hoofdstuk 4
HONDERDVIJFTIG JAAR ONGESTOORD KNOEIEN
De enorme omvang van de bodemverontreiniging op voormalige bedrijfsterreinen maakt duidelijk dat er in het verleden een aanzienlijke emissie van stoffen naar de bodem heeft plaatsgevonden. De vraag rijst of de tijdgenoten hier nooit een probleem van gemaakt hebben en of de overheid ooit geprobeerd heeft de verontreiniging te verminderen. Het lijkt wel of de ontdekking van bodemverontreiniging in Lekkerkerk pas iets teweeg gebracht heeft. In de eerste paragraaf zal de ontwikkeling van het milieubesef in Nederland tussen 1800 en 1950 beschreven worden. De achterliggende gedachte van deze studie is, dat als bodemverontreiniging ooit als een probleem ervaren is, dit wellicht gevolgen heeft gehad voor het vervuilende gedrag van bedrijven. Indien er een maatschappelijk besef bestaan heeft in de trant van 'de bodem mag niet verontreinigd worden, maar moet schoon blijven' zullen ook bedrijven wellicht getracht hebben om vervuiling te voorkomen. Een bedrijf dat toch de bodem vervuilde, zou in dat geval in strijd met de geldende zorgvuldigheidsnorm handelen. Het zal blijken dat er inderdaad korte tijd een dergelijk besef bestaan heeft. Men moet zich echter realiseren dat deze zorg voor de bodem geheel beperkt was tot organische, biologisch afbreekbare stoffen. Een beperking die het milieubesef tot circa 1950 in zijn geheel kenmerkt. In het tweede deel komt de Nederlandse wetgeving ter sprake. Zijn er ooit wetten geweest die beoogden de bodem tegen vervuiling te beschermen? Dergelijke wetten zouden ontstaan kunnen zijn als gevolg van een maatschappelijk milieubesef. Het antwoord op deze vraag is ook van belang voor de verhaalsacties van de Staat van de kosten van bodemsanering op de veroorzakers. In het geruchtmakende arrest Staat/Van Amersfoort heeft de Hoge Raad bepaald, dat het voor de vraag of een bedrijf aansprakelijk gesteld kan worden voor de sanering van de bodemverontreiniging die zij veroorzaakt heeft, van belang is te onderzoeken 'of de overheid ten tijde van het veroorzaken van de verontreiniging zich dat saneringsbelang reeds aantrok, dan wel voor de veroorzaker voldoende duidelijk was of behoorde te zijn dat zij zich dat belang zou gaan aantrekken'.1 In de laatste paragraaf komt een praktijkgeval van industriële verontreiniging aan bod. Hieruit zal blijken dat, hoewel omwonenden oog hadden voor bepaalde vormen van milieuverontreiniging (vervuiling van het water) en de overheid daar met behulp van de Hinderwet wat aan probeerde te doen, de fabrikant toch bleef vervuilen. Een van de maatregelen die de Hinderwetvergunning voorschreef, zou zelfs tot bodemverontreiniging kunnen leiden. Industriële bodemverontreiniging was voor 1950 nauwelijks een erkend probleem met als gevolg dat er ook nauwelijks iets tegen ondernomen werd.
4.1 DE ONTWIKKELING VAN HET MILIEUBESEF IN NEDERLAND
De milieuproblematiek staat de laatste jaren in de westerse wereld in het middelpunt van de belangstelling. Er gaat in Nederland geen dag voorbij of er verschijnt wel een artikel in de dagbladen dat er iets mee te maken heeft. In vrijwel alle sectoren van de maatschappij is een vorm van bewustzijn van het milieu en de milieuaantasting aanwezig. Er bestaat een toenemende bereidheid de milieuaantasting te verminderen. Een bereidheid die overigens tot sterk wisselende en nog altijd weinig wezenlijke resultaten leidt. De huidige aandacht voor het milieu is niet ineens ontstaan. Verantwoordelijk voor de recente opleving in de aandacht is de publikatie 'Our common future' van de Commissie Brundtland (1987). Begin jaren zeventig vormde het rapport aan de Club van Rome eveneens een dergelijke stimulans.2 Vaak wordt het verschijnen van Carson's 'Silent Spring' in 1962 als het begin van de aandacht voor het milieu gezien. Zij beschreef op indringende wijze de dramatische gevolgen van het roekeloze en overdadige gebruik van pesticiden. In Nederland zien we in de jaren zestig en zeventig allerlei organisaties op milieugebied ontstaan. Cramer geeft in haar boek 'De groene golf' (1989) een goed overzicht van de ontwikkeling van de milieubeweging in Nederland sinds 1960. Maar ook vóór de jaren zestig zijn er belangrijke ontwikkelingen in de relatie tussen mens en milieu te onderkennen, die bepalend zijn voor de huidige problematiek. Simmons (1989) geeft een uitvoerige beschrijving van de veranderingen in de natuur, die zich hebben voorgedaan als gevolg van menselijk ingrijpen gedurende de gehele ontwikkelingsgeschiedenis van de mensheid.3 Het is
een beeld van een continue en steeds dramatischer verlopende beïnvloeding en vernietiging van de natuur door de mens. Bepalend voor de aantasting van de natuur is de houding van de mens ten opzichte van die natuur. Deze houding is in de loop van de geschiedenis sterk gewijzigd, zoals Thomas (1983) op boeiende wijze laat zien voor Engeland tussen 1500 en 1800. In deze paragraaf wordt nagegaan hoe het denken over natuur en milieu in Nederland tussen 1800 en 1950 zich ontwikkeld heeft. De centrale vraag is daarbij steeds wat de relaties zijn tussen het milieubesef in een bepaalde periode en de gevolgen voor de kwaliteit van de bodem.
De negentiende eeuw De Nederlandse samenleving kende in de negentiende eeuw zo haar eigen milieuproblemen. Deze manifesteerden zich vooral in de steden waar de mensen dicht opeen woonden. Naar huidige maatstaven gemeten, was het in de negentiende eeuwse steden een vieze troep. Het huishoudelijk afval werd op straat of in de grachten gesmeten, terwijl de vuilinzameling niet of nauwelijks georganiseerd was. Fecaliën werden voor een deel opgehaald om tot mest verwerkt te worden, de rest kwam in secreetkuilen, beerputten of via primitieve riolen in de grachten terecht.4 De bedrijfjes in de stad maakten lawaai, veroorzaakten rook en stank, vervuilden het water en stortten hun afval waar het ze uitkwam.5 Het rijke scala van geuren dat van deze praktijken het gevolg was, wordt prachtig in beeld gebracht in Süskinds historische roman 'Het parfum'.6 Met de hygiëne was het slecht gesteld. Tot in de jaren tachtig diende het sterk vervuilde grachtwater tevens als drinkwater. Ook water uit putten was meestal sterk verontreinigd door nabij gelegen secreetkuilen. Epidemieën, zoals de cholera die Nederland tussen 1832 en 1867 herhaaldelijk teisterde, waren het gevolg van de slechte hygiëne. Dat er een verband tussen verontreiniging en ziekten bestond, was ook in de negentiende eeuw wel duidelijk. Het duurde echter tot het einde van de eeuw alvorens men een exact verklaringsmodel op kon stellen. Het besef van een verband tussen beide, leidde er wel toe dat de aandacht voor milieuverontreiniging vooral uit medische kringen kwam. Een oude theorie die het verband tussen vervuiling en ziekte beschrijft, is de 'leer der kwalijke dampen' of 'miasmatische theorie'. In de loop van de tijd zijn verschillende versies van deze theorie ontwikkeld. Centraal in de theorie staat de opvatting dat bepaalde ziekten met rotting te maken hebben. Dergelijke zymotische ziekten werden veroorzaakt door dampen die door rottende stoffen in de lucht kwamen. Deze dampen, de zogenaamde miasma's, stegen vooral op uit met fecaliën doordrenkte bodems en uit moerassen. Aanhangers van de miasmatische theorieën wezen daarom op het grote belang van het rein houden van de bodem.7 Een belangrijk verkondiger van een miasmatische theorie (de zogenaamde bodemtheorie) was Max von Pettenkofer (1818-1901). Hij was de eerste, die systematisch onderzoek verrichtte naar het verband tussen lucht, water en bodem en de gezondheid van de mens. De van zieken afkomstige ziektekiem was volgens hem op zich niet besmettelijk. Deze moest eerst in een met fecaliën doordrenkte bodem terecht komen om daar te rijpen. Het gas dat dan samen met de rottingsgassen uit de bodem opsteeg, was de eigenlijke ziekteverwekker.8 Rond 1880 deden Koch en Pasteur belangrijke ontdekkingen op bacteriologisch gebied. Geleidelijk aan werd erkend dat bepaalde ziekten door micro-organismen en niet door miasma's worden veroorzaakt. Verder bleek ook dat water een belangrijk verspreidingsmedium voor deze organismen was. De aandacht voor de bodem en voor bodemverontreiniging maakte plaats voor aandacht voor waterverontreiniging. Het werd duidelijk dat besmettelijke ziekten, die een gevolg van slechte hygiënische omstandigheden waren, niet beperkt hoefden te blijven tot de armere stadsdelen, maar zich via het beweeglijke water over een hele stad konden verspreiden. Hierdoor ontstond een groeiende belangstelling voor de openbare hygiëne. In de periode tussen 1850 en 1890 is in Nederland een groep medici actief geweest die de bevolking trachtte te overtuigen van het belang van verbetering van de openbare hygiëne. Zij wordt aangeduid als de hyginisten; bekende vertegenwoordigers waren Coronel in Amsterdam en Ali Cohen in Groningen. Politiek en sociaal zijn zij zeer actief geweest, hetgeen blijkt uit hun vele publikaties.9 Ook de overheid raakte in deze periode steeds meer doordrongen van