Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011
Közigazgatástudományi Kar
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
IMRE MIKLÓS A SZABÁLYOZÓ ÉS FELÜGYELŐ ÁLLAM* (AZ EURÓPAI UNIÓ PERSPEKTÍVÁJÁBAN)
Bevezetés Témaválasztásunk aktualitása nem igényel különösebb indokolást. A 2008-ban kezdődő globális gazdasági krízis az adott régiók (EU) és az egyes államok válságjelenségei, valamint az általános értékválság kedvezőtlen hatásai együttesen érzékelhetők. Anélkül, hogy fatalista módon a nemzetállami cselekvések hiábavalósága mellett érvelnénk, szükségesnek tartjuk annak rögzítését, hogy az államok rendkívül szűk mozgástérrel rendelkeznek a gazdasági krízis felszámolásával kapcsolatban. Az egyes államok gazdasági szerepét megjelenítő gazdaságpolitika hatékonysága régóta a viták kereszttüzében áll. Ebben a körben a kormányzatok kétség kívül rendelkeznek bizonyos befolyásolási képességgel és autonómiával. Az államok mozgásterét azonban jelentősen szűkíti, hogy a gazdaságpolitikának két olyan feltételrendszer között kell érvényesülnie, amelyekre egyáltalán vagy csak csekély mértékben rendelkeznek befolyással. Ezeket a kondíciókat a történelmi adottságok és a nemzetközi körülmények jelentik. Az adott állam gazdasági erejéhez, a nemzetközi munkamegosztásban elfoglalt helyéhez képest valamilyen mértékben a globális vagy regionális (például Európai Unió) kooperáció alkotója is. Az állami beavatkozási lehetőségek az országok és a gazdaságok egymástól való kölcsönös függőségi kapcsolatainak (interdependencia) erősödésével tovább szűkülnek. Tanulmányunkban a globális válságra adható állami válaszokat elemezzük az Európai Unió jogrendjének keretei között. Álláspontunk szerint a nemzetállamok válságra adható gazdasági válaszait az Európai Unió jogrendszerének keretei között nem lehet kizárólag az unió politikái alapján meghatározni.
*
Ez a tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. számú TÁMOP program [Társadalmi Megújulás Operatív Program] Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojektjében, a „Közigazgatási szervezet és e-kormányzás” műhelyben készült. A műhely (kutatócsoport) vezetője: Imre Miklós. A tanulmányt szakmai szempontból lektorálta: Török Gábor egyetemi tanár (BCE). A szerző főiskolai tanár (BCE Közigazgatástudományi Kar); elérhetősége:
[email protected].
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
2
Úgy véljük, hogy az államoknak a gazdaságra gyakorolt hatását illetően az uniós politikák mellett meghatározó jelentőségűek a tagállamok mozgásterét szűkítő rendelkezések. A törvényhozás jelentősége folyamatosan csökken a nemzetközi jog miatt, illetve az alkotmánybíróságok gyakorlatának következtében. Erősíti ezt a folyamatot, hogy a szabályozó hatóságok működésében egyre inkább előtérbe kerülnek a diszkrecionális jogkörök. A gazdasági válságból való kilábalást nehezíti az európai jogrend negatív integrációs formája, amely egy neoliberális koncepciónak is tekinthető. Arra figyelemmel mondhatjuk ezt, hogy a gazdasági integráció a versenykorlátozó állami támogatások korlátok közé szorításával, illetve a négy szabadság érvényesülésének a tagállamok jogrendje akadályainak lebontásával valósul meg. Szeretnénk azonban rögzíteni, hogy az Európai Unió egész működése nem tekinthető kizárólag negatív integrációnak. Az európai együttműködés kezdetekor a keresztény demokrata és keresztény szocialista eszmerendszer alapján egy, a térség fejlődését biztosító aktív kooperációt kívántak megvalósítani. Az Európai Unió Bírósága rendkívül szigorúan vizsgálja a tagállamok által életbe léptetett rendelkezéseket. Sokan úgy vélik, hogy e kontroll hiányában az államok a hagyományos keynesi gazdaságpolitika alapján hoznák versenyelőnybe saját gazdasági szereplőiket, támogatással, vagy bürokratikus intézkedésekkel, ami e közösség felbomlásához vezetne. Ezért a kormányzatok bármilyen gazdasági szabályozással kapcsolatos döntéseinek meg kell felelniük ennek a viszonyrendszernek, ami jelentős bizonytalanságokat okoz, ugyanakkor szűkíti a tagállamok gazdasági mozgásterét. Elég csak a válságadókra, az áfával, illetve a rögzített árfolyamon történő végtörlesztéssel kapcsolatos kérdésekre gondolni. A hagyományos állami hatáskörben lévő monetáris politikát az Európai Központi Bank, a tagállamok fiskális politikáját a konvergencia-kritériumok, illetve a most épülő gazdasági kormányzás rendelkezései szorítják korlátok közé. Az államok ebben a helyzetben nagyrészt a globalizáció következtében elveszített gazdasági mozgásterüket, európai szintű szupranacionális intézmények felállításával pótolhatják, amelynek keretein belül hatékonyan képesek a közérdek képviseletére. Másrészt késztetést éreznek a stratégiai vállalatok saját kézben tartására, és az állami gazdasági társaságok segítségével a gazdaság befolyásolására. Ezeket az állami célkitűzéseket is az európai jogrend keretei között kell értelmezni. A tanulmány kísérletet tesz az állam – a válság során módosult – gazdasági szerepének a bemutatására, különös tekintettel az európai jog feltételeire. Az állam gazdasági szabályozó szerepe Az állam gazdasági szabályozó feladatainak meghatározásánál szükséges annak hangsúlyozása, hogy az állam és a közigazgatás – minden hiányosságuk ellenére – végső soron a köz érdekében járnak el, míg a gazdaság szereplőit a profitmaximalizálás szempontjai vezérlik.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
3
Az előző megállapítás annak ellenére igaz, hogy a vállalkozások társadalmi szerepvállalásában komoly előrelépéseket láthatunk. A gazdasági szereplők társadalmi szerepvállalásával kapcsolatos program (CSR) keretein belül a magánvállatok törekszenek az etikus működésre, valamint hozzá kívánnak járulni a társadalmi-gazdasági fejlődéshez (pl. a magyarországi bankok működésére vonatkozó etikai kódex). A CSR program részleges sikerei ellenére szükség van a közérdek hatékony képviseletére. Vitathatatlan, hogy a multinacionális vállalatok valós túlhatalmával szemben csak stabil közigazgatással rendelkező nemzetállamok vagy azok együttműködésével létrejövő szupranacionális szervezetek képesek fellépni. A komplex gazdasági-társadalmi fenntarthatósági szempontok miatt számos szerző már a globális közérdek és közjó érvényesítésének szükségességét hangsúlyozza. A modern államokban az igazgatási (bürokratikus) koordinációnak megvan a maga létjogosultsága a piaci koordinációval együtt. Ezek harmóniája biztosítja a társadalom és a gazdaság kiegyensúlyozott működését. A közigazgatás feladatainak jobb ellátása érdekében mérsékelni kell tevékenységének kiterjedtségét, amelyet az állami hatalom erősítésével kell összekapcsolni. A szocializmus keretei között az állam gazdasági szabályozó eszközei, a társadalmi berendezkedés különbségeiből adódóan a mai helyzettől alapvetően eltérő keretek között érvényesültek. Hangsúlyos volt például a termelési volumenek meghatározása. Az állam gazdasági szabályozási tevékenységét szűkebb értelemben jogszabályalkotásnak tekinthetjük. Tágabb felfogásban a gazdasági szabályozás magába foglalja az állami beavatkozás komplex eszközrendszerét. Általános megközelítések szerint az állam gazdasági befolyásolási lehetőségei között a gazdasági tervezés mellett a gazdasági szabályozásnak van meghatározó jelentősége.1 A gazdasági folyamatok közigazgatási befolyásolása jogi tilalmak, kötelezettségek, adóztatás, kedvezmények biztosítása vagy jegybanki műveletek útján történik. Megkülönböztethetünk tartalmi szempontból monetáris és fiskális eszközöket. Monetáris eszköznek tekintik a forgalomban lévő aktív pénzmennyiséggel és a kamatokkal összefüggő cselekvéseket. Ilyenek például a tartalékráta szabályozása, a banktartalékok leszámítolási kamatlábának megváltoztatása, a kamatlábak regulálása stb. Ebben a körben meghatározó a jegybank szabályozási tevékenysége. Fiskális eszközként tartják számon a költségvetéssel összefüggő cselekvési formákat. Ilyenek pl. az adóztatás, a vállalkozásokat segítő szubvenciók. Gazdasági rendészetnek tekinthetjük azokat a közigazgatási tevékenységeket, amelyek a kitűzött célokat kötelezettségek és/vagy tilalmak megfogalmazásával kívánják előmozdítani. A gazdasági közigazgatásnak ezen kívül vannak informális eszközei is (pl. lobbi, kampány).
