Historie veřejné správy a využití významných prvků pro současnost a budoucnost

Bankovní institut vysoká škola Praha Katedra práva a veřejné správy

Historie veřejné správy a využití významných prvků pro současnost a budoucnost Bakalářská práce

Jan Kudlata

Autor:

Veřejná správa a Evropská unie Vedoucí práce:

Ing. Lukáš Kudlata

Praha

Leden, 2011

1

Prohlášení

Prohlašuji, ţe jsem bakalářskou práci na téma „Historie veřejné správy a vyuţití významných prvků pro současnost a budoucnost“ vypracoval samostatně a uvedl jsem pouţitou literaturu.

V Českých Budějovicích leden, 2011

………………………… podpis

2

Poděkování Děkuji touto cestou vedoucímu práce Ing. Lukáši Kudlatovi za pomoc při její tvorbě a rodině za podporu a pochopení..

3

Anotace práce: Cílem této práce je zhodnocení historického vývoje veřejné správy v českých zemích od roku 1848 a porovnání jejího vývoje s vybranými státy Evropy. Hlavní částí této práce je popis historického vývoje veřejné správy v českých zemích od roku 1848 se zdůrazněním změn, které v české veřejné správě proběhly. Tato práce se rovněţ zabývá významnými prvky veřejné správy a jejich přínosem pro současnost a budoucnost.

Annotation: The aim of this work is to evaluate the historical development in the Czech lands since 1848, compared with development in some selected European countries and the use of significant elements for the present and future. Focus of the thesis is on description of the historical development of public administration in the Czech Lands from 1848 with emphasis on significant changes that took place. This paper also addresses important elements of public administration and the benefits for present and future.

4

Obsah: Úvod ………………………………………………………………………………………..8 Veřejná správa ………………………………………………………………………….9 1.1.

Vymezení pojmu veřejná správa ………………………………………….9

1.2.

Způsoby výkonu veřejné správy …………………………………………11

1.2.1. Centralizovaná státní správa ……………………………………………..11 1.2.2. Decentralizovaná státní správa …………………………………………..11 1.2.3. Samospráva ………………………………………………………………11 1.2.3.1. Územní samospráva ……………………………………………………..11 1.2.3.2. Zájmová samospráva ……………………………………………………12 2.

Historie VS v českých zemích od roku 1848 ……………………………………..13 2..1.

Vývoj veřejné správy v období 1848 – 1918 …………………………...13

2.1.1.

Státní správa …………………………………………………………….13

2.1.1.1. Okresní správa ………………………………………………………….13 2.1.1.2. Krajská správa …………………………………………………………14 2.1.1.3. Zemská správa …………………………………………………………14 2.1.2.

Obecní samospráva …………………………………………………….15

2.2.

Vývoj veřejné správy po vzniku Československa ……………………..15

2.2.1.

Vývoj veřejné správy ve dvacátých letech …………………………….15

2.2.1.1. Ústavy …………………………………………………………………15 2.2.1.2. Vývoj ústřední správy …………………………………………………16 2.2.1.3.

Vývoj místní správy …………………………………………………..18

2.2.2.

Vývoj veřejné správy ve třicátých letech ……………………………..19

2.2.2.1.

Státní správa …………………………………………………………..19

2.2.2.2.

Místní správa ………………………………………………………….20

2.2.2.3.

Místní samospráva ……………………………………………………20

2.3.

Období od roku 1939 do roku 1945 …………………………………..21

2.3.1.

Protektorát Čechy a Morava ………………………………………….21

2.3.1.1.

Organizace veřejné správy …………………………………………....21

2.3.1.2.

Říšské orgány ………………………………………………………....21

5

2.3.1.3.

Autonomní orgány …………………………………………………23

2.3.2.

Slovenský stát ……………………………………………………...25

2.3.2.1.

Organizace veřejné správy …………………………………………26

2.3.3.

Československá exilová vláda ……………………………………..27

2.4.

Období od roku 1945 do roku 1948 ……………………………….29

2.4.1.

Názory na organizaci veřejné správy ……………………………...29

2.4.2.

Veřejná správa po skončení války ………………………………...32

2.4.3.

Únor 1948 …………………………………………………………33

2.5.

Období 1949 – 1960 ……………………………………………....36

2.4.3.1.

Politické události ………………………………………………….33

2.4.3.2.

Veřejná správa …………………………………………………….34

2.5.1.

Veřejná správa …………………………………………………….36

2.6.

Období 1960 – 1968 ………………………………………………37

2.6.1.

Nové územní členění státu ………………………………………..37

2.6.2.

Ústava ………………………………………………………….....38

2.6.3.

Změny v činnosti národních výborů ……………………………...38

2.6.4.

Demokratizační tendence v roce 1968 ……………………………40

2.6.5.

Československá federace …………………………………………40

2.7.

Období 1969 – 1989 ………………………………………………41

2.7.1.

Národní výbory ……………………………………………………41

2.7.2

Problémy organizace a výkonu veřejné správy …………………...42

2.7.3.

Změny ve vládních orgánech ……………………………………...43

2.7.4.

Legislativní změny ………………………………………………...43

2.8.

Období 1990 – 1992 ……………………………………………….44

2.8.1.

Ústřední orgány státní správy ……………………………………...44

2.8.2

Vývoj státní správy a samosprávy …………………………………45

2.8.3.

Rozdělení federace …………………………………………………45

2.9.

Česká republika od roku 1993 ……………………………………..46

2.9.1.

Ústava ……………………………………………………………...46

2.9.2.

Státní správa ……………………………………………………….47

6

.

3.

4.

5.

6.

2.9.3.

Samospráva ……………………………………………………….48

2.9.4.

Reforma veřejné správy ………………………………………….51

2.9.5.

Modernizace veřejné správy ……………………………………..52

Historie VS ve vybraných evropských zemích ……………………………55 3.1.

Rakousko …………………………………………………………55

3.2.

Slovensko ………………………………………………………...56

Porovnání jednotlivých modelů VS ……………………………………….57 4.1.

Dvoukolejný (oddělený model) ………………………………….57

4.2.

Jednokolejný (smíšený) model …………………………………..58

4.3.

Plná správa …………………………………………………………….59

Významné prvky VS ………………………………………………………59 5.1.

Soustava institucí …………………………………………………59

5.2.

Personální struktura ………………………………………………60

5.3.

Materiální prostředky …………………………………………….60

5.4.

Informační stránka ……………………………………………….60.

