Zaken doen met overheid De parlementaire enquête bouwnijverheid veroorzaakte een scherpe legitimiteitscrisis in de bouwnijverheid. Uit de enquête komt een beeld naar voren van een bedrijfstak die opereert als een kartel. De enquête ging over hoe de overheid als opdrachtgever om moet gaan met opdrachtnemende, private partijen. Omgekeerd is de vraag, hoe private ondernemingen dienen te opereren in het publieke domein. Lenny Vulperhorst
Ondernemen in het publieke domein is in Nederland eigenlijk nooit een issue geweest. Het is vanzelfsprekend dat ondernemingen opdrachten uitvoer(d)en voor de overheid. En verondersteld werd en wordt dat overheid en marktpartijen netjes met elkaar omgaan. De enquête maakt duidelijk dat dat in de bouw niet (altijd) zo is. Ondernemingen maakten kartelafspraken (marktverdeling en prijsafspraken), geven elkaar (op kosten van de opdrachtgever en clandestien) rekenvergoedingen en lijken zo af en toe – natuurlijk opnieuw clandestien – in datzelfde ‘systeem’ aan prijsopdrijving te doen. Daarnaast is er een aantal dat niet schroomt om opdrachtgevers te smeren en te fêteren. De problematiek van de bouwenquête is zo ingrijpend, omdat de publieke opinie en de politiek de conclusie hebben getrokken dat bouwondernemingen de overheid systematisch benadeeld hebben. De verontwaardiging is groot omdat overheidsgeld geld van ons allemaal is en omdat het bedrijfsleven de overheid financieel dus niet zou mogen benadelen. Bij veel ondernemers wil dit kwartje echter nog (steeds) niet vallen. Toch is dit de kern van de zaak: het gaat om de waarden en normen in het economisch verkeer tussen private ondernemingen en de overheid. Wat mag wel en niet. Wat kan wel en niet. En wat doe je (nu eenmaal) niet. Zaken doen met de overheid, business to public, dat is de komende jaren in de bouw de werkelijke opgave. 25
Business to public De politiek roept de bouwsector op tot zelfreiniging en een cultuuromslag, tot integriteit en tot gezonde marktverhoudingen. Dat klinkt allemaal mooi, maar niemand lijkt op dit moment helder te kunnen formuleren wat de bouwsector nu concreet moet doen om de reputatie te herstellen. Op managementscholen zijn de moderne bouwondernemers onderwezen in allerlei marketingconcepten. Van ‘business to consumer’ tot ‘business to business’. Zaken doen met de overheid is kennelijk business to business, maar daar gaat het juist fout. Dat RABO de Tour de France benut als marketingtool naar relaties vindt niemand vreemd. Ook daar gaat het natuurlijk om relatiebeheer dat in de bouw nu ‘smeren en fêteren’ heet. Geprobeerd wordt bestaande klanten en relaties meer te binden en nieuwe te interesseren. Iedereen snapt dat. En niemand vindt het raar dat hieruit nieuwe zakelijke transacties ontstaan. Er zal nooit een parlementaire enquête komen naar de wijze waarop RABO probeert zijn klanten en relaties aan zich te binden. Ook het relatiebeheer van een bouwtoeleveringsbedrijf dat opdrachtgevers in de bouw (meestal bouwondernemingen) gunstig probeert te stemmen, heeft betrekking op relaties tussen private partijen. Business to business is dus vanuit marketingoptiek volstrekt logisch.
Normen en waarden in de publieke sector
Bouwondernemers hebben echter de ‘fout’ begaan om wat in het private verkeer normaal is ook als handelswijze te kiezen in de relatie met over-
De overheid, dat zijn we allemaal
heidsopdrachtgevers.
Benadeling van de publieke sector kan niet
Hoogste tijd dus voor het opnieuw doordenken van het privaat onder-
Betrokkenheid bij maatschappelijke vraagstukken is noodzakelijk
nemen in het publieke domein (zie hiernaast).
