Implementing School-Based Management in Indonesia

Decentralized Basic Education 1: Management and Governance

Implementing School-Based Management in Indonesia The DBE1 Experience: 2005 – 2010 Impact Study Summary

June 2011 This report is one of a series of special reports produced by Research Triangle Institute (RTI), Implementing Partner for the USAID-funded Improved Quality of Decentralized Basic Education (IQDBE) program in Indonesia

Implementing School-based Management in Indonesia The DBE1 Experience 2005 – 2010 Impact Study Summary Contract 497-M-00-05-00029-00

Prepared for USAID/Indonesia Prepared by RTI International 3040 Cornwallis Road Post Office Box 12194 Research Triangle Park, NC 27709-2194

The author’s views expressed in this publication do not necessarily reflect the views of the United States Agency for International Development or the United States Government.

Table of Contents Summary ............................................................................................................................1 Introduction ........................................................................................................................3 School-based management .................................................................................................4 The Decentralized Basic Education project (DBE1) ..........................................................5 Assessing Impact of DBE1 SBM Interventions .................................................................6 Methodology ......................................................................................................................6 Findings ..............................................................................................................................8 Project Target Schools .............................................................................................8 Dissemination by local partners ...............................................................................9 Factors associated with successful implementation ......................................................... 11 Implications for policy and research ................................................................................13 References ........................................................................................................................32

Daftar Isi Rangkuman .......................................................................................................................15 Pengantar ..........................................................................................................................17 Manajemen Berbasis Sekolah ..........................................................................................19 Decentralized Basic Education 1 (DBE1) ........................................................................20 Menilai Dampak dari Pelaksanaan Program MBS DBE1 ................................................21 Metodologi .......................................................................................................................22 Temuan-temuan ................................................................................................................24 Sekolah Mitra .........................................................................................................24 Diseminasi berbagai program DBE1 oleh mitra lokal ...........................................26 Faktor-faktor terkait dengan pelaksanaan program yang sukses ......................................28 Implikasi untuk kebijakan dan penelitian .........................................................................30

List of Figures Figure 1: Performance against the baseline (Cohort 1: 526 schools) ............................ 8 Figure 2: Types of DBE1 school-based management programs disseminated............ 10 Figure 3: Number of schools disseminating DBE1 programs based on funding source as at 30 March 2011 ...................................................................................... 11

Daftar Gambar Gambar 1: Pencapaian Hasil Jika Dibandingkan Dengan Data Baseline (Kohor 1: 526 sekolah).......................................................................................................... 25 Gambar 2: Jenis program manajemen berbasis sekolah yang didiseminasi ................ 27 Gambar 3: Jumlah sekolah yang telah mendiseminasi program DBE1 berdasarkan sumber pendanaan (Data per 30 Maret 2011) ............................................... 28

Summary This special report1 describes a project which aimed to improve the management and governance of basic education in Indonesia. Indonesia has the fourth largest education system in the world, and for the past decade the education sector has been decentralized. In this context, school-based management is an essential element in improving the quality of education in this country. A mixed-method, multi-site assessment found that the project had a positive impact on implementing school based management in both public schools and private schools including madrasah. The following factors were found to be associated with this impact: (i) the program was firmly and explicitly based on government policy; (ii) technical assistance rather than funding was provided; the program was manageable and affordable for local partners; (iii) the project worked with and strengthened local systems and institutions; commitment was built at provincial and district level; (iv) the program was school-based and involved all members of the school community: the principal, teachers, staff, parents and community members; (v) training was provided on-site in school clusters; training was ongoing and included mentoring in schools to support implementation; one-off training events rarely result in successful reform.

1

The information in this paper is abstracted from a DBE1 study: “Implementing School-Based Management in Indonesia : The DBE1 Experience 2005-2010”; July 2010. The full study is available at USAID Development Experience Clearinghouse and http://www.dbe-usaid.org

Implementing School-Based Management in Indonesia

1

2


Introduction School-based management is „…the systematic decentralization to the school level of authority and responsibility to make decisions on significant matters related to school operations within a centrally determined framework of goals, policies, curriculum, standards, and accountability.‟ (Caldwell 2005, p.1). The approach is also sometimes referred to with the terms „self managing school‟, „site-based management‟, „school autonomy‟ or „local management‟. There are at least two reasons for implementing school-based management: (1) school-based management leads to better management and governance, (2) school-based management can create the enabling conditions for improved teaching and learning. The Government of Indonesia is transforming the education sector from a centralized system to one supporting school-based management. The DBE1 experience demonstrates that school-based management can be implemented in Indonesian elementary schools and that this results in better management and governance. Assessment of the direct learning benefits of school-based management is beyond the scope of this study. The study does show, however, that strategic planning, improved financial management and increased community participation can be achieved. This is intrinsically worthwhile, especially in the context of Indonesia, a country which is pursuing a broad program of democratization. Further, the factors associated with successful implementation of DBE1 are likely to be instructive for similar efforts in other countries undertaking decentralization of school management.


3

School-based management School-based management (SBM) has been implemented in many countries. While it is difficult to find evidence directly linking school-based management to improvements in the quality of education or in learning outcomes for children (Caldwell 1998, 2005), we can expect, based on the results of international research, that school-based management can help create the enabling conditions for improvements in teaching and learning (Ainley and McKenzie 2000, Fullan and Watson 2000, Caldwell 2005, Di Gropello 2006, Mundial 2006, Umansky and Vegas 2007, Crouch and Winkler 2008, Barrera-Osorio et al. 2009). A World Bank led school-based management impact evaluation2 “. . . found that SBM changed the dynamics in the school because of changes in the behavior of parents (who became more involved) and teachers who changed their actions. These changes led to positive impacts on repetition rates, failure rates, and learning outcomes. . .”3 Improved leadership, administration, planning and budgeting, along with transparency, accountability and improved parental and community participation, create the conditions for improved and more relevant learning and teaching. The Indonesian experience suggests that combining programs to improve management and governance with programs to improve learning and teaching creates an enthusiasm for change which can transform schools (Bengoteku and Heyward 2007). Recent research also suggests that, given a long time frame, school-based management can impact on student learning outcomes (Borman et al. 2003, Gertler et al. 2007, Barrera-Osorio et al. 2009). Short term projects can also impact on learning outcomes „…but only if very strongly coupled with exemplary pedagogics; that is, if one demonstrates how the improved management is used for improved pedagogy using pretty specific improved pedagogy‟ (Crouch 2010, original emphasis). Recent analysis of the Program for International Student Assessment (PISA) test results conducted in 2003 and 2006 shows that school autonomy in budgeting and staffing were both associated with improved learning outcomes. The results also suggest that increased choice, accountability and school autonomy benefit students from both low and high socioeconomic backgrounds (Caldwell and Harris 2008). The link between school-based management and improved learning outcomes has thus been established but is difficult to prove in the short term, especially in the absence of good testing instruments and procedures, as is the case in Indonesia (Cannon and Arlianti 2009). Notwithstanding this relatively weak link, the purpose and value of school-based management extend beyond improving learning outcomes. Countries like Indonesia pursue decentralization and localized school autonomy for many reasons, some of the most significant having to do with broad political and social development concerns. Schools are important places for community development and learning about localized collective action (Crouch 2010). Moreover, effective and efficient school management is also a worthwhile goal in its own right. Indicators of improved planning, transparency and participation are therefore important for measuring impact (Di Gropello 2006). 2

World Bank (2008). “What Do We Know about School Based Management?” World Bank. Washington, DC.

3

World Bank (2010) “Making BOS Effective Under Decentralization,” World Bank Policy Brief. December 2010.

4


The study reported here evaluates the effectiveness of DBE1 school-based management tools and methods by assessing various aspects of project performance and impact of the interventions.

The Decentralized Basic Education project (DBE1) The USAID-funded Decentralized Basic Education I project (DBE1) was implemented in Indonesia by RTI International between 2005 and 2011. Commencing in the late 1990s, the Indonesian Government has progressively adopted a range of policies giving schools increased autonomy in the context of regional autonomy. DBE1 was among the first donorfunded projects to work in this field after the introduction of these policies, making the project especially significant. For example, before the introduction of central per-capita school funding in 2005 school planning lacked substance, as schools had such inconsequential budgets. With the new policy school budgets increased dramatically and planning thus became much more important, along with the leadership of the principal and the role of the school committee in governance and financial management. DBE1 worked in partnership with districts and local stakeholders to improve the management and governance of basic education in 50 districts, covering about 10% of the entire population of approximately 240 million. Two clusters of elementary schools were jointly selected in each district. Where Islamic schools, known as madrasah, were not already integrated into the existing cluster system, at least one was included in each cluster. Four junior secondary schools were also selected, making a total of 1,310 target schools. The schools were introduced in the project in two phases, 2006 and 2007, (referred to as Cohorts 1 and 2, respectively) with about 650 schools in each phase. The project trained local government school supervisors to facilitate cluster-based training and provide in-school mentoring. Working with these facilitators, DBE1 assisted schools to prepare and implement four-year school development plans which: (1) were focused on quality improvement, (2) were based on needs identified through data collected and analyzed in a school profile, (3) reflected the aspirations and priorities of stakeholders, (4) covered all main aspects of the school program, (5) were multi-resourced, (6) were directly linked to annual school work plans and budgets, and (7) were effectively implemented and monitored by the school committee and stakeholders. Planning based on actual data was a novelty for most schools. Each school formed a working group, comprised of the principal, a teacher, and representatives of the community and school committee, to prepare the plans. These working groups attended a series of training activities at cluster level followed up by in-school mentoring provided by the facilitators. To assist in collecting and analyzing data for these plans, the project developed and introduced a school database system. Although many schools, especially in rural areas, did not at the time have a computer, the Ministry of Education plans for all schools to own a computer by 2012. Training was provided to principals and local education leaders to improve their leadership skills, and especially to encourage a more open, transparent and participatory approach to


5

school leadership. Substantial training was also provided to strengthen the role of school committees in a range of areas. In total, each school received approximately 23 days training and 23 mentoring visits over a three year period. This intensive assistance was limited to the 24 selected schools in each district.

