappelijke inzichten uit verschillende kerndisciplines, zoals bestuurskunde, politicologie, rechten en economie, over het voetlicht kunnen worden gebracht. De module kan worden ingepast in al bestaande opleidingstrajecten, en kan dienen als instrument om ambtelijk vak‐ manschap te borgen. Uit onderzoek met het BZK-Flitspanel blijkt dat 55 procent dit een goed idee vindt, 18 procent geen goed idee, en de overigen nemen een neutrale positie in. Denkbare voordelen zijn dat het ambtelijk vakmanschap beter is geborgd, de samenwerking wordt bevorderd doordat meer dezelfde taal wordt gesproken, de mobiliteit binnen de overheid groeit, omdat publieke organisaties meer vanuit gemeenschappelijke waarden gaan opereren, en dat de beroepstrots en mogelijk zelfs het imago van ambtenaren een impuls krijgen. Het niveau en de inhoud van een universele opleidingsmodule voor beleids‐ ambtenaren zouden kunnen worden bewaakt door een beroepsvereniging voor beleidsambtenaren. Deze is er nog niet, maar zelfs Van Poelje pleitte meer dan

32



vijftig jaar geleden hier al voor. Net als andere professionals, zoals leraren, onder‐ wijzers, geneeskundigen, tandartsen, apothekers, architecten, stedenbouwers, dienen ook ambtenaren beroepsverenigingen in stand te houden. Hier ‘ontmoeten zij anderen, die op overeenkomstige wijze in het leven staan, met wie zij kunnen spreken over de vragen, die hen bezighouden, omdat zij bij die anderen belangstelling en begrip zullen vinden’. Dat ‘leidt tot ontwikkeling van eigen‐ schappen en vaardigheden, die met het oog op latere ambtelijke werkzaamheid van de grootste betekenis zijn’ (Van Poelje, 1959). Nu de rechtspositie van ambtenaren wordt genormaliseerd en het werk van amb‐ tenaren aan het veranderen is, wordt het tijd na te denken over de vraag hoe we de professionalisering van het vak van de ambtenaar verder vorm kunnen geven. We hebben hiervoor wat suggesties aangedragen, in het besef dat er veel meer mogelijkheden zijn. Zo pleit Geuijen voor de vorming van multidisciplinaire, gemêleerde klasjes van gemeenteambtenaren, vergelijkbaar met intervisiegroe‐ pen. Niet alleen met ambtenaren, maar ook met mensen uit het bedrijfsleven, maatschappelijke instellingen, groepen cliënten en andere burgers (Binnenlands Bestuur, 2014). Dit kan een belangrijke impuls geven aan de nieuwe positie van de ambtenaar: midden in de samenleving. Maar er is meer nodig: in de eerste plaats een sterker bewustzijn bij werkgevers en werknemers dat de beleids‐ ambtenaar een bijzonder beroep is, een beroep dat stevige en deels universele opleidingen en socialisatie nodig heeft om zich te kunnen blijven ontwikkelen. Daar zijn niet alleen overheidsorganisaties en de ambtenaren zelf bij gebaat, maar uiteindelijk ook de burgers van Nederland. Literatuur ANP/PDC (2004). Http://www.parlementairemonitor.nl/9353000/1/j9vvij5epmj1ey0/ vi3am13rgax6. Australian Government (2014). http://www.apsc.gov.au/apsinduction#. Bekker, R. (2010). Speech bij de start van de Vereniging Ambtenaar en Recht op 16 maart 2010. Http://www.deleerstoelen.nl/fileadmin/caop/data/Leerstoelen/ Albeda_Leerstoel/Publicaties/Bekker/Toespraak_Ambtenaar_Recht_16-03-2010.pdf. Binnema, H., Geuijen, K., & Noordegraaf, M. (2013). Verbindend vakmanschap, de uitdaging van tegelijk loslaten en samenbrengen. Utrecht: Universiteit Utrecht. Binnenlands Bestuur (2013). Http://www.binnenlandsbestuur.nl/ambtenaar-en-carriere/ nieuws/opleidingen-richten-zich-op-ambtenaar-nieuwe.9012573.lynkx. Binnenlands Bestuur (2014). Http://www.binnenlandsbestuur.nl/ambtenaar-en-carriere/ nieuws/nieuw-vakmanschap-nodig-voor-lokale-ambtenaar.9250068.lynkx. ’t Hart, P. (2014). Ambtelijk Vakmanschap 3.0, Zoektocht naar het Handwerk van de Over‐ heidsmanager. Den Haag: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. HEMA (2014). http://zakelijk.hema-academie.nl/gemeente-2/, 2014. Hogeschool van Amsterdam (2014). Http://www.hva.nl/nieuws/2014/02/18/hva-urbanmanagement-en-regionale-traineepool-mra-slaan-de-handen-ineen/. Huberts, L., Graaf, G. de & Smulders, R. (2013). Publieke waarden, De beginselen van goed bestuur in de dagelijkse praktijk van ziekenhuis en gemeente. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.


33


Karssing, E. & Niessen, R. (2008). Geroepen om het algemeen belang te dienen, ambtenaren, integriteit en beroepstrots. Den Haag: CAOP. Maanen, van J. & Schein, E. (1979). ‘Toward a theory of organizational socialization’, in: Research in Organizational Behaviour, 1. Mertens, F. (2006). Geen andere, maar professionele ambtenaren. Bestuurskunde, jaargang 3, nr. 15, 2006. NIDAP (2013). Opleiding en Training Monitor 2013. Aanvullende analyses (ongepubliceerd). Poelje, G.A. van (1959). Vademecum voor de jonge ambtenaar. Alphen a/d Rijn: Samson. Pot, F.D. & Smulders, P.G.W. (2014). Vaste en flexibele contracten en kwaliteit van de arbeid. Staat van de Ambtelijke Dienst 2014. Den Haag: CAOP. Rijksoverheid (2014). Http://www.functiegebouwrijksoverheid.nl/wat. Steen, T. (2012). Een andere overheid… een andere ambtenaar. Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, 16(1). Tweede Kamer der Staten Generaal (2014a). Initiatief-Van Weyenberg/Van Hijum: Wet normalisering rechtspositie ambtenaren, 32550. Http://www.tweedekamer.nl/ vergaderingen/plenaire_vergaderingen/details/activiteit.jsp?id=2013A03593. Tweede Kamer der Staten Generaal (2014b). Vergaderjaar 2013–2014, 31490, nr. 154. Http://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail.jsp?id=2014Z12993&did= 2014D25897. Vries, S. de (2013). Effectiever werken aan diversiteit. Staat van de ambtelijk dienst 2013. Den Haag: CAOP. Wanous, J.P. (1992). Organizational Entry: Recruitment, Selection, Orientation, and Socializa‐ tion of Newcomers. Boston: Addison-Wesley Publishing Company.

34


Verder op weg naar een professie voor de beleidsambtenaar?* Hans Wilmink Nu de weg naar normalisering van de ambtelijke status is ingezet, stel ik de vraag of de beleidsambtenaar zich zou kunnen en moeten ontwikkelen tot een ‘normale’ professional. Wat zou dat betekenen? In hoeverre is er voldoende politieke ruimte voor de ambtenaar als professional? In deze essayistische beschouwing laat ik enkele benaderingen zien uit wetenschap en praktijk, en trek ik enkele conclusies voor praktijk en wetenschap. Het lijkt goed mogelijk om breed gedeelde waarden voor onafhankelijk ambtelijk vakmanschap te benoemen. Moeilijker zal het zijn om de ambtelijke onafhankelijkheid te borgen, en vorm te geven aan daarbij passende ambtelijke verantwoording. Inleiding Zou de beleidsambtenaar zich kunnen en moeten ontwikkelen tot een ‘normale’ professional? Dat is de hoofdvraag van dit artikel. Deze zal ik in een aantal stappen beantwoorden. Om te beginnen zal ik de begrippen professie en professio‐ nalisering nader bezien, aan de hand van wetenschappelijke definities. Daarna laat ik zien dat professionalisering van de ambtenaar geen vanzelf‐ sprekende zaak is. Deze roept spanningen op voor de politieke bestuurders, voor de organisatie én voor de ambtenaar zelf. Verdere professionalisering lijkt ondenkbaar zonder, ook de politieke, erkenning dat de ambtenaar een zekere onafhankelijke positie heeft. Op welke manier ambtelijke adviseurs nu al met ‘professionaliteit’ in de praktijk worstelen, illustreer ik aan de hand van een praktijkcasus op een ministerie in Den Haag. Ik besluit de korte beschouwing met enkele conclusies, die – naar ik hoop – het denken en doen over dit onderwerp inspireren. Definitie van professie Wat wordt in de wetenschappelijke literatuur onder professie en professionalise‐ ring verstaan? Ik destilleer uit de verschillende benaderingen als belangrijkste elementen: (a) het gaat om een herkenbare beroepsgroep; (b) die over een gedefinieerde basis aan kennis en vaardigheden beschikt; en (c) die gezamenlijke normen ontwikkelt over wat wel en niet goed werk is (Janssen, 2013). Gedurende vele jaren bestaat aan Harvard University (Cambridge) het zoge‐ noemde Good Work Project van Howard Gardner en zijn collega’s. Zij hebben een *

Met veel dank aan Thijs Jansen voor zijn adviezen.


35

Hans Wilmink

empirische basis gegeven aan de notie van professioneel werk, dat zij als ‘Good Work’ aanduiden. Zij lichten er drie elementen uit: Goed Werk is vaktechnisch gezien uitmuntend (excellence),waarbij het vooral gaat over het niveau en het gebruik van de kennis en vaardigheden;het laat daarnaast een grote persoonlijke betrokkenheid zien (engagement); ten derde wordt het op een verantwoorde manier uitgevoerd. De werker heeft aandacht voor de verschillende verantwoordelijkheden die aan de orde (kunnen) zijn (ethics) (Gardner, Csikszentmihalyi, & Damon, 2009). Deze drie elementen vormen het DNA van goed werk: ze spelen in de praktijk steeds door elkaar heen. De toepassing van deze criteria in de praktijk vereist wat Gardner c.s. noemen ‘afstemming’ met vakgenoten. Een gemeenschappelijk doel en voortdurende onderlinge uitwisseling daarover, in relatie tot het werk in de praktijk, helpen daarbij Dit kan bijdragen tot gezamenlijke normering voor gedrag: voor een team, voor een organisatie-eenheid of voor een gehele beroepsgroep. Betekenis van professie Het idee dat de normen en handreikingen voor goed, professioneel werk in de eerste plaats een zaak is van de beroepsgroep zelf, veronderstelt een zekere onaf‐ hankelijke positie. Is dat mogelijk voor beleidsambtenaren? Nieuwenkamp (2013) gaat ervan uit dat de ambtelijke onafhankelijkheid niet wordt beperkt door de politieke sturing. In het model dat hij verdedigt, is goed overheidsbestuur gebaat bij grote ambtelijke onafhankelijkheid, in de combinatie met sterke politieke sturing.1 Die beperken elkaar niet, integendeel, ze vullen elkaar aan en versterken elkaar. Daarbij is (ambtelijke) onafhankelijkheid opgevat als een relatieve onafhankelijk‐ heid. Met erkenning van het politiek primaat: er is een loyale relatie met de poli‐ tieke leiding. Belangrijke waarden in die relatie zijn: vrijmoedig advies (kunnen) geven en onpartijdig zijn. Waar die balans verstoord is, leidt dat ofwel tot politieke willekeur, dan wel tot ambtelijke eigen richting en gebrekkige ambtelijke responsiviteit (Nieuwenkamp, 2013). Van der Meer en Van den Berg onderscheiden drie typen ambtenaren: de dienst‐ knecht; de zelfstandige professional en ten slotte ‘de ambtenaar die politiek en maatschappij faciliteert vanuit zijn of haar professionalisme’ (Van der Meer & Van den Berg, 2011, pp. 14-16). In dat laatste type komen twee eerder genoemde kenmerken terug. Ten eerste de notie van de niet geheel zelfstandige professional; we kunnen in het perspectief van Nieuwenkamp spreken van een relatieve onafhankelijkheid. Ten tweede wat ik naar aanleiding van Gardner c.s. de meervoudige verantwoordelijkheid genoemd heb.

1

36

Roel Nieuwenkamp baseert zich op het model van J.H. Svara.


Verder op weg naar een professie voor de beleidsambtenaar?

In die meervoudige verantwoordelijkheid een aanvaardbare balans vinden, dat is een van de belangrijkste uitdagingen voor de professional. Denk aan de opdracht‐ gever of de organisatie waarbinnen de professional zijn werk doet. Heeft die altijd wel belang bij het professionele gedrag van een opdrachtnemer? Ook als dat kan betekenen dat die opdrachtnemer nog met andere verantwoordelijkheden rekening houdt dan die welke rechtstreeks uit de opdracht voortvloeien? Ook voor de politieke leiding zal de notie van ambtelijke professie niet vanzelf‐ sprekend zijn. Die professionele attitude zal van de dienende ambtenaar vragen ‘de professionele waarden ook tegenover de politieke ambtsdrager uit te dragen’, aldus Ferdinand Mertens (Mertens, 2006). Voor de individuele werker kunnen de professionele ambitie ook interne, persoonlijke spanningen met zich meebrengen. Het verlangen naar vakmanschap ziet Sennett (2008) als een duurzame mense‐ lijke drijfveer. Maar het verlangen naar een succesvolle carrière en de noodzaak tot conformeren in een hiërachische organisatie zijn dat bij velen ook. Deze kun‐ nen in het dagelijkse werk wel eens botsen. De Harvard-benadering van Good Work in de Nederlandse praktijk De individuele professional zal de genoemde weerstanden moeten leren herken‐ nen en hanteren. Uitgaande van de Good Work-benadering is hiervoor een ‘methodiek’ ontwikkeld door de Stichting Beroepseer.2 De eerste ervaringen hier‐ mee worden hier kort geschetst. Niet met de idee een wetenschappelijke methode te schetsen waarmee een normering voor ambtelijk vakmanschap zou kunnen worden ontwikkeld. Wel met de ambitie om te illustreren wat een goed gestructu‐ reerde reflectie op de eigen werkpraktijk kan opleveren. Dat kan via een goede theoretische uitleg, geïllustreerd met aansprekende voorbeelden. De aanpak die men in de Good Work-benadering op Harvard gekozen heeft, is gericht op de dagelijkse werkpraktijk. In het Guidebook zijn praktijkverhalen van de respondenten beschreven, belegd met verschillende opdrachten en oefeningen ter reflectie. Op die manier brengt men individuen en groepen in gesprek over wat in hun praktijk goed werk is. Onder begeleiding, in een gestructureerde benadering, wordt gewerkt aan de uitwerking van enkele ‘core responsibilities, beliefs, values and goals for work’ (Fischman & Barendsen, 2010). De Stichting Beroepseer heeft de afgelopen jaren deze zogenoemde toolkitbena‐ dering uitgeprobeerd bij verschillende groepen professionals. De eerste pilot is gedaan met klassieke professionals in de zorg. Vervolgens is er een pilot gedaan met beleidsambtenaren op een ministerie. In verschillende bijeenkomsten wor‐ den de spanningen en belemmeringen die men tegenkomt in de werkpraktijk aan de orde gesteld en met elkaar besproken vanuit het perspectief van de Goed Werk-benadering. Dit levert allerlei aandachtspunten en verbeterpunten op voor

2

Voor informatie over deze stichting zie www.beroepseer.nl.


37

Hans Wilmink

de participanten en de organisatie. Ik bespreek kort enkele ervaringen op basis van de twee pilots. Medische professionals In het UMC St Radboud te Nijmegen heeft men met drie groepen medische professionals elk vier sessies gehouden over de thema’s vakmanschap, morele ver‐ antwoordelijkheid en persoonlijke betrokkenheid. Dit steeds aan de hand van ‘betekenisvolle praktijkverhalen’ uit de toolkit en van de deelnemers zelf. Dat werd door de deelnemers ervaren als een onmisbare reflectie op de eigen medische praktijk. De deelnemers aan de sessies pleitten unaniem voor het orga‐ nisatiebreed invoeren van dit type reflectie. Witman et al (2013), die over deze pilot gepubliceerd hebben zien deze vorm van leren als een goede mogelijkheid om de zogenoemde tacit knowledge te exploreren. Het draagt naar hun opvatting sterk bij aan de broodnodige intrinsieke motivatie – veel arts-assistenten lijden aan een burn-out of haken af – én het zorgt voor het ‘continue professionele soci‐ alisatieproces’ (Witman,Van den Kerkhof, & Braat 2013, p. 5). Beleidsambtenaren: ruimte voor professie? Een vergelijkbare aanpak is in 2014 uitgevoerd in opdracht van een ministerie3 (Stichting Beroepseer, 2014). Daar deden 28 deelnemers mee in vier groepen. Uit elk van de drie beleidsdirectoraten van het ministerie één groep, een vierde groep met afdelingshoofden uit de drie directoraten. Ook hier werden vier sessies gehouden per groep. Na een inleidende bijeenkomst over professie en professio‐ neel handelen werden in de drie volgende sessies de drie thema’s van Goed Werk uitgediept. Dit gebeurde aan de hand van door deelnemers zelf aangedragen praktijkvoorbeelden, steeds gevolgd door een gedachtewisseling gericht op het formuleren van normeringen of strategieën voor professioneel handelen. De vanzelfsprekende zelfbewuste professionaliteit van de medische professionals was er niet bij de beleidsambtenaren. Bij de beleidsmedewerkers bestond onzekerheid over de vraag of men zich wel als professional zou willen en kunnen zien. Het ministerie kent een stelsel van com‐ petenties verbonden aan functies en functieniveaus, wil ze echt ruimte geven aan de zelfstandige ontwikkeling van de professie door de ambtenaar zelf ?(Stichting Beroepseer, 2014) Niet alleen beleidsambtenaren verkeren daarover in onzekerheid. Uit een rondgang die de Volkskrant maakte aan de vooravond van Prinsjesdag 2014, langs tal van (voormalige) topambtenaren en bewindspersonen, rijst het beeld op van een beroepsgroep waarin onzekerheid over de eigen professionele positie bestaat. Het stuk kopt: ‘Neutrale ambtenaar sterft uit, minister eist haalbare voorstellen’ (Hoedeman, 2014). En de wetenschap? Welk beeld geeft men daar van de politiek-ambtelijke verhoudingen? Roel Bekker zegt in zijn afscheidscollege: ‘De klassieke ambtelijke waarden, zoals deskundigheid, loyaliteit, neutraliteit, continuïteit, worden in toe‐ 3

38

Ik voerde die pilot uit voor de Stichting Beroepseer, met Alexandrien van der Burgt-Franken, Thijs Jansen en Wiljan Hendrikx.



nemende mate ondergeschikt aan die politieke sensitiviteit.’ Hij heeft de indruk dat topambtenaren voorzichtiger en terughoudender worden (Bekker, 2014). Roel Nieuwenkamp constateert dat de politiek-ambtelijke verhoudingen juist de laatste tijd zijn verbeterd, althans op het microniveau (van de persoonlijke ver‐ houdingen). In zijn eerder aangehaalde onderzoek loopt hij diverse aspecten van de politiek-ambtelijke verhoudingen langs. Hij laat de beelden en ervaringen zien van de door hem geraadpleegde topambtenaren. Die verschillen sterk – ze zijn vaak tegengesteld – maar hij stelt dat de ‘variatie zich lijkt af te spelen binnen een gezonde bandbreedte’. Hij concludeert vervolgens dat de politieke sturing en ambtelijke onafhankelijkheid nog voldoende zijn om elkaar aan te vullen en te versterken. Zou een andere beoordelaar van hetzelfde materiaal tot eenzelfde conclusie komen? Caspar van den Berg stelt in zijn commentaar, dat het belang van dit onderwerp wel gediend zou zijn met meer systematisch wetenschappelijk onder‐ zoek (Van den Berg, 2014). Zulk onderzoek zou aandacht moeten besteden aan alle bij de politiek-ambtelijke verhoudingen betrokken geledingen. Tot nu worden vooral de beelden van het ambtelijk (top)management belicht. Goed Werk-aanpak voor beleidsambtenaren Ondanks de onzekerheid over hun rol en hun ruimte konden de beleidsambtena‐ ren zich in de Goed Werk-sessies wel vinden in één gemeenschappelijk doel. De drijfveer om de bewindslieden te dienen, van welke politieke kleur die ook zijn, bleek sterk dominant. Die dienstbaarheid is voor hen de kernwaarde van de beleidsambtenaar. Als tweede waarde kwam uit de sessies: de wens om de kennis en deskundigheid die men heeft, goed te kunnen laten zien. De deelnemers halen hun voldoening uit het feit dat zij hun expertise kunnen inzetten, dat zij hierom gewaardeerd worden en ‘zichtbaar’ worden in de organisatie, soms ook daarbuiten. Daarbij komen waarden als objectiviteit en onafhankelijkheid veelvuldig aan de orde; ruimte voor eigen denken en voor denken tegen dominante trends in. Opvallend is dat in elk van de drie beleidsonderdelen een andere, eigen inkleuring van deze kernwaarden dominant was. Die verschillende inkleuringen zijn uitvoe‐ rig en aan de hand van praktijkervaringen besproken. Daarbij zijn ze ook voorzien van aandachtspunten voor het eigen functioneren en voor de organisatie. Zo speelde in één beleidsonderdeel de grote persoonlijke betrokkenheid bij het eigen beleidsdomein een belangrijke rol. Daar bleek hoe die in sommige gevallen ook te groot kan zijn. Hoe ver mag een ambtenaar gaan richting de politiek en samenleving? Kan het gerechtvaardigd zijn om in een privéactiviteit (een actie‐ groep of buurtgroep), in het openbaar, kritiek te uiten op het beleid van het ministerie? In de sessies werd geconcludeerd dat men in dit beleidsonderdeel moeite had om de verschillen van opvatting expliciet te krijgen en op een professionele manier in balans te brengen. De deelnemers signaleerden dat hun organisatie voor deze afstemming meer tijd en ruimte moest bieden. Bij een ander onderdeel vertaalde men de kernwaarden vooral in de ambitie om de feiten objectief weer te geven, en de bewindslieden ‘met open vizier’ te kunnen informeren. Als die ruimte er voldoende was, loste dit voor een aantal deelnemers


