inf rast ructu u Y en Markt private betrokkenkeid bij inf rastruetu urproj ecten
Ministerie van Verkeer en Waterstaat nsvem ber 'I998
inleiding De werkgroep Infrastructuur en Markt heeft zich de afgelopen maanden in opdracht van de bestuursraad gebogen over de vraag welke mogelijkheden voor een verdere private betrokkenheid op het beleidsterrein van Verkeer en Waterstaat, in het bijzonder ter zake van de infrastructuur, aanwezig zijn. De opdracht komt voort uit het belang een eigen VenW-visie te hebben op vraagstukken rond private betrokkenheid bij de ontwikkeling en aanleg van infrastructuur. Maar ook uit de wens om binnen Verkeer en Waterstaat kansen te benutten en ordening te brengen in de initiatieven tot een grotere private betrokkenheid.
~
I I
I I
De toenemende aandacht voor private betrokkenheid blijkt ook uit de oprichting van een kenniscentrum bij het Ministerie van Financiën en is zelfs verwoord in het regeerakkoord van het tweede kabinet Kok. Letterlijk staat er: "Gestreefd wordt naar een gecontroleerde verbreding van de pps-praktijk in Nederland." De werkgroep geeft in dit advies invulling aan de kernbegrippen uit deze passage van het regeerakkoord: gecontroleerde, verbreding en ppspraktijk. Het advies bouwt voort op het rijksbrede rapport "Meer waarde door samenwerken" dat deze zomer onder aanvoering van het projectbureau PPS van het ministerie van Financiën is uitgebracht. Waar laatstgenoemd rapport spreekt over publiek private samenwerking in algemene zin, worden in voorliggend rapport de verschillende verschijningsvormen van private betrokkenheid bij infrastructuur in drie hoofdvormen ingedeeld. De term 'PPS' zoals die in 'Meer Waarde door Samen Werken' wordt gebruikt, dekt de meer creatieve vormen van 'inkopen' en de vorm 'samenwerken' zoals deze hier zijn gedefinieerd. Welke vorm van private betrokkenheid het meest geschikt is, is afhankelijk van onder meer de doelstellingen van de overheid bij een project. In dit rapport wordt dan ook veel aandacht geschonken aan algemene en meer specifieke doelstellingen en voorwaarden van PPS. De werkgroep heeft een grote ambitie en enthousiasme voor een grotere private betrokkenheid bij infrastructuur willen combineren met een zekere nuchterheid en aandacht voor de condities waaronder betrokkenheid van marktpartijen tot meerwaarde kan leiden. De aanbevelingen bevatten zowel concrete opties voor de korte termijn als perspectieven voor de langere termijn. M e t deze rapportage zal het laatste woord over dit onderwerp niet zijn gezegd. De aanbevelingen zijn betrekkelijk algemeen en er zijn vele onderwerpen die om nader uitwerking vragen, zowel binnen concrete projecten als in meer algemene zin. Ook de beperking tot het onderwerp infrastructuur is niet zonder problemen, omdat dat niet los t e zien is van het gebruik daarvan. We hopen dat deze rapportage bijdraagt aan verdere gedachtenvorming over deze in onze ogen kansrijke ontwikkeling, aan de hand van ervaringen met concrete projecten.
1
Managementsamenvatting Een gecontroleerde verbreding van de private betrokkenheid bij de ontwikkeling, de bouw en het beheer van infrastructuur is mogelijk als aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. Het begrip gecontroleerd is door de werkgroep vertaald naar de noodzaak voor de overheid doelstellingen en (rand)voorwaarden te formuleren om t e kunnen toetsen of en in welke vorm private betrokkenheid wenselijk en profijtelijk is. Niet elk initiatief van een private partij is voor de overheid op voorhand interessant. De werkgroep geeft een aantal overwegingen om voor private betrokkenheid t e kiezen. De eerste overweging is dat private betrokkenheid een meerwaarde kan leveren bij het realiseren van de eigen beleidsdoelstellingen. Dit kan zijn omdat private partijen kennis, vaardigheden en middelen kunnen inbrengen, die de overheid niet bezit. In specifieke gevallen kan dat ook betekenen dat private betrokkenheid leidt tot extra financiële ruimte, die in de begrotingskaders niet aanwezig is. Op deze manier kan beleid worden gerealiseerd dat anders niet mogelijk was geweest. Zeker bij de grote spoorprojecten (Betuweroute en HSL) is dat een van de redenen geweest om vanaf het begin af aan na te denken over mogelijkheden tot private financiering. Daarnaast kan een vergroting van private betrokkenheid volgen uit een veranderde visie op de taakverdeling tussen overheid en private partijen. De overheid vervult dan een andere rol dan voorheen. De meest vergaande vorm hiervan is volledige privatisering van taken. Tenslotte is het realiseren van bedrijfs-economische voordelen bij de ontwikkeling, de bouw en het beheer van infrastructuur een reden. Een grotere private betrokkenheid kan leiden tot het effectiever inbrengen van kennis van marktpartijen en een betere risicoverdeling. Dit moet uiteindelijk voor de overheid leiden tot een betere prijs/kwaliteitsverhouding. Als het waarom van private betrokkenheid duidelijk is, moet gekozen worden voor de vorm van private betrokkenheid. Het regeerakkoord spreekt van verbreding van de pps-praktijk. Om die verbreding te kunnen duiden heeft de werkgroep gekozen voor een classificatie van verschillende vormen van private betrokkenheid. De werkgroep onderscheidt daarbij drie hoofdvormen. De eerste vorm is het inkopen van diensten. De overheid wil iets realiseren, formuleert het gewenste eindproduct, liefst in functionele termen, formuleert bovendien randvoorwaarden met betrekking tot geld, tijd etc en besteedt dit aan in de markt. De overheid kan in de specificatie van het product en de randvoorwaarden bepalen hoeveel vrijheid aan marktpartijen wordt overgelaten. Traditioneel deed Verkeer en Waterstaat rond de infrastructuur een groot deel van de voorbereidende werkzaamheden zelf, terwijl op dit moment steeds vaker wordt gezocht naar varianten waarbij de markt veel meer ruimte krijgt in de ontwerpfase van een project en varianten waarbij de financiële risico's ook beter over de overheid en marktpartijen worden verdeeld. Rijkswaterstaat duidt deze vorm aan als geïntegreerde contractvormen. Meer vergaande vormen kunnen ook exploitatie en financiering van een voorziening omvatten. De tweede vorm is samenwerking. Alhoewel vaak over publiek-private samenwerking wordt gesproken, constateert de werkgroep dat het veelal over de eerste vorm gaat, het inkopen van diensten. Traditioneel houdt publiek-private samenwerking een samenwerking in waarbij de overheid zorgt dat de publieke aspecten geregeld worden. Te denken valt aan zaken als ruimtelijke procedures, bestuurlijke overleggen en het zorgen dat vergunningen worden afgegeven. De markt staat dan aan de lat om binnen deze kaders de plannen uit t e voeren. Aangezien de markt in het algemeen om risico's t e verminderen, eerst afwacht hoe de overheid het publieke traject doorloopt, ontstaat al snel een vorm die vooral lijkt op het
2
inkopen van diensten. Bij grote projecten als de Betuweroute en de Westerschelde oeververbinding, bleek dat het gezien de lange doorlooptijden en de risico’s die daaraan verbonden zijn niet mogelijk was al vroegtijdig risicodragende investeerders t e vinden. Echte samenwerking ontstaat als overheid en marktpartij gezamenlijk een project (bijvoorbeeld in een joint venture) oppakken. Bij de ontwikkeling van infrastructuur zijn hier niet veel voorbeelden van en dat kan samenhangen met het streven binnen de overheid om zaken die niet strikt des overheids zijn aan de markt over te laten. Voorbeelden van samenwerking zijn de ontwikkeling van transferia en projecten op het gebied van verkeersveiligheid in Drenthe.
