Hoe komt het dat al die cellen leeg staan? A.C. Berghuis 1
Inleiding: minder cellen
“Gevangenissen stromen in hoog tempo leeg”, kopte Elsevier op 11 april 2008. Vermeld wordt dat sinds 2005 het aantal gevangenen met drieduizend is afgenomen. Op 20 mei 2009 vindt er een spoeddebat plaats in de Tweede Kamer, vanwege het voornemen om acht gevangenissen te sluiten (TK 2008/9, 6738). Er wordt verbazing uitgesproken over “hoe het kan dat we vijf jaar geleden nog een gigantisch tekort hadden aan cellen en dat we nu een overschot hebben”? Inmiddels zijn we jaren verder en de terugloop aan de behoefte aan cellen heeft zich nog verder doorgezet, leidend tot nog verdergaande plannen tot sluiting van inrichtingen. In het Algemeen Overleg op 29 januari 2014 spreekt de Kamer over de voorgenomen sluitingen (TK 2013/14, 24 587 – 578). Naar aanleiding van het overleg met de Kamer komt de staatssecretaris met een nadere brief over zijn plannen1, waarin hij ook zijn belofte nakomt om nader in te gaan op de oorzaken van de verminderde behoefte aan cellen. (TK 2013/14, 24 587 – 588) Hij wijst als oorzaken op het het succesvolle beleid om meer met voorwaardelijke sancties te werken (dan met onvoorwaardelijke), en op de teruglopende criminaliteitscijfers. Eerder wees men ook al naar de dalende criminaliteitscijfers: “'Het lijkt erop dat de pogingen van de regering de groei van de criminaliteit te stoppen, effect hebben'”, citeert het genoemde artikel in Elsevier Hans Janssens van het ministerie van Justitie. En het blad meent dat criminologen de daling vooral toeschrijven aan een sterke afname van het aantal ‘kleine’ vergrijpen, zoals inbraak en diefstal. In de debatten met de Kamer komen ook andere verklaringen om de hoek kijken, zoals de geringe aangiftebereidheid en het sluiten van de ogen van de recherche voor drugscriminaliteit. Of zit het in veranderingen in het strafklimaat verband houdend met de mate van tolerantie voor mensen met afwijkend gedrag – zo werd vanuit de wetenschap de eerdere toéname van de behoefte aan cellen toegeschreven aan grotere 'onverschilligheid en intolerantie' ten aanzien van mensen met een afwijkend gedrag (Boone en Moerings, 2007) en van een 'aanzienlijke verharding van het strafklimaat' in ons land (zoals Moerings en Nelen, in 2011). In deze bijdrage wil ik nader ingaan op de bewegingen in de criminaliteit en het beleid die ten grondslag liggen aan de spectaculaire daling van onze behoefte aan cellen.2 Veel naar voren gebrachte verklaringen lijken geen hout te snijden – maar hoe zit het dan wel? Een historisch perspectief Het louter kijken naar de ontwikkelingen van de laatste paar jaren, leidt al snel tot bijziendheid. Het lijkt dan goed kort even de langeretermijnontwikkeling in de behoefte aan cellen te bekijken.
1
2
Drs. A.C. Berghuis was voor zijn pensionering per 1 september 2014 werkzaam op het ministerie van Veiligheid en Justitie, en uit dien hoofde betrokken bij het maken van een analyse naar de achtergrond van de celdaling. Het onderhavige artikel is op persoonlijke artikel geschreven met gebruikmaking van een hernieuwde analyse met behulp van – de meest recente – openbare bronnen. In deze bijdrage gaat het om celbehoefte in het kader van het strafrecht, dus niet ten behoeve van vreemdelingenbewaring.