39

Hans Wilmink

als vanzelf de vraagstukken rondom eventueel botsende verantwoordelijkheden op. Je kunt de minister dan vrijmoedig over de consequenties van de beleids‐ opties en over mogelijke dilemma’s informeren. De deelnemers stelden vast dat dit hoge eisen stelt aan de openheid van de organisatie, enkelen gaven aan hoe het daaraan wel eens schortte. Bij het derde onderdeel hechtte men aan de ruimte om nieuwe invalshoeken te ontwikkelen, en – ook wetenschappelijke – inzichten van buiten in te brengen. Daarvoor is onafhankelijk denken nodig, maar ook een goede en voortdurende dialoog met de politieke leiding over haar behoeften voor de langere termijn. Daar schortte het veelal aan. Daarnaast zag men dat de waardering van kennis in de organisatie aan het veran‐ deren is: ‘Vroeger ging kennis vooral om weten hoe het zit, nu gaat het steeds vaker om weten hoe iets te verkopen.’ Bij de hoofden van de afdelingen werd de verwante zorg geuit dat specifieke kennis de laatste tijd steeds minder belangrijk is geworden, in vergelijking met algemene kennis en proceskennis. Die trend werd als wel bijna onontkoombaar gezien, maar toch achtte men waakzaamheid geboden. Een ontwikkeling te ver in die richting zou de betrokkenheid van medewerkers onder het nulpunt kunnen brengen, omdat zij uitgerekend aan kennis en deskundigheid veel waarde hech‐ ten. Een delegatie van de deelnemers heeft vervolgens over de uitkomsten en aan de hand van een rapportage van gedachten gewisseld met de ambtelijke leiding van het departement. Normale rechtspositie en een normaal beroep? In de oude regelgeving én in het wetsontwerp ‘Normalisatie rechtspositie ambte‐ naren’ komt het begrip ‘een goed ambtenaar’ veelvuldig voor. Ook de bekende regel zich te gedragen ‘zoals een goed ambtenaar betaamt’ blijft bestaan als dat wetsontwerp kracht van wet gaat krijgen. Daarnaast blijven er regels gelden voor de ambtelijke integriteit, en regels die bepalen dat ambtenaren over een democra‐ tisch en rechtsstatelijk bewustzijn moeten beschikken. Die bijzondere eisen blijven dus aan het beroep van ambtenaar verbonden. De minister van Binnenlandse Zaken heeft een statuut toegezegd waarin de (bijzondere) aspecten van het ambtelijk vakmanschap verder worden uitgewerkt.4 In de Engelse Civil Service Code zien we een inspirerend voorbeeld. In die code worden als kernwaarden genoemd: integriteit, eerlijkheid, objectiviteit en onpar‐ tijdigheid (naar de samenleving toe) en politieke onpartijdigheid (Civil Service Code, 2010). De code werkt deze kernwaarden voor de ambtelijke dienst uit – die zijn overigens ook wettelijk vastgelegd in 2010 – en koppelt er gedragsrichtlijnen aan. Opvallend is daarbij dat in deze code het begrip integriteit breed wordt opgevat. Onder integriteit komt als eerste het aspect verantwoordelijkheid aan de 4

40

Zie daarvoor ook de bijdrage van Luc Janssen in dit tijdschrift: ‘Op weg naar een nieuwe ambtelijke status’.



orde: ‘fulfil your duties and obligations responsibly’. Professionaliteit is het tweede aspect: ‘Always act in a way that is professional and that deserves and retains the confidence of all those with whom you have dealings.’ Dat laatste onderstreept een verantwoordelijkheid die verder gaat dan die richting de bewindspersonen alleen. De objectiviteit die in de Britse code is vastgelegd, sluit nauw aan bij de waarde die medewerkers in onze sessies op het ministerie zeer hoog hielden. Voor de advisering (ook aan bewindslieden) geldt dat deze wordt geleverd ‘on the basis of the evidence, and accurately present the options and facts’. Verder: ‘take due account of expert and professional advice’ en ‘you must not ignore inconvenient facts’. Verder staat er de volgende waarschuwing om de invoering van beleid niet te frustreren nadat daarover besluiten genomen zijn: ‘You must not … frustrate the implementation of policies once decisions are taken.’Uit empirisch onderzoek naar de waarden die ambtenaren in Nederland zelf hanteren, staan waarden voorop als deskundigheid, eerlijkheid, doelmatigheid, rechtmatigheid en dienst‐ baarheid, veel meer dan bijvoorbeeld het klassieke ‘gehoorzaamheid’. Ook veel meer dan de bedrijfsmatige waarde ‘profijtelijkheid’ (Van der Wal, 2006). Uit het voorgaande leid ik af dat het geen onmogelijke missie is voor de minister van Binnenlandse Zaken om in het aangekondigde Statuut enkele kernwaarden en richtlijnen op te nemen die: (a) betekenis geven aan het bijzondere karakter van het werk van ambtenaren (zie Britse Code), (b) relevant zijn voor de praktijk van dat werk (zie de sessies met beleidsambtenaren), en (c) aansluiten op de beleving van de ambtenaren zelf (zie empirische bronnen).5 Van belang is wel dat ambtenaren daarmee vervolgens actief aan de slag kunnen gaan ten behoeve van het ontwikkelen van het ambtelijk vakmanschap. Een code – hoe goed en aansprekend ook – zal weinig invloed hebben op het gedrag, als de daarin opgenomen algemene regels en waarden niet worden geconcretiseerd en doorleefd in een confrontatie met de praktijk. Ik herhaal hier een eerder pleidooi (Rijnja & Wilmink, 2010) om daarvoor werkplaatsen in te richten, en om de lessen die daar worden opgedaan – ook de relevante casuïstiek van moeilijke en leerzame gevallen – te boekstaven. Verantwoordelijkheden en verantwoording Kan de beleidsambtenaar ontwikkelen tot een ‘normale’ professional? In de vorige paragraaf passeerden enkele specifieke aspecten van het ambtelijk vakmanschap de revue. Het is niet ongewoon voor een professie dat er bijzondere eisen gesteld worden aan het werk. Dat enkele feit betekent dus ook niet dat er geen sprake zou kunnen zijn van een ‘normaal’ ambtelijk beroep. De bijzondere kenmerken – en wellicht ook beperkingen – voor de ambtelijke professie liggen bij de onderschikking aan het politiek primaat, en bij de wijze

5

Zie ook Niessen & Karssing (2008) en Steijn (2009).


41

Hans Wilmink

waarop de politieke verantwoordelijkheid voor het handelen van de ambtenaar wordt uitgeoefend. Als de weg naar verdere professionalisering van ambtenaren wordt ingezet, vergt de politieke ruimte voor de ambtelijke onafhankelijkheid extra aandacht. Is die voldoende, is die beter te borgen? Daarmee houdt verband de vraag aan wie de ambtenaar verantwoording moet afleggen en mág afleggen. Is het huidige stelsel van de ministeriële verant‐ woordelijkheid wel verenigbaar met het hier gehanteerde uitgangspunt van de meervoudige verantwoordelijkheid voor ambtenaren?6 En daarmee verbonden de vraag: als het Statuut (en de Ambtenarenwet) de professionele plichten van de ambtenaar vastlegt, hoe kan deze er dan rechten (op professioneel handelen) aan ontlenen? Ankersmit (2006) betoogde al enige tijd geleden dat het bestaande leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid (gegrond op art. 42 Grondwet) twee begrip‐ pen van verantwoordelijkheid mengt, en dat deze in de praktijk vaak door elkaar worden gehaald. Het gaat om responsibility (morele, juridische en politieke ver‐ antwoordelijkheid) en accountability (rekenschap afleggen over wat feitelijk gebeurd of gedaan is). Hij betoogt dat de ambtenaren onnodig onschendbaar – en dus mond‐ dood – gemaakt zijn, door de ministeriële verantwoordelijkheid voor ambtenaren uit te leggen in termen van responsibility in plaats van accountability. Zijn (histo‐ rische) analyse en uitleg zijn interessant, zijn stelling is uitdagend. In aansluiting daarop pleit ik ervoor de regels en gebruiken rond de ambtelijke accountability te herijken. Ankersmit laat zelf zien dat de Grondwet interpretatieruimte laat; zijn pleidooi om het Grondwetsartikel geheel te schrappen lijkt daarom een brug te ver en onnodig. Nu er mogelijk ruimte komt voor de professionalisering van de ambtenaar, verdient de accountability van de ambtenaar opnieuw aandacht.7 Dan groeien we wellicht toe naar een situatie waarin het beroep van beleidsambtenaar een normale professie wordt, met bijzondere kenmerken. Conclusies Professionaliteit vereist een zekere onafhankelijkheid voor de beroepsgroep van beleidsambtenaren. Veelal wordt betoogd dat hun politieke ruimte echter minder wordt, onder meer door groeiende politieke onzekerheden, groeiend populisme 6 7

42

Richard Sennett spreekt van ‘het moderne, misschien onoplosbare conflict tussen autonomie en autoriteit’ (Sennett, 2008, p. 9). Ankersmit schreef samen met Leo Klinkers over dit onderwerp een voorstudie voor de Nationale Conventie (in 2005 ingesteld door de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijks‐ relaties). In het eindverslag lezen we: ‘Alle leden van de Conventie zijn van opvatting dat de verantwoordelijkheid van de minister voor het handelen van zijn ambtenaren in de praktijk ook schaduwkanten heeft. Het leidt soms tot verkrampte verhoudingen tussen ministers en ambtenaren. (…) De ambtenaar moet ruimte hebben voor zijn rol als inhoudelijk adviseur en de minister kritisch kunnen bejegenen.’ (Hart voor de publieke zaak. Aanbevelingen van de Nationale Conventie voor de 21e eeuw, 2006)



en toenemende mediadruk. Of dit in de werkelijkheid ook zo is of niet, kan op grond van het beschikbare onderzoek niet empirisch worden vastgesteld. Uit empirisch onderzoek en uit de sessies die de Stichting Beroepseer met ambtenaren heeft gehouden, leid ik af dat het goed mogelijk is om relevante, aansprekende en breed gedeelde waarden voor het onafhankelijk ambtelijk vakmanschap te benoemen. Voor het tot stand brengen van een professionele praktijk is echter meer nodig: in ieder geval ook een regelmatige, gestructureerde en vrije reflectie op de werk‐ praktijk. De huidige interpretatie van de ministeriële verantwoordelijkheid voor het handelen van ambtenaren leidt ertoe dat het verantwoorden van ambtelijk handelen beperkt plaatsvindt, en in principe altijd intern blijft. Dat is een belang‐ rijke belemmering voor de verdere professionalisering van ambtenaren, althans voor de professionalisering zoals dat in dit artikel is gedefinieerd. Willen we de weg naar een ‘normaal’ beroep voor ambtenaren op, dan is het zaak om te bezien in hoeverre, en op welke wijze, ambtenaren zelf meer rekenschap zouden moeten en mogen afleggen in de openbaarheid. Niet over politieke beslis‐ singen en afwegingen, maar over feitelijkheden en adviezen. Literatuur Ankersmit, F. (2006). Schrap de ministeriële verantwoordelijkheid uit de Grondwet. Rathenau Instituut, interview door Marjan Slob. Bekker, P.R. (2014). Een toekomst zonder ministeries. Afscheidscollege prof. mr. Roel Bekker (Albeda leerstoel). Den Haag: CAOP. Berg, C. van den (2014). Marathonlopers of Schaduwpolitici? Naar een nieuwe onderzoeks‐ agenda over politisering. In Alles voor het publiek domein. Bundel ter gelegenheid van het afscheid van prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. Roel Nieuwenkamp (pp. 55-59). Den Haag: Publicatiereeks Overheid & Arbeid. CAOP. Civil Service Code. (2010). Opgehaald van https://www.gov.uk/government/…/civil-servicecode. Fischman, W.B., & Barendsen, L. (2010). Guidebook Good Work Toolkit. The President and Fellows of Harvard College on behalf of Project Zero. Gardner, H., Csikszentmihalyi, M., & Damon, W. (2009). Het GoodWork Project: enkele resultaten van vijftien jaar onderzoek. In T. Jansen, G. van den Brink & J. Kole (red.). Beroepstrots. Een ongekende kracht (pp. 48-76). Amsterdam: Boom uitgevers. Hoedeman, J. (2014, september 13). Neutrale topambtenaar sterft uit, minister eist haal‐ bare voorstellen. de Volkskrant. Janssen, L. (2013). Op weg naar een nieuwe ambtelijke status (masterscriptie). Tilburg: Tilburg University. Meer, F. van der,Berg, C. van den & Dijkstra, G. (2011). Het eigene van de overheid en haar personeel in een systeem van multi-level governance vanuit internationaal perspectief bezien. Leiden: Centrum Voor Publieke Sectorhervormingen. Bestuurskunde Universiteit van Leiden. Mertens, F. (2006). Geen andere maar professionele ambtenaren. Professionaliteit in beleid, uitvoering en toezicht. Bestuurskunde, (3), 27-33. Nationale Conventie. (2006) . Hart voor de publieke zaak. Aanbevelingen van de Nationale Conventie voor de 21e eeuw.


43

Hans Wilmink

Niessen, R., & Karssing, E. (2008). Geroepen om het algemeen belang te dienen. Ambtena‐ ren,integriteit en beroepstrots. Den Haag: CAOP. Nieuwenkamp, P. (2013). Schaduwpolitici, bontkragen en blokkendozen. Den Haag: Universiteit van Amsterdam. Ien Dales Leerstoel, CAOP. Rijnja, G., & Wilmink, H. (2010). Beroep: beleidsambtenaar. Over ambtelijk besef en professio‐ neel lef. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken. Sennett, R. (2008). De ambachtsman. De mens als maker. Amsterdam: J.M. Meulenhoff. Steijn, B. (2009). Over de competenties van de ‘nieuwe ambtenaar’. Rijksambtenaren van de toe‐ komst. Den Haag: Ministerie van BZK. Stichting Beroepseer. (2014. Vakmanschap & Goed Werk van een Ministerie. Geanomiseerde rapportage. Ambtelijk Vakmanschap nader onderzocht aan de hand van de Goed Werk Tool‐ kit. Het verslag is verkrijgbaar via de Stichting Beroepseer. Wal, Z. van der. (2006). Kernwaarden in het openbaar bestuur en het bedrijfsleven. Beleids‐ wetenschap. (2), 48-63. Witman, Y., Kerkhof, P.C.M. van den, & Braat, D.D.M. (2013). Medische professionals over hun kernwaarden. Het belang van praktijkverhalen en intrinsieke motivatie. Neder‐ lands Tijdschrift voor Geneeskunde, 157: A 5698, 1-5.

44


Leiderschap is wat je teweegbrengt bij anderen Interview met prof. dr. Paul ’t Hart Tobias Kwakkelstein & Thijs Jansen In juni 2014 verscheen Ambtelijk Vakmanschap 3.0, een essay van Paul ’t Hart over de bijzondere kwaliteiten die ambtenaren moeten hebben in een tijd waarin de relatie tussen overheid en samenleving sterk aan het veranderen is. Het essay heeft in het hele land veel herkenning en discussie opgeroepen. Een interview met Paul ’t Hart over de nieuwe ambtenaar, over leiderschap als teamwork en over wat we kunnen leren van landen als Australië en Denemarken: ‘Als je echt de ambtelijke dienst naar buiten wilt richten, dan moet je de departementen radicaal verkleinen.’ In uw essay beschrijft u een aantal trends die van invloed zijn op het werk van ambtenaren en naar aanleiding waarvan het vakmanschap opnieuw vorm krijgt. U stelt het voor als een soort archeologische lagen; bovenop ambtenaar 1.0 en 2.0 zijn we momenteel bij ambtenaar 3.0. Wat kunt u zeggen over de onderbouwing van deze trends, en welke trend is in uw ogen het belangrijkst? Het valideren van trends is natuurlijk belangrijk, omdat er altijd het risico is dat je met elkaar een soort discours aan het creëren en in stand houden bent. In dit geval het ik geprobeerd labels te plakken op ontwikkelingen die ik als individu zie en in talloze gesprekken opvang, maar ook ontleen aan de sociologie van het openbaar bestuur en de Nederlandse samenleving. Het gaat dan onder meer over sterk gevalideerde en langlopende ontwikkelingen als het toegenomen opleidings‐ niveau. Wat hieruit logischerwijs volgt en ook uit onderzoek blijkt, is dat een steeds groter deel van de samenleving beschikt over het intellectueel en sociaal kapitaal om assertief tegenspel te bieden aan de overheid als zaken hen niet aan‐ staan, en door ICT-ontwikkelingen ook over steeds meer mogelijkheden beschikt om die overheid links te laten liggen. Zij kunnen hun eigen publieke waarde creë‐ ren. De Nederlandse burger beschikt gemiddeld genomen over een hogere bureau‐ cratische competentie dan voorheen, is daardoor in staat het gezagsdragers van welke aard dan ook lastiger te maken. Het gezag is niet meer vanzelfsprekend en in de woorden van Maarten Hajer in toenemende mate performatief, en wel in twee betekenissen. Enerzijds gaat het om leveren: de dienstverlenende kwaliteit van een overheid richting de burger staat centraal. Anderzijds is het performatief in de zin van dramaturgie, scripting en communicatie: kun je het ook uitleggen op een manier die overtuigend is? Dit is steeds ingewikkelder geworden, want de burger verwacht niet alleen to be talked at, maar ook in toenemende mate to be listened to. Bij dat ‘performen’ hoort dus in toenemende mate ook het luisteren, en je ziet overheden daar behoorlijk mee worstelen. In een parallelle ontwikkeling is door ICT meer transparantie ontstaan over het handelen van de overheid en hebben burgers meer mogelijkheden om tegen lagere kosten kennis naar zich toe


45

Tobias Kwakkelstein & Thijs Jansen

te halen. De opkomst van de turbulente netwerksamenleving, zoals ik het in het essay noem, is een van de meest in het oog springende en invloedrijke trends. Een trend die ik in het essay misschien wat heb ondergewaardeerd, is de ontwik‐ keling van de risicosamenleving. Ik verwijs hiervoor graag naar het werk van Ulrich Beck en Hans Boutellier. In de hoogtijdagen van de verzorgingstaat was verdeling en herverdeling het belangrijkste onderwerp op de beleidsagenda. Er werd veel gesproken over inkomen, rechten en maatschappelijke mobiliteit. Sinds 9/11 heeft deze agenda concurrentie gekregen van identiteits- en bedreigings‐ vraagstukken. Boutellier signaleert de paradox dat we langer leven en gelukkiger zijn, maar ook meer angsten hebben. Die angsten creëren een politieke en bestuurlijke markt voor mensen die aan ‘angstbevrediging’ doen. Het maakt dan natuurlijk steeds verschil of je het hebt over de aanpakkende Opstelten of de ver‐ bindende Cohen, maar beiden zijn ze aan het reageren op de agenda van de risico‐ samenleving. De kans om slachtoffer te worden van een misdrijf is kleiner dan die de afgelopen twintig jaar is geweest, voor bijna elke categorie misdrijf en elke categorie burger, maar de term ‘blauw op straat’ doet het nog even goed als dertig jaar geleden. Ik denk dat we te maken hebben met een veiligheidsindustrieel complex: zowel in de publieke als in de commerciële sector leven erg veel mensen van een risicosamenlevingsagenda. De ambtenaar bestaat niet. Kunt u iets scherper maken om welke ambtenaren het in uw essay precies gaat? Dat is een heel terechte vraag. Aan de ene kant is mij gevraagd om iets te schrij‐ ven over de ambtelijke manager, de bovenkant van de markt. En aan de andere kant bleek het toch ook zinvol om iets te zeggen over ‘de ambtenaar’ van de toe‐ komst. Dat had ik in het essay wat scherper uit elkaar moeten trekken. Want natuurlijk is er een groot verschil of je een wijkagent bent, of de baas van één van de tien nieuwe regionale eenheden. Je bent allebei politieman maar je leeft in totaal verschillende werelden. Toch zou ik de stelling wel aandurven dat de acht kenmerken die ik noem op het niveau van de individuele ambtenaar, in zekere zin toepasbaar zijn op alle ambtenaren, maar dat de mate waarin ze essentieel zijn om mensen te laten slagen in hun werk, afhankelijk is van de individuele context en functie. Als je in Rotterdam een stadsmarinier bent, zal je erg sterk op de relatie moeten zijn, waarschijnlijk wel meer dan op de andere aspecten. Het succes van het werk hangt namelijk in hoge mate af van de verbindingen die je kunt leggen tussen mensen, bedrijven, gemeentelijke diensten. Dit geldt ook voor de ambte‐ naar die de zogenaamde keukentafelgesprekken voert. Terwijl de bazen van deze mensen toch vooral politiek bekwaam moeten zijn, temeer omdat de politiek zo’n onoverzichtelijk beest aan het worden is. Wat is het belangrijkste kenmerkende verschil van de ambtenaar 3.0 ten opzichte van de andere twee generaties? De belangrijkste eigenschappen van de ambtenaar versie 3.0 is het primaat van de opgave en het belang van naar buiten treden. Ik vat het wel samen als een postpaternalistische houding ten opzichte van de civil society en andere actoren. Daar is nog veel te doen. Er lopen inmiddels wel allerlei mensen rond die daar invulling