I
Dat kan door het verkopen van een staatsdeelneming (KPN), door het overdragen van de exploitatie aan derden (exploitatie Betuweroute) of afstoten van taken (loodsen). Overigens geldt hier ook dat de overheid vaak wel een zekere zeggenschap wil blijven behouden. Als oplossing hiervoor kan een concessie worden verleend voor een bepaalde tijd en tegen een bepaalde prijs. Dit brengt ons bij de randvoorwaarden die een overheidsmanager in de gaten moet houden alvorens een traject van private betrokkenheid in te gaan. Dit betreft algemene, specifieke en organisatorische randvoorwaarden. Algemene randvoorwaarden zijn randvoorwaarden die expliciete keuzes vragen voordat sprake kan zijn van enige vorm van private betrokkenheid. De overheid dient helderheid t e verschaffen over de beleids- of maatschappelijkedoelstellingen die zij hanteert. Er zal ook moeten worden gekeken naar de mogelijkheden voor meerwaarde van private betrokkenheid. Een referentie-variant kan hierbij als instrument dienen. Een vroegtijdige keuze voor één van de drie hoofdvormen die de werkgroep onderscheidt, is van belang om het proces van private betrokkenheid goed vorm te geven. De interne ervaring op dit terrein zal hierbij goed moeten worden benut. De specifieke randvoorwaarden hebben betrekking op de gekozen vorm van private betrokkenheid. Bij het inkopen is een belangrijke Specifieke randvoorwaarde dat de overheid zich opstelt als deskundig opdrachtgever of deskundig inkoper. Bij samenwerking is de belangrijkste randvoorwaarde een heldere scheiding van de publieke en de private overheidsrol. Het verkopen door de overheid van activiteiten of activa aan de markt vergt vooral heldere keuzen vooraf, met name over de mate van zeggenschap die de overheid van belang acht. De organisaforische setting tenslotte moet het mogelijk maken dat mensen iets voor elkaar brengen op een andere manier dan in de huidige praktijk. Samenwerking in projecten is voor overheid noch bedrijfsleven een eerste natuurlijke optie en vraagt een open oog voor de belangen van de andere partij. In de praktijk blijkt dat geslaagde vormen van private betrokkenheid veelal een lange voorgeschiedenis hebben, voordat uiteindelijk partijen inzagen dat via (innovatieve) vormen van samenwerking meer kon worden bereikt. Bovendien kent de overheid een veelheid aan regels, waar nieuwe initiatieven gemakkelijk op kunnen sneuvelen. Om nieuwe vormen van private betrokkenheid mogelijk te maken is het nodig dat meer vanuit de mogelijkheden van regelgeving dan vanuit de belemmeringen wordt gedacht. Dit vergt vooral een verandering van attitude, een nieuwe organisatorische setting kan daarbij behulpzaam zijn. Tenslotte gaat het er om dat de overheid een betrouwbare (contract)partner zal moeten zijn. Dit alles overziend zal de verbreding van de “pps-praktijk” vooral in kleine stappen gaan. Om te beginnen hebben infrastructurele werken doorgaans een lange voorbereidings- en uitvoeringstijd. Ten tweede zijn bij de ontwikkeling van nieuwe infrastructuur veel partijen 3
betrokken, waarmee de overheid zorgvuldig moet omgaan. Dit vraagt om een goede afweging bij de keuze voor nieuwe samenwerkingsvariantenof andere vormen van private betrokkenheid. Het publiekrechtelijkekader is hierbij ook van belang en dan met name de aanbestedingsrichtlijnenen de (0n)mogelijkheid voor de overheid om als privaatrechtelijke partner op t e treden. De werkgroep doet de volgende aanbevelingen om de pps-praktijk op het terrein van Verkeer en Waterstaat daadwerkelijk te verbreden: Zet in op verdere ontwikkeling van innovatieve aanbestedingsmethoden (inkoop) als de rijksoverheid eindverantwoordelijk is voor het project. Financiële diensten kunnen hier onderdeel van uit maken, bijvoorbeeld middels DBFO-contracten. Bevorder meer private betrokkenheid bij projecten waar het rijk een groot financieel belang heeft maar geen opdrachtgever is (regionale en lokale infrastructuur). Ga in een vroeg stadium, dus al in de verkenning, na welke mogelijkheden er zijn voor private betrokkenheid. Bouw daarbij een scherpere overgang in naar de planstudiefase, zodat in die fase al meer duidelijkheid bestaat over de prioriteiten en de financierbaarheid van een project. Samenwerken is zinvol bij gebiedsontwikkeling, nieuwe markten en kennisontwikkeling. Verkoop zal (voorlopig) alleen in heel specifieke gevallen aan de orde zijn. Creëer in de organisatie ruimte voor een niet-traditionele aanpak. De cultuur en de manier van werken in de organisatie kunnen het succes van private betrokkenheid sterk beïnvloeden. Tenslotte constateert de werkgroep dat een netwerk van contactpersonen binnen Verkeer en Waterstaat die kennis hebben van en ervaring hebben met private betrokkenheid nodig is voor de benodigde kennisuitwisseling, afstemming en coördinatie van initiatieven. Natuurlijk blijft private betrokkenheid integraal onderdeel uitmaken van het project en valt dit dus onder de verantwoordelijkheid van de betreffende beleidsdirectie. Tenslotte hoopt de werkgroep dat een recente actie om sterker t e prioriteren gebruikt zal worden als een kans om bij de prioritaire projecten de mogelijkheden van private betrokkenheid te verkennen. De prioriteitsstelling creëert vroegtijdig duidelijkheid over de inbreng van de overheid en de beschikbaarheid van financiële middelen. Vroegtijdig met derden om de tafel gaan zitten wordt hierdoor beter mogelijk.
4
Hoofdstuk I
Doelstellingen van private betrokkenheid
Grofweg zijn drie belangrijke overheidsdoelstellingen te onderscheiden die mede door betrokkenheid van private partijen kunnen worden bereikt: I) beleidsdoelstellingen; 2) doelstellingen m.b.t. rol, taak, verantwoordelijkheid en werkwijze van de overheid; 3) bedrijfseconomische doelstellingen. Om deze doelstellingen daadwerkelijk te kunnen verwezenlijken, is het noodzakelijk om ze t e vertalen in heldere randvoorwaarden waaraan bij de ontwikkeling en uitvoering van een project dient te worden voldaan. I)
Beleidsdoelstellingen
Bij de uitwerking van overheidsdoelstellingen is private betrokkenheid gewenst. Na de jaren waarin geloofd werd in de maakbaarheid van de samenleving, dringt nu meer en meer het besef door dat de overheid niet in haar eentje in staat is al haar doelstellingen t e verwezenlijken, maar dat zij daarvoor de medewerking van de samenleving en het bedrijfsleven nodig heeft. Een belangrijke doelstelling van de overheid is versterking van de concurrentiepositie van Nederland. Hieronder wordt verstaan zowel een versterking van de economie en de werkgelegenheid als een verbetering van de leefbaarheid en sociale structuur. Voor dit beleid staan alle departementen aan de lat en Verkeer en Waterstaat, als uitvoeringsdepartement, speelt hierbij eveneens een belangrijke rol. Samenwerking met marktpartijen, met name daar waar sprake is van gezamenlijke doelstellingen/gedeeIde belangen, zal in veel gevallen de effectiviteit van dit beleid vergroten. Specifiek voor Verkeer en Waterstaat gelden de doelstellingen met betrekking tot verkeer en vervoer, namelijk een bepaalde bereikbaarheid met daaraan gekoppeld veiligheid en leefbaarheid. Op dit moment is Verkeer en Waterstaat bezig met de voorbereidingen voor het Nationaal Verkeer- en Vervoersplan (NVVP), waarin de visie van het rijk op mobiliteit en wat daar allemaal mee samenhangt zal worden verwoord. Duidelijk is echter al dat een ongebreidelde accommodatie van vervoer door de Rijksoverheid door middel van investeringen in wegen, rails etc. niet haalbaar en niet wenselijk is. Er zullen dus andere, meer creatieve manieren moeten worden gevonden om aan de toenemende vraag naar mobiliteit te kunnen voldoen. Hierbij wordt ook nadrukkelijk gekeken naar bedrijfsleven en samenleving. In de discussies die een rol spelen bij de Perspectievennota (voorloper van NVVP) komen een tweetal veranderingen in de rol en taak van Verkeer en Waterstaat aan de orde. Ten eerste is de traditionele rol van ontwerper en financier van nationale en regionale infrastructuur aan verandering onderhevig ervan uitgaande dat een basisnetwerk van infrastructuur bijna is afgerond. Daarnaast is er steeds vaker sprake van bredere doelstellingen dan sec bereikbaarheid bij de aanleg van infrastructuur. Beide ontwikkelingen vragen om een andere opstelling van Verkeer en Waterstaat. Het geven van meer ruimte voor private betrokkenheid zal daar een onderdeel van zijn. In de Perspectievennotazal dit verder aan de orde komen. Tenslotte zijn er doelstellingen op het gebied van ruimtelijke ordening. Verkeer en Waterstaat heeft hiermee op twee manieren te maken. Enerzijds beïnvloedt Verkeer en Waterstaat middels de aanleg van infrastructuur de ruimtelijke ontwikkelingen in Nederland, anderzijds beïnvloeden ruimtelijke ontwikkelingen de vraag naar mobiliteit. Op dit moment wordt gewerkt aan een 'wasco-schets' door Verkeer en Waterstaat, waarin de invloed van het beleid
5
van Verkeer en Waterstaat op ruimtelijke ontwikkelingen zichtbaar wordt gemaakt en vice versa. Ook zullen in dit traject de aanbevelingen die de WRR heeft gedaan worden verwerkt. Op dit terrein is een (sterke) regierol van de overheid noodzakelijk, echter ook hier speelt de vraag in hoeverre private partijen betrokken zullen moeten worden om het beleid een succes te laten worden (Groene Poldermodel). 2) Doelstellingen m.b.t. rol, taak, verantwoordelijkheid en werkwijze van de overheid
Bij deze doelstellingen spelen verschillende discussies een rol. Ten eerste de discussie of de overheid i.c. Verkeer en Waterstaat bij infrastructuur de enige probleemeigenaar dient t e zijn of meer als regisseur dient op t e treden. Ten tweede, en hiermee samenhangend, speelt de vraag of problemen niet het beste op het niveau waar ze zich voordoen moeten worden neergelegd. Een herbezinning op de taken van centrale en decentrale overheid dus, waarbij ook het Europese niveau niet moet worden vergeten.