1
PAPP ZSIGMOND: A gazdasági közigazgatás fogalma, eszközei és szervezete. 12-19. o. In: Közigazgatás és gazdaság. Szerkesztette: Lőrincz Lajos. Budapest, UNIÓ 2001.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
4
Tágabb értelemben állami szabályozásnak tekinthetjük azt is, amikor nemzeti bankok vagy magánvállalatok az államtól kapott megbízás alapján végeznek közérdekű tevékenységet (pl. államkötvények vásárlása stb.). A gazdasági szabályozás szempontjából fontosnak tartjuk bemutatni az állam gazdasági szerepét óvatosan kezelő angolszász modellt és a közismerten aktív állami cselekvésre építő francia megoldást. Előbbit a piac által vezérelt vegyes gazdaság modelljeként, utóbbit az állam által vezérelt duális gazdaság példájaként szokták említeni.2 Angolszász modell3 Az angolszász modell kialakulásának történelmileg az az oka, hogy ezekben az államokban már a piacgazdaság kialakulásának pillanatában a magánszervezetek álltak a gazdasági fejlesztések fókuszában. A feudális maradványok egyáltalán nem terhelték a gazdaságot (pl. USA), vagy a piacgazdaság szerves fejlődés útján jött létre (Nagy-Britannia). Az államoknak tehát ezekben az országokban nem kellett aktív, centralizált módon „megtisztítani” a gazdaságot a feudális előzményektől. Az angolszász modell hagyományosan idegenkedik az állami beavatkozástól, az öngondoskodást, illetve a szabad piac működését helyezi előtérbe. Az angolszász irodalom egy része szerint az államnak szabályokat kell alkotnia a piac tökéletlenségeinek kiküszöbölésére. Más nézetek szerint az államnak nincs meg a szükséges információja ahhoz, hogy optimálisan szabályozzon, vagy a különböző lobbiérdekek nyomása miatt a reguláció nem lesz kellően hatékony, sőt esetenként könynyen kontra produktívvá válhat. A piaci tökéletlenségek oka lehet a monopol erőfölény, környezetvédelmi problémák, illetve a szereplők korlátozott racionalitása. Ez utóbbi például abból eredhet, hogy az emberek – így a döntéshozók is – nehezen látnak át bonyolult helyzeteket. A legtöbb amerikai szerző úgy véli, hogy az államnak a jólét biztosítása érdekében a gazdasági hatékonyságot kellene növelnie, ami a piaci tökéletlenségek kiküszöbölésével érhető el. Ugyanakkor léteznek olyan nézetek is, amelyek szerint a gazdasági szabályozást a jövedelmek újraelosztására kellene használni. Az állami reguláció számunkra talán idegennek tűnő kritikái szerint egyes iparágak vállalatai amikor a hatóságoktól szabályozást kérnek, gyakran a reguláció céljával ellentétes eredményt érnek el. Sok esetben ugyanis a gazdasági szereplők „rabul ejtik” a szabályozókat és így a többi vállalathoz képest indokolatlan előnyre tesznek szert. Szintén kritika éri a jogi monopóliumokat, mert a szakmai kamarák keretein belül végzett tevékenységek (ügyvédi kamarák) gyakorlását feltételekhez kötik. E nézetek szerint az ilyen helyzetek számos visszaélésre adnak lehetőséget. Sok esetben a monopol tevékenységekkel előmozdított pozitív hatások nem képesek a negatív következmények ellensúlyozására. 2 3
Összehasonlító gazdaságtan. Szerkesztette: Szabó Katalin. AULA Kiadó 2007. DENNIS W. CARLTON – JEFFREY M. PERLOFF: Modern piacelmélet. PANEM 2006. Szabályozás és dereguláció 20. fejezet
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
5
Az angolszász irodalom döntő többsége szerint a monopóliumok magasabb árakhoz vezetnek, mintha az adott tevékenységeket versenyző vállalatok látnák el. A monopóliumokkal kapcsolatos szabályozás három területen lehet ártalmas. A szabályozás megszünteti az innovációra, a hatékonyabb működésre való késztetést. Szükségtelen a reguláció olyan helyzetben, amikor a piaci szereplők beléphetnek az adott piacra, hiszen ennek következtében meg is szűnik a monopólium. Nincs szükség monopóliumra, ha a reguláció költsége aránytalanul drága, vagy a szabályozók alkalmatlanok, illetve ha az eredeti célok regulációval nem érthetők el. A közszolgáltatások – az Egyesült Államok esetében is – jelentős részben állami tulajdonban vannak. Ebben a helyzetben az állami tulajdon elsősorban a társadalom tagjainak jólétét szolgálja és nem kizárólag profitérdekeket követ. Azonban az állami tulajdonban lévő vállalatokat sok kritika éri: kevésbé hatékonyabbak a magántulajdonban lévő cégeknél. A privatizációra olyan technikára tekintenek, mint amely képes a kevésbé hatékony állami vállalatokat magánkézbe adni. Az állam gyakran él az árszabályozással az infláció kordában tartása miatt, vagy egyes ágazatokban az árak alacsonyan tartása érdekében. A neoliberális koncepció jellemzően a deregulációt javasolja a túlzott szabályozás elkerülésére, ami esetekben pozitívan hathat az adott iparág versenyképességére is. Az európai jogrend az utóbbi évtizedekben egyre több elemet vesz át az Egyesült Államok gyakorlatából. Utaltunk már korában arra, hogy az Európai Közösség egységes belső piacának megvalósítása valójában egy neoliberális koncepciónak tekinthető. Az USA megoldásai, főleg az Európa Bizottság álláspontjára gyakorolnak nagy hatást, amely elsősorban az állami monopóliumok lebontásában, vagy átalakításában mutatkozik meg. Franciaország, mint az állami beavatkozás példája A klasszikus francia felfogás – ahogy azt már korábban rögzítettük – az állam által vezérelt duális piacgazdasági modellt preferálja. A történelmi előzményekhez tartozik, hogy a francia ipari fejlődés az angolszász államokhoz képest késleltetetten ment végbe. Ennek ellensúlyozására az állam központilag vezérelt módon végzett gazdaságfejlesztési feladatokat és kísérelte meg a feudális maradványok eltávolítását. A hagyományos francia etatista szemlélet alapján – ami közvetlenül a 2. világháborút követően mutatkozott meg vegytiszta formában – a tiszta piacgazdaság nem vezet prosperitáshoz. Ennek legfőbb okai a hosszú távú tervezés hiánya, a piaci szereplők körében pedig az a körülmény, hogy a gazdasági tranzakciók kevésbé transzparensek. Úgy vélték, hogy a vállalatok nagy többsége még a saját érdekeit sem képes felismerni, a közérdek szolgálata pedig szóba sem jöhet. Az előzőek alapján a francia modell a gazdaság egészére vonatkozóan – a kapitalizmus viszonyaihoz képest – nagyon erős állami kontrollt valósított meg. Ez nem csak az állami tulajdon meghatározó hányadát jelenti, hanem az árszabályozást és a gazdasági folyamatok tervezését is magában foglalja.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
6
A 80-as években ismételten beindult az államosítási hullám. Az Alkotmányból levezetve jogi kötelezettségként kezdte el érvényesíteni a kormányzat azt az elvet, miszerint a monopolhelyzetbe került közszolgáltatást nyújtó nagyvállalatokat államosítani kell. Ezt pedig a gazdasági közérdek mind jobb érvényesítése érdekében, valamint a gazdasági szuverenitás megőrzésével indokolták. Ez a folyamat éles ellentétben állt az ugyanebben az időben Nagy-Britanniában és az USA-ban érvényesülő neoliberális elemeket is magában foglaló neokonzervatív gazdaságirányítási fordulattal. Ez a felfogás Milton Friedman és a chicagói közgazdasági iskola által hirdetett monetarista elképzelésekre épült, amelynek értelmében az államnak teljes mértékben vissza kell vonulnia a gazdaságból. A szabad piac törvényei hosszútávon megoldják az egyensúlyi problémákat. Általános vélekedés szerint az angolszász neoliberalizmus európai jogrendre gyakorolt hatása miatt – különös tekintettel az Európai Bizottságnak a versenyjog hatékonyabb érvényesítését célzó törekvéseire – kezdett a francia állam a 80-as évek közepén ismét privatizációkba. Érdekes megállapítás, miszerint a szabályozó hatóságok létrejöttét éppen a stratégiai fontosságú, közszolgáltatást nyújtó állami vállalatok privatizációja tette szükségessé. A gazdasági szabályozás kiterjedt a napjainkra jellemző komplex rendszerek (gazdasági, pénzügyi, környezeti) optimalizálására, stabilizálására, egységesítésére, szabályosságára, méltányosságára vonatkozó normák megalkotására.4 A gazdasági szabályozás törekedhet a makroökonómiai egyensúlytalanságok kezelésére, a fiskális és monetáris politikán keresztül. Ugyanakkor célozhatja meghatározott területek kodifikációját, illetve ellenőrzését is (pénzügyek, energia, kommunikáció). Jean Saint-Geours álláspontja szerint a közszektor leépítése – például az Egyesült Királyságban megvalósított privatizáció Margaret Thatcher idején – maga után vonta az úgynevezett francia típusú szabályozó hatóságok szerepének növekedését (versenyhatóságok). A szerző úgy véli, hogy a hatóságok a kiterjedt állami közszektor célkitűzéseit valósítják meg és szerepüket éppen a privatizáció eredményeképpen növelik meg. Az európai jogrendre gyakorolt francia hatás pedig a közszolgáltatások területén a versenyjog hatálya alóli jelentős derogációkban lelhető fel. Állami szerepvállalás okai és az azt magyarázó elméletek5 A 20. században a tőkés piacgazdaság vegyes gazdasággá alakult, ami módosította az állami szerepvállalás eddigi formáit és új minőséghez vezetett. Ez a folyamat több fejleménnyel indokolható. A tőkés gazdaság keresletkorlátos (egyoldalúan profitorientált jellegéből) adódó konjunktúraingadozások gazdasági és szociális hatásai egyre inkább aláásták a társadalmi rend legitimitását. Ennek a helyzetnek az orvosolására állami beavatkozásra volt szükség.