46


Leiderschap is wat je teweegbrengt bij anderen

aan geven, vooral in het lokaal bestuur. Maar dat zijn nog een beetje Fremdkörper, uitzonderingen en nieuwlichters in een systeem dat nog steeds erg hiërarchisch is. Deze mensen kunnen natuurlijk pas echt effectief zijn in een wat plattere organisatie, waar zij gemakkelijker dealtjes kunnen maken zonder gelijk op zes niveaus te worden teruggefloten. Daar valt nog een wereld te winnen. Als het gaat om wat van de ambtenaar 3.0 verwacht mag worden, dan lijkt uw essay zich te concentreren op procescompetenties. Er is minder aandacht voor klassieke deug‐ den als loyaliteit, onpartijdigheid, expertise. Worden deze deugden minder belangrijk? Nee, dat kun je niet zo stellen. Ik heb heel bewust de metafoor van sedimentlagen gekozen om te laten zien dat competenties gestapeld worden. Het idee dat Weberiaanse competenties niet meer relevant zijn, is echt onzin. Hét selling point van het ambtelijk apparaat, ook in een turbulente netwerksamenleving, ook in een steeds onzekerder en scherper wordende politiek, is juist het idee van integri‐ teit en neutral competence. Maar mijn punt is: het is niet meer genoeg. Een van de grootste dilemma’s is: hoe kun je inhoudelijk competent zijn, én de snelheid van handelen leveren die nu vereist is. Ambtenaren moeten in toenemende mate in real time ergens iets van vinden. En als ze dat niet doen, zijn ze irrelevant. Om ervoor te zorgen dat je de snelheid van de bediening laat toenemen zonder dat de inhoudelijke borging van die bediening daaronder lijdt, moet je iets doen aan kennismanagement, het parafensysteem, en je zult je organisatie in cultureel opzicht en qua werkprocessen toch echt ‘platter’ moeten maken. De andere departementen zullen meer op het ministerie van Financiën moeten gaan lijken. Daar kan een dossierhouder, ook als het een jonge ambtenaar is, zonder al te veel plichtplegingen rechtstreeks met het hoogste niveau communiceren. Ik heb er goed over nagedacht welke kenmerken in het lijstje staan en in welke volgorde. Niet voor niets staat bovenaan: scherp op resultaat, en: de opgave als ijkpunt. Daar zit natuurlijk de waardegedrevenheid en de beroepstrots in: maak ik verschil op het onderwerp? En op nummer twee staat: slim op de zaak, inhoude‐ lijk geloofwaardig. Als je resultaatgericht bent, moet je als ambtenaar weten waar het daadwerkelijk om gaat bij maatschappelijke opgaven. Ik ben niet van de inhoudelijk lege ambtenaar, de zuivere procesmanager. In een recent interview voor het ABD-blad merkt u op dat als gevolg van bezuinigingen overheden niet toekomen aan de cultuuromslag die nodig is om de competenties die horen bij ambtenaar 3.0 tot hun recht te laten komen. Wat zou je daaraan kunnen doen? Dat is ook gewoon een kwestie van tijd. Als je taakstellingen hebt van 25 procent dan zal de kaasschaaf je niet meer helpen. Dan moet je meer fundementeel reorganiseren. Wat er dan over het algemeen gebeurt, is dat organisaties een tijd lang introvert worden: eerst intern orde op zaken stellen, structuurwijzigingen, dansen om banen, enzovoort. Je ziet dat nu bijvoorbeeld heel sterk in de gemeente Amsterdam, waar de gemeentesecretaris een gigantische reorganisatie leidt. Hij zal zeggen dat daar goede redenen voor waren en dat de reorganisatie‐ pijn een aanvaardbare prijs is, maar ondertussen constateer ik dat het systeem gewoon al anderhalf jaar op slot zit. Niet alleen de interne mobiliteit en


47


organisatie, maar vooral ook de oriëntatie van mensen. Vooral de managers zijn bezig met hun eigen positie. De buitenwereld moet, als je niet oppast, wachtend toekijken tot er weer echt zaken gedaan kunnen worden. Terwijl de essentie van het 3.0-denken is dat je het systeem moet opengooien, meer naar buiten gericht moet zijn, te allen tijde open for business moet zijn. Los daarvan: scale matters. Als je echt de ambtelijke dienst naar buiten wilt richten, dan moet je de departementen radicaal verkleinen, volgens het Scandinavische model. Veel meer taken naar gemeenten, veel meer naar op afstand geplaatste organisaties die we nu juist weer naar Den Haag aan het toe halen zijn. Dat is een volstrekt verkeerde beweging, een oude reflex. Onlangs was ik met een aantal topambtenaren op werkbezoek in Denemarken. Daar maakten we kennis met de secretaris-generaal van binnenlandse zaken en economische zaken: dat is daar één departement. Die jongen was begin veertig en ontving ons op sandalen. Op zijn departement werken 175 mensen. De bekken vielen open. Ondertussen bleek al heel snel dat het een ultraprofessionele ambtenaar was, die het hele repertoire beheerst. Maar hij opereert in een systeem waar veel meer energie naar buiten is gericht, omdat bestuur en beleid niet meer in de hoofdstad zijn geconcentreerd. We vroegen hem waar de ambtelijke zwaargewichten zitten: bij de gemeente dus. Dat zijn de zwaarste banen in het openbaar bestuur. En als je bij de gemeente zit, dan zit je per definitie dichter bij de gemeenschap omdat je burgers gewoon op straat tegenkomt. Ik ben dan ook een groot voorstander van de huidige decentralisaties in Nederland, maar zolang er nog dertien Haagse torens met 1000 man erin bestaan, moeten we de discussie voeren of we niet verder kunnen doorpakken en zowel de financiële en als de bestuurlijke verhou‐ dingen veel ingrijpender moeten herzien. Wat zou dat betekenen? Het geeft vast ook problemen, maar de laatste keer dat ik keek, stond Denemarken in vrijwel elke OECD-ranglijst hoger dan Nederland. Dus de wereld stort niet in als departe‐ menten radicaal verkleind worden. Interessant aan zijn verhaal was ook het leerproces waar ze in Denemarken door‐ heen zijn gegaan. Zij hebben ongeveer tien jaar geleden een grote decentralisatie en herindeling doorgevoerd, die heel top-down is gerund. De media en ook het parlement hebben moeten leren dat als het ergens misgaat in Esbjerg in de zorg voor patient X, dat daar geen Kamervragen over gesteld worden of dat de media niet de minister onder vuur nemen, en dat de minister geen taskforce opricht om het te gaan onderzoeken en aanvullende beleidsregels gaat uitvaardigen. Dus de grote test van de decentralisaties ligt niet in de invoering, maar hoe je met ver‐ schillen omgaat. In Denemarken wordt 80 procent van de belastingen door de gemeente geheven. Het wordt wel centraal geïnd, zodat je operationele schaal‐ voordelen hebt, maar het is gemeentelijke belasting. Dus je hebt heel andere financiële verhoudingen en een totaal andere architectuur van het systeem. De vraag waar we in Nederland nu voor staan is: kun je zoveel cruciale taken overhevelen naar gemeenten, terwijl je de manier waarop de financiële en poli‐ tieke democratie is georganiseerd en de ambtelijke capaciteit is gealloceerd intact laat? Ik denk van niet.

48



De nieuwe directeur-generaal van de ABD, Loes Mulder, heeft laten weten op zoek te zijn naar het strategische verhaal over leiderschap in deze tijd. Uw essay kan daar natuurlijk een mooie aftrap voor zijn. Ook heeft zij aangegeven dat zij zich wil laten inspireren door buitenlandse voorbeelden. Kunt u iets vertellen over wat u haar zou wil‐ len meegeven over de manier waarop bijvoorbeeld in Australië, waar u lang gewerkt heeft, met ambtelijk vakmanschap en publiek leiderschap wordt omgegaan? Ik heb onlangs al met haar gesproken, en de buitenlandse voorbeelden zijn kort onderwerp van gesprek geweest, vooral met betrekking tot het opleiden van publieke leiders. De Australian Public Service is sterk waardegedreven en geprotocollisseerd, maar de situatie in Australië is niet goed vergelijkbaar met die in Nederland. Die waarden zijn bedoeld om de mensen in het apparaat een kom‐ pas en een verdedigingsmechanisme te geven tegen de enorm scherpe politisering van beleid en bestuur in Australië. Een gemiddelde minister daar heeft dertien politiek adviseurs; de premier heeft op dit moment een staf van 85 advi‐ seurs. Het gaat dan om spindoctors en woordvoerders, maar ook om issue managers die heel diep in het ambtelijk apparaat ingrijpen, binnenbrandjes blus‐ sen of ze zelfs aansteken. In Nederland is er ook sprake van een groei van wat Roel Nieuwenkamp de ‘bontkraag’ van politiek adviseurs en woordvoerders rond bewindspersonen noemt. Hoe moeten we dit beoordelen? Is Australië een schrik‐ beeld of een wensbeeld? Ik ben daar heel ambivalent over. Als je kijkt naar de Europese Commissie dan kan het ook zo: ongeveer vijf hoogwaardige politiek adviseurs per commissaris. Het kabinet rond Bolkestein wordt vaak genoemd: daar zaten denkers. Maar het kan ook bestaan uit mensen die alleen maar oog hebben voor de herverkiezing van de minister of eurocommissaris. De mensen die in Australië het kabinet van de minister uitmaken, hebben alleen loyaliteit aan de minister, en geen enkele systeemloyaliteit. Is dat erg? Je zou ook kunnen zeggen dat dit in zekere zin ambtenaren lucht kan verschaffen. Ik hoor nu ook vaak Nederlandse ambtenaren die worstelen, met name aan het einde van de electorale cyclus, met het verzoek van hun minister om dingen te doen die overduidelijk onderdeel uitmaken van de campagnestrategie van de minister. Voor een duidelijke scheiding van politiek en bestuur is ook wel iets te zeggen. Ambtenaren kunnen dan zeggen: ‘Vrienden, dit is politiek, daar hoef ik niet bij te zijn’, daar zijn andere mensen voor. Dat zie je goeie DG’s en SG’s in Australië ook doen. Het probleem ontstaat als het aantal politiek adviseurs wel erg groot wordt. Die mensen moeten allemaal wat te doen hebben. Deels zijn ze natuurlijk bezig met de politieke campagnes en met de media, maar voor een deel ook met allerlei interventies het ambtelijk apparaat te micro-managen: bijvoorbeeld door te anti‐ ciperen op Kamervragen, of in Australië het voorbereiden van talkback radio, waar vele ministers elke ochtend om 7.00 uur vragen van luisteraars aan het beantwoorden zijn. De politiek adviseurs halen ter voorbereiding van alles op uit die ambtelijke organisatie, en die draait daarvan dol. Het moeten er dus niet te veel zijn, en ze moeten voldoende kaliber hebben. Als het mensen zijn die alleen maar bezig zijn met imago, branding en politieke afbreukrisico’s, dan kan er een situatie ontstaan van de ambtelijke lijn die er niet meer doorheen komt met het gedragen inhoudelijke beleidsadvies.


49


Om de politiek-ambtelijke verhoudingen nog te zien als een soort bilaterale verhouding tussen de bewindspersoon en het ambtelijk apparaat is dus steeds minder van deze tijd. Nederland loopt daarin achter. Het wordt steeds meer een driehoeksverhouding en de regels van het spel veranderen. Welke waardering je daaraan moet geven? Dat is moeilijk te zeggen, maar het verdient in ieder geval intensieve studie van buitenlandse voorbeelden. En dan niet alleen de Angel‐ saksische voorbeelden, maar zeker ook bijvoorbeeld de Duitse en de Zweedse. In Zweden heb je politiek benoemde topambtenaren en een tweehoofdige departe‐ mentsleiding, en dat heeft ook voordelen. En er is ook heel veel kennis over beschikbaar, maar in Nederland wordt daar maar weinig mee gedaan. Waar ik met Loes Mulder ook over heb gesproken, is het competentieperspectief op ambtelijk leiderschap. Ik ben daar zacht gezegd geen fan van. Het idee dat je met het afvinken van een aantal bijvoeglijke naamwoorden de geschiktheid van mensen kunt vangen, is een illusie. Er is ook geen enkel bewijs voor: geen correlatie tussen de mate waarin aan de gestelde competenties wordt voldaan, en het slagen in de baan. Nederland is relatief laat geweest met het instappen in het competentiedenken, en is nu als we niet uitkijken relatief laat om er weer uit te stappen. Of het in ieder geval te relativeren. Je moet het kind niet met het badwater weggooien natuurlijk, maar de verabsolutering ervan, ook bij benoem‐ ingen, is verkeerd. Dat is in Australië ook nog te veel zo: je hebt een lekker lijstje, dat geeft een houvast, ook om kandidaten die je niet wilt buiten de deur te kunnen houden. Veel betrokkenen zien het als een hoepel waar je doorheen moet springen, een dingetje van de Public Service Commission, de Australische ABD. Ter‐ wijl de onderliggende vraag, namelijk voorspelt dit nu of ze het goed gaan doen, niet kan worden beantwoord. Ik heb niet het gevoel dat we in Nederland op dezelfde frequente en indringende wijze meten of lagere ambtenaren of midden‐ kader het gevoel hebben dat ze goed worden geleid. In Australië heb je heel vaak personeelsenquêtes die voor middenen topmanagement zeer confronterend zijn. In veel gevallen zie je dat er zware kritiek is op de kwaliteit van het middenen topmanagement in publieke organisaties. De Public Service Commission licht periodiek elk department en groot agentschap door, ook op de kwaliteit van het management, en rapporteert daar periodiek over. Niet om aan naming and shaming te doen, maar omdat men beseft dat leiderschap iets is dat in gedrag getoond moet worden, niet uit cv’s en psychometrische testresultaten in sollicita‐ tieprocedures. Ook leiders die keurig alle competentieboxen krijgen aangevinkt, lukt het kennelijk lang niet allemaal om hun werk op dusdanige wijze te doen dat ze door geïnspireerde medewerkers omringd worden, iets wat mij bij leiderschap toch redelijk essentieel lijkt. Het competentiemanagement is geworteld in het oude denken over leiderschap, dat ervan uitgaat dat het toch vooral in de persoon en het gedrag zit: de vaardigheden van de individuele ‘leidinggevende’. Daar zit‐ ten twee denkfouten in. De eerste: leiderschap en de persoon van de leider zijn noodzakelijkerwijs aan elkaar gekoppeld. Terwijl er steeds meer bewijs is voor en behoefte is aan gedistribueerd leiderschap. Als je een wicked problem inter‐ departementaal of via een brede netwerkbenadering te lijf moet gaan, dan is het een illusie om te denken dat er één regisseur aan het roer moet staan. Het is naïef om te denken dat wat er nodig is om een netwerk in beweging te krijgen, het

50



handelen en de waarden van mensen op elkaar af te stemmen en vertrouwen te krijgen, in één paar handen gelegd kan worden. Wat je nodig hebt, is complemen‐ tariteit. Als je het gevangeniswezen, de Nationale Politie of om het even welke complexe organisatie moet leiden, dan kun je hopen dat de ‘nummer 1’ de mannetjesputter is die het allemaal kan, maar dat is extreem naïef. Op meerdere niveaus in het systeem moet er sprake zijn van complementair leiderschap. Lei‐ derschap als het product van teamwerk. Individualiseer het leiderschap nou niet te veel. Het tweede punt van kritiek is meer klassiek: leiderschap is per definitie een relatie: a leader without followers is just a lone nut. Het soort van zaken dat in het competentiemanagement veel naar voren komt, zijn competenties die van belang zijn om in een hiërarchie goed te kunnen overleven, en op de vaardigheid om zin‐ nige dingen te doen op het terrein waar ze verantwoordelijk voor zijn. Maar er is weinig aandacht voor het soort van gedragingen dat nodig is om ook gezag en enthousiasme op te wekken. Het ultieme oordeel over leiderschap moet dus niet top-down maar bottom-up worden gegeven. Het is wat je teweegbrengt bij ande‐ ren dat uiteindelijk maatgevend is. Maar de twee zaken die u nu beschrijft, zijn toch ook competenties, het zijn alleen andere competenties? Ja, de eerste kritiek is meer principieel: je wedt op het verkeerde paard, namelijk het individu. De tweede is meer gradueel: zou je de aard van de competenties niet eens moeten herzien in het licht van relationele benaderingen van leiderschap. Je zult zien dat dan andere competenties naar voren komen, bijvoorbeeld empathie, luisterend vermogen en het vermogen om jezelf klein te maken. De meeste competentiemodellen bij de overheid die ik ken, zijn te vaak gekopieerd uit het bedrijfsleven, gericht op het individu, gaan vaak impliciet uit van alpha-male dominante ‘beslissers’, of zoeken naar het schaap met de vijf poten. Dat slaat de plank gewoon mis. De context van het ambtelijk leiderschap is flink aan het veranderen. De politiek is enorm aan het zoeken. De legitimiteit van politieke ambtsdragers is conditio‐ neel geworden, afhankelijk van de ‘performance’. Ga er maar aanstaan als topambtenaar: je hebt te maken met politieke bazen die kompaslozer zijn dan vroeger, die absoluut niet verzekerd zijn van achterbannen waar ze van op aan kunnen. Dus dan is het logisch dat bewindspersonen de politieke druk en de daar‐ mee gepaard gaande onzekerheid doorvertalen naar de mensen die de directe interface zijn met het ambtelijk apparaat. Ik kan me heel goed voorstellen dat sommige topambtenaren dat zo voelen. Als je hier niet mee kunt omgaan, kun je snel uit de gunst van de minister raken, waarna de (vooral informele) sancties hard kunnen zijn, in de zin van dat je terzijde wordt geschoven en dat ze alleen nog maar naar hun politiek adviseurs luisteren. Tegelijkertijd moet je ook de vraag stellen wat we nog bedoelen als we het hebben over ambtelijk leiderschap. Gaat het tegenwoordig alleen nog maar om het bedienen van bewindspersonen en niet het dienen van de publieke zaak?


51


Aan die constatering ben ik nog niet toe. Zeker als het gaat om topmensen van (om goede redenen) op afstand geplaatste diensten, van uitvoeringsorganisaties, maar toch ook de top van departementen. Die mensen voelen niet alleen het bedienen van de gezagsdragers van het moment tot opgave, maar ook het bewaken van de kwaliteit en het rendement van het ambtelijk deel van het sys‐ teem. Op het moment dat je dat ook ziet als de opgave van ambtelijk leiderschap, ontstaat er een dilemma. Omdat je in de positie kunt komen dat je ministers af en toe niet moet bedienen maar moet tegenspreken, je onafhankelijk moet durven opstellen, en systeemwaarden moet beschermen tegen politiek gemotiveerde ad-hocbeslissingen. Ik voel me erg aangetrokken door het werk over leiderschap van Ronald Heifetz van Harvard University. Hij plaatst heel treffend leiderschap tegenover gezag. Leiderschap is niet zozeer gezag verwerven, maar juist het gezag op het spel zet‐ ten. Als leider moet je in zekere zin de teleurstelling met jezelf organiseren, want zeker bij de zogenaamde ongetemde problemen is het idee dat de leider de oplos‐ sing heeft, extreem naïef. De leider moet het probleem agenderen en partijen in het systeem prikkelen om eerst hun onderliggende waarden en assumpties ter discussie te stellen, en onder ogen laten zien dat ze medeverantwoordelijk zijn voor het ontwikkelen van nieuwe, slimmere manieren om het vraagstuk te lijf te gaan. Dat kan ook gelden in de relatie naar de politicus toe ‘nee dit gaan wij niet voor u leveren, want dit moet u niet willen’. Het doelbewust ‘niet-leveren’, niet ‘richting geven’ kan een onderdeel zijn van leiderschap, maar als je dat doet, zet je je gezag op het spel, want je haalt mensen uit hun comfortzone. Wat wil je dus: overleven in de baan of leiderschap uitoefenen dat maatschappelijk verschil maakt? Voor overleven zijn flexibiliteit, responsiviteit en een politieke antenne belangrijk. Maar de vraag is dan wel wat je in die baan teweegbrengt. Je blijft er zitten, je bedient een deel van het systeem, maar kun je jezelf wel in de spiegel aankijken en zeggen: het land is een beetje beter geworden? Neem bijvoorbeeld het ministerie van Veiligheid en Justitie. Tussen die V en die J zit een gigantisch rechtsstatelijk spanningsveld. Stel dat je bewindspersonen op het ministerie hebt voor wie in hun hele denken, handelen en waardepatroon die V veel belangrijker is dan die J. De leiderschapsopgave voor de ambtelijke top van het departement, is dan om die J overeind te houden, want die J is een systeemwaarde, die ondanks de politieke voorkeuren van de bewindspersonen van het moment geborgd moet blijven. Welke invloed kan de normalisering van de ambtelijke rechtspositie hebben voor de positie van topambtenaren? Het is gemakkelijker om de loyaliteit aan het systeem boven die aan de bewinds‐ persoon te stellen als je een levenslange benoeming hebt, en dus je loopbaan volstrekt onafhankelijk is van je relatie met de bewindspersoon. Toen men in Australië eerst eindige contracten ging invoeren voor de Senior Executive Service, en die contracten vervolgens ging terugbrengen van vijf naar drie jaar, heeft dat tot heftige discussies geleid. Als je de tijdshorizon zo kort maakt en het besluit over de benoeming helemaal in handen legt van de ‘minister of the day’ of de prime minister, heeft dat niet alleen een verschuiving van loyaliteit tot gevolg,

52



het tast mogelijk ook een van de kernkwaliteiten van goed ambtenaarschap aan, namelijk het denken over de lange termijn. Uiteindelijk zijn ze ervan terug‐ gekomen, het is nu over het algemeen weer vijf jaar. En het werkt daar ook anders. Als je daar topambtenaar wordt, dan word je een slaaf, maar je krijgt waanzinnig goed betaald. Geen Balkenendenorm-geneuzel: een directeur-generaal verdient een half miljoen, en een directeur ook al 2,5 tot 3 ton. Dus je krijgt heel goed betaald, maar je kunt van de ene op de andere dag worden overgeplaatst, vernederd of ontslagen. Dus de meesten worden daar wel filosofisch onder, en kunnen dat ook zijn, want het inkomen is een buffer voor de beroepsonzekerheid. Dus ook over de kwestie van rechtspositie en loyaliteiten kun je andere gesprek‐ ken voeren dan die wij daar in Nederland over voeren. De oude sociaaldemocraat in mij vindt zo’n Balkenendenorm best mooi, maar de bestuurskundige in mij komt zo langzamerhand tot de conclusie dat het wel eens een groot blok aan ons been zou kunnen worden. Niet omdat de goede mensen niet meer naar de publieke sector zouden komen, want dat geloof ik niet. Die komen namelijk vanwege intrinsieke motivatie, de intellectuele uitdaging van de complexe vraag‐ stukken, of omdat ze maatschappelijk het verschil willen maken. Een tonnetje meer of minder houdt die mensen echt niet tegen. Maar als je de salarissen ver‐ houdingsgewijs laag houdt, en tegelijkertijd de beroepsrisico’s van het ambtelijk leiderschap uitoefenen zouden gaan toenemen, in een situatie waarin de bont‐ kraag sterker wordt en samenzweringen tegen topambtenaren kunnen ontstaan, dan creëer je een probleem. Dus wat mij betreft is het één van beiden, of je laat ze gemakkelijker ontslaan en hun inkomen weer stijgen, of je houdt het inkomen beperkt maar geeft ze meer professionele bestaanszekerheid. In oktober 2014 verscheen Paul ’t Harts nieuwe boek Understandig Public Leadership (Palgrave Macmillan).