Figuur 1: ontwikkeling van het aantal gevangenen per 100.000 inwoners (detentieratio) van 1900 – 2013 (Bron: CBS/Statline)
Uit figuur 1 blijkt dat de detentieratio in 2004 een hoogtepunt kende, om daarna terug te keren naar het niveau van de eerste helft van de jaren '90. Deze ontwikkelingen liggen in het verlengde van een gestage daling tot 1975 – het jaar van het absolute dieptepunt in de mate waarin we mensen opsluiten, de tijd waarin ook veel inrichtingen zijn gesloten. De toename na 1975 is vertekend, want bij minder plaatsgebrek zouden er meer mensen op last van de rechter zijn opgesloten en niet zijn 'heengezonden'. Hiermee is gezegd dat de recente afname van de behoefte aan cellen niet los moeten worden bekeken, maar in het licht van de eerdere toename, en rekening houdend met de wel erg grote piek in 2004/5. Vergeleken met die piek gaat het om een vermindering van 4.500 bezette cellen, waar die bezetting na 1975 met zo'n 10.000 toenam. De helft van die toename is dus nu weer ongedaan gemaakt. 2
Zoeken naar een verklaring
We kunnen in de analyse3 uitgaan van de rechterlijke straftoemeting in eerste aanleg, en niet naar andere getalsmatig minder betekenisvolle invloeden op de celbezetting. 4 Er werden door de rechter in 2003/4 nog zo'n 14.000 celjaren onvoorwaardelijk opgelegd ('detentiejaren'), in 2013 waren dat er nog maar 9.000. Dat verklaart het overgrote deel van de terugloop met 4.500 bezette cellen. 5 Als we dan kijken naar de gevangenisstraf die wordt opgelegd, dan kan de terugloop daarvan komen doordat de rechter minder lánge gevangenisstraffen oplegt, of dat hij minder van die straffen oplegt. Als er minder gevangenisstraffen zijn, kan dat komen omdat het openbaar ministerie minder zaken aandraagt (vervolging) en dat kan op zijn beurt weer komen doordat de politie minder succesvol is in het oplossen van misdrijven (opheldering) of omdat er gewoonweg minder criminaliteit is. 6 Zaak 3 4
5
6
Tenzij anders vermeld, zijn de gehanteerde cijfers ontleend aan de jaarlijkse uitgave Criminaliteit en rechtshandhaving van het CBS, het WODC en de Raad voor de rechtspraak, in het bijzonder de uitgaven over 2013 en 2007. We negeren dan andere mogelijke verklaringen, zoals de ontwikkelingen ter zake van het niet tenuitvoerlegging van opgelegde gevangenisstraf, het opleggen voorlopige hechtenis die niet door een opgelegde gevangenisstraf wordt gevolgd, de gijzelingen na het niet voldoen aan de voorwaarden voor een strafbeschikking of taakstraf, voortijdige beëindiging insluiting bij plaatsgebrek (‘heenzending aan de achterdeur’) en andere strafoplegging in hoger beroep. Deze ontwikkelingen in de capaciteitsbehoefte en -nutting nemen maar een bescheiden rol in (gaat om tientallen en honderden cellen, waar de totale vermindering in duizenden wordt gemeten). Uiteraard hoeft niet alle opgelegde vrijheidsstraf worden uitgezeten door toepassing van de voorwaardelijke invrijheidsstelling (indien die altijd zou worden opgelegd, reduceert dat de behoefte aan celcapaciteit met grofweg 20%) In de periode 1995-2012 was de verhouding tussen het in eerste aanleg opgelegde onvoorwaardelijke gevangenisstraffen (en hechtenissen) en de bezetting in het gevangeniswezen gemiddeld 0,96 +/0,10 (standaarddeviatie). Dit geeft aan dat het volume aan opgelegde straffen een goede benadering vormt van de behoefte aan cellen. 'Criminaliteit' is in dit verband de door de politie geregistreerde misdrijven, onder 'opheldering' wordt verstaan de verhouding tussen het aantal zaken dat bij het OM wordt aangebracht t.o.v. de geregistreerde criminaliteit, het percentage onvoorwaardelijke gevangenisstraf slaat op de verhouding tussen het aantal in eerste aanleg opgelegde geheel of deels onvoorwaardelijke gevangenisstraffen en het totale aantal door OM en rechter afgedane zaken; de duur van de gevangenisstraf is de bruto opgelegde duur (zonder verdiscontering van de voorwaardelijke