Assessing Impact of DBE1 SBM Interventions Impact is generally defined as the difference in an indicator of interest with and without the intervention (White 2009). For the purposes of this study, impact is defined as changes attributable to the DBE1 program of interventions. In order to determine impact, the „counterfactual‟ value must be determined. In other words, what would the schools be like without DBE1 interventions? In a perfect world the counterfactual would be determined by establishing a control group which did not receive the interventions. However, in the real world of education development this is neither practical nor ethical. Establishing a control group would require: (1) identifying a group of schools sufficiently similar on a range of variables, which would typically mean geographically close, and (2) quarantining this group from any influence or „contamination‟ from the project‟s activities. This second requirement runs counter to the aims of the project which encouraged dissemination of outcomes as widely as possible. This issue is addressed in the methodology discussed below. The study reported here assessed the effectiveness of DBE1 school-based management interventions by assessing their impact in terms of (1) changes in management and governance in project target schools and communities, and (2) the extent to which the interventions have been taken up and replicated beyond the scope of the project.

Methodology Baseline data were collected from all target schools prior to project interventions and regularly over five years to measure performance against the baseline. In the absence of a control group, this baseline acts as the counterfactual; if the project had no effect on practices, we assume that baseline values would persist throughout the life of the project. While this approach provides good evidence of project performance, impact can never be proven in the way that it can be in a controlled experiment. It is always possible that other factors caused the changes observed in schools. However, using a mixed-method approach to track change over time and triangulate the findings we can demonstrate impact „beyond reasonable doubt‟ (Mayne 1999).4 Between 2008 and 2010 a comprehensive series of studies was conducted with the aim of better assessing the impact of DBE1 programs on schools and to enable a more rich and compelling story about the program and its impacts on schools and communities to be told. 4

See Heyward, Cannon, and Sarjono (in press) Implementing school-based management in Indonesia; impact and lessons learned, Journal of Development Effectiveness, for a more detailed explanation of the multi-method approach for this study including approaches to triangulation and addressing potential researcher bias. The article describes the challenges in achieving a „gold standard‟ impact evaluation in the field. See also Mayne (1999) for an account of this kind of „contribution analysis‟ illustrated in a development project context by Kotvojs and Shrimpton (2007).

6


The result was a comprehensive mixed-method study. The tradition of mixed-methods research has developed over the past twenty years as an alternative to both the quantitative and qualitative research traditions. Mixed-method research uses whatever methodological tools necessary to answer particular research questions within a particular set of implementation constraints (Teddlie and Tashakkori, 2009). The following is a description of the various data gathering methods and instruments used to assess the impact of DBE1 school-based management interventions. 1. Routine project monitoring and analysis showing achievement against baseline data on 10 (out of 22) performance indicators. 2. A series of studies exploring the extent to which school development plans were actually implemented in 500 target schools. a. First, two annual quantitative surveys of all target schools were conducted in 2009 and 2010. b. Second, two qualitative field surveys were conducted to test the validity of the quantitative data; one was carried out by the project team in a sample of 32 schools and the other was conducted independently by national counterparts from the Ministry of National Education and the Ministry of Religious Affairs in a sample of 46 schools. 3. Three studies of school funding, which investigated, respectively: a. the level of community support for local schools over three years following commencement of DBE1 interventions; b. outcomes of a program to help school committees obtain funding from village budgets through Village Development Planning Forums (musrenbangdes; and c. the impact of school unit cost analysis on district and provincial funding for schools. 4. An interview survey of the principals of all target schools on their perceptions of the project‟s impact in their schools. 5. An in-depth, qualitative participant observation study conducted in eight school clusters located in two provinces over a one month period. 6. A series of studies to document the extent and quality of DBE1 school-based management programs replicated in non-target schools with funding from local government and other agencies. The studies are as follows: a. Documentation of the extent of dissemination; specifically, the number of schools replicating DBE1 programs and amount and sources of counterpart budgets spent. Data were gathered by reviewing counterpart budgets and funding records and verification through field visits; b. Qualitative field surveys in a sample of 92 schools conducted by project teams in 2008 followed by a second assessment in the same schools in 2010 to determine sustainability and impact of the disseminated interventions, and


7

c. Monitoring the extent, nature and quality of dissemination of DBE1 schoolbased management programs in 105 non-project target schools which neighboured project target schools, over the five years of the project. 7. In addition, an independent mid-term review of DBE1 (The Mitchell Group 2008) provided another reference and triangulation point.

Findings Taken together these studies constitute a comprehensive multi-method, multi-site study. The findings show consistently that the DBE1 interventions have had a positive impact on Indonesian schools in terms of better planning, community participation, and transparency and an impact on the system as a whole in terms of the take up of the interventions by others.

Project Target Schools As illustrated in Figure 1, below, at the time of the baseline survey, only 2% of project schools had good quality school development plans, based on a set of 32 agreed criteria. After receiving DBE1 interventions the figure had risen to 96%. Field studies showed that, of the 7,603 programs listed in these plans for the first year, 74% were implemented by schools and their communities. In the second year, 79% of plans were implemented. This resulted in targeted professional learning programs for teachers, improvements to the learning environments in many schools and better teaching resources, such as the addition of computers, texts and teaching aids. While the study cannot show that this leads to improved learning outcomes, we can reasonably conclude that it helps create the conditions for improved learning outcomes. Figure 1: Performance against the baseline (Cohort 1: 526 schools) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Schools with quality development plans

Schools reporting finances in more than two forums

School committee members active in school planning

School committees supporting transparency

Baseline (Dec '05)

Measure 1 (July '06)

Measure 2 (Jan '07)


Measure 4 (Jan '08)

Measure5 (Jul '08)

Figure 1, above, also shows improvements on indicators of transparency and community participation. Prior to DBE1 it was rare for schools to disseminate their financial reports in

8


more than two venues. At the baseline only 16% did so, with over 50% reporting to their communities in only one venue or not at all. After interventions 61% of schools disseminated their financial reports in three or more forums. This includes posting the reports on school notice boards and reporting at public events and annual parent meetings. The role of school committees in promoting this increase in school transparency was important. An increasing number of school committees requested that their school publish a financial report to the public, post it on the school notice board or to send it directly to the parents. The figure rose from 50% at baseline to 88% after interventions. The role of school committees in school planning and budgeting also increased markedly. While only 13% of school committees participated in the planning and budgeting process at the time of the baseline, the figure rose to 84% after interventions. Local communities subsequently contributed over Rp25 billion (approximately $2.6 million) as either cash or non-cash support for schools to implement their development plans. This is an average of $2,446 contributed to each school, a significant sum for the mostly poor communities. It seems clear that this contribution was a result of involving school communities in the preparation of school development plans. Where communities were not involved in early efforts by local governments to disseminate the program, no such contributions were forthcoming. A further Rp1.1 billion ($120,000) was allocated from village budgets for school development programs in the 106 villages studied (about $1,132 per village or $283 per school). This is a new source of funding for Indonesian schools. In addition, as a result of DBE1 school unit cost analysis in 49 districts, allocations to schools from regional budgets were increased by over Rp1 trillion (over $100 million). Once again, the data do not show improvements in learning outcomes. This would be beyond the scope of the study. However, enhanced community participation and increased funding can help create the necessary conditions. Some 99% of principals in target schools reported that they believe DBE1 had a positive impact on their school. Many gave detailed accounts and concrete examples of impact. The impact most frequently mentioned was on school planning, followed by management, leadership and administration. Qualitative case studies found that DBE1 is having „…a strong, broad and deep impact on schools, school committees, parents, teachers and students. The evidence found for transparent, participatory and responsive management practices was especially strong‟ (Decentralized Basic Education I, 2010). Whether or not these changes result in improved learning outcomes is unclear. What is clear is that DBE1 interventions have improved the management and governance of target schools.

Dissemination by local partners The aim of the USAID-funded DBE1 project was to improve capacity and achieve significant school reforms which could be disseminated to other schools with independent funding. Given the investment in interventions in target schools, it would be disappointing indeed if there were no discernable impact. In this sense, the real test of the DBE1 approach to schoolbased management is the extent to which it was adopted by other non-funded schools.