Využití těchto prvků pro současnost a budoucnost ……………………..60 Závěr ……………………………………………………………………….61

7

Úvod Cílem práce je nastínění historického vývoje veřejné správy v českých zemích od roku 1848. V první kapitole se autor pokusil vysvětlit pojmy veřejná správa, její rozdělení na státní správu a veřejnou správu. V dalších kapitolách je jiţ popisován historický vývoj veřejné správy v českých zemích od revolučního roku 1848 v období Rakouska – Uherska v členění na státní správu, krajskou správu, okresní správu a samosprávu. Důleţitým mezníkem byl rok 1918, kdy 28. října byl národním výborem v Praze vyhlášen samostatný stát. Vývoj veřejné správy v Československu je charakterizován přijetím prozatímní ústavy v roce 1918, a zejména pak ústavy, která byla přijata v roce 1920 jako zákon č. 121/1920 Sb. Tato ústava upravuje moc zákonodárnou, výkonnou a soudní. Byly nastoleny demokratické prvky ve veřejné správě. V období protektorátu Čechy a Morava byly jiţ samotným výnosem o jeho zřízení zlikvidovány všechny demokratické orgány veřejné správy. Postupem času byly tyto orgány direktivně podřízeny říšským úřadům.. Krátké obnovení demokratických práv ve veřejné správě v osvobozeném Československu po skončení druhé světové války bylo narušeno v roce v únoru 1948 převratem vedeným KSČ. Na podporu nového zřízení byly zcela účelně v dubnu 1948 zorganizovány volby do zastupitelských sborů, kdy poprvé existovala jediná kandidátka („tzv. kandidátka národní fronty“), tudíţ volič měl pouze moţnost volit - nebo nevolit (vhodit bílý lístek). Ve veřejné správě byl nastolen systém národních výborů, jako vykonavatelů státní moci v obcích, okresech a krajích (místní národní výbory, okresní národní výbory, krajské národní výbory).

8

V roce 1960 byl přijat zákon č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, kterým byly nově ustanoveny kraje a sníţen počet okresů. Byl přijat ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky, v níţ byla zakotvena vedoucí úlohy KSČ ve společnosti. V roce 1968 byl přijat zákon č. 143/1968 o československé federaci. Koncem sedmdesátých let došlo k pokusu o reformu veřejné správy (vznik tzv. střediskových obcí). Ke skutečným změnám v organizaci veřejné správy došlo aţ po roce 1989, kdy byla zrušena vedoucí úloha KSČ. V roce 1990 se konaly první svobodné volby od roku 1948, byla posílena role územních samospráv, začala transformace ekonomiky. Byl tak započat proces reforem veřejné správy. Prvního ledna 1993 vznikla po rozpadu federace Česká republika. Závěrečné kapitoly práce jsou věnovány organizaci veřejné správy v Rakousku a na Slovensku a je rovněţ provedeno srovnání jednotlivých modelů veřejné správy.

1. Veřejná správa ( vymezení pojmů) 1.1.

Vymezení pojmu veřejná správa

Veřejná správa organizuje a řeší nejrůznější společenské situace. Proto ji lze obecně vymezit jako správu veřejných věcí, která je vykonávána subjekty veřejné správy ve veřejném zájmu. Veřejné věci nejsou právně vymezeny. Jedná se o neurčitý právní pojem, který lze stručně definovat jako záleţitosti, které jsou obecně prospěšné pro celou společnost. Prostřednictvím veřejné správy jsou zabezpečovány jednotlivé veřejné úkoly. To znamená, ţe veřejná správa vytváří určité předpoklady pro realizaci těchto úkolů a

9

zároveň je také uskutečňuje. Veřejnou správu lze chápat v materiálním (funkčním) smyslu nebo v organizačním (formálním) smyslu.1 Při materiálním pojetí je určující veličinou obsah veřejné správy a její jednotlivé úkoly. Není rozhodující, kdo je vykonavatelem jednotlivých správních činností. Jedná se o souhrn specifických správních činností, které směřují k dosaţení stanoveného cíle. Je to souhrn všech správních činností, které souvisí s veřejnou mocí na ústřední a místní úrovni a s poskytováním veřejných sluţeb.2 Při organizačním pojetí veřejné správy je naopak rozhodující vykonavatel správních činností. Veřejná správa při tomto pojetí je souborem osob (subjektů), které veřejnou správu uskutečňují v určitých organizačních strukturách. Jedná se tedy o činnost organizačních jednotek a osob, které jsou buď správními úřady jako přímí nositelé veřejné správy nebo úředními osobami vykonávajícími správní úkony, které mají postavení nepřímých subjektů veřejné správy. Veřejnou správu lze z tohoto hlediska charakterizovat jako formální instituci nebo soubor institucí. Veřejná správa je instituce, která má určitou trvale vytvořenou strukturu. Tato struktura je zaloţena na právu. Právo tuto strukturu vytváří, ruší, mění a stanoví sankce. Právní problematika organizace veřejné správy je zaměřena především na subjekty veřejné správy, institucionální uspořádání veřejné správy do větších celků, klasifikaci vykonavatelů veřejné správy, jejich zřizování a určování jejich působnosti a pravomoci. To znamená, ţe do organizační problematiky patří zejména otázky spojené se zřizováním a působností orgánů veřejné správy, jejich postavení v soustavě orgánů, klasifikace orgánů, apod.3 Organizace veřejné správy je trvale vytvořený systém, který uskutečňuje stálé, cílově zaměřené vztahy a mění se podle vývoje dané společnosti. Takovýto systém veřejné správy je organizačním uspořádáním jejich subjektů a jejich vzájemných vztahů. Musí existovat 1 2 3

Eva Horzinková, Vladimír Novotný, Správní právo procesní, Linde Praha, a.s. 2006, str, 19 Eva Horzinková, Vladimír Novotný, Správní právo procesní, Linde Praha, a.s. 2006, str, 19 Eva Horzinková, Vladimír Novotný, Správní právo procesní, Linde Praha, a.s. 2006, str, 19, 20

10

určitý subjekt, který realizuje jednotlivé úkoly ve veřejné správě a zároveň za ně také odpovídá.

1.2.

Způsoby výkonu veřejné správy

Veřejnou správu lze rozdělit na státní správu a samosprávu. 1.2.1. Centralizovaná státní správa Správa státu je prováděna jako státní správa ústředními orgány. Tato správa můţe být prováděna koncentrovanými úřady, které vykonávají celou působnost v daném odvětví pro celé území nebo rovněţ prostřednictvím dekoncentrovaných úřadů. Dekoncentrace vertikální znamená, ţe jsou vytvořeny dekoncentrované úřady, které jsou podřízeny ústřednímu orgánu. Na tomto ústředním orgánu jsou plně závislé jednak finančně, jednak jmenováním do funkcí. Dekoncentrace horizontální znamená přenesení části působnosti z jednoho orgánu státní správy na nově zřízený orgán státní správy na stejné úrovni. Jedná se o rozdělení orgánů4 1.2.2. Decentralizovaná státní správa Výkon státní správy je svěřen decentralizovaným orgánům státní správy, které stojí na niţším stupni státní správy. 1.2.3. Samospráva Je vedle státní správy druhou součástí veřejné správy. Samospráva je vykonávána vlastním jménem, na vlastní odpovědnost a vlastními prostředky. Samospráva se dle působnosti dělí na územní samosprávu a na zájmovou samosprávu. 1.2.3.1. Územní samospráva Charakteristickými znaky územní samosprávy jsou: a) území, na kterém působí (obec, jako tradiční základní stupeň územní samosprávy) b) osoby podřazené samosprávě (obyvatelé obce nebo vyšších samosprávných celků) c) existence samosprávy jako právnické osoby se soustavou samosprávných orgánů (obec se zastupitelstvem a radou) 4