het feit dat openbare hygiëne en volksgezondheid belangrijke zaken zijn, die ook actief door de overheid behartigd dienden te worden. Dit uitte zich bijvoorbeeld in de instelling van het Staatstoezicht op de volksgezondheid in 1865. Deze houding was een grote verandering ten opzichte van de tot dan toe heersende liberale moraal van staatsonthouding en het overlaten van dergelijke taken aan het particulier initiatief.10 Geleidelijk aan werden voorzieningen als drinkwaterleidingen en rioolstelsels gezien als een publieke zaak en met name door de gemeenten ingevoerd, die ook steeds meer de afvalinzameling organiseerden. De hierboven aangestipte milieuproblemen betreffen vooral de niet-industriële vervuilingen. Maar er waren in de negentiende eeuwse steden ook bedrijven die voor de nodige overlast zorgden. Onder andere de publikaties van Diederiks & Jeurgens geven informatie over de milieubelastende en als hinderlijk ervaren praktijken van de nijverheid.11 Het waren vooral stank, rook en waterverontreiniging die reden van overlast waren. De leerlooierijen en -touwerijen bijvoorbeeld loosden afvalwater, waarin veel organisch materiaal aanwezig was, op de wateren in de stad. De rotting van dit afval veroorzaakte veel stank. Zo ook het afval van de olieslagerijen dat uit uitgeperste zaden bestond. De slachterijen en beenderopslagplaatsen stonken naar rottend vlees en trokken veel ongedierte aan. Een notoire vervuiler was de textielvollerij, die
water met onder andere vetten, urine en volaarde loosde. Ook de textielblekerijen en katoendrukkerijen kunnen genoemd worden. Zij loosden loog, respectievelijk verfstoffen op het water, hetgeen stank, vervuiling van het drinkwater en gevaar voor de visstand opleverde. Een bron van rook en stank waren ook de met steenkool gestookte stoommachines, die in de vorige eeuw geleidelijk hun intrede in de nijverheid deden. Allerlei bedrijfsactiviteiten die verder weinig problemen veroorzaakten, werden daardoor een mogelijke bron van hinder en luchtverontreiniging en veroorzaakten tevens gevaar door brand en ontploffing van de stoomketels. Het betrof in het negentiende eeuwse Amsterdam onder andere machinefabrieken, suikerraffinaderijen, koren- en rijstpelmolens en diamantslijperijen. Zowel voor wat betreft de industriële als de niet-industriële vervuiling ging de aandacht in de vorige eeuw vrijwel uitsluitend uit naar verontreiniging met stoffen die goed biologisch afbreekbaar zijn. Deze stoffen konden in rotting overgaan en dan stank en ziekten veroorzaken. Ten tijde van de miasmatische theorie bestond er aandacht voor bodemverontreiniging. Deze aandacht was beperkt tot vervuiling met hoofdzakelijk fecaliën en urine. Na de ontdekking van micro-organismen als ziekteverwekkers verdween de aandacht voor de bodem vrijwel geheel en werd er veel meer aandacht aan waterverontreiniging geschonken. Aandacht voor vervuiling door bedrijven was er wel, maar beperkte zich tot aspecten van hinder (rook, roet, stof en stank) en tot verontreiniging van het water met biologisch snel afbreekbare stoffen. De mogelijke vervuiling met in de nijverheid gebruikte anorganische stoffen en niet of nauwelijks afbreekbare organische stoffen (zoals bijvoorbeeld polycyclische aromaten in teer) kreeg niet of nauwelijks aandacht. Toch zijn het juist deze stoffen die nu de ernst van de bodemverontreiniging op voormalige bedrijfsterreinen bepalen. Destijds geloosde afbreekbare stoffen zijn immers allang afgebroken, anorganische stoffen zoals zware metalen en hun verbindingen en organische stoffen zoals pak's kunnen nog altijd aanwezig zijn. Zo is er in Bergen op Zoom een loodverontreiniging ontdekt die veroorzaakt is door pottenbakkerijen die loodglazuur gebruikten. De pottenbakkers begonnen hun activiteiten in de vijftiende eeuw en bestonden tot circa 1850.12 In Amsterdam werd ernstige kwikverontreiniging geconstateerd op een terrein waar in de negentiende eeuw hoedenmakers gevestigd waren. Zij gebruikten kwikverbindingen bij het vervilten van de haren voor de hoeden.13 Op een ander terrein in Amsterdam, eveneens met kwik verontreinigd, bleek in de achttiende eeuw een spiegelfabriek gestaan te hebben, die spiegels verzilverde met behulp van een oplossing van tin in kwik.14 De enige anorganische vervuiling, die - voor zover bekend - wel aandacht van de tijdgenoten kreeg, heeft betrekking op de loodwitfabrikage. Loodwit was een veelgebruikt bestanddeel van verf. De hoofdzakelijk in Holland gevestigde bedrijven gebruikten paardemest, die door broeien warmte leverde voor de omzetting van lood in loodoxyde met behulp van azijn. De mest werd na gebruik verkocht aan boeren in de omgeving. In de jaren vijftig van de vorige eeuw deden zich op verscheidene plaatsen vergiftigingsverschijnselen voor bij runderen, die op weilanden graasden die met paardemest uit loodwitfabrieken bemest waren. Uit onderzoek bleek dat de mest sterk loodhoudend was. Het gebruik van de mest op weilanden werd vervolgens afgeraden, op bouwland zou de mest evenwel geen kwaad kunnen.15
Arbeidshygiëne De vrijwel afwezige aandacht voor verontreiniging met anorganische stoffen staat in schril contrast met de grote aandacht die deze stoffen in de arbeidshygiëne kregen. In het laatste kwart van de vorige eeuw verschenen meerdere uitvoerige handboeken op dit gebied. De meeste titels verschenen in Duitsland.16 Zeer volledig is bijvoorbeeld Eulenbergs 'Handbuch der Gewerbehygiene' uit 1876. In 928 pagina's geeft hij eerst in een algemeen deel een beschrijving van de ontwikkeling van de arbeidshygiëne in verschillende landen en van de algemene sanitaire voorzieningen die in bedrijven aanwezig dienden te zijn. In het speciale deel komen vervolgens vele honderden verschillende stoffen aan bod (metalen en niet-metalen en hun verbindingen alsmede koolwaterstoffen). Per stof wordt melding gemaakt van de wijze van produktie en/of gebruik in bedrijfsgroepen, de effecten die de stof op proefdieren heeft en de beroepsziekten die door de stof veroorzaakt worden. Ter illustratie volgen enige punten uit de paragraaf over arseen. Na een beschrijving van het voorkomen van arseen in de natuur en de chemische eigenschappen, wordt de inwerking van arseendamp op een proefdier, in dit geval een duif, beschreven. Vervolgens behandelt Eulenberg de winning van arseen uit erts en de daaraan verbonden beroepsziekten, alsmede maatregelen ter voorkoming daarvan. Op gelijke wijze worden de verbindingen van arseen met een aantal andere elementen, zoals waterstof, halogenen, zuurstof, metalen, zwavel en fosfor besproken. Dan komen de verschillende bedrijfsgroepen waarin arseen in de een of andere vorm gebruikt werd aan bod. Genoemd worden onder andere glasfabrieken, anilinekleurstoffabrieken en bedrijven waarin arseenkleurstoffen, zoals de koper-arseenverbindingen, gebruikt werden voor het verven van stoffen, behangpapier en papieren bloemen. Steeds weer worden de gevaren voor de arbeiders en de optredende beroepsziekten vermeld. Al met al een zeer volledige beschrijving waaruit een goed ontwikkelde kennis van de gevaren van stoffen voor de gezondheid blijkt. In Nederland verscheen in 1893 het 'Handboek der nijverheidshygiëne' van F.W. Westerouen van Meeteren in 2 delen. In het eerste, algemene deel komen zaken als de 'invloed van de arbeid op de gezondheid van de werkman', 'voorkoming van gevaar voortspruitende uit de arbeid' en 'wettelijke bepalingen en voorschriften' aan de orde. Het tweede deel geeft een alfabetische behandeling van vele honderden verschillende bedrijfsgroepen. Per groep wordt een beschrijving gegeven van de activiteiten, de gevaren, de beroepsziekten en de te nemen voorzorgsmaatregelen.17
In 'Gesundheitsgefährliche Industrien' van S. Bauer (1903) zijn meerdere bijdragen van buitenlandse schrijvers opgenomen die de produktie en het gebruik van witte fosfor en loodwit in verschillende landen belichten. Deze twee stoffen waren berucht om de ernstige aandoeningen die zij kunnen veroorzaken. Js.P. de Vooys besprak de situatie met betrekking tot witte fosfor in Nederland, J.J. Klompe die met betrekking tot lood. De gevaren en ziekten die door witte fosfor veroorzaakt werden, leidden in veel landen tot een verbod op de produktie en het gebruik van fosforlucifers (een van de belangrijkste toepassingen van witte fosfor). In Nederland geschiedde dit door de wet van 1901, 'Houdende verbod om phosphorlucifers te vervaardigen en regeling van het vervoeren, invoeren en ten verkoop voorhanden hebben daarvan'.18 Uit de literatuur op het gebied van de arbeidshygiëne blijkt steeds weer, dat men een duidelijk begrip had van gevaren van stoffen voor de gezondheid van de arbeiders. Deze gevaren werden echter niet vertaald naar 'buiten de fabriek'. Stoffen met bekende toxische eigenschappen kregen aandacht voorzover de arbeiders ermee in aanraking konden komen; maar het feit dat dergelijke stoffen ook buiten de fabriek in het milieu terecht kwamen en daar mogelijk een gevaar voor de volksgezondheid vormden, werd niet als een probleem ervaren.