Begrip voor de ingewikkelde voorbereidings- en besluitvormingsprocessen bij de overheid is onontbeerlijk
Actief meehelpen om de besluitvormingsprocedures te vergemakkelijken
En eigenlijk is een allereerste vereiste dat je een beetje van de publieke
‘Value for money’
zaak moet houden. Maar ook dat is eigenlijk zo logisch als wat zeggen de
Economische voordelen worden expliciet gemaakt en zo nodig gedeeld met de overheid of opnieuw
marketingleerboeken. Dat het om ‘to add value for the customer’ gaat, om ‘client driven attitudes’, om ‘serving the customer’, et cetera: dat kan toch eigenlijk alleen maar als je om je klanten geeft en je echt verdiept in
maatschappelijk ingezet
Ondernemingen nemen ook maatschappelijke verantwoordelijkheid, al was het alleen maar om de maatschappelijke kosten, hinder en overlast van bouwactiviteiten te beperken.
hun vraagstukken. Voor of met de overheid werken, vergt dan ook nieuwe bouwondernemers. Maatschappelijk ondernemen Van bouwondernemers nieuwe stijl mag verwacht worden dat ze primair gedreven zijn door het bijdragen aan de publieke zaak. Het gaat er niet om simpelweg aan de overheid te verdienen, maar om door maatschappelijke waarde toe te voegen zowel de continuïteit van de onderneming te waarborgen als trots te zijn op het bijdragen aan de inrichting en vormgeving van Nederland. Wanneer de overheid wegen of gebouwen wil realiseren dan spant de bouwondernemer zich in om de beste kwaliteitsprijsverhouding te leveren. Voor ondernemers die actief zijn voor de overheidsopdrachtgevers in samenwerkingsconstructies of via nieuwe contractvormen is dat niet nieuw. Mooi voorbeeld is de Waardse Alliantie. Het meest vernieuwende contract van de Betuwespoorlijn, waar opdrachtgever en opdrachtnemer gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de voorbereiding en uitvoering, de optimalisaties delen en waar dat zo succesvol verloopt dat dit deel van de lijn binnen het budget blijft. Andere voorbeelden laten zien dat vernieuwende benaderingen vastgelopen overheids-
26
benaderingen doorbreken (Sytwende), versnelling geven aan de realisatie van regionale infrastructuur (RW11) en budgettaire beperkingen kunnen oplossen (Grensmaas). Maar nogmaals, als bouwondernemers niet werkelijk betrokken waren bij het oplossen van de maatschappelijke vraagstukken die bij genoemde projecten speelden, dan was het niks geworden. Persoonlijke betrokkenheid bij de publieke zaak is dan ook randvoorwaarde voor toekomstig succesvol ondernemerschap in de bouw. Transparantie Juist omdat de goegemeente van mening is dat de bouw de overheid financieel benadeeld heeft, is het zaak in financieel opzicht optimale transparantie na te streven. Als de overheid een fair price wil, is het normaal dat een onderneming een fair rendement behaalt. Door de enquête lijkt het onmogelijk deze twee belangen thans te verzoenen: de overheid gaat voor de laagste prijs, bouwondernemingen proberen te overleven door niet te veel slechte projecten te acquireren. Het wantrouwen tussen opdrachtgevers en bouwsector en de economische malaise versterken elkaar en zorgen op dit moment voor hyperconcurrentie. De verwachting is dat dit zowel maatschappelijke voordelen (lagere gunningsprijzen, sanering overcapaciteit) als nadelen (toename faillissementen en ontslagen) zal hebben. Als gevolg daarvan zou het aantal aanbieders wel eens sterk kunnen afnemen en de concentratie in de bouw kunnen toenemen. Herstel van enigszins normale marktverhoudingen wordt verwacht in 2005 (mits de economie zich enigszins herstelt). Op korte termijn is hyperconcurrentie onvermijdelijk. Op middellange termijn is normalisatie van marktverhoudingen niet alleen te verwachten, maar ook wenselijk. Een gezonde bouwsector (met fatsoenlijke rendementen en een goede internationale concurrentiepositie) is van vitaal belang voor de Nederlandse economie. Transparantie van kosten en opbrengsten is noodzakelijk om te komen tot herstel van vertrouwen van de publieke sector in de bouw. Bouwondernemers zullen in dat kader moeten leren (gegarandeerde) prijzen af te geven vanuit een eindproductoriëntatie. Zij zullen ook moeten leren openheid te geven over algemene kosten, winstopslagen en risicomanagement, maar vooral het lef te hebben om niet in te schrijven op financieel oninteressante