Zdeněk Koudelka, Samospráva, Linde Praha, a.s. 2007, str.str. 17

11

d) vlastní rozpočet a hospodaření (příjmovou část rozpočtu tvoří podíly na celostátních daních, místní poplatky, dotace z jiných veřejných rozpočtů, vlastní příjmy ze správní činnosti, výnosy z vlastního hospodaření)5 Územní samospráva provádí některé úkoly na základě delegace státní správy (přenesená působnost). Ve věcech této přenesené působnosti je územní samospráva podřízena státnímu dozoru. Samospráva ovšem na rozdíl od státní správy nezahrnuje pouze aspekt výkonný. Jejím základním posláním je realizace vlastní samosprávné moci. Charakteristickým znakem samosprávné moci je mocenská pravomoc rozhodování v samosprávných otázkách, ve kterých stát ponechává plný prostor samosprávným orgánům z hlediska její tvorby. Bez pravomoci k tvorbě vlastních mocenských aktů by samospráva nemohla plnit takovou úlohu, která odpovídá jejímu postavení v moderním státním zřízení.6 1.2.3.2. Zájmová samospráva Je prezentována profesními komorami s povinným členstvím, komorami s nepovinným členstvím a vysokoškolskou samosprávou. Odlišnost od územní samosprávy souvisí s výkonem svobodného povolání. Výkon povolání můţe být v některých případech vázán na členství v příslušné zájmové korporaci, která můţe pro své členy stanovit některé další předpoklady, jako jsou vzdělání, praxe, vykonání zvláštních profesních zkoušek. Další rozdíl spočívá v tom, ţe orgány komory provádějí dohled nad kvalitou výkonu povolání. Další odlišností je, ţe členové této zájmové korporace jsou povinni platit členské příspěvky. Charakterickými znaky zájmové samosprávy jsou: a) zákonný základ (ke zřízení dochází přímo zákonem, výjimečně vrchnostenským aktem přijatým na základě zákona) b) právní subjektivita c) ekonomický základ (existence vlastního majetku a hospodaření na základě vlastního rozpočtu. Základními zdroji jsou příjmy, zejména členské příspěvky. Výjimku tvoří vysoké školy, jejichţ základními příjmy jsou platby za studium)

5 6

Zdeněk Koudelka, Samospráva, Linde Praha, a.s. 2007, str.str. 21 Zdeněk Koudelka, Samospráva, Linde Praha, a.s. 2007, str.str. 17 - 20

12

d) osobní základ (nejčastěji je vytvářen osobami, které vykonávají určitou činnost)7

2. Historie VS v českých zemích od roku 1848 2.1.

Vývoj veřejné správy v období 1848 – 1918

2.1.1. Státní správa K vytvoření moderní státní správy výrazně přispěl revoluční rok 1848, kdy v důsledku zrušení poddanství, byl zrušen rovněţ starý správní systém, ve kterém prvoinstanční veřejnou správu vykonávaly patrimoniální úřady nebo magistráty. Právním podkladem nové organizace veřejné správy bylo císařské rozhodnutí č. 295 ř.z. ze dne 26. června 1849. Z gubernií byly vytvořeny korunní země, v jejichţ čele byl zástupcem panovníka místodrţitel. Země se dělily na kraje, v jejichţ čele stál krajský prezident, nejniţšími správními jednotkami byly okresy, v jejichţ čele stál okresní hejtman.

2.1.1.1. Okresní správa Císařským rozhodnutím č. 295 ř.z došlo k oddělení soudnictví od politické správy. Okresním hejtmanstvím náleţela péče o vyhlašování a provádění zákonů a o udrţování bezpečnosti. Rovněţ ve výše citovaném nařízení byly taxativně stanoveny agendy politické správy, které okresní hejtmanství vykonávaly.

Po nástupu Alexandra Bacha do funkce ministra vnitra (květen 1849) došlo k likvidaci všech revolučních pozůstatků rovněţ i ve správním systému. Začínají převaţovat centralistické tendence. Dochází opětovně ke spojení okresních soudů s okresními úřady. Tyto smíšené okresy zahájily svoji činnost dne 12. května 1855. V čele okresních úřadů stáli okresní představení Jejich působnost byla následující: a) působnost ve věcech politické správy b) působnost v soudních záleţitostech 7

Šárka Lipertová, Některé otázky zájmové samosprávy a její činnosti, Správní právo, ročník XLIII, číslo 3, str. 158

13

c) působnost v záleţitostech berních a pokladních Tato organizace okresní politické správy trvala do roku 1867, kdy zákon z 21. prosince 1867 stanovil opětovné oddělení soudní správy od výkonu politické správy. Zákonem č. 41/1868 r.z. byly rovněţ provedeny změny v politické správě, kdy byla stanovena trojinstančnost státní správy (okres, země, stát) a na místo smíšených okresních úřadů byla zřízena okresní hejtmanství se širší územní působností. V čele okresního hejtmanství byl okresní hejtman, který řídil cely úřad. Působnost okresního hejtmanství byla značně rozsáhlá.8 Tato organizace byla v podstatě zachována aţ do zániku monarchie.

2.1.1.2. Krajská správa Nejvyšším rozhodnutím č. 335/1849 ř.z. byly nadřazeny v Čechách a na Moravě okresním hejtmanstvím krajské vlády. Podle centralistických tendencí v těchto vládách mělo spočívat těţiště politické správy. Na tyto vlády byla přenesena většina funkcí bývalého gubernia. Došlo k instanční úpravě tak, ţe první instancí politické správy bylo okresní hejtmanství, druhou krajské vlády a třetí ministerstvo vnitra. V čele krajského úřadu byl krajský představený, kterého jmenoval císař. Jedním z cílů správní reformy v roce 1855 bylo posílit postavení zemských místodrţitelství na úkor krajských správních orgánů. Z tohoto důvodu byly 15. listopadu 1860 krajské úřady na Moravě zrušeny. V Čechách docházelo k postupnému rušení krajských úřadů v roce 1862 a zcela zanikly v roce 1868.

2.1.1.3. Zemská správa Postavení místodrţitelství se po jejich zřízení roku 1849 postupně posilovalo. V letech 1850 – 1855 byly instančně postavena mezi krajské vlády a ministerstvo vnitra ( v této době byla jejich význam malý). Místodrţitel v tomto období zastupoval vládu na zemském sněmu, řídil státní policii a vykonával dozor nad krajskými vládami. Místodrţitelství byla rozdělena na departmenty.

8

Karel Schelle, Vývoj české veřejné správy, Key Publishing s.r.o., Edice Právo 2008, str.18 - 26

14

Zákonem č. 41/1868 ř.z. bylo stanoveno, ţe v čele politické správy v královstvích a zemích stáli zemští šéfové. V Čechách a na Moravě byl zemským šéfem místodrţitel, ve Slezsku zemský prezident. Výše uvedeným zákonem byla značně posílena moc zemských zastupitelství. Od roku 1870 byl u kaţdého zemského místodrţitelství zřízen zemský zdravotní referent a zemský zvěrolékaře. .Jako poradní sbor místodrţitele byl zřízena zemská zdravotní rada. Zemská místodrţitelství přetrvala aţ do zániku monarchie.

2.1.2. Obecní samospráva První právní úprava obecního zřízení byla provedena v roce 1849 v provizorním říšském obecním zákoně. Byly rozeznávány tři druhy obcí: místní, okresní a krajské. Podrobně byly upraveny pouze místní obce, okresní a krajské měly být upraveny zvláštním zákonem. Ze všech místních obcí v jednom politickém okrese měly být vytvořeny okresní obce a ze všech okresních obcí v jednom politickém kraji měly být vytvořeny krajské obce. Přímou výkonnou moc měla pouze místní samospráva, okresní a krajská samospráva měla provádět svá usnesení prostřednictvím státního aparátu. Krajská a okresní samospráva však nezačala působit.