is nu uiteen te rafelen welke van deze factoren met name verantwoordelijk is voor de terugloop in de behoefte aan cellen. Het zal bekend zijn dat de criminaliteit het afgelopen decennium is verminderd. En dat de mate waarin de politie zaken opheldert onder druk staat. Het kan dan aanlokkelijk zijn al snel te concluderen dat het dus ligt aan minder delicten of slechtere politieprestaties. Daarmee moeten we echter voorzichtig zijn. Zo gaat het bij de totale criminaliteit om grote aantallen delicten waar opsluiting niet of zelden aan de orde is (vernieling, eenvoudige diefstal), en is – zeker langere – opsluiting voorbehouden aan slechts een klein aantal typen misdrijven. Zo blijkt door de jaren dat een zestal delictsvormen, samen verantwoordelijk voor 12,5% van de geregistreerde criminaliteit, maar liefst 75% van de opgelegde detentiejaren voor hun rekening te nemen. En bij deze delicten is in tien jaren een daling van de opgelegde detentiejaren van 4.200 waarneembaar (850 bij de rest van de delicten). Het gaat hier om 'harddrugsdelicten' (Opiumwet Lijst 1: gemiddeld 2.300 detentiejaren opgelegd in 2003-2013), 'levensdelicten' (moord en doodslag: 1.600 dj.), 'beroving' (art. 312, 317 Sr.: 1.800 dj.), 'inbraak' (gekwalificeerde diefstal art. 311: 1.250 dj.), 'valsheidsdelicten' (valsheid in geschrift – art 225 Sr., bedrog – art. 326 Sr.: 460 dj.) en 'verkrachting' (en aanranding, art 242 en 246 Sr. 240 dj.)7 Het lijkt dan noodzakelijk om niet alleen naar totaalcijfers te kijken maar juist naar wat zich afspeelt bij de genoemde delicten in termen van delicten, opheldering en bestraffing. In tabel 1 staan de resultaten van de analyse. Hierin zijn veel gegevens samengevat en daarmee is de tabel niet simpel te lezen. We vragen de lezer om toch even te investeren in de tabel, welke als zodanig al een beeld geeft van de redenen van de reductie in celbehoefte. Daartoe geven we een toelichting hoe de tabel gelezen moet worden. Tabel 1: Samenvattende informatie over de ontwikkeling van het aantal opgelegde detentiejaren, 2003-2013, totaal en bij aparte delicten
Linksboven in de tabel staat het getal -5050: de totale vermindering in opgelegde detentiejaren. Onder het getal -5050 staat -3,24%: dat is het gemiddelde percentage vermindering per jaar gedurende in het afgelopen decennium. En daaronder staan drie sterretjes, waarmee is aangeduid dat die jaarlijkse vermindering een continue en stabiele trend vormt: de daling is niet een product van heen en weer gaande bewegingen mast is structureel. De rest van de tabel is een uitsplitsing van die totaalgegevens naar delicten (in de kolommen) en naar de achterliggende bewegingen (in de
7
invrijheidstelling). Door deze definities ontstaat er een sluiten geheel aan onderliggende factoren ter verklaring van de ontwikkeling in het aantal opgelegde gevangenisstraf. Steeds is gekozen voor een aanduiding die past bij het – in termen van opgelegde detentiejaren – dominante delict. Zo ligt dat veel hoger bij verkrachting dan bij de (eveneens meegenomen) aanranding.
rijen): getoond wordt welke invloed uitging van de ontwikkelingen in het aantal geregistreerde delicten, welk effect samenhang met de trend in de mate waarin die delicten tot strafzaken leidden, de mate waarin daarin vervolgens een onvoorwaardelijke gevangenisstraf wordt opgelegd en, tenslotte, de duur van die straf. Inzoomend, als voorbeeld, op harddrugsdelicten, blijkt het aantal wegens dergelijke feiten opgelegde detentiejaren te zijn gedaald met 2.182, hetgeen voor de helft komt doordat er minder bij de politie terecht komt en aan het OM doorgegeven wordt (-1.058 en -55 dj.), en ten dele doordat er minder vaak een gevangenisstraf volgt (-723 dj.) en als dat wel het geval is een kórtere (-347 dj.). Samen zorgen voor een stelselmatige (d.w.z. steeds voortdurende) reductie met 8,5% per jaar – vooral blijkt de daling van het áántal door de politie opgepakte zaken stelselmatig te dalen in het onderzochte tijdvak (met 4% per jaar). Inspectie van de tabel levert het algemene beeld op dat weliswaar de vermindering van de opgelegde detentiejaren bij alle delictvormen heeft plaatsgevonden, en dat dit doorgaans een stelselmatig fenomeen vormt, d.w.z. dat de reductie voortdurend plaats vond, maar dat dit niet bij alle delicten zo is (niet bij beroving, minder bij levensdelicten), en dat de aan de verminderde bestraffing ten grondslag liggende factoren uiteenlopen: soms domineert de criminaliteitsontwikkeling, soms de ophelderingsgraad, soms de mate waarin gevangenisstraf wordt opgelegd. En soms wordt de daling gecompenseerd door een stijging van de duur van de straf, en soms wordt die daarentegen nog versterkt. De voornaamste ontwikkelingen bij de afzonderlijke delicten worden nader besproken. 3.