projecten. Efficiencyvoordelen tijdens de uitvoering dienen niet als verborgen opbrengstenpost te worden gehanteerd, maar als integraal onderdeel van de aanbieding of als element van risk- and profitsharing. Voor het leveren van een aantal producten en diensten is de overheid sterk afhankelijk van de markt. Dat geldt voor de levering van werken (van gebouwen tot wegen en bruggen), voor de levering van IT-diensten en producten, voor werving en selectie en tijdelijke inhuur van arbeidskrachten en voor adviesdiensten. Kenmerkend aan de laatste twee diensten is dat het louter en alleen om ‘uren’ gaat. Complexer is het voor de eerste twee diensten: zowel in de bouw als de IT wordt er meer
27
geleverd dan arbeid. In de bouw en de IT-sector gaat het om materiaal en materieel. Externe adviseurs De dienstverlening van adviesbureaus aan de overheid is de afgelopen jaren onderwerp van discussie geweest. Adviseurs zouden te vaak ingeschakeld worden. Adviseurs zouden te duur zijn. Adviseurs zouden een sterk wisselende kwaliteit/prijs leveren. En adviseurs zouden de overheid kannibaliseren: wegkopen knowhow bij de overheid, waarna de overheid vervolgens externe adviseurs moet inhuren. Aanvankelijk definieerde Wim Kok het publieke belang als ‘minder externe adviseurs’, gaandeweg is het debat verschoven naar ‘goed publiek opdrachtgeverschap’ en ‘maatschappelijk verantwoord privaat opdrachtnemerschap’. Het debat over de inschakeling van externe adviseurs maakt duidelijk dat de overheid scherp moet inkopen op basis van een goed doordachte vraagstelling en dat private aanbieders in hun contractafspraken duidelijk moeten aangeven wat er zowel in proces- als outputtermen verwacht mag worden. Verstandige adviseurs, die actief zijn in het publieke domein, letten daarnaast heel sterk op budgetten en individuele tarieven. Tarieven variëren sterk, afhankelijk van de aard van de opdracht. Voor een gevaarlijke chirurgische operatie kan een hoger tarief gerekend worden dan voor een periodieke keuring. In een klein, strategisch project geldt een ander tarief dan in een groot, op implementatie gericht project.
Publiek belang
Adviseurs weten inmiddels dat ‘zaken doen’ met de overheid anders is dan in de marktsector. Maatschappelijke betrokkenheid bij de vraag-
Keuzevrijheid van de opdrachtgever
stukken van de klant telt heel zwaar. Begroten en afrekenen geschiedt
Maatschappelijke betrokkenheid van de opdrachtnemer
op basis van transparantie.
Financiële transparantie
Een laatste aspect dat vanuit het publieke belang relevant is, is keuzevrijheid. De opdrachtgever wil zelf kunnen bepalen met wie er wordt samengewerkt. Politieke omslag Voor de overheid als opdrachtgever is het vanzelfsprekend dat de bouw toegevoegde waarde levert, met nieuwe contractbenaderingen komt en via doorbrekende oplossingen bijdraagt aan het oplossen van maatschappelijke knelpunten. De overheid als opdrachtgever maakt vernieuwingen in de bouwnijverheid mogelijk door een open, flexibele benadering. Daarmee breekt de overheid radicaal met het postparlementaire enquêtegedrag, dat gekenmerkt wordt door formalisme, angsthazerij en waarom makkelijk als het ingewikkeld kan. Dat lijken harde woorden, maar aan de kant van de publieke opdrachtgevers is er na de enquête sprake van een enorme verkramptheid in de creatieve benadering van het oplossen van allerlei vraagstukken die te maken hebben met de inrichting van Nederland. Zonder open benadering van publieke opdrachtgevers kunnen grote delen van de bouw niet veranderen. Wat heeft het voor zin in te zetten op ‘business to public’ als nieuwe ondernemingsbenadering, als overheidsopdrachtgevers niet geïnteresseerd zijn in andere oplossingen dan beschreven staan in een gedetailleerd bestek. Waarom zouden bouwondernemingen met gegarandeerde prijzen voor eindproducten
28
komen als het voor aanbestedende ambtenaren beter scoren is om in het ene jaar met een zeer lage gunningsprijs te komen en jaren later pas te hoeven melden wat de (vanzelfsprekende) meerkosten zijn geworden. Toekomst De overheid vraagt van de bouw een cultuuromslag. Het is een gelukkige omstandigheid dat de beide verantwoordelijke ministers van V en W en VROM als geen ander snappen dat die cultuuromslag alleen maar kan als ook overheidsopdrachtgevers structureel veranderen.
29