53

Van eerste overheid naar eerst de burger, maar hoe?* Yvonne Kleistra & Guido Walraven Het eerste adviesrapport van de Denktank VNG richt zich op de vraag hoe lokale overheden hun eigen prestaties kunnen versterken ten aanzien van de huidige trend van maatschappelijke initiatieven waarbij burgers zichzelf organiseren om samen proble‐ men in straat, buurt of wijk aan te pakken. In dit artikel worden kanttekeningen geplaatst bij het in het rapport gekozen burgerperspectief, de kritiekloze houding ten aanzien van de schaduwkanten van de participatiesamenleving, de weinig diepgaande methode van onderzoek, en in het bijzonder het advies aan gemeenten om op grote schaal te gaan experimenteren en improviseren zonder verdere uitwerking van de centrale vraag 'hoe te handelen'. De analyse mondt uit in de conclusie dat de Denktank met het doen van suggesties alleen de lat te laag legt, en juist dit soort lastige vragen empirisch dient te verkennen en met wetenschappelijke inzichten dient te verbinden, wil deze in de nabije toekomst tot een gezaghebbende kennisinstantie voor lokale overheden kunnen uitgroeien. Inleiding In november 2013 is het eerste rapport verschenen van de Denktank Vereniging van Nederlandse Gemeenten. De Denktank (met hoofdletter!), die onder leiding van Rob van Gijzel staat, werd in 2012 opgericht om gemeenten te adviseren over thema’s die op de langere termijn voor gemeenten relevant lijken. ‘Ze moet in haar denken over de toekomst dus voorop lopen’, zo lezen we in de preambule (Denktank VNG, 2013, p. 10). Dat schept hoge verwachtingen, mede omdat de activiteiten van de Denktank zich als eerste hebben gericht op de manier waarop gemeenten hun eigen optreden kunnen verbeteren en versterken ten aanzien van de huidige trend van maatschappelijke initiatieven waarbij burgers zichzelf organiseren om samen problemen in straat, buurt of wijk aan te pakken. Dat is een thema waarover in goed een jaar tijd niet alleen lijvige adviesrapporten zijn verschenen van professionele denktanks als de WRR (juni 2012), Rob (november 2012) en RMO (juli 2013), maar tevens – en mede in antwoord op de niet aflatende stroom van adviezen op dit terrein – een heuse kabinetsnota (juli 2013) als politiek-bestuurlijke reactie op de beleidstransitie naar meer doe-democratie. De Denktank bestaat met uitzondering van een enkele bestuurskundehoogleraar volledig uit gemeentelijke bestuurders. De inzichten van een groep van practitioners over een onderwerp als de participatiesamenleving waar zich al sinds de jaren zeventig vele democratietheoretici over hebben gebogen, zou dan wel eens heel verfrissend kunnen zijn. Maar helaas heeft de VNG-denktank met *

54

De auteurs bedanken graag de referenten voor hun nuttige aanvullingen.


Van eerste overheid naar eerst de burger, maar hoe?

dit eerste rapport zijn ambitie om als gemeentelijke adviesinstantie voorop te lopen nog niet waar weten te maken. Dat komt vooral doordat het VNG-advies voor de leden zelf nog te veel een ontdekkingstocht is geworden. In het rapport wordt met grove penseelstreken de ontwikkeling geschetst van drie golven van maatschappelijke initiatieven sinds de middeleeuwen en de omstandigheden waaruit het ontstaan van deze golven kan worden verklaard. De Denktank is ver‐ volgens in het afgelopen jaar het hele land doorgereisd om burgerinitiatieven te bezoeken en zodoende de nodige ervaringen op te doen en inzichten te ontwikkelingen ten aanzien van de laatste golf. Met deze werkwijze is hij niet ver‐ der gekomen dan waar andere adviesinstanties zijn bleven steken, namelijk de constatering dat er (1) ‘in Nederland momenteel een groeiende verzameling van actieve, zelfbewuste, hoog opgeleide, ondernemende, kritische, ambitieuze, onge‐ duldige, zelfredzame en eigenwijze burgers is die het vormgeven van de publieke zaak zelf ter hand nemen en daarbij steeds minder met de gevestigde instituties op hebben’, (2) dat gemeenten als het over burgerinitiatieven gaat een aangeboren neiging lijken te bezitten om de hakken in het zand te zetten, en (3) dat het zaak is dat gemeenten een andere rol gaan aannemen ten aanzien van deze maatschappelijke initiatieven, omdat het hier niet gaat om een tijdelijk feno‐ meen, maar om een langere termijn tendens. De voornaamste aanbevelingen die op grond van deze vaststellingen worden gedaan, luiden dat gemeenten bij het zoeken naar manieren om met deze initiatieven om te gaan op grote schaal moe‐ ten gaan experimenteren met nieuwe werkwijzen, en dat raadsleden, collegeleden en ambtenaren het vermogen tot improviseren niet alleen als een noodoplossing, maar als een kernkwaliteit van hun eigen functioneren moeten gaan opvatten. Geen speciale afdeling voor maatschappelijke initiatieven oprichten dus, maar in de lijn oppakken, want zo stelt de Denktank: ‘Dit vermogen moet tot in de haar‐ vaten van de bestuurlijke organisatie doordringen’ (Denktank VNG, 2013, p. 69). Maar hoe dat improviseren en experimenteren ook echt handen en voeten kan krijgen, laat de Denktank helaas in het midden. We willen bij de bespreking van het rapport kanttekeningen plaatsen bij: 1 het automatisme waarmee in het rapport opnieuw voor het perspectief van de burger gekozen is; 2 de vanzelfsprekendheid waarmee de Denktank de maatschappelijke initiatie‐ ven naar voren schuift als een sociale oplossing voor het dichten van de kloof tussen burger en politiek; 3 en het gemak waarmee het rapport uitmondt in de aanbeveling dat maat‐ schappelijke initiatieven vaker aanleiding voor experimenten zouden moeten zijn, waarbij de gemeenten hun vermogen tot improviseren versterken. Het perspectief van de burger In het rapport is als vanzelfsprekend het perspectief van de burger gekozen. ‘De burger centraal’ zegt de Denktank, en zo luidt ook de titel van het advies ‘Van eerste overheid naar eerst de burger’. Dat is natuurlijk een heel mooi uitgangs‐ punt van een gemeentelijke adviesinstantie. En het is ook een veilig uitgangspunt.


55

Yvonne Kleistra & Guido Walraven

Maar het is nog maar de vraag of het doen en laten van die burger bij het ontplooien van maatschappelijke initiatieven ook in het rapport zelf de meeste aandacht had moet krijgen. Het is vooral de bedoeling van de Denktank geweest om gemeenten met dit rapport een aantal suggesties te kunnen doen over de manier waarop die hun eigen optreden kunnen verbeteren. Het is dan zeker nodig, zoals de Denktank stelt, om de maatschappelijke initiatieven vanuit hun kern te beschrijven en begrijpen, wil men die suggesties kunnen doen. Zo’n beschrijving begint inderdaad bij de initiatieven en hun volgers. Maar vroeg of laat – en dat geeft de Denktank ook zelf aan – komt de gemeentelijke overheid in beeld, omdat maatschappelijke initiatieven op enig moment hulp van die overheid nodig hebben. Het is dan eveneens nodig om het doen en laten van gemeenten richting maatschappelijke initiatieven vanuit hun kern te beschrijven en te begrijpen, om voor die groep tot bruikbare handreikingen te komen. Dat laatste is helaas nu niet gebeurd. De Denktank heeft zich hier beperkt tot een wel heel summiere inventarisatie van klassieke weerstandsreacties (‘Dit wil de wethouder niet’, ‘Dit past niet in het collegebeleid’, ‘Wij hebben op het moment andere prioriteiten’, ‘Dit wil de raad niet’, ‘Dit schept een precedent en dan is het hek van de dam’, ‘Burgers zijn niet in staat om dergelijke complexe afwegingen te maken’, ‘Daar gaan burgers niet over’ en ‘Het politieke primaat ligt bij de raad’) van de drie gemeentelijke gremia richting maatschappelijk initiatief. Daarvan konden we al kennisnemen via de roze boxen in het WRR-rapport (2012a). Het is dan een gemiste kans om dan niet automatisch te willen kiezen voor diepgaande analyse van die gemeentelijke weerstand. Als de insteek van de Denktank inder‐ daad ‘de burger centraal’ is, en in de literatuur het perspectief van de burger domineert, dan zou het toch des te relevanter voor een gemeentelijke denktank zijn om nu eens niet te blijven steken in kretologie, maar eens grondig te gaan bekijken wat er binnen gemeentelijke muren nu precies wel of niet gebeurt als het om maatschappelijke initiatieven gaat. Alleen op die manier kunnen we meer inzicht krijgen in de vraag waarom die weerstand zo hardnekkig is en hoe gemeenten in de toekomst de voorwaarden zouden kunnen scheppen om de kloof tussen ‘willen’ en ‘kunnen’ te slechten. Maatschappelijk initiatief als panacee voor het politieke participatieprobleem Een tweede punt dat zeker aandacht verdient – niet in de laatste plaats omdat het een van de weinige momenten is waarop het rapport werkelijk aanhaakt bij de tegenstellingen die er onder democratietheoretici rondom het thema van de par‐ ticipatiesamenleving leven – is de wijze waarop de Denktank de maatschappelijke initiatieven naar voren schuift als een soort van bindmiddel voor het dichten van de kloof tussen burger en politiek. Daartoe wordt die kloof nu wel heel selectief neergezet als een probleem van afnemend vertrouwen in het Nederlandse poli‐ tieke stelsel van coalitievorming, waarin mondige, eigenzinnige en initiatiefrijke burgers hun visie op de publieke zaak steeds minder herkennen in bestuurlijk

56



handelen, en in toenemende mate moeite hebben met de manier waarop het stel‐ sel van Thorbecke functioneert. Wanneer we de discussie over de kloof in de afgelopen twintig jaar nog eens terughalen, dan was dat toch vooral een discussie die haar oorsprong vond in het feit dat het juist de groepen van niet zo mondige, eigenzinnige en initiatiefrijke burgers waren, die zich buitengesloten voelden van de politiek. Daarbij werd het toentertijd vooral als problematisch ervaren dat de Tweede Kamer in demografisch opzicht (leeftijd, geslacht, opleiding, etnische achtergrond) een allesbehalve representatieve afspiegeling vormde van het kiezersvolk dat zij meende te vertegenwoordigen. Hierdoor zouden de ideeën van een grote delen van de Nederlandse bevolking – niet alleen laagopgeleiden, hoewel het debat zich gaandeweg op deze groep toespitste, maar ook vrouwen, allochtonen en jongeren – niet echt worden gehoord. In het rapport van de Denktank wordt daar met geen woord over gerept. In plaats daarvan wordt het participatiedebat afgedaan als een weinig productieve discussie tussen etatisten en populisten, waarna het maat‐ schappelijk initiatief wordt opgediend als een bijzonder relevant alternatief (Denktank VNG, 2013, p. 60). Door het probleem van politieke participatie in termen van over- en onder‐ vertegenwoordiging buiten de deur te houden wordt de lezer tevens het zicht ontnomen van innerlijke tegenstrijdigheden die het advies op dit punt in zich draagt. Het heeft er immers alle schijn van – en daar levert de Denktank ook zelf het nodige bewijsmateriaal voor – dat het politieke participatieprobleem wel eens niet zo snel zal worden opgelost via het spoor van het maatschappelijke initiatief. Evelien Tonkens stelde in 2010 in een BSK-bijdrage over de kwaliteit van burger‐ participatie in de stad dat we uit eerder onderzoek weten dat er in de praktijk veel belemmeringen zijn voor participatie in burgerinitiatieven; ‘je moet behoorlijk zelfbewust, reflexief en bureaucratisch competent zijn en over een (georgani‐ seerd) sociaal netwerk beschikken, waardoor het vaak steeds dezelfde mensen zijn die participeren’, aldus Tonkens (2010, pp. 36-37). De Denktank stelt op basis van veldonderzoek vast dat het niet alleen mondige en eigenwijze, maar vooral ook hoogopgeleide burgers zijn die zich inzetten voor maatschappelijke initiatie‐ ven. Dat zijn dus vooral de groepen die traditioneel binnen het oude bestel al behoorlijk wat ruimte kregen om hun denkbeelden en voorkeuren met betrekking tot de publieke zaak te realiseren. Wat dit betreft is het van belang op deze plaats stil te staan bij de resultaten van een kwantitatief onderzoek naar burgerinitiatieven in Overijssel, dat evenals het denktankrapport in november 2013 het daglicht zag. Daarin komen Bas Denters, Judith Bakker, Mirjan Oude Vrielink en Marcel Boogers tot de conclusie dat er van een (sterke) oververtegenwoordiging van hoger opgeleiden in Overijsselse burgerinitiatieven geen sprake is (Denters et al., 2013, p. 11). Maar tegelijkertijd bevestigen zij het al eerder door Tonkens geschetste beeld dat lang niet alle bur‐ gers actief zijn: slechts 16 procent van de volwassen burgers in Overijssel is in de afgelopen twee jaar betrokken geweest bij één of meerdere burgerinitiatieven (ibid., p. 10). Bovendien stellen zij vast – en dit is eveneens een belangrijk gege‐ ven in het licht van de oude kloofdiscussie – dat het percentage groepen met een mannelijke oververtegenwoordiging duidelijk groter is dan het relatieve aantal


57


kerngroepen waarin vrouwen de overhand hebben, en dat jongeren daarin systematisch ondervertegenwoordigd zijn (ibid., p. 11). Het is niet onwaarschijnlijk dat er significante verschillen zijn tussen deelname aan burgerinitiatieven in de regionale stedelijke samenlevingen en zijn groot‐ stedelijke varianten die de hoofdmoot uitmaken van het databestand van de Denktank. Bas Denters, Judith Bakker en Pieter-Jan Klok kwamen op basis van een (landelijke) vergelijkende studie waarin burgers die actief betrokken zijn bij burgerinitiatieven werden vergeleken met minder actieve burgers, eveneens tot de conclusie dat bevoorrechte sociale groepen (bijvoorbeeld hoog inkomen en goed opgeleide mensen) oververtegenwoordigd zijn onder de meer actieve burgers en dat deze bias geldt voor zowel individuele als collectieve buurtinitiatieven (Denters, Bakker, & Klok, 2011). En de eigen onderzoekservaringen in de groot‐ stedelijke regio Rotterdam in aanmerking nemend valt tevens op dat in geen van de onderzoeken wordt gerept over de deelname van allochtonen, een groep die in de moderne geürbaniseerde samenleving waar de Denktank over spreekt niet alleen een steeds groter aandeel van de bevolking voor zijn rekening is gaan nemen, maar politiek gezien nog steeds ondervertegenwoordigd is. Kortom, er zijn vele redenen om warm te lopen voor het fenomeen van het burgerinitiatief, zoals de Denktank dat overduidelijk doet. Maar het is op z’n minst onduidelijk of het dichten van de kloof tussen burger en politiek daar op de korte termijn toe zal gaan behoren. Voortbouwen op eerdere inzichten en onderzoek Wat verder opvalt in het rapport en de aanbevelingen, is dat er weinig tot geen oog is voor de schaduwzijden van het burgerinitiatief en dat de beleidscontro‐ verses die in de discussies over de nieuwe vormen van burgerparticipatie telkens weer oplaaien volledig worden genegeerd. Dit wordt in de hand gewerkt door de keuze om de participatiesamenleving op te vatten als een neutrale duiding voor ‘tendensen die we vandaag de dag al overal om ons heen waarnemen’ en niet ook als ‘een bepaald ideaal, de overtuiging dat het goed zou zijn als individuele bur‐ gers hun lot in eigen hand nemen en op die manier een actieve bijdrage leveren’ en ‘de wens van sommigen om sterk op de overheidsuitgaven te bezuinigen’ (Denktank VNG, 2013, p. 15). Zo heeft bijvoorbeeld Justus Uitermark (2014) nog recentelijk in zijn oratie de nodige aandacht gevraagd voor de potentiële risico’s die kleven aan een al te innig omarmen van het principe van zelforganisatie onder de noemer ‘burgerkracht’. Hij wijst er onder andere op dat burgerinitiatieven zowel ingaan op publieke waarden als op eigen wensen van de deelnemers en dat het aan de gemeentelijke overheid is om de wensen van alle burgers in het oog te houden. Ook het SCP (2012) gaat daar uitgebreid op in, met het oog op het nieuwe besturingsmodel dat zich aftekent en waar kritische kanttekeningen bij worden geplaatst. Juist voor een bestuurlijke denktank zijn die dilemma’s van belang.

58



Daarmee raken we aan het meest opmerkelijke aspect van het rapport: daarin is geen aansluiting is gezocht bij de talrijke concrete handreikingen en inzichten uit de rapporten van de WRR, Rob en RMO. Deze rapporten worden wel benoemd, maar gebruikt worden ze niet. De Rob komt bijvoorbeeld net als de Denktank tot de aanbeveling dat er een verandering nodig is in de rol van de overheid, en vindt ook dat burgers en hun sociale verbanden meer verantwoordelijkheid en zeggenschap moeten krijgen en niet gereduceerd moeten worden ‘tot uitvoerings‐ instanties die de orders vanuit het gemeentehuis moeten uitvoeren’. Maar de Raad spreekt in dit verband ook van een paradigmashift die nodig is, en introduceert daarvoor een trap van overheidsparticipatie bestaande uit vijf tre‐ den: loslaten, faciliteren, stimuleren, regisseren, reguleren. Per situatie en onder‐ werp kan worden vastgesteld en toegelicht welke rol politiek en bestuur voor de overheid zien weggelegd. Met zo’n advies rijst onmiddellijk de vraag of met een dergelijk ‘meetinstrument’ niet juist veel meer de standaardisatiedrift van de toch al als inflexibel en bureaucratisch te boek staande lokale overheden wordt aange‐ wakkerd. Waarom dan niet eens kijken in hoeverre het werken met participatie‐ ladders ook daadwerkelijk hout snijdt voor die lokale overheden bij het zoeken naar passende verhoudingen met maatschappelijke initiatieven? Ook andere kansen om actuele inzichten van anderen te verweven met het verhaal worden node gemist. We noemen hier enkele voorbeelden van essentiële elementen uit het betoog. Eerste voorbeeld: de netwerksamenleving. Van Gijzel zegt daarover in het voorwoord onder meer: ‘(…) de manier waarop wij onze samenleving hebben georganiseerd is aan verandering onderhevig. De verticale lijn, ons democratische bestel van Thorbecke, blijkt steeds vaker haaks te staan op de horizontale netwerksamenleving zoals Castells die beschrijft. (…) Twee werelden die samen moeten gaan, ‘Living apart together: Thorbecke en Castells’, zou je kunnen zeggen. Waarin wij als lokale overheid, als eerste overheid, ons moeten her‐ oriënteren’ (Denktank VNG, 2013, p. 3). Dat is een interessante invalshoek, ook vanuit de bestuurskunde en de beleidswetenschap, die helaas niet daadwerkelijk wordt opgepakt. Castells heeft echter recent gepubliceerd over de opkomst van maatschappelijke initiatieven en daar ook voor (de heroriëntatie van) Nederlandse gemeenten interessante bevindingen van onderzoek en inzichten over te melden (Castells, 2012; Castells, Caraca, & Cardoso, 2012). Ander voorbeeld: improvisatie. Dat is een van de kernelementen van de Denktank, de veranderende lokale samenleving die een improviserende gemeente vergt. Hans Boutellier (2011) schreef een diepgravende studie over de improvisa‐ tiemaatschappij, waarin hij vanuit verschillende theoretische en empirische invalshoeken recente maatschappelijke ontwikkelingen analyseert. Dat doet hij onder meer uitgebreid vanuit de netwerksamenleving zoals Castells die beschrijft. Die studie wordt echter niet genoemd en is ook niet benut. Laatste voorbeeld: leren. Op enkele plaatsen in het rapport wordt gewezen op de noodzaak om van ervaringen (bijvoorbeeld in het omgaan met burgerinitiatieven) te leren. Als iets duidelijk wordt uit het rapport en recent onderzoek op het ter‐ rein van burgerinitiatieven, dan is dat wel dat momenteel niet alleen veel


59


gemeenten experimenteren met de ondersteuning van burgerinitiatieven, maar ook worstelen met de vraag hoe al deze relevante ervaringen kunnen worden vastgehouden en in toekomstige gevallen kunnen worden benut. Ook op dit belangrijke punt wordt geen gebruik gemaakt van eerdere literatuur, bijvoorbeeld van de WRR, die herhaaldelijk over de lerende overheid heeft geschreven (WRR, 2006; 2012b) of, in het verlengde hiervan, over actuele concepten van leren in relatie tot sociaal ondernemerschap (Walraven, 2013). Improviseren als kernkwaliteit Het essayistische vertoog van de Denktank mondt uit in een pleidooi aan gemeenten om op een andere manier te gaan werken dan tot nu toe gebruikelijk was. Dit pleidooi gaat vergezeld van een agenda voor de VNG die in het rapport wordt afgebeeld als een briefje met zeven stellingen dat op een prikbord is geprikt. Kern van die agenda is de stelling dat maatschappelijke initiatieven vaker aanleiding voor experimenten zouden moeten zijn, waarbij de gemeenten hun vermogen tot improviseren versterken. Dit improviserend vermogen moet, zoals gezegd, tot in de haarvaten van de bestuurlijke organisatie doordringen. Daartoe zal er binnen de gemeentelijke organisatie niet alleen meer ruimte voor experi‐ menten moeten komen, maar zal ook de tolerantie voor mislukkingen omhoog moeten. Het is echter zeer onwaarschijnlijk dat dit kattebelletje ook maar ergens aan een gemeentelijk prikbord zal komen te hangen. Daartoe is de aanbeveling om meer te experimenteren en het improviserend vermogen te versterken immers bij lange na niet concreet genoeg. De gelijkenis dringt zich hier al snel op met de roep om tot meer maatschappelijke veerkracht te komen met het oog op de vele gevaren die ons boven het hoofd lijken te hangen in de huidige risicosamenleving. Zo stellen Arjen Boin en Michel Van Eeten vast in een achtergrondstudie over veer‐ kracht, dat ‘de gloedvolle betogen van politici en beleidsmakers vaak ten onrechte suggereren dat veerkracht een keuze is, (…) maar dat veerkracht net als liefde, vertrouwen en spontaniteit niet kan worden afgedwongen. Voor zover er dus kan worden “gestuurd” op veerkracht gaat het vooral om indirecte sturing: het creëren van de voorwaarden waaronder de kans groter wordt dat veerkracht zal ontstaan’ (Boin & Van Eeten, 2011, p. 46). Hetzelfde kan worden gezegd over de oproep aan gemeenten om maar te gaan improviseren. Het is per definitie lastig voor gemeenten om te anticiperen op maatschappelijke initiatieven omdat het hier steeds om doelstellingen, activiteiten en arrangementen gaat die in de samen‐ leving zijn ontstaan. Gemeenten zullen dus intuïtief wel aanvoelen dat een zeker improvisatietalent noodzakelijk is, maar ook improviserend vermogen is geen capaciteit waar gemeenten alleen maar even aan herinnerd hoeven te worden. Waar dus indachtig de lijst met klassieke afweerreacties vooral behoefte aan lijkt te bestaan, is het verkrijgen van meer inzicht in de voorwaarden waaronder het improviserend vermogen van gemeentelijke overheden kan toenemen. In een dergelijke analyse van het ‘hoe’ zal ook het probleem van de NPM-context waarin het ‘meer experimenteren en meer improviseren’ handen en voeten moet

