STUDI ADMINISTRASI Woodrow Wilson
Tidak ada ilmu praktek yang akan diteliti bila perkembangannya tidak perlu diketahui. Ilmu praktek administrasi sudah menemukan jalannya menjadi mata kuliah perguruan tinggi, dan terbukti bahwa negara merasa perlu tahu banyak tentang administrasi. Meski begitu, ini bukan berarti harus berteman dengan pembuat program perguruan tinggi untuk mencari bukti fakta tersebut. Ini sudah di sekeliling kita, termasuk gerakan yang disebut reformasi layanan sipil. Setelah berhasil melakukan reformasi, gerakan tersebut berkembang menjadi upaya untuk memperbaiki, bukan hanya personel, tapi juga organisasi dan metode kantor pemerintah. Organisasi dan metode hanya butuh sedikit
perbaikan dibanding personel.
administrasi
adalah
menemukan,
Karena itu, obyek dari
pertama,
apa
yang
bisa
studi
dilakukan
pemerintah dengan tepat dan sukses, dan kedua, bagaimana pemerintah bisa melakukan sesuatu yang benar dengan efisiensi tertinggi dan biaya terendah dalam uang atau tenaga. Untuk memahami dua point tersebut, kita sepertinya butuh cahaya, dan studi yang hati-hati akan memberikan cahaya tersebut. Sebelum melakukan studi, ada yang harus dipertimbangkan: I.
Kita harus mempertimbangkan apa yang telah dilakukan orang lain di situasi yang sama; tepatnya, kita harus memahami sejarah studi.
II.
Kita harus memastikan apa persoalan pokoknya (subject matter).
III.
Kita harus menentukan apa yang menjadi metode terbaiknya, bagaimana membuatnya, dan kita harus tahu konsepsi politik yang paling mampu memberikan penjelasan ke sana.
Bila kita tidak tahu tentang itu, kita seperti tersesat tanpa peta atau kompas.
I Ilmu administrasi adalah sebenarnya buah terbaru dari studi ilmu politik yang
1
sudah dimulai sekitar 2200 tahun yang lalu. Itu adalah saat lahirnya abad manusia administrasi, atau tepatnya generasi manusia administrasi. Mengapa terlambat munculnya? Mengapa harus menunggu sampai jaman yang terlalu sibuk hanya untuk menarik perhatian? Administrasi adalah bagian paling nyata dari pemerintah. Ini adalah aksi pemerintah. Ini adalah sisi eksekutif, operatif atau yang paling terlihat dari pemerintah, dan ini juga setua seperti pemerintah itu sendiri. Ini adalah aksi pemerintah, dan orang berharap bahwa aksi pemerintah akan menarik perhatian dan menggugah para penulis politik di awal sejarah pikiran sistematik. Tapi, ternyata tidak demikian. Tidak ada orang yang menulis administrasi sebagai
cabang dari
ilmu
pemerintah. Tidak ada
yang
mengatakan itu sampai para pemuda pendahulu mati di abad yang sekarang, dan sampai bunga karakteristik pengetahuan sistematik muncul. Penulis politik masih suka dengan dogma-dogma tentang konstitusi pemerintah, sifat negara, esensi dan kursi raja, kekuasaan rakyat dan prerogatif raja, makna terbesar di jantung pemerintah, dan tujuan dari sifat dan m aksud manusia yang dianggap lebih tinggi dibanding tujuan pemerintah. Area sentral dari kontroversi adalah ketika monarki melawan demokrasi, ketika oligarki membangun benteng privilege-nya sendiri, dan ketika tirani mencari peluang untuk mengklaim telah mendapat penyerahan diri dari pesaingnya. Di tengah pertarungan prinsip ini, administrasi tidak berhenti bekerja. Pertanyaannya selalu: Siapa yang membuat hukum, dan bagaimana seharusnya hukum itu? Pertanyaan lainnya adalah bagaimana hukum bisa dijalankan de ngan pencerahan, keadilan, kecepatan dan tanpa friksi, dan dianggap sebagai “detail praktek”, yang karena itu, bisa diurus oleh pegawai kantor seperti dokter yang membuat resep. Filosofi politik yang memberikan arah seperti itu bukanlah kebetulan, karena filsuf politik tidak melawan itu. Filosofi di waktu kapanpun, kata Hegel, “adalah roh yang diekspresikan dalam pikiran abstrak”. Filosofi
2
politik, seperti filosofi lainnya, hanya pencerminan dari urusan jaman sekarang. Masalah di jaman dulu adalah hampir selalu tentang konstitusi pemerintah. Karena itu, inilah yang merasuki pikiran manusia. Administrasi kurang memiliki masalah atau tidak ada masalah sama sekali. Setidaknya begitu, menurut perhatian dari administratur. Fungsi pemerintah adalah simpel karena hidup masih simpel. Pemerintah adalah para pria yang memaksa dan suka memerintah, tanpa pikiran, dan tanpa peduli harapan. Tidak ada sistem kompleks pendapatan dan hutang publik yang merumitkan pengurus keuangan. Karena itu, tidak ada pengurus keuangan yan g pusing. Penguasa pasti tahu cara menggunakan kekuasaannya. Pertanyaannya adalah: Siapa yang memiliki kekuasaan? Populasi adalah angka yang masih bisa diurus. Properti adalah barang sederhana. Ada banyak pertanian, tapi tidak ada saham dan obligasi. Yang ada adalah banyak sapi, bukan bunga pinjaman. Ini adalah situasi di “jaman kuno”. Orang tidak perlu melihat mundur ke satu abad lampau untuk memahami awal kompleksitas perdagangan dan spekulasi komersil, atau melacak kelahiran hutang nasional. Ratu Lebah yang baik pun, tanpa ragu, berpikir bahwa monopoli abad 16 memang sulit dikendalikan kecuali kita mau membakar tangan kita sendiri. Tapi, ini sering dilupakan bila mengingat raksasa monopoli abad 19. Ketika Blackstone mengatakan bahwa korporasi tidak memiliki badan untuk dipukul dan tidak memiliki jiwa untuk dikutuk, maka dia membayangkan adanya masa -masa penyesalan di satu abad berikutnya. Perselisihan antara majikan dan pekerja yang sering mengganggu masyarakat industri di jaman sekarang, sebenarnya sudah terjadi sebelum jaman Black Death dan Statute of Laborer. Tapi, suaranya tidak pernah terdengar jelas seperti sekarang ini. Singkatnya, jika kesulitan aksi pemerintah digabung dengan abad lainnya, maka ini memuncak di abad kita. Ini
adalah
alasan
mengapa
tugas
administrasi
sekarang harus
disesuaikan dengan standar kebijakan yang harus diuji dengan hati -hati, dan
3
ini menjadi alasan kenapa kita memiliki sesuatu yang tidak pernah kita miliki sebelumnya, yaitu ilmu administrasi. Debat seputar prinsip konstitusi mungkin sudah selesai, dan muncul pertanyaan seputar administrasi. Sepertinya lebih sulit menjalankan konstitusi daripada membuatnya. Contoh Mr. Bagehot mungkin menjelaskan perbedaan lama dan baru dalam administrasi: Di jaman dulu, ketika ada keinginan kejam untuk mengurus propinsi yang jauh, maka dia mengirim seorang gubernur di atas kuda besar dan orang lainnya di atas kuda kecil. Berita dari gubernur sangat jarang kecuali dia mengirim beberapa orang kecil untuk memberitahu apa yang dilakukan di sana. Tidak ada proses pengawasan yang jelas. Rumor dan laporan seadanya adalah sumber informasi. Jika dipastikan bahwa propinsi dalam kondisi buruk, maka Gubernur No.1 dipanggil, dan Gubernur No.2 dikirim menggantikannya. Dalam negara beradab, prosesnya berada. Anda membuat biro di propinsi yang ingin anda urus. Anda meminta biro mengirim surat dan mengkopi surat itu. Biro mengirim delapan laporan ke biro pusat di St. Petersburg. Sesuatu yang dilakukan di propinsi adalah sama seperti yang dilakukan di pusat, dan propinsi akan “diperiksa” untuk melihat bahwa kerjanya sudah benar. Konsekuensi dari ini adalah bahwa kepala departemen akan terus berpikir bahwa sejumlah bacaan dan kerja hanya bisa diselesaikan oleh kecakapan alami yang terbanyak, training paling efisien, dan perusahaan dan industri yang terbesar. Jarang ada tugas pemerintah yang simpel dan tidak kompleks di waktu sekarang. Pemerintah dulu hanya mengurus sedikit persoalan. Majikan pun bisa dihitung dengan jari. Mayoritas majikan adalah pelaksana dari ke inginan pemerintah. Sekarang, merekalah yang melakukan pemerintahan. Dulu, pemerintah mengikuti keinginan orang banyak, tapi sekarang pemerintah mengikuti pandangan dari bangsa.