4 5
JEAN SAINT-GEOURS: Quel avenir pour les enterprises publiques 2001 puf, P 39 BÁGER GUSZTÁV – VÍGVÁRI ANDRÁS: Államreform, közpénzügyi reform. Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet 2007. április
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
7
Az aranyalapú pénzrendszer megszűnésével létrejött modern pénzügyi rendszer fokozott ellenőrzést igényelt. A 20. század második felében az információs technológia és a telekommunikáció fejlődésével elindult a termelési tényezők mobilitásának növekedése, amely deregulációkhoz vezetett. Ennek következményeként több államban is erőteljes privatizáció zajlott le. Európában e folyamatok tovább segítették az integrációt a korábbi jóléti rendszerek fenntartásával. A regionalizáció és a globalizáció párhuzamosan érvényesült. Ez a folyamat nehézségekhez és ellentmondásokhoz vezetett az európai gazdasági integráció során. Az állam gazdasági szerepvállalását magyarázó elméletek alapvetően két csoportra oszthatók. Az egyik szerint az állam a hagyományos közhatalmi funkcióin túllépő szerepvállalását az iparosodással kapcsolatos káros folyamatok enyhítése (urbanizáció, hagyományos családi kötelékek megváltozása) érdekében alkalmazza. Az ipari társadalom makrogazdaságilag nem tekinthető egyensúlyi rendszernek (gyakori túltermelési válságok). E problémák kezelése további állami beavatkozást indukál. A mainstream közgazdaságtan értelmében a kormányzat legfontosabb gazdasági funkciói a következők: szabályozás, allokáció, redisztribúció, gazdasági stabilizáció. Az állam szabályozó funkciója lehet normatív szabályozás, amely a gazdasági együttműködés kereteinek, feltételeinek, általános „játékszabályainak” a létrehozását jelenti. Ez elsősorban tehát a szerződéses viszonyok (magánjogi szabályok) kiépítését célozza. Azonban úgy véljük, hogy e funkciót sem lehet kizárólagosan magánjogi jellegűnek tekinteni. Például a közjegyzők által végzett hitelesítési tevékenység, amely szintén hozzájárul a szerződéses struktúrák védelméhez, nem tekinthető magánjogi természetűnek. A diszkrecionális szabályozás körébe tartozik különféle tevékenységek végzésének feltételeinek előírása, az árszabályozás, szubvenciók nyújtása, a piacra lépés korlátozása stb. Talán ezt a területet szorította a leginkább korlátok közé az európai jogrend. Az árszabályozás európai versenyjogi szabályokkal ütközhet, a szubvenciókat, azaz az állami támogatásokat szintén korlátozza a közösségi jog. A különféle tevékenységekre vonatkozó szabályozásnak ráadásul meg is kell felelniük a négy szabadságra vonatkozó elveknek. Jellemző, hogy a gazdasági tevékenységekkel kapcsolatos területeken az európai jogrend igyekszik visszaszorítani a közigazgatási szervek diszkrecionális jogkört is tartalmazó hatásköreit, mivel az ilyen helyzetek alkalmasak lehetnek a más tagállamok illetőségével rendelkező gazdasági szereplők hátrányos megkülönböztetésére. Ugyanígy nehézségekbe ütközött olyan európai ügynökség létrehozása, amelyekre szupranacionális szintű gazdasági tevékenységek ellenőrzése miatt volna szükség (pl. Európai Tőkepiaci Felügyelet). Az egyedi szabályozás a diszkrecionális szabályozás egy speciális esete. Ellentétben a diszkrecionális szabályozással, az egyedi szabályozást az európai jogrend is elősegíti, mert sok esetben azért ellentétesek a tagállami jogszabályok az európai joggal, mert nem teszik lehetővé az egyéni mérlegelés, így az arányosság jogelvének érvényre juttatását. Az allokációs és a redisztribúciós funkció jelentős mértékben összekapcsolódik.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
8
Az allokációs funkció keretében az állam a piactól átveszi az erőforrások koncentrációjának és elosztásának feladatait és forrásokat biztosít bizonyos célokhoz. A piac működését korrigáló allokációs funkció esetén az állam csak módosítja a piac működéséből származó allokációt, helyettesítő allokáció esetén az állam olyan területen avatkozik be, ahol a piac egyáltalán nem működik. Európai szintű allokációs funkciónak tekinthető a Közös Agrárpolitika, míg helyettesítő allokáció lehet a hátrányos helyzetű térségekre vonatkozó európai programok. Az elosztási (redisztribúciós) szerepkörben az állam az államháztartás egésze által, makrogazdasági szintű jövedelem újraelosztást valósít meg. Beszélhetünk jóléti (egészségügy), illetve generációk közti újraelosztásról. Bizonyos szempontból a Közös Agrárpolitika európai szintű redisztribúciós funkciónak is tekinthető. Az állam célja stabilizációs szerepkörben a gazdasági folyamatokban mutatkozó ingadozások, hullámzások káros hatásainak kivédése és a pénzügyi egyensúly biztosítása. Stabilizáló funkciót tölthet be az Európai Központi Bank a kamatszint változásaival. Időnként az alapító szerződések rendelkezéseinek megsértésével pénzügyi krízist akadályozhat meg tagállamok államkötvényeinek közvetlen vásárlásával (Olaszország). Az Európai Stabilizációs Alap természetesen betölt gazdasági stabilizáló funkciót. A gazdasági stabilizáció általános célja a gazdaság működőképességének fenntartása, az árszínvonal emelkedésének korlátozása, az államháztartási és folyó fizetési mérleg hiányának keretek közé szorítása, valamint a pénzügyi egyensúly fenntartása. Az Európai Tőkepiaci Felügyeleti Rendszer is ellát ilyen funkciót. Ez az új 2011 elején létrehozott szervezeti struktúra a makro-prudenciális válság elkerülését kívánja meg a jövőre nézve megakadályozni. A konvergencia-kritériumok többek között a folyó fizetési mérleggel kapcsolatos egyensúlytalanságok kiküszöbölése érdekében kerültek bevezetésre. Komoly problémákat okoz, hogy mind ez ideig nem sikerült kidolgozni egy olyan rendszert, amely elkerülhetővé tenne, vagy legalább tompítana olyan helyzeteket, amely egyes tagállamok tartós kereskedelmi többletéből, míg mások szükségszerű hiányából adódnak. A közszolgáltatások, elsősorban az európai versenyjoggal jelentenek potenciális öszszeütközési lehetőséget. A természeti erőforrások, például termőföldek szabályozásával kapcsolatban nagy kihívásokat jelentenek a tagállamoknak a tőke szabad áramlásával való összeegyeztethetőség kérdései. A szociális kohézióval összefüggésben szükséges annak rögzítése, hogy kevés az EU GDP-jéhez képest az ilyen célokra fordítható összeg. Amint arra már utaltunk, a pénzügyi ellenőrzésre részleges megoldást kínál az Európai Tőkepiaci Felügyelet. Az előzőekben részletezett szabályozási allokációs, elosztási és stabilizációs funkciók és ezek eszközei nem csak kiegészítik egymást, hanem számos esetben konfliktusba is kerülhetnek egymással.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
9
Válságkezelés az Európai Unió keretei között A 2008-as pénzügyi válságot megelőzően lényegében a Washingtoni Konszenzus alapelvei: dereguláció, privatizáció, kereskedelmi és financiális liberalizáció érvényesültek.6 A válság hatására az állam gazdasági szerepe megváltozott, azonban ez a változás még nem tekinthető teljesen letisztultnak. A globális gazdasági krízis – mint ahogy ezt mindennapi tapasztalataink és az OECD legutóbbi jelentése is megerősíti – még nem múlt el. Az államoknak négy problémával kell egyszerre megküzdeniük. Pier Carlo Padoan, az OECD főtitkár-helyettese és vezető közgazdásza szerint a következő feladatok elvégzésére van szükség. Mindenáron meg kell akadályozni a munkanélküliség növekedését, be kell indítani a gazdasági növekedést és el kell kerülni a stagnálást. Konszolidálni kell a pénzügyi rendszert és szükség van a globális egyensúlytalanságok mérséklésére. A következőkben azt vizsgáljuk, hogy ezek a komplex megközelítést igénylő célkitűzések hogyan valósíthatók meg az Európai Unió jogrendjének keretei között. A kezdetben főként a tagállamok között a termelési tényezők akadályainak lebontásával és a versenykorlátozó állami beavatkozások leépítésével a közös piac kiépítésére irányuló európai jog mára az integráció létrejöttének kezdetekor elképzelhetetlen szerepet kapott, ami az európai államok esetében behatárolja az említett célok megvalósíthatóságát. Az európai jogrend befolyását alapvetően két területre csoportosíthatjuk az OECD célkitűzéseinek megfelelően. Az állam hagyományos gazdasági beavatkozáson alapuló intézkedéseit egyre inkább korlátok közé szorítja a közösségi jog. A nagyarányú közszektorral rendelkező államok egyre nehezebben valósíthatják meg a hagyományos értelmemben vett gazdasági szuverenitáson alapuló stratégiájukat. Az alapító szerződéseknek a tőke és a letelepedés szabadságára vonatkozó rendelkezései nem teszik lehetővé, hogy az állam stratégiai vállalatait a maga számára megőrizze. A közösségi és a hagyományos értelemben vett állami közérdek elválik egymástól. Az állam vagy az állami vállalatok, amennyiben piaci műveleteket végeznek, az európai versenyjog hatálya alá tartoznak, amely jelentős korlátozásokat tartalmazhat. Az állam viszont a gazdasági és a szociális folyamatok szabályozásával – feltéve, hogy az alkalmazott rendelkezések az európai joggal összeegyeztethetőek – pótolhatja e területen elveszített kompetenciáit. Egyes szerzők szerint az állam elveszett funkcióit informatív eszközökkel biztosíthatja. Az egységes belső piac kiépítéséből eredően bizonyos szabályozó funkciók csak szupranacionális szinten valósíthatók meg. Egyértelmű, hogy a pénzügyi felügyelet hatékonyan csak ilyen módon valósulhat meg. Véleményünk szerint a pénzügyi- és tőkepiaci felügyeletek hatékony működéséhez szükséges egy széles mérlegelési jogkörrel, a jogszabályok kialakításának lehetőségével rendelkező szervezet létrehozása. Egy ilyen jellegű felügyelet kialakítását maga az európai jogrend szorította korlátok közé azzal,
6
SASKIA SASSEN: Territory, Authority, Rights: From Mediaval to Global Assemblages. Princeton University Press, 2006
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
10