De twintigste eeuw De twintigste eeuw bracht een nieuw element in het milieubesef: de aandacht voor natuurbehoud.19 Het einde van de negentiende eeuw kenmerkte zich door een toenemende belangstelling voor de schoonheid van de 'ongerepte' natuur. De botanicus F.W. van Eeden (1829-1901, vader van de bekende schrijver) wordt wel als eerste Nederlandse natuurbeschermer beschouwd. In zijn bundel 'Onkruid' (1886) betoogde hij dat natuurgebieden zoals het Beekbergerwoud (het laatste Nederlandse oerbos dat kort daarvoor was ontgonnen) voortaan behouden en opgedragen moesten worden aan de Koninklijke Academie van Wetenschappen. De aandacht voor natuurbehoud werd ingegeven door het snel slinkende areaal 'woeste gronden'. Van dertig procent in 1800 was het areaal in 1900 teruggelopen tot tien procent. Met het afnemen van de hoeveelheid woeste grond veranderde de angst die de mens altijd gevoeld had voor het 'onland' in zorgzaamheid. Vanaf circa 1900 was woeste grond niet langer 'onland' maar 'natuur'. Deze omslag in het denken heeft niet kunnen beletten dat het areaal woeste grond in 1990 geslonken is tot één procent.20 De afname is veroorzaakt door de sterke bevolkingsgroei en de toename van de welvaart, die leidden tot uitbreiding van de bebouwing en tot de aanleg van steeds meer wegen, kanalen, bruggen en spoorwegen. Vooral door de ontginningen in de landbouw (in deze eeuw dankzij de kunstmest) nam het areaal aan natuurlijke en halfnatuurlijke gebieden (hiertoe behoren onder andere heidevelden) sterk af. Het streven tot natuurbehoud werd sterk gestimuleerd door enkele inspirerende organisatoren als Jacq. P. Thijsse (1865-1945) en E. Heimans (1861-1914), beiden bioloog en onderwijzer van beroep. Onder hun redactie verscheen vanaf 1896 het maandblad 'De levende natuur' en verschenen de vele bekende en invloedrijke boeken gewijd aan het planten- en dierenleven. De aandacht voor natuurbehoud uitte zich in het ontstaan van verschillende natuurbeschermingsorganisaties. De oudste organisatie is de 'Nederlandse vereniging tot bescherming van vogels' opgericht in 1899. In 1906 werd de 'Vereniging tot behoud van natuurmonumenten in Nederland' opgericht. De aanleiding tot oprichting waren plannen van de gemeente Amsterdam het Naardermeer te gaan gebruiken voor het storten van stedelijk afval. Door aankoop wist 'Natuurmonumenten' het gebied veilig te stellen. Deze aankoop was de eerste van een lange reeks. Nog altijd vormen verwerving en beheer van natuurlijke en halfnatuurlijke gebieden de belangrijkste activiteiten van de vereniging. Men zag wel in dat natuurbescherming niet alleen via aankoop van terreinen kon worden gerealiseerd. In 1932 ontstond de 'Contact-commissie inzake natuurbehoud' later omgedoopt in 'Contact-commissie voor natuur- en landschapsbescherming' uit verzet tegen plannen om in het Boven-Geuldal bij Epen spaarbekkens ten behoeve van elektriciteitsopwekking aan te leggen. In de Contactcommissie werkten verschillende organisaties op het gebied van natuur en landschapsbescherming samen. De actiemiddelen van de commissie bestonden uit het indienen van bezwaarschriften tegen streek- en bestemmingsplannen en uit het deelnemen aan overleg in allerlei commissies en adviesorganen. In 1974 ging de Commissie op in de Stichting Natuur en Milieu, op dat moment waren zo'n 120 organisaties lid. De genoemde verenigingen hadden hoofdzakelijk aandacht voor natuurbehoud en nauwelijks voor milieuverontreiniging.21 Twee verenigingen die dat wel hadden, waren de 'Vereniging tot bevordering van rookvrij stoken' en de 'Nederlandse vereniging tegen water-, bodem- en luchtverontreiniging'. Het duurde tot de jaren zestig voor er nieuwe verenigingen op milieuhyginisch gebied ontstonden.22 De Vereniging tot bevordering van rookvrij stoken werd in 1907 opgericht op initiatief van de Maatschappij van Nijverheid.23 Aanleiding voor de oprichting was de overweging van de Minister van Landbouw, Nijverheid, en Handel om in een nieuw ontwerp van de Hinderwet bepalingen op te nemen tegen het roken van fabrieksschoorstenen. De Minister vroeg advies hierover bij de Maatschappij van Nijverheid die van mening was dat wettelijke bepalingen niet doeltreffend zouden zijn. De Maatschappij was van mening dat vermindering van de rookvorming zou samenvallen met het belang van de fabrikant, doordat bij volledige verbranding de minste hoeveelheid rook, maar ook de grootste hoeveelheid warmte ontstaat. De Minister vroeg vervolgens de maatschappij een fabrikantenvereniging op te richten. De overheid zou hiervoor subsidie verlenen en
wettelijke bepalingen konden dan voorlopig achterwege blijven. Feitelijk vormt deze overeenkomst het eerste milieuconvenant tussen overheid en industrie. Door haar sterke gerichtheid op luchtverontreiniging is de vereniging nauwelijks van belang geweest voor de bodemverontreinigingsproblematiek. Gezien de naam zou men dit wel verwachten van de Nederlandsche vereniging tegen water-, bodem- en luchtverontreiniging. Deze vereniging werd in 1909 op initiatief van de redactie van de Visserij-Courant opgericht als de 'Nederlandsche vereniging tegen waterverontreiniging'.24 In 1910 werd het werkterrein van de vereniging uitgebreid tot de verontreiniging van water, bodem en lucht. Doelstelling van de vereniging was het bevorderen van maatregelen ter voorkoming en bestrijding van water-, bodem- en luchtverontreiniging 'met inachtneming van de belangen van landbouw en nijverheid'. Dit doel trachtte ze te bereiken door het bevorderen van samenwerking, het invloed uitoefenen op autoriteiten tot het treffen van wettelijke voorzieningen, het meewerken bij de toepassing en handhaving van wettelijke maatregelen, het optreden in alle gevallen waarin dat voor de toestand van het water, de bodem en de lucht van belang kon zijn, het verzamelen van gegevens en het verspreiden van kennis. Aanvankelijk heeft de vereniging zich ingezet voor de totstandkoming van een wet ter bestrijding van waterverontreiniging; na 1936 heeft zij zich vooral toegelegd op de bepaling van de kwaliteit van het oppervlaktewater. In 1972 heeft de vereniging zich aangesloten bij de Stichting Natuur en Milieu, en in 1977 is zij als zelfstandige organisatie opgeheven (zij had toen 400 leden). Het was een nette en voorzichtige vereniging die stelde dat 'alle overdrijving ook in deze aangelegenheid vermeden dient te worden, men moet slechts trachten het mogelijke te bereiken, en dit mogelijke kan zeer belangrijk wezen'.25 Bij het vijftig jarig bestaan van de vereniging in 1959 schreef ir. F.E. Samson 'Sommigen - uit overheidskringen - vonden haar nu en dan lastig, anderen - uit de kringen van particulieren - vonden haar wat tam. Ze heeft geen ruzie gemaakt. De toon van haar uiting was steeds waardig. Het bleef bij "verwondering", "bevreemding" en "teleurstelling". Een enkele maal was er zo waar aanleiding tot "voldoening". Maar voor "vreugde" heeft zich helaas in die vijftig jaar geen gelegenheid voorgedaan. Beheerstheid is een volstrekte eis in een zo langdurige, hardnekkige en bijna ontmoedigende strijd, als die tegen de verontreiniging van water, bodem en lucht en tot het verkrijgen van een betere wettelijke regeling op dit punt.'26 Ondanks de taakuitbreiding in 1910 heeft de vereniging zich toch hoofdzakelijk bezig gehouden met waterverontreiniging. Dit blijkt uit de artikelen die in het verenigingstijdschrift 'Water, Bodem, Lucht' tussen 1910 (jaargang 1) en 1960 (jaargang 50) verschenen zijn. In vijftig jaar verschenen slechts 25 artikelen die expliciet betrekking hadden op bodemverontreiniging tegenover circa 430 artikelen die betrekking hadden op waterverontreiniging.27 Deze 25 artikelen behandelden in hoofdzaak organische verontreiniging door fecaliën en mestvaalten. Na 1930 werd in drie artikelen expliciet melding gemaakt van industriële bodemverontreiniging. Het betrof bodemverontreiniging door het neerslaan van fluor bevattende afgassen (in 1951 en 1954) en door industrieel afvalwater (in 1959). De aandacht voor milieuhygiëne in de eerste helft van de twintigste eeuw werd vooral gekenmerkt door