60



krijgen, serieus onder ogen moeten worden gezien. Juist in tijden van financiële crises en bezuinigingen moeten gemeenten het stellen met de realiteit dat met ieder nieuw incident waarbij sprake is van gemeenschapsgeld dat op een onrenda‐ bele of onoorbare wijze wordt besteed, de prestatiedruk en verantwoordingsdrift van hogerhand worden opgeschroefd. De Denktank heeft zich er wat dit betreft wel heel gemakkelijk vanaf gemaakt door die nadruk op meetbaarheid, prestaties en verantwoording bij de overheid af te doen als irrelevant zodra het om maatschappelijke initiatieven gaat. Afgezien van ‘praktische’ problemen op het niveau van de uitvoering lijkt ook hier de vraag gerechtvaardigd of het pleidooi zelf voor ‘improviseren in de lijn’ wel op een juiste voorstelling van zaken is gestoeld. De veronderstelling van de Denk‐ tank dat gemeenten burgerinitiatieven tot nu toe bij voorkeur bij speciaal daartoe opgerichte afdelingen plegen te parkeren, is bijvoorbeeld in tegenspraak met de Twentse bevinding dat in Overijsselse gemeenten in veel gevallen de ondersteu‐ ning van de onderzochte initiatieven is ingebed in de wijkaanpak of het gebieds‐ gerichte beleid (Denters et al., 2013, p. 17). En ook voor de bevinding van de Denktank dat er sprake is van een groeiende verzameling van eigengereide bur‐ gers die bij het vormgeven van de publieke zaak steeds minder met de gevestigde instituties op hebben, kan geen steun worden gevonden in het Twentse onder‐ zoek. Uit een in dit kader uitgevoerde enquête van het Overijsselse Burgerpanel blijkt niet alleen dat twee derde van de volwassen inwoners van Overijssel van mening is dat overheden burgerinitiatieven zo actief en ruim mogelijk moeten ondersteunen, en dat slechts vier procent vindt dat de overheden zich helemaal niet met burgerinitiatieven moeten bemoeien (ibid., p. 20), maar ook dat de tevredenheid van de respondenten over de gemeentelijke ondersteuning boven‐ dien ongemeen groot was. Daarmee is overigens niet gezegd dat in Overijssel die relatie tussen burger en overheid altijd geheel vlekkeloos verloopt. Als belangrijke knelpunten werden ook hier genoemd het gebrek aan flexibiliteit, verkokering (‘van het kastje naar de muur’), de mate waarin gedane beloften worden nagekomen (ibid., p. 25) en het probleem dat de hulp die burgers krijgen niet altijd de hulp is die ze nodig hebben, hetgeen er volgens de onderzoekers op wijst dat er in nogal wat gevallen ook ondersteuning wordt geboden zonder dat burgers daar om hebben gevraagd (ibid., p. 33). Het overheersende beeld van initiatiefnemers van burgerinitiatieven dat zij zich graag gesteund weten door gemeentelijke overheden, staat echter lijn‐ recht tegenover dat van een door de Denktank opgeroepen ‘weerbarstige burger’. De lat moet hoger De nieuwe VNG-denktank heeft per se geen dik rapport willen schrijven. Het was uitsluitend de bedoeling ‘een aantal suggesties [te] doen’ en nieuwe raadsleden en bestuurders die in het voorjaar 2014 zouden aantreden, ‘stof tot nadenken’ te bie‐ den. ‘Daarom acht de Denktank het niet nodig om de geselecteerde initiatieven tot in detail te analyseren. Wij concentreren ons op het presenteren van inzichten, reflecties en duidingen die we op basis van deze initiatieven hebben


61


verzameld en die zowel voor de gemeenten als de VNG van betekenis lijken te zijn’ (Denktank VNG, 2013, p. 25), schrijft Rob van Gijzel in zijn voorwoord. Maar dit is in al zijn eerlijkheid toch een opmerkelijke mededeling voor een nieuwe denktank. Die heeft nu aan 7 van de 300 via het internet verzamelde ini‐ tiatieven een werkbezoek gebracht en op basis daarvan ‘inzichten, reflecties en duidingen’ verzameld die van betekenis ‘lijken’ te zijn, maar het vervolgens niet nodig gevonden die ‘inzichten, reflecties en duidingen’ ‘tot in detail’ te analyse‐ ren. De vraag hoe gemeenten daar concreet op in zouden moeten spelen, blijft onbeantwoord. Het rapport houdt zodoende op waar het belangrijk en nieuw had kunnen worden. Met deze werkwijze wordt de lat duidelijk te laag gelegd. Mag je van een denktank niet ook verwachten dat kennis wordt genomen van de stand van onderzoek op dit terrein en dat mede op basis daarvan en op basis van de eigen ervaringskennis wordt gebrainstormd over de vraag hóé gemeenten de uitdagingen van burger‐ initiatieven zouden kunnen oppakken? Die lat moet dus in een volgende exercitie een behoorlijk stuk hoger komen te liggen wil de Denktank tot de beeldbepalende praktijkgerichte kennisinstantie voor de lokale overheid uitgroeien die de naam ‘Denktank’ met een hoofdletter eer aan doet. Het rapport zelf genereert de nodige relevante vragen waar de Denktank direct mee aan de slag kan. Maar de centrale vraag die nu moet worden gesteld luidt: ‘Oké, meer experimenteren en het improviserend vermogen versterken, maar hoe doen we dat?’ Een gemeentelijke denktank die de tijd neemt om dit soort lastige vragen empirisch te verkennen en met wetenschappelijke inzichten te verbinden, zou een verrijking kunnen betekenen in het Nederlandse advieslandschap. Literatuur Boin, A., & Eeten, M. van. (2011). Maatschappelijke veerkracht: een nieuw ideaal door‐ grond, Achtergrondstudie. In RMO (2013), Terugtreden is vooruitzien. Maatschappelijke veerkracht in het publieke domein. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, 65-113. Boutellier, H. (2011). De improvisatiemaatschappij. Over de sociale ordening van een onbegrensde wereld. Den Haag: Boom Lemma. Castells, M. (2012). Networks of outrage and hope: Social movements in the internet age. Cambridge: Polity. Castells, M., Caraca, J., & Cardoso, G. (ed.). (2012). Aftermath: The cultures of the economic crisis. Oxford: Oxford University Press. Denktank Vereniging van Nederlandse Gemeenten. (2013). Van eerste overheid naar eerst de burger. Over maatschappelijke initiatieven die de lokale overheid uitdagen. Den Haag: Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Denters, S.A.H., Bakker, J.H.M., Oude Vrielink, M.J., & Boogers, M.R.G.J.A. (2013). Burgerinitiatieven in Overijssel. Een inventarisatie. Enschede: UTpublications. Denters, S.A.H., Bakker, J.H.M., & Klok, P.-J. (2011). Welke burger telt mee(r) in de doedemocratie? Beleid en Maatschappij, 38(4), 402-418. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2013). De Doe-Democratie. Kabinetsnota ter stimulering van een vitale samenleving. www.rijksoverheid.nl.

62



RMO. (2013). Terugtreden is vooruitzien. Maatschappelijke veerkracht in het publieke domein. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. Rob. (2012). Loslaten in vertrouwen. Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt én samenleving. Den Haag: Raad voor het openbaar bestuur. SCP. (2012). Een beroep op de burger. Minder verzorgingsstaat, meer eigen verantwoordelijk‐ heid? Sociaal en Cultureel Rapport 2012. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Tonkens, E. (2010). De kwaliteit van burgerparticipatie in de stad: de casus bewoners‐ budgetten. Bestuurskunde, 19(4), 34-42. Uitermark, J. (2014). Verlangen naar Wikitopia. Oratie Erasmus Universiteit Rotterdam. WRR. (2006). Lerende overheid. Een pleidooi voor probleemgerichte politiek. Amsterdam: Amsterdam University Press. WRR. (2012a). Vertrouwen in burgers. Amsterdam: Amsterdam University Press. WRR. (2012b). Publieke zaken in de marktsamenleving. Amsterdam: Amsterdam University Press. Walraven, G. (2013). Een lerend perspectief op sociaal ondernemerschap. In E. Sterk, M. Specht & G. Walraven (red.), Sociaal ondernemerschap in de participatiesamenleving. Van brave naar eigenwijze burger. Antwerpen/Apeldoorn: Garant, 168-189.


63

Proactieve verkeersveiligheid in veranderende bestuurlijke verhoudingen Peter van der Knaap Dit artikel gaat in op de vraag wat de combinatie van decentralisatie, beleidsintegratie en bezuinigingen inhoudt voor de Nederlandse verkeersveiligheid. Een belangrijke vraag, want de ontwikkeling van de verkeersveiligheid verschilt per bestuurslaag: waar het aantal slachtoffers op rijkswegen de afgelopen jaren sterk is gedaald, is de ontwikke‐ ling op provinciale en gemeentelijke wegen veel minder gunstig. Dat is zorgelijk: de meeste verkeersslachtoffers vallen juist daar. Veel provincies en gemeenten willen daar wat aan doen. Maar hoe kun je in de nieuwe verhoudingen tussen Rijk, provincies en gemeenten de kenmerken van ‘duurzaam veilig wegverkeer’ overeind houden? En, beter nog: zodanig aanpassen en met veiligheids‐ indicatoren concreet maken dat de ambities ook echt waargemaakt kunnen worden? Dit artikel schetst deze nieuwe uitdagingen voor de Nederlandse verkeersveiligheid. Het biedt een concreet perspectief op de bijdragen van beleidsanalyse en beleidsevaluatie aan een proactief beleid. Inzicht in rendement, stimulerende veiligheidsindicatoren en leren van successen staan daarbij centraal. Verkeersveiligheid in Nederland: een verdeeld succes Verkeersonveiligheid zorgt jaar in, jaar uit voor veel leed en hoge maatschappe‐ lijke kosten. Gemiddeld komen elke dag twee mensen niet thuis van werk of school omdat zij dodelijk verongelukken. Ruim 19.000 mensen per jaar raken ernstig gewond, waaronder veel kinderen en ouderen. De kosten van verkeers‐ ongevallen in Nederland bedragen volgens de jongste berekening € 12,5 miljard per jaar. Ondanks deze aantallen en cijfers is Nederland een van de verkeersveiligste landen van Europa en daarmee van de wereld. Het aantal verkeersdoden in Nederland is vorig jaar zelfs met ruim 12% gedaald: van 650 in 2012 naar 570 in 2013. Na drie jaren van stagnatie laat ons land hiermee een sterkere daling zien dan het gemiddelde in de Europese Unie. Uitgedrukt in mortaliteit (doden per miljoen inwoners) is ons land met 34 doden in de Europese Unie vierde op de ranglijst. Alleen Zweden (28), het Verenigd Koninkrijk (29) en Denemarken (32) doen het beter. De doelstelling van maximaal 500 verkeersdoden in 2020 lijkt haalbaar. De minister van Infrastructuur en Milieu schrijft in mei 2014 dat ze ‘er samen met de decentrale overheden en maatschappelijke partners alles aan (zal) doen dit positieve resultaat vast te houden’ (Tweede Kamer, 2014). Voor een verdere daling is het inderdaad zaak naar gemeenten en provincies te kijken: hier valt 87% van alle slachtoffers. Wat daarbij opvalt, is dat het aantal verkeersdoden op rijkswegen sterker daalt dan op het onderliggende wegennet.

64


Proactieve verkeersveiligheid in veranderende bestuurlijke verhoudingen

Als we de laatste tien jaar bezien, is de daling op rijkswegen twee derde, op pro‐ vinciale wegen de helft en op wegen die door gemeenten beheerd worden slechts een derde. Het aandeel verkeersdoden op rijkswegen is nog maar een beperkt deel (12%) van het totaal. Wegen met een limiet van 50 km/uur en 80 km/uur – veelal in beheer bij gemeenten en provincies – kennen de meeste ongevallen met dodelijke afloop. Opmerkelijk is de recente stijging van het aantal doden in 30 km/uur zones en het hoge aantal op 60 km/uur wegen: beide zijn juist ingericht om ernstig letsel drastisch terug te dringen. De laatste jaren stijgt ten slotte het aantal ernstig gewonden, vooral onder oudere fietsers. Ook deze ongevallen vinden meestal plaats op wegen en fietspaden die beheerd worden door gemeenten en provincies. Net als bij andere beleidsterreinen kenmerkt het verkeers- en vervoersbeleid in Nederland zich door decentralisatie en het streven naar beleidsintegratie. Daarbij staan de middelen onder druk. De kernvraag, en daarmee de bestuurskundige uit‐ daging, is dus: hoe slagen we erin ook op provinciaal en gemeentelijk niveau de verkeersveiligheid verder te vergroten? Hoe kun je in de nieuwe verhoudingen de succesvolle aanpak uit het verleden overeind houden of zodanig aanpassen dat de ambities waargemaakt kunnen worden? Dit artikel kent de volgende opbouw. Eerste schets ik de uitgangspunten en resul‐ taten van ‘Duurzaam Veilig’, de in de jaren negentig ontwikkelde systematische benadering. Daarna ga ik in op de bestuurlijke veranderingen en beschrijf ik de belangrijkste maatschappelijke ontwikkelingen: vergrijzing, verstedelijking en nieuwe technologieën. Vervolgens beschrijf ik het belang van duidelijke richt‐ lijnen, van het verbinden van verkeersveiligheid met andere beleidsdoelen en de rol die beleidsanalyse en -evaluatie daarbij kunnen spelen. Ik besluit met enkele conclusies. Een systematische beleidsinzet vanaf de jaren negentig: ‘Duurzaam Veilig Wegverkeer’ Dat Nederland het in internationaal perspectief ‘goed doet’, is mede te danken aan een jarenlang volgehouden systematische en integrale benadering van verkeersveiligheid. Weginrichting, voertuig en bestuurder worden daarbij gezien als onderling verbonden componenten van een systeem. Daarbij wordt niet uit‐ sluitend naar wegen of voertuigen of mensen gekeken, maar naar de onderlinge samenhang. Het uiteindelijke doel is dat het hele verkeers- en vervoerssysteem integraal wordt afgestemd op de beperkingen en mogelijkheden van verkeers‐ deelnemers (Bax, De Jong, & Koppenjan, 2006). Uitgangspunt van deze zogenoemde ‘Duurzaam Veilig Wegverkeer’-benadering is dat de kans op ongevallen door de vormgeving van infrastructuur al bij voorbaat moet worden ingeperkt (Koornstra et al., 1992). In wezen gaat het om ‘nudging’


65

Peter van der Knaap

avant la lettre: de wegomgeving moet veilig gedrag uitlokken. Tegelijkertijd mogen menselijke fouten niet onmiddellijk tot ernstig of dodelijk letsel leiden. Om dit te bereiken worden de volgende uitgangspunten gehanteerd: – mono-functionaliteit van wegen: een weg is een ‘erftoegangsweg’, een ‘gebiedsontsluitingsweg’ of een ‘stroomweg’; – homogeniteit van massa en/of snelheid en richting: het verkeer op een weg is zoveel mogelijk gelijkwaardig in snelheid, richting en massa; – herkenbaarheid van de weg en voorspelbaarheid van gedrag: door consistentie en continuïteit van het wegontwerp wordt ernaar gestreefd dat weggebruikers een wegtype herkennen en zich vervolgens ernaar gedragen; – fysieke en sociale vergevingsgezindheid: door een ‘vergevingsgezinde’ omgeving van wegen (geen obstakels langs de kant) en weggebruikers die anticiperen op en rekening houden met het gedrag van anderen, wordt letsel vermeden, en; – statusonderkenning: verkeersdeelnemers kunnen hun taakbekwaamheid goed inschatten (vergelijk Wegman & Aarts, 2005). De duurzaam veilig-aanpak heeft tot zichtbare veranderingen geleid. Het wegennet is in beginsel hiërarchisch opgebouwd (van verblijfsgebieden tot ‘stroomwegen’) en kent steeds meer vrijliggende fietspaden en rotondes (in plaats van kruispunten). Ook bermen en obstakels werden aangepakt en niet alleen nadat er een ongeval was gebeurd. De aanpak markeerde zo de omslag van een reactief naar een anticiperend, proactief beleid (Weijermars & Van Schagen, 2009; vergelijk Larsson, Dekker, & Tingvall, 2010). De belangrijkste evaluatie verschijnt tien jaar na de start van het programma (SWOV, 2009). Op het vlak van infrastructuur zijn de conclusies positief: – de principes functionaliteit, homogeniteit en herkenbaarheid zijn vertaald naar ontwerprichtlijnen voor wegen (bijv. minder dwarsverbindingen voor doorgaande wegen, frequentere toepassing van een fysiek gescheiden rij‐ richting); – er zijn ‘essentiële herkenbaarheidskenmerken’ aangebracht op drie kwart van de erftoegangswegen en op 40% van de gebiedsontsluitingswegen (bijv. drempel-toegangen voor 30 km/uur zones); – in de periode 1998-2007 zijn ruim 2.300 rotondes aangelegd, waarmee de kans op conflicten tussen voertuigen met een verschillende rijrichting kleiner werd en schatting 11 verkeersdoden per jaar worden bespaard. De evaluatie gaat ook in op de sinds 1998 operationele verkeershandhavings‐ teams, trajectcontroles, kentekening van brom- en snorfietsers en de digitalisering van snelheids- en roodlichtcamera’s. De maatschappelijke kostenbatenverhouding van de maatregelen wordt als ‘zeer gunstig’ beoordeeld: tegenover elke euro aan kosten staat € 3,65 aan baten (SWOV, 2009). De conclusie is dat het beleid succesvol is (VenW, 2008). De systematische aanpak van ‘Sustainable Safety’ maakt wereldwijd school (zie bijvoorbeeld OECD, 2008).

66



Het aantal verkeersdoden in ons land is in de periode 1998-2013 met gemiddeld bijna 5% per jaar gedaald. Dit is meer dan in de periode ervoor en ook meer dan van tevoren werd verwacht (vergelijk SWOV, 2009). De maatregelen zijn vooral effectief geweest in het voorkomen van doden en ernstig letsel bij ongevallen met motorvoertuigen. Bij ernstig gewonden is het beeld ook gunstig. De laatste jaren stijgt het aantal ernstig gewonden zoals gezegd echter weer, vooral onder oudere fietsers. Veranderende bestuurlijke verhoudingen: decentralisatie, beleidsconcurrentie en bezuinigingen Er zijn drie, onderling verbonden bestuurlijke ontwikkelingen die relevant zijn voor het verkeersveiligheidsbeleid in Nederland: decentralisatie, beleidsintegratie en bezuinigingen. Decentralisatie: meer vrijheid, minder uniforme weginrichting Onder meer om de ‘participatiesamenleving’ te realiseren, maar ook om de overheidsfinanciën houdbaar te maken, wil het huidige kabinet het bestuur van Nederland moderniseren (BZK, 2013). Momenteel worden in het sociale domein taken, (gekorte) budgetten en bevoegdheden overgedragen. Bestuurskundigen maken zich zorgen over de spanningsvelden die dit oplevert en de gevolgen hiervan voor de slagkracht van met name het lokaal bestuur (bijv. Karré & Paardekoper, 2014). Op het gebied van verkeer en vervoer wordt al sinds het begin van deze eeuw ingezet op decentralisatie, net als op het laten opgaan van het verkeers‐ veiligheidsbeleid in het bredere verkeers- en vervoersbeleid (SWOV, 2009). Het adagium ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’ doet opgeld (vergelijk Boogers & Hendriks, 2006). Daaraan gekoppeld vindt financiële bundeling plaats: de middelen voor provincies en kaderwetgebieden werden samengevoegd in de brede doeluitkering (BDU) verkeer en vervoer. IPO, VNG en de Samenwerkende Kader‐ wetgebieden Verkeer en Vervoer steunen de ontwikkeling. Tegelijkertijd wijzen zij op het belang van voldoende middelen en (bestuurlijke) handhaving.1 Met het veranderen van de bestuurlijke context, verandert ook de systematische en integrale aanpak van de verkeersonveiligheid. Aanvankelijk is ‘duurzaam veilig’ een centraal gecoördineerd, expliciet op wetenschappelijke en technische inzichten gebaseerd uitvoeringsprogramma. In de veranderde context – een gede‐ centraliseerde, meer netwerk-achtige constellatie met meer vrijheid voor medeoverheden – valt de centrale coördinatie weg. Deze ontwikkeling heeft nade‐ lige effecten op de uniformiteit en dus herkenbaarheid van de weginrichting: de toegenomen autonomie bij decentrale wegbeheerders leidt tot afwijkende keuzes en dus meer diversiteit en een minder herkenbaar wegbeeld (SWOV, 2005).

1

Brief d.d. 13 september 2004 aan de minister van VenW.