De ontwikkelingen per delict nader bekeken
Harddrugs In 1995 werden er 2.000 detentiejaren opgelegd wegens harddrugsdelicten. In 2003 was dat opgelopen naar 4.200. Daarna volgt een nogal spectaculaire daling naar een niveau van 1.500 in 2013. In het bijzonder in de aan- en afloop naar het jaar 2003 zijn de veranderingen opmerkelijk groot. Dat lijkt niet los gezien te kunnen worden van de situatie in 2001/2, toen het fenomeen 'bolletjesslikker' opgang deed. Daar is op gereageerd met het instellen van een preventieve controle op Curaçao hetgeen de toevoer van koeriers remde, en met het consequent en fors bestraffen van deze 'mules' (snelrecht, relatief zware bestraffing). Deze sterke reactie speelt tegen het decor van de opkomst en groei van cocaïne als een populair genotsmiddel toentertijd. Vraag is dan nog wel waarom de verminderde insluiting zich doorzet ook nog ruim nadat de morele paniek van 2001/3 bezworen was. Die vraag doet zich nog klemmender stellen gegeven het streven in de laatste jaren van de regering om de georganiseerde misdaad steviger aan te pakken, de vorm van criminaliteit die zich het meest winstgevend manifesteert in de sfeer van drugshandel en waar ook de meeste criminele samenwerkingsverbanden worden waargenomen. (Boerman e.a. 2012) De reductie van de strafrechtelijke aanpak van harddrugsdelicten lijkt dan contrair aan het streven om het aantal aangepakt criminele samenwerkingsverbanden tot 2015 te verdubbelen, evenals het criminele vermogen dat afgenomen moet worden (zie de begrotingen van Veiligheid en Justitie, artikel 33). Uit de zogeheten Verantwoordingsrapportages van het openbaar ministerie en de politie blijkt dat er weliswaar veelvuldig onderzoeken naar harddrugshandel wordt ingesteld, maar dat de 'strafrechtelijke resultaten' consequent teruglopen, in het bijzonder waar het gaat om lánge gevangenisstraffen (van meer dan 5 jaren). (TK 29911, nrs. 73, 84, 92) Uit de door de rechtspraak gepubliceerde vonnissen in harddrugszaken blijkt dat dergelijke hoge straffen alleen worden gegeven aan personen die een leidende rol spelen in de stelselmatige en grootschalige harddrugshandel.8 Dit speelt tegen het decor van een relatief hoog maar stabiel niveau in de harddrugsmarkten – zie de desbetreffende rapporten van Nederland, het Nationaal Dreigingsbeeld 8
Vonnissen met 4 jaar gevangenisstraf en hoger worden gepubliceerd op www.rechtspraak.nl.