hogy elvileg nem lehetséges diszkrecionális jogkörrel rendelkező európai ügynökségek létrehozása. Az európai gazdasági kormányzás kezdetben egyrészt a fiskális unió nélküli monetáris unió hiányosságait kívánja kiküszöbölni. Másrészt bizonyos francia javaslatok rávilágítanak arra, hogy az unión belüli gazdasági egyensúlytalanságokat orvosolni kellene, ugyanis ami kereskedelmi többletként jelenik meg az egyik tagállamban, az hiányt jelent a kevésbé versenyképesebbekben. Egyes vélemények szerint ezek a fellépő egyensúlytalanságok akár a monetáris unió felbomlását is maguk után vonhatják. Ezért a legutóbbi időben előtérbe került egy erőteljes fiskális együttműködés kialakításának a gondolata is. Véleményünk szerint egy ilyen típusú kooperáció kialakítása az Európai Unió fennmaradása szempontjából elengedhetetlenül szükséges. A közhatalom gazdasági tevékenységének kivételes szerepe az európai jogrendben Loic Azoulai, a Panthéon-Assas Egyetem professzora szerint az európai joggal nem egyeztethető össze az a francia tudományban általánosan elfogadott nézet, miszerint a közhatalom gazdasági szerepe bizonyos derogációkat élvez a piacgazdaság keretei között is.7 Jean-Bernard Auby, a Sciences Politiques de Paris professzora úgy véli, hogy az állam és az állami vállalatok közti kapcsolatra nagy hatással van a közösségi jog.8 Különösen igaz ez Franciaországra, amely hagyományosan igen kiterjedt gazdasági közszektorral rendelkezik. Ez a hatás érezhető volt az állami vállalatok és az állam viszonyára, ami részben az 1980 és 2000 közötti transzparenciára vonatkozó irányelveknek, részben az Európai Bíróság joggyakorlatának tudható be. Ennek következtében meg kellett változtatni azt a rendszert, amelyben az állami vállalatok klasszikus értelmében az állam „jobb kezeként” működtek és az állam ezeket a cégeket a gazdaságpolitika eszközeként használta. Ez a helyzet maga után vonta a vállalat állami kezelésével és működtetésével kapcsolatban a transzparencia hiányát és az adott állami cég vezetésének viszonylag nagy önállóságát. Auby szerint néhány helyzetben magának az állami vállalatnak a létjogosultsága és státusza kérdőjeleződött meg a közösségi jog következtében. A 90-es években az Európai Bizottság azzal a feltétellel járult hozzá a Crédit Lyonnais (állami vállalat) megmentéséhez szükséges állami támogatás megadásához, hogy cserébe a francia állam vállalta a bank privatizációját. Az Európai Bizottság más esetekben vitatja azt a francia szabályozást, amely szerint az állami vállalatok egyes vagyonelemei nem vonhatók végrehajtás alá. Amennyiben az Európai Bíróság is elfogadja ezt az álláspontot, akkor ezen vállalatok státusza is veszélybe kerül. 7
8
LOIC AZOULAI: Sur un sens de la distinction public/privé dans le droit de l`Union européenne, RDTE 2010/4 P 842-861 Le droit administratif francais a l`épreuve de la construction communautaire P 86 in L`État actuel et les perspectives du droit administratif européen, Bruylant Bruxelles 2010
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
11
Álláspontunk szerint negatív az a folyamat, amelyben lehetetlenné válik, hogy az állam kiterjedt gazdasági közszektorát gazdaságpolitikai eszközként használja, akár a foglalkoztatás növelése érdekében, akár pedig más közérdekű célokból. A válságban a nyitottabb gazdaságok sérülékenyebbek voltak. Krízishelyzetekben az állam bizonyos mértékben kiigazíthatná a piac hiányosságait. Az állam gazdasági szabályozó tevékenységének új perspektívái Loic Azoulai szerint a francia állam- és jogtudományban egyértelműen elválasztható egymástól a köz- és a magánjog.9 Az előbbi a közigazgatási szervek egymásközti viszonyait, valamint a hatóságok és a magánszemélyek közötti kapcsolatokat rendezi. Az utóbbi a magánszemélyek egymás közti jogügyleteit szabályozza. A közjogban a közhatalom gyakorlására helyezik a hangsúlyt, míg a magánjogban a magánautonómia lényeges. A közösségi jogban ez a különbségtétel nem tartható. Azoulai úgy véli, hogy az európai jogban is létezik a köz- és a magánjog megkülönböztetése, de ebben a körben ennek nincs olyan rendszerképző szerepe, mint a nemzeti jogokban. W. Sauter és H. Schepel szerint azonban ez a különbségtétel új értelmet nyer az európai gazdasági jog keretein belül, elkülönítve a köz- és a magánszférát. J. Dutheil de la Rochere, a Parizs II Egyetem professzorának az az álláspontja, hogy az uniós jogban ez a megkülönböztetés sokkal inkább a funkcionális, mint organikus megfontolások alapján lehetséges.10 Ezek szerint, ha az állam, vagy annak „meghosszabbításai” (pl. közvállalatok) piaci műveleteket végeznek tulajdonosként, vagy valamilyen gazdasági tevékenység szereplőjeként, akkor rájuk is kiterjed a közösségi versenyjog szabályainak hatálya. Kivételt képeznek azok az esetek, amelyekben nyomós közérdek alapján elfogadhatóak bizonyos korlátozások. A szerző úgy véli, hogy az uniós jog nem tartja evidensnek azt a francia jogban általánosan elfogadott elvet, miszerint a közhatalom gazdasági tevékenysége a piacgazdaság keretei között bizonyos derogációkat élvez. Az előzőek ellenére, amennyiben az állam vagy annak valamilyen szervezete (a szerző szerint akár magánjellegű intézményen keresztül) visszakaphatja a közfunkcióit, amely a gazdasági és szociális folyamatok szabályozásában testesül meg. Az állam nincs a piac szabályai alá vetve abban az esetben, ha az adott szabályozás az európai jog szabad mozgásra és az általános jogelvekre vonatkozó rendelkezéseinek megfelel. A szerző úgy véli, hogy ez a megfelelés a garancia felosztását jelenti.
LOIC AZOULAI: Sur un sens de la distinction public/privé dans le droit de l`union européenne, RDTE 2010/4 P 842-861 10 JEAN-VICTOR LOUIS: Les services d`interet économiques général et l`Union européenne, Bruylant, Bruxelles, 2006 P 108 9
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
12
Munkahelyteremtés, munkahelyek megőrzése az európai jogrend keretei között A munkanélküliség csökkentése, és annak további növekedésének megakadályozása minden kétséget kizáróan az államok egyik legfontosabb célkitűzése. Az európai jogrend e területtel kapcsolatban elsősorban a munkaerő szabad mozgása akadályainak leépítését kívánja előmozdítani. Ennek érdekében a migráns munkavállalók státuszát autonóm fogalmakkal „bástyázza körül” az Európai Bíróság joggyakorlata. Azaz az a személy minősül munkavállalónak, aki munkát végez, alá-, fölérendeltségi viszonyban áll, illetve a munkavégzésért anyagi ellenszolgáltatásban részesül. Az állam gazdasági szabályozó tevékenységét, azaz jelen esetben a munkanélküliség csökkentésére irányuló állami intézkedéseket azonban ezek a rendelkezések csekély mértékben befolyásolják. Lényeges, hogy ebben a körben az államnak a foglalkoztatottság növelése érdekében foganatosított intézkedései mennyire egyeztethetőek össze az európai versenyjoggal. Jacques Delors fogalmazta meg, hogy a verseny stimulálja a gazdaságot, a szolidaritás pedig egyesíti a társadalmat. Alapkérdésnek tekinthető, hogy mennyire egyeztethető össze ez a két folyamat. Kétségtelenül indokolt egy gazdasági integráció, amelynek kialakításához szükséges az egységes belső piac létrehozását akadályozó versenykorlátozó intézkedések keretek között tartása. Ezzel egy időben pedig elengedhetetlen az európai szociális modell kiépítése, amely igényli egyes szociális intézkedések megőrzését, melyek az egyes államokban eltérőek lehetnek.11 Sean Van Raepenbusch, az Európai Unió Közszolgálati Törvényszékének bírója szerint nem beszélhetünk európai szociális modellről, arra figyelemmel, hogy sok a bizonytalan és a rosszul fizetett állás. Azonban azt is meg kell említeni, hogy a szociális területen a szabályozás elsősorban a tagállamok hatáskörébe tartozik. Egyes szerzők szerint a 90-es évektől kezdve a nemzetközi verseny miatt egyre erősebb szociális dereguláció valósul meg, ami ellen az európai államok közösen fel kívánnak lépni. Az Európai Bíróság gyakorlata alapján – annak ellenére, hogy a szervezet általános tendenciaként figyelembe szokta venni a szociális célkitűzéseket – a foglalkoztatás növelése érdekében foganatosított állami támogatások nem mentesülnek az európai versenyjog hatálya alól. Az Európai Bizottság álláspontja szerint abban az esetben, ha az államok a foglalkoztatottság növelése érdekében néhány vállalatot támogatásban részesítenek, akkor mentesítik ezeket a cégeket a költségeik egy részétől, ami javítja a gazdálkodó szervezetek versenypozícióit.12 Abban az esetben, ha a szóban forgó vállalatok által előállított termékek vagy szolgáltatások versenyezhetnek a más tagállamok gazdálkodó szervezetei által nyújtott termékekkel és szolgáltatásokkal, akkor versenytorzulás következhet be. Az JEAN-VICTOR LOUIS: Les services d`interet économiques général et l`Union européenne, Bruylant, Bruxelles, 2006 P 108 12 JEAN-VIKTOR LOUIS: Les services d`interet économiques générales et l`Union européenne, Bruylant Bruxelles, 2006 P 130
11
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
13
ilyen intézkedések hatással lehetnek a tagállamok közötti kereskedelemre, ebből következően a kérdéses támogatások összeegyeztethetetlenek az egységes belső piaccal. A Bizottság hozzáteszi, hogy az ilyen intézkedések a munkanélküliség egyik országból a másikba való áttelepülését, valamint delokalizációkat eredményezhetnek. Az Európai Bíróság a Bizottság/Olaszország, valamint a Bizottság/Belgium ügyekben a közösségi joggal összeegyeztethetetlennek tartotta azokat a rendelkezéseket, amelyek a nemzetközi konkurencia erősödése miatt a munkahelyek specifikus szektorokba való (bányászat, textilipar) megtartását célzó, bérre rakódó járulék részbeni csökkentésére irányultak.13 Álláspontunk szerint ezek a szabályok és döntések a jövőben sok gondot okoznak még. Ugyanis a nemzetközi gazdasági versenynek különösen kitett ágazatok száma a következőkben minden bizonnyal növekszik majd. A jelenlegi gazdasági integrációs modellben (negatív integrációs forma) érthető, hogy a versenytorzító állami beavatkozásokat kordában kell tartani. E politika ugyan alkalmas a tagállamok közti akaratlagos vagy véletlenszerű versenytorzulások kiküszöbölésére, ennek azonban az ára az unión kívüli régiókkal szembeni versenyhátrány elszenvedése. Az euró bevezetésével kapcsolatos dilemmák Az Európai Bizottság 2008-ban az EURO@10 Kommunikációjában (successes and challenges after 10 years of EMU): nem tekint el az eurózónával kapcsolatos nehézségektől, például ennek a növekedésre és a foglalkoztatottságra gyakorolt hatásától. A Bizottság ugyanakkor az eurózóna előnyeként értékeli az egységes belső piac konszolidálását, az árstabilitást és a viszonylagos fiskális fegyelmet. A 2008-as válság felszínre hozta az egységes pénzügyi rendszer gyengeségeit. Az irodalom által gyakran kritizált, majd elfogadott uniós gazdasági és pénzügyi politikák közötti aránytalanságok a krízis során tovább erősödtek. Jacques Bourrinet, a Marseillei Egyetem professzora szerint az Európai Központi Bank gyors és hathatós lépéseit követően elhalhattak a központi bank függetlenségétre irányuló kritikák, egyúttal az eurózóna kormányai felismerték a nemzeti gazdaságpolitikák koordinációjának hiányát.14 A szerző szerint az eurózóna rendelkezik bizonyos eszközökkel a válság elkerülésére, még ha ezek az eszközök tökéletlenek is. Jacques Bourrinet úgy véli, az államok által alkalmazott eszközök lehetővé tették, hogy a válság ne alakuljon át a 30-as évekhez hasonló „depresszióvá”. E beavatkozásokat követően az eurózóna leggyengébbnek tartott tagjai spekulatív támadások célpontjaivá váltak. A szerző szerint mindig léteztek kritikák e gazdasági (euro), politikai építménnyel kapcsolatban. A bírálók jellemzően ideológiailag motivált, gazdasági liberalizáció- és európai integrációellenes álláspontokat képviselnek. Egyre erőteljesebbek azok a vélemények, amelyek szerint a monetáris unió nem tartható fenn hosszú távon politikai unió 13 14