2.2.

Vývoj veřejné správy po vzniku Československa

Dne 28. října 1918 vyhlásil Národní výbor v Praze samostatný československý stát. Vytvoření samostatného Československa bylo vyústěním revolučního boje českého a slovenského národa a aktivizace zahraničního odboje.

2.2.1.

Vývoj veřejné správy ve dvacátých letech

2.2.1.1. Ústavy Zákon č. 37/1918 Sb., prozatímní ústava stanovila základní orgány: Národní shromáţdění, prezident a vláda. Byla zrušena ústavou z roku 1920. Ústava (zákon č. 121/1920 Sb., ze dne 29. února 1920, kterým se uvozuje Ústavní listina Československé republiky) byla tvořena šesti hlavami.

15

Hlava první – Všeobecná ustanovení, konstatuje, ţe lid je jediný zdroj veškeré státní moci. Stát československý je demokratická republika, jejíţ hlavou je volený president.

Území

Československé republiky tvoří jednotný a nedílný celek, nedílnou součástí tohoto celku je na základě dobrovolného připojení samosprávné území Podkarpatské Rusi, která má vlastní sněm. V čele Podkarpatské Rusi je guvernér jmenovaný presidentem. Je odpovědný sněmu Podkarpatské Rusi. Hlava druhá – stanoví moc zákonodárnou. Tuto moc vykonává pro celé území Československé republiky Národní shromáţdění, které je sloţeno ze sněmovny poslanecké a senátu. Poslanecká sněmovna má 300 členů. Volební období trvá 6 let. Senát má 150 členů. Volební období senátu je 8 let. Dále podrobně upravuje práva a povinnosti poslanců a senátorů. Hlava třetí – moc vládní a výkonná. President republiky je volen Národním shromáţděním. Volební období trvá 7 let. Dále je upravena činnost vlády. Předsedu a členy vlády (ministry) jmenuje a propouští president. Vláda volí ze svého středu náměstka předsedy vlády. Hlava čtvrtá – moc soudcovská. Soudnictví je vykonáváno státními soudy, jejich organizaci stanoví zákon. Pro celé území republiky je zřízen jeden nejvyšší soud. Hlava pátá – Práva, svobody a povinnosti občanské. Je zde upravena svoboda majetková, domovní, svoboda tisku, právo shromaţďovací a spolkové, právo petiční, listovní tajemství, svoboda učení a projevu mínění. Hlava šestá – ochrana menšin národních, náboţenských a rasových.9

2.2.1.2. Vývoj ústřední správy Zákonem č. 2/1918 Sb., o organizaci státní správy (byl nazýván organizačním zákonem) byly zřízeny nejvyšší správní úřady (vzhledem k protirakouským náladám nebylo pouţito pro ústřední orgány názvu ministerstvo, nýbrţ úřad). Jednalo se o následující: a) Úřad pro věci zahraniční b) Úřad pro správu vnitřní c) Úřad pro správu finanční d) Úřad pro správu vyučování a národní osvětu e) Úřad pro správu spravedlnosti f) Úřad pro správu průmyslu, obchodu a ţivností

16

g) Úřad pro správu dopravy h) Úřad pro správu veřejných prací i) Úřad pro správu zemědělství j) Úřad pro správu národní obrany k) Úřad pro správu sociální péče l) Úřad pro správu veřejného zdravotnictví a tělesné výchovy V dalším období bylo pouţíváno názvu ministerstvo. Vznikla další ministerstva: a) ministerstvo pro zásobování lidu b) ministerstvo pošt, telegrafů a komunikací c) ministerstvo pro sjednocení zákonodárství a organizaci správní d) ministerstvo pro zahraniční obchod e) ministerstvo pro Slovensko Ministerstva mohla být zřizována pouze zákonem. Vnitřní organizace ministerstev vycházela z původních rakouských ministerstev. Původně byla na některých ministerstev zřízena funkce státního tajemníka. Tato funkce byla v roce 1924 zakázána. V kaţdém ministerstvu byl zřízen prezidiální odbor, který měl ve své kompetenci styk se zákonodárnými sbory, tiskovou sluţbu, apod. Ministerstvo se dále členilo na sekce, v jejichţ čele stáli sekční šéfové. Kaţdá sekce se skládala z několika oddělení s přesně vymezenými kompetencemi. Dále bylo v kaţdém ministerstvu zřízeno ředitelství pomocných kanceláří a jedna nebo více účtáren. Byly zřízeny rovněţ další ústřední orgány: a) Nejvyšší účetní kontrolní úřad – zřízen zákonem č. 175/1919 Sb. Úřad měl stejné postavení jako ministerstva, byl na ostatních ústředních orgánech nezávislý. Měl pravomoc kontrolní (kontrola hospodaření státních úřadů, závodů, ústavů a zařízení) a administrativní (sestavování závěrečného účtu, spoluúčast při vydávání nařízení o účetnictví a kontrole). V čele tohoto úřadu byl předseda, jmenovaný prezidentem republiky, za činnost úřadu odpovídal Národnímu shromáţdění. 9

www.parlament české republiky.cz

17

b) Státní úřad statistický – zřízen zákonem č. 49/1919 Sb.. Byl sloţen ze dvou orgánů: státní rada statistická – orgán usnášející a státní statistický úřad – orgán výkonný. c) Státní úřad pozemkový – zřízen zákonem č. 350/1919 Sb.. V čele stál předseda a dva místopředsedové, které jmenoval prezident republiky.Měl za úkol zastupovat stát při provádění pozemkové reformy. Ke zrušení tohoto úřadu došlo vládním nařízením 22/1935 Sb., jeho působnost přešla od 1. května 1935 na ministerstvo zemědělství.10

2.2.1.3. Vývoj místní správy Převzatý model rakousko - uherské místní správy (tzv. recepčním zákonem ze dne 28. října 1918) nevyhovoval potřebám českého státu. Proto byla započata reforma veřejné správy. Základní cíle pro reformu veřejné správy byly následující: a) zlidovění zastupitelských správních sborů, b) zajištění nové úpravy poměrů státní správy k samosprávě c) provedení nového rozdělení správních obvodů a jejich vztah k dosavadním zemským hranicím d) sblíţení státního organismu se Slovenskem e) zrychlení a zlevnění celého správního postupu11 Výsledkem reformy byl návrh tzv. ţupního zákona. Měl platit pro celé území republiky. Výjimku mělo činit hlavní město Praha (její postavení mělo být určeno vlastním zákonem). Podle návrhu tohoto zákona měly vnitřní správu vykonávat ţupní a jim podřízené okresní úřady. Ţupní úřady měly být podřízeny přímo ministerstvu vnitra. Okresní úřady měly vykonávat ve svém obvodu vnitřní správu, která dosud náleţela v Čechách okresním hejtmanstvím a zastupitelským okresům, na Moravě a ve Slezsku okresním hejtmanstvím a silničním okresům, na Slovensku a Podkarpatské Rusi slúţnovským úřadům. V čele okresního hejtmanství měl stát okresní náčelník, v čele ţupy ţupan. Oba měli být státními úředníky, okresní náčelník měl být sluţebně podřízen ţupanovi. U kaţdého ţupního 10

Karel Schelle, Vývoj české veřejné správy, Key Publishing s.r.o., Edice Právo 2008, str. 175, 199, 200

11

Karel Schelle, Vývoj české veřejné správy, Key Publishing s.r.o., Edice Právo 2008, str. 203

18

úřadu mělo být zřízeno ţupní zastupitelství. Podle původního návrhu mělo být sloţeno jednak z volených členů, jednak ze členů jmenovaných. Niţší instancí měl být okresní úřad. Funkci okresních úřadů měly vykonávat jednak státní okresní úřady, jednak určené obce. Ţupní zákon byl proveden pouze na Slovensku. V roce 1927 byl zrušen zákonem o nové organizaci politické správy, kterým byl zřízen opět zemský princip, kdy území republiky tvořily 4 země: Česká, Moravská, Slovenská a Podkarpatská.