AI geruime tijd is men bezig met een herbezinning op de rol en taken van de overheid in relatie tot de markt. Enerzijds heeft deze discussie zijn weerslag gevonden in het rapport 'Marktwerking, Wetgeving en Deregulering' van de werkgroep Markt en Overheid, waarin gepleit wordt voor een heldere scheiding tussen markt en overheid om ongewenste belangenverstrengelingen concurrentievervalsingt e voorkomen. Waar de overheid activiteiten ontplooit, die ook in de markt plaatsvinden, wordt geadviseerd tot privatisering/verkoop van de activiteiten over te gaan en de invloed van de overheid te beperken tot regelgeving. Anderzijds is er een tendens om maatschappelijke en economische partners meer vroegtijdig t e betrekken bij de planvorming, ontwikkeling en uitvoering van overheidsbeleid/projecten en te komen tot een evenwichtiger risicoverdeling tussen de betrokken partijen. In plaats van 'meer markt en minder overheid' naar 'meer markt en meer overheid' (samenwerken) c.q. naar een 'kaderstellende overheid'. Een vraag die hierbij ook een rol speelt is in welke mate de betrokkenheid van de markt kan bijdragen aan de wens om t e 'decentraliseren waar het kan en centraliseren waar het moet'. Gezien het feit dat de meeste publiek-private samenwerkingsconstructiesplaatsvinden bij lokale overheden, verdient dit punt verdere uitwerking. Hierbij gaat het o.a. om soms zeer omvangrijke, regionale en lokale subsidieprojecten waarbij de huidige risico- en rolverdeling niet als optimaal wordt ervaren, zowel door (rijks)overheid als markt. Op dit moment betaalt het rijk het grootste deel van het project, is de gemeente opdrachtgever met een lage prikkel tot een goede kostenbeheersingen het gevolg is dat veel projecten met vertragingen tot stand komen. Binnen Europa tenslotte heeft de Europese Commissie pps aangemerkt als zijnde een belangrijke manier om bij t e dragen aan de totstandkoming van een Europees netwerk van transportinfrastructuur (TEN'S). Europese regelgeving speelt hierbij eveneens een belangrijke rol. 3 ) Bedrijfseconomische doelstellingen
Er zijn diverse bedrijfseconomische doelstellingen die kunnen pleiten voor (meer) private betrokkenheid in welke vorm dan ook. Het containerbegrip hierbij is maatschappelijke meerwaarde, dit kan zowel betekenen dat een project goedkoper wordt als kwalitatief beter en effectiever. Tot nu toe lag de nadruk veelal teveel op puur financiële doelstellingen, waardoor de overheid de private sector slechts als financier betrok in plaats van als leverancier van kennis (kunde) en creativiteit. De ervaringen, zoals bijvoorbeeld bij de Wijkertunnel, hebben het rijk enige koudwatervrees bezorgd op dit terrein. Meerwaarde kan echter ook zijn
6
dat een project (sneller) binnen de ramingen tot stand komt en dat was bij de Wijkertunnel het geval.' De idee bij de huidige opleving van interesse in (meer) private betrokkenheid bij bijvoorbeeld de aanleg en exploitatie van transportinfrastructuur,is dan ook dat de nadruk niet meer moet liggen op alleen financiële doelstellingen. In het rapport van het Ministerie van Financiën over pps, 'Meer Waarde door Samen Werken', wordt dit als volgt verwoord: "We kunnen stellen dat het voordeel van pps (private betrokkenheid) zeker niet in de sfeer van kapitaalkosten zit, maar in een efficiëntere en effectievere projectinrichting." ' Dat neemt niet weg dat bijvoorbeeld de grote projecten HSL en BR nog met een financiële doelstelling kampen en dat aandacht voor de financiële aspecten van meer private betrokkenheid zeer van belang blijft. Het belang dat op dit moment aan private betrokkenheid wordt gehecht, vloeit daarnaast voort uit het idee dat private betrokkenheid een instrument is om de kennis en creativiteit van de private sector beter te benutten bij de totstandkoming van (rijks)projecten. Het bedrijfsleven kan het rijk van dienst zijn met creatieve oplossingen voor mobiliteitsproblemen en met het beter uitnutten van de forse investeringen in infrastructuur die het Rijk doet door deze slimmer, sneller en beter t e doen.
'
De discussie bij de Wijkertunnel ging over risico's en daar tegenover staande kosten. Het idee is achteraf dat de verhouding tussen risico's en kosten voor de overheid onevenredig slecht uitpakte. * Ministerie van Financiën, Meer Waarde door Samen Werken, 1998.
7
De term publiek-private samenwerking wordt op dit moment als containerbegrip gehanteerd voor diverse vormen van private betrokkenheid. Bij nadere bestudering van de ervaringen en mogelijkheden van private betrokkenheid blijkt een driedeling van vormen van verbreding van private betrokkenheid mogelijk te zijn.
1
I
Allereerst is de meer principiële vraag aan de orde of de overheid een bepaalde taak moet uitvoeren of niet. Dit kan uitmonden in de beslissing van de overheid om zich terug t e trekken ten faveure van de private sector en de activiteiten t e verkopen/privatiseren conform het gedachtengoed van Cohen. Voor activiteiten waar niet gekozen wordt voor privatisering ligt de vraag voor op welke wijze publieke en private partijen kunnen samenwerken, zodanig dat maatschappelijke doelstellingen optimaal tot hun recht komen in combinatie met de doelstellingen van beide partijen afzonderlijk. In dit verband kunnen twee samenwerkingsvormen worden onderscheiden: de eerste vorm behelst de situatie waarin de overheid eindverantwoordelijk is voor een bepaalde voorziening en door middel van het verdergaand inkopen van diensten de private sector inschakelt; de tweede vorm gaat uit van de situatie waarbij sprake is van activiteiten die deels tot het publieke domein en deels tot het private domein behoren en waarbij gezamenlijke belangen samenwerking noodzakelijk maken. De eindverantwoordelijkheid/regie kan hier bij de overheid liggen maar ook bij het bedrijfsleven of kan gezamenlijk worden gedragen.