CJCE, 173/73, 75/97 JACQUES BOURRINET: Les paradoxes de la zone euro, Bruylant Bruxelles 2010
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
14
nélkül. A szerző úgy véli, hogy a többségi álláspont szerint a felépítményt minden bizonnyal túl gyorsan hozták létre. A kritikai véleményeket megfogalmazók megoldásként több vagy kevesebb Európát javasolnak. A legutóbbi időszak válságától eltekintve az euró sikerei tagadhatatlanok: alacsony infláció, történelmileg alacsony szintű kamatok, hiányosságokkal ugyan, de konszolidált egységes belső piac, globális mértékben jó versenyképesség, az átváltási költségek versenytorzító hatásának eltűnése. Az euró nemzetközileg elismert valutává vált. A hiányosságok sokáig rejtve maradtak: a gazdaságpolitikai koordináció hiánya, a pénzintézetek prudenciális működésének problémái, a külső képviselet gondjai. A fenti hiányosságok az egyes tagállamok gazdasági eredményeinek különbözőségeit okozták, pedig az előrejelzések szerint a közös pénz gazdasági kiegyenlítődést eredményezett volna. Jacques Bourrinet úgy véli, hogy ez vezetett egyes államok esetén a pénzügyi-gazdasági mutatók meghamisításához, az eurózóna globális eredményeinek csökkenéséhez (egyes államok kivételével) és a válságra való rosszabb reagálási képességhez. Vannak olyan gazdasági megközelítésű vélemények is, amelyek szerint a felépítmény filozófiája volt hibás, hiszen a monetarista szemlélet túl nagy mozgásteret biztosított az Európai Központi Banknak. Az infláció elleni küzdelmet fontosabbnak tartotta a növekedésnél, elsődleges célként pedig a tagállamok hiányainak megfékezésére koncentrált. Álláspontunk szerint az egységes belső piac kiépítésében, illetve a történelmileg alacsony szintű kamatok elérésében az eurónak jelentős szerepe van. Azonban a valódi gazdasági unió nélküli monetáris unió hiányosságai beláthatatlan következménnyel járnak. Különösen súlyosnak tekintjük a hagyományosan kevésbé fejlett déli országok helyzetét, amelyek alacsonyabb versenyképességüket az euró bevezetéséig hagyományosan saját valutájuk leértékelésével ellensúlyozták. Talán megfontolandó azok véleménye, akik szerint Magyarország esetében is – eltekintve a devizahitelesek problémáitól – a saját valuta megőrzése lenne kedvező, amelynek leértékelése biztosítaná a kedvező exportlehetőségeket. Az európai gazdasági kormányzás kérdései A Lehman Brothers csődjét követően az európai államok nehezen találták meg a közös döntéshozatal lehetőségét. Talán az Egyesült Királyság vázolt fel a legambiciózusabb állami beavatkozásra vonatkozó terveket, valószínűleg kiterjedt állami szektorát féltve. Az államok végül más-más utat választottak a válság leküzdésére, ami a közös piac széttöredezéséhez vezetett. Az alkalmazott intézkedések lényege a bankok, valamint a leginkább veszélyesnek tartott subprime jelzáloglevelek konszolidációja. A pénzügyi válság ezután gyorsan átalakult adósságválsággá. Catherine Prieto, a Parizs I Egyetem professzora szerint a gazdasági kormányzás nélküli monetáris politika problémáit jelzi, hogy Görögország a 2000-es évektől rendszeresen megtévesztette az európai intézményeket költségvetési adatai meghamisításával és egészen 2008-ig palástolta, hogy valójában nem felel meg a Növekedési és Stabilitási
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
15
Paktum feltételeinek.15 Nem volt alkalmas a helyzet kezelésére a túlzott deficiteljárás intézménye sem, ami a kollektív felelősség hiányát mutatja. Az European Financial Stability Facility, egy luxemburgi jog alapján létrehozott részvénytársaság, amely az eurózóna tagállamainak garanciájával vesz fel hitelt a pénzpiacokon a bajba jutott tagállamok megsegítésére. A pénzügyi segítségnyújtást övező bizonytalanságokat további véleménykülönbségek követték egy európai gazdasági kormányzat felállításával kapcsolatban. Franciaország javaslata szerint szorosabb integrációra van szükség a makroökonómia összehangolásának területén, ami egyben egy új intézményi rendszer felállítását is szükségessé teszi. Németország számára azonban egy ilyen javaslat szinte „tabunak” számít. Véleménye szerint az „európai gazdasági kormányzatnak” két tengely körül kellene működnie: egyrészt a tagállamok monetáris és fiskális politikáinak korlátok közé szorításában, másrészt az egységes belső piac Lisszaboni Stratégia szerinti tökéletesítésében. Azaz redinamizálni kell versenyképességet és a munkahelyteremtést. A jelenlegi keretek azonban szerinte erre alkalmasak, ezért Németország csak a végrehajtási szabályok tökéletesítését javasolja. Az Európai Tanács által felállított „Bölcsek Tanácsa” szintén helyeselte az európai gazdasági kormányzat elmélyítésének ötletét. A grémium szerint a gazdasági növekedést azért kell tartani, mert e nélkül a szociális célkitűzések nem valósíthatók meg. Másképpen fogalmazva Európának 2030-ra egy szociális piacgazdaságra van szüksége, amely versenyképes és fenntartható, tehát alkalmas a szociális kohézió megvalósítására. Az ajánlás kiemeli, hogy a Tanács és az eurózóna keretein belül nem csak a tagállamok költségvetéseinek harmonizálására, hanem a makroökonómiai intézkedések összehangolására is szükség van. Az európai gazdasági kormányzat – Franciaország által javasolt – kritériumai nem voltak világosak, ez a helyzet pedig komolyan érinti a javaslat hitelességét. Az európai gazdasági kormányzatra vonatkozó koncepcióval kapcsolatban gyakran szóba kerül az unión belül a versenyképesség, ami rendkívüli mértékben zavarja Németországot. Számos szakértő úgy véli, hogy Németország nem kooperatív modellt folytat: alacsony munkabéreket alkalmaz a saját munkavállalóira, ezzel egyrészt versenyképesebbé teszi a termékeit külföldön, ami piacnyeréshez vezet, másrészt leszorítja az importot. Catherine Prieto véleménye szerint az így elért külkereskedelmi többlet a német egoizmusra utal, másként fogalmazva a német kereskedelmi többlet más tagállamok deficitje lesz. A szerző ezért úgy véli, a német gazdaságpolitika sikere az eurózóna stabilitását veszélyezteti. Franciaország szerint a kizárólagosan külkereskedelemre alapozott gazdasági növekedés – nevezetesen a bérek leszorítására alapított stratégia – nemcsak, hogy károkat okoz, hanem a pireuszi győzelemnek tekinthető, ugyanis e politika aláássa az eurózóna stabilitását. Ez a koncepció a szomszédos tagállamok viszonyában piacnyeréshez vezet, e stratégia azonban az elemzés szerint nem szolgálhat az egész zóna növekedésének alapjául. Ezért a versenyképesség növelése önmagában nem lehet célkitűzés: ez csak egy eszköz a többi közül a magas növekedés eléréséhez. Prieto különösen a versenyképesség 15
Un gouvernement économique pour L`Europe, RDTE 2010/3 P 527-537
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
16
okát nehezményezi: a költségek leszorítását a bérezés „szigorúságán keresztül”. Az euróövezet miatt az árfolyamok leértékelése nem ellensúlyozhatja a déli államok számára a versenyképesség csökkenését. Az alacsony kamatok következtében magas lett az eladósodottságra való kísértés. Ez esetenként ingatlan-lufi kialakulásához vezetett. A Bizottság a szerző szerint továbbra is alapvetően két „tradicionális” tengely körül képzeli el a „gazdasági kormányzást”: a tagállamok monetáris- és fiskális politikájának keretek közé szorításával. A Bizottság ezzel tulajdonképpen a neoliberális koncepciót részesíti előnyben. Prieto véleménye szerint a Lisszaboni Stratégia lényege is ebben áll. A Bölcsek Tanácsa úgy foglalt állást, hogy a növekedés három pilléren nyugszik majd: intelligens, fenntartható és „magában foglalt” növekedés. Mario Montinak az a véleménye, hogy a fiskális és szociális koordináció hiánya alááshatja az integrációt, valamint ártalmas versengésekhez vezethet. Ahhoz, hogy szerinte elkerülhető legyen az egyes államok káros versenyképességet fokozó politikája, a kormányközi együttműködés elégtelen eszköz. (Ugyanis többek között ebben az esetben akár egyetlen ellenérdekelt állam is megvétózhat egy adott javaslatot.) A szerző szerint szükség van egy egységes európai kormányzatra. Monti úgy véli, hogy 50 évvel a Római Szerződést követően az európai gazdasági integráció kiábrándító állapotban van. A sok munkával és lassan létrehozott európai gazdasági építmény egyszerre rendkívül törékenynek tűnik. Továbbá a közös gazdasági kultúra jelenlegi állapotában nem teszi lehetővé egy valódi európai gazdasági kormányzat létrejöttét. Úgy véljük, hogy a jelenlegi európai gazdasági integrációra jellemző neoliberális koncepció távolról sem tökéletes. Azt azonban mindenképpen meg kell említeni, hogy egy ilyen rendszer kialakítása és működtetése a legegyszerűbb, mint ahogy azt nemzetközi viszonylatban megfogalmazta Paul. R. Krugman, a Stanfordi Egyetem közgazdász professzora.16 A neoliberális gazdasági integráció első harminc évét mi is alapvetően pozitívnak értékeljük, ami részben az alapító államok gazdasági helyzetének viszonylagos homogenitásából, másrészt a multinacionális vállalatok és a globális tőke érdekérvényesítő képességének a mainál kisebb intenzitásából fakad. Talán kevés példát látunk arra, hogy egy szabadkereskedelmi övezetbe belépő, kevésbé versenyképes ország fel tudott volna zárkózni a többihez. Mindenképpen figyelemre méltó az a törekvés, amely az európai egység iránti igény jegyében létrehozta az Európai Stabilitási Alapot. Azonban a jövőre vonatkozóan úgy véljük, hogy a termelési tényezők mozgásának elősegítése és a versenykorlátozó állami intézkedések korlátok közé szorítása helyett egy a kevésbé versenyképes gazdaságú államok felzárkózását is lehetővé tevő szabályozási környezetet kell kialakítani.