4
Pandangan tersebut memperluas konsepsi baru dari kewajiban negara. Ketika fungsi pemerintah menjadi lebih kompleks dan sulit, jumlahnya juga beragam. Administrasi selalu menempatkan tangannya ke proses baru. Manfaat, murahnya biaya dan kesuksesan dari layanan pos pemerintah menjadi awal terciptanya kontrol pemerintah terhadap sistem telegraf. Meski jika pemerintah tidak ingin meniru pemerintah Eropa yang membeli atau membangun jalur telegraf atau jalur kereta api, tidak diragukan bahwa dalam beberapa cara, pemerintah mulai mencoba menjdi majikan korporasi. Penciptaan komisaris nasional untuk kereta api, selain komisi negara yang dulu, melibatkan perluasan fungsi administrasi. Apapun otoritas korporasi yang dimiliki pemerintah negara bagian atau federal, selalu ada kepedulian dan
tanggungjawab
yang
membutuhkan
kearifan,
pengetahuan
da n
pengalaman. Ini harus diteliti agar bisa dipahami. Seperti yang dikatakan, ternyata hanya sedikit pintu kantor pemerintah yang terbuka untuk penelitian. Ide negara dan ideal kewajibannya mulai berubah. “Ide negara adalah tentang nurani administrasi”. Setelah melihat urusan baru yang dilakukan negara setiap hari, maka pertimbangan selanjutnya adalah melihat bagaimana hal menangani urusan tersebut. Inilah mengapa ada ilmu administrasi yang ingin mengencangkan jalur pemerintah,
membuatnya
mirip
bisnis,
memperkuat
dan
memurnikan
organisasi, dan mempertajam rasa kewajiban. Ini adalah satu alasan mengapa ada ilmu tersebut. Tapi, dimana ilmu ini muncul? Pastinya bukan di sini. Metode ilmiah yang imparsial selalu digunakan dalam praktek administrasi. Atmosfir beracun di pemerintah kota, rahasia administrasi negara bagian, kerumitan, sinekurisme, dan korupsi, yang ditemukan di biro di Washington selalu melarang kita dan menghambat kita untuk yakin bahwa konsepsi administrasi sudah mulai jelas di United States. Tidak satupun penulis Amerika yang menjadi andil dalam perkembangan ilmu administrasi. Ini ditemukan,
5
malahan, oleh sekumpulan dokter di Eropa. Ini bukanlah buatan orang Amerika. Ini adalah ilmu asing, dan jarang membicarakan prinsip atau menggunakan bahasa Inggris atau Amerika. Ini awalnya dikembangkan dalam bahasa ibu penggagasnya. Ide awalnya bahkan terdengar asing. Tujuannya dan kondisinya banyak didasarkan pada sejarah ras asing, berada di dalam preseden sistem asing, dan juga belajar dari revolusi asing. Ini dikembangkan oleh profesor Perancis dan Jerman, dan disesuaikan dngan kebutuhan negaranya, yang berjenis compact state, dan disesuaikan dengan bentuk pemerintah yang sangat sentralis. Karena itu, di jaman sekarang, ilmu administrasi kemudian harus disesuaikan tidak lagi dengan bentuk simpel dan rapat, tapi dengan negara yang kompleks dan multi-bentuk, dan juga ke bentuk pemerintah yang desentralis. Jika harus menggunakan itu, berarti harus meng-Amerika-kan ilmu, dan bahasanya tidak lagi formal, dan bahkan prinsip dan tujuannya harus radikal. Konstitusi harus dipelajari dengan hati. Demam birokratik seperti menyerang badan negara dan karena itu, harus menghirup udara Amerika yang bebas. Pertanyaannya menjadi mengapa ilmu yang berguna bagi semua pemerintah harus berawal di Eropa, dimana pemerintahannya sarat dengan monopoli, dan buakn di Inggris atau United States, dimana pemerintahannya banyak dicontoh. Alasannya ada dua. Di Eropa, karena pemerintah tidak dipengaruhi oleh suara rakyat, maka banyak governing yang bisa dilakukan. Kedua, keinginan untuk menjaga monopoli pemerintah, membuat pemonopoli harus menemukan alat governing yang kurang bermasalah. Selain itu, alat tersebut juga jarang digunakan. Kita perlu mengkaji lebih dekat. Saat membicarakan pem erintahan Eropa, Inggris diperkecualikan. Inggris tidak menolak perubahan waktu. Inggris hanya melunakkan transisinya dari sebuah pemerintahan oleh aristokrat ke sistem kekuasaan demokratik lewat reformasi konstitusi yang lambat, dan meski tidak mencegah revolusi, tapi revolusi dilakukan dalam
6
cara damai. Tapi beberapa negara di benua Eropa terbiasa melawan perubahan, dan mengalahkan revolusi dengan melunakkan kekejaman pemerintah absolut. Mereka menyempurnakan mesin pemerintah dengan merusak
semua
friksi,
memaniskan
metode
yang
mempertimbangkan
kepentingan rakyat, dan menawarkan bantuan ke segala kelas usaha agar membuat mereka rajin. Ini dilakukan dengan memberikan konstitusi dan hak suara ke rakyat. Bahkan, negara terus saja kejam karena merasa berkembang menjadi paternal. Mereka terlalu efisien untuk dibubarkan, terlalu lancar kerjanya untuk diawasi, terlalu pintar untuk ditanyai, terlalu baik untuk dituduh buruk, dan terlalu kuat untuk dihadapi. Semua ini membutuhkan penelitian, dan kita meneliti itu. Di sisi Amerika, tidak ada kesulitan dalam pemerintah. Sebagai sebuah negara baru, ada ruang untuk pekerjaan bagi setiap orang, dengan prinsip pemerintah liberal dan skill tidak terbatas di dalam politik praktek. Tidak ada tuntutan untuk hati-hati terhadap rencana dan metode administrasi. Kita terbiasa lambat untuk melihat manfaat atau signifikansi sejumlah penelitian dan pemeriksaan tentang cara dan proses pelaksanaan pemerintah yang dikirim press di Eropa ke perpustakaan Amerika. Seperti anak -anak manja yang keinginannya harus dituruti, pemerintah mengalami perkembangan sifat dan membuat banyak undang-undang, tapi gerakannya menjadi kacau. Kekuatan dan peningkatan nasib lebih dipentingkan daripada skill untuk hidup. Negara memang menjadi kuat, tapi tidak memiliki sikap. Karena itu, ukuran besar dari Amerika memberikan keuntungan dibanding negara -negara Eropa dalam hal kemudahan dan kesehatan perkembangan konstitusi. Namun, ketika penyesuaian administrasi dan pengetahuan administrasi menjadi semakin besar, mulai ada sinyal kelemahan bila dibanding negara di seberang Atlantik. Untuk itulah, penelitian ilmu administrasi dilakukan. Bila menilai berdasarkan sejarah konstitusi dari bangsa dunia modern, ada tiga periode pertumbuhan yang dilewati pemerintah sampai mendapat
7
sistem yang ada, dan juga yang ditempuh pemerintah untuk menepati janjinya.