aandacht voor verontreiniging van het oppervlaktewater. Verontreiniging van de bodem werd gezien als een probleem van ondergeschikt belang. In zijn artikel verwoordt Samson de situatie rond 1910 als volgt: 'De bodemverontreiniging bestond onder andere uit verontreiniging door fecaliën die door ondichte of geheel bodemloze putten in de bodem drongen. Ze had vooral betekenis daar waar in de nabijheid regen- of welwaterputten voor de drinkwatervoorziening moesten dienen. Met de totstandkoming van waterleidingen nam de betekenis van dit soort bodemverontreiniging af. Ook andere vormen van bodemverontreiniging deden zich voor, zoals bij vuilnis- of mestopslagplaatsen. De betekenis van de bodemverontreiniging was echter voor de menselijke samenleving veel geringer dan die van de waterverontreiniging. Ook de luchtverontreiniging, hoewel van meer betekenis dan de bodemverontreiniging, stond in belangrijkheid achter bij de waterverontreiniging.'28 Vijftig jaar later vertoonde de bodemverontreiniging volgens Samson het volgende beeld: 'De verontreiniging door beerputten, zinkputten en dergelijke is afgenomen. Ook de overige oorzaken van bodemvervuiling, die vroeger reeds aanwezig waren, zijn in betekenis afgenomen. Er is een nieuwe bron van vervuiling bijgekomen, die voor de toekomst zorgen kan baren: de verontreiniging van de bodem - en daarmede van het grondwater - door aardolieproducten'. Morsen en lekken bij opslag, overslag, bewerking en verbruik van benzine, dieselolie, stookolie en petroleum vormt een 'ernstig gevaar voor de verontreiniging van het grondwater en kan winplaatsen van drinkwater onbruikbaar maken. (...) Dat de overheid in deze voldoende diligent zal zijn, is gezien de met andere verontreinigingen opgedane ervaringen, niet boven elke twijfel verheven.'29 In toenemende mate ontstond ook aandacht voor industriële waterverontreiniging. De meeste aandacht ging uit naar verontreiniging van het water met biologisch goed afbreekbare stoffen. In dit opzicht waren met name de bietsuikerfabrieken en de aardappelmeelfabrieken beruchte vervuilers.30 In het Algemeen Handelsblad van 15 januari 1921 stond in een bericht over een suikerfabriek in Bergen op Zoom: 'Jammer is het dat door het afvalwater van deze fabriek de waterverontreiniging in de binnenhaven zo erg is, dat niet alleen alle huizen loodblauw zien (als gevolg van aantasting door zwavelwaterstof dat uit het rottende water ontweek, JN), maar nu en dan de verpestende stank die uit de haven opstijgt, voor hen die daaraan wonen, niet uit te houden is'.31 Zeer schrijnend was ook de verontreiniging van het riviertje de Ley. De gehele Tilburgse industrie loosde haar afvalwater op deze beek. Rond 1930 loosden tachtig tot negentig fabrieken (waaronder veertig wollenstoffenfabrieken) en de Tilburgse huishoudens
tien à twaalfduizend kubieke meter afvalwater per etmaal. In droge zomers bedroeg de natuurlijke afvoer van de beek niet meer dan zesduizend kubieke meter, zodat tweederde van de stroom uit afvalwater bestond.32 Geleidelijk ontstond ook beperkte aandacht voor anorganische waterverontreiniging. De Nederlandse vereniging tegen water-, bodem- en luchtverontreiniging heeft onder leiding van mevr. dr. N.L. Wibaut-Isebree onderzoek verricht naar de mate van verontreiniging van het oppervlaktewater in Nederland. Als onderdeel van dit onderzoek werd in 1948 de waterverontreiniging in Noord-Brabant onderzocht. Als bronnen van anorganische verontreiniging in Noord-Brabant werden genoemd: gasfabrieken, metaalwarenfabrieken, ververijen, leerlooierijen, kunstzijdefabrieken en superfosfaat- en zwavelzuurfabrieken. De vervuilingscentra van Noord-Brabant bleken te zijn de grotere steden Roosendaal, Breda, Tilburg, Boxtel, Den Bosch, Eindhoven en Helmond, verder de Langstraat, Dongen, Wouw, en Geldrop en tal van kleine gemeenten waar industrieën gevestigd waren. Geconcludeerd werd dat het zelfreinigend vermogen tekort schoot wegens de enorme belasting en dat er in bijna alle waterlopen sprake was van een 'schier onhoudbare vervuiling'.33 De aandacht voor waterverontreiniging leidde soms tot de installatie van waterzuiveringsinrichtingen. De gebruikte technieken zoals zinkputten en vloeivelden kunnen aanleiding gegeven hebben tot bodemverontreiniging. Ook uit incidentele maatregelen die men ter voorkoming van waterverontreiniging nam, spreekt weinig besef van het gevaar voor bodemverontreiniging. Zo liet men in Oostzaan in 1933, mede op advies van het Rijksinstituut voor zuivering van afvalwater, achthonderd kubieke meter afsluitwater uit een gashouder op een 'afgescheiden, bij de fabriek behoorend, stuk weiland' afvloeien. Het water bleek volgens analyse te schadelijk om in het omringende polderwater geloosd te worden. De opname in de grond verliep in korte tijd en zonder hinder of schade voor de verschillende 'in de nabuurschap aanwezige belangen'.34 Wat was de houding van fabrikanten ten aanzien van waterverontreiniging? In 1922 schrijft B.J. Gelder 'de nijverheid is de grootste waterverontreinigster, grooter nog dan de gemeenschap. Doch', vervolgt hij, 'die verontreiniging is geen 'hobby' van de nijverheid. Zij verontreinigt niet 'uit lust tot plagen'. Zij deed en doet dit noodgedrongen en heeft open oog voor de misstand.' Hiermee verkondigde hij een standpunt dat algemeen door de industrie gedeeld werd. Het was nu eenmaal onvermijdelijk dat de nijverheid vervuiling met zich meebracht. En omdat 'de maatschappij van thans zonder uitgebreide nijverheid niet denkbaar is' diende die maatschappij de minder prettige gevolgen van de industrialisatie ook te aanvaarden.35 In extreme vorm vinden we deze houding bij de Maastrichtse fabrikant L. Regout, die in de Provinciale Staten van Limburg al in 1875 opkwam als pleitbezorger van de industrie naar aanleiding van de vervuiling van de Geul. 'De heer Regout', zo staat in de notulen, 'doet het leed te hebben vernomen, dat de industrie moet onderdoen voor de eisen der schone natuur en voor het behoud van forellen en kreeften. Dat is betreurenswaardig voor de gehele streek. Wat zou er van de stad Luik geworden zijn, indien aldaar ook zo werd geredeneerd. Ten gevolge van de kolenmijnen hebben aldaar op verschillende punten zelfs verzakkingen plaats gehad. Vraagt men de Luikenaars, of zij niet liever daarvan bevrijd zouden zijn, zij zullen u antwoorden: ja, maar wij willen zulks liever gedogen, omdat onze rijkdom er van afhangt.'36 De Staatscommissie die maatregelen tegen verontreiniging van openbare wateren voorbereidde, stelde in haar rapport, dat de bevolking van Groningen en Twente de industriële overlast 'als een aan de nijverheid noodzakelijk verbonden kwaad' beschouwde.37 De industrie erkende wel dat zij het water verontreinigde, maar 'de inmenging van den ambtenaar (...) moet zich bepalen tot het onvermijdelijke, de industrieel moet alle vrijheid hebben om zijn bedrijf in te richten overeenkomstig de eischen, mits hij slechts zorge de wet niet te overtreden'.38 Samenvattend kan gesteld worden, dat er in de onderzochte periode wel degelijk sprake is geweest van een bepaalde vorm van milieubesef. Dit besef had echter in hoofdzaak betrekking op verontreiniging van het oppervlaktewater met biologisch goed afbreekbare stoffen. Aandacht voor bodemverontreiniging heeft eigenlijk alleen ten tijde van de miasmatische theorieën bestaan, maar was toen geheel op organische stoffen (in het bijzonder fecaliën) gericht. De gevaren van industriële bodemverontreiniging zijn nooit onderkend. De sterk op organische waterverontreiniging gerichte aandacht is mede verantwoordelijk voor de huidige bodemverontreinigingsproblematiek doordat anorganische stoffen en niet of nauwelijks afbreekbare organische stoffen aan de aandacht ontsnapten, en doordat de aanpak van waterverontreiniging vaak resulteerde in bodemverontreiniging (als gevolg van bepaalde waterzuiveringstechnieken).39 Indien bedrijven voor 1950 de bodem verontreinigden met stoffen die thans de problematiek bepalen, handelden zij niet in strijd met de heersende zorgvuldigheidsnorm, omdat die er eenvoudigweg niet was.