16
Pop Internationalism, Massachusets Institute of Technology, 1996
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
17
Szupranacionális felügyeletek európai keretek között A pénzügyi válságot követően világossá vált, hogy a gazdaság legsebezhetőbb területén, a pénz- és tőkepiacokon az eddiginél hatékonyabb állami felügyeletre van szükség a hasonló válságok elkerülése érdekében. Arra figyelemmel, hogy Európában az eddigi integráció szinte kizárólag liberalizációs lépésekkel valósult meg, egyértelmű, hogy a felügyelet csak szupranacionális szinten volt kialakítható. A Barosso elnök által kinevezett szakértői csoport, a Larosiere Bizottság megállapította, hogy az egységes belső piac által nyújtott keretek között a pénzügyi intézetek határokon átnyúló tevékenységeket folytatnak, azonban a felügyeleti tevékenység tagállami szinten marad. Nem volt megfelelő koordináció, valamint hiányzott a makroprudenciális szintű rendszerkockázat felmérése is. Egyértelmű, hogy európai szintű hatóságra volt szükség, mert még egy hasonló pénzügyi megrázkódtatás az integráció mai formájának végét jelenthetné. Tom Zwart, az Utrechti Egyetem professzora szerint a végrehajtó hatalomtól független gazdasági szabályozó hatóságok működéséhez elengedhetetlen, hogy ezek a hatóságok egyéni ügyekben széles mérlegelési lehetőséggel (diszkrecionális jogkörrel) rendelkezzenek, szabályozási területükön maguk alakítsák a jogszabályokat, illetve döntéseikre vonatkozóan a bíróságok korlátozottan gyakoroljanak felülvizsgálati jogkört.17 Tom Zwart úgy véli, hogy az Egyesült Államokban az úgynevezett független gazdasági szabályozó ügynökségek végrehajtó hatalomtól való függetlensége biztosított – annak ellenére, hogy ezek a szervezetek alkotmányos felhatalmazással nem rendelkeznek. Ugyanis az ügynökségek elnökeit az elnök a Szenátus ajánlására nevezi ki. A kinevezett elnökök hivatali ideje általában túlmutat az USA elnökének mandátumán. Zwart szerint az amerikai ügynökségek – a kongresszus felhatalmazása alapján – széles körű törvényalkotási jogkörrel rendelkeznek. Paul Craignek, az Oxfordi Egyetem professzorának a következő a véleménye. Az európai törvényhozó által létrehozott ügynökségek nem tekinthetők szabályozó hatóságoknak, ugyanis ezek nem hozhatnak olyan döntéseket, amelyek hatással lehetnek harmadik személy magánjogi helyzetére.18 Zwart szerint az európai ügynökségek nem tekinthetőek igazi szabályozó hatóságoknak, ugyanis nem hozhatnak kötelező jogi kötőerővel rendelkező döntéseket. Feladatuk a legtöbb esetben információk nyújtására és koordinációs tevékenységekre korlátozódik. Nagyon kevés európai ügynökség hozhat kötelező érvényű döntéseket, ilyen például az Európai Repülésbiztonsági Ügynökség. Egy európai ügynökség sem alkothat kötelező érvényű normákat.
TOM ZWART: L` exécution du droit de l`Union, entre mécanismes communautaires et droits nationaux, P 159-175 18 PAUL CRAIG: State and Market in European Law. The Public and Private Speres of the Internal Market before the EUcourts, Cambridge University Press, 2009 17
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
18
A diszkrecionális jogkörrel rendelkező európai ügynökségek létrehozásának egyik legfőbb akadályát Zwart az Európai Bíróságnak a Meroni-ügyben hozott ítéletében látja. Úgy véli, hogy a Bíróság az ügyben azért ellenezte az Európai Bizottság által eszközölt, diszkrecionális jogkörben eljáró ügynökségek részére történő hatalomdelegálást, mert ezzel felborulhatna a szerződések által létrehozott intézményi egyensúly. Kifejti azt is, hogy az ügynökségre nem vonatkoztak volna a Bizottság számára előírt eljárási garanciák sem. Zwart úgy véli, hogy olyan típusú hatáskör delegáció, amely visszatartana a Bizottság részére bizonyos hatásköröket és az eljárási garanciák is vonatkoztak volna az adott ügynökségre, nem biztos, hogy ellentétes lenne a közösségi joggal. Másik megoldásként a szerző azt javasolta, hogy az európai jogalkotó (a Tanács és a Parlament) hozzon létre egy ügynökséget. Végül ez a verzió valósult meg. A Bíróság joggyakorlata szerint – a 95. cikk alapján – csak abban az esetben lehet európai ügynökséget létrehozni, ha az az egységes belső piac kiépítéséhez feltétlenül szükséges. Az ellentmondást ebben a helyzetben abban véljük felfedezni, hogy a pénzügyi krízist részben az állami, vagy szupranacionális ellenőrzés hiánya okozta. A 95. cikk alapján létrehozott új európai hatóság pedig csak akkor összeegyeztethető a közösségi joggal, ha létrehozásához az egységes belső piac kiépítése érdekében volt szükség. Véleményünk szerint ez az oka annak, hogy az új hatóságokat létrehozó rendeletek indoklásaiban gyakran találkozunk az egységes európai pénzpiac kiépítésére irányuló célkitűzésekkel. A létrehozott Európai Rendszerkockázati Testület (ERKT) része a Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszerének (PFER), amely magában foglalja az Európai Bankhatóságot, az Európai Biztosítás és Foglalkoztatói-nyugdíj Hatóságot, az Európai Értékpapír-piaci Hatóságot, az uniós jogi aktusokban meghatározott tagállam felügyeleti hatóságokat és az európai felügyeleti hatóságok vegyes bizottságait. A hatóságok főként koordinációs szerepet töltenek be, szorosan együttműködnek az unió más szerveivel, például az Európai Központi Bankkal. A szervezetek megfelelnek a Zwart által javasolt kritériumoknak és a tagállamok szuverenitását is figyelembe vevő közösségi jogi keretek között is viszonylag működőképes rendszert alkotnak. A felügyeleti szervezetek a hatóságok a nemzeti felügyeleti hatóságokkal közösen vesznek részt a szabályok kialakításában és vészhelyzetben döntéseket is hozhatnak. A tagállami felügyeleti szervek természetesen nem veszítik el hatáskörüket, az operatív ellenőrzés csak általuk valósítható meg hatékonyan. Az új európai felügyeleti hatóságok jelentős előrelépést valósítottak meg a szupranacionális felügyelet irányába. E szervezetek azonban nem nyújtanak megoldást arra – a többek között Sassen által is felvetett – problémára, miszerint a pénzügyi szféra az utóbbi évtizedekben jelentősen túlnőtt a reálszférán. A pénz- és tőkepiacok kipukkadása ismételten válsággal fenyeget, amit nem akadályoz meg az új európai felügyeleti rendszer kiépítése.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
19
Új iparpolitika, mint a mainstream gondolkodástól eltérő kiútkeresés Eric Delbecque, a neves ENA oktatója az állam gazdasági beavatkozására egy gyakorlatias elméletet vagy inkább stratégiát dolgozott ki.19 Ez a hagyományos keynesi gazdaságpolitikát és a colberizmust kívánja napjaink viszonyaihoz alkalmazni. Delbecque álláspontja szerint az államnak már átalakult szerepben és a magánszektorral kialakított partneri kapcsolat alapján kell a globalizáció káros hatásait tompítania. Koncepciójában fontos szerepet szán az iparpolitikának. Delbecque szerint annak ellenére, hogy a szolgáltató szektor mind fontosabbá válik a nemzetek gazdaságát illetően, az ipar a gazdasági prosperitás egyik első számú vektora marad. Az ipari szektorban foglalkoztatottak száma a 70-es évektől kezdve folyamatos csökkenést mutat, jelenleg az Európai Unió területén 32 millió munkahely kötődik szorosan az iparhoz. E területhez kapcsolódik a kutatásokra és fejlesztésekre fordított pénzösszegek 80%-a. Az ipari termékek exportja adja az Európai Unió exportjának 75%-át. Az előzőek alapján Delbecque úgy véli, hogy fenntartással kell fogadnunk minden olyan véleményt, mely szerint a nyugati országok dezindusztrializációs folyamata ellen fölösleges bármilyen voluntarista iparpolitika alkalmazása. Úgy gondolja, hogy napjainkban a fejlődő országok, elsősorban a Kína és India által kiváltott fokozott verseny, valamint az immateriális szektorok felértékelődése együttesen követelik meg az állam beavatkozását. Delbecque elmélete szerint az iparpolitika három célrendszer mentén valósulhat meg. Gazdasági, politikai és szociális célkitűzések szerint. A gazdasági célok alapján az iparpolitika elősegíti az egyes ipari térségek versenyképességet, amely gazdasági növekedéshez, és a külső egyensúly javításához vezet. A megoldások szociális jellegűek, mert az alkalmazott intézkedések segítenek a munkaerőpiac fellendítésében, ezzel hozzájárulnak az egyes területi egységek gazdasága életképességének növeléséhez. A célok politikainak is minősíthetők abban az értelemben, hogy egy helyesen alkalmazott iparpolitika segít megőrizni az adott nemzet függetlenségét a politikai és gazdasági döntéshozatali folyamatokban. Delbecque szerint az iparpolitika különböző célkitűzéseinek összehangolása sok erőfeszítést igényel. Christian Stoaffaes úgy véli, hogy az iparpolitikát elősegítő eszközöket három csoportba osztatjuk.20 - Általános politikai intézkedések, amelyek nem specifikusan az iparpolitikára vonatkoznak. Ilyen a monetáris és fiskális politika, a szociálpolitika, az oktatáspolitika, az energiapolitika, a védelmi politika. A szerző szerint egyértelmű, hogy ezen intézkedések hatással vannak az iparpolitikára is.