9

We define dissemination as the „take-up‟, or adoption/adaption of project interventions by other parties and implemented using non-project funds. The take-up has been impressive. For every one target school in which the program was fully funded by DBE1, another twelve schools have now implemented aspects of the program with independent funding. As of March 2011, good practices developed under the project had been implemented in over 15,214 schools in 74 districts with funding from local government, the Ministry of Religious Affairs, private foundations and the schools themselves. This is in addition to the 1,310 target schools fully funded by the project. The most common focus of these programs was the DBE1 school development planning methodology (see Figure 2, below). Figure 2: Types of DBE1 school-based management programs disseminated Financial Asset Management 9% Management 8% Enhanced School Database System 9% School Database System 4%

School Development Planning 52%

School Committee Leadership Strengthening Training 9% 9%

Although a baseline could not be conducted for dissemination schools (because they were not identified until after they had implemented the DBE1 program) the survey teams either reviewed previous documents or interviewed school personnel and determined that few if any of the schools had previously prepared plans that met either government guidelines or DBE1 criteria. Studies conducted in 2008 and 2010 found that most dissemination schools sampled had completed preparation of good quality plans that complied with government standards. Furthermore, 70% of planned programs were being implemented, contributing to better school management and governance plus school improvement. Some 90% of principals surveyed from the dissemination schools believe that the program has had a positive impact on their school and gave concrete examples of that impact. The quality of dissemination programs, although varied, was found to be satisfactory. Moreover, the quality of the implementation process and outcomes improved between 2008 when the first survey was conducted and 2010 when the second two surveys were conducted. While school development planning remained the main focus of dissemination, as illustrated in Figure 2, above, more schools were implementing more varied DBE1 school-based management programs, making the process more comprehensive. More schools received mentoring as follow-up to class-based training. The participation of school committees also increased. In summary, the studies show that DBE1 school-based management interventions are improving school-based management in Indonesia and that the project‟s interventions can be

10


implemented without further project support. Project interventions have resulted in better management and governance in schools where they have been implemented. We know that many principals are becoming more open, transparent and participative in their management approach, school committees are becoming more active, and schools have prepared and are implementing school development plans based on comprehensive data analysis and involving a range of stakeholders. In short, project interventions are instrumental in implementing school-based management in Indonesia. Figure 3: Number of schools disseminating DBE1 programs based on funding source as at 30 March 2011 6,000 Number of Schools: Combination funding (District and other funds)

5,000 4,000

Number of Schools: Alternative funding (school funds, nongovernment foundations, Religious Affairs Department etc.)

3,000 2,000 1,000

Number of Schools: District budget funding

0 Aceh

North Banten Sumatra

West Java

Central Java

East South Java Sulawesi

Figure 3, above, highlights both the impressive level of take-up of DBE1 school-based management programs by districts and schools and the pronounced differences between provinces. Analysis of these differences revealed an interesting set of success factors, discussed in the following section.

Factors associated with successful implementation Several factors were identified by stakeholders, implementers and beneficiaries as associated with the impacts described above. This, along with a comparison of results (1) between different regions, (2) between different groups of dissemination schools, (3) between dissemination schools and target schools where implementation was fully funded by the project, and (4) between target schools and neighboring schools, reveals a set of factors that are associated with the successful implementation of project interventions. The program was firmly and explicitly based on government policy. Indonesia‟s policy on school-based management is generally regarded as well-founded (World Bank 2004). The challenge for Indonesia is to implement the policy across its vast and diverse school system. DBE1 worked with national counterparts from the Ministry of National Education and the Ministry of Religious Affairs, developing and piloting methodologies to support the implementation of these policies. In some cases these methodologies were revised and updated in response to changes in national policy during the implementation period. In the


11

view of key stakeholders, government counterparts, beneficiaries and DBE1 personnel, one of the most crucial aspects of the project‟s approach was to consistently and explicitly align methodologies to the latest government regulations and policy at both national and district level (DBE1 2007, 2009). This approach gave the project a mandate and enabled it to successfully translate established international good practice into the current Indonesian context. The positive response of schools, and the take up by districts and related agencies, was found to be in large part due to the explicit alignment of these methodologies with current regulations as well as with established good practice. Technical assistance rather than funding was provided. The program was manageable and affordable for local partners. The study found that the methodologies for school development planning and other aspects of the school-based management program were generally within the financial reach of local government and schools, and can be implemented by local education authorities and other agencies. The cost of implementing DBE1‟s full school-based management program is around Rp8.5 million ($900) per school. Working within the cluster system, a school can fund the complete DBE1 school-based management program, without reducing quality, over a period of three to four years at $200 - $300 per year. This is affordable within current school funding arrangements. The project worked with and strengthened local systems and institutions. Commitment was built at provincial and district level. In cases where districts committed to the full implementation of school-based management programs (as opposed to just one component, typically school development planning) the impact was profound. In these districts schools produced better quality plans, support for implementation was stronger, and impact extended to greater numbers of schools. When institutionalized through changes in government policy as happened, for example, in Boyolali District, dissemination is resulting in a broad impact reaching all schools in a district or province. As with other demand-driven development projects DBE1 was a partnership. The two key partners, local government and the project implementation team, shared responsibility for achieving agreed objectives. Results were not even. Comparisons in outcomes between regions suggest that internal and external factors, and the interplay between the two, are associated with successful implementation. The most significant element in this partnership seems to be the level of commitment of the district or province and the capacity of the implementation team to leverage and build that commitment. The program was school-based and involved members of the whole school community: the principal, teachers, staff, parents and community members. As described above, the percentage of schools which actively involved community members in the preparation of development plans in target schools rose from 13% at baseline to over 80% after DBE1 interventions. The study of dissemination schools found that where the community was not involved results can be disappointing. In 2008 no contributions were forthcoming from the community in the schools surveyed in contrast to the great community support achieved in the project target schools. The 2010 studies found that community participation was associated with improved rates of completion of school planning, better quality plans and improved rates of program implementation.

12


Training was provided on-site in school clusters. Training was ongoing and included mentoring in schools to support implementation; one-off training events rarely result in successful reform. Compared those which followed the cluster model, districts which disseminated the program widely and did not use the cluster-based approach achieved disappointing results. The use of mass workshops to „socialize‟ a new policy or practice is a common practice in Indonesia and a part of the bureaucratic culture, however the study found that this approach did not result in concrete outcomes in schools. The program in Boyolali District, Central Java, for example, was conducted in clusters. All schools applied most of the DBE1 phases and demonstrated a 100% success rate in completing preparation of plans. In contrast, the schools in neighboring Klaten District only conducted one phase, socialization, and the success rate was nil.

Implications for policy and research This multi-method, multi-site study demonstrated that school-based management can be successfully implemented in Indonesia and that this improves the management and governance of schools. Further, the school-based management interventions developed, tested and implemented through the USAID-funded Decentralized Basic Education Project significantly enhance good practices. A number of important success factors have been identified. There are many more lessons to learn; the lack of longitudinal studies to determine the longterm impacts of projects such as DBE1 in Indonesia and to identify factors associated with sustainability should be addressed. The need for a stronger, independent body of research on which to base program design and to help ensure that development efforts are well-directed is clear. Meanwhile, the findings of this study and the lessons of DBE1 are relevant to those involved in the international effort to support the Indonesian government and people to improve basic education for Indonesia‟s children. They are also relevant in the broader effort to develop basic education and improve the management and governance of schools worldwide. These lessons reinforce many findings of research into school reform conducted in Indonesia and elsewhere (Barber and Mourshed 2007, Cannon and Arlianti 2008, Fullan 2001, Fullan 2007). This study adds to the body of research by identifying factors associated with successful implementation in the current Indonesian context.


13

14


Rangkuman Laporan Khusus5 ini menggambarkan berbagai kegiatan DBE1 yang bertujuan untuk meningkatkan manajemen dan tata layanan pendidikan dasar di Indonesia. Sistem pendidikan di Indonesia menduduki peringkat ke empat terbesar di dunia dan dalam sepuluh tahun terakhir ini pengelolaan sistem pendidikan tersebut diubah dari pengelolaan secara sentralisasi menjadi desentralisasi. Dalam hubungan tersebut, manajemen berbasis sekolah adalah bagian penting dalam mendukung upaya peningkatan mutu pendidikan di Indonesia. Penilaian yang dilakukan di berbagai lokasi dan menggunakan beberapa metodologi menemukan bahwa program ini memiliki dampak positif dalam pelaksanaan manajemen berbasis sekolah di sekolah negeri maupun swasta termasuk madrasah. Faktor-faktor yang berhubungan dengan dampak positif tersebut adalah: (i) program DBE1 berdasarkan kebijakan pemerintah dan hal ini dinyatakan secara jelas; (ii) memberikan pendampingan teknis, bukan uang; program DBE1 dapat dilakukan dan dibiayai sendiri oleh mitra setempat; (iii) DBE1 bekerjasama dengan dan berupaya untuk menguatkan sistem dan lembaga setempat yang telah ada; komitmen pemangku kepentingan dan pihak terkait dibangun di tingkat provinsi dan kabupaten/kota; (iv) kegiatan-kegiatan yang ada berbasis sekolah dan mengikutsertakan berbagai pihak: kepala sekolah, guru, staf, orang tua murid, dan anggota masyarakat; (v) pelatihan dilakukan langsung di gugus sekolah; pelatihan dilakukan tidak hanya satu kali dan termasuk pendampingan di sekolah untuk mendukung pelaksanaan; pelatihan yang hanya dilakukan satu kali saja biasanya tidak menghasilkan perubahan yang baik atau dianggap sukses.

