Hranice, příhraniční regiony přeshraniční spolupráce „Hranice jsou jizvy dějin.“
Hranice mezi státy. Státní hranice vymezují vnitřní území každého státu. Zpravidla je možno státní hranice překračovat na místech označených a k tomu určených jako hraniční přechody. V době, ne zcela tak vzdálené, jsme žili v prostředí, ve kterém hranice tvořily ploty s ostnatými dráty, uzamčená vrata či zdi. Pokusy o jejich překonání končila často smrtí.
Obr. 1 Berlínská zeď Jedna z nejabsurdnějších hranic v dějinách
Obr.2 „Železná opona“ aneb pohled přes plot v druhé polovině 20. století
Jedním z charakteristických znaků evropského kontinentu, je poměrně velké množství hranic. Mnohé z nich respektují geomorfologický ráz evropské krajiny (hraniční pohoří, vodní toky apod.), značná část hranic je však důsledkem mocenskopolitických bojů v průběhu posledních tří století.
Obr. 3 Hranice České republiky – výrazné geomorfologické vymezení Také poslední desetiletí dvacátého století a prvé roky století jednadvacátého přinesly změny – vznikají nové evropské země a tím i nové hranice (Pobaltí, oblast bývalé Jugoslávie, česko-slovenskou hranici nevyjímaje). Nejstarší hranice v Evropě existuje mezi Španělskem a Portugalskem, zcela nejnovější vymezují nejmladší stát Evropy, Černou Horu. Vstupem České republiky do tzv. Schengenského prostoru nastává pro naše občany výrazná změna. Hranice se sousedními státy lze překračovat prakticky na kterémkoliv místě a v kteroukoliv dobu. Výjimkou jsou např. území národních parků, vojenských prostorů či život ohrožující terény.
Příhraniční region V rámci území většiny států můžeme rozlišovat oblasti příhraniční (periferní) a vnitrozemské. Tato diference není pochopitelně možná u velmi malých států (San Marino, Vatikán či Lichtenštejnsko). Příhraniční region je zpravidla charakterizován těmito znaky: Nižší osídlení o důsledek přírodních podmínek – příhraniční oblast je tvořena geomorfologicky tak, že není zcela ideální pro život obyvatel (zejména horské oblasti o historicky podmíněné obavy z přeshraničních konfliktů o důsledky politických rozhodnutí – např. vystěhování německého obyvatelstva z českého příhraničí o dlouhodobě uzavřené hranic Nižší hospodářský potenciál Regiony s prvky periferie Nevyhovující dopravní obslužnost Zpravidla vyšší nezaměstnanost Specifické typy nezákonné činnosti – pouliční prostituce, prodej zboží s falešným označením … Celá řada dalších faktorů vyplývajících z vnitřní ekonomické a politické situace státu
Přeshraniční spolupráce Přeshraniční spolupráce pomáhá zmírňovat nevýhody těchto hranic, překonávat okrajovou polohu příhraničních oblastí a zlepšovat životní podmínky obyvatel. Měla by zahrnovat všechny kulturní, sociální, hospodářské i infrastrukturní oblasti života. Poznání a porozumění sousedů jsou právě tak důležité jako budování důvěry. Při rozmanitosti problémů a šancí po obou stranách hranic v Evropě je přeshraniční spolupráce nepostradatelná. Pomáhá realizovat mezinárodně právní zásady v přeshraniční a regionální oblasti: „Spoluprací veřejnoprávních instancí po úrovni států a různých skupin obyvatelstva podporuje daleko přes hranice státu mír, svobodu, jistotu a hájení lidských práv a také ochranu etnických a národnostních menšin. Hraniční regiony se tím stávají stavebními kameny a mosty při procesu evropského sjednocení, při soužití evropského obyvatelstva a menšin.“ Citace v úvodu kapitoly je textem Preambule jednoho ze zásadních dokumentů řešících otázku přeshraniční spolupráce v Evropě, kterým je Evropská charta hraničních a přeshraničních regionů
Legislativní podmínky přeshraniční spolupráce
a
institucionální
formy
Mezinárodní smlouvy o přeshraniční spolupráci mohou pro tyto aktivity poskytovat rámec a to jak pro veřejné, tak i pro soukromé organizace. Různé typy mezinárodních smluv, konvencí a dohod se tak staly podporou v mnoha oblastech přeshraniční spolupráce na místní, meziregionální, mezivládní a nadnárodní úrovni. Od počátku šedesátých let byla uzavřena v Evropě řada smluv a dohod, vymezující spolupráci různého zaměření a lokální působnosti. Uveďme několik významných příkladů.