Periode
pertama
adalah
penguasa
absolut,
dan
sistem
administrasinya disesuaikan dengan aturan absolut. Periode kedua adalah konstitusi dibuat menyesuaikan keinginan penguasa absolut dan mengganti kontrol rakyat, dan administrasi dikalahkan oleh keinginan ini. Periode ketiga adalah rakyat berdaulat yang menjalankan administrasi dan konstitusi baru membuat rakyat menjadi penguasa. Pemerintah sekarang sepertinya menjalankan praktek administrasi dengan penguasa absolut, meski masih mau menerima pencerahan politik. Meski begitu, pemerintah menutup mata bahwa gubernur adalah hanya pelayan rakyat. Dalam pemerintah seperti itu, administrasi memang ditata untuk patuh ke kehendak umum, tapi penyederhanaan dan efektivitasnya lebih mengedepankan satu keinginan. Ini terjadi di Prussia, contohnya, dimana administrasinya banyak dipelajari dan bahkan disempurnakan. Frederick the Great adalah penguasa yang pintar, dan mengaku bahwa dirinya adalah kepala pelayan dari negara, dan menganggap kantornya sebagai kantor perwakilan rakyat. Seperti ayahnya, dia memberikan pondasi kuat dan menata layanan publik Prussia sebagai layanan yang paling baik ke rakyat. Penggantinya yang tidak kurang absolut, Frederick William III, mengembangkan negara lebih jauh dengan merencanakan banyak fitur struktural yang memberikan kekuatan dan membentuk administrasi Prussia seperti sekarang ini. Keseluruhan cerita sistem ini berawal dari inisiatif raja. Yang memiliki kesamaan itu adalah praktek dari administrasi Perancis modern, yang berisi divisi simetris wilayah dan gradasi kantor yang ditata rapi. Jaman Revolusi – atau Constituent Assembly – adalah jaman penulisan konstitusi, tapi ini juga disebut pembuatan konstitusi. Revolusi memunculkan periode pengembangan konstitusi – awal kenalnya Perancis dengan periode kedua – tapi ini tidak lalu menjadikan Perancis masuk ke periode tersebut.
8
Absolutisme memang dihentikan dan dipecah, tapi tidak hilang. Napoleon menggantikan monarki Perancis untuk menggunakan kekuasaan dalam cara yang tidak terkendali. Pembangunan kembali administrasi Perancis oleh Napoleon, karena itu, menjadi contoh penyempurnaan mesin sipil oleh keinginan dari satu penguasa absolut sebelum menyingsingnya
era konstitusi. Tidak ada
keinginan korporat atau populer yang bisa mempengaruhi pemerintahan seperti keinginan Napoleon. Tatanan begitu simpel sehingga tidak ada kecurigaan lokal, dan ini menjadi logis dalam mempengaruhi pilihan rakyatnya. Meski cocok dengan semangat Constitutional Assembly, tapi untuk menciptakan itu dibutuhkan otoritas tidak terbatas dari seseorang yang kejam. Sistem tahun VIII dijalankan dengan kejam dan bahkan tidak sempurna. Bahkan, cara tersebut kembali ke despotisme atau kekejaman yang dulu pernah dihilangkan. Di lain pihak, di negara yang masuk ke musim pembuatan -konstitusi dan menjalankan reformasi rakyat sebelum administrasi mulai dijalankan sebagai prinsip liberal, perbaikan administrasi masih terkesan lambat and setengah-setengah. Ketika sebuah bangsa mulai menjalankan pembuatan konstitusi, maka sulit
menghentikan itu
dan membuka sebuah biro
administrasi yang ekonomis dan berskill. Tidak ada akhir dalam proses konstitusi. Konstitusi yang ada sekarang mungkin terakhir diperbaiki 10 tahun yang lalu. Detail administrasi selalu datang terlambat. Contoh yang akan digunakan adalah Inggris dan Amerika. Di jaman raja Angevin, sebelum hidup konstitusi dilahirkan lewat Great Charter, reformasi hukum dan administrasi dilakukan karena keinginan Henry II yang pintar, rajin, dan ulet. Inisiatif raja menentukan nasib Inggris dan membentuk pertumbuhan pemerintahan sesuai keinginannya. Tapi, Richard yang impulsif dan di luar kebiasaan, dan John yang lemah dan hina, bukanlah orang yang bisa menjalankan skema ayahnya. Perkembangan administrasi mereka
9
dihadapkan dengan perjuangan mencari konstitusi. Parlemen selalu menjadi raja di pemerintahan sebelum monarki Inggris kemudian menggunakan para jenius atau pakar untuk menjalankan layanan sipil negara. Masyarakat Inggris sejak lama meneliti seni mengendalikan kekuasaan eksekutif, tapi kurang begitu peduli dengan seni menyempurnakan metode eksekutif. Mereka lebih sering membicarakan cara mengontrol pemerintah, bukan cara memberdayakan pemerintah. Ini seperti usaha untuk membuat pemerintah menjadi adil dan moderat, bukan membuatnya rapi dan efektif. Sejarah politik Inggris dan Amerika memiliki sebuah sejarah, bukan sejarah perkembangan administrasi, tapi sejarah pengawasan legislatif. Tepatnya, ini bukan
pertimbangan
ke
progress
organisasi
pemerintah,
tapi
ke
perkembangan pembuatan hukum dan kritikism epolitik. Akibatnya, ada satu masa ketika studi administrasi dan penciptaannya menjadi kewajiban untuk menentukan
nasib
pemerintah
yang
masih
terbiasa
dengan
periode
pembuatan-konstitusi. Periode tersebut telah ditutup, dan meski prinsip penting lain mulai dikenal, atmosfir pembuatan-konstitusi masih tidak goyah. Kita sering mengkritik ketika ingin menciptakan sesuatu. Kita kemudian mencapai periode ketiga – yaitu periode ketika rakyat mengembangkan administrasi berdasarkan konstitusi yang mereka menangkan di periode perjuangan sebelumnya dengan kekuasaan absolut, tapi kita tidak siap dengan tugas di periode baru. Ini tidak terlepas dari fakta, bahwa meski Amerika diuntungkan dengan kebebasan politik, dan juga skill politik praktikal, masih begitu banyak bangsa yang lebih unggul dalam organisasi administrasi dan skill administrasi. Mengapa kita baru memurnikan layanan sipil yang kotor sejak 50 tahun lalu? Perbudakan mungkin mengalihkan pertimbangan kita, tapi alasan yang tepat adalah bahwa penyimpangan dalam konstitusi menunda pemurnian itu.