67

Peter van der Knaap

Beleidsintegratie: leidt tot toegenomen beleidsconcurrentie Decentralisatie is bedoeld om het openbaar bestuur te versterken door lokaal ini‐ tiatief en maatwerk bij gemeenten en provincies als ‘eerste overheden’ mogelijk te maken (vergelijk Paardekooper & Ter Braak, 2014; Boogers & Denters, 2013). De gedachte is dat het een betere, integrale afweging van belangen en besluitvorming mogelijk maakt. Er zijn echter ook nadelen, vooral wanneer taakuitbreiding gepaard gaat met min‐ der middelen. De Algemene Rekenkamer waarschuwt bijvoorbeeld voor het risico van afnemende expertise bij gemeenten en toont aan dat dit bij het natuurbeleid al speelt (Algemene Rekenkamer, 2006). Ook worden vraagtekens geplaatst bij het vermogen van gemeenten om integrale afwegingen te maken (ibid.). Op het vlak van verkeersveiligheid constateren Bax, De Jong en Koppenjan (2006) een toegenomen beleidsconcurrentie tussen – doelen op het gebied van – verkeersveiligheid, bereikbaarheid en milieu. Het verkeers- en vervoers‐ beleid is op papier steeds integraler geworden, maar in plaats dat veiligheid stevig verankerd is, moet het ‘tegen andere belangen worden afgewogen’ (Wegman & Aarts, 2005). Verkeersveiligheid wordt steeds meer een apart facet van beleid en daarmee zelfs als ‘een uitwedstrijd’ ervaren (SWOV, 2005). Door politieke druk en het gebrek aan duidelijke normen – die bij geluid of uitstoot wel beschikbaar zijn – delft verkeersveiligheid niet zelden het onderspit (Bax, 2011). Recent onder‐ zoek wijst uit dat gemeenten bij beslissingen over nieuwe infrastructuur nu al op 50% van hun wegen andere belangen laten prevaleren (ibid.).2 Bezuinigingen Voor 2005 verstrekte het ministerie van VenW specifieke subsidies aan provincies, gemeenten en waterschappen voor maatregelen in het kader van ver‐ keersveiligheid (Bax, 2011). Vanaf dat jaar werden deze geoormerkte middelen opgenomen in de BDU voor verkeer en vervoer. Het gevolg daarvan was niet alleen dat sommige provincies meer nadruk legden op bereikbaarheid en door‐ stroming, maar ook dat het moeilijker werd om te volgen hoeveel geld er precies aan veiligheid werd besteed (SWOV, 2010). Door de crisis en de huidige decentralisatie van zorgtaken neemt de financiële druk op provincies en gemeenten de komende tijd eerder toe dan af. Drie kwart van de Nederlandse gemeenten denkt vanaf 2015 extra te moeten bezuinigen, terwijl bijna 38% van de gemeenten verwacht in financiële problemen te komen door de overdracht van taken.3 NRC Handelsblad verwoordde het in de aanloop van de overdracht treffend: door gebrek aan middelen wordt het kiezen tussen steunkousen of toch stoeptegels.4 2

3 4

68

Een kans is de ambitie van de nieuwe, integrale Omgevingswet. Het doel is immers om, met het oog op duurzame ontwikkeling en in ‘onderlinge samenhang’, een veilige en gezonde fysieke leef‐ omgeving te bereiken en in stand te houden (zie www.omgevingswet.nl). Enquête NOS, gepubliceerd op 6 maart 2014. NRC Handelsblad, 22 april 2014.



Daarbij geldt dat de marges dun zijn: er is (ook letterlijk) weinig ruimte om te bezuinigen. Een evaluatie van – het gebruik van – richtlijnen voor weginrichting bij 80-kilometerwegen laat zien dat wegbeheerders bij de aanleg van infra‐ structuur nu al vaak op het minimum gaan zitten (Schermers & Van Petegem, 2013). De Nederlandse dwarsprofielen van wegen behoren tot de smalste ter wereld, zodat het toepassen van de minimumvariant bij uitwijkstroken en de inrichting van bermen snel indruist in tegen wat in het veiligheidsdomein het inbouwen van resilience engineering wordt genoemd: het inbouwen van een zekere mate van tolerantie en veerkracht voor als ‘het misgaat’ (OECD, 2008). Maatschappelijke ontwikkelingen: vergrijzing, verstedelijking en technologie De veiligheid van het wegverkeer wordt door veel zaken beïnvloed. Behalve de ontwikkeling van de mobiliteit zijn de vergrijzing, de verstedelijking en technolo‐ gische innovaties de belangrijkste. Zo bereiken we over tien jaar naar verwachting het punt dat Nederland meer dan vier miljoen 65-plussers zal tellen. De trend – maar ook de politieke wens – is dat deze groep steeds langer blijft deelnemen aan het wegverkeer. Hoewel het mooi is dat de levensverwachting stijgt, vertaalt dit zich nu al in meer ernstig verkeersgewonden. Beleid en uitvoering moeten dus rekening houden met de fysieke en andere beperkingen van deze groep. Dat geldt met name voor het stedelijk gebied. Een van de ontwikkelingen die zich de komende tijd zal doorzetten, is die van verdere verstedelijking. Dit gaat naar verwachting gepaard met een toename van verplaatsingen met openbaar vervoer, te voet en per tweewieler, al dan niet gemotoriseerd. Technologische ontwikkelingen zorgen voor een steeds diverser aanbod van vervoersmiddelen. Veiligheidstechniek in de auto zorgt ervoor dat er een steeds kleinere rol voor de mens zal zijn weggelegd. Denk hierbij aan lane departure waarschuwingssystemen, adaptive cruise control of geavanceerde detectie- en brake-assist-systemen, maar ook aan externe airbags om fietsers en voetgangers te beschermen. Daarnaast maken ITS-toepassingen een steeds efficiënter en veiliger gebruik van wegen en (stedelijke) vervoerssystemen mogelijk. Wegbeheerders zijn zich van deze ontwikkelingen bewust. Onder noemers als ‘Beter geïnformeerd op weg’ en ‘Smart mobility’ wordt geanticipeerd op kansen en mogelijkheden. Zo kan mobiliteit beter worden gespreid, wat het ook veiliger kan maken: opstoppingen leiden immers vaak tot aanrijdingen. Een slim, connected navigatiesysteem kan bijdragen aan minder zoekgedrag naar parkeerplaatsen en zo ergernis, vervuiling en risico’s besparen. De autonoom rijdende auto is momenteel sterk in opkomst. Tesla verwacht daarbij een sterk afnemende tolerantie voor verkeersdoden: hoe afhankelijker we raken van technische systemen, hoe veiliger die systemen moeten zijn. Deze afnemende acceptatie van ‘verkeersleed’ is een kans voor meer verkeersveiligheid. Het gaat er wel om dat de transitie naar een meer geautomatiseerd systeem


69

Peter van der Knaap

verantwoord plaatsvindt, waarbij goed rekening wordt gehouden met gedrags‐ effecten (verminderde aandacht of juist compensatiegedrag: méér risico’s opzoeken). Tegelijkertijd speelt een groot deel van het wegverkeer zich ook in de toekomst naar verwachting ‘low-tech’ af: te voet, op de fiets, e-bike of scooter, in verstedelijkt gebied. Duidelijkheid, verbindingen leggen en successen delen: perspectieven voor een proactief en integraal verkeersveiligheidsbeleid Ik noemde de verkeersveiligheid in Nederland hiervoor een verdeeld succes. De veiligheid op provinciale en gemeentelijke wegen blijft achter bij die van het Rijk en het aantal ernstig gewonden is in de periode van 2008 tot 2012 voor het hele land zelfs gestegen. Om de doelstellingen voor 2020 te kunnen halen nam minister Schultz in 2012 het initiatief tot een ‘Beleidsimpuls verkeersveiligheid’ (IenM, 2012). Deze impuls bevat een twintigtal maatregelen, gericht op fietsen, ouderen, infrastructuur en gedrag. Veel wordt verwacht van het bedrijfsleven en de verkeersdeelnemers zelf, maar ook van de medeoverheden. Het belang van een goede en proactieve aanpak op lokaal en provinciaal niveau voor de verkeersveiligheid wordt door velen gedeeld. Met name provincies en de grote steden investeren in nieuwe, proactieve methoden om hun wegen veiliger te maken. Maar wat is er voor nodig als we de verworvenheden van de systematische aanpak willen behouden en verder willen uitbouwen in de nieuwe verhoudingen? Hoe slagen we erin om ook op provinciaal en gemeentelijk niveau de verkeers‐ veiligheid verder te vergroten? Naast het gedeelde belang en de wil om de veilig‐ heid te verbeteren zie ik drie randvoorwaarden: 1 duidelijke richtlijnen; 2 voldoende oog voor veiligheid als belangrijk facet én als waarde voor andere beleidsdoelen, en; 3 een proactieve focus op succes met behulp van Safety Performance-indicato‐ ren. Duidelijke richtlijnen Waar wegbeheerders relatief veel keuzevrijheid genieten, is duidelijkheid over uniforme wegkenmerken en inrichtingseisen belangrijk. Behalve dat het belang van beide duidelijk moet zijn, is ook borging zinvol. Een systeem voor kwaliteits‐ zorg voor verkeersveiligheid in wegontwerp en wegbeheer kan daarbij helpen. Ook het schriftelijk vastleggen van verkeersveiligheidskeuzen, inclusief de com‐ penserende maatregelen die al dan niet zijn genomen, kan helpen (SWOV, 2011). Naast het aanwijzen van specifieke verkeersveiligheidsdeskundigen zou zo’n sys‐ teem ook moeten voorzien in duidelijke richtlijnen en het bieden van inzicht in de toegenomen risico’s als van de richtlijnen wordt afgeweken.

70



Op dit moment zijn de ontwerprichtlijnen vaak onvoldoende helder en is het ook mogelijk om ervan af te wijken. Daarbij speelt mee dat de onderbouwing van de richtlijnen niet altijd goed is: wat is het doel van een bepaalde norm en wat zijn de extra risico’s als je er niet aan voldoet? Als de antwoorden op deze vragen onbekend zijn, kunnen de gevolgen van het niet voldoen aan richtlijnen voor de verkeersveiligheid niet goed beoordeeld worden (vergelijk Broeren, Stegeman, & De Jong, 2013). Verbindingen leggen: voldoende oog voor veiligheid als facet én als waarde voor andere beleidsdoelen De gefragmenteerde bestuurlijke context geldt anno 2014 als uitgangspunt voor het verkeersveiligheidsbeleid. Het gaat er in een dergelijke multi-actoromgeving niet alleen om het op zichzelf staande belang van verkeersveiligheid voldoende te borgen, maar vooral ook om de synergie met andere doelen te (doen) zien en te benutten. Bereikbaarheid, duurzaamheid, landschappelijke kwaliteit en kosten‐ beheersing zijn ook legitieme doelstellingen van beleid: de kunst is om wensen, belangen en mogelijkheden zo goed mogelijk met elkaar te verbinden (vergelijk SWOV, 2005). Door oog te hebben voor andere belangen en doelen, maar ook door vroeg in het proces veiligheid de plaats te geven die het verdient, is de dreiging van doelen‐ concurrentie om te buigen tot kans. Veiligheid is waardevol voor andere beleids‐ ambities. Dat heeft de volgende dimensies: – Verkeersveiligheid kan helpen om andere doelen te bereiken: meer veiligheid draagt bijvoorbeeld bij aan bereikbaarheid (minder ongevallen = minder vertraging). – Verkeersveiligheid kan samenhangen met ander beleid, bijvoorbeeld op het vlak van duurzaamheid (een lagere snelheid = minder CO 2-uitstoot, maar ook minder (ernstige gevolgen van) ongevallen). – Verkeersveiligheid kan het resultaat zijn van ander beleid, zelfs als het gaat om geld: rotondes zijn goedkoper in onderhoud dan kruispunten met verkeerslichten, maar ook veiliger. Aangezien nog niet alle wegen veilig zijn ingericht, is er de mogelijkheid van ver‐ dergaande verbetering door dat alsnog te doen. De vervangingsopgave bij bestaande, vaak uit de jaren zestig en zeventig stammende infrastructuur biedt daartoe een goede kans. Dat geldt zeker als ingezet wordt op kosteneffectieve maatregelen waarbij in één keer meerdere facetten worden meegenomen. Beleidsintegratie vormt een uitdaging voor verkeersveiligheid, maar biedt ook kansen. Of die kansen benut worden, is afhankelijk van de kwaliteit van ‘verbin‐ dende’ agendasetting (waarbij meerder actoren meerdere doelen proberen te kop‐ pelen) en het aantonen van de meerwaarde ervan (vergelijk Steen & Termeer, 2011). Hier kunnen ex ante beleidsevaluaties een grote rol spelen. Een voorbeeld is PRIOR: een ex ante multi-criteriasystematiek die – rekening houdend met bereikbaarheid, verkeersveiligheid, leefbaarheid en ruimtelijke indeling – helpt bij het prioriteren van verkeers- en vervoerprojecten.


71

Peter van der Knaap

Door het verwachte rendement van investeringen voor meerdere doelen in kaart te brengen, gericht te speuren naar de meest werkzame ingrediënten en de bestuurlijke en financiële discussie daarover mogelijk te maken worden betere integrale afwegingen mogelijk. Ook buiten het domein van verkeer en vervoer zijn er beleidsterreinen waar veel voor de verkeersveiligheid te winnen valt. Het terug‐ dringen van overmatig alcoholgebruik, als sociaal probleem, is daarvan slechts een voorbeeld. Ook de wijze waarop tussen beleidsterreinen complementaire maar deels tegenstrijdige doelen kunnen worden nagestreefd, verdient evaluatieve aandacht (bijv. fietsen biedt per saldo gezondheidswinst maar levert tegelijkertijd veel letsel op). Er ligt dus een mogelijkheid voor ‘ontkokerende’ beleidsanalyse (vergelijk Van Twist & Verheul, 2009). Een proactieve focus op succes Beleidsanalyse en -evaluatie dienen beleid beter te maken (Van der Knaap, 2006; vergelijk Bovens & Schillemans, 2009). Met de Beleidsimpuls Verkeersveiligheid wordt ingezet op initiatief en innovatie door provincies en gemeenten. Dit biedt kansen op leren van elkaars succes door gerichte monitoring en positief ingesto‐ ken evaluatieonderzoek (Bohni Nielsen, Turksema, Van der Knaap, in druk). Het gaat daarbij om het identificeren van succes en het blootleggen van succesfactren, zodat goede maatregelen breed kunnen worden toegepast. De provincies hebben deze ambitie concreet gemaakt door te investeren in ProMeV, een instrument waarmee proactief op verkeersveiligheid gestuurd kan worden (SWOV, 2014). Om dit te bereiken wordt gebruikgemaakt van zoge‐ noemde Safety Performance Indicators (SPI’s) of veiligheidsindicatoren. Deze drukken de kwaliteit van de weginrichting uit, maar bieden ook inzicht in het per‐ centage weggebruikers dat zich veilig gedraagt (denk aan de maximumsnelheid, alcohol, stoppen voor rood en afleiding door apparatuurgebruik). Met behulp van deze veiligheidsindicatoren kunnen provincies (1) gericht inzetten op effectieve maatregelen voor verkeerssysteem, infrastructuur en gedrag, en (2) zichzelf met anderen vergelijken. Perspectieven voor een proactief en integraal verkeersveiligheidsbeleid Op basis hiervan zie ik samenvattend de volgende bijdragen van beleidsanalyse en beleidsevaluatie aan een proactief verkeersveiligheidsbeleid: – het rendement van investeringen: vooraf de maatschappelijke kosten en baten van investeringen in (a) verkeersveiligheid en (b) verbonden doelstel‐ lingen in beeld brengen; – veiligheidsindicatoren: continu de basis van proactieve maatregelen ver‐ sterken en concreet meetbaar maken met behulp van veiligheidsindicatoren; – verkeersveiligheidsaudits en benchmarks: het zowel vooraf als achteraf beoordelen van de mate waarin de infrastructuur maar ook het algemene verkeersveiligheidsbeleid conform principes en richtlijnen is ingericht; – maatregel-effectiviteit: het achteraf onderzoeken van het rendement van (a) afzonderlijke maatregelen en (b) integrale, samenhangende interventies; – positief leren en verantwoorden: het gericht speuren naar successen.

72



Daarbij is het zaak de ontwikkelingen rond verkeers onveiligheid goed te moni‐ toren, en wel vooral op nationaal niveau. Alleen betrouwbare ongevallen‐ registraties maken zinvolle trendanalyse mogelijk en een gerichte inzet van diepte-onderzoek naar de achterliggende oorzaken van ongevallen. Het nieuwe STAR-initiatief van onder andere de Nationale Politie biedt wat dat betreft een goed perspectief.5 Conclusie Dankzij een systematische en integrale aanpak is Nederland een van de verkeers‐ veiligste landen. Een inherent veilige en herkenbare wegindeling die tot gewenst gedrag aanzet en een ‘vergevingsgezinde’ infrastructuur, speelden daarbij belang‐ rijke rollen. Anno 2014 is het zorgelijk dat de geboekte veiligheidswinst op gemeentelijke en provinciale wegen achterblijft, terwijl juist daar de meeste verkeersdoden en ernstig gewonden vallen. Daarnaast stijgt het aantal ernstig gewonde oudere en kwetsbare verkeersdeelnemers. Nederland vergrijst en verstedelijkt de komende decennia verder. De combinatie van decentralisatie, beleidsintegratie en bezuinigingen houdt een extra uitdaging in voor het Nederlandse verkeersveiligheidsbeleid. De vrijheid om af te wijken van richtlijnen en concurrentie tussen doelstellingen en belangen hebben vaak nadelige effecten op de uniformiteit en de herkenbaarheid van de weginrichting. De ambitie blijft om de verkeersveiligheid verder te vergroten, juist ook op provinciaal en gemeentelijk niveau. Met behulp van veiligheidsindicatoren kun‐ nen we proactief voortbouwen op de resultaten uit het verleden. Naast wilskracht zijn daar duidelijker richtlijnen voor nodig en een scherpere afweging, met name als door lokale omstandigheden toch afgeweken moet worden van de normen. De kunst is om voldoende oog te houden voor veiligheid als facet, maar tegelijkertijd de integrale waarde ervan te (doen) zien voor andere beleidsdoelen, en vice versa. Een actieve inzet en benutting van beleidsanalyse en -evaluaties is daarbij van grote waarde om het facet veiligheid enerzijds proactief te blijven behartigen, en anderzijds te koppelen aan andere doelen van beleid. Literatuur Algemene Rekenkamer. (2006). Beleidsvrijheid en specifieke uitkeringen. Den Haag: Sdu Uit‐ gevers. Bax, C. (2011). Processes and patterns. Leidschendam/Delft: SWOV/TU Delft. Bax, C., Jong, M. de, & Koppenjan, J. (2006). Verkeersveiligheidsbeleid als uitwedstrijd – Een nieuwe sturingsvisie voor Duurzaam Veilig. Bestuurswetenschappen, 6, 467-483.

5

STAR staat voor Smart Traffic Accident Reporting. Het doel is simpel: het altijd registreren van alle soorten verkeersongevallen.


73

Peter van der Knaap

Bohni Nielsen, S., R.W. Turksema & P. van der Knaap, Success in Evaluation: Why focussing on what works will increase learning from monitoring and evaluation, Piscataway: Transaction Publishers, Boogers, M.J.G.J.A., & Denters, S.A.H. (2013). Twee perspectieven op de eerste overheid. Bestuurskunde, 22(3), 5-14. Boogers, M.J.G.J.A., & Hendriks, F. (2006). Naar een toekomstbestendig middenbestuur. Bestuurswetenschappen, 4, 274-293. Bovens, M., & Schillemans, T. (2009). Handboek Publieke Verantwoording. Den Haag: Boom Lemma uitgevers. Broeren, P., Stegeman, J., & Jong, H. de. (2013). Integraal ontwerp: stapvoets naar praktijk. Verkeerskunde, 2, 14-17. BZK. (2013). Bestuur in samenhang. Den Haag: Sdu Uitgevers. IenM. (2012). Beleidsimpuls Verkeersveiligheid. Den Haag: Sdu Uitgevers. Karré, P.M., & Paardekoper, C.M.M. (2014). Lessen en conclusies uit vier keer stelsel‐ wijziging. Bestuurskunde, 23(1), 51-54. Knaap, P. van der. (2006). Theoriegerichte beleidsevaluatie. Bestuurskunde, 15(4), 78-87. Koornstra, M.J., Mathijssen, M.P.M., Mulder, J.A.G., Roszbach, R., & Wegman, F.C.M. (1992). Naar een duurzaam veilig wegverkeer. Leidschendam: SWOV. Larsson, P., Dekker, S.W.A., & Tingvall, C. (2010). The need for a systems theory approach to road safety. Safety Science, 48(9), 1167-1174. OECD. (2008). Towards zero – Ambitious road safety targets and the safe system approach. Paris: OECD. Paardekooper, C., & Braak, H. ter. (2014). De bestuurlijke organisatie in Nederland: spanningsvelden en strategieën. Bestuurskunde, 23(1), 41-50. Schermers, G., & Petegem, J.W.H. van. (2013). Veiligheidseisen aan het dwarsprofiel van gebiedsontsluitingswegen met limiet 80 km/uur. Leidschendam: SWOV. Steen, T.P.S., & Termeer, C. (2011). Bouwstenen voor schaalsensitief bestuur. Bestuurskunde, 20(4), 56-61. SWOV. (2005). Door met Duurzaam Veilig – Nationale Verkeersveiligheidsverkenning 2005-2020. SWOV, Leidschendam. SWOV. (2009). De balans opgemaakt. Leidschendam: SWOV. SWOV. (2010). Veranderingen in de verkeersveiligheid sinds de invoering van de Brede Doeluitkering. Leidschendam: SWOV. SWOV. (2011). Een kwaliteitszorgsysteem voor verkeersveiligheid in het wegontwerp en beheer. Leidschendam: SWOV. SWOV. (2014). ProMeV: proactief meten van verkeersveiligheid. Den Haag: SWOV. Twist, M.J.W. van, & Verheul, W.J. (2009). Bijvangsten van beleid. Over ongezochte opbrengsten van de wijkenaanpak. Den Haag: Boom Lemma uitgevers. VenW. (2008). Strategisch Plan Verkeersveiligheid. Den Haag: Sdu Uitgevers. Weijermars, W.A.M., & Schagen, I.N.L.G. van (red.). (2009). Tien jaar Duurzaam Veilig. Leidschendam: SWOV. Wegman, F.C.M. & Aarts, L. (red.) (2005). Door met Duurzaam Veilig. Nationale verkeersveiligheidsverkenning voor de jaren 2005-2020. Leidschendam: SWOV.

74


RUBRIEKEN

Governance van woningcorporaties Hugo Priemus

Besproken publicaties: Algemene Rekenkamer (ARK). (2014). Toezicht op presteren van woning‐ corporaties. Den Haag: ARK. Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV). (2014). Financiële Meerjaren‐ verkenning van de corporatiesector na administratieve scheiding. Baarn: CFV. Verhoef, R., & Simon, M.O. (2001). Hybride organisaties als omstreden arrangement. Bestuurskunde, 10(8), 368-379. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). (2000). Het borgen van publiek belang. Den Haag: Sdu Uitgevers.