19 20
ÉRIC DELBECQUE: Quel patriotisme économique? puf Paris 2008 CHRISTIAN STOAFFAES: La grande menace industrielle, Paris 1978
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
20
A horizontális intézkedések, amelyek megkülönböztetés nélkül vonatkoznak a vállalatokra, támogatva ezzel versenyképességüket. Ilyen az exporttevékenység segítése például a nagykövetségeken keresztül, vagy bizonyos régiók exporttámogatása. - Különböző koncentrált intézkedések, amelyek csak a vállalatok egy szűk csoportját érintik. Ezek az intézkedések is három csoportba sorolhatók. - A szektorokat érintő politika, amely az összes vállalatra vonatkozik. Ez a politika például egy adott szektor külső versenytársak elleni védelmét célozza meg (védővámokkal, kvótákkal) vagy egyes szektorok állami támogatásával, amely azonban a közösségi jog alapján csak kifejezett felhatalmazással lehetséges. - Az egyes tervek megvalósítását elősegítő politika főként technikai jellegű beruházásokkal segíti elő a „nemzeti függetlenséget”. Erre a politikára a Concorde a jó példa. - A vállalatokat közvetlenül érintő politika egy vagy több gazdasági szereplő és a közszféra közötti kooperációt segíti elő. Christian Stoaffaes szerint a közszféra a vállalatra, mint egy önálló és felelős entitásra tekint, amellyel önkéntes tárgyalások által különböző célok érdekében egyezményeket kíván kötni. Kivételes esetekben e politika az államosítás eszközét is alkalmazhatja. Jacques Myard az előbbi csoportosítást tovább egyszerűsítette. A szektoriális politika voluntarista módon az egyes szektorokat támogatja a „nemzeti függetlenségre” és a „technológiai autonómiára” való törekvés jegyében. Ez képes a hagyományos technológiák leépülésétől sújtott térségek számára segítséget nyújtani, valamint pótolhatja a magánszektor kezdeményezőkészségének hiányából eredő problémákat. A horizontális vízión alapuló politika egyszerűen a szabad piac működését favorizálja. Ez a politika megelégszik a vállalatok fejlődését hátráltató szabályozási akadályok lebontásával, esetleg a piaci problémák korrigálásával. A szerző szerint ezt a politikát hívhatjuk a versenyképességet biztosító környezet politikájának, amely minden piaci szereplő számára egyenlő feltételeket kínál. Élie Cohen úgy véli, hogy a gazdasággal foglalkozó szakirodalom az iparpolitika alatt olyan állami beavatkozást ért, amely a piaci zavarok elhárítására szorítkozik. Ezzel szemben a versenypolitikának olyan szabályozás tekinthető, amely megelőzi a piaci erőfölénnyel való visszaéléseket. Kereskedelmi politika alatt pedig az összes olyan intézkedés értendő, amely az áruk és a szolgáltatások szabad áramlását segíti elő, valamint a relatív komparatív előnyökön alapuló kereskedelem optimális kihasználásán alapul. Delbecque véleménye szerint az iparpolitikát valójában szektoriális politikaként kell értelmezni, amelynek alapjai politikai-katonai döntésekben keresendők. Az érintett gazdasági szereplők multinacionális cégekké nőtték ki magukat (Alcatel, Alstom). Infrastrukturális beruházási területen működnek (vasúthálózat), vagy közszolgáltatási tevékenységet folytatnak (EDF, France Télécom). A szerző úgy véli, a francia iparpolitika kedvező hatásai a közszektor közreműködésének következtében felerősödtek. Az államnak megvolt a lehetősége a különböző szerepek egyidejű alkalmazására.
-
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
21
Néhány közgazdász szerint a vállalatok versenyképességének javítása szempontjából kedvező gazdasági környezet kialakítása és az iparpolitika kölcsönösen kizárják egymást. Az első esetben tehát a magánszektor kezdeményezése és a komparatív előnyök kihasználása határozza meg a specializáció mikéntjét. A második esetben az állam építi fel az ipari specializációt, kiválasztva a szektort és a vállalatot, amely aztán meghatározza az adott ország iparának arculatát. Delbecque úgy véli, hogy az államnak az iparban betöltött szerepével kapcsolatban kétfajta politikát különböztethetünk meg. A „regularizációt” megvalósító államot, amely az ipar számára versenyképes gazdasági környezetet kíván megteremteni, a „fejlesztő államot”, amely aktív protekcionizmussal és kiemelt finanszírozással segíti az ipar egészét (Japán) vagy szektoronként célzott támogatásokat valósít meg (Franciaország). Christian Stoaffaes csoportosította az állam szerepét és funkcióit. Elemzését az 1945 utáni liberális gazdaságpolitika tükrében a keynesi gazdasági filozófiára is figyelemmel végezte el. Az állam, mint törvényhozó jogi eszközökkel szabályozza a piacokat és a versenyt. Esetenként az állam védővámokat vezethet be vagy ellenőrizheti a külföldi befektetéseket, illetve technikai, közegészségügyi, környezetvédelmi normákat léptet életbe. Az állam, mint „vásárló” különböző, főleg infrastrukturális beruházásokhoz vásárol felszereléseket, termékeket. Az állam, mint termelő a szerző szerint annak ellenére képes befolyásolni a termelést, hogy nem vesz részt közvetlenül az áruk gyártásában. Az állam különböző oktatási, kutatási programokkal, valamint meghatározott projektekkel (bérlakásépítés, kulturális fejlesztések) befolyásolhatja a termelést. Stoaffaes álláspontja szerint az államnak a pénzügyi szektorban betöltött szerepe kiegészítő jellegű lehet, amennyiben a magánszektor nincs abban a helyzetben, hogy nagyobb kockázatokat vállaljon. Az állam beavatkozhat ezen a területen vállalatok fúziójával és átszervezésével vagy specifikus garanciák és visszatérítendő támogatások meghatározott célokra történő biztosításával (az export és a kutatások fejlesztése). Az állam a veszteséges szektorokat vagy vállalatokat is segítheti kölcsönökkel vagy viszszatérítendő támogatásokkal. Végső esetben államosításra is sor kerülhet. Az állam pénzügyi beavatkozásai öt kategória szerint csoportosíthatók. - Az nehézségekkel küszködő állami vállalatok vagy a magáncégek fennmaradását elősegítő támogatás. - Az állami vállalatok infrastruktúrájának technikai felszereltségét célzó támogatások vagy a magánszektor vállalatainak ilyen célú támogatása, amely lehetővé teszi egy szektor struktúrájának javítását. - Adókedvezmények, amelyek elősegíthetik a vállalatok létrejöttét, fúziókat vagy gazdasági struktúraátalakításokat. - Hitelgaranciák nyújtása, amely többek között az állami és a magánvállalatok külpiacokra való kijutását segíti elő.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
22
Az állam által létrehozott, vagy a magánszektorba tartozó speciális hitelintézetek munkájának elősegítése. Az állam iparpolitikával kapcsolatos tevékenysége (és szándékai) alapján három fő irányvonal-változást figyelhetünk meg. Az 1945-től 1958-ig tartó korszakot az újjáépítés időszakának nevezhetjük, amelyet a kormányzat részéről egy szelektív, célirányos politika jellemzett. Ekkor elsősorban az infrastrukturális beruházásokra és az alapiparágak fejlesztésére helyezték a hangsúlyt. A szűkös forrásokat a Jean Monnet-terv alapján a szállítás, energia, vas, acél, valamint a vegyipar területére koncentrálták. A források jelentős részben megerősítették az 1937 és 1946 közötti időszakban államosított vállalatokat, mint a SNCF, EDF, GDF. Az 1958 és 1973 közötti korszak a horizontális iparpolitika reprezentálta. Ezt az időszakot a nagymértékű ipari fejlődés jellemezte, amelyhez a Római Szerződés által garantált közös piac létrejötte nagymértékben hozzájárult. Az állam nem törődött az infláció felpörgésével (ami részben az alacsony kamatszintből, részben a francia frank állandó leértékeléséből adódott). Az állam nagymértékben befolyásolta a pénzügyi szektort, valamint hozzájárult az ipar versenyképességének nagymértékű mesterséges növeléséhez. Különböző intézkedésekkel segítették elő az ipari célú kutatásokat, a regionális fejlesztéseket és támogatták az exportot. A gyors növekedéssel jellemezhető időszakban a szelektív állami beavatkozás a gazdasági önállóság szempontjából fontos területekre korlátozódott (Concorde, az atomerőművek technológiáinak fejlesztésére szolgáló programok, nemzeti informatikai fejlesztések). A szektorokat érintő politika csak néhány nehéz helyzetben lévő iparág támogatására korlátozódott (szénbányászat, hajógyártás). 1973-tól a 80-as évek közepéig az iparpolitika alapvetően megőrizte horizontális jellegét, a vállalati és a szektorokat érintő politika nagyobb hangsúlyokat kapott. A nehéz helyzetben lévő területek segítése fokozódott (hajógyártás, repülőgépgyártás, acélipar) államilag támogatott hitelek és vissza nem térítendő támogatások formájában. A kormányzat megvédett bizonyos szektorokat a külföldi konkurenciától (textilipar, acélipar). Az állam és a vállalatok viszonyában új fejezet kezdődött, azaz a kormányzat a támogatások fejében szerződéses viszony alapján követelt meg bizonyos strukturális intézkedéseket. A kormányzat a „növekedési szerződés” alapján kiválasztotta a legígéretesebb területeken a leginkább dinamikus vállalatokat. Ezeket a cégeket aztán különböző támogatásban részesítette, cserébe viszont konkrét és számon kérhető eredményeket kért tőlük. Napjainkban az előzőekben említett colbertizmus nem ért véget. Az államnak továbbra is folytatnia kell az ipar lehetőségeinek előmozdítását. Mindezt jól felépített politika alapján teheti meg, ugyanis a spontán beavatkozások nem elégségesek. A 21. század colbertizmusához számításba kell venni napjaink viszonyait, annak különböznie kell az újjáépítés és a gazdasági expanzió időszakától. A jelenlegi sikeres állami beavatkozásokhoz fel kell tárni, meg kell érteni a világgazdaság fejlődésének mozgatórugóit és ennek alapján kell támogatni, létrehozni nemzeti és