10
Semua preferensi, tentu saja, masih mengedepankan wacana politik Inggris dan Amerika dibanding negara Eropa lain. Tapi, perlu dicatat bahwa kita tidak seperti Prussia yang pernah memiliki skill administrasi, dan lagi, sistem administrasi Prussia birokrasi membuat Amerika lemas. Amerika terbiasa tidak terlatih dan bebas daripada patuh dan sistematik. Tidak disangkal bahwa Amerika merasa lebih baik dengan bebas secara jiwa dan cakap secara praktek. Wajar bila mengatakan bahwa preferensi inilah yang membuat kita tertunda dalam menaturalisasi ilmu administrasi. Apa yang terpengaruh dengan itu? Tentu saja, kedaulatan rakyat. Dibanding monarki, demokrasi merasa lebih sulit untuk mengurus administrasi. Kesuksesan politik di masa lalu malah menimbulkan masalah di jaman sekarang. Opini publik cenderung menang, dan ini menghambat kita menciptakan kedaulatan dalam kepakaran eksekutif
atau
dalam
kondisi
keseimbangan
fungsional
sempurna
di
pemerintahan. Fakta bahwa kita menyadari aturan rakyat adalah yang berguna semakin membuat kita sulit. Untuk melangkah maju, kita harus memerintah dan membujuk monarki besar yang disebut opini publik. In i lebih sulit daripada mempengaruhi satu monarki yang disebut raja. Seorang raja menggunakan satu rencana simpel dan menjalankannya langsung. Dia membuat satu opini dan mewujudkan opini tersebut dalam satu perintah. Tapi, raja lainnya, yaitu rakyat, memiliki opini berbeda. Mereka bisa bersepakat dalam hal yang tidak simpel. Kemajuan dilakukan lewat kompromi, lewat pencampuran perbedaan, lewat peringkasan rencana, dan pembuangan beberapa prinsip yang terlalu mencolok. Ada serangkaian penyelesaian persoalan yang butuh waktu beberapa tahun, dan bahkan perintah pun bisa mengalami beberapa perubahan. Di pemerintah sekarang, hal tersulit dari yang paling sulit adalah menghasilkan kemajuan atau progress. Dulu, alasan dari ini adalah bahwa seseorang yang berdaulat atau menjadi raja adalah umumnya dikatakan egois,
11
bodoh, pemalu atau tolol – meski ada raja yang bijak. Sekarang, alasannya adalah bahwa banyak orang, yaitu rakyat, yang memiliki daulat, tidak memiliki satu telinga yang mendengar perkataan, dan mereka cend erung egois, bodoh, pemalu, keras kepala atau tolol yang juga disertai keegoisan, kebandelan, kepengecutan, atau ketololan ribuan orang – meski ada ratusan orang yang bijak. Dulu, keuntungan sebagai reformis adalah bahwa pikiran raja memiliki sebuah lokalitas, yaitu berada di dalam kepala satu orang, dan bahwa pikiran bisa diambil langsung. Kelemahannya adalah bahwa pikiran hanya digunakan bila itu mau digunakan, atau bila digunakan, itu dalam jumlah kecil, atau dipengaruhi oleh semangat orang yang memiliki pikiran. Sebaliknya di jaman sekarang, reformis dihadapkan oleh fakta bahwa pikiran raja tidak memiliki lokalitas jelas, tapi berada dalam mayoritas voting yang diberikan oleh jutaan kepala. Pikiran raja, yang berwujud sebagai rakyat, sayangnya, masih berada dalam pengaruh favoritisme, yang kebanyakan bukan orang, tapi berupa opini yang sudah dibuat sebelumnya. Kecurigaan tidak muncul karena tidak ada alasan untuk curiga. Bila menganggap opini publik sebagai prinsip pemerintah, maka reformasi praktek menjadi lambat dan semua reformasi harus berisi kompromi. Dimana pun opini publik, pasti ada aturan. Ini dianggap sebagai separuh aksiom dari dunia, dan bahkan diyakini di Rusia. Siapapun yang mempengaruhi perubahan dalam pemerintah konstitusi modern haruslah mendidik rakyatnya untuk melakukan perubahan. Mereka harus membujuk rakyat untuk menginginkan perubahan yang diinginkan. Mereka membuat opini publik bisa didengar dan melihat bahwa rakyat mendengar hal yang tepat. Merekalah yang mengendalikan pencarian opini, dan mengelola opini yang tepat. Langkah pertama ini bukannya lebih mudah dibanding yang kedua. Dengan opini publik, lahirlah beberapa point hukum. Tidak mungkin membuang itu. Institusi yang di satu generasi dianggap sebagai pendekatan
12
sementara ke pelaksanaan prinsip, oleh generasi selanjutnya dianggap sebagai pendekatan terdekat ke prinsip, dan kemudian oleh generasi selanjutnya lagi, institusi dipuja sebagai prinsip itu sendiri. Butuh tiga generasi untuk menghasilkan apotheosis. Cucu menerima eksperimen ragu dari kakek buyutnya sebagai bagian integral dari konstitusi permanen alam. Bila kita memahami semua masa lalu politik, dan bisa mencetaknya dari kepala maksim pemerintah yang bijak sehingga doktrin politik bisa dijelaskan, apa yang dilakukan negara dengan itu? Manusia cenderung tidak filosofis, dan ini diperkuat oleh kecenderungan memberikan suara. Kebenaran bukan hanya harus sederhana, tapi juga harus didukung masyarakat sebelum kebenaran dilihat oleh rakyat yang akan pergi kerja di pagi harinya . Tidak melakukan tindak lanjut berarti akan menimbulkan ketidaknyamanan karena beberapa orang juga membentuk pikiran yang sama. Dimana ada tempat lain selain di United States yang berisi sekumpulan beragam manusia yang tidak filosofis? Untuk mengetahui pikiran publik dari negara, orang harus kenal dengan pikiran tersebut. Stok pikiran tua Amerika berisi pikiran orang Irlandia, Jerman atau bahkan negro. Untuk memahami doktrin baru, orang harus mempelajari pikiran di setiap cetakan ras, yaitu pikiran yang mewariskan kebiasaan lingkungan, yang dibungkus oleh sejarah bangsa berbeda, yang bisa panas atau dingin, tertutup atau terbuka oleh iklim dunia. Sejarah studi administrasi berisi kesulitan saat melaksanakan studi tersebut. Lalu, apa persoalan pokok (subject matter) dari studi, dan apa obyek karakteristiknya?