(Boerman e.a. 2012), en internationale rapporten van Europa (EMCDDA 2014, p.11: “Over het algemeen is de situatie stabiel.” en in het landenrapport: “The Netherlands has a pivotal position within international drugs trade, and thus plays a major role as a transit country for heroin, cocaine and other illicit substances”) en de Verenigde Naties (UNODC 2013, p. ix: “Global drug use situation remains stable”). De conclusie kan dan zijn, dat allengs minder strafrechtelijk wordt ingegrepen in de organisatie van en regie op de harddrugsmarkten, althans dat de leiding van die markten minder te maken hebben met oplegging van gevangenisstraf. Het is daarbij niet helder of het lastiger is om door te dringen in de top van de betrokken criminele organisaties, of dat er minder animo is om te investeren in een bestraffende aanpak van de handelaren. Indicatie voor het laatste is dat uit de genoemde verantwoordingsrapportages blijkt dat de aandacht is verschoven naar delicten waarvoor zelden (langere) gevangenisstraffen volgen (mensenhandel en witwassen) en naar een voorkeur voor de inzet van het financiële instrument van voordeelontneming. Inbraak Per saldo is het aantal opgelegde detentiejaren wegens inbraak (i.e. gekwalificeerde diefstal) met 800 verminderd. Dat gebeurde in de periode tot 2007. Daarna ligt het volume stabiel. Deze trend volgt de ontwikkeling in het aantal braken: na een forse daling, is dat na 2007 weer toegenomen. Recent cijfers van het ministeire van VenJ indiceren dat het aantal bij de politie aangegeven inbraken eerst is gestabiliseerd (2012/3) en daarna weer fors teruggelopen (16% daling in de eerste helft van 23014 t.o.v. zelfde periode 2013). Leven Bedacht moet worden dat het bij de levensdelicten (moord, doodslag) vrijwel steeds gaat om pógingen: waar het totale aantal door de politie geregistreerde feiten 3-4.000 telt ligt het aantal voltooide moorden en doodslagen al jaren op minder dan 200. Dit overwicht van pogingen maakt de statistiek gevoelig voor definitiekwesties: wat de een als poging tot doodslag ziet, kan de ander (bijv. OvJ, rechter) als mishandeling kwalificeren. Deze gevoeligheid leidt al snel tot statistiekbreuken9 en daarmee tot een verminderde bruikbaarheid van de desbetreffende statistieken. Ter verklaring van de daling van het aantal opgelegde celjaren kan dan beter worden gekeken naar de ontwikkeling van het aantal aangeleverde zaken en de reactie daarop. Dan blijkt dat het aantal zaken terugloopt, dat die minder vaak tot een gevangenisstraf leiden maar wel tot gemiddeld een langere. Beroving Als gezegd, zijn de ontwikkelingen bij beroving (diefstal met geweld, afpersing en afdreiging) niet continue. Het aantal berovingen daalt vanaf 2003 met 35%, om na 2008 weer toe te nemen. In het bijzonder vragen overvallen op winkeliers en woningen aandacht. De ingestelde Taskforce Overvallen constateert op 2 februari 2010 in een Factsheet “Na jaren van daling neemt het aantal overvallen sinds 2007 weer toe. In 2009 zijn 2909 overvallen gepleegd, tegenover 2165 in 2007, een groei van 34 procent.” Vanaf 2009 daalt het aantal berovingen weer. Kennelijk heeft men zich laten overvallen door de stijging van het aantal overvallen, want in die periode daalt de mate waarin de politie berovingszaken bij het OM aandraagt – het herstel daarvan zet zich pas vanaf 2010 in. In de gehele periode van de voorbije tien jaren daalt de mate waarin een onvoorwaardelijke gevangenisstraf wordt opgelegd eerst gestaag, maar loopt de duur daarvan fors op – mogelijk wordt het plegen van gewelddadige berovingen zwaarder aangerekend. Al deze ontwikkelingen leiden in onderlinge samenhang tot een steeds wisselend beroep op capaciteit van het gevangeniswezen: daling met 600 detentiejaren, daarna toename met 500 dj., recent weer daling met 400 dj..
9
Zo kent het aantal getelde levensdelicten na 2008 opeens een verdubbeling (van 1.600 naar 3.200), hetgeen uiterst onwaarschijnlijk is – het aantal getelde verdachten blijft ver achter bij deze toename.