-
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
23
európai szinten vezető hatású projekteket. A támogatásokkal, kiegészítésekkel operáló politika helyét át kell vegye a stratégiai vezető szerepet elősegítő politika. Nyilvánvaló, hogy napjainkban az innováció legnagyobb részét a KKV-k adják és ebben Európa és Franciaország jelentős lemaradásban van. E vállalatok fejlődésének egyik legnagyobb gátja a hitelezésük körüli problémákban, akadályokban keresendő. Az ezen a területen tapasztalható gondok következménye, hogy mind a kisméretű, mind a nagyobb vállalatok kénytelenek elfogadni a külföldi tőke beáramlását. Ezen nincs semmi csodálkoznivaló, ugyanis sok esetben a külföldi tőke részvétele teszi lehetővé a vállalatok egyes részlegeinek fennmaradását, tömeges elbocsátások elkerülését vagy akár a társaságok teljes megszűnésének elkerülését. Az Európai Unió tagállamai szabályzásukban arra törekednek, hogy biztosítsák a gazdaság szereplői számára a szükséges hiteleket. Ennek ellenére napjainkban az amerikai befektetési alapoké a főszerep, de várhatóan a jövőben a kínai és az orosz „szuverén” alapok tevékenysége sokkal intenzívebbé válik. A kínai kormány és jegybank rendelkezik jelenleg a legnagyobb devizatartalékokkal (1200 és 600 milliárd dollár), amelynek túlnyomó részét a kínai kormányzat jelenleg szinte kizárólag amerikai állampapírokba fekteti. A szerző kifejezi aggodalmát arra vonatkozólag, hogy a kínai kormányzat a jövőben az európai technológiai innovációban élen járó kis és közepes vállalatokat veszi célba. Stoaffaes szerint ezért lenne szükséges egy európai szintű (természetesen nemzeti sajátosságok szerint artikulált) SMALL BUSINESS ACT megalkotása. Az amerikai kormányzat a második világháborút követően egy kis és közepes vállalatok támogatására irányuló politikát vezetett be, ami egyrészt a gazdaság motorjaként szolgált, másrészt par excellence megfelelt az amerikai álomnak (self made man). E politikát 1953-ban a SMALL BUISINESS ACT vezette be, amely proklamálta, hogy az amerikai kormány minden lehetséges eszközzel segíti, tanácsokkal ellátja és védi a kis és közepes vállalatokat. A törvény létrehozott egy szövetségi hivatalt, a SMALL BUISINESS ADMINISTRATION-t. Államosítások, mint az állam gazdasági szabályozó tevékenységének extrém példája Az államosítás – mint a gazdasági szabályozás eszköze – igen ritka a fejlett piacgazdasággal rendelkező államok között. Ezért tartjuk érdekesnek bemutatni a hagyományosan etatista Franciaország államosításait. A második világháborút követően nagyarányú állami beavatkozásnak lehettünk tanúi, amely mind méretét, mind az állami beavatkozás mértékét tekintve precedens nélkülinek tekinthető.21 Az 1945-46-os államosítások képezték az első hullámot olyan kulcsfontosságú területeken, mint a közlekedés és a banki tevékenység. (Renault, Banque de France, Crédit Lyonnais) Az 1981-es választásokat követően indult meg az államosítások második hulláma. Ennek keretében 36 bankot és a legfontosabb ipari létesítményeket államosították. Az ál21
ANDRÉ DE LAUBADÉRE, Pierre Delvolvé: Droit public économique, Paris,1986
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
24
lamosítások következtében a közszektor minden eddiginél kiterjedtebbé vált, azaz az állam lett a legfontosabb gazdasági szereplő. Az államosítás az 1946-os Alkotmány preambulumában jelenik meg. Ennek értelmében minden dolog, vállalat, amely tevékenysége alapján nemzeti közszolgáltatást végez vagy gyakorlati monopóliumnak tekinthető, a közösség tulajdonába kell kerülnie. Az államosítás tehát az állam kötelezettsége volt. Pierre Delvolvé szerint azonban az államosítás elve nem szorítkozik csupán annak megvalósítására. Az államosítás elve az érintett közvállalatok felépítését is meghatározza: az 1946-os államosítások jelszava „nationaliser sans étatiser” illetve „retour á la nation” elválasztották egymástól a nemzetet és az államot. Ezt a koncepciót Delvolvé szerint nem csak a közigazgatás tudomány „eredményeként” tarthatjuk számon, amely által el kívánták kerülni az érintett vállalatok bürokratikus és rutinszerű irányítását, hanem e vállalatokat a nemzet és nem az állam tulajdonában állónak kell tekinteni. Az előzőekben kifejtett elvet az akkori közjogászok többsége is osztotta. Azonban bizonyos jogi problémákat is felvetett, hogy az államosított vállalatok nem az állam, hanem a „Nemzet vagy a Közösség” tulajdonába kerültek. Az 1982-es államosítások során nem alkalmazták a „Nemzet” tulajdonába vételét, helyette a vállalatok részvényei állami tulajdonba kerültek. Az 1946-os Alkotmány preambulumának megfogalmazása, amely előírta a nemzeti közszolgáltatásokat végző vagy gyakorlatilag monopóliumként működő vállalatok államosítását, szintén jogi problémákat vetett fel. Ugyanis míg a monopólium jogilag viszonylag pontosan körülhatárolható, a francia közigazgatási jog nem határozta meg kellő pontossággal a közszolgáltatás fogalmát. Az minősült közszolgáltatásnak, amit az állam annak tekintett. André de Laubadere kitér arra, hogy az 1946-os Alkotmány ünnepélyesen elismeri az 1789-es deklarációt, azonban az általa biztosított jogok nehezen egyeztethetők össze az „új jogokkal”. A tulajdonhoz való jog és a gazdasági szabadságjogok nehezen voltak öszszeegyeztethetők a jogelvként deklarált állami beavatkozással és a szintén jogelvként kezelt államosításokkal. Az államosítás J. Rivero szerint egy olyan ügylet, amelyben az állam hatalmi szóval magánszemélyektől elveszi a vállalatuk tulajdonát, majd azt a közszektor részévé teszi.22 Igaz, hogy a 2. világháborút követően az államosítások koncepcióját marxista ideológia alapján építették fel, az 1982-es államosítások idején már nagyobb szerepet játszott a gazdasági szuverenitás, illetve az állami gazdasági beavatkozás gondolata. Napjainkban is érezhető törekvés az államok részéről a stratégiai vállalataik nemzeti tulajdonban tartására.
22
J. RIVERO: Le régime des nationalisations, Paris 1948
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
25
Összegzés Az állam gazdasági szabályozó tevékenysége napjainkra messze túllépett a jogszabályalkotáson. Az európai jogrend egyre inkább korlátozza az egyes államok eszköztárát, ugyanakkor új távlatokat nyit európai szintű felügyeleti szervek létrehozására. Az európai gazdasági integráció létrejöttekor nemzetközi szinten is úgy vélték, hogy a szabad kereskedelem a legjobb eszköz a béke hosszú távú biztosítására. Ebben az időszakban talán nem is volt más reális alternatíva. Az egységes belső piac létrehozásában és fenntartásában a politikai akarat megszületését követően a jognak volt meghatározó szerepe. Erre a jogi kötőerőre és egységes értelmezésre többek között azért is volt szükség, mert ebben a rendszerben elvált egymástól a közösségi és az állami közérdek. A közösségi közérdek alapján pedig a verseny biztosítása általában előnyt élvez az egyéb gazdasági vagy szociális közérdekekkel szemben. Még az európai jog által elfogadható szociális indítékú korlátozások esetén is megvizsgálja a közösségi jog, hogy a korlátozás vajon adekvátan történt-e. Az előzőekben részletezett koncepció vezetett oda, hogy az állam hagyományos közérdekű gazdaságba való beavatkozásának lehetőségei egyre inkább korlátok közé szorultak. E nagy, részben politikailag motivált rendszerben pedig az a közösségi közérdek, hogy a terelési tényezők szabad mozgása kompenzálja az államokat az esetleges hátrányok alól, elősegítve a foglalkoztatottságot, a gazdasági növekedést stb. Álláspontunk szerint annak ellenére, hogy a válságot követően az állam gazdasági szerepével kapcsolatos nézetek megváltoztak, jelenleg a negatív integrációs modellre épülő koncepciót szinte lehetetlen lenne felváltani az integráció megszűnése nélkül. Hosszabb távon azonban elkerülhetetlen lesz egy olyan gazdasági integrációs forma kialakítása, amely képes majd orvosolni a jelenlegi rendszer hiányosságait. A nemzetállami jogszabályalkotás összeszűkült a nemzetközi jog hatására és az Alkotmánybíróságok működésének következtében. A szupranacionális szabályozó hatóságok keretei között azonban ismét növekedhet az állami jogalkotás mozgástere. Az elmúlt időszak eseményei bizonyítják, hogy nem találták meg a globális és regionális (EU) válságból kivezető utat. Sokan tartanak attól, hogy az államok a krízis hatására protekcionizmusba menekülnek és nemzetállami szinten alkalmaznak számos, a válságból való kilábalást segítő eszközt. Igaz, hogy az államosítás az állami beavatkozás extrém formája. Nem kizárt azonban, hogy a jövőben kivételes helyzetekben ezt a megoldást kívánják majd alkalmazni.