II Bidang administrasi adalah bidang bisnis. Ini jauh dari keramaian politik. Di beberapa point tertentu, bidang administrasi bahkan jauh dari debat studi konstitusi. Administrasi seperti bagian dari kehidupan politik, persis seperti
13
metode bank sebagai bagian dari hidup masyarakat. Administrasi adalah seperti mesin yang menjadi bagian dari pembuatan produk. Tpai, di saat sama, ini memunculkan fakat bahwa lewat prinsip kuat, administrasi dihubungkan dengan maksim kearifan politik, yaitu kebenaran permanen tentang progress politik. Obyek studi administrasi adalah menyelamatkan metode eksekutif dari kerumitan dan mahalnya eksperimen politik, dan memberikan pondasi prinsip yang stabil. Karena alasan itulah, reformasi layanan sipil di tahap sekarang harus dipertimbangkan sebagai awal dari reformasi administrasi yang lebih menyeluruh. Kita sekarang sedang memperbaiki metode pengangkatan. Kita harus menyesuaikan fungsi eksekutif dan membuat metode organisasi dan aksi eksekutif yang lebih baik. Reformasi layanan sipil, karena itu, adalah persiapan moral yang harus diikuti. Reformasi ibarat membersihkan atmosfir moral kehidupan pejabat dengan menciptakan kesucian kantor publik sebagai titipan publik, dan membuatnya memberikan layanan non-partisan, dan karena
itu,
membuka
jalan
ke
pertimbangan
mirip
bisnis.
Dengan
memaniskan motif, reformasi mampu memperbaiki metode kerja. Kita perlu memperluas ulasan administrasi. Temuan paling menonjol adalah kebenaran yang sebenarnya sudah digagas oleh reformis layanan sipil. Administrasi dikatakan berada di luar politik. Pertanyaan administrasi bukanlah pertanyaan poliitk. Meski politik membuat tugas bagi administrasi, politik tidak seharusnya memanipulasi kantor administras i. Ini adalah perbedaan otoritas tinggi. Para penulis Jerman mendukung itu. Biuntschli, contohnya, menggagas pemisahan administrasi dari politik, dan bahkan dari hukum. Politik, menurutnya, adalah “aktivitas negara yang sifatnya besar dan universal”, sedangkan administrasi, di lain pihak, adalah “aktivitas negara yang bersifat individu dan kecil”. Politik, karena itu, adalah ranah khusus dari negarawan, dan administrasi berada di tangan pejabat
14
teknis. Kebijakan tidak bisa berjalan tanpa bantuan administra si, tapi administrasi, karena itu, bukan politik. Tapi, otoritas Jerman tidak lalu dijadikan patokan. Diskriminasi antara administrasi dan politik mulai didiskusikan lebih jauh. Ada perbedaan lain yang juga masuk ke dalam kesimpulan, meski itu hanyalah sisi lain dari perbedaan antara administrasi dan politik. Itu adalah perbedaan antara pertanyaan konstitusi dan pertanyaan administrasi, atau antara penyesuaian pemerintah ke prinsip konstitusi dan penyesuaian pemerintah ke perubahan tujuan demi kenyamanan tugas. Orang tidak bisa mudah menjelaskan ke setiap orang dimana sebenarnya administrasi berada di beragam departemen pemerintah tanpa memahami kerumitan di dalamnya. Tidak ada garis demarkasi, yang memisahkan fungsi administrasi dari non-administrasi, antara departemen pemerintah ini dan itu yang tidak naik turun menyesuaikan ketinggian perbedaan dan kerumitan tatanan aturan tertentu, yang selalu berisi kata -kata jika dan tapi, atau ketika dan meski begitu. Bagi mata yang tidak terbiasa mengamati, itu sungguh memusingkan, apalagi oleh orang yang tidak paham dengan logika. Administrasi adalah wujud sebenarnya dari dunia, tapi dipengaruhi oleh “manajemen” politik dan juga prinsip konstitusi. Kerumitan ini mungkin menjelaskan gambaran Niebuhr ketika dia mengatakan: “Kebebasan” (liberty), menurutnya, masih tergantung pada administrasi bukan konstitusi. Barthold Georg Niebuhr (1776 -1831) adalah sejarawan Jerman. Ini adalah benar. Fasilitas dalam menggunakan kebebasan masih tergantung pada tatanan administrasi, bukan jaminan konstitusi. Padahal, jaminan konstitusi adalah yang mengamankan eksistensi kebebasan. Tapi – sebagai pikiran kedua – apakah itu benar? Kebebasan tidak lagi berisi gerakan fungsional yang mudah dilakukan, tapi berisi intelejensi yang hanya menekankan kekuatan. Prinsip yang mengatur batin manusia, atau konstitusi, adalah pondasi penting bagi kebebasan atau kepatuhan. Meski dependensi
15
(ketergantungan) dan subyeksi (ketundukan) adalah tanpa rantai penghubung, dan juga diperingan bebannya oleh pemerintahan paternal yang perhatian dan mudah dijalankan, tapi keduanya tidak lalu berubah menjadi kebebasan. Kebebasan tidak bisa hidup tanpa prinsip konstitusi. Administrasi, meski metodenya sempurna dan liberal, tidak bisa memberikan kebebasan jika tidak didasarkan pada prinsip pemerintahan liberal. Pandangan tentang perbedaan antar hukum konstitusi dan fungsi administrasi tidak boleh memberikan ruang untuk salah konsepsi. Harus ada kriteria untuk memberikan pandangan tersebut. Administrasi publik adalah pelaksanaan hukum publik yang detail dan sistematik. Setiap terapan hukum umum adalah sebuah tindakan administrasi. Penaksiran dan kenaikan pajak, dan juga hukum gantung penjahat, pengangkutan dan pengiriman surat, pengadaan perlengkapan dan perekrutan angkatan darat, angkatan laut, dsb, adalah aksi administrasi. Tapi, hukum general yang mengatur pelaksanaan itu berada di luar dan di atas administrasi. Rencana aksi pemerintah bukanlah administrasi.
Tapi,
pelaksanaan
detail
dari
rencana
tersebut
adalah
administrasi. Konstitusi, karena itu, hanya menjelaskan instrumentalitas pemerintah saat harus mengontrol hukum general. Konstitusi federal mengatur prinsip ini dengan tidak menjelaskan apapun soal kantor eksekutif, tapi hanya membicarakan President of the Union yang harus berbagi fungsi legislatif dan pembuatan-kebijakan di pemerintahan, dan hanya menetapkan hakim dari jurisdiksi tertinggi sebagai pihak yang bisa menginterpretasikan dan mengawal prinsip tersebut, dan bukan pihak yang hanya menuturkannya. Ini
adalah
perbedaan
antara
Kehendak
dan
Perbuatan
yang
menjawabnya, karena administratur selalu memiliki keinginan dalam memilih alat untuk menyelesaikan kerjanya. Dia bukan dan tidak seharusnya menjadi instrumen pasif. Karena itu, perbedaan yang dimaksud adalah antara rencana general dan alat spesifik.