5

Laporan Khusus ini diambil dari penelitian DBE1 yang berjudul: “Melaksanakan Manajemen Berbasis Sekolah di Indonesia: Pengalaman-pengalaman DBE1 2005-2010”; Juli 2010. Penelitian ini tersedia di USAID Development Experience Clearinghouse atau dapat diunduh di http://www.dbe-usaid.org


15

16


Pengantar Manajemen berbasis sekolah adalah „… desentralisasi sistematis yang dilakukan hingga tingkat sekolah dimana kewenangan dan kewajiban dalam membuat keputusan pada hal-hal yang penting terkait pelaksanaan sekolah dilakukan dalam kerangka kebijakan, kurikulum, standar, dan akuntabilitas yang telah ditentukan secara sentral sebelumnya (Caldwell 2005, hal.1). Pendekatan ini terkadang juga disebut sebagai “sekolah yang mengelola sendiri,” “manajemen berbasis-lokasi,” “otonomi sekolah,” atau “manajemen lokal”. Paling tidak ada dua alasan untuk melaksanakan manajemen berbasis sekolah: (1) manajemen berbasis sekolah mendorong perbaikan dalam bidang manajemen dan tata layanan, (2) manajemen berbasis sekolah dapat menciptakan kondisi-kondisi yang mendukung peningkatan kegiatan belajar dan mengajar. Pemerintah Republik Indonesia saat ini sedang mengubah sistem pendidikan dari sistem yang tersentralisasi menjadi sistem yang mendukung manajemen berbasis sekolah. Pengalamanpengalaman DBE1 menunjukkan bahwa manajemen berbasis sekolah dapat dilaksanakan di sekolah dasar di Indonesia dan menghasilkan manajemen dan tata layanan yang lebih baik. Namun demikian, penelitian ini tidak mencakup manfaat dari manajemen berbasis sekolah terhadap mutu kegiatan pembelajaran. Penelitian ini menunjukkan bahwa dengan manajemen berbasis sekolah, sekolah dapat memiliki rencana sekolah yang strategis, manajemen keuangan yang lebih baik, dan partisipasi masyarakat yang lebih tinggi. Pada dasarnya hal ini merupakan masukan yang sangat baik terlebih dalam hubungannya dengan upaya Indonesia untuk mengembangkan demokrasi secara umum. Selain itu, faktor-faktor yang berhubungan dengan suksesnya pelaksanaan program DBE1 dapat dijadikan masukan untuk mendukung negara-negara lain yang juga sedang berupaya mendesentralisasi manajemen pendidikannya.


17

18


Manajemen Berbasis Sekolah Manajemen berbasis sekolah telah dilakukan di banyak negara. Walaupun sulit untuk mendapatkan bukti yang menghubungkan secara langsung manajemen berbasis sekolah dengan peningkatan mutu pendidikan atau hasil pembelajaran untuk siswa (Caldwell 1998, 2005), hasil-hasil riset internasional menunjukkan manajemen berbasis sekolah dapat membantu menciptakan berbagai kondisi mendukung perbaikan dalam pembelajaran (Ainley dan McKenzie 2000, Fullan dan Watson 2000, Caldwell 2005, Di Gropello 2006, Mundial 2006, Umansky dan Vegas 2007, Crouch dan Winkler 2008, Barrera-Osorio et al. 2009). Evaluasi dampak dalam manajemen berbasis sekolah yang dipandu oleh Bank Dunia6 “… menemukan bahwa MBS merubah dinamika sekolah karena adanya perubahan tingkah laku orang tua murid (yang menjadi lebih terlibat dalam kegiatan sekolah) dan guru yang memperbaiki tindakan mereka. Perubahan-perubahan ini membawa perubahan yang positif dalam mengurangi jumlah siswa yang mengulang kelas, yang drop-out, dan meningkatkan hasil pembelajaran…” 7 Pada saat adanya kepemimpinan, administrasi, perencanaan dan keuangan yang lebih baik di sekolah, bersama-sama dengan peningkatan dalam transparansi, akuntabilitas, dan partisipasi orangtua murid dan masyarakat, hal-hal ini mendukung terciptanya kondisi yang lebih baik dan relevan untuk kegiatan belajar mengajar. Pengalaman di Indonesia menyarankan bahwa dengan menggabungkan upaya meningkatkan manajemen dan tata layanan dengan upaya meningkatkan mutu belajar mengajar, pihak terkait di sekolah menjadi merasa antusias dan hal ini bisa menjadi awal upaya perbaikan sekolah (Bengoteku dan Heyward 2007). Penelitian baru-baru ini juga menyarankan bahwa, dengan periode waktu yang cukup panjang, manajemen berbasis sekolah dapat mempengaruhi hasil pembelajaran siswa (Borman et al. 2003, Gertler et al. 2007, Barrera-Osorio et al. 2009). Proyek jangka pendek juga dapat memberikan dampak dalam hasil kegiatan belajar mengajar “… namun hanya jika dilakukan bersamaan secara betul-betul dengan hal-hal pedagogi yang baik; yaitu jika ada bukti bagaimana manajemen yang lebih baik digunakan untuk meningkatkan pedagogi dengan menggunakan hal-hal terkait pedagogi yang khusus dan lebih baik” (Crouch 2010, original emphasis.) Analisis baru-baru ini dari hasil testing Program for International Student Assessment (PISA) yang dilakukan pada tahun 2003 dan 2006 menunjukkan bahwa otonomi sekolah dalam perencanaan dan urusan staf juga terkait dengan hasil pembelajaran yang lebih baik. Hasil dari testing ini juga menyarankan bahwa adanya pilihan yang lebih banyak, akuntabilitas, dan otonomi sekolah memberikan manfaat untuk siswa yang berasal dari latar belakang sosial ekonomi yang rendah maupun tinggi (Caldwell dan Harris 2008). Hubungan antara manajemen berbasis sekolah dan hasil pembelajaran yang lebih baik telah berlangsung namun sulit untuk dibuktikan dalam jangka waktu pendek terutama jika tidak ada instrumen dan prosedur testing yang baik seperti yang terjadi di Indonesia (Cannon dan Arlianti 2009). Meskipun tidak ada pembuktikan yang cukup kuat, cakupan dan nilai dari manajemen berbasis sekolah tidak hanya terfokus kepada peningkatkan hasil pembelajaran 6

World Bank (2008). “What Do We Know about School Based Management?” World Bank. Washington, DC.

7

World Bank (2010) “Making BOS Effective Under Decentralization,” World Bank Policy Brief. December 2010.


19

semata. Negara-negara seperti Indonesia memiliki berbagai alasan untuk melakukan desentralisasi dan mendukung otonomi lokal sekolah. Salah satu alasan itu terkait dengan pengembangan hal-hal politik dan sosial. Sekolah merupakan tempat yang penting dalam pengembangan dan pembelajaran masyarakat dimana mereka bisa melakukan kegiatan bersama-sama dengan lingkungannya (Crouch 2010). Selain itu, manajemen sekolah yang efektif dan efisien juga merupakan tujuan yang baik untuk dicapai oleh pihak terkait. Indikator untuk perencanaan yang lebih baik, transparansi, dan partisipasi merupakan hal penting dalam mengukur dampak (Di Gropello 2006). Penelitian yang dilaporkan disini mengevaluasi tingkat efektifitas dari berbagai instrument dan metodologi yang dikembangkan dan digunakan oleh DBE1 dalam manajemen berbasis sekolah. Hal ini dilakukan dengan menilai berbagai aspek kinerja DBE1 dan dampak dari pendampingan yang telah dilakukan.

Decentralized Basic Education 1 (DBE1) Decentralized Basic Education 1 dibiayai oleh USAID dan dilaksanakan di Indonesia oleh RTI International sejak 2005 hingga 2011. Dimulai pada akhir periode 1990 dan terkait dengan otonomi daerah, Pemerintah Republik Indonesia secara progresif telah mengadopsi berbagai kebijakan yang memberikan lebih banyak otonomi kepada sekolah. DBE1 merupakan salah satu program pertama yang dibiayai oleh donor dan yang terjun dan mendukung upaya ini. Dalam perjalanan usaha peningkatan mutu pendidikan di Indonesia, keikutsertaan DBE1 tersebut cukup penting. Contohnya, sebelum adanya program penggunaan dana BOS pada tahun 2005, sekolah pada umumnya tidak memiliki perencanaan yang baik karena dana yang diberikan kepada sekolah seringkali tidak mencukupi. Dengan adanya program BOS ini, jumlah dana untuk sekolah menjadi meningkat. Bersama dengan pola kepemimpinan yang baik dari kepala sekolah dan peran serta komite sekolah, perencanaan sekolah menjadi hal yang penting dalam tata layanan dan manajemen keuangan sekolah. Untuk meningkatkan manajemen dan tata layanan pendidikan dasar di 50 kabupaten/kota mitra, DBE1 bekerjasama dengan pemangku kepentingan sektor pemerintahan kabupaten/kota tersebut dan juga lembaga atau instistusi terkait setempat lainnya. Melalui kerjasama dengan 50 kabupaten/kota, DBE1 menjangkau sekitar 10% dari jumlah populasi yang ada di Indonesia yaitu sekitar 240 juta orang. Bersama-sama dengan pemerintah kabupaten/kota mitra, DBE1 memilih dua gugus sekolah dasar di setiap kabupaten/kota mitra. Jika gugus yang terpilih pada awalnya tidak memiliki madarasah, maka paling sedikit satu madrasah disertakan di setiap gugus. Selain sekolah dasar, empat sekolah menengah pertama juga dipilih untuk setiap kabupaten/kota mitra. Total sekolah yang terpilih adalah 1,310 dimana sekolah-sekolah tersebut secara bertahap mengikuti program DBE1. Pada tahap pertama di tahun 2006, sekitar 650 sekolah mulai mengikuti program DBE1. Sekolah-sekolah ini dikenal sebagai sekolah yang tergabung di Kohor 1. Tahap kedua untuk sekitar 650 sekolah lainnya dimulai pada tahun 2007. Sekolah-sekolah ini disebut sekolah Kohor 2.