4.2 WETGEVING EN BODEMVERONTREINIGING
In 1987 trad de Wet bodembescherming grotendeels in werking.40 Daarmee werd de zorg van de overheid voor een schone bodem expliciet vastgelegd. De zorg voor het water en voor de lucht had al zo'n vijftien jaar eerder geresulteerd in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (1970) en de Wet inzake de luchtverontreiniging (1972).41 Uit dezelfde tijd dateert het
voorontwerp van een Wet inzake de bodemverontreiniging.42 Er zijn verschillende redenen waarom de periode tussen het verschijnen van het voorontwerp en de inwerkingtreding van de wet zo lang is. Het voorontwerp richtte zich niet alleen op de voorkoming en beperking van bodemverontreiniging, maar ook op de beperking van het ontstaan en de verwijdering van afvalstoffen. In de jaren na 1971 werd de koppeling van de bodembescherming aan het afvalstoffenbeleid echter losgelaten. Aan het laatste onderwerp werd meer urgentie toegekend, hetgeen uiteindelijk resulteerde in de Wet chemische afvalstoffen (1976) en de Afvalstoffenwet (1977).43 'Het gevaar van de bodemverontreiniging werd niet als acuut ervaren en er werd aangenomen dat de wetgeving op het gebied van de bodembescherming een zaak van lange adem zou worden. Men was bevreesd dat geen van de milieuwetten zo diep in de als normaal beschouwde - menselijke activiteiten zou moeten ingrijpen (...) als deze'.44 Grote verschillen met de andere sectorale wetten worden onder andere veroorzaakt door de eigendomsrechten op de bodem en de daaraan verbonden gecompliceerde aansprakelijkheid voor verontreiniging. In de zomer van 1980 lag een ontwerp van een Wet bodembescherming eindelijk bij de Raad van State. Toen was het echter de bodemverontreiniging te Lekkerkerk die roet in het eten gooide. Door deze affaire en door de daaropvolgende inventarisatie van ernstige gevallen van bodemverontreiniging, kreeg de bodemsanering prioriteit middels de Interimwet bodemsanering 1983.45 Deze ontwikkeling heeft tot een vertraging in de parlementaire behandeling van het ontwerp van de Wet bodembescherming geleid. Het was de bedoeling dat de Interimwet per 1989 in de Wet bodembescherming ingebouwd zou worden. Dit is echter herhaaldelijk uitgesteld en zal niet eerder dan 1 januari 1993 plaatsvinden. Tot zover de ontwikkeling van de wetgeving in de jaren zeventig en tachtig. Hoe zat het echter met de aandacht van de overheid voor de bodem in de jaren daarvoor, in het bijzonder in de periode 1800-1950? Deze vraag is niet alleen voor dit onderzoek relevant, maar speelt ook een belangrijke rol in de verhaalsacties van de kosten van bodemsanering van de Staat op de vervuilers. Zo zijn de pleitnotities van de plaatsvervangend landsadvocaat in de zaak Staat versus Shell (over de stort van drinshoudend afval te Gouderak) doorspekt met citaten uit Jaarverslagen van het Geneeskundig Staatstoezicht vanaf 1870. Deze jaarverslagen en de wetgeving op de volksgezondheid zullen ook hier aan de orde komen. De conclusie van de plaatsvervangend landsadvocaat dat 'zeker vanaf de tweede helft van de negentiende eeuw het storten op c.q. lozen in de bodem van gevaarlijke afvalstoffen van overheidswege werd tegengegaan'46 behoeft echter - met name voor wat betreft de term 'gevaarlijke afvalstoffen' - wel enige nuancering. Hierbij moet wel opgemerkt worden dat onderstaande handelt over de periode tot 1950. De vervuiling te Gouderak kwam in de jaren vijftig tot stand. In de vorige paragraaf bleek dat vanaf circa 1960 het milieubesef sterk tot ontwikkeling kwam. De nuanceringen en uitspraken die volgen, zijn daarom niet geldend voor de periode vanaf 1950. Overigens zijn de verhaalsacties van de overheid ernstig ondermijnd door een uitspraak van de Hoge Raad van 24 april 1992. De Raad oordeelde dat de overheid de kosten van sanering van bedrijfsterreinen slechts dan op de bedrijven mag verhalen als de verontreiniging is ontstaan na 1 januari 1975.47 Hiertegenover staat het wetsvoorstel 'Uitbreiding van de Wet Bodembescherming met een regeling inzake de sanering van de bodem'.48 In het voorstel is de voorwaarde, dat een bedrijf ten tijde van het veroorzaken van de verontreiniging onrechtmatig jegens de overheid handelde, geheel komen te vervallen. Ongetwijfeld is het laatste woord in deze miljoenenzaak nog niet gezegd. Hoe stond het met de overheidsaandacht voor het milieu tussen 1800 en 1950? Zijn er in deze periode wetten uitgevaardigd die op de een of andere manier invloed op de kwaliteit van de bodem gehad hebben? Wetten die expliciet beoogden milieuverontreiniging te voorkomen, waren er niet. Men is in anderhalve eeuw niet verder gekomen dan enkele wetsontwerpen. Wel zijn er wetten aan te wijzen, die positieve of negatieve neveneffecten op het ontstaan van industriële bodemverontreiniging gehad kunnen hebben. Hiertoe behoren de hinderwetgeving, de arbeids- en veiligheidswetgeving, de gezondheidswetgeving en de natuurbeschermingswetgeving.