2.2.2.

Vývoj veřejné správy ve třicátých letech

2.2.2.1 Státní správa Rozhodující postavení ve státní mělo ve třicátých letech ministerstvo vnitra, na kterém byly provedeny některé organizační změny. Byly vytvořeny čtyři odbory (byly nazývány první, druhý, třetí a čtvrtý), samostatný prezidiální odbor a 17 oddělení. Prezidiální odbor obsahoval prezidium, do kterého patřily věci osobního styku ministra, věci reprezentační, disciplinární, archivu, knihovny. Součástí tohoto odboru byl generální velitel četnictva a třetí oddělení, do jehoţ kompetence patřila zejména organizace úřadů, ústavů a státních podniků spravovaných státem. První odbor byl sestaven z oddělení prvního, šestého, osmého a desátého. Do kompetence tohoto odboru patřily např. záleţitosti mezinárodních smluv, záleţitosti týkající se vojenské sluţby, apod. Druhý odbor byl sestaven z oddělení čtvrtého, sedmého, devátého a čtrnáctého. V kompetenci tohoto oddělení byly např. administrace Sbírky zákonů, volební věci, věci rozpočtové, apod. Třetí odbor byl sestaven z oddělení druhého, pátého a dvanáctého. V kompetenci tohoto oddělení byly např. záleţitosti státní bezpečnosti, exekuční věci, silniční a říční policie, apod.

19

Čtvrtý odbor byl tvořen odděleními jedenáctým, patnáctým, šestnáctým sedmnáctým. Patřily do něho záleţitosti státního občanství a domovského práva, V roce 1937 došlo k poslední reorganizaci, kdy byla vytvořena nová oddělení A, B, C, P, R.

2.2.2.2. Místní správa V zemské a okresní správě nedošlo prakticky k ţádným změnám. Byl přijat zákon č. 270/1934 Sb., o volbách do zemských a okresních zastupitelstev. Tímto zákonem se prodluţovalo volební období těchto orgánů do roku 1935 - sjednocení termínu voleb s parlamentními volbami . Volby do zemských a okresních zastupitelstev se konaly 16. května 1935.

2.2.2.3

Místní samospráva

Právním základem pro místní (obecní) samosprávu nadále platilo novelizované obecní zřízení z roku 1919, které bylo pouze doplněno finančními novelami a dalšími právními předpisy. Největším zásahem do obecní samosprávy byl zákon č. 122/1933 Sb., kterým se upravoval volební řád do obecních zastupitelstev. Tímto zákonem bylo prodlouţeno volební období obecních zastupitelstev na 6 let a potvrzování starostů státními orgány. Důvodem pro přijetí tohoto zákona byla obava stran vládní koalice o ztrátu hlasů v příštích volbách a dále snaha podřídit co moţná nejvíce obecní samosprávy státní kontrole. Dalším a vlastně posledním opatřením, které ve třicátých letech postihlo obecní samosprávu, bylo přijetí zákona č. 111/1937 Sb., kterým se doplňoval volební řád volení do obcí. Bylo v něm stanoveno, ţe volební strana, která nezíská ve volbách do obecního zastupitelstva mandát, hradí obci náklady na tisk kandidátek. Pokud ovšem volební strana získala mandát v některé z komor parlamentu, nemusela platit náklady, a to i za předpokladu, ţe by v obecních volbách zcela propadla.

2.3.

Období od roku 1939 do roku 1945

20

2.3.1. Protektorát Čechy a Morava Protektorát Čechy a Morava (německy Protektorat Böhmen und Mähren) byl ustaven po okupaci Československa německými vojsky dne 16. března 1939 na území českých zemí, které zůstalo po odstoupení Sudet Československem 29.září 1938 v následku Mnichovské dohody. Základním rámcem pro vytváření protektorátní veřejné správy byl výnos vůdce a říšského kancléře Adolfa Hitlera ze dne 16. března 1939. Ten stanovil rozsah protektorátního území a ponechával v rukou „vůdce německé říše i eventuální regulaci hranic. Dále upravoval postavení obyvatel protektorátu, rozsah a formu výkonu správy stejně jako vztah Říše a jejich institucí k autonomní výkonné moci protektorátu. Článek 3 tohoto výnosu stanovil, ţe „Protektorát Čechy a Morava je autonomní součástí německé říše“. 12 Tímto výnosem byly prakticky zlikvidovány všechny demokratické orgány veřejné správy. Federální shromáţdění bylo rozhodnutím prezidenta Emila Háchy dne 21. března 1939 rozpuštěno. Nové volby jiţ nebyly vyhlášeny a funkci Federálního shromáţdění měl ve značně omezeném rozsahu převzít Výbor národního souručenství. Členové tohoto výboru byli jmenováni státním prezidentem. Protektorátní vláda byla silně omezena ve vydávání právních předpisů a dalších právních norem. Říšské orgány mohly samostatně vydávat právní normy ve všech oblastech práva. Tyto normy byly účinné pro území protektorátu. Původní Československé právní normy, které platily ke dni 16. března 1939, zůstaly v platnosti pouze v případech, ţe byly konzistentní s německou legislativou. V případě jakýchkoliv pochybností bylo vţdy upřednostňováno právo říšské. 2.3.1.1.

Organizace veřejné správy

2.3.1.2.

Říšské orgány

V období od 15. března 1939 do 6. dubna 1939 byla na území protektorátu vytvořena okupační vojenská správa, to znamená, ţe výkon veškeré moci byl v rukou velících důstojníků, kteří stáli v čele velitelství v Praze a v Brně. V čele vojenského velitelství „Wehrmachtu“ v Praze byla 12

Vladimír Čechák – Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945 – 2004) EUPRESS 2004