16
Ada satu point dimana studi administrasi menggunakan dalil konstitusi – setidaknya terlihat sebagai dalil konstitusi. Studi administrasi, jika dipandang dari perspektif filosofi, berhubungan erat dengan studi dis tribusi otoritas konstitusi. Agar efisien, maka harus ada tatanan paling simpel agar tanggungjawab bisa diberikan ke pejabat yang benar. Itu adalah cara terbaik dalam
membagi
otoritas
tanpa
menghambatnya,
dan
juga
membagi
tanggungjawab tanpa harus mengganggunya. Tuntutan distribusi otoritas, bila dibawa ke ranah yang lebih tinggi, yang menjadi asal fungsi dari pemerintah, adalah sebuah tuntutan konstitusi sentral. Jika studi administrasi bisa menemukan prinsip terbaik untuk mendasari distribusi tersebut, ma ka akan dilakukan studi konstitusi. Montesquieu, meski begitu, tidak pernah menyebut kata studi konstitusi. Untuk menemukan prinsip terbaik dari distribusi otoritas, prosesnya dilakukan di dalam sistem demokratik, dimana pejabat melayani banyak majikan, bahkan lebih banyak dibanding sistem lainnya. Semua raja yang dilayani ini selalu curiga ke pelayannya, tapi rakyat yang menjadi raja pun harus tunduk ke aturan. Tapi, bagaimana kecurigaan ini ditenangkan oleh pengetahuan ? Jika kecurigaan tersebut bisa melunak menjadi kewaspadaan yang bijak, maka itu tidak masalah. Jika kewaspadaan bisa dilunakkan lagi dengan tanggungjawab yang benar, maka itu akan baik. Kecurigaan itu sendiri tidak pernah sehat dalam pikiran pribadi atau pikiran publik. Kepercayaan adalah kekuatan di semua hubungan hidup. Kepercayaan adalah ibarat
kantor
bagi
keterpercayaan. Ini
reformis
konstitusi
dalam
menciptakan
kondisi
juga menjadi kantor pengurus administrasi
yang
menyesuaikan administrasinya dengan kondisi tanggungjawab jelas yang nantinya memunculkan keterpercayaan. Kekuatan besar dan diskresi yang tanpa hambatan adalah kondisi tanggungjawab. Perhatian publik harus mudah diarahkan, apakah itu di setiap kasus administrasi baik atau buruk, kepada manusia yang patut dipuji atau
17
disalahkan. Tidak ada bahaya dalam kekuasaan, jika itu digunakan dalam cara bertanggungjawab. Jika terpecah, atau dibagi ke orang banyak, maka tanggungjawab bisa tidak jelas. Jika tanggungjawabnya tidak jelas, maka kemungkinan tidak bertanggungjawab. Tapi jika tanggungjawab dipusatkan di pimpinan layanan dan di pimpinan cabang layanan, maka tanggungjawab bisa dengan mudah diawasi dan dicatat di buku. Jika ingin bertahan di kantornya, maka orang harus terbuka dan jujur, dan jika di saat sama, dia merasa diberi kebebasan besar dalam diskresinya, atau ketika semakin besar kekuasaannya, semakin jarang dia menyalahgunakannya, maka semakin sadar dan bijak dirinya. Semakin sedikit kekuasaannya, semakin dia merasa posisinya tidak akan diawasi, dan semakin dia ceroboh. Dari situ, muncul pertanyaan besar, yaitu bagaimana hubungan yang tepat antara opini publik dan administrasi. Kepada siapa keterpercayaan pejabat dilaporkan atau oleh siapa keterpercayaan itu diberi reward? Apakah pejabat menunggu publik untuk memberikan pujian dan memberikan promosi, atau menunggu atasan di kantor? Apakah orang akan dikenai disiplin administrasi ketika mereka mendukung prinsip konstitusi? Pertanyaan di atas berakar di masalah dasar studi administrasi, yaitu: Apa andil opini publik di dalam pelaksanaan administrasi? Jawaban yang benar adalah bahwa opini publik harus memainkan peran dalam kritik otoritatif. Otoritas punya metode menjalankan tugasnya. Metode apa yang harus dikritik? Sulitnya Amerika dalam menata administrasi adalah bukan kar ena mempertimbangkan bahaya dari hilangnya kebebasan, tapi bahaya karena tidak mampu atau tidak mau memisahkan esensi dari aspek kebetulan. Kesuksesan yang dirasakan sejauh ini adalah karena ada tanggungjawab terhadap kesalahan, yaitu kesalahan karena terlalu mengandalkan vote atau suara. Self-government bukannya memiliki satu tangan untuk mengambil
18
semuanya. Ini bukan housekeeping yang memasak “makan malam” dengan tangannya sendiri. Adapun “masakan tersebut” harus dipercaya dengan adanya sebuah diskresi besar, seperti manajemen perapian dan oven. Di negara dimana opini publik diberikan sebagai privilege, maka tuntutan opini publik bisa dengan mudah dipenuhi dibanding di negara dimana opini publik didapat lewat upah tertentu. Situasi ini digambarkan di sebuah buku yang ditulis seorang profesor Jerman di bidang ilmu politik, yang berisi kutipan perkataan, “Tolong, berikan sebuah opini tentang urusan bangsa”. Seorang anggota publik, atau rakyat, yang rendah hati pasti akan patuh dengan perintah itu, meski pastinya memahami mana yang bisa dikatakan dan tidak. Contoh ini kurang kuat, meski ini jelas gambarannya. Ini seperti mencerminkan keharusan merasakan instruksi sebelum memberikan instruksi. Pendidikan politik harus ada sebelum aktivitas politik. Saat anda mencoba menginstruksikan opini publik, anda akan dihadapkan dengan murid yang akan berpikir bahwa mereka akan menerima instruksi anda. Masalahnya adalah membuat opini publik ini menjadi efisien tanpa menyinggung orang lain. Meski opini publik dilakukan lang sung, dan detailnya diawasi setiap hari, dan alat pemerintahnya juga dipilih, kritikisme publik masih saja menjadi gangguan terhadap mesin pemerintah yang dijalankan semestinya. Tapi, sebagai pengawas kekuatan lebih besar dalam kebijakan formatif, seperti kebijakan dalam politik dan administrasi, kritikisme publik menjadi cara aman dan bahkan menguntungkan dan tidak bisa dipisahkan. Studi administrasi perlu mencari alat terbaik dalam mengontrol
kritikisme
publik
dan
untuk
mencegahnya
agar
tidak
mengganggu. Tapi, apakah tugas studi administrasi sudah selesai ketika telah mengajarkan orang tentang jenis administrasi yang mereka inginkan dan butuhkan dan juga tentang bagaimana memenuhi kebutuhan mereka? Perlukah studi administrasi melatih kandidat untuk layanan publik?
19
Ada sebuah gerakan yang mengarah pada pendidikan politik universal. Ilmu politik adalah yang menjadikan orang-orang terhormat membuat gerakan itu. Tapi, pendidikan yang dimaksud harus menunggu lama untuk menuai hasilnya. Pastinya, ini akan melewati banyak kritikan terhadap pemerintah, dan tidak lalu memberikan badan administratur yang kompeten. Pemahaman tentang prinsip
pemerintah
mungkin
bisa
dibangun,
tapi
tidak
lalu
menguatkan skill dalam pelaksanaan pemerintah. Pendidikan yang dimaksud adalah pendidikan yang diajarkan ke legislatur, bukan pejabat eksekutif. Jika kita ingin memperbaiki opini publik, yang menjadi kekuatan motif dari pemerintahan, maka kita harus mempersiapkan pejabat yang baik sebagai aparat pemerintah. Jika kita ingin memasang ketel baru dan menyesuaikan api yang menggerakkan mesin pemerintah, maka kita tidak boleh membiarkan roda, sambungan, katup, dan pitanya menjadi rusak dan aus, karena kelancaran sistem lama menjadi pendorong kekuatan baru. Kita harus memasang komponen baru bila kekuatan atau penyesuaian mesin mulai surut. Demokrasi perlu dijalankan dengan memeriksa pegawai layanan sipil untuk memastikan kesiapannya dalam melewati ujian pengetahuan liberal dan pengetahuan teknis. Layanan sipil dan paham teknis memiliki hubun gan yang tidak terpisahkan. Sebuah korp pegawai negeri sering disiapkan di sekolah khusus dan dilatih, setelah pengangkatan, menjadi sebuah organisasi yang sempurna, dengan karakteristik disiplin dan hirarki. Mereka dicetak menjadi orang yang berpikir, tapi juga memiliki elemen yang membuat mereka malah menjadi kelas pejabat yang, sayangnya, offensif. Badan semi-korporat yang simpatik, meski begitu, berisi pejabat-pejabat seperti itu, dan karena itu, jelas berbeda dari sekumpulan orang progressif, bersemangat bebas, dan benci kepada kelicikan kalangan fanatik jabatan (offisialisme). Kelas pegawai negeri seperti itu sangat dibenci dan bahkan merugikan di United States. Ukuran
20
yang digunakan untuk menciptakan kelompok itu pastilah ukuran yang bersifat reaksi dan berisi kebodohan. Dengan rasa takut akan terciptanya offisialisme yang dominan dan tidak liberal, maka diusulkan sebuah prinsip. Prinsip tersebut adalah bahwa administrasi di United States harus sensitif ke opini publik. Sebuah badan berisi pejabat terlatih yang berperilaku baik harus dimiliki, dan ini juga bisa diciptakan. Tapi, penciptaan badan tersebut berarti tidak bergaya Amerika, karena menimbulkan pertanyaan, “apa yang dikatakan sebagai perilaku baik?” Pertanyaan tersebut sebenarnya sudah mengandung jawaban. Kesetiaan ke kebijakan pemerintah adalah mencerminkan perilaku baik. Kebijakan yang dimaksud berarti tidak boleh ternoda oleh offisialisme. Ini bukan tentang penciptaan pejabat permanen, tapi tentang penciptaan negarawan yang tanggungjawabnya ke opini publik bersifat langsung dan tidak bisa dihindari. Birokrasi hanya bisa berdiri ketika layanan negara dipisahkan dari kehidupan politik rakyat, pimpinan atau tidak melihat pangkat dan jabatan. Motif, obyek, kebijakan, dan standar dari layanan negara haruslah birokratik. Karena itu, eksklusivitas dan kesemena-menaan pejabat tidak akan ditemukan bila pejabat bekerja di bawah pimpinan departemen yang hanya melayani rakyat. Di lain pihak, ada contoh seperti pengaruh Stein di Prussia, dimana leadership seorang negarawan yang memiliki semangat publik berhasil merubah biro yang arogan dan tidak peduli menjadi instrumen pemerintah yang bersemangat publik. Idealnya adalah sebuah layanan sipil yang mandiri dan bertindak dengan nalar dan kekuatannya sendiri, dan memahami pikiran rakyat, lewat pemilu dan konseling publik, untuk memastikan bahwa kesemena -menaan dan semangat kelas akan diminimalkan.
III Setelah melihat persoalan pokok dan obyek studi administrasi, apa yang bisa
21
disimpulkan seputar metode yang terbaik untuk administrasi – atau sudut pandang yang paling menguntungkan untuk administrasi? Pemerintah adalah di sekitar kita, dan seperti menangani keluarga. Seperti sulitnya mengurus keluarga, kita juga merasakan sulitnya melakukan studi filosofi, atau menemukan point penting dari studi tersebut. Ini sama saja seperti sadar bahwa kita punya kaki, tapi kita butuh waktu lama untuk mempelajari seni berjalan. Kita adalah orang praktek atau praktis, dan mengharapkan adanya self-government setelah berabad-abad eksperimen sampai kita tidak bisa lagi menjelaskan kelemahan sistem yang kita gunakan, karena kita mudah sekali menggunakan sistem itu. Kita tidak meneliti seni governing, karena kita sedang melakukan governing. Tapi jenius dalam urusan itu pun tidak bisa menyelamatkan kita dari blunder dalam administrasi. Meski kita adalah demokrat karena warisan ilmu dan karena pemilu, kita mungkin sebenarnya demokrat kasar. Meski sama tuanya seperti demokrasi, organisasi demokratik yang didasarkan pada ide dan kondisi modern adalah proses yang belum selesai. Negara demokratik memikul beban administrasi yang besar karena kebutuhan di jaman industri dan perdagangan menumpuk dengan cepatnya. Tanpa studi komparatif pemerintahan, maka kita mudah terjebak dalam salah konsepsi bahwa administrasi di negara demokratik berdiri di atas basis berbeda dari administrasi di negara non demokratik. Setelah studi tersebut dilakukan, barulah demokrasi bisa menentukan, meski lewat debat sengit, pertanyaan-pertanyaan tertentu yang mempengaruhi kekayaan publik; atau bisa menentukan struktur kebijakan berdasarkan kehendak terbanyak. Tapi, kita baru menemukan satu aturan administrasi yang baik
untuk
semua
pemerintah.
Bila
mempertimbangkan
fungsi
administrasi, semua pemerintah memiliki kesamaan struktural yang kuat. Jika pemerintah semuanya
adalah seragam
dan efisien, maka seharusnya
pemerintah memiliki kesamaan struktural yang kuat. Orang yang bebas
22
memiliki tubuh yang sama, atau bagian eksekutif yang sama. Setiap budak memiliki kesamaan, tidak peduli motifnya, layanannya dan energinya berbeda. Monarki dan demokrasi, meski berbeda radikal, memiliki kerja yang sama. Mungkin akan lebih aman dengan menggagas kesamaan semua pemerintah karena jaman ini adalah jaman ketika penyalahgunaan kekuasaan bisa disingkap dan diketahui dengan mudah, khususnya oleh pikiran publik yang siaga dan waspada, dan juga oleh kemandirian masyarakat yang tidak pernah terjadi sebelumnya. Lambat laun, orang bisa menerima situasi tersebut. Ini seperti membayangkan adanya pemerintah personal di United States. Ini seperti menyamakannya dengan sebuah bangsa yang memuja Zeus. Imajinasi ini mungkin terlalu modern bagi keyakinan masyarakat sekarang. Tapi, selain mencari aman, kita perlu juga melihat fakta bahwa agar semua pemerintah dianggap sama, maka hasil administrasinya pun harus sama, agar bisa mencegah munculnya rasa takut akan datangnya sistem administrasi asing, baik dalam bentuk instruksi dan saran. Agar bisa melawan rasa takut tersebut, kita mungkin meminjam sesuatu yang tidak selaras dengan prinsip kesamaan. Orang bisa mencela apapun penggunaan sistem asing di negaranya. Sistem asing tidak mungkin berkembang, karena memang tidak tumbuh di sana. Tapi mengapa kita tidak boleh menggunakan itu bila itu ternyata bisa dijalankan? Kita tidak akan terkena bahaya bila menggunakan cara asing. Kita meminjam beras, tapi kita tidak akan memakannya dengan sumpit. Kita meminjam bahasa politik dari Inggris, tapi kita membuang kata kata “raja” dan “tuan”. Apa yang dihasilkan dari kita, terlepas dari aksi pemerintah federal terhadap individu dan beberapa fungsi dari mahkamah agung federal? Kita
bisa
meminjam
ilmu
administrasi
dengan
aman
dan
menguntungkan jika kita memahami perbedaan kondisi dan dalilnya. Kita
23
hanya perlu menyaringnya lewat konstitusi, karena hanya dengan itulah kita bisa meredam api kritikan dan menyuling keluar gas asingnya. Pikiran para patriot menyuarakan rasa takut bahwa studi sistem Eropa akan memberikan sinyal buruk, yaitu bahwa metode asing adalah lebih baik daripada metode Amerika. Rasa takut tersebut wajar, tapi hanya di kalangan tertentu saja. Dalam studi administrasi, semua prejudis terhadap pandangan lain harus dibuang karena di berbagai bidang politik, hanya di administrasi -lah, perbandingan metode historis bisa dilakukan dengan aman. Semakin baru metode tersebut, semakin baik atau mudah studinya. Cepat atau lambat, metode kita pun akan memperlihatkan keunikannya. Kita tidak pernah belajar kelemahan atau kebaikan kita hanya dengan membandingkan diri kita send iri. Kita terbiasa melihat tampilan dan prosedur sistem kita sendiri hanya untuk melihat signifikansinya. Mungkin sistem Inggris mirip seperti Amerika. Mungkin kita perlu mencari yang jauh seperti sistem Perancis dan Jerman. Dengan melihat institusi kita lewat media perbandingan, kita bisa melihat diri kita seperti saat orang asing melihat kita, yang tanpa prakonsepsi. Selama kita hanya kenal dengan diri kita, maka kita tidak tahu apapun. Perbedaan antar administrasi dan politik membuat metode komparatif menjadi aman dilakukan dalam bidang administrasi. Ketika kita mempelajari sistem administrasi Perancis dan Jerman, meski tahu bahwa kita tidak sedang mencari prinsip politik, kita tidak akan peduli dengan alasan konstitusi atau politik yang dilontarkan orang Perancis atau Jerman dari praktek administrasi mereka. Jika kita melihat seorang pembunuh mengasah pisaunya dengan tajam, kita bisa meminjam cara dia mengasah pisaunya tanpa meminjam niatnya untuk membunuh. Jika kita melihat seorang monarki (pembantu ra ja) berpakaian wool bisa mengatur biro publiknya dengan baik, maka kita bisa mempelajari metodenya tanpa merubah pakaian kita. Monarki masih melayani rajanya, dan kita masih melayani rakyat. Dengan kata lain, kita melayani
24
rajanya, dia melayani rajanya juga. Dengan menjaga perbedaannya seperti ini, maka studi administrasi bisa menjadi alat untuk menjalankan politik dengan nyaman, dan juga sebagai alat untuk membuat politik demoraktik menjadi politik administratif. Dengan demikian, didapatkan area aman diman a sistem asing bisa diterima tanpa harus mempelajari kesalahannya. Kita tinggal melakukan penyesuaian dalam metode studi komparatif kita. Kita tinggal mengamati anatomi pemerintah asing tanpa takut tertular penyakitnya. Ini seperti membedah sistem asing tanpa terkena darahnya yang beracun. Politik adalah pijakan semua teori. Prinsip yang mendasari ilmu administrasi Amerika adalah prinsip yang menjadi jantung dari kebijakan demokratik. Agar sesuai dengan kebiasaan Amerika, semua teori general harus dietmpatkan di latarbelakang, tidak hanya di argumen, tapi juga di dalam pikiran. Opini yang sesuai standar pustaka harus digunakan secara dogmatis seperti jika ini telah sesuai dengan standar politik praktis. Alat doktrinasi harus ditunda sampai lolos pengujian. Tatanan yang bukan hanya cocok dengan pengalaman konklusif, tapi juga sesuai dengan kebiasaan Amerika, adalah yang harus digunakan tanpa ragu demi kesempurnaan teori. Dalam satu kata, kenegarawanan praktis dan steady adalah yang pertama, sedangkan doktrin pendukung adalah yang kedua. Apa yang harus dilakukan selalu ditentukan oleh bagaimana melakukannya dalam cara Amerika. Tugas kita adalah memberikan kehidupan yang terbaik bagi organisasi federal, atau ke sistem di dalam sistem. Ini seperti membuat pemerintah kota, daerah, negara bagian dan federal menjadi hidup seperti sebuah kekuatan yang sama, dan dalam kesehatan yang sama, dan menjadikan semua pemerintah
sebagai
majikan
atas
nasibnya
sendiri
tapi
mau
saling
berhubungan dan saling bantu. Tugas ini besar dan sangat penting, dan pastinya butuh pikiran terbaik. Jalinan hubungan antara self-government lokal dan federal adalah sebuah konsepsi modern. Ini bukan seperti tatanan federasi imperial di
25
Jerman. Di Jerman, pemerintah lokalnya belum self-government lokal. Birokrat di mana pun selalu sibuk. Mereka harus bekerja efisien dengan mengedepankan esprit de corps, bahkan menjilat atau patuh ke otoritas atasan, atau juga menuruti nuraninya yang sensitif. Mereka kadang bukan melayani publik, tapi membantu menteri yang tidak bertanggungjawab. Pertanyaannya adalah, bagaimana seharusnya pemerintah dalam pemerintah di-administrasi-kan sedemikian rupa sehingga pemerintah bisa melayani kepentingan pejabat publik, atasan atau masyarakat, lewat kerja terbaik dari bakat dan layanan yang penuh kesadaran? Bagaimana layanan publik harus memenuhi kepentingan umum, apakah itu dengan memenuhi kebutuhan makanannya, mendukung ambisinya, dan menghormati karakteristiknya? Bagaimana itu dilakukan di area lokal dan keseluruhan nasion al? Jika kita bisa menyelesaikan masalah ini, maka kita harus sekali lagi mempelajari dunia. Ada sebuah kecenderungan dalam perkembangan layanan publik, yaitu awalnya, ada konfederasi beberapa bagian kerajaan, seperti yang terjadi di Inggris, dan kemudian diteruskan dengan negara besar. Bukannya ada sentralisasi kekuasaan, tapi yang ada adalah penyatuan beberapa bagian prerogatif. Ini adalah sebuah kecenderungan ke tipe Amerika – yaitu pemerintah bergabung dengan pemerintah demi meraih tujuan bersama, menghormati kesetaraan dan menghargai saling kepatuhan. Seperti prinsip kebebasan sipil dimana pun, metode pemerintah juga seperti itu. Jika studi komparatif tentang cara dan alat pemerintah bisa membantu kita dalam memberikan saran seputar gabungan antara keterbukaan dan kekuatan administrasi pemerintah dalam meredam kritikisme publik, maka sudah seharusnya pemerintah menempatkan keterbukaan dan kekuatan di rangking teratas dalam menilai departemen yang terbaik. Saran ini diharapkan bisa dijalankan.
26