Wetsontwerpen In 1873 zonden de Inspecteurs voor het geneeskundig staatstoezicht een wetsontwerp 'ter voorziening tegen verontreiniging van den bodem, van den dampkring en van de openbare wateren, door fecale stoffen of ander vuil' aan de minister van Binnenlandse Zaken Heemskerk. Hij had hierom gevraagd op aandringen van de Nederlandsche Maatschappij ter Bevordering van de Nijverheid, die vroeg wettelijke bepalingen in het leven te roepen tegen de snel voortschrijdende verontreiniging van bodem, lucht en water door riool- en fabriekslozingen.49 Uitgangspunt van het ontwerp was dat de belangen van de nijverheid niet boven het algemeen belang gesteld mochten worden. Bij het opstellen van het ontwerp werd ook naar de (schaarse) regelingen in het buitenland gekeken, zoals de Engelse Standards of Purity. De nadruk in het wetsontwerp lag op bepalingen tegen waterverontreiniging. Met betrekking tot bodemverontreiniging werd de nadruk gelegd op mest en andere dierlijke stoffen. Heemskerk bekritiseerde het ontwerp op vier punten. Was de overheid wel in staat voldoende controle uit te oefenen? Werd door dit ontwerp oprichting en voortbestaan van veel fabrieken niet bedreigd? Was het opsporen van verborgen lozingen niet erg moeilijk? Was een termijn van vijf jaar niet te kort om alles aan de nieuwe wet aan te passen? Hoewel de inspecteurs alle
argumenten konden weerleggen, weigerde de minister het ontwerp bij het parlement in te dienen. Hij is er niet meer op terug gekomen en de Maatschappij van Nijverheid en andere instanties die hun adhesie met het ontwerp betuigd hadden, lieten niets meer van zich horen.50 Op het gebied van waterverontreiniging zijn diverse wetsontwerpen verschenen tussen 1903 en 1964. Zij illustreren de moeizame gang van zaken rond het tot stand komen van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, die pas in 1970 in werking is getreden. In 1897 werd de 'Staatscommissie tot voorbereiding van maatregelen tegen verontreiniging van openbare wateren' ingesteld.51 In haar verslag in 1901 stelde de commissie voor om een afzonderlijke wet op te stellen. In 1903 maakte de regering een wetsontwerp tegen waterverontreiniging aanhangig.52 De behandeling van het ontwerp strandde en in 1905 werd het ontwerp ingetrokken. Enkele jaren later werden twee wetsontwerpen ingediend. Het eerste omvatte een wijziging van de Hinderwet waardoor deze beter geschikt zou worden om waterverontreiniging door het afvalwater van fabrieken tegen te gaan.53 Het tweede ontwerp beoogde 'waterverontreiniging door gemeentelijke riolen of andere gemeentelijke werken tot afvoer van vuil' tegen te gaan, de zogenaamde Riolenwet. Beide ontwerpen ontmoetten veel weerstand in de Tweede Kamer - onder andere omdat men de voorkeur gaf aan één wet die dan ook onder één Departement zou resorteren - en kwamen niet tot stand. In 1922 werden beide in gewijzigde vorm nogmaals ingediend maar weer afgewezen en in 1932 werden de wetsontwerpen ingetrokken. In 1954 en 1964 werden wederom wetsontwerpen voor een wet op de waterverontreiniging ingediend. Het laatste ontwerp is uiteindelijk als de Wet verontreiniging oppervlaktewateren in 1970 in werking getreden.
Hinderwetgeving54 De hinderwetgeving in Nederland gaat terug tot het decreet dat Napoleon in 1810 uitvaardigde: 'Décret impérial relatif aux manufactures et ateliers qui répandent une odeur insalubre ou incommode'.55 Reden tot opstellen van het decreet waren de vele klachten tegen bedrijven die 'ongezonde en hinderlijke uitwasemingen' teweeg brachten. Het decreet bevatte de hoofdlijnen van de huidige Hinderwet. De overheid kreeg het recht om voorwaarden te stellen en sancties op te leggen als de voorwaarden niet werden nageleefd. Het decreet kende 3 klassen bedrijven, onderscheiden naar de mate van hinderlijkheid. In 1824 kondigde Willem I een nieuwe wet af, in verband met de opkomst van vele nieuwe industrieën, zoals de gasfabrieken en de invoering van stoommachines: het 'Koninklijk Besluit 1824, rakende de vergunning ter oprichting van sommige fabrijken en trafijken, die bij eene ongepaste daarstelling of verandering, klaarblijkelijk het publiek met gevaar, schade of hinder kunnen bedreigen'.56 Nu waren niet langer meer enkel bedrijven, die ongezonde of hinderlijke geuren verspreidden, vergunningplichtig, maar ook bedrijven die gevaar, schade of hinder in het algemeen konden veroorzaken. De plicht tot openbare bekendmaking en onderzoek 'de commodo et incommodo' bleef bestaan. In 1875 volgde de Fabriekswet het Koninklijk Besluit van 1824 op.57 Bij de behandeling van de wet in de Kamer werd uitgebreid gediscussieerd over de vraag of de wet een repressief of preventief karakter moest hebben. Voorstanders van het repressieve stelsel verdedigden het belang van de industrie. Meer liberale kamerleden stonden een preventief stelsel voor. Uiteindelijk werd het preventieve stelsel aangenomen. Maar in de praktijk werd de Fabriekswet veel vaker repressief dan preventief toegepast. Veel bedrijven draaiden zonder vergunning; pas na klachten van omwonenden werd een vergunningsprocedure ingezet. Door het tot stand komen van de Veiligheidswet in 1896 werden enkele artikelen aan de Fabriekswet toegevoegd en werd de wet omgedoopt tot Hinderwet. De wet heeft behoudens kleine wijzigingen tot 1953 gefunctioneerd, toen trad de nieuwe Hinderwet 1952 in werking.58 Hebben de diverse hinderwetten een rol gespeeld bij het tegengaan van milieuverontreiniging en specifiek verontreiniging van de bodem? In de literatuur bestaat verschil van mening over de vraag of de Hinderwet al dan niet als een milieuwet bedoeld was. Onder andere Aalders (1984) beschouwt de Hinderwet als de eerste milieuwet; Lintsen (1987) daarentegen ziet de Hinderwet enkel als een 'burenwet'. Dit laatste standpunt lijkt het meest gerechtvaardigd. Sommige argumenten die in procedures van vergunningverlening gebruikt werden, zouden tegenwoordig het predikaat 'milieu-belang' krijgen. Voor de tijdgenoten waren het echter primair argumenten van hinder en overlast. Aan de hand van de hinderwetaanvragen in de gemeente Eindhoven is nagegaan welke argumenten in de ingediende bezwaren gebruikt werden. In het Administratief Archief Eindhoven zijn de aanvragen voor de perioden 1878-1882 en 1922-1926 geanalyseerd. In beide perioden werden 48 aanvragen ingediend, waarop in zes respectievelijk twaalf gevallen bezwaar werd aangetekend. De argumenten in de bezwaren betroffen hoofdzakelijk brandgevaar, geluidshinder, luchtverontreiniging en stank en kwamen voort uit bezorgdheid voor hinder en niet voor verontreiniging van het milieu.
TABEL 4.1 Argumenten in de bezwaarschriften tegen hinderwetaanvragen in Eindhoven. argument aantal bezwaarschriften waarin het argument gebruikt werd 1878-1882 1922-1926
brandgevaar 5 6 geluidshinder 1 5 luchtverontreiniging en stank 2 2 waterverontreiniging 1 verontreiniging algemeen - 2 gevaar voor de gezondheid - 1 totaal aantal bezwaarschriften 6 12 totaal aantal aanvragen 48 48 Bron: Streekarchief Zuid-Oost Brabant, Administratief Archief Eindhoven: Hinderwet 1875-1885; Hinderwetaanvragen negentiende eeuw met klapper; inv. nr. 184. In één geval kwam indirect bodemverontreiniging aan de orde. Dit betrof een petroleumopslagplaats van koopman Van Kol gelegen naast de terreinen van de Spoorwegmaatschappij, waarvoor in 1878 vergunning werd aangevraagd. De Spoorwegmaatschappij maakte bezwaar vanwege brandgevaar, hinder bij eventuele uitbreiding door de spoorwegmaatschappij en vervuiling van het water in een tussen beide percelen gelegen sloot, waaruit water voor het vast en rollend materieel van de Spoorwegmaatschappij betrokken werd. Dit laatste bezwaar werd beargumenteerd met de opmerking dat: 'de ondervinding heeft geleerd dat niet tegenstaande alle voorzorgen het omliggend terrein eener petroleumbergplaats geheel met petroleum verzadigd wordt'. Ook uit het onderzoek van J. Lintsen naar de kroonberoepen inzake de Hinderwet in 1890 en in 1910 blijkt, dat de klachten vrijwel alle voortkwamen uit persoonlijke hinder die de bezwaarmakers ondervonden (vooral brandgevaar, lawaai en stank werden vaak als argument aangevoerd).59 Bezorgdheid om de kwaliteit van het milieu op zich vormde ook hier geen reden voor bezwaar. Wel is het mogelijk dat maatregelen die genomen werden uit een oogpunt van hinder, neveneffecten gehad hebben op de verontreiniging van het milieu, zoals het bovenstaande geval van petroleumopslag. Gevaar voor bodemverontreiniging werd echter nooit als argument aangevoerd, zodat de directe, remmende invloed van de Hinderwet op het ontstaan van industriële bodemverontreiniging minimaal is geweest.