Sinds de jaren negentig van de vorige eeuw hebben Nederlandse bestuurs‐ kundigen aandacht besteed aan het fenomeen van de hybride organisatie. Hieraan zijn zowel voordelen (innovatie) als gevaren (verdringing van taken, aantasting level playing field) verbonden. Recente ervaringen in corporatieland hebben geleerd dat bepaalde gevaren zich inderdaad op grote schaal hebben gemanifesteerd: marktrisico’s zijn afgewenteld op de sociale sector en sociale acti‐ viteiten kwamen in het gedrang door commerciële grondposities, de ontwikkeling van koopwoningen, markthuurwoningen en commercieel vastgoed, alsmede toepassing van riskante financiële producten. Doordat de vermogenspositie en de cashflows van de woningcorporaties zich tot 2008 zeer voorspoedig ontwikkelden, manifesteerde zich in de corporatiesector het verschijnsel goldplating: ruim honderd directeuren boven de Balkenendenorm, een royale cao, gunstige secundaire arbeidsvoorwaarden en luxe auto’s en kantoorruimte. De rendementen waren steevast heel laag. Op commerciële activiteiten werden zeer vaak verliezen geleden: het gevolg is dat door de afwente‐ ling van marktrisico’s de corporaties op grote schaal oneerlijke concurrentie pleegden ten opzichte van marktpartijen. Bovendien bleek de corporatiesector incidenteel gevoelig te zijn voor criminaliteit (Bieleman, Snippe, & Tromp, 2010). Dit alles is aanleiding om de governance van corporatie en corporatiesector nog eens kritisch te bezien. Dat gebeurt hier aan de hand van vier studies: twee wat oudere klassiekers en twee recente, specifiek op de woningcorporaties gerichte rapporten. De analyse van deze vier bronnen mondt uit in een beschouwing over de gewenste toekomstige governance van woningcorporaties. Het thema is actueel, onder


75

Hugo Priemus

meer door het rapport van de Parlementaire Enquêtecommissie Woningcorpora‐ ties (ten tijde van het schrijven van deze bijdrage nog niet gepubliceerd). Inleiding In juni 2014 zond minister Blok de Tweede Novelle van de Herzieningswet Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting aan het parlement. Hierin wordt een corporatiestelsel geschetst, zoals het kabinet dat gewenst vindt. Kennelijk vond het kabinet het niet opportuun om de bevindingen van de Parlementaire Enquê‐ tecommissie af te wachten. De vier studies die ik in deze bijdrage bespreek, leveren bouwstenen voor een adequate governance van woningcorporaties. Eerst besteed ik aandacht aan een overzichtspublicatie over ‘hybride organisaties’: Verhoef & Simon (2001). Vervol‐ gens sta ik stil bij het rapport van de WRR (2000) over de borging van publieke belangen. Natuurlijk is er na 2001 veel geschreven over hybride organisaties en het borgen van publieke belangen. Dit heeft aan de actualiteit van Verhoef & Simon (2001) en WRR (2000) geen afbreuk gedaan. De problemen rondom kerntaken, nevenactiviteiten en prestaties van woning‐ corporaties worden aan de hand van ARK (2014) belicht. CFV (2014) maakt duidelijk hoe gecompliceerd de scheiding DAEB/niet-DAEB dreigt te worden. De slotparagraaf is gewijd aan de gewenste toekomstige governance van woning‐ corporaties. Hybride organisaties: Verhoef & Simon (2001) Elsinga en Van der Schaar (2014) zien in de corporatiewereld al meer dan een eeuw hybriditeit. Verhoef en Simon (2001) beschouwen hybride organisaties als organisaties met een vermenging van een publieke en een private structuur en cultuur. Om te bepalen op grond van welke configuratie van eigenschappen een organisatie kan worden getypeerd als ‘zuiver’ of ‘hybride’, introduceren Verhoef en Simon (2001) drie theoretisch relevante criteria: de sectorale, de bestuurlijke en de markten‐ dimensie. Het gaat om de vraag of de organisatie behoort tot de publieke of de private sector, of het bestuurlijk gezien een taak- of marktorganisatie is, dan wel een capaciteitsfunctie heeft. Ten slotte gaat het om de vraag op welke markt de organisatie opereert: een politieke, commerciële of sociaal-maatschappelijke markt. De kern van hybride problematiek is gelegen in de onverenigbaarheid van significant verschillende culturen (waarden, normen, doelstellingen en verwachtingen) in en om een organisatie. Hybride organisaties komen in het Nederlandse maatschappelijk middenveld veel voor. Het gaat hier om het subsidiariteitsbeginsel en het gedachtegoed van soeve‐ reiniteit in eigen kring, dat we van oudsher tegenkomen in het onderwijs, de zorg, de volkshuisvesting en de uitvoering van de sociale zekerheid. Sectorale hybriditeit ontstaat door vermenging van publieke en private organisa‐ tieculturen. Bestuurlijke hybriditeit is het gevolg van het gelijktijdig vervullen van

76


Governance van woningcorporaties

tegenstrijdige externe functies. Markthybriditeit is het gevolg van het simultaan onderworpen zijn aan meer markttypen. Onder invloed van New Public Management is in de publieke sector de introductie van markten populair geworden. Het oogmerk daarbij is om de inertie en ondoel‐ matigheid van overheidsorganisaties terug te dringen door deze te onderwerpen aan de tucht van de markt (Verhoef & Simon, 2001, p. 374). In ’t Veld (1995) heeft oog voor mogelijke interne instabiliteit van hybride organisaties, maar acht dat gevaar in principe oplosbaar. De Commissie-Cohen concludeert dat, uitzonderingen daargelaten, hybride arrangementen ongewenst zijn (Commissie Marktwerking en Deregulering, 1997). Simon (1992) bepleit het ‘doortransformeren’ van hybride organisaties tot ‘zuivere’ typen. In de literatuur worden de volgende gevaren voor hybride organisaties genoemd: – centrifugale tendenties als gevolg van ambivalenties in de organisatiecultuur; – loyaliteitsconflicten als gevolg van double binds: opdrachtgevers die concurre‐ rende belangen vertegenwoordigen; – taakverwaarlozing doordat marktactiviteiten taakactiviteiten wegdrukken (vergelijk de Wet van Gresham). – perverse beïnvloeding als men toezicht houdt op organisaties die in een marktrelatie tevens klant of leverancier zijn; – concurrentievervalsing door kostprijsvervalsing, prijsdumping, kruis‐ subsidies, gedwongen winkelnering, afzetgaranties, monopolievorming en het afwentelen van risico’s van de markt naar publieke taken. Volgens In ’t Veld (1995) kunnen de genoemde bezwaren worden bezworen door toepassing van een vermijdingsstrategie: het intern organisatorisch scheiden van taak- en marktactiviteiten, kwaliteitshandvesten en prestatiecontracten. Borging van publieke belangen: WRR (2000) Het rapport ‘Het borgen van publiek belang’ (WRR, 2000) gaat in op de vraag hoe publieke belangen (= maatschappelijk belangen waarvoor de overheid de eind‐ verantwoordelijkheid op zich neemt) kunnen worden geborgd. De WRR (2000, p. 10) onderscheidt vijf mogelijkheden om de operationele verantwoordelijkheid voor publieke belangen gestalte te geven: – concurrerende private partijen onder regie van de overheid; – private partijen aan wie de behartiging wordt uitbesteed; – professionele private partijen; – behartiging onder directe ministeriële verantwoordelijkheid; – inschakeling van zelfstandige bestuursorganen. Organisaties moeten zodanig worden gedisciplineerd dat de publieke belangen‐ behartiging wordt veiliggesteld. Publieke belangen kunnen worden geborgd door: – regels (vastgelegd in wetten en contracten); – concurrentie (bij uitbesteding van taken);


77

Hugo Priemus

– –

hiërarchie (de politieke bestuurder geeft aanwijzingen aan zijn ondergeschik‐ ten); institutionele waarden (versterking van waarden en normen binnen een organisatie die de behartiging van het desbetreffende publieke belang onder‐ steunen).

In de praktijk belanden geprivatiseerde of verzelfstandigde organisaties nogal eens in een ‘grijs tussengebied’, zonder adequate disciplineringsmechanismen (WRR, 2000, pp. 12-13). Deze bevinding brengt WRR (2000) tot drie conclusies: in de eerste plaats dient de overheid, indien zij tot privatisering besluit, een strakke regie te voeren. In de tweede plaats is in het algemeen een terughoudende omgang met privatisering aan te raden, indien er veel belangen en veel actoren in het spel zijn. Ten derde adviseert de raad om de mogelijkheden voor het borgen van publieke belangen binnen de publieke sector nadrukkelijk te vergroten (zie ook: Hof, Koopmans, & Teulings, 2006). Kerntaken, nevenactiviteiten, prestaties: Algemene Rekenkamer (2014) Het volkshuisvestingstoezicht richt zich op de vraag of woningcorporaties erin slagen hun publieke kerntaak – bouwen, beheren en verhuren van voldoende betaalbare woningen – effectief, doelmatig, rechtmatig en integer uit te voeren. Problemen De Algemene Rekenkamer (ARK, 2014) specificeert in dit verband de volgende problemen: – Corporaties ondernemen nevenactiviteiten waarvan niet altijd duidelijk is of en hoe ze samenhangen met hun publieke kerntaak. – De nevenactiviteiten van corporaties brengen soms forse (financiële en andere) risico’s met zich, waardoor geld dat bestemd is voor uitvoering van de publieke kerntaak op het spel wordt gezet. – De minister is van dergelijke activiteiten en de ermee samenhangende risico’s veelal niet of slecht op de hoogte en neemt geen maatregelen. Het algemene probleem dat in hybride organisaties commerciële activiteiten sociale activiteiten verdringen, blijkt zich in de corporatiesector volop te mani‐ festeren. Conclusies De hoofdconclusie van de ARK luidt: ‘Het toezicht op de wijze waarop woning‐ corporaties hun publieke kerntaak uitvoeren was de afgelopen twintig jaar afwachtend en onvolledig. De verantwoordelijke bewindspersonen vertrouwden op de goede werking van zelfregulering binnen de sector en op het interne toe‐ zicht door de raden van commissarissen van de corporaties.’ De ARK baseert deze kritische hoofdconclusie op de volgende constateringen:

78



Veelheid aan wisselingen en wijzigingen in de sector. De Woningwet werd 78 keer gewijzigd, er waren twaalf bewindspersonen verantwoordelijk voor de sector. Weinig capaciteit voor toezicht op de sector. Voor het volkshuisvestingstoezicht op de corporatiesector waren slechts 10 fte’s beschikbaar. Geen jaarlijks oordeel over volkshuisvestelijke prestaties. De minister heeft de wettelijke plicht zich jaarlijks een oordeel te vormen over de prestaties van woningcorporaties. Dit is de afgelopen twintig jaar niet gebeurd. Geen goed zicht op (commerciële) nevenactiviteiten van corporaties. De verantwoorde‐ lijke bewindspersonen hadden de afgelopen jaren geen zicht op de (commerciële) nevenactiviteiten van corporaties. Nevenactiviteiten veelal verliesgevend. De stelling dat nevenactiviteiten van corpo‐ raties verdiensten kunnen genereren ten behoeve van hun kernactiviteiten, blijkt niet op te gaan. De nevenactiviteiten van corporaties blijken sinds 2007 verlies‐ gevend te zijn geweest: tot cumulatief € 1,2 miljard in 2012. Financiële risico’s voor corporaties door nieuwe EU-regels. Als gevolg van nieuwe EU-regels die bepalen dat corporaties alleen nog voor sociale kerntaken tegen gunstige voorwaarden geld mogen lenen, zullen de corporaties een groot deel van hun (commerciële) vastgoed moeten herfinancieren tegen hogere, markt‐ conforme rentetarieven. Het gaat om ruim € 13 miljard (stand eind 2012). Onzeker is of en tegen welke voorwaarden financiers bereid zullen zijn om het commerciële vastgoed te herfinancieren. Bovendien zal het ten onrechte genoten rentevoordeel moeten worden terugbetaald. Tijdens het openbaar verhoor op 8 juli 2014 meldde Daphne Braal, bestuurder van het Centraal Fonds Volkshuisvesting, desgevraagd dat het toezicht op presta‐ ties van woningcorporaties ‘non-existent’ is. Door het disfunctioneren van het ministeriële toezicht (zie ook Conijn, 2005 en DNB, 2006) zijn de problemen in de corporatiesector steeds groter geworden. De minister kan zich per corporatie nog steeds geen goed oordeel vormen over de (rechtmatigheid van) nevenactiviteiten (ARK, 2014, pp. 2-24). Aanbevelingen De ARK (2014, pp. 30-31) formuleert onder meer de volgende aanbevelingen voor de minister van Wonen: – Intensiveer en professionaliseer het volkshuisvestelijk toezicht en voer het proactief uit. Zorg daarbij voor: (a) een duidelijke en in wetgeving vastgelegde omschrijving van het werkdomein van woningcorporaties; (b) een uitgewerkt toetsingskader voor het beoordelen van de prestaties van corporaties; (c) een doelmatige organisatie, voldoende mensen en middelen om het volkshuis‐ vestelijk toezicht op een professionele en effectieve manier te kunnen uitvoe‐ ren. – Zorg voor een duidelijke afbakening van de kerntaken en de nevenactiviteiten van corporaties. – Zorg ervoor dat er beter inzicht ontstaat in de nevenactiviteiten van woning‐ corporaties en in de financiële en/of bestuurlijke banden die zij hebben met ‘verbindingen’.


79

Hugo Priemus

–

Zet de EU-regels die sinds 2011 van kracht zijn, zo spoedig mogelijk om in Nederlandse regelgeving.

Scheiding tussen sociaal en markt: CFV (2014) Het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV 2014, p. 3) constateert dat het nietDAEB-vastgoed 6,5% van het totale bezit in exploitatie bevat, terwijl slechts 1% van de leningen ongeborgd is gefinancierd. Als de bezittingen en schulden strikt naar Diensten van Algemeen Economisch Belang DAEB (sociaal) en niet-DAEB (markt) zouden worden uitgesplitst, zou een zeer onevenwichtige vermogens‐ positie ontstaan tussen de DAEB-tak en de niet-DAEB-tak. De niet-DAEB-tak zou dan starten met een veel ruimere solvabiliteit dan de DAEB-tak en zou dus naar rato een veel groter deel van het totale eigen vermogen krijgen. Omdat het bij scheiding niet is toegestaan om geborgde leningen in de niet-DAEB-tak te plaat‐ sen, kan alleen via een marktconforme lening van DAEB aan niet-DAEB een even‐ wichtige startpositie (solvabiliteit) voor beide takken worden gecreëerd. CFV (2014) brengt effecten en gevoeligheden van de scheiding in beeld. Uitgangspunt is dat zowel de DAEB-tak als de niet-DAEB-tak ‘gezond en levens‐ vatbaar’ is. Bij de scheiding worden de omvang van de niet-DAEB-tak en de bijbehorende startsolvabiliteit vastgesteld. De omvang en de solvabiliteit van niet-DAEB bij scheiding en de hoogte en de bestemming van het direct rendement bepalen de investerings- en groeimogelijk‐ heden. Het ligt voor de hand om, als de niet-DAEB-tak na scheiding een relatief grote omvang heeft (door bijvoorbeeld overheveling van te liberaliseren bezit), minder groeimogelijkheden te bieden. Direct rendement zou dan aangewend kun‐ nen worden voor ‘dividend’ betalingen aan de niet-DAEB-tak. De niet-DAEB-tak levert dan een ‘belasting’ op voor de DAEB-tak. Dit kan grenzen stellen aan de omvang van de ‘vrijwillig’ over te dragen woningen naar de niet-DAEB-tak en aan het minimaal te stellen percentage dat de interne leningen van de balans van de niet-DAEB-tak moeten uitmaken op het moment van scheiding. Het CFV (2014) werkt drie scheidingsvarianten uit: een initiële scheidingsvariant op basis van de huidige portefeuilleverdeling DAEB/niet-DAEB (peiljaar 2012); een tweede variant waarbij 10% van de gereguleerde huurwoningen wordt over‐ geheveld van DAEB naar niet-DAEB; en een derde variant die gelijk is aan de tweede, maar met een beperkter investeringsprogramma (zie Tabel 1). De omvang van de geborgde leningen loopt in tien jaar tijd van € 88,5 miljard terug naar € 75 miljard en afhankelijk van het programma loopt de omvang van de commerciële financiering voor de niet-DAEB-tak op van bijna niets (€ 0,8 mil‐ jard) tot € 18 miljard. De scheiding is een operatie van ongekende omvang, vergelijkbaar met de brutering, mede ook doordat de scheiding bij elke individuele corporatie maatwerk zal zijn. Duidelijke kaders en een doordacht transitiepad zijn noodzakelijk om de risico’s tijdens de transitie te kunnen beheersen.

80



Tabel 1

Scheidingsvarianten DAEB/niet-DAEB, volgens CFV Initiële variant

10% variant

10% variant met minder investeringen

Omvang niet-DAEB op basis van marktwaarde

€ 13,8 miljard

€ 36,8 miljard

€ 36,8 miljard

Omvang interne lening

€ 8,0 miljard

€ 18,6 miljard

€ 18,6 miljard

Omvang Eigen Vermogen niet-DAEB € 10,2 miljard

€ 22,6 miljard

€ 22,6 miljard

Eigen Vermogen niet-DAEB als % van 7,5% totaal Eigen Vermogen Toegelaten Instellingen

16%

16%

Programmering komende 10 jaar

Nieuwbouw t.b.v. Nieuwbouw: 42.500

Nieuwbouw: 21.000

Verhuur: 26.000

Verkoop: 19.400

Verkoop: 19.400

Verkoop: 6.000 Bron: CFV, 2014

De risico’s in een hybride structuur (bij een administratieve scheiding) zijn aan‐ zienlijk en sterk afhankelijk van de vormgeving van het wettelijk kader. CFV (2014) formuleert zijn zorgpunten op dit vlak met nadruk. Bouwstenen voor een effectief woningcorporatiestelsel De voorgaande analyse vormt de basis voor een aantal aanbevelingen over de governance van woningcorporaties. In deze sector zal minder vrijmoedig met hybriditeit moeten worden omgesprongen dan in de afgelopen jaren. De kerntaken van woningcorporaties zullen allereerst veel restrictiever moeten worden omschreven. De handhaving van beleid zal meer aandacht moeten krij‐ gen. In geen geval mogen marktactiviteiten de kerntaken wegdrukken (Verhoef & Simon, 2001). Een dilemma blijft dat de omschrijving op nationaal niveau noodzakelijkerwijze globaal moet blijven en dat de politieke legitimiteit pas op decentraal niveau kan worden gerealiseerd. Dat veronderstelt een veel grotere alertheid en professio‐ naliteit van de lokale politici en ambtelijke ondersteuning. Voorts zal er veel concreter moeten worden gewerkt aan de regionale afstemming van het volks‐ huisvestingsbeleid, woningbouwinvesteringen en prestatieafspraken. Het extern toezicht op volkshuisvestingsprestaties zal veel beter uit de verf moe‐ ten komen. Professioneel en onafhankelijk extern toezicht vergt een wettelijk geregelde onafhankelijke publieke Woonautoriteit waarin het toezicht op presta‐ ties, integriteit, financiën en staatssteunthema’s wordt geïntegreerd. De minister stelt beleidsregels op, voert de zwaarste sancties uit, maar blijft voor het overige op afstand. De Woonautoriteit dient zelfstandig informatie te kunnen inwinnen en het gros van de sancties zelf te kunnen opleggen. Bij het borgen van publieke belangen zal de Woonautoriteit een sleutelrol moeten vervullen. Hier kunnen de aanbevelingen van WRR (2000) worden gevolgd: strakke regie van de centrale en


81

Hugo Priemus

decentrale overheid, een terughoudende omgang met privatisering en een publieke sector die de publieke belangen borgt. Binnen de corporaties zullen de checks and balances moeten worden versterkt, door een kritische opstelling van de Raad van Toezicht, een nader uit te werken verantwoordingsplicht van deze Raad, een liefst meerhoofdig bestuur, nietvrijblijvende visitaties en een algemeen verbindende governancecode. Voorts is een fit & proper-test voor bestuurders en leden van de Raad van Toezicht allesbe‐ halve overbodig. Scholing en toetsing van bestuurders en toezichthouders is een permanente opgave: professionaliteit en integriteit moeten centraal staan (WRR, 2000). Het is essentieel dat de governance van woningcorporaties consequent in het teken staat van de doelgroep van beleid, waaraan voorrang moet worden gegeven bij de toewijzing van sociale-huurwoningen. De positie van huurdersorganisaties dient te worden versterkt. In het huurcontract dienen de individuele en collec‐ tieve belangen van huurders sterker te worden verankerd. Bij het opstellen van prestatieafspraken tussen gemeente en corporatie dienen huurders serieus te worden betrokken. Randvoorwaarde voor huurdersinvloed is dat het maatschap‐ pelijk vermogen van woningcorporaties niet wordt aangetast. De huidige doelgroepdefinitie houdt in dat ongeveer 40% van alle huishoudens tot de doelgroep behoort, terwijl ruim 30% van alle woningen door een woning‐ corporatie wordt beheerd. Dit lijkt niet onredelijk, mede gezien het aandeel van de doelgroep dat een koopwoning of een particuliere huurwoning bewoont. De oorspronkelijke afspraak tussen kabinet en Europese Commissie luidt dat de cor‐ poraties jaarlijks ten minste 90% van de vrijkomende woningen toewijzen aan de doelgroep, waarna later optredende inkomensveranderingen buiten beschouwing blijven. Dit garandeert een redelijke differentiatie van bewoners naar sociaal‐ economische status binnen de sociale-huursector, reduceert het gevaar van stigma en verbindt op de woningmarkt geen negatieve sancties aan maatschappe‐ lijk succes. Oriëntatie op een doelgroep die ongeveer 40% van alle huishoudens omvat, impliceert dat de woningcorporaties, na een aanvankelijke krimp door verkoop van niet-DAEB-bezit, in de toekomst een vrij constant marktaandeel zullen heb‐ ben. Het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV, 2014) laat zien hoe ingewikkeld het wordt om binnen de woningcorporaties een consequente scheiding DAEB (= Diensten van Algemeen Economisch Belang: sociale activiteiten) en niet-DAEB (marktactiviteiten) aan te brengen (zie ook: Ortec Finance, 2014). WSW-borging met publieke achtervang mag uitsluitend worden toegepast op DAEB-activiteiten. Voor niet-DAEB-activiteiten moeten marktconforme leningen worden ingezet. Het is onbekend tegen welke condities deze leningen beschikbaar komen. Minister Blok suggereert om woningen met veel waarderingspunten maar met een huur lager dan € 700 per maand, te laten ‘doorzakken’ van DAEB naar nietDAEB. Dat zou voor 30 tot 40% van de sociale huurwoningen een verschuiving naar de vrije sector betekenen.