0
Kortom, bij de afweging rond private betrokkenheid is dus eigenlijk sprake van een tweetrapsbeslissing: allereerst dient de keuze gemaakt te worden of privatisering/verkoop een optie is gezien de visie op de kerntaken van de overheid en de afbakening van het publieke domein; 0 de tweede keuze is of er voorwaarden zijn die een integrale aanpak van publieke en private activiteiten nodig maken, publiek-private samenwerking, of dat kan worden gewerkt volgens een opdrachtgever-opdrachtnemer-model. De eerste keuze is van fundamentele aard als het gaat om infrastructurele voorzieningen. Infrastructuur kenmerkt zich door netwerk-effecten. Beslissingen voor onderdelen van het netwerk hebben onvermijdelijk gevolgen voor de rest van het netwerk. Ervaringen met het spoor, zoals bijvoorbeeld in Engeland maar ook bij de verzelfstandiging van de NS, leren dat het waarschijnlijk zinvol is om bij privatisering van infrastructuur een onderscheid t e maken tussen het eigendom en het gebruik van infrastructuur. Als ook het eigendom van infrastructuur wordt overgedragen aan een marktpartij kan een monopolist ontstaan. Een oplossing hiervoor kan zijn om infrastructuur in concessie t e geven, de overheid blijft dan juridisch eigenaar, of de overheid kan het eigendom van de infrastructuur bij een onafhankelijke derde partij leggen.3 Of dit voor Nederland een perspectiefvolle optie is, wordt onderzocht. Zijn er alternatieven aanwezig dan kunnen door middel van verkoop/privatisering zeggenschap en risico's worden overgedragen en een opbrengst worden gerealiseerd. De tweede keuze is meer van praktische aard, maar daarom niet minder ingrijpend, De keuze voor inkopen biedt de mogelijkheid van traditionele inkoop, maar daarnaast zijn er nieuwe, verdergaande vormen van inkoop mogelijk. Een keuze voor publiek-private samenwerking geeft eveneens de mogelijkheid voor traditionele en nieuwe vormen van samenwerking. I
Zie ook de discussie bij de nota 3e eeuw spoor.
8
' Uit A W , Private betrokkenheid bij infrastructuur, 1998, bijlage 1.
I)
Inkopen
Bij de traditionele manier van inkopen, zoals bij Rijkswaterstaat nog veelvuldig wordt toegepast, zorgt Rijkswaterstaatvoor een bestek waarin wordt aangegeven wat en hoe gebouwd moet worden. De rol van de aannemer blijft dan beperkt tot leverancier van personeel, materialen en materieel, terwijl Rijkswaterstaat ook tijdens de bouw soms nog intensief betrokken blijft. Hierbij is nauwelijks sprake van overdracht van risico's. De afgelopen tien jaar is echter sprake van toenemende aandacht voor nieuwe vormen van inkoop, waarbij meer onderdelen van een project worden uitbesteed en risico's worden overgedragen aan marktpartijen. Belangrijkste kenmerken hierbij zijn: 0 overheid is deskundig opdrachtgever (meer op afstand); 0 overheid stelt randvoorwaarden en let op kwaliteit/prijs-verhouding; 0 risico-overdracht vindt plaats door middel van output-contracten; risico's bij in gebreke blijven van de contractpartner worden groter naarmate meer overgedragen wordt; 0 private partij eist vergoeding voor product en voor risico's; 0 profiteren van kennis en creativiteit van private partijen door markt daarvoor ruimte te geven; 0 concurrentie vindt plaats middels de aanbesteding via bestaande aanbestedingsrichtlijnen.
Als eenmaal is besloten om t e gaan werken volgens het inkoop-model dan zijn veel variaties mogelijk, van bouwteam- en design & construct-contracten tot DBFO (design, build, finance & operate) en DBOM (design, build, operate & maintair~).~ Dus ook private financiering kan onderdeel uitmaken van het inkoop-model, private financiering is dan niks anders dan het inkopen van geld. De overheid blijft opdrachtgever en dus eindverantwoordelijk. Bij Rijkswaterstaat is een aantal jaren geleden een visie op het deskundig opdrachtgeversschap ~ n t w i k k e l dOm . ~ goede opdrachten in de markt te kunnen zetten dient de eigen kennis op voldoende niveau t e zijn om de opdrachten aan derden te kunnen aansturen, begeleiden en waarderen. Daartoe zijn vaardigheden nodig op het gebied van: techniek: het opstellen van functionele programma's van eisen, het definiëren van eindproducten, proceskennis, het stimuleren van innovaties en beoordelen van offertes op prijdkwaliteit-verhouding; organisatie: veranderingen in de rol van opdrachtgever vereisen een flexibele organisatie, die open staat voor een andere manier van werken met meer nadruk op het stellen van kaders en randvoorwaarden; 0 bedrijfseconomie: kostenbesef, kennis van financial engineering (toepassen van 'public private comparators' om kosten t e vergelijken van meer private betrokkenheid met een publieke referentievariant6),kennis van marktverhoudingen en offertes beoordelen op prijdkwaliteit-verhouding; 0 recht: kennis van mogelijkheden van rechtsbetrekkingen, procedures en regelgeving uitmondend in het in staat zijn tot het sluiten van heldere contracten waarin verantwoordelijkheden en risico's zijn benoemd en toegedeeld aan partijen; in het kader van publiekrechtelijkeaspecten wordt hier verder op ingegaan.
Bouwteam is een samenwerkingscontract tussen ontwerper, bouwer en opdrachtgever; zie voor verdere informatie het kader over nieuwe vormen van inkoop. Verantwoord uitbesteden, 1995. Zie Meer Waarde door Samen Werken, hoofdstuk 4.
9
Voorbeelden van nieuwe manieren van inkoop zijn er steeds meer: het project Sijtwende, de Maeslantkering, de Westerscheldetunnel en op dit moment wordt bij Rijkswaterstaat gewerkt aan de voorbereiding van pilots zoals de Verlengde Westrandweg. Kortom, veel van de vigerende 'pps'-voordelen zijn met de vorm 'inkoop' te behalen. Deze vorm is echter verstrekkender dan de term 'inkoop' doet vermoeden. Om de potentiële voordelen daadwerkelijk te kunnen realiseren zullen aan de eigen organisatie andere eisen worden gesteld dan gebruikelijk. Ook het rapport 'Meer Waarde door Samen Werken' besteedt veel aandacht aan vormen van inkoop. Kern is dat de overheid verantwoordelijk blijft.
1
2) Publiek-private samenwerking
Zoals in het voorgaande stuk al is beschreven gaat het bij publiek-private samenwerking om een samenhangende aanpak van activiteiten die deels tot het publieke domein en deels tot het private domein behoren. De traditionele vorm van samenwerking is de publieke planvorming: de overheid stelt de (ruimtelijke en wettelijke) kaders, waarbinnen de markt projecten kan uitvoeren. Voorbeelden hiervan zijn met name te vinden in de gebiedsontwikkeling en niet zozeer in de (transport)infrastructuur. Nieuwe vormen van samenwerking zijn vormen waarbij de overheid niet alleen via zijn publieke taak betrokken is, maar ook als private partij samenwerkt met de markt. De belangrijkste kenmerken van deze vorm van private betrokkenheid zijn: O overheid vervult zowel publieke als private rol; O zowel publieke als private partijen hebben belang bij samenwerken; O value-capturing door integrale benadering (scopeverbreding) en samenwerken; O risicodeling tussen de verschillende partijen; O zeer veel rechtsvormen mogelijk om vorm te geven aan samenwerking, aanbestedingsrichtlijnen blijven van toepassing; O met name bij de ontwikkeling van nieuwe markten en bij gebiedsontwikkeling.