Arbeids- en veiligheidswetgeving60 De verschillende wetten die tot de arbeids- en veiligheidswetgeving te rekenen zijn, hadden primair tot doel de arbeiders te beschermen tegen te lange werktijden, gevaarlijk werk of gevaarlijke stoffen. Een eerste wet op dit terrein was de 'Wet tegen overmatige arbeid en verwaarlozing van kinderen 1874'. Na een wet uit 1889 die kinderen en vrouwen tegen overmatig en gevaarlijk werk beschermde, werd in 1919 de Arbeidswet van kracht. Deze wet had tot doel bepalingen vast te stellen tot beperking van de arbeidsduur in het algemeen en tot het tegengaan van gevaarlijke arbeid. Deze wet vormde de juridische basis voor de sinds 1890 opererende Arbeidsinspectie. De veiligheidswet 1895 had tot doel bepalingen vast te stellen voor de veiligheid in fabrieken en werkplaatsen. Behalve bepalingen ten aanzien van luchtverversing, verlichting, brandbeveiliging en sanitaire voorzieningen, konden bij algemene maatregel van bestuur ook eisen ten aanzien van de verwijdering van schadelijke dampen, gassen en stof gegeven worden. In de opvolger van deze wet, de Veiligheidswet 1934, waren bepalingen opgenomen omtrent het gebruik van loodhoudende verven bij het schilderen van binnenwerk in fabrieksgebouwen. Deze maatregel kan tot een vermindering van het gebruik van loodhoudende verf geleid hebben, en zodoende indirect van invloed zijn geweest op de bodemverontreiniging met lood. De naleving van de arbeidswetgeving werd vanaf 1890 gecontroleerd door de arbeidsinspectie. In 1896 werd deze inspectie ook betrokken bij de controle van de veiligheidswetgeving en de vergunningverlening inzake de Hinderwet. Dit laatste leidde ertoe dat de inspecteurs zich ook bezig hielden met 'schade veroorzaakt door fabrieken aan de omgeving'. Tussen 1909 en 1939 verscheen in de jaarverslagen van de Inspectie onder deze titel een hoofdstuk met daarin onderwerpen als 'bestrijding van rook en hinderlijke dampen', 'verontreiniging van de openbare wateren door fabrieken' of 'hinder van een asphaltfabriek'. Sinds 1923 bevatte het hoofdstuk enkel nog 'mededelingen omtrent hinderwetberoepen'. Uit een analyse van de jaarverslagen tussen 1909 en 1939, blijkt dat de onderwerpen lucht- en waterverontreiniging, stank en brand de meeste aandacht kregen. Aan bodemverontreiniging werd in geen enkel verslag aandacht geschonken (tabel 4.2). TABEL 4.2 Centrale verslagen der Arbeidsinspectie, 1923-1939. onderwerp aantal verslagen met dit onderwerp brand 8 geluid 8
luchtverontreiniging 8 waterverontreiniging 7 stank 4 trillingen 3
Gezondheidswetgeving61 De wetgeving op het gebied van de volksgezondheid heeft een lange geschiedenis. Van belang is vooral de Wet geneeskundig staatstoezicht van 1865, die het Staatstoezicht op de volksgezondheid invoerde. Het Toezicht had tot taak onderzoek naar de volksgezondheid te verrichten en waar nodig middelen ter verbetering aan te wijzen en te bevorderen. Bovendien diende zij de handhaving van wetten en verordeningen op het gebied van de volksgezondheid te verzorgen. De inspecteurs van het Staatstoezicht hielden zich ook bezig met de hygine van water, bodem en lucht (in relatie tot de volksgezondheid). De jaarverslagen van 1865 tot 1920 geven weer, welke klachten met betrekking tot de milieuhygiëne in Nederland geuit werden. Behalve de behandeling van klachten verrichtte het Staatstoezicht ook zelfstandig onderzoek naar milieuverontreiniging, onderzocht zij mogelijkheden tot verbetering en gaf hierover adviezen. Aan de hand van twee willekeurig gekozen jaarverslagen (een uit de negentiende en een uit de twintigste eeuw), wordt nagegaan welke onderwerpen op milieuhygiënisch gebied aandacht kregen. Het verslag over 1880 kent het onderdeel 'Afvoer van vuil, verontreiniging van bodem, water en lucht'.62 Hierin wordt aandacht geschonken aan waterverontreiniging, bodemverontreiniging, luchtverontreiniging en stank veroorzaakt door mestvaalten, privaten, secreetputten, varkenshokken, zinkputten en afvalwater van fabrieken. De meeste aandacht ging uit naar verontreiniging van het water met biologisch afbreekbare stoffen. De gevallen van bodemverontreiniging waaraan aandacht geschonken werd, betreffen een modderpoel met afvalwater, afval van een paardenvilder, in de bodem dringend afvalwater van margarinefabrieken, een zinkput en een latrine. Het verslag over 1915 bevat het hoofdstuk 'Toestand van water, bodem en lucht en hetgeen ter verbetering daarvan is verricht'.63 Ook in dit verslag gaat de meeste aandacht uit naar organische waterverontreiniging door onder andere fecaliën en afvalwater van suikerfabrieken, aardappelmeelfabrieken en strokartonfabrieken. Bodemverontreiniging kwam aan de orde in de vorm van beerputten, slachterijen, mestvaalten en varkenshokken; aan verontreiniging met anorganische stoffen werd geen enkele aandacht besteed. Daarom moet, ondanks het feit dat het Staatstoezicht veel aandacht voor milieuverontreiniging heeft gehad, geconcludeerd worden dat de industriële bodemverontreiniging met niet of nauwelijks biologisch afbreekbare stoffen door haar bemoeienis niet verminderd zal zijn.
Natuurbeschermings- en overige wetgeving Het belang van de natuurbeschermingswetgeving voor het ontstaan van bodemverontreiniging is beperkt. In de onderzochte periode behoorden tot deze categorie: visserijwetgeving, jachtwetgeving, wetgeving op verveningen en ontgrondingen, dierenbeschermingswetgeving, boswetgeving, vogelwetgeving en wetgeving op behoud van natuurschoon.64 Enigszins relevant zijn enkele wetten die het behoud van bepaalde natuurgebieden, landgoederen of bossen tot doel hebben. Door deze wetten kunnen bepaalde gebieden beschermd zijn tegen het gebruik als bijvoorbeeld industrieterrein of vuilstortplaats, waardoor ze gevrijwaard zijn van industriële bodemvervuiling. Ten slotte zijn er nog enkele relevante wetten die niet in een van bovenstaande categorieën ingedeeld kunnen worden65 De mijnwetgeving is van belang als aanvulling op de Hinderwet (ondergrondse mijnen en de daarbij behorende bovengrondse inrichtingen vallen niet onder de Hinderwet). Pas in 1949 werd aan het Mijnregelement 1939 een hoofdstuk betreffende gevaar, hinder of schade toegevoegd. Tot die tijd was het dus nauwelijks mogelijk om langs juridische weg iets te doen tegen eventuele verontreinigingen veroorzaakt door de mijnbouw. De Wet vergiftigde stoffen 1876 en de Fosforluciferwet 1901 maakten het mogelijk de invoer, doorvoer en het vervoer van bepaalde stoffen te verbieden of aan voorschriften te onderwerpen, respectievelijk het gebruik van witte fosfor te verbieden. Op vergelijkbare wijze kan ook de wetgeving op bestrijdingsmiddelen, meststoffen en ontsmettingsmiddelen het gebruik van bepaalde stoffen aan banden hebben gelegd en daarmee de kans op bodemverontreiniging verminderd hebben. De invloed van deze wetten op het totaal van industriële bodemverontreiniging is echter gering. De wettelijke bepalingen waaraan bedrijven vóór 1950 behoorden te voldoen, beoogden niet expliciet de bodem tegen verontreiniging te beschermen. Als er door de overheid al actie werd ondernomen, dan was dat wegens verontreiniging met organische stoffen, zoals fecaliën en afval van slachterijen. De 'gevaarlijke stoffen' waarnaar de plaatsvervangend landsadvocaat in zijn pleitnotities verwijst, hebben in vrijwel alle gevallen betrekking op dergelijk organisch afval en zijn niet relevant voor de huidige problematiek op voormalige bedrijfsterreinen.