Valsheid De vermindering met 306 opgelegde detentiejaren wegens valsheid (valsheid in geschrift, bedrog) komt met name door een daling van de mate waarin zaken opgehelderd en aangebracht worden – mogelijk speelt hier een verschuiving naar of toename naar oplichting via moderne media (intern/marktplaatsen).10 Verkrachting Bij verkrachting (en aanranding) is nog het sterkst sprake van een geleidelijke maar gestage ontwikkeling, die er toe heeft geleid dat er 220 celjaren minder zijn opgelegd. Het is niet onaannemelijk dat er minder van dat soort delicten voorkomen (er zijn geen aanwijzingen dat de aangiftegeneigdheid systematisch veranderde, in het algemeen en bij seksuele delicten) en dat er gemiddeld lichtere zaken zijn (minder vaak gevangenisstraf opgelegd zonder dat dit evident zou kunnen worden verklaard uit een meer toegeeflijke attitude t.o.v. seksuele delicten). 4
Bespreking
De analyse van de ontwikkelingen bij afzonderlijke, voor de capaciteit van het gevangeniswezen meest relevante delicten, laat zien dat één simpele verklaring voor de verminderde behoefte aan cellen niet te geven is. Wel kunnen we beginnen met enkele verklaringen door te strepen. Zo telt de ontwikkelingen in de 'kleine vergrijpen' niet of nauwelijks een rol van betekenis – de behoefte aan cellen wordt voor het overgrote deel gedreven door een beperkt aantal zware delicten. Ook forsere ontwikkelingen in de lichtere criminaliteitsvormen in het afgelopen decennium, zoals de tientallen procenten vermindering in het aantal vernielingen en diefstallen, hebben maar een bescheiden bijdrage geleverd aan de verminderde behoefte aan cellen – die delicten worden lang niet altijd aangegeven en opgehelderd, ze leiden maar zelden tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf en zeker niet een van langere duur. En voor zover bekend, blijkt uit de slachtofferenquêtes niet van een fors dalende bereidheid aangifte te doen van ondervonden misdrijven. Wel is de aangedragen verklaring dat de recherche minder doet aan drugscriminaliteit juist, in het bijzonder waar het gaat om het aan (kunnen) aanpakken van de leiding in harddrugsmarkten. Bij de gewone, 'commune' criminaliteit zijn er uiteenlopende ontwikkelingen: per saldo loopt het aantal zware delicten langzaam maar zeker terug, maar er zijn (tijdelijke) oplevingen zoals bij berovingen, inbraken en valsheidsdelicten. Ook loopt de mate terug waarin de politie bij sommige zware delicten zaken aanbrengt bij het openbaar ministerie, maar dat geldt niet alle. Wel is er in de straftoemeting een algemene trend naar minder vaak gevangenisstraf maar wel langere. Dat zou mogelijk kunnen indiceren dat meer selectief wordt omgesprongen met de gevangenisstraf – dan zou die straf gereserveerd blijven voor meer ernstige gevallen waarmee de gemiddelde duur logischerwijs zou oplopen. Nu blijkt echter dat bij sommige delicten de mate van toepassing veel sterker terug loopt dan dat de duur oploopt (valsheid, verkrachting), en dat bij andere de duur van de straf sterker stijgt dan dat de mate van toepassing daalt (beroving, levensdelicten), en er is een delict waar beide dalen (gekwalificeerde diefstal). Dat laat de conclusie toe dat inderdaad sprake lijkt van een grotere selectiviteit, maar dat dit maar in beperkte mate geldt – bij enkele delicten lijkt daarenboven sprake van meer zware bestraffing (beroving, levensdelicten). Maar niet kan worden vastgesteld dat sprake zou zijn van een algemene trend naar een lichter strafklimaat als verklaring voor de reductie in celbehoefte. Deze conclusie past bij eerdere analyses, waarin het strafklimaat door de decennia als relatief stabiel is gekenschetst, dat zich alleen op specifieke punten langzaam aanpast aan gewijzigde opvattingen in de samenleving. (Berghuis 1994; Berghuis en Mak, 2002) Blijft nog de vraag of de blijkende grotere selectiviteit te maken zou kunnen hebben met het meer veelvuldig toepassen van een voorwaardelijke vrijheidsstraf, zoals is aangevoerd. De inspanningen om meer met bijzondere voorwaarden te werken dateren van 2008 (TK 2007-8, 24587 nr. 299). Dan 10
Zie de Veiligheidsmonitor (CBS, 2014) waarin fraude bij Internetaankopen de sterkst stijgende delictsvorm blijkt te zijn.