Voorbeelden van deze vorm van samenwerking zijn binnen de rijksoverheid nauwelijks aanwezig, maar gedacht kan worden aan vormen van participatie in de sleutelprojecten en bij ondergrondse leidingssystemenen kennisontwikkeling (kenniscentrum verkeer & vervoer). Op het gebied van verkeersveiligheid wordt samengewerkt met provincie en private partijen bij een project in Drenthe. Bij gemeenten wordt meer op deze manier met private partijen samengewerkt, bijvoorbeeld bij de ontwikkeling van VIN EX-lokaties. 3) Verkopen
Verkopen (of privatiseren) is duidelijk de meest ingrijpende vorm van private betrokkenheid. De redenen hiertoe zijn gelegen in het efficiënter opereren door marktpartijen dan de overheid of in opvattingen over de reikwijdte van de taken van de overheid. De redenen voor verkoop/privatisering zijn dus deels subjectief en tijdsafhankelijk maar kunnen deels worden onderbouwd door ervaringen in het verleden of in andere sectoren . Bij verkopen gaat het om: O volledige overdracht van activiteit aan de markt; O overheid heeft geen directe zeggenschap meer; O vereist ingrijpende verandering in regelgeving; O commerciële exploitatie.
10
Verkopen kan zijn het verkopen van activa, een deel van een weg, een luchthaven etc., maar ook kan ook zijn het verkopen van rechten, het recht om een parallelle verbinding aan t e leggen bijvoorbeeld. Voorbeelden van verkoop van transportinfrastructuur zijn er nauwelijks, behalve mogelijk op termijn na realisatie de Westerscheldetunnel. Bij luchtvaartterreinen, met name de luchthaven Schiphol, behoort verkoop wel tot de mogelijkheden en de aanleg van de Vijfde Baan wordt volledig door de luchthaven zelf betaald. In de telecomsector zijn wel voorbeelden van verkoop/privatisering t e vinden.
1 I
Aparte aandacht verdient het concessiemodel. Dit model biedt de mogelijkheid om activiteiten langdurig aan de markt over te dragen voor commerciële exploitatie zonder het juridische eigendom eveneens over te dragen. Het concessiemodel kan zowel binnen 'inkoop' als binnen 'verkoop' worden gebruikt. Wordt het gebruikt als een vergaande vorm van inkoop, dan kan dat zijn in de vorm van een DBFOM-contract'. Bij verkoop kunnen door middel van een concessie de nadelen van echte verkoop worden ondervangen, doordat de overheid als concessieverlener tussentijds, bij afloop van een concessieperiode, eisen en randvoorwaarden kan wijzigen. Goede randvoorwaarden zijn ook bij het verlenen van een concessie heel belangrijk om t e voorkomen dat een stuk infrastructuur commercieel geëxploiteerd zal worden in strijd met maatschappelijke doelstellingen.
Conclusies naar aanleiding van de vormen van private betrokkenheid De werkgroep heeft gekozen voor de driedeling inkopen, samenwerken en verkopen omdat daarmee de verschillen tussen de vormen van private betrokkenheid het meest helder worden weergegeven. De kern is de wijze van opereren van de overheid: verticaal opereren betekent dat de overheid publiekrechtelijk is betrokken en horizontale betrokkenheid betekent dat de overheid tevens als privaatrechtelijkepartij optreedt. Het betreft dan met name de verschillen met betrekking tot de rol van de overheid en de verdeling van de risico's tussen overheid en marktpartijen. Bij deze indeling zijn echter twee belangrijke kanttekeningen t e maken. In werkelijkheid kan vaak sprake zijn van een verschuiving van vormen van private betrokkenheid in de tijd en kunnen de vormen ook binnen elkaar bestaan. Het project Westerscheldetunnel is hierbij een goed voorbeeld: er is sprake van een design & built-contract met het bouwconsortium (inkoop), er is sprake van samenwerking met gemeente, provincie en private partijen voor een bepaalde afslag binnen het project en op termijn, als de aandelen van de N.V. Westerscheldetunnel worden verkocht, zal sprake zijn van verkoop. Aan de hand van deze driedeling, ervaringen die met allerlei projecten zijn opgedaan en hierover beschikbare literatuur kunnen toch een paar conclusies worden getrokken, die van belang zijn voor de (toekomstige) werkwijze van Verkeer en Waterstaat. Een groot deel van de voordelen, met name op het gebied van efficiency en kennis, van (meer) private betrokkenheid is te behalen door nieuwe vormen van inkoop (ook wel genoemd geïntegreerde contractvormen). Publiek-private samenwerking is vooral geschikt in specifieke gevallen zoals bij gebiedsontwikkelingen, de ontwikkeling van nieuwe markten en kennisontwikkeling; voorwaarde is dat uit projecten opbrengsten kunnen worden gegenereerd.
Design, Build, Finance, Operate & Maintain; zie het kader over vormen van inkoop. 11
Verkoop vergt een expliciete beleidsinhoudelijke keuze die het verlies aan zeggenschap rechtvaardigt. Bovendien moet er sprake zijn van een markt voor de t e verkopen activalactiviteiten anders wordt een maatschappelijk ongewenste situatie gecreëerd, waarbij de marktmacht zich bij één partij concentreert. Het concessie-model biedt eventueel de mogelijkheid om te 'experimenteren' met verkoop/privatisering, zij het dat een vorm van gebruikersvergoedingdaarbij een noodzakelijke voorwaarde is. Een vroege keuze met betrekking tot (de vorm van) private betrokkenheid is gewenst zodat zoveel mogelijk ruimte kan worden geboden aan het bedrijfsleven om t e komen met creatieve oplossingen. De overheid moet echter wel van tevoren duidelijke randvoorwaarden formuleren. Het punt van de randvoorwaarden zal hierna nog wat uitgebreider aan de orde komen. De mogelijkheden voor (verder gaande) samenwerking zijn voor puntinfrastructuur en voor 'stand alone' lijninfrastructuur groter dan voor lijninfrastructuur die onderdeel uitmaakt van een netwerk. Dit heeft met name te maken met het feit dat eventuele belanghebbenden in de eerste twee gevallen makkelijker te identificeren zijn. Bij lijninfrastructuur waarbij sprake is van netwerkeffecten zal het aantal belanghebbenden groter en diffuser zijn. Scopeverbreding is dan moeilijker toe t e passen. Wat bij alle vormen van private betrokkenheid geldt, is dat een bepaald enthousiasme vereist is, een wil om dingen anders t e doen dan gebruikelijk en daarbij open te staan voor suggesties en ideeën van anderen zowel van binnen ais met name van buiten de eigen organisatie. Een en ander dient t e gebeuren vanuit een zakelijke instelling met inzicht in de doelstellingen en belangen van de verschillende publieke en private partijen. Private betrokkenheid vraagt dus om een andere cultuur, een andere manier van werken dan de gebruikelijke.
12
Hoofdstuk 3
Randvoorwaarden bij private betrokkenheid
Nadat de doelstellingen en de vormen van private betrokkenheid in overweging zijn genomen, resteren de randvoorwaarden als belangrijk aandachtspunt. Te onderscheiden zijn algemene, specifieke en organisatorische randvoorwaarden.