20


DBE1 juga melatih pengawas sekolah yang merupakan bagian dari pemerintah kabupaten/kota. Pengawas sekolah dilatih untuk memfasilitasi pelatihan di tingkat gugus dan memberikan pendampingan di tingkat sekolah. Bersama dengan fasilitator-fasilitator ini, DBE1 mendukung sekolah untuk menyiapkan dan melaksanakan rencana kerja sekolah empat tahunan yang (1) terfokus kepada peningkatan mutu, (2) berdasarkan berbagai kebutuhan yang diidentifikasi dengan menggunakan hasil analisis data terkait profil sekolah, (3) menggambarkan aspirasi dan prioritas pemangku kepentingan sekolah, (4) mencakup aspek-aspek utama dari program sekolah, (5) menggunakan berbagai sumber pendanaan, (6) terkait langsung rencana kerja dan anggaran sekolah tahunan, dan (7) dengan efektif dilaksanakan dan dipantau oleh komite sekolah dan pemangku kepentingan lainnya. Sebelumnya, perencanaan sekolah yang berbasis data merupakan hal yang sangat jarang dimiliki oleh sebagian besar sekolah. Untuk menyiapkan rencana kerja sekolah tersebut, setiap sekolah mitra membentuk kelompok kerja yang terdiri dari kepala sekolah, guru, wakil dari masyarakat dan komite sekolah. Kelompok kerja dari tiap-tiap sekolah dilatih di tingkat gugus. Didampingi oleh fasilitator, kelompok kerja ini kemudian mengembangkan rencana kerjanya di sekolah masing-masing. Untuk mendukung upaya mengumpulkan dan menganalisis data pendukung rencana kerja sekolah ini, DBE1 mengembangkan dan memperkenalkan sistem database sekolah. Walaupun banyak sekolah khususnya di daerah pedesaan atau pedalaman pada saat itu tidak memiliki komputer, sistem database sekolah ini tetap dikembangkan sesuai dengan rencana Kementerian Pendidikan Nasional bahwa paling lambat pada tahun 2012 setiap sekolah sudah memilliki komputer. Pelatihan juga diberikan kepada kepala sekolah dan pimpinan pendidikan setempat untuk meningkatkan kemampuan kepemimpinan mereka untuk lebih terbuka, transparan, dan partisipatif. Pelatihan secara mendalam juga diberikan untuk meningkatkan peran komite sekolah di beberapa bidang. Secara keseluruhan, dalam periode tiga tahun setiap sekolah menerima lebih kurang 23 hari pelatihan dan 23 kunjungan fasilitasi. Dukungan secara intensif ini diberikan kepada 24 sekolah yang terpilih sebagai mitra di kabupaten/kota mitra.

Menilai Dampak dari Pelaksanaan Program MBS DBE1 Secara umum, “dampak” didefinisikan sebagai perubahan dalam indikator terkait yang terjadi dengan adanya atau tanpa adanya suatu bentuk intervensi (White 2009). Untuk keperluan penelitian ini, dampak didefinisikan sebagai perubahan-perubahan yang disebabkan karena adanya kegiatan-kegiatan atau pendampingan DBE1. Untuk menilai berapa besar dampak yang telah terjadi, nilai “fakta yang berlawanan” (counterfactual) harus ditentukan terlebih dahulu. Dalam hal ini, “fakta yang berlawanan” adalah bagaimana kondisi sekolah jika tidak ada kegiatan atau pendampingan DBE1? Secara ideal, “fakta yang berlawanan” ditentukan dengan membentuk kelompok terkontrol yang tidak mendapatkan pendampingan dari DBE1. Namun demikian, dalam lingkungan nyata pengembangan pendidikan, hal ini tidak praktis maupun etis. Membentuk kelompok terkontrol yang tidak mendapatkan pendampingan DBE1 akan memerlukan: (1) identifikasi kelompok sekolah yang memiliki beberapa faktor yang mirip antara satu dan lainnya dan ini


21

bisa berarti sekolah yang berdekatan lokasinya, dan (2) menempatklan kelompok ini dalam bentuk karantina untuk melindungi dari pengaruh atau “kontaminasi” adanya berbagai kegiatan. Hal ke dua ini berlawanan dengan tujuan dari adanya DBE1 yang mendukung adanya diseminasi kegiatan seluas mungkin. Hal ini dibahas dalam diskusi mengenai metodologi dibawah ini. Laporan ini menilai tingkat keefektifan dari program MBS DBE1 dengan melihat lebih jauh dampak program tersebut terhadap (1) perubahan dalam manajemen dan tata layanan di sekolah mitra dan masyarakat, dan (2) sampai dimana program-program DBE1 didiseminasi oleh pihak lain dan kegiatan diseminasi tersebut melebihi cakupan dari DBE1 sendiri.

Metodologi Sebelum program dimulai, data baseline dikumpulkan dari semua sekolah mitra. Data terkait juga dikumpulkan secara berkala dalam periode lima tahun untuk dibandingkan dengan data baseline dan mengukur hasil kegiatan-kegiatan DBE1. Karena dalam metodologi ini tidak menggunakan kelompok yang terkontrol, maka data baseline ini berfungsi sebagai data-data yang menunjukkan “fakta yang berlawanan;” jika kegiatan-kegiatan DBE1 tidak memberikan dampak terhadap dalam hal-hal yang dilakukan di sektor pendidikan maka dapat diasumsikan nilai baseline akan tetap sama selama DBE1 berlangsung. Walaupun pendekatan seperti ini memberikan bukti yang baik untuk hasil kegiatan DBE1, namun untuk melihat dampak dari kegiatan DBE1 tidak akan sebaik jika menggunakan percobaan yang terkontrol. Selain itu, faktor-faktor lain juga mungkin menyebabkan terjadinya perubahan di sekolah. Namun demikian, dengan menggunakan berbagai metodologi untuk memantau perubahan yang terjadi dalam periode tersebut dan dengan mengukur hasil dari penelitian, penulis dapat menunjukkan secara yakin adanya dampak dari kegiatan DBE1 (Mayne 1999). 8 Dari tahun 2008 hingga 2010, suatu rangkaian penelitian secara menyeluruh telah dilakukan dan bertujuan untuk menilai dampak program DBE1 terhadap sekolah. Hal ini juga dilakukan untuk menggali berbagai cerita yang kaya dan menarik mengenai program ini dan dampak terhadap sekolah. Dengan menggunakan beragam metodologi, penelitian ini menghasilkan temuan yang menyeluruh. Tradisi riset dengan menggabungkan beberapa metodologi telah dikembangkan dalam 20 tahun terakhir sebagai pilihan lain terhadap riset kuantitatif maupun kualitatif selama ini. Riset dengan berbagai metodologi ini menggunakan beragam instrumen yang diperlukan untuk menjawab pertanyaan-pertanyaan khusus dalam keterbatasan yang ada dalam pelaksanaan penelitian (Teddlie dan Tashakkori, 2009). Berikut ini adalah gambaran berbagai metode pengumpulan data dan instrumen yang digunakan untuk menilai dampak pendampingan DBE1 dalam manajemen berbasis sekolah:

8

Lihat Heyward, Cannon, and Sarjono (in press) Implementing school-based management in Indonesia; impact and lessons learned, Journal of Development Effectiveness, untuk penjelasan lebih rinci mengenai pendekatan yang digunakan dalam penelitian ini termasuk pendekatan terhadap triangulasi. Laporan tersebut juga membicarakan hal terkait kemungkinan adanya prasangka peneliti. Artikel ini menggambarkan tantangan dalam mencapai “standar emas” dalam melaksanakan evaluasi dampak di lapangan. Juga lihat Mayne (1999) terkait “analisis kontribusi” seperti yang digambarkan dalam hubungannya dengan proyek pengembangan oleh Kotvojs dan Shrimpton (2007).