4.3 INDUSTRIËLE VERONTREINIGING IN DE PRAKTIJK: DE WOLLENSTOFFEN-VERVERIJ VAN ROBERT VON DER NAHMER TE STRATUM, 1866-1925
In het voorgaande bleek dat er tussen 1800 en 1950 geen wetten bestonden die expliciet tot doel hadden milieuverontreiniging te voorkomen. Wel bleek dat enkele wetten, zoals de Hinderwet, onbedoelde neveneffecten gehad kunnen hebben op het ontstaan van industriële bodemverontreiniging en daarmee op de huidige bodemkwaliteit. Onderstaand wordt de gang van zaken rond het bedrijf van Robert von der Nahmer te Stratum (thans Eindhoven) besproken. Het vormt een illustratief voorbeeld van de geringe effectiviteit van de Hinderwet ten aanzien van het voorkomen van milieuverontreiniging. Bovendien zal een belangrijk onverwacht effect van hinderwetbepalingen voor de bodemkwaliteit aan het licht komen. In het bedrijf Von der Nahmer werden wollen stoffen vervaardigd en geverfd. Bij het verven (en bij de textielveredeling in het algemeen) werd een groot aantal chemische stoffen gebruikt, waarvan sommige aanleiding tot ernstige bodemverontreiniging kunnen zijn. De bodem kan verontreinigd zijn door lekkage, morsen, lozen en storten van grondstoffen, vloeistoffen, afvalstoffen en afvalwater. De belangrijkste bron is waarschijnlijk het afvalwater. Juist dit afvalwater vormde de grond voor de klachten tegen de fabriek van Robert von der Nahmer.66 Op 3 februari 1866 vroeg Von der Nahmer een vergunning aan (in het kader van de voorloper van de Hinderwet) voor het oprichten van een ververij van wol en wollen stoffen in Stratum. De vergunning werd op 19 april van dat jaar door Burgemeester en Wethouders zonder voorwaarden of voorschriften verleend. In november ging het al mis: de nabij de fabriek wonende Strijbos schreef aan het Gemeentebestuur dat hij zich 'in zijne regten gekrenkt' zag door de fabriek, aangezien 'het water, welke door het fabriek van den Heere R. Nahmer ontlast wordt vuil en gekleurd water is en dus zeer nadeelig voor de gezondheid, en mogelijk eene verhindering voor de industrie, welke soms door de eigenaren zoude kunnen worden ondernomen, hierdoor geheel zoude zijn verkragt daar 't voorzeker niet meer dienstig zijn zoude voor bleekerij als andersonts. Bovendien liefhebberijen in eigendommen der tuinen als vischvijvers en mogelijk voor de gezondheid dienstig zijnde water geheel is weggenomen zoo danig dat de aangrenzende perceelen eene ongeloofelijke mindere waarde in zich bevatten'. Strijbos verzocht daarom om maatregelen, maar dit had geen gevolg. Hoewel zijn bezwaren hoofdzakelijk voortkwamen uit zijn privé belangen, zag hij toch ook gevaren voor de volksgezondheid. Dit wordt nog duidelijker in een bezwaarschrift dat hij in 1869 samen met Van Butte en Van Berkel schreef naar aanleiding van een verzoek van Von der Nahmer om uit te mogen breiden: '...want de ondervinding heeft reeds geleerd dat de vervstoffen en andere afwerpselen der fabriek in een treksloot of waterlossing worden weg- geworpen loopende langs de put waar de drie eerstgenoemden verpligt zijn hun drinkwater te halen, reeds bijna bedorven geworden...'. Hieruit blijkt dat het afvalwater vanuit de sloot de grond in drong en daardoor het grondwater dat de bezwaarmakers als drinkwater gebruikten, verontreinigde. Dat het water behoorlijk vervuild was, blijkt uit een opmerking in hun bezwaarschrift dat één van hen al herhaaldelijk had gemerkt dat als hij hoepels in het water legde, hij ze er geverfd weer uit kon halen. Zij verzochten om in de vergunning voorwaarden op te nemen, dat de fabrikant zijn afval uitsluitend op zijn eigen terrein moest houden en daartoe een zink- of sterfkuil moest maken: '...voorwaarden te willen stellen dat door genoemden fabriekant geene afwerpselen sijnen fabriek hoegenaamd dan op zijn eigen terrein mag worden weg geworpen en hem te verpligten om tot dat einde te maken een zink- of sterfkuil of iets dergelijks'. Op 1 oktober 1869 verleenden Gedeputeerde Staten de vergunning waarin inderdaad een zinkput of ander geschikt middel vereist wordt en waarin tevens de eis is opgenomen dat de aangrenzende sloten en lager gelegen gronden niet verontreinigd mogen worden. De vergunning en de eisen hadden echter alleen betrekking op de wollenstoffenfabriek en niet op de ververij. In de vergunning daarvoor uit 1866 waren immers geen eisen opgenomen. Gedeputeerde Staten gaven ook zelf aan dat er geen afdoende verbetering op zou treden. In 1870 verzochten Strijbos, Van Butte, Van Berkel en nog enige anderen de gemeente iets tegen de nog altijd bestaande vervuiling te doen. Dit had blijkbaar weinig effect want een jaar later gingen zij bij de Kroon in beroep tegen de vergunning van 1866. Op 6 oktober 1871 werden bij Koninklijk Besluit voorwaarden aan de vergunning voor de ververij verbonden die overeenkwamen met die voor de wollenstoffenfabriek. De vervuilende stoffen moesten voortaan op het eigen terrein gehouden worden door de aanleg van twee zinkputten, voorzien van een laag zuiver zand dat om de twee maanden vervangen moest worden. Hier blijkt iets opmerkelijks: door de zorg over de verontreiniging van het water moet de producent zijn afval op eigen terrein houden en gebruik maken van zinkputten. Dit vergroot in sterke mate de kans op bodemverontreiniging. Weliswaar wordt het gebruik van een zandfilter voorgeschreven, maar afdoende is dat niet. Bovendien kan op deze wijze nog altijd het grondwater vervuild raken. Deze verschuiving van de problematiek van het water naar de bodem illustreert het geringe besef dat men van (industriële) bodemverontreiniging had. Al snel bleek dat Von der Nahmer het niet zo nauw nam met het schoonmaken van het filter en er ontstond een langdurige onenigheid tussen de gemeente en hem. Op 7 maart 1872 schreven Burgemeester en Wethouders van Stratum aan
Gedeputeerde Staten dat de kuilen er wel zijn maar dat ze niet voldoen: het vuil dringt door de planken in plaats van te bezinken en de sloot is vuiler dan ooit te voren. Von der Nahmer schreef dat hij het graag beter zou doen als hij een betere methode kende. Maar op een voorstel dat Burgemeester en Wethouders hem vervolgens deden, ging hij niet nader in. Herhaaldelijk bleef de Gemeente vragen wanneer de kuilen nu eindelijk eens schoongemaakt zouden worden. Blijkbaar veranderde er weinig aan de situatie. In 1903 werd de ververij vernieuwd en verzocht Von der Nahmer een vergunning tot uitbreiden van de wollenstoffenfabriek. Hiertegen werd door negentien buurtbewoners bezwaar ingediend. In hun bezwaarschrift stellen zij onder andere, dat de sloot vroeger helder was en dat de eertijds beroemde brouwerij Het Anker er zijn biertonnen en vaten in kon spoelen, thans is het water totaal onbruikbaar, een stinkende drek, waardoor de gezondheid van de omwonenden bedreigd wordt. De vergunning werd verleend met voorwaarden zoals in de vergunning van 1869. In 1909 werd het bedrijf gedeeltelijk door brand verwoest waarop een nieuwe vergunning voor de oprichting van een wollenstoffenfabriek gevraagd werd. Ondanks een gevraagd advies van de Inspecteur van de Volksgezondheid (bezinking en gesloten afvoer naar de Dommel) kreeg Von der Nahmer in 1910 voor twee jaar een onvoorwaardelijke vergunning. Toen in 1912 de vergunning aan verlenging toe was, werden er wel voorwaarden in opgenomen, die opgesteld waren door de Gezondheidscommissie Eindhoven (overeenkomend met de eisen van de Inspecteur). Tot 1923 bleef de gemeente met Von der Nahmer corresponderen over de voorwaarden en de naleving ervan en bleven er klachten komen. Bij diverse controles bleek iedere keer weer dat Von der Nahmer bleef vervuilen en de voorwaarden deels niet naleefde. Over het verdere verloop van de zaak is geen archiefmateriaal beschikbaar. In 1925 ging de fabriek in de handen van L.W. van Rooij over. De firma Robert von der Nahmer bleef tot het overlijden van Von der Nahmer in 1934 als handel in wollen stoffen bestaan (vanaf 1928 onder de naam N.V. Eindhovensche Wollenstoffenfabriek Ewofa). Het bedrijf Von der Nahmer heeft zestig jaar lang verontreinigd afvalwater geloosd. Klachten van omwonenden en pogingen van de overheid (Gemeente, Provincie en Rijk) om de verontreiniging met behulp van de Hinderwet te stoppen, hebben daar weinig invloed op gehad. Ondanks de voorwaarden tot zuivering, die in de vergunningen werden opgelegd, blijft de watervervuiling doorgaan, omdat Von der Nahmer weigert aan die voorwaarden te voldoen. De stoffen die hij loosde waren voor hem afvalstoffen die geen enkele waarde meer bezaten, en waar hij liefst zo makkelijk mogelijk vanaf wilde komen. Iedere te nemen maatregel ter voorkoming van vervuiling die geld zou kosten, was daardoor eigenlijk al te veel.