I I
I
Algemene randvoorwaarden vragen expliciete keuzes voordat private partijen worden betrokken zodat van een heldere uitgangspositie sprake is. Dat neemt niet weg dat er in de loop van het proces aanleiding kan zijn om wijzigingen aan te brengen in deze keuzes. Allereerst is het belangrijk de beleids- of maatschappelijke doelstellingen te expliciteren van het in gang te zetten proces. Immers in de loop van het proces zullen private partijen ook trachten doelstellingen gerealiseerd te krijgen. Duidelijkheid over de eigen lijn is dan essentieel. Vooraf zal ook moeten worden verkend waar de mogelijke meerwaarde van de private betrokkenheid ligt. Dat kan een maatschappelijke meerwaarde zijn, maar ook een financiële. In dat opzicht kan het idee van het werken met een referentievariant inzicht bieden. Een mogelijke referentie-variant zou het traditionele model van aanbesteden van Rijkswaterstaat kunnen zijn. M e t behulp van een 'public private comparator' kunnen de verschillende varianten dan met elkaar worden vergeleken. Beoordeling zal moeten plaatsvinden op kwaliteit, prijs en de risicoverdeling die daarmee gepaard gaat. Ook is het van groot belang vroegtijdig te beslissen over het traject dat met private partijen wordt ingegaan. Dat vergt vroegtijdige keuze voor een van de hiervoor geschetste vormen. Tenslotte moet de beschikbare kennis en ervaring met private betrokkenheid optimaal worden benut. Private betrokkenheid is een traject van maatwerk en de ervaringen die inmiddels binnen de VenW-organisatie en bij het kenniscentrum van Financiën zijn opgedaan maken het mogelijk dat VenW op dit terrein als lerende organisatie vooruitgang gaat boeken. Meer specifieke randvoorwaarden hebben betrekking op de gekozen vorm van private betrokkenheid. Bij het inkopen is een belangrijke specifieke randvoorwaarde dat de overheid zich opstelt als deskundig opdrachtgever. Een deskundig opdrachtgever formuleert de output, liefst in functionele termen, en geeft de marktpartijen ruimte tijdens de ontwerp en/of voorbereidingsfase en houdt een zekere afstand bij de uitvoering, nadat de eisen helder in een contract zijn vastgelegd. Deskundig opdrachtgever zijn houdt eveneens in dat er wordt voldaan aan de aanbestedingsrichtlijnen en dat er dus meerdere partijen zijn die zich aanbieden als opdrachtnemer. Bij samenwerking is een belangrijke randvoorwaarde helderheid t e verschaffen over de verschillende rollen van de overheid en deze rollen indien mogelijk t e scheiden. De verantwoordelijkheden van beide partijen zullen eventueel middels een contract nader moeten worden gedefinieerd, zodat daarover noch binnen de overheid noch bij marktpartijen onduidelijkheid bestaat. Extra aandachtspunt hierbij is of het publiekrechtelijk kader het aangaan van privaatrechtelijke verbintenissen wel toelaat. Ook bij samenwerken zal er vroeger of later in het proces sprake moeten zijn van een aanbestedingsprocedure. Het verkopen door de overheid van activiteiten of activa aan de markt vergt zeer heldere keuzen vooraf, Dat wat eenmaal verkocht is, is niet of slechts tegen een hoge prijs terug te krijgen, Zeker bij zaken waar bepaalde publieke belangen mee gemoeid zijn, is het van wezenlijk belang vooraf na te denken over welke rechten of zeggenschap de overheid via regelgeving of concessievoorwaardennog in handen wil houden. Behoud van zeggenschap, in welke mate dan ook, zal wel met kosten gepaard gaan. Tenslotte zijn nog allerlei organisatorische randvoorwaarden van belang. Uiteindelijk zal het immers draaien om een aantal mensen die in de bestaande organisatorische setting iets voor elkaar moeten brengen. De werkgroep acht dit een belangrijk aspect aangezien een theoretisch advies zonder goede herkenbaarheid bij de mensen in de eigen
13
’ Ambities bundelen, Raad voor Verkeer en Waterstaat, 1998.
uitvoeringsorganisatie uiteindelijk voor Verkeer en Waterstaat als geheel weinig toegevoegde waarde oplevert. De volgende noties wil de werkgroep dan ook vanuit de huidige praktijk aanreiken. Ten eerste geldt dat het noch voor de overheid noch voor het bedrijfsleven een eerste natuurlijke optie is om samenwerking in projecten t e zoeken. De huidige meest voorkomende vorm van private betrokkenheid is dan ook het traditionele inkopen van diensten, waarin de overheid het product tot in de finesses definieert en alleen de uitvoering in de markt aanbesteedt. Een verdergaande vorm van zowel inkoop als samenwerking vraagt van de overheid en van het bedrijfsleven een open oog voor de belangen van de andere partij en een bereidheid om tijdens het proces te blijven nadenken over hoe voor gerezen problemen ook een voor de andere partij werkbare oplossing kan worden gevonden. In de praktijk blijkt dat geslaagde vormen van private betrokkenheid veelal een lange voorgeschiedenis hebben, voordat uiteindelijk partijen door partijen werd ingezien dat via (innovatieve) vormen van samenwerking meer kon worden bereikt dan via de traditionele tweedeling overheid en markt. Ten tweede kent de overheid een veelheid aan regels, die een belemmering kunnen zijn voor nieuwe initiatieven. Om nieuwe vormen van private betrokkenheid mogelijk t e maken is het nodig dat meer vanuit de mogelijkheden van regelgeving dan vanuit de belemmeringen wordt gedacht. Het is van belang te zoeken naar wat kan en niet naar wat niet mag. Dit vergt vooral een verandering van attitude, soms kan het echter wenselijk zijn een nieuwe organisatorische setting t e maken, waarin overheid en eventueel ook marktpartijen enigszins buiten hun vaste kaders samenwerken. Een derde notie is dat de overheid een betrouwbare (contract)partner moet zijn. Zeker bij projecten met een lange doorlooptijd worden betrokken partijen regelmatig geconfronteerd met nieuwe onvoorziene ontwikkelingen, die hernieuwde besluiten vragen. Alleen als de overheid duidelijk kan maken een betrouwbare partner t e zijn, die eerder genomen besluiten respecteert en in de zelfde trant vervolgafspraken maakt, zullen en kunnen private partijen risicodragend projecten samen met de overheid ontwikkelen.
Als laatste randvoorwaarde geldt dat de overheid, afhankelijk van de vorm van private betrokkenheid, invloed zal willen houden. Dat kan directe invloed zijn door rechtstreeks bij te dragen aan een project, maar kan ook meer indirecte invloed zijn middels wet- en regelgeving. Een verandering van de taken, verantwoordelijkheden en de werkwijze van de overheid mag niet resulteren in maatschappelijk ongewenste ontwikkelingen waarop de overheid geen invloed meer kan uitoefenen.
14
Hoofdstuk4
Relatie met prioritering
Onlangs zijn ten behoeve van de invulling van het bereikbaarheidspakket uit het Regeerakkoord en het opstellen van een nieuwe begroting voor het infrafonds door VenW tot en met 201O prioriteiten gesteld tot op projectniveau. Scherper prioriteren zal onderdeel uitmaken van een nieuwe werkwijze van VenW om zijn betrouwbaarheid als contractpartner naar zowel marktpartijen als andere overheden te vergroten. Betrouwbaarheid is immers een belangrijke randvoorwaarde voor private betrokkenheid. Dit is echter niet het enige effect dat een rol speelt. Daarom heeft de werkgroep stilgestaan bij de vraag wat de gevolgen zijn van een scherpere prioritering voor de verdere ontwikkeling van private betrokkenheid. Geconcludeerd werd dat er een paar tegengestelde effecten kunnen optreden: O
O
O
O
Een negatief effect: dit treedt op indien "de projectenlijsten" worden opgevat als: het geld is geregeld, privaat geld is niet meer nodig, dus over naar de orde van de dag. Daarnaast is ontwikkelen van private betrokkenheid bij projecten die niet op de lijst voorkomen ook niet zo zinvol: die zijn kennelijk inhoudelijk niet belangrijk genoeg, en kunnen (voorlopig) niet op publieke financiering rekenen. Een positief effect: de prioriteitstellingcreëert duidelijkheid over de beschikbaarheid van financiële middelen van de betrokken projecten, meestal ruimschoots voordat de plan- en besluitvorming rond de projecten is afgerond. Dit betekent dat het vaak mogelijk is private betrokkenheid in een vroeger stadium dan de uitvoering te organiseren, zonder fundamentele onzekerheid rond de financiering* (zie ook kader "vroege betrokkenheid"). Bovendien wordt met het bedrag veelal impliciet een projectvariant vastgesteld die kan dienen als ijkpunt voor alternatieven uit de marktg(namelijk die variant die als basis voor de [PRlIraming heeft gediend). Een negatief effect: duidelijkheid over de prioriteit en beschikbare financiering verzwakt de onderhandelingspositie voor de overheid. Het uitgetrokken bedrag wordt een bodem in de overheidsbijdrage: minder zal het niet worden. Een positief effect: de bedragen worden gehanteerd als taakstellende budgetten, hoger mag het niet worden. Duidelijkheid hierover versterkt de onderhandelingspositie.