82



Bij toepassing van een administratieve scheiding tussen DAEB en niet-DAEB doet zich al gauw een cultureel probleem binnen de corporatie voor. DAEB-activiteiten veronderstellen een sociale inslag met een consequente oriëntatie op de doel‐ groep. Niet-DAEB-activiteiten vergen een commerciële instelling, inclusief risico‐ selectie, die op gespannen voet staat met de sociale inslag. Bij toepassing van een administratieve scheiding tussen markt en sociaal zal zich de onverenigbaarheid van verschillende culturen binnen een organisatie manifes‐ teren: dat wordt opnieuw ‘spelen met vuur’ (In ’t Veld, 1995; Verhoef & Simon, 2001). Het administratieve onderscheid DAEB/niet-DAEB moet worden gezien als een tussenstap op weg naar een complete scheiding tussen afgeslankte DAEBcorporaties en zich ontwikkelende niet-DAEB-vennootschappen. In het licht van de verwachte gigantische uitvoeringsproblemen en het perspec‐ tief van een onvermijdelijke scheiding tussen sociaal en markt zou de aanbeveling van Simon (1992) kunnen worden gevolgd, die pleit voor het ‘doortransformeren’ van hybride organisaties tot meer ‘zuivere’ typen. Volgens deze lijn zouden woningcorporaties exclusief kunnen worden gebonden aan DAEB-activiteiten, waarbij niet-DAEB-activiteiten consequent worden overgelaten aan ‘echte’ markt‐ partijen. Vermeden moet worden dat starre, onlogische grenzen worden toegepast (inkomen € 34.678 per jaar en huur € 700 per maand), wat op bepaalde plaatsen en in bepaalde perioden zou kunnen leiden tot een niemandsland tussen sociale en commerciële woningvoorziening. Zoals woningcorporaties hun vrijkomende woningen voor ten minste 90% moeten toewijzen aan de doelgroep van beleid, zo zou de woningvoorraad van een corporatie voor ten minste 90% uit woningen met een huur lager dan € 700 per maand moeten bestaan. Zolang minder dan 10% van het corporatiebezit een huur heeft hoger dan € 700, moet de hele voorraad kunnen worden gefinancierd met WSW-borging en publieke achtervang. In krimpgebieden, probleembuurten en het platteland vertonen zich zelfs in het geheel geen commerciële vastgoedbeleggers. Commerciële vastgoedbeleggers staan niet altijd en overal te trappelen om het vacuüm op te vullen dat ontstaat als corporaties zich achter uniforme nationale huurgrenzen zouden moeten terugtrekken. Waar in het bezit van corporaties woningen met een huur hoger dan € 700 voor‐ komen, zou het in eerste instantie verstandig zijn om deze woningen te koop aan te bieden aan bewoners (individueel) of aan commerciële vastgoedbeleggers (com‐ plexgewijs). Als deze beleggers een marktconform bod doen, zouden corporaties er verstandig aan doen dit bezit daadwerkelijk te verkopen. Waar zo’n bod niet binnen een redelijke termijn wordt uitgebracht, zou dit bezit uiteindelijk moeten worden beschouwd als DAEB-bezit, waarvoor WSW-geborgde leningen van toepassing zijn. Dit past bij de eis van vele externe financiers die een concern‐ garantie eisen. Overigens blijft de corporatie hybride (private juridische status met publieke taken), maar deze hybriditeit kan beter worden beheerst dan in het recente


83

Hugo Priemus

verleden, respectievelijk dan thans wordt voorgesteld in de Tweede Novelle (Verhoef & Simon, 2001). Een ultieme vraag is of de staatssteun in de sociale-huursector wel zou moeten worden gecontinueerd. Het is wenselijk dat de onderlinge waarborg via het WSW gehandhaafd blijft, maar het is denkbaar dat de publieke achtervang wordt beëin‐ digd. In combinatie met de rol van de BNG Bank en De Nederlandse Waterschaps‐ bank zou de relatief lage rente voor corporatiewoningen gehandhaafd blijven, zij het wat minder laag dan thans (mét publieke achtervang) het geval is. Hiermee zou de sociale-huursector ‘staatssteunvrij’ worden, waarmee de rechtstreekse afhankelijkheid van de sociale-huursector van Brussel zou worden beëindigd. Aan een rechtstreekse aansturing van Nederlandse woningcorporaties vanuit Europa bestaat geen enkele behoefte. Dat geldt ook voor sociale huisvestingsinstituties in andere Europese landen. Tijdens de Parlementaire Enquête Woningcorporaties is bij herhaling geconstateerd dat er ijkpunten ontbreken om de prestaties van woning‐ corporaties te waarderen (zie ook ARK, 2014). Het is de taak van de rijksoverheid om periodiek een nationaal toetsingskader te formuleren, periodiek de woning‐ behoefte regionaal te meten en aan te geven welke investeringen in nieuwbouw (sociaal/markt), renovatie, sloop en energiebesparing (Energieakkoord!) nodig zijn om woningtekorten weg te werken, respectievelijk de energetische kwaliteit van de woningvoorraad te verbeteren. Inkomsten van corporaties kunnen worden afgeroomd om investeringsruimte te creëren die nodig is om de maatschappelijk gewenste investeringen in de socialehuursector te realiseren. De prioritering van corporatie-investeringen kan langs deze weg publiek worden aangestuurd. Periodiek zou moeten worden gemonitord of de optelsom van programma’s in lokale en regionale woonvisies, respectievelijk prestatieafspraken tussen gemeente en woningcorporaties strookt met de natio‐ nale programma’s. De investeringsplanning, mits gebaseerd op betrouwbare vraag- en behoeftebepalingen, vormt een strategisch ijkpunt voor corporatieinvesteringen en is tevens een instrument dat – in combinatie met de prestatieafspraken tussen gemeenten en woningcorporaties – inhoud geeft aan het politieke streven om de publieke aansturing op nationaal en decentraal niveau van de corporaties te versterken. De publicaties uit 2000 en 2001 over het borgen van publieke belangen en hybride organisaties blijken nog steeds actualiteitswaarde te hebben voor hen die over de toekomstige governance van woningcorporaties nadenken. De Algemene Rekenkamer (2014) en het Centraal Fonds Volkshuisvesting (2014) leveren actuele, toegespitste informatie die de weg wijst naar een betere governance van woningcorporaties. De Tweede Novelle van minister Blok blijkt geen overtuigend antwoord te geven op de actuele problematiek. De voorgestelde scheiding tussen DAEB en niet-DAEB verergert de situatie aanzienlijk. En voor het extern toezicht wordt geen bevredigende formule geboden. Het is te hopen dat de Parlementaire Enquêtecommissie Woningcorporaties wél tot werkbare voorstellen komt voor een beter corporatiebestel. Voor de Tweede Kamer geldt: er zijn verschillende

84



ontwikkelingspaden voor de woningcorporaties mogelijk; er is alle ruimte voor het maken van politieke keuzen. De in deze bijdragen beschreven publicaties zijn ook voor leden van de Tweede Kamer verplichte literatuur. Literatuur Algemene Rekenkamer (ARK). (2014). Toezicht op presteren van woningcorporaties. Den Haag: ARK. Bieleman, B., Snippe, J. & Tromp, N. (2010). Corporaties en wonen. Preventieve doorlichting woningcorporaties. Groningen, Rotterdam: Intraval. Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV). (2014). Financiële Meerjarenverkenning van de corporatiesector na administratieve scheiding. Baarn: CFV. Commissie Markwerking en Deregulering (Commissie-Cohen). (1997). Rapport Markt en Overheid. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. Conijn, J. (2005). Woningcorporaties: naar een duidelijke taakafbakening en een heldere sturing. Amsterdam: RIGO Research en Advies. De Nederlandsche Bank (DNB). (2006). Advies toezicht op woningcorporaties. Amsterdam: DNB. 20 juni. Elsinga, M. & Van der Schaar, J. (2014). Woningcorporaties: meer dan een eeuw hybriditeit. Bestuurskunde, 23(1), 9-17. Hof, B., Koopmans, C. & Teulings, C. (2006). Een nieuw fundament. Borging van publieke belangen op de woningmarkt. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek. Ortec Finance. (2014). Een financiële analyse van de mogelijke gevolgen van de DAEB-splitsing. Amsterdam: Ortec Finance. Simon, M.. (1992). De strategische functietypologie: functioneel denkraam voor management. Deventer: Kluwer. Veld, R. in ’t. (1995). Spelen met vuur: over hybride organisaties. Den Haag. Oratie UvA. Verhoef, R. & Simon, M.O. (2001). Hybride organisaties als omstreden arrangement. Bestuurskunde, 10(8), 368-379. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). (2000). Het borgen van publiek belang. Den Haag: Sdu Uitgevers.


85

Bespreking van The power of electric vehicles en The performance of public corporate actors The power of electric vehicles: Exploring the value of flexible electricity demand in a multi-actor context Remco Verzijlbergh Promotie: Technische Universiteit Delft, 25 oktober 2013 Promotor: prof. dr. M.D. Ilić Waar gaat het proefschrift over? In dit proefschrift wordt de rol van elektrische auto’s in de duurzame elektri‐ citeitssystemen van de toekomst onderzocht vanuit de visies van verschillende actoren. Aan de ene kant willen netbeheerders graag een vorm van slim laden toepassen om de benodigde investeringen in extra netwerkcapaciteit binnen de perken te houden. Aan de andere kant kan de flexibele vraag van elektrische auto’s belangrijk zijn om schommelingen in het aanbod van duurzame energie op te vangen, via het mechanisme van de elektriciteitsprijs. Door op elektriciteits‐ prijzen te anticiperen profiteren de elektrische auto’s van lage prijzen, terwijl ze hierbij ook een stabiliserend effect op het systeem als geheel hebben. Wat waren de belangrijkste wetenschappelijke conclusies? De belangrijkste bijdragen van dit werk zijn het analyseren en kwantificeren van de voordelen van het slim laden van elektrische auto’s in verschillende omstan‐ digheden, vanuit verschillende perspectieven. Zo hebben we bijvoorbeeld laten zien dat een flexibele elektriciteitsvraag extra voordelen biedt in een duurzaam en meer verbonden Europees elektriciteitssysteem. In feite kunnen we dan in Nederland onze vraag aanpassen aan de Duitse wind-overschotten. Daarnaast hebben we laten zien dat de doelstellingen met betrekking tot de distributienetwerken enerzijds en duurzame energie anderzijds ook tegelijkertijd gerealiseerd kunnen worden, mits de netwerkcapaciteit maar op een of andere manier zichtbaar is voor de marktpartijen. Hiervoor zijn diverse opties denkbaar, bijvoorbeeld een tijdsafhankelijk netwerktarief of het vooraf veilen van de netwerkcapaciteit. Wat kan de praktijk ermee? De onvermijdelijke grootschalige introductie van duurzame energie zal voor alle actoren binnen het elektriciteitssysteem een grote invloed hebben. Dit onderzoek

86


Bespreking van The power of electric vehicles en The performance of public corporate actors

laat zien dat aan de vraagkant van het elektriciteitssysteem een gigantisch poten‐ tieel ligt, wat cruciaal kan worden bij de integratie van duurzame bronnen. De huidige inrichting van het systeem is waarschijnlijk echter niet optimaal om dit potentieel ten volle te benutten. Met name de passieve rol van de netbeheerder van vandaag sluit niet goed aan bij het model van een actievere vraagkant, en zal in de toekomst dus nog eens goed bekeken moeten worden. The performance of public corporate actors: Essays on effects of institutional and network embeddedness in supranational, national, and local collaborative contexts Jelmer Schalk Promotie: Universiteit Utrecht, 22 maart 2012 Promotoren: prof. dr. R. Torenvlied, prof. dr. W. Raub, prof. dr. A. Akkerman Waar gaat het proefschrift over? Het proefschrift bestudeert hoe de prestaties van publieke actoren – overheden, overheidsbureaucratieën en non-gouvernementele organisaties die betrokken zijn bij de publieke dienstverlening – afhangen van de macht die zij toebedeeld krijgen door de institutionele regels waaronder zij opereren, en van hun onderlinge relaties in interorganisationele netwerken. Specifiek zijn in dit proefschrift de prestaties van EU-lidstaten, Nederlandse pabo’s en Nederlandse gemeenten onderzocht binnen verschillende beleidsterreinen. Wat waren de belangrijkste wetenschappelijke conclusies? De resultaten spreken gangbare verwachtingen veelal tegen. Zo blijkt dat Europese lidstaten die het voorzitterschap van de Raad van Ministers bekleden – een functie die gepaard gaat met een specifiek institutioneel rolpatroon – beter in staat zijn om hun nationale prioriteiten te verwezenlijken, ondanks de korte periode dat zij voorzitter zijn en andere beperkingen die door de lidstaten aan het voorzitterschap zijn gesteld. Voor Nederlandse pabo’s is de belangrijkste bevin‐ ding dat afgestudeerden hun opleiding beter beoordelen wanneer de managers van hun pabo’s samenwerken in kleine, onderling sterk verbonden subgroepen van organisaties. Nederlandse gemeenten ten slotte presteren slechter wanneer zij veel lokale stakeholders bij het lokale Wmo-beleid betrekken. In termen van de Wmo-doelen hebben hun Wmo-cliënten minder sociale contacten en zijn zij maatschappelijk minder actief. Wat kan de praktijk ermee? Praktisch betekenen de onderzoeksresultaten dat beleidsmakers en publieke organisaties hun prestaties kunnen verbeteren door specifiek te investeren in


87

netwerkparticipatie: niet zoveel mogelijk relaties met iedereen, maar sterke per‐ soonlijke relaties op managementniveau met kernpartners in de keten.

88


ABSTRACTS The civil servant as a professional Thijs Jansen, Luc Janssen & Tobias Kwakkelstein The opening article introduces the topic of this special issue: civil servants. Changes in the context, role and legal status of civil servants in the Netherlands fuel the debate on the civil servant as a professional in academic and policy circles. This special issue reports on this debate, with contributions from legal, sociological, pub‐ lic administration and more applied per‐ spectives. Towards a new civil servant status Luc Janssen After years of debate, the discussion concerning the legal status of civil servants has reached its climax. The abolition of special civil servant status has never been closer. In February 2014 the Dutch Parlia‐ ment approved a proposal that is based on the view that the particular legal status of civil servants has to be ‘normalized’, and that the terms and conditions of employ‐ ment in the public sector could be regulat‐ ed in line with market sector standards. In this article, both the discussion and the proposal are considered. In addition, we reflect on the extent to which and the way in which the proposal could have a positive impact on the development of the profes‐ sional competence of civil servants. Legal status of a code of conduct for officials: where to place it in the hierarchy of rules in continental countries? Alexander de Becker The article aims to compare the current legal status of codes of conduct (if any) in five different EU-countries. Its starting point is the recent legal initiative in the Netherlands to abolish the existing status for officials and to replace it with contracts of employment. The parliamentary initiators indicate ethical elements as cru‐ cial for the employment relation in the


public sector. Does this imply that a code of conduct has to be established? The article first focuses on the historical evolution of codes of conduct in different EU-Member States. Within the UK, integrity has always been considered a key stone of the civil service. However, it took until the nineties until a code of conduct was set out. The spread out of the impor‐ tance of integrity for civil servants has spread out later in continental Europe. The impact of the theory of New Public Man‐ agement, through the OECD, was therefore crucial. Consequently, Belgium and Ger‐ many developed codes of conduct while France and the Netherlands paid more attention to weight of ethical behavior in the public sector. Currently, it stays beyond any doubt that the codes of conduct in the UK have got a binding legal value. This value has not yet been achieved by the Belgian and the German codes. The article defends the point of view that a binding code in the Netherlands can be a useful tool. Socialization of civil servants in The Netherlands: a critical reflection Tobias Kwakkelstein & Jet Beaumont The changes in the role of government raise questions about the training and socialization of Dutch public servants. How can civil servants and their organizations prepare for what it means to be a civil servant in the 21st century? In this article, the authors give an overview of training and other means of socialization for public servants. They conclude that there is hardly any evidence of universal and coherent means to shape the collective identity of civil servants, and suggest ways to improve this. On the way to a professional status for the civil servant? Hans Wilmink A profession can be defined as a group of workers with shared knowledge, skills and

89

Abstracts

quality standards. To maintain its professional status, the professional com‐ munity needs to be relatively autonomous. However, while performing their tasks, many pressures jeopardize the professional worker’s autonomous position. Here, the professional community can make a differ‐ ence. Subordination to the political principal characterizes the position of the civil serv‐ ant. What margin of professional inde‐ pendence do political leaders allow their civil servants? Recent academic empirical reports in the Netherlands show conflict‐ ing outcomes. This essay describes how civil servants from a Dutch ministry deal with their pro‐ fessional standards and argues that, in the process of professionalization, more clarity is required with regard to how autonomy and independence for civil servants are safeguarded. This is especially relevant in a contemporary context where new ways to account for the professional behavior of civil servants need to be sought. Interview with professor of public administration Paul ’t Hart Tobias Kwakkelstein & Thijs Jansen This is an interview with professor of pub‐ lic administration Paul ’t Hart, following the success of his Dutch essay ‘Civil Serv‐ ant 3.0’. In the interview, ’t Hart addresses new demands on civil servants, challenges for leadership and the need to learn from international best practices in public sector reform. Citizens first instead of government first, but how? Review of the report ‘Citizens first instead of government first. On social advice that challenges local government’ by the Denktank VNG Yvonne Kleistra & Guido Walraven The first report (2013) by the Association of Netherlands Municipalities think tank deals with the question of how local gov‐ ernments can improve their own perform‐ ance regarding the current trend of social initiatives in which citizens organize them‐ selves to tackle problems in their neighbor‐

90

hoods. Kleistra and Walraven discuss the method, content and findings of the report. They question the widely used citi‐ zen perspective that is adopted by the think tank as a starting point for further research on the topic; its uncritical stance with regard to the highly debated issue of citizen participation; the limited research effort that underpins its overall findings and conclusions; and in particular its unequivocal call for large scale municipal experimenting and improvising without further elaborating on the key question of ‘how to proceed’ for the benefit of munici‐ pal policymakers. This brings them to the conclusion that the report itself generates highly relevant questions, but that these questions should be addressed more effec‐ tively than has so far been the case, by con‐ necting in-depth empirical research on municipal performance with regard to citi‐ zens initiatives to the large body of scien‐ tific knowledge on citizen participation. The philosophy behind road safety policy in the Netherlands Peter van der Knaap The Netherlands enjoys a long-standing reputation in the field of road safety. Fol‐ lowing the ‘Sustainable Road Safety’ pro‐ gram of the 1990s, the infrastructural lay‐ out considerably reduces the risk of acci‐ dents while at the same time many meas‐ ures are in place to improve road user behavior. In recent years, however, there have been several developments that may affect the success of the approach. In addi‐ tion to an ageing population, urbanization, and the rise of new technologies, there is a combination of decentralization, policy integration, and budgetary restraints. This contribution presents the philosophy behind the sustainable road safety program and describes its key elements. It discusses policy and societal developments, and the continuing need to improve road safety, especially at a decentralized level. The arti‐ cle argues in favor of a continued system‐ atic approach towards safer road traffic, also in periods of decentralization and limi‐ ted budgets. It presents a concrete perspec‐


Abstracts

tive of the role of policy analysis and policy evaluation to develop a proactive approach to road safety under the new conditions. In this, evidence-based interventions, an active use of safety performance indicators, and a focus on success are key elements. Governance of Dutch housing associations Hugo Priemus This contribution presents a review of four publications, selected as building blocks for designing a policy for competent gover‐ nance of Dutch housing associations. These publications are about: – hybrid organisations: Verhoef & Simon (2001); – securing public interests: WRR (2000); – problems around core tasks, side activ‐ ities and achievements of housing associations: ARK (2014); – the complex separation of social and commercial activities: CFV (2014). After analyzing these four publications, a proposal is presented for the future gover‐ nance of Dutch housing associations. An exclusive orientation on social activities, a discontinuation of commercial activities and a termination of state aid are sugges‐ ted

Abstracts are also published in PA@BABEL the online EGPA-database for articles on public administration in European nonEnglish journals. (http://soc.kuleuven.be/ io/egpa/pnb/index.htm)


91

AUTEURSGEGEVENS Mr. H.M.M. Beaumont is beleidsmedewer‐ ker bij de directie Arbeidszaken Publieke Sector.

Hugo Priemus emeritus hoogleraar, is ver‐ bonden aan het Onderzoeksinstituut OTB, Technische Universiteit Delft.

Prof. dr. mr. A.H.L. de Becker, universitair hoofddocent UHasselt en bijzonder hoog‐ leraar Ien Dales Leerstoel ‘De overheid als arbeidsorganisatie’ (CAOP en Universiteit van Amsterdam).

Drs. G. Walraven is werkzaam als lector Dynamiek van de Stad van de Hogeschool InHolland Rotterdam en als coördinator Landelijk Kenniscentrum Gemengde Scho‐ len.

Drs. M. Jansen is lid van de redactie van Bestuurskunde en medeoprichter van de Stichting Beroepseer, waar hij kwartier‐ maker van de Goed Werk Denktank is. Hij was tot 1 juli 2014 als docent en onderzoe‐ ker werkzaam aan de School voor Politiek en Bestuur van de Universiteit van Tilburg. Hij is redacteur van verschillende boeken over professionals: Beroepszeer (2005), Beroepstrots (2009), Gezagsdragers (2012) en Loonfatsoen (2014).

Drs. H. Wilmink bekleedde diverse functies op het ministerie van Binnenlandse Zaken. Hij ging in 2013 met pensioen.

Mr. drs. L.H. Janssen studeerde onder‐ nemingsrecht, bestuurskunde en sociaal recht en sociale politiek aan de Universiteit van Tilburg. Daarna werkte hij als onder‐ zoeker bij de Tilburgse School voor Politiek en Bestuur en als medewerker bezwaar bij UWV. Tegenwoordig is hij werkzaam bij Capra Advocaten. Dr. Y. Kleistra is werkzaam als universitair docent bij de leerstoelgroep Geschiedenis van de Internationale Betrekkingen van de Universiteit Utrecht en als senior onder‐ zoeker bij het lectoraat Dynamiek van de Stad van de Hogeschool InHolland Rotter‐ dam. Dr. P. van der Knaap is directeur-bestuur‐ der van de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (SWOV). Drs. T. Kwakkelstein is strategisch beleids‐ adviseur bij de directie Organisatie en Per‐ soneelsbeleid Rijk.

92


Inhoudsopgave. Bestuurskunde 2014 (23) 4. Artikelen De ambtenaar als professional? 3 Thijs Jansen, Luc Janssen & Tobias Kwakkelstein

Recommend Documents