zou te verwachten zijn dat pas daarna een zekere verschuiving zichtbaar wordt, van geheel onvoorwaardelijke naar deels voorwaardelijke gevangenisstraffen, en van die laatste naar geheel voorwaardelijke. Dat is niet te zien: het aandeel van geheel onvoorwaardelijke gevangenisstraffen loopt zelfs op (van 43 naar 46%), het aandeel van de deels voorwaardelijke blijft gelijk (op 22%) en het percentage geheel voorwaardelijke wordt minder (van 36 naar 31%). Dit indiceert dat het beleid ter zake van voorwaardelijke sancties geen betekenisvolle bijdrage levert aan de verklaring waarom er minder behoefte aan celcapaciteit is.11 5
Conclusie en verwachting
Menige aangedragen verklaring voor de forse afname van de behoefte aan capaciteit in het gevangeniswezen blijkt niet te worden ondersteund door het ruim beschikbare statistische materiaal. Doorslaggevend blijkt de ontwikkeling te zijn zoals die zich aftekent bij een beperkt aantal zware delicten. Enerzijds levert de verminderde resultaten van de strafrechtelijke bejegening van degenen die een leidinggevend rol spelen in de harddrugshandel een grote bijdrage aan de leegstand van cellen. Anderzijds zijn er relevante ontwikkelingen bij commune zware delicten: de structureel (geweld) of tijdelijk (vermogen) verminderde criminaliteit en een afgenomen ophelderingsprestatie; de straftoemeting lijkt niet algemeen aan verandering onderhevig te zijn, het geen onverlet laat dat soms een grotere selectiviteit in de toepassing van de onvoorwaardelijke gevangenisstraf blijkt en soms van hógere straffen. In een meer historisch perspectief kan worden gesteld dat de toename van het aantal opgelegde jaren gevangenisstraf tot 2003 en de afname in de jaren daarna, voor grofweg de helft op conto komt van de ontwikkelingen in de strafrechtelijke aanpak van harddrugshandel. En voor de andere helft door de trends in de zware commune criminaliteit. Samen leidden deze ontwikkelingen tot een voortdurende daling van het aantal benodigde cellen. Of dat zich zal doorzetten, is natuurlijk koffiedikkijken. Zo lijkt dat mede af te hangen van de inzet en de prestatie van de opsporing, die samenhangt met de voortgang van de reorganisatie bij de politie. En natuurlijk speelt de ontwikkeling van de criminaliteit een belangrijke rol. Dan valt op dat zich in het vóórveld van de gevangenis, bij de jeugd, betrekkelijk dramatische ontwikkelingen aftekenen: het aantal opgelegde jaren jeugddetentie daalt vanaf 2005 met 60% (van 500 naar 200) – dit betreft alle delictsvormen, ook de relatief zware. Als we even dieper insteken op wat er aan de hand zou kunnen zijn12, dan blijkt dat dit niet of nauwelijks komt doordat er minder jongeren wegens een misdrijf met de politie in aanraking komen (dat volume daalt met slechts 10%), maar omdat de politie minder te maken heeft met recidivérende jongeren: hun aantal daalt met bijna 70%, waarbij opvalt hoe jonger hoe groter de daling van de geregistreerde recidiverende jeugd (bij 12-jarigen daalt hun aantal met 84%, bij 13-jarigen is dat 80% en zo loopt dat af naar 56% bij 17-jarigen). Het is dan niet onaannemelijk dat dit gebrek aan aanwas in de toekomst leidt tot een verder dalend aanbod van volwassen delinquenten die in aanmerking komen voor de toepassing van een gevangenisstraf. En dus tot nog minder benodigde cellen. ----------------------------------------------------A.C. Berghuis. Punitiviteitsfeiten In: M. Moerings (red.), 1994. Hoe punitief is Nederland? Arnhem: Gouda Quint 1994 A.C. Berghuis en M. Mak. De straftoemeting in Nederland van 1995 tot en met 2002. Den Haag, In: OM Goed Beschouwd. Den Haag: Openbaar Ministerie 2002 11 12
Voor een analyse van de ontwikkelingen van de (on)voorwaardelijke gevangenisstraf, zie tevens Beerthuizen en Wartna (2013). Voor zover er al ontwikkelingen zijn, zoals betreffende de duur van het onvoorwaardelijk deel van een deels voorwaardelijke straf, spelen die vooral vóór 2008. Zie CBC-Statline, geregistreerde verdachten per leeftijd en recidive.
M.G.C.J Beerthuizen en B.S.J. Wartna. Vrijheid binnen de perken. WODC Factsheet 2013-3. Boerman, F., Grapendaal, M., Nieuwenhuis, F. & Stoffers, E. Nationaal dreigingsbeeld 2012 – georganiseerde criminaliteit. Zoetermeer: KLPD, 2012 M. Boone & M. Moerings (eds.) Dutch Prisons. BJu Legal Publishers: The Hague, 2007 CBS. Veiligheidsmonitor 2013. Den Haag, CBS 2014 EMCDDA. Europees Drugsrapport. Lissabon, EMCDDA 2014 H. Nelen en L.M. Moerings. Voorwoord. JV 2011, 37, 1, 3-10 UNODC World Drug Report 2013. Vienna, UNODC 2013