22


1. Kegiatan rutin monitoring dan analisis untuk melihat pencapaian hasil kerja DBE1 dibandingkan dengan data baseline. Hal ini dilakukan dengan menggunakan 10 (dari 22) indikator terkait kinerja. 2. Rangkaian penelitian untuk mengetahui lebih lanjut sampai dimana rencana kerja sekolah dilaksanakan di 500 sekolah mitra. a. Pertama, dua penelitian tahunan secara kuantitatif terhadap semua sekolah mitra dilakukan pada tahun 2009 dan 2010. b. Kedua, dua penelitian lapangan secara kualitatif dilakukan untuk menguji kebenaran data kuantitatif; satu penelitian dilakukan oleh tim DBE1 dan menggunakan 32 sekolah. Penelitian lainnya dilakukan secara independen oleh mitra kerja DBE1 dari Kementerian Pendidikan Nasional dan Kementerian Agama di 46 sekolah. 3. Tiga penelitian dalam pendanaan sekolah yang meneliti hal-hal berikut: a. tingkat dukungan masyarakat terhadap sekolah setempat dalam periode tiga tahun setelah dimulainya pendampingan-pendampingan DBE1; b. hasil dari kegiatan DBE1 yang bertujuan untuk mendukung komite sekolah dalam mendapatkan pendanaan dari desa melalui musyawarah perencanaan pembangunan (musrenbang); dan c. dampak dari kegiatan DBE1 dalam analisis biaya operasional satuan pendidikan terhadap pendanaan kabupaten/kota dan provinsi untuk sekolah. 4. Wawancara terhadap kepala sekolah mitra mengenai persepsi mereka dalam dampak dari pendampingan DBE1 kepada sekolah 5. Penelitian yang dilakukan dengan observasi yang mendalam dan melibatkan peserta secara kualitatif yang dilakukan di delapan gugus di dua provinsi. Penelitian ini dilakukan dalam periode satu bulan. 6. Rangkaian penelitian untuk mendokumentasikan hingga dimana dan mutu diseminasi kegiatan-kegiatan DBE1 dalam manajemen berbasis sekolah di sekolah non-mitra dengan menggunakan dana dari pemerintah kabupaten/kota atau lembaga lainnya. Penelitian ini adalah: a. Mendokumentasikan sampai dimana diseminasi dilakukan; khususnya, jumlah sekolah yang mendiseminasi program DBE1, jumlah dana, dan sumber dana kegiatan tersebut. Data dikumpulkan dengan mempelajari laporan anggaran dan pendanaan dari pemangku kepentingan. Data diverifikasi melalui kunjungan ke lapangan; b. Penelitian secara kualitatif di 92 sekolah yang dilakukan oleh DBE1 pada tahun 2008. Kegiatan ini diikuti dengan penelitian ke dua di sekolah-sekolah yang sama pada tahun 2010 untuk menentukan keberlanjutan dan dampak dari kegiatan-kegiatan yang telah didiseminasi, dan


23

c. Memonitor hingga dimana, jenis, dan mutu dari diseminasi program manajemen berbasis sekolah DBE1 di 105 sekolah non mitra yang berlokasi berdekatan dengan sekolah mitra. Kegiatan monitoring ini dilakukan dalam periode lima tahun selama DBE1 berlangsung. 7. Selain itu, riviu tengah waktu proyek (Mid Term Review) yang dilakukan secara independen oleh The Mitchell Group 2008 memberikan referensi dan masukan lainnya yang dapat dijadikan basis untuk kegiatan DBE1 selanjutnya. (triangulation point.)

Temuan-temuan Penelitian-penelitian ini adalah penelitian menyeluruh yang menggunakan metodologi berbeda dan dilakukan di beberapa lokasi. Temuan-temuan menunjukkan secara konsisten bahwa pendampingan-pendampingan yang dilakukan DBE1 memiliki dampak yang positif terhadap sekolah di Indonesia dalam perencanaan yang lebih baik, partisipasi masyarakat, dan transparansi. Kegiatan-kegiatan DBE1 juga berdampak positif terhadap sistem secara keseluruhan karena program-program DBE1 didiseminasi oleh pihak lainnya.

Sekolah Mitra Seperti yang digambarkan pada Gambar 1 dibawah ini, pada saat penelitian baseline dilakukan, dengan meggunakan 32 kriteria yang telah disetujui, hanya 2% dari sekolah mitra yang memiliki rencana kerja sekolah yang baik. Setelah didampingi oleh DBE1, angka tersebut meningkat menjadi 96%. Penelitian di lapangan menunjukkan dari 7,063 program yang dicantumkan dalam rencana-rencana kerja sekolah-sekolah dalam tahun pertama, 74% telah dilaksanakan oleh sekolah dan masyarakat sekitarnya. Pada tahun ke dua, programprogram yang dilaksanakan meningkat menjadi 79%. Adapun program-program yang dilaksanakan oleh sekolah misalnya program peningkatan cara mengajar guru, perbaikan lingkungan pembelajaran di banyak sekolah, pengadaan sumber mengajar yang lebih baik, adanya penambahan komputer, serta penambahan buku-buku dan alat bantu mengajar. Walaupun penelitian ini tidak dapat menunjukkan bahwa perbaikan-perbaikan tersebut menghasilkan peningkatan hasil pembelajaran, kami dapat mengambil kesimpulan bahwa perbaikan-perbaikan ini membantu dalam menciptakan kondisi yang baik untuk menghasilkan hasil pembelajaran yang lebih baik lagi.

24


Gambar 1: Pencapaian Hasil Jika Dibandingkan Dengan Data Baseline (Kohor 1: 526 sekolah) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Schools with quality development plans

Schools reporting School committee School committees finances in more than members active in school supporting transparency two forums planning

Baseline (Dec '05)


Measure 2 (Jan '07)


Measure 4 (Jan '08)

Measure5 (Jul '08)

Gambar 1 diatas juga menunjukkan adanya perbaikan dalam indikator terkait transparansi di sekolah dan tingkat partisipasi masyarakat. Sebelum adanya dukungan DBE1, sekolah jarang menampilkan laporan keuangan mereka di lebih dari dua lokasi. Menurut data baseline yang dikumpulkan, hanya 16% sekolah yang menampilkan laporan keuangan mereka di lebih dari dua lokasi sedangkan lebih dari 50% sekolah melaporkan kepada masyarakat di satu tempat saja atau tidak sama sekali. Setelah adanya dukungan dari DBE1, 61% sekolah mendiseminasi laporan keuangan mereka di tiga forum atau lebih. Hal ini termasuk menampilkan laporan di papan pengumuman sekolah dan melaporan pada saat acara umum sekolah atau pertemuan orangtua murid tahunan. Peran komite sekolah dalam mempromosikan perbaikan dalam transparansi sangat penting. Semakin banyak komite sekolah yang meminta sekolahnya untuk mengumumkan laporan keuangan kepada masyarakat, menempatkan laporan tersebut di papan pengumuman sekolah atau mengirimkan langsung kepada orangtua murid. Angka terkait hal ini meningkat dari 50% pada saat baseline menjadi 88% setelah adanya pendampingan dari DBE1. Peran dari komite sekolah dalam kegiatan terkait perencanaan dan pendanaan sekolah juga meningkat secara jelas. Pada saat data baseline dikumpulkan, hanya 13% komite sekolah yang berpartisipasi dalam proses perencanaan dan pendanaan sekolah. Setelah adanya dukungan dari DBE1, angka ini meningkat menjadi 84%. Anggota masyarakat memberikan kontribusi lebih dari Rp. 25 milyar dalam bentuk tunai maupun barang untuk mendukung sekolah dalam melaksanakan program-program dalam rencana kerja sekolahnya. Hal ini berarti rata-rata setiap sekolah mendapatkan kontribusi sekitar Rp. 23,520,000 dari masyarakat disekitar sekolah tersebut. Jumlah ini adalah jumlah yang besar untuk masyarakat yang sebagian besar berasal dari latar belakang ekonomi lemah. Kontribusi ini secara jelas merupakan hasil dari keterlibatan komite sekolah dalam persiapan dan pengembangan rencana kerja sekolah. Ketika pemerintah atau institusi setempat mendiseminasi program


25

DBE1 dan tidak melibatkan masyarakat dari awal proses tersebut, kontribusi seperti ini biasanya tidak terjadi. Selain itu, Rp. 1.1 milyar juga telah dialokasikan dari dana pedesaan untuk program pengembangan sekolah di 106 desa yang diteliti (sekitar Rp. 11 juta per desa atau Rp 2.8 juta per sekolah). Hal ini merupakan sumber pendanaan yang baru untuk sekolah-sekolah di Indonesia. Selain itu, sebagai hasil dari analisis biaya operasional sekolah yang DBE1 telah lakukan di 49 kabupaten/kota, alokasi untuk sekolah yang berasal dari dana daerah bertambah sebesar lebih dari Rp. 1 trilliun. Sekali lagi, data yang ada tidak menunjukkan secara langsung perbaikan dalam hasil pembelajaran. Hal ini melebihi cakupan dari penelitian ini. Namun demikian, dengan adanya partisipasi masyarakat yang lebih baik dan pendanaan yang meningkat dapat membantu menciptakan kondisi yang diperlukan untuk proses pembelajaran yang baik. Sekitar 99% kepala sekolah mitra yang diwawancarai melaporkan bahwa mereka percaya DBE1 memiliki dampak yang positif terhadap sekolah mereka. Banyak dari mereka yang memberikan keterangan terperinci dan konkrit mengenai contoh-contoh dampak yang baik tersebut. Yang paling sering disebutkan adalah dampak terhadap perencanaan sekolah, diikuti oleh manajemen, kepemimpinan, dan administrasi sekolah. Hasil penelitian kualitatif menunjukkan bahwa DBE1 memiliki “… dampak yang kuat, lebar, dan dalam terhadap sekolah, komite sekolah, orang tua murid, guru, dan siswa. Bukti-bukti kuat ditemukan terutama untuk transparansi, partisipasi, dan kegiatan manajemen sekolah yang responsif (Decentralized Basic Education 1, 2010). Apakah perubahan-perubahan ini menghasilkan perbaikan dalam hasil pembelajaran adalah suatu hal yang kurang jelas. Yang jelas disini adalah dukungan DBE1 terhadap sekolah telah meningkatkan manajemen dan tata layanan sekolah mitra.