Helsinská smlouva Celý název toho aktu je: „Smlouva o spolupráci mezi Dánskem, Finskem, Isladem, Norskem a Švédskem / Treaty of Cooperation between Danemark, Finland, Iceland, Norway and Sweden (the Helsinky Treaty = Treaty of Helsingfors)“.1 Smlouva byla podepsána 23. března 1962, v platnost vstoupila 1. července 1962. Signatáři se zavazují spolupracovat především v těchto oblastech: právo kultura sociálně-ekonomické otázky technická infrastruktura životní prostředí a jeho ochrana Dokument dále vymezuje roli Nordické radě ministrů(Nordic Council of Ministers) při plnění úkolů spolupráce mezi zainteresovanými zeměmi.
Nordická smlouva / the Nordic Agreement2 Smlouva byla podepsána 26. května 1967 v Tórshavnu na Faerských ostrovech představiteli Finska, Norska, Švédska a Dánska. Její celý název „Agreement on municipal cooperation across Nordic national borders“ ukazuje, že tento dokument je zaměřen na přeshraniční spolupráci obecních samospráv. Hranice mezi státy by neměly být barierou v kooperaci mezi městskými radami. Rady by měly mít takovou možnost spolupráce, jaká existuje mezi obcemi jednoho státu. Zúčastněné smluvní strany by měly dát podněty ke změnám v národní legislativě, aby se taková spolupráce umožnila.
Madridská rámcová konvence o přeshraniční spolupráci V nadpisu je použito v regionalistické literatuře velmi často prezentované označení významného dokumentu Rady Evropy. Zde však vyjdeme z oficiálního překladu uvedeného ve Sbírce mezinárodních smluv ČR – částka 39/2000 (anglická i česká verze je vyhlášena současně): Evropská rámcová úmluva o přeshraniční spolupráci mezi územními společenstvími nebo úřady/ European Outline Convention on Transfrontier Co-operation Between Territorial Communities or Authorities. 1 2
Tento dokument je prezentován na stránkách Nordické rady ministrů (Nordic Council of Ministers) www.norden.org. [en] Tento dokument je prezentován na stránkách Nordické rady ministrů (Nordic Council of Ministers) www.norden.org [ sv] [da] [no]
Smlouva byla 20 členskými zeměmi Rady Evropy podepsána dne 21. května 1980 v Madridu. Jménem České republiky byla Úmluva podepsána ve Štrasburku dne 24. června 1998. Úmluva vstoupila v platnost 22. prosince 1981, pro Českou republiku dne 21.března 2000. V Preambuli se signatáři Úmluvy odvolávají na pozitivní zkušenosti spolupráce mezi místními a regionálními samosprávami v Evropě a zároveň projevují odhodlání v co největší míře takovou spolupráci podporovat. Smluvní strany se v textu Úmluvy zavazují (v rámci své národní legislativy) podporovat přeshraniční spolupráci mezi územními společenstvími a úřady a odstraňovat právní, správní a technické obtíže, které by tyto aktivity omezovaly. Článek 5 navrhuje posoudit vhodnost udělit územním společenstvím nebo úřadům zabývajícím se přeshraniční spoluprací v souladu s ustanoveními této úmluvy stejné možnosti jako v případě spolupráce na národní úrovni. Další články jsou věnovány předávání informací. Pro regionalistickou teorii je zajímavá definice přeshraniční spolupráce (článek 2): „Pro účely této úmluvy termín přeshraniční spolupráce znamená jakékoliv dohodnuté jednání, jehož cílem je posílit a rozvíjet sousedské vztahy mezi územními společenstvími nebo úřady dvou nebo více smluvních stran, a uzavírání jakýchkoliv dohod a smluv nezbytných k tomuto účelu. Přeshraniční spolupráce je uskutečňována v rámci působnosti a pravomoci územních společenství a úřadů dané vnitrostátním právem. Tato úmluva nemůže měnit rozsah a podstatu těchto pravomocí.“ Výrazným přínosem „Madridské rámcové úmluvy“ je postavení rozmanitých forem přeshraniční spolupráce na principu písemných dohod. Rozsáhlé přílohy pak zahrnují vzorové smlouvy a dohody o přeshraniční spolupráci upravené pro potřeby regionálních a místních orgánů. První skupina příloh se zabývá pěti různými modely mezistátních dohod pro podporu přeshraniční spolupráce: o regionálních přeshraničních konzultacích, o místních přeshraničních konzultacích, o smluvní přeshraniční spolupráci mezi místními orgány, o orgánech přeshraniční spolupráce mezi místními orgány. Druhá skupina rámcových dohod se týká smluv, dohod a statutů mezi místními orgány, přičemž se v nich berou v úvahu různé stupně centralizace a rozdíly ve správních strukturách zúčastněných států: rámcová dohoda o zřízení konzultační skupiny mezi místními orgány, rámcová dohoda o koordinaci při řízení přeshraničních místních veřejných záležitostí, rámcová dohoda o zřízení soukromoprávních přeshraničních sdružení,
rámcová smlouva o zřízení správních orgánů pro přeshraniční spolupráci mezi místními orgány, rámcová smlouva o poskytování dodávek nebo služeb mezi místními orgány v příhraničních oblastech (veřejnoprávního typu), rámcová dohoda o zřízení orgánů pro přeshraniční spolupráci mezi místními orgány. Evropská rámcová úmluva o přeshraniční spolupráci mezi územními společenstvími nebo úřady byla doplněna dvěma dodatky: Aditional Protocol to the European Outline Convention on Transfrontier Cooperation between Territorial Communities or Authorities (ETS No. 159) Council of Europe, 1995 / Dodatkový protokol k Evropské rámcové úmluvě o přeshraniční spolupráci mezi územními společenstvími nebo úřady Protocol No. 2 to the European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities or Authorities (ETS No. 169) Council of Europe, 1998 / Protokol č. 2 k Evropské rámcové úmluvě o přeshraniční spolupráci mezi územními společenstvími nebo úřady V těchto materiálech nalezneme obhajobu zřizování stálých institucí pro přeshraniční spolupráci buď s veřejnoprávním nebo se soukromoprávním charakterem a s právně závaznými rozhodovacími pravomocemi. Tyto stálé instituce by územním sdružením a orgánům umožnily: uzavírat smlouvy o přeshraniční spolupráci s územními společenstvími a orgány jiných států, zřizovat stálé orgány pro spolupráci jako veřejné nebo soukromé právní osoby.Rozhodnutí přijatá tímto orgánem pro spolupráci by byla právně závazná pro územní sdružení a pro orgány. Přímé praktické využití Evropské rámcové dohody (resp. modelových smluv a dohod) je značně omezené - vzhledem ke skutečně velké rozmanitosti správních a právních systémů zemí, jejichž subjekty o přeshraniční spolupráci usilují. Další vývoj též ukázal, že pro zapojení regionálních a místních orgánů do přímé přeshraniční spolupráce je nutné uzavřít další smlouvy mezi národními státy. Přesto je nutno hodnotit Madridskou rámcovou úmluvu jako velmi přínosnou a to zejména z těchto důvodů: do rozvíjející se (místy živelné) přeshraniční spolupráce vkládá právní základ, důraz na písemné formy dohod a smluv mezi subjekty přeshraniční spolupráce, oceňuje význam přeshraniční spolupráce místních a regionálních orgánů pro rozvoj periferních příhraničních regionů (ve své době má Rada Evropy v tomto přístupu náskok před institucemi Evropských společenství), stala se oporou pro uzavření několika významných mezinárodních smluvních aktů, které se staly skutečným základem pro přeshraniční spolupráci mezi místními a regionálními institucemi v Evropě v devadesátých letech 20. století.
Bilaterální rámcové dohody Madridská rámcová dohoda se stala inspirací a vymezila i prostor pro uzavření dalších bilaterálních (případně trilaterálních) smluv, které velmi výrazně ovlivnili rozvoj přeshraniční spolupráce. Jako příklad je možno uvést: Konvence Beneluxu /Benelux Convention) zahrnuje země Beneluxu podepsaná v r. 1986, platná od r. 1991 Německo-holandská přeshraniční smlouva podepsaná v roce 1991, platní od r. 1993 Vídeňská dohoda mezi Itálií a Rakouskem podepsaná 1993, platná od r.1995 Karlsruhská dohoda (Karlsruhe Accord) přeshraniční spolupráce mezi Francií, Švýcarskem podepsaná v r. 1996, platná od r. 1997 Bayonnská dohoda mezi Francií a Španělskem podepsána v r. 1995, platná od r. 1997
Německem,
Lucemburskem
a