21

generál Blaskowitz, který byl zároveň nejvyšším velitelem německé armády na území Protektorátu Čechy a Morava. Měl právo vydávat nařízení, která upravovala správní agendu na celém území Protektorátu. V Brně byl velícím důstojníkem generál von List. Při štábech těchto velících důstojníků byla zřízena funkce vedoucího civilní správy, kterému byli podřízeni správní šéfové, kteří byli ustanoveni při kaţdém velitelství armádního sboru v příslušné oblasti. Jiţ v tomto období vojenské správy byla ustanovena funkce vrchního zemského rady (Oberlandrat) a jeho úřad (oberlandrat). V prvé fázi bylo ustanoveno 23 těchto úřadů v Čechách a 12 na Moravě. Těmto úřadům byli podřízeni okresní hejtmani, kteří stáli v čele okresní protektorátní správy a zároveň také samosprávy. Postavení a funkce úřadů vrchních zemských radů měla dvě roviny. Byly nejniţšími správními úřady pro německé státní příslušníky, to znamená, ţe v tomto postavení vykonávaly funkci orgánů německé říšské správy. Zároveň byly kontrolními orgány, které vykonávaly dozor nad okresními a obecními úřady v oblasti své územní působnosti. V tomto smyslu byly pověřeny dohledem na výkon protektorátní státní správy a samosprávy. Po skončení období okupační vojenské správy, byla dne 15. dubna 1939 zřízena funkce říšského protektora, který stál v čele Úřadu říšského protektora. Byla zřízena funkce státního tajemníka, který zastupoval říšského protektora ve vedení úřadu. Dále byla zřízena funkce státního podtajemníka, který zastupoval státního tajemníka v době jeho nepřítomnosti. Říšský protektor byl nejvyšším představitelem Říše v Protektorátu Čechy a Morava. Byl jmenován Adolfem Hitlerem a jemu byl také přímo podřízen. Zastupoval všechny německé ústřední správní instituce a jejich zájmy v Protektorátu Čechy a Morava. Do jeho přímé kompetence patřily všechny německé správní instituce a organizace na území Protektorátu. Výjimkou byla policie, která patřila do přímé kompetence státního tajemníka a armáda. Říšský protektor měl rovněţ významné kompetence ve vztahu k autonomním správním orgánům, například potvrzoval ministry protektorátní vlády. Všechny normotvorné akty protektorátní vlády podléhali rovněţ jeho schválení. V jeho kompetenci bylo rušit jiţ dříve platné právní akty, vyhlášky a předpisy, které byly dle jeho názoru v rozporu se zájmy Říše. Říšská ministerstva a další centrální říšské úřady byly povinny konzultovat s říšským protektorem návrhy právních předpisů, které měly platit rovněţ na území Protektorátu. Úřad říšského protektora se členil na oddělení, která zpravidla korespondovala s jednotlivými resorty

22

protektorátní veřejné správy. Byla zřízena expozitura Úřadu říšského protektora v Brně. Tato expozitura byla zrušena dne 15. prosince 1941. Od 15. dubna 1939 do podzimu roku 1941 vykonával funkci říšského protektora Konstantin von Neurath,

po něm

zastával tuto funkci s titulem „zastupující říšský protektor“ Reinhart

Heyndrich, po jeho smrti se ujal funkce opět s titulem „zastupující říšský protektor“ Kurt Dalluege, který v této funkci působil do srpna 1943. Od srpnu 1943 zastával aţ do zániku Protektorátu tuto funkci jiţ s titulem „říšského protektora“ Wilhelm Flick. Po Heydrichově smrti významně vzrostla úloha státního tajemníka v Úřadu říšského protektora. V srpnu 1943 bylo z části Úřadu říšského protektora, kterou spravoval státní tajemník, vytvořeno Německé státní ministerstvo pro Čechy a Moravu. V čele tohoto ministerstva stanul dosavadní státní tajemník Karl Hermann Frank. Od vzniku tohoto ministerstva se stala funkce říšského protektora v podstatě funkcí reprezentativní, neboť veškerá faktická moc byla soustředěna v rukou Německého státního ministra pro Čechy a Moravu.

2.3.1.3.

Autonomní orgány

V čele autonomní správy v Protektorátu Čechy a Morava stál státní prezident. Tuto funkci zastával Emil Hácha.

Přestoţe vyuţíval ochranu a čestná práva hlavy státu,

k vydání

konkrétních správních aktů musel mít vţdy souhlas říšského protektora. Nejvyšším orgánem výkonné moci v protektorátu Čechy a Morava byla vláda. Původní Beranova vláda podala 15. března demisi, ve funkci ovšem byla aţ do 24. března 1939. Novou vládu jmenoval státní prezident Emil Hácha za souhlasu říšského protektora dne 27. dubna 1939. Předsedou vlády byl jmenován divizní generál Alois Eliáš13, který byl zároveň

13

Udrţoval kontakty s odbojem, po Heydrichově příjezdu do Prahy byl 27. září 1941 zatčen a 19. června 1942 popraven.

23

pověřen řízením ministerstva vnitra. Dalšími členy vlády byli: Jaroslav Krejčí, ministr spravedlnosti, Dominik Čipera, ministr veřejných prací, Josef Kalfus, ministr financí, Vlastimil Šádek, ministr průmyslu, Ladislav Feierabend, ministr zemědělství, Jan Kapras, ministr školství a národní osvěty, Jiří Havelka, ministr dopravy a Vladislav Kumpar, ministr sociální a zdravotní správy. Nebylo zřízeno ministerstvo zahraničních věcí a národní obrany. Místo předsednictva vlády bylo zřízeno předsednictvo ministerské rady, které se stalo pouze správním orgánem, kterému byly podřízeny některé centrální státní instituce. Státní úřad statistický byl přejmenován na Ústřední statistický úřad a byl stejně jako nově zřízený Nejvyšší cenový úřad podřízen předsednictvu předsednické rady. V důsledku tzv. „Heydrichových správních reforem“ došlo v lednu 1942 k následujícím změnám ve struktuře a kompetencích centrální správy: a) všechna hospodářská ministerstva byla sloučena pod Ministerstvo hospodářství a práce b) nově byl zřízen Úřad lidové osvěty (později změněn na Ministerstvo lidové osvěty) c) došlo k redukci a změně agend Ministerstva vnitra d) bylo zrušeno předsednictvo ministerské rady – jeho úkoly a kompetence převzalo Ministerstvo vnitra e) bylo zrušeno Ministerstvo sociální a zdravotní osvěty f) byla zrušena protektorátní vláda jako kolektivní orgán – jednotlivý ministři byli řízeni přímo příslušnými odbory Úřadu říšského protektora (od roku 1943 příslušnými odbory Německého státního ministerstva pro Čechy a Moravu Výše uvedená reforma rovněţ výrazně posílila německý vliv na autonomní protektorátní veřejnou správu: a) v lednu 1940 byli na základě příkazu Úřadu říšského protektora u zemských úřadů v Praze a Brně jmenováni němečtí zemští víceprezidenti, kteří byli postaveni naroveň zemským prezidentům a byl jim sluţebně podřízen personál zemského úřadu b) v květnu 1940 došlo rozhodnutím protektorátní vlády k rozpuštění zemských zastupitelstev c) v květnu 1940 byly postupně likvidovány okresní samosprávné orgány – jejich působnost přešla na okresní úřady