Diseminasi berbagai program DBE1 oleh mitra lokal Tujuan dari proyek DBE1 yang dibiayai oleh USAID adalah untuk meningkatkan kapasitas dan mencapai perbaikan sekolah yang berarti dan dapat didiseminasi ke sekolah lain dengan menggunakan dana dari sumber independen (bukan dana DBE1.) Karena DBE1 telah melakukan berbagai program di sekolah mitra, tentunya DBE1 berharap upaya yang dilakukan selama ini memberikan dampak yang nyata. Ada tidaknya dampak tersebut dapat dilihat dengan sampai dimana pendekatan DBE1 dalam manajemen berbasis sekolah diadopsi oleh sekolah-sekolah non mitra. Menurut DBE1, diseminasi adalah adopsi/adaptasi program-program DBE1 yang dilakukan oleh pihak lain dan dilaksanakan dengan menggunakan dana lain selain dana DBE1. Diseminasi yang telah dilakukan oleh sekolah maupun pihak lainnya ternyata cukup mengesankan. Untuk setiap satu sekolah mitra dimana DBE1 memberikan dukungan dan biaya penuh untuk pelaksanaan program, terdapat 12 sekolah yang melaksanakan aspek dari program tersebut dengan pendanaan sendiri. Hingga Maret 2011, praktik-praktik yang baik yang dikembangkan oleh DBE1 telah dilaksanakan di 15,214 sekolah di 74 kabupaten/kota dengan menggunakan dana dari pemerintah kabupaten/kota, Kementerian Agama, yayasan swasta, dan dari sekolah sendiri. Ini adalah tambahan dari 1,310 sekolah mitra yang mendapatkan bantuan teknis dan pelaksanaan kegiatan yang dibiayai sepenuhnya oleh DBE1.

26


Program yang menjadi fokus utama dalam diseminasi ini adalah metodologi pengembangan rencana kerja sekolah (lihat Gambar 2 dibawah.) Gambar 2: Jenis program manajemen berbasis sekolah yang didiseminasi Asset Management Financial 9% Management 8% Enhanced School Database System 9% School Database System 4%

School Development Planning 52%

School Committee Strengthening 9% Leadership Training 9%

Walaupun penelitian untuk mendapatkan data baseline dari sekolah yang melakukan diseminasi tidak dapat dilakukan (karena DBE1 baru bisa mengetahui sekolah mana yang melakukan diseminasi setelah proses selesai) tim peneliti meneliti dokumen-dokumen yang ada atau mewawancara wakil dari sekolah. Penelitian bertujuan untuk menentukan apakah sekolah terkait sebelumnya sudah memiliki rencana sekolah yang mengacu kepada acuan pemerintah atau sesuai dengan berbagai kriteria yang digunakan DBE1. Penelitian yang dilakukan pada tahun 2008 dan 2010 menemukan bahwa sebagian besar sekolah yang melakukan diseminasi telah menyelesaikan rencana kerja sekolahnya dimana rencana kerja tersebut mengacu kepada standar pemerintah. Selain itu, 70% dari program-program yang termasuk dalam rencana sekolah telah dilaksanakan dan memberikan kontribusi kepada manajemen dan tatalayanan sekolah yang lebih baik dan perbaikan di sekolah. Sekitar 90% kepala sekolah yang ikut serta dalam mendiseminasi program DBE1 juga percaya bahwa kegiatan-kegiatan DBE1 memiliki dampak yang baik untuk sekolah. Mereka juga memberikan contoh-contoh konkrit mengenai dampak tersebut. Walupun mutu dari kegiatan diseminasi berbeda-beda dari satu sekolah ke sekolah lainnya, secara keseluruhan hasilnya dirasakan memuaskan. Selain itu, peningkatan mutu juga terjadi dalam proses pelaksanaan dan hasil-hasil yang dicapai. Perbaikan ini telihat pada saat tahun 2008 saat penelitian pertama kali dilakukan dan juga tahun 2010 pada saat penelitian ke dua dijalankan. Walaupun pengembangan rencana kerja sekolah tetap merupakan fokus utama dari kegiatan diseminasi seperti yang digambarkan pada Gambar 2 diatas, penelitian menunjukkan bahwa lebih banyak sekolah yang juga melaksanakan program-program DBE1 lainnya. Hal ini menjadikan proses diseminasi yang lebih menyeluruh. Selain itu, ada lebih banyak sekolah yang menerima pendampingan sebagai tindak lanjut dari pelatihan berbasis kelas yang telah dilakukan sebelumnya. Tingkat partisipasi komite sekolah juga meningkat. Dalam kesimpulannya, penelitian-penelitian ini menunjukkan bahwa upaya DBE1 dalam meningkatkan manajamen berbasis sekolah telah berhasil mencapai tujuannya. Selain itu, Implementing School-Based Management in Indonesia

27

program DBE1 dapat terus dilaksanakan di masa yang akan datang tanpa adanya dukungan langsung dari DBE1. Untuk sekolah-sekolah yang telah melaksanakan program DBE1, manajemen dan tatalayanan mereka telah menjadi lebih baik. Selain itu, banyak kepala sekolah menjadi lebih terbuka, transparan dan partisipatif dalam pendekatan manajemen mereka, komite sekolah menjadi lebih aktif, dan sekolah telah mempersiapkan dan melaksanakan rencana kerja sekolah yang berbasis analisis data yang lengkap dan juga melibatkan berbagai pemangku kepentingan. Singkatnya, dukungan DBE1 merupakan bagian yang penting dalam melaksanakan dan meningkatkan manajemen berbasis sekolah di Indonesia. Gambar 3: Jumlah sekolah yang telah mendiseminasi program DBE1 berdasarkan sumber pendanaan (Data per 30 Maret 2011) 6,000 Number of Schools: Combination funding (District and other funds)

5,000 4,000

Number of Schools: Alternative funding (school funds, nongovernment foundations, Religious Affairs Department etc.)

3,000 2,000

Number of Schools: District budget funding

1,000 0 Aceh

North Banten Sumatra

West Java

Central Java

East South Java Sulawesi

Gambar 3 di atas menunjukkan berbagai tingkat diseminasi program DBE1 untuk sekolah yang mengesankan yang dilakukan oleh kabupaten/kota dan sekolah. Dari Gambar 3 juga terlihat perbedaan mencolok yang terjadi diantara provinsi-provinsi yang ada. Analisis dari berbagai perbedaan ini menunjukkan adanya faktor yang mendorong kesuksesan dan hal ini akan didiskusikan di bagian laporan berikut.

Faktor-faktor terkait dengan pelaksanaan program yang sukses Beberapa faktor yang terkait dengan pelaksanaan program yang sukses telah diidentifikasi oleh pemangku kepentingan, pelaksana, dan mereka yang menerima dukungan DBE1. Dengan membandingkan hasil-hasil (1) antara kabupaten/kota yang berbeda, (2) antara kelompok-kelompok sekolah yang melakukan diseminasi, (3) antara sekolah yang melakukan diseminasi dan sekolah mitra DBE1, dan (4) antara sekolah mitra dan sekolah yang berdekatan, faktor-faktor yang terkait dengan implementasi yang sukses adalah sebagai berikut.

28


Program-program DBE1 secara kuat dan jelas berbasis kepada kebijakan pemerintah. Kebijakan Pemerintah Indonesia dalam manajemen berbasis sekolah secara umum dianggap baik (World Bank 2004). Tantangan yang dihadapi oleh Indonesia saat ini untuk melaksanakan kebijakan tersebut dalam sistem sekolah yang cakupannya sangat luas dan memiliki jenis yang berbeda-beda. DBE1 bekerjasama dengan berbagai mitra ditingkat nasional dari Kementerian Pendidikan Nasional dan Kementerian Agama serta mengembangkan dan mengujicoba metodologi untuk mendukung pelaksanaan kebijakankebijakan ini. Dalam beberapa kesempatan, metodologi ini direvisi dan dimutahkhirkan untuk menjawab perubahan dalam kebijakan nasional yang terjadi pada saat periode pelaksanaan. Menurut pandangan beberapa pemangku kepentingan utama, wakil dari pemerintah, mereka yang menerima dukungan DBE1, dan wakil dari DBE1, salah satu aspek yang paling penting dari pendekatan DBE1 adalah dengan secara konsisten dan jelas DBE1 menghubungkan metodologi-metodologi dengan peraturan dan kebijakan pemerintah yang terbaru pada tingkat nasional maupun kabupaten/kota (DBE1 2007, 2009). Pendekatan ini memberikan mandat kepada DBE1 dan memungkinkan untuk memindahkan praktik-praktik yang baik dan telah terbentuk secara internasional menjadi praktik-praktik yang baik dalam hubungannya dengan Indonesia. Tanggapan sekolah yang baik dan diseminasi yang dilakukan oleh kabupaten/kota serta lembaga terkait juga terjadi sebagian besar karena adanya hubungan yang jelas antara metodologi-metodologi tersebut dengan peraturan terbaru dan juga adanya praktik-praktik yang baik yang telah mapan. Dukungan dalam bentuk teknis, bukan dalam bentuk keuangan. Program ini dapat dikelola dan dibiayai oleh mitra setempat. Hasil penelitian menunjukkan bahwa metodologi untuk pengembangan rencana kerja sekolah dan aspek lain program manajemen berbasis sekolah secara umum berada dalam jangkauan keuangan pemerintah daerah dan sekolah dan dapat dilaksanakan oleh lembaga terkait pendidikan daerah ataupun lembaga lainnya. Biaya yang diperlukan untuk melaksanakan program manajemen berbasisi sekolah secara lengkap adalah sekitar Rp. 8.5 juta per sekolah. Dengan menggunakan sistem gugus yang ada, suatu sekolah dapat membiayai diseminasi program MBS DBE1 secara lengkap tanpa harus mengurangi mutu. Hal ini dilakukan dalam periode tiga atau empat tahun dimana setiap tahunnya sekolah mengeluarkan Rp. 1.9 – 2.9 juta per tahun. Jumlah biaya ini dirasa bisa dijangkau dalam pembiayaan kegiatan sekolah saat ini. DBE1 bekerjasama dengan dan memperkuat sistem dan juga lembaga-lembaga terkait setempat. Komitmen dikembangkan pada tingkat kabupaten/kota dan provinsi. Dalam kesempatan dimana kabupaten/kota memiliki komitmen untuk pelaksanaan program DBE1 secara lengkap (bukan hanya satu komponen saja, biasanya komponen pengembangan rencana kerja sekolah) dampak dari komitmen dan pelaksanaan program sangat terasa. Di kabupaten/kota yang seperti ini, sekolah menghasilkan rencana sekolah dengan mutu yang lebih baik, dukungan yang lebih kuat untuk pelaksanaan program, dan dampak dirasakan oleh lebih banyak sekolah. Ketika perubahan tersebut dilembagakan dalam bentuk kebijakan pemerintah seperti misalnya yang terjadi di Kabupaten Boyolali, diseminasi menghasilkan dampak yang luas dan mencapai semua sekolah di kabupaten tersebut. Seperti juga proyek pendukung pembangunan yang berdasarkan permintaan, DBE1 menggunakan prinsip kemitraan. Dua mitra setempat yang utama, pemerintah kabupaten/kota dan tim pelaksana berbagi tanggung jawab untuk mencapai tujuan yang telah disetujui sebelumnya. Namun


29

demikian, hasil yang dicapai tidak selalu sama. Perbandingan hasil yang dicapai antara kabupaten/kota satu dan lainnya menunjukkan adanya faktor internal dan eksternal dan juga hubungan yang terjadi diantara faktor-faktor ini juga mempengaruhi sukses tidaknya pelaksanaan program DBE1. Hal yang paling penting dalam kemitraan ini sepertinya adalah tingkat komitmen dari pemerintah kabupaten/kota maupun provinsi dan kapasitas dari tim pelaksana untuk mempengaruhi dan mengembangkan komitmen tersebut. Program berbasis sekolah dan melibatkan mereka yang terkait dengan sekolah tersebut: kepala sekolah, guru, staf, orangtua murid, dan anggota komite sekolah. Seperti yang dijelaskan diatas, persentase dari sekolah mitra dimana anggota masyarakatnya terlibat aktif dalam pengembangan rencana kerja sekolah meningkat dari 13% pada saat penelitian baseline dilakukan hingga lebih dari 80% setelah adanya dukungan dari DBE1. Penelitian yang dilakukan terhadap sekolah yang melakukan diseminasi menunjukkan bahwa pada saat anggota masyarakat dan mereka yang terkait sekolah tidak terlibat dalam pengembangan rencana kerja sekolah, hasilnya bisa mengecewakan. Pada tahun 2008, tidak ada kontribusi di sekolah-sekolah yang diteliti dan hal ini berbeda sekali dengan dukungan yang diberikan oleh masyarakat di sekolah-sekolah mitra. Penelitian pada tahun 2010 menunjukkan bahwa partisipasi masyarakat dikaitkan dengan peningkatan dalam penyelesaian rencana sekolah, adanya rencana sekolah yang lebih bermutu, dan lebih banyaknya program yang dilaksanakan. Pelatihan dilakukan di gugus. Pelatihan dilakukan secara berkesinambungan dan menyertakan kegiatan fasilitasi di sekolah untuk mendukung pelaksanaan program; pelatihan yang hanya dilakukan sekali saja jarang menghasilkan perubahan yang sukses. Jika dibandingkan dengan mereka yang mengikuti model gugus, kabupaten/kota yang melakukan diseminasi secara luas dan tidak menggunakan pendekatan berbasis gugus memiliki hasil yang tidak terlalu memuaskan. Lokakarya umum atau sosialisasi kebijakan atau pelatihan terbaru adalah hal yang biasa dilakukan di Indonesia dan telah menjadi bagian dari kebudayaan birokrasi yang ada. Namun demikian, penelitian DBE1 menunjukkan bahwa pendekatan seperti ini tidak menghasilkan hasil yang konkrit di sekolah. Program di Kabupaten Boyolali, Jawa Tengah, misalnya, dilakukan dengan menggunakan sistem gugus. Semua sekolah menerapkan sebagian besar tahap-tahap yang direkomendasikan oleh DBE1. Upaya ini menghasilkan tingkat sukses yang tinggi (100%) dalam penyelesaian rencana kerja sekolah. Namun sebaliknya, sekolah-sekolah di Klaten hanya mendapatkan sosialisasi sebanyak satu kali dan tingkat kesuksesan disana adalah nol.

Implikasi untuk kebijakan dan penelitian Penelitian yang dilakukan di berbagai lokasi dan menggunakan berbagai metodologi menunjukkan bahwa manajemen berbasis sekolah dapat dilaksanakan secara sukses di Indonesia dan hal ini meningkatkan manajemen dan tata layanan sekolah. Selain itu, manajemen berbasis sekolah yang dikembangkan, diujicoba, dan dilaksanakan melalui proyek DBE yang dibiayai oleh USAID secara jelas meningkatkan praktik-praktik terkait yang baik. Beberapa faktor sukses yang penting telah diidentifikasi.

30


Banyak hal yang dapat dipelajari: perlu adanya pembahasan mengenai tidak adanya penelitian longitudinal untuk menentukan dampak jangka panjang dari program-program seperti DBE1 di Indonesia dan untuk mengidentifikasi faktor-faktor yang terkait dengan kesinambungan. Hal lain yang diperlukan adalah adanya badan penelitian yang lebih kuat dan independen yang digunakan sebagai basis dalam merancang program dan untuk memastikan bahwa upaya untuk pembangunan diarahkan secara tepat. Disamping itu, hasil dari penelitian ini dan pembelajaran-pembelajaran dari DBE1 juga relevan untuk lembaga Internasional yang juga mendukung Pemerintah dan masyarakat Republik Indonesia dalam meningkatkan pendidikan dasar untuk anak-anak di Indonesia. Hal-hal ini juga relevan dalam upaya yang lebih luas dalam mengembangkan pendidikan dasar dan meningkatkan manajemen dan tata layanan sekolah di tempat lain di dunia. Pembelajaran-pembelajaran ini menguatkan penemuan-penemuan dalam reformasi sekolah yang telah dilakukan di Indonesia maupun di tempat lainnya (Barber dan Mourshed 2007, Cannon dan Arlianti 2008, Fullan 2001, Fullan 2007). Penelitian ini juga menjadi salah satu penelitian yang telah ada dengan mengidentifikasi berbagai faktor yang terkait dengan pelaksanaan program yang sukses dalam hubungannya dengan Indonesia.


31

References Ainley, J. and McKenzie, P., 2000. School governance: research on educational and management issues. International education journal, 1 (3), 139-151. Available: http://iej.cjb.net Accessed: 5 January 2010. Barber, M. and Mourshed, M., 2007. How the world’s best performing school systems come out on top. London: McKinsey and Company. Barrera-Osorio, F., Fasih, T., Patrinos, H. and Santibáñez, L., 2009. Decentralized decisionmaking in schools: the theory and evidence of school-based management. Washington DC: World Bank. Bengoteku, B. and Heyward, M., 2007. School-based management; can it work in Indonesia? The Jakarta Post, Feb 3, 2007. Borman, G., Hewes, G., Overman, L. and Brown, S. 2003. Comprehensive school reform and achievement: a meta-analysis. Review of educational research, 73 (2), 125-230. Caldwell, B. and Harris, J., 2008. Why not the best schools? Camberwell, Victoria: ACER Press. Caldwell, B., 1998. Self-managing schools and improved learning outcomes. Canberra: Department of Employment, Education Training and Youth Affairs. Caldwell, B., 2005. School based management. Education Policy Series, (3) Paris: The International Institute for Educational Planning (IIEP) and Brussels: The International Academy of Education (IAE), UNESCO. Cannon, R. and Arlianti, R., 2008. Review of education development models; lessons from models and strategies for increasing access to quality basic education in Indonesia. Report. Jakarta: The World Bank. Cannon, R. and Arlianti, R., 2009. An exploratory study of the Ujian Nasional. Report. Jakarta: Decentralized Basic Education, 3, USAID. Crouch, L. and Winkler, D., 2008. Governance, management and financing of education for all: basic frameworks and case studies. Background paper for the Education for All Global Monitoring Report 2009. Brussels: UNESCO. Crouch, L. personal email, January 4th 2010. Decentralized Basic Education, I, 2007. Policy reform in education planning. Report. Jakarta: Decentralized Basic Education, I, USAID. Decentralized Basic Education, I, 2009. Study of the legal framework for the Indonesian basic education sector. Report. Jakarta: Decentralized Basic Education, I, USAID. Decentralized Basic Education, I, 2010. Implementing School-Based Management in Indonesia: The DBE1 Experience 2005-2010. Report. Jakarta: Decentralized Basic Education, I, USAID Di Gropello, E., 2006. A comparative analysis of school-based management in Central America. World Bank Working Paper No.72. Washington DC: The World Bank.

32



33

Implementing School-Based Management in Indonesia

Recommend Documents