Ongetwijfeld zal de mix aan effecten per concreet project verschillend zijn. Ook kan het uitmaken of sprake is van inkopen van diensten (positiever) of van samenwerking (onderhandelingstechnisch wellicht negatiever). Het verschil in effecten is echter vooral terug t e voeren op de primaire motivatie om naar mogelijkheden van private betrokkenheid te zoeken. Is dat vooral financieel, dat overheerst het negatieve effect, en zullen initiatieven voor private betrokkenheid vooral opgepakt worden om "marginale projecten" alsnog een plaatsje op de lijst te laten krijgen. Is de motivatie vooral gelegen in de sfeer van meer "value for money", dan zal het positieve effect dominant zijn. De werkgroep constateert dat de huidige projectenlijst de uitkomst is van een eenmalige aktie naar aanleiding van het regeerakkoord. Uiteraard is een dergelijke prioriteitstellingeen momentopname. Voor private betrokkenheid is een betrouwbare en consistente overheid van groot belang. Wil de prioriteitsstelling en de daaruit voortvloeiende lijst kunnen fungeren als een structurele basis voor het organiseren van private betrokkenheid dan moet V&W bereid zijn alleen op basis van een zeer sterke motivering ervan af t e wijken.
* Vorig jaar werd t e elfder ure afgezien van het sluiten van een innovatieve aanbestedingsovereenkomst in een betrekkelijk vroeg stadium toen men zich realiseerde dat c f . de MIT-systematiek de financiering van een project dat zich nog niet in de realisatie-fase bevindt niet is "geregeld". in de toekomst kan de nog te ontwikkelen zgn. "referentievariant" die functie vervullen (zie ook rapporten werkgroep Beheersing en IBO-inpassing).
15
In de toekomst zal een dergelijke lijst het logische sluitstuk moeten zijn van een invulling van het gehele MIT-proces dat erop is gericht om de identificatie van belanghebbenden, van mogelijkheden van private betrokkenheid, van scopebepaling (incl. inpassing) en raming van kosten in een vroeg stadium plaats te laten vinden. Alleen projecten met uitzicht op uitvoering/financiering stromen dan door naar een volgende fase, waar de verdere uitwerking van de private betrokkenheid ter hand genomen kan worden.
16
Toekomstbeeld MIT-systematiek
Hoofdstuk 5
I
1
I
I
Aanbevel inga
In de voorgaande hoofdstukken is aan de hand van doelstellingen, vormen en randvoorwaarden van private betrokkenheid betoogd dat een 'gecontroleerde verbreding van de pps-praktijk in Nederland' mogelijk is. In dit hoofdstuk wil de werkgroep een aantal aanbevelingen doen met betrekking tot waar en hoe een dergelijke verbreding is te realiseren. In theorie en als een lange tijdshorizon gehanteerd wordt, zijn vele vormen van private betrokkenheid denkbaar. De actuele situatie is dat het kabinet heeft aangegeven groot belang t e hechten aan vormen van pps, dat door diverse bedrijven aangegeven wordt dat zij graag hier op in willen spelen, maar dat tegelijkertijd de praktische inbedding van dit alles nog de nodige uitwerking vergt. Om die reden wordt in onderstaande aanbevelingen geredeneerd vanuit de huidige situatie en vandaar uit bezien welke volgende stappen door VenW gezet kunnen worden om de gewenste private betrokkenheid te realiseren. Eerst volgt een verkenning naar de mogelijkheden per sector en daarna eindigt de werkgroep met een aantal algemene aanbevelingen. De werkgroep wil de huidige situatie overigens niet als vaststaand beschouwen. Eerder in dit stuk is al ter sprake gekomen dat tijd een belangrijke rol speelt in wat mogelijk is en wat niet bij projecten en dat geldt evenzeer per sector. Hoofdwegennet Inkoop is bij het hoofdwegennet een zeer toepasbare vorm van private betrokkenheid, aangezien het rijk hier eindverantwoordelijk is. De aanleg van hoofdwegen wordt al uitbesteed, ontwikkelingen zijn gaande om ook het ontwerp (en eventueel onderhoud) van wegen aan t e besteden. Daartoe is het nodig om in een vroegtijdig stadium toe t e spitsen op de functionele eisen die aan een project meegegeven worden. Reeds aan het eind van de verkenningenfase moet in vrij gedetailleerde vorm aangegeven worden door het Rijk "welk produkt, tegen welke prijs" zij ontworpen wil zien, zodat de creativiteit van marktpartijen maximaal benut kan worden.
Delen van het hoofdwegennet zouden eventueel ook in samenwerking kunnen worden ontwikkeld en aangelegd. Er zal dan vaak sprake zijn van gedeelde zeggenschap in een project, zodat de taken en verantwoordelijkheden van beide partijen goed zullen moeten worden vastgelegd. Het rijk kan hierbij het initiatief nemen tot aanleg, maar kan dat ook aan marktpartijen overlaten, indien zij tot investeren willen overgaan. Als het rijk niet de directe initiatiefnemer is, is een vorm van tolheffing nodig om inkomsten t e genereren voor de private partij. Het kan hierbij gaan om geheel private initiatieven (stel het voorbeeld van een geheel nieuwe snelweg naast de HSL, toevoerwegen naar een nieuwe luchthaven), maar ook om projecten die in de lopende herprioritering "buiten de boot" vallen en door private partijen worden opgepakt. Daarbij zou m.n. gekeken kunnen worden naar de projecten op de ringwegen rond de steden, zoals een Tweede Coentunnel, de planstudie naar de A l 3/16 bypass in de noordrand van Rotterdam, etc. Naast nieuwe verbindingen kan dit ook gelden voor nieuwe aansluitingen van bv. industrieterreinen. Verkoop, eventueel middels een concessie voor een vastgestelde periode, kan plaatsvinden als er voor een private partij exploitatiemogelijkheden zijn door (elektronische) tolheffing. De gevolgen voor de samenhang van het netwerk zullen hierbij goed moeten worden overdacht. Bi j verkoop kan ook gedacht worden aan paylane constructies die, als het rijk daar vanuit beleidsoverwegingen geen bezwaar tegen heeft, door private partijen zouden kunnen worden uitgevoerd. Het rijk kan dan van private partijen een bijdrage vragen in de opbrengsten als vergoeding voor het recht om een paylane aan te leggen en t e exploiteren. Naast aanleg van nieuwe of bredere verbindingen is er sprake van de behoefte van inpassing van de infrastructuur, om redenen van economie (veelal in combinatie met meervoudig
17
grondgebruik, zoals sleutelprojecten) of om redenen van inpassing in het landschap (spoortunnel Delft, het herinrichten van infrastructuur door kwetsbare gebieden). Hier speelt nadrukkelijk de optie van pps of het anderszins betrekken van de markt wel. Spoorwegennet Bij spoorwegen geldt een vergelijkbare redenering als bij het hoofdwegennet. Ook hier zal het rijk zorg dragen voor het (laten) aanleggen van prioritair geachte verbindingen. De aantakkingen op dit net, of geheel nieuwe verbindingen kunnen dan in aanmerking komen voor vormen van samenwerking of totaal aan private partijen worden overgelaten (al dan niet in de vorm van een concessie). Nadrukkelijk wordt de optie voorgelegd om bij de infrastructuur ten behoeve van light rail rond de grote steden naar vormen van private betrokkenheid (inclusief de exploitatie) te kijken. Sij dergelijke OV-projecten lijken goede mogelijkheden t e liggen voor meerwaarde door het betrekken van private partijen. Scopeverbreding is hierbij mogelijk gezien het 'stand alone' karakter van dergelijke infrastructuur. Vaarwegen Bij het ontwerpen en aanleggen van vaarwegen is inkoop een goede vorm van private betrokkenheid. Mogelijkheden voor gebruikersheffing zijn er wegens de Akte van Mannheim niet op de belangrijkste vaarwegen, zodat verkoop of samenwerking vooralsnog niet voor de hand ligt. Mogelijkheden voor andere vormen van private betrokkenheid liggen hier veel meer in de ontwikkeling van havens, sluizen en intermodale knooppunten. Rekening rijden Het betalen voor het gebruik van de infrastructuur zal via een systeem van rekening rijden in Nederland worden geïntroduceerd. De insteek van het betalen is echter de optredende schaarste aan capaciteit en zal alleen op specifieke delen van het netwerk en op specifieke tijden plaatsvinden. De opbrengsten van rekening rijden zullen bovendien worden teruggesluisd naar de burger via lastenverlichting. Vooralsnog biedt rekening rijden dus geen mogelijkheden voor verder gaande private betrokkenheid op het hoofdwegennet. Overige sectoren Binnen de luchtvaart is private betrokkenheid op allerlei manieren aan de orde. Het tot stand brengen van nieuwe knooppunten is een zaak waarbij de rijksoverheid op z'n minst betrokken is maar ook initiatiefnemer kan zijn. Private partijen zullen hier echter expliciet bij worden betrokken. Bijvoorbeeld in het proces en de besluitvorming rond TNLI is samenwerking tussen publieke en private partijen aan de orde. De exploitatie van luchthaventerreinen zal op termijn waarschijnlijk geheel aan de markt worden overgelaten.
Projecten op het gebied van lokale- en regionale infrastructuur, waarbij het rijk geen opdrachtgever is, bieden volop kansen voor verschillende vormen van rijks- en private betrokkenheid. Op regionaal niveau wordt al in sterkere mate samengewerkt met private partijen. Decentralisatie van de budgetten voor regionale- en lokale infrastructuur zou dus een stimulerende invloed kunnen hebben op private betrokkenheid. Tot slot wil de werkgroep nog een aantal meer algemene aanbevelingen doen. O
Zet in op (verdere) ontwikkeling van innovatieve aanbestedingsmethoden (inkoop), eventueel inclusief de inkoop van financiële diensten (DBFO), in geval de rijksoverheid eindverantwoordelijk is. Binnen Rijkswaterstaat, maar ook breder binnen het rijk, worden
18
de mogelijkheden van innovatief aanbesteden op diverse manieren verkend.'O Een groot deel van de voordelen van private betrokkenheid is middels inkoop te behalen, hetgeen uiteindelijk resulteert in een betere prijdkwaliteit-verhouding. 0
Bevorder meer private betrokkenheid daar waar het rijk een groot financieel belang heeft (en dus zeggenschap), zoals bij de subsidieprojecten. Maak daarom bij de subsidieprojecten
mogelijk dat subsidiebedragen taakstellend zijn en niet een vast percentage bedragen. Bijdragen aan of anderszins deelnemen in lokale samenwerkingsverbandendie projecten realiseren waar VenW belang bij heeft, vormen ook een mogelijkheid om bij regionale en lokale projecten meer private betrokkenheid t e stimuleren. Dit neemt niet weg dat een andere rolverdeling bij dergelijke projecten wenselijk wordt geacht en ook meer private betrokkenheid tot gevolg zal hebben. Lokale en regionale overheden zijn immers al meer gewoon om samen t e werken met private partijen bij het realiseren van hun doelstellingen. Zolang echter nog sprake is van de huidige rolverdeling waarbij de rijksoverheid het grootste deel van de projectkosten bijdraagt, is het zinvol om vanuit het rijk voor een stimulans te zorgen om meer kennis en creativiteit uit de markt t e benutten.
I 0
0
0
0
0
Ca in een vroeg stadium (verkenning) na welke mogelijkheden er zijn om in private partijen te betrekken. Daar liggen de kansen voor scopeverbreding etc. Richt verkenningen dus probleemgericht in en stuur aan op/sta open voor een grotere private betrokkenheid in deze fase. Door een scherpere overgang in te bouwen tussen de verkenningsfase en de planstudiefase kan dan toegewerkt worden naar een situatie waarbij de planstudie gevuld is met projecten waarvan de prioriteit en financierbaarheid redelijk vaststaat en waarvan bovendien duidelijk is of private betrokkenheid mogelijk en zinvol kan zijn. Dit vergroot de kansen om tot samenwerkingsvomente komen met private partijen. Het rijk dient dus al in een vroeger stadium, tijdens de verkenning, te bepalen tot waar haar verantwoordelijkheid reikt en waar het initiatief bij anderen kan worden gelaten. Deze duidelijkheid kan ertoe bijdragen dat andere oplossingen en ideeën worden gezocht. Verkoop van rechten, activiteiten of activa ziet de werkgroep voorlopig alleen in heel specifieke gevallen als een zinvolle optie, zoals bijvoorbeeld bij de Westerscheldetunnel na realisatie of de reeds verzelfstandigde luchthaven Schiphol. Creëer in de organisatie meer ruimte voor een niet-traditionele aanpak, bijvoorbeeld door project-specifieke organisaties zoals bij de Betuweroute en de HSL. Echter ook in de 'normale' werkstructuren moet een niet-traditionele aanpak mogelijk zijn. De cultuur en de manier van werken binnen de organisatie kunnen het succes van meer private betrokkenheid sterk beïnvloeden. Tijdens gesprekken met projectleiders kwam dit als een zeer belangrijk punt naar voren. Vanaf de beginfase van een project dienen de relevante publiekrechtelijke aspecten in ogenschouw t e worden genomen. Daartoe is een algemeen juridisch kader in ontwikkeling onder leiding van de centrale directie Juridische Zaken. Veel aandacht zal daarnaast naar het aanbestedingenbeleid uit moeten gaan. De werkgroep constateert tenslotte dat het tot stand brengen van een grotere private betrokkenheid bij projecten onder de verantwoordelijkheid valt van de projectleider en de beleidsverantwoordelijkeorganisatie. Dat neemt niet weg dat een netwerk van ~
De belangrijkste verkenningen zijn het onderzoek 'Innovatief aanbesteden' van het ministerie van Economische Zaken, de 'IBO Aanbestedingen' bij Rijkswaterstaat en SWAB-pilots waarbij nieuwe vormen van aanbesteden worden uitgetest.
'O
19
contactpersonen, die kennis hebben van en ervaring met private betrokkenheid, binnen VenW noodzakelijk is voor de benodigde afstemming, kennisuitwisselingen coördinatie. In dat netwerk zullen de verschillende beleidsterreinenvertegenwoordigd moeten zijn evenals de betrokken stafdirecties. De directie FEZ zal de spil vormen van een dergelijk netwerk.
20
Selectieve literatuurlijst: O Private betrokkenheid bij Infrastructuur, Anticiperend onderzoek van de Adviesdienst Verkeer en Vervoer, F.A. Rosenberg, R.I. Pieper en R.L. ‘t Hoen, Rotterdam, 1998. O Publiek Private Samenwerking en mogelijke gevolgen voor Rijkswaterstaat, RWS-Strategie Q, R. Pinto Scholtbach, A. Janssen, F. Kuik, Den Haag, maart 1998, O Meer Waarde door Samen Werken, eindrapportage, Projectbureau Publiek-Private Samenwerking, Ministerie van Financiën, 1998. 0 Verantwoord aanbesteden, Rijkswaterstaat, 1995. O Nieuwe wegen, nieuwe bronnen, ABN AMRO, 1998. O Ambities bundelen, Raad voor Verkeer en Waterstaat, 1998. O Rapport van de Commissie Cohen, 1998. O Handreiking bouworganisatievormen, Rijkswaterstaat Steunpunt Opdrachtgeversschap.
Werkgroepleden: Herman Schartman Daniëlle Meiboom André Belonje Rodrigo Pinto Scholtbach Theo Zandstra Wim Holleman Joris Houben Freddie Rosenberg Marjolein Vermeeren Peter Minderhoud
DGP (voorzitter) FEZ (secretaris) FEZ S&C DGP DGG RWS AVV CDJZ RLD
Reacties op eerdere concept-notities van de volgende personen zijn verwerkt: Rijkswaterstaat DGP A. Lambarts FEZ J.G. de Wit RLD T.P. Treumann SPI F. Lemmink Ministerie van Financiën A. Deckers Ministerie van Financiën H.A.M. Grol HDTP J.P.G. Theeuwissen HDTP Directieteams DGP en DDG
G.Blom W. de Boer
Deelnemers brainstormsessie: J. de Bont RWS Zuid-Holland/Sijtwende E. Veenhoven RWS Noord-Holland/Zeepoort IJmond J. Heijboer NV Westerscheldetunnel i.o. F. Lous RWS Zuid-Holland/Sijtwende P. van Ginneken RWS Zuid-Holland/Randstadrail I.C. van der Kleij RWS Noord-Holland/Amsterdam Zuidas P. van Meel RWS Limbrug/De Maaswerken Sprekers studiemiddag: Van Hattum & Blankevoort BV J. de Jong Ex-wethouder Stadsdeel Zuid Amsterdam D. Tiemersma J. Uijen Schiphol Project Consult
21