24

Rovněţ v oblasti obecní a městské samosprávy docházelo k procesu likvidace samosprávných orgánů. Ve většině větších měst byli na post starosty jmenováni němečtí vládní komisaři, kteří měli za úkol podřídit místní samosprávu na zajišťování zájmů Říše. V roce 1944 převzali vedení ve všech obcích s více neţ 3000 obyvateli tzv. „úředničtí vedoucí“, kteří byli ve městech se zvláštním statutem jmenováni ministrem vnitra, v ostatních obcích zemskými úřady. Tím došlo prakticky k úplné likvidaci prvků samosprávy. 2.3.2. Slovenský stát Jiţ v roce 1938 převzala politickou iniciativu na Slovensku Hlinkova Slovenská ludová strana, která v červnu 1938 předloţila v Národním shromáţdění návrh zákona o autonomii Slovenska a 6. října 1938 tzv. Ţilinskou dohodou převzaly tuto myšlenku rovněţ ostatní slovenské politické strany. Národní shromáţdění schválilo dne 19. listopadu 1938 přijalo zákon o autonomii Slovenska a autonomii Zakarpatské Ukrajiny, čímţ se Československá republika stala federativním státem. Představitelům Hlinkovy slovenské ludové strany se podařilo na Slovensku prosadit uspořádání značně nedemokratických voleb do Slovenského sněmu, neboť byla předloţena pouze jedna kandidátka – kandidátka Hlinkovy strany. Volby se konaly 18. prosince 1938. Bylo v nich zvoleno 63 poslanců Slovenského sněmu. Snaha o odtrţení Slovenska vyvrcholila na velké manifestaci, která se konala dne 5. února 1939 v Pišňovcích nedaleko Nitry. Projevy hlavních řečníků vyjadřovaly otevřeně poţadavek slovenské samostatnosti. Vzhledem k tomu, ţe slovenská autonomní vláda, vedená Josefem Tisem vyvíjela jednoznačný tlak na odtrţení Slovenska, byla dne 10. března 1939 odvolána a na Slovensku byl vyhlášen výjimečný stav. Policie, četnictvo a armáda obsadili centrální správní a komunikační centra. Tyto akce byly jednostranným aktem praţské vlády, nebyly konzultovány se ţádnými politickými silami na Slovensku, a proto vzbudili mezi slovenskými politickými stranami odpor. Dne 11. března byla jmenována nová autonomní vláda v čele s Karolem Sidorem, který ihned po svém jmenování zahájil jednání s představiteli německé Říše. Z německé strany byl na něho činěn nátlak, aby vyhlásil samostatnost Slovenska. Toto však K. Sidor odmítl.

25

Josef Tiso po neúspěšných jednáních zástupců německé Říše s K. Sidorem rychle obnovil svoji aktivitu, dne 13. března odjel do Berlína, kde obdrţel instrukci k vyhlášení samostatného Slovenského státu. J. Tiso proto ještě týţ den telefonicky kontaktoval prezidenta Československa se ţádostí, aby svolal na 14. března 1939 Sněm. Tento Sněm na Tisův návrh rozhodl o vyhlášení Slovenského svobodného státu. J. Tiso, jako představitel nového samostatného Slovenského státu, poţádal telegraficky dne 15. března 1939 A. Hitlera o ochranu. A. Hitler rovněţ telegraficky dne 16. března této ţádosti vyhověl. Slovenský stát vystupoval po formální stránce jako samostatný, navázal s některými proněmecky orientovanými státy diplomatické styky. V Bratislavě bylo zřízeno velvyslanectví německé Říše 2.3.2.1.

Organizace veřejné správy

Veškerá státní moc a kontrola veřejné správy byla koncentrována v rukou prezidenta a předsedy první vlády. Dalšími členy vlády byli: Karol Sidor, ministr vnitra, Ferdinand Ďurčanský, ministr zahraničních věcí, Josef Sivák, ministr školství a osvěty, Ferdinand Čatloš, ministr národní obrany, Mikuláš Pruţinský, ministr financí, Július Stano, ministr dopravy a veřejných spojů, Gejza Fritz, ministr spravedlnosti a Vojtěch Tuka, ministr bez portfeje. Slovenský sněm přijal dne 21. června 1939 novou ústavu. Tato ústava deklarovala určité poslání sněmu a samosprávných orgánů, současně se ale nezmiňovala o zdrojích jejich suverenity. Dle této ústavy měla dominantní postavení Hlinkova Slovenská ludová strana. Role sněmu byla symbolická, neboť stát byl buď spravován prezidentem nebo vládními nařízeními, které měly, v souladu s ústavou sílu zákona. Výkon státní správy vykonával prezident. Během dalšího vývoje se zvětšovala úloha ministerstva vnitra. Slovenský stát převzal většinu centrálních správních institucí z bývalé Československé republiky. Organizace veřejné správy byla zakotvena v zákonu č. 190/1939 Sb., který zrušil

26

krajinské úřady, krajinskou a okresní samosprávu. Byla zřízena jednotná státní správa, její regionální úroveň měla 2 stupně. Bylo zřízeno 6 ţup: a) Bratislavská b) Nitrianská c) Trenčianská d) Tatranská e) Šarišsko – Zemplínská f) Pohronská V čele jednotlivých ţup byli ţupani, kteří byli jmenováni vládou. Ţupní úřady mohly vydávat nařízení, která platila pro obvod, který spravovaly. Ţupy byly pro svůj obvod rovněţ samosprávnými orgány ve věcech hospodářských, dopravních, kulturních, sociálních a zdravotních. V čele této ţupní samosprávy byl dvanáctičlenný ţupní výbor. Členy ţupního výboru jmenoval a odvolával ministr vnitra. Ţupy se dělily na okresy, kterých bylo zřízeno 61. V čele okresní správy byl okresní náčelník. Okresní náčelníci byly jmenováni a odvoláváni ministrem vnitra, podléhali rovněţ příslušnému ţupanovi. V čele místní samosprávy obcí a měst stáli primátoři a starostové. Ve větších obcích a městech byli úředníci jmenováni a odvoláváni buď ţupními úřady nebo ministerstvem vnitra. Nejvyšším stupněm této správy bylo Ministerstvo vnitra, které plnilo roli ústředního úřadu. V roce 1944 po vypuknutí Slovenského národního povstání se na většině území správní aparát zhroutil. Na území, které nebylo pod kontrolou povstalců, přešla správní pravomoc na velitelská místa německé okupační armády. Po osvobození slovenského území byly ustanovovány správní orgány Československé republiky. 2.3.3. Československá exilová vláda Vytvořením Protektorátu Čechy a Morava a vyhlášením samostatného Slovenského státu přestala Československá republika existovat fakticky i de iure. Českoslovenští právníci v emigraci, kteří byli soustředěni okolo Dr. Edvarda Beneše, zastávali ovšem názor, ţe

27

Československá republika v právním smyslu i nadále existuje. Dr. Edvard Beneš prosazoval myšlenku právní a politické kontinuity, podle které nepřestala Československá republika existovat jako subjekt mezinárodního práva. Tento názor opíral o fakt, ţe ve státech, které rozpad Československé republiky právně neuznaly, fungovala československá velvyslanectví nadále i po vyhlášení Protektorátu Čechy a Morava. Určitý praktický problém byl v tom, ţe neexistovaly ţádné vládní orgány, které by mohly zastupovat Československou republiku v zahraničně politických vztazích, ani orgány veřejné správy, které by vyjadřovaly kontinuitu správního uspořádání republiky. 17. října 1939 byl vytvořen Československý národní výbor. Předsedou tohoto výboru byl Dr. Edvard Beneš, místopředsedou Jan Šrámek, dalšími členy byli: Štefan Osuský – zahraniční záleţitosti, Hubert Ripka – informační záleţitosti, Sergej Ingr a Rudolf Viest – vojenské záleţitosti, Eduard Outrata – finanční a hospodářské záleţitosti, Juraj Slávik – sociální péče mezi emigranty. Tento národní výbor byl v listopadu 1939 akceptován Francií a v prosinci 1939 Velkou Británií, čímţ potvrdily, ţe v kompetenci tohoto výboru je zastupování národů Československa v zahraničí a řešení otázek spojených s existencí a činností československé armády ve Francii. Ke změně v postavení národního výboru ve Velké Británii došlo v červenci 1940. 22. července 1940 jmenoval Edvard Beneš první exilovou vládu v následujícím sloţení: Jan Šrámek, předseda vlády, Jan Masaryk, zástupce předsedy vlády a ministr zahraničních věcí, Sergej Ingr, ministr národní obrany, Juraj Slávik, ministr vnitra a zároveň byl pověřen správou záleţitostí ministerstva školství a národní osvěty, Eduard Outrata, ministr financí, František Němec – ministr sociální péče, dále byli jmenováni státní ministři: Ladislav Feirabend, Jaromír Nečes a Štefan Osuský. Státními tajemníky byli jmenováni: pro ministerstvo zahraničních věcí Hubert Ripka, pro ministerstvo národní obrany Rudolf Viest, pro ministerstvo sociální péče Ján Bečko. Tato exilová vláda vytvořila Systém prozatímního státního zřízení v emigraci, který byl tvořen následujícími orgány: prezident republiky, exilová vláda, státní rada.

28

Dne 18. července 1941 byl Edvard Beneš uznán Velkou Británií jako prezident ČSR a Šrámkova vláda jako československou vládou. Normotvorná činnost byla v rámci exilového státního zřízení vykonávána ústavními dekrety prezidenta republiky a nařízeními vlády. V případech, ve kterých ústava z roku 1920 vyţadovala k výkonu pravomocí prezidenta republiky souhlas Národního shromáţdění, tak jej nahrazoval souhlas exilové vlády. V průběhu válečných let se exilová vláda několikrát změnila. Byla zřízena další ministerstva (ministerstvo pro hospodářskou rekonstrukci, ministerstvo zemědělství, ministerstvo obchodu a ministerstvo spravedlnosti). Ústavním dekretem č. 1 byla zřízena Státní rada, a to se zpětnou platností ke dni 21. července 1940. Státní rada měla 40 členů, kteří byli jmenováni prezidentem republiky na dobu jednoho roku. Úkolem této rady bylo podávat prezidentovi republiky a vládě poradní zprávy o otázkách, které jí byly předloţeny k posouzení. Další její kompetencí byl v omezené míře kontrola vlády a válečného zákonodárství. Od podzimu 1942 byl prezident povinen vyţádat si před vydáním dekretu prezidenta republiky poradní zprávu Státní rady. Na základě usnesení vlády a rozhodnutí prezidenta republiky ze dne 4. února 1942 byl systém exilového vládního zřízení doplněn ustavením Právní rady. Jejím úkolem bylo podávat právní posudky při přípravě osnov normativních aktů exilového státního zřízení a posuzovat stíţnosti československých státních příslušníků proti rozhodnutím orgánů exilového státního zřízení. Za období působnosti Československé exilové vlády bylo vydáno velké mnoţství ústavních dekretů prezidenta republiky, z nichţ pro organizaci veřejné správy měl zásadní význam Ústavní dekret prezidenta republiky č. 18/1944 ze dne 4. prosince 1944, O národních výborech a Prozatímním národním shromáţdění. Tímto dekretem měly být na osvobozeném území na základě voleb ustaveny místní, okresní a zemské národní výbory, jako prozatímní orgány veřejné správy. I kdyţ reálný vývoj na osvobozeném území probíhal poněkud jinak, byl tímto dekretem poloţen základ pro formování veřejné, zejména státní správy na území osvobozeného Československa.

29

2.4.

Období od roku 1945 do roku 1948

2.4.1. Názory na organizaci veřejné správy Byly diskutovány dva okruhy problémů: 1) otázka budoucího státoprávního uspořádání republiky, kde klíčovým momentem bylo řešení vzájemného poměru Čechů a Slováků v poválečném Československu 2) otázka budoucí správy včetně samosprávy Prezident Edvard Beneš zformuloval k k prvnímu okruhu na podzim roku 1944 stanovisko ve dvou tezích.: 1. Nikdy jsem nikomu netajil, a netajím ani dnes, že já hájím stanovisko jednotného národa československého. Češi a Slováci jsou mi dvě rovnocenné, rovnoprávné a stejně plně vyspělé části jednoho a téhož národa. Jeden mluví češtinou, druhý slovenštinou, oba jazyky jsou rovnoprávné a rovnocenné a musí býti stejně a rovně respektovány. Některé národní znaky a vlastnosti jsou nám totožné, jiné poněkud odchylné. Ale obě tyto části národa mají tolik kulturních a ideových hodnot společných, že není druhého národa anebo není druhých dvou národů, které by měly situaci obdobnou. Já prostě jedním slovem cítím a žiji československy, vidím v tom další a vyšší stupeň kulturního našeho vývoje a přijímám tento vyšší stupeň vývoje pro sebe jako hotový. 2. Pokládal bych však za nepřípustnost toto stanovisko komukoliv vnucovat. Jestli je na Slovensku veliká část nebo většina obyvatelstva, která se cítí výlučně Slováky, jestli tato většina nazývá toto obyvatelstvo slovenským národem, je prostě nutno tento fakt konstatovat, nemá smysl vést spor o nějakou terminologii národa slovenského a českého. Respektuji prostě fakta a žádám, aby v těchto věcech byla v republice plná tolerance. A tuto toleranci bezpodmínečně zachovávám a budu ji respektovat i nadále14. Z tohoto vyplývá, ţe představy londýnské vlády a prezidenta Beneše směřovaly k jednotnému státu členěnému na země s vlastní exekutivou, podléhající centrální vládě a současně se zemskými zastupitelstvími. 14

Dr. Edvard Beneš, prezident ČSR v exilu, „Londýn, podzim 1944. Citováno podle: Jan Měchýř: Slovensko v Československu, Praha, Práce 1991, str. 59

30

Se zemským uspořádáním v Československu v podstatě souhlasila rovněţ moskevská komunistická emigrace. Otázka formování územní správy a samosprávy byla úzce spojena s představou o struktuře politického ţivota v poválečném Československu. Jak londýnská, tak také moskevská emigrace souhlasily s představou, ţe základem mocenského a správního uspořádání státu bude systém politických stran. Ovšem základní rozdíl byl v tom, jak si obě emigrace tento systém představovaly. Londýnská emigrace se shodovala na tradičním demokratickém schématu, který tvoří: levice, střed a pravice. Levicové politické spektrum by bylo tvořeno komunisty, sociálními demokraty a částí národních socialistů, střední politické spektrum by mělo být tvořeno lidovci, částí národních socialistů. Nejasná byla struktura pravicového spektra. Moskevská emigrace odmítala existenci politické reprezentace pravicových sil, neboť dle názoru KSČ byly většinou kompromitovány spoluprací s fašismem a nízkou aktivitou v odboji. Významnou úlohu v jejích představách o politickém systému poválečného Československa sehrávala Národní fronta. Po několika jednáních obou exilových reprezentací byla oficiálně ustavena Národní fronta v březnu 1945, v době, kdy členové československé londýnské vlády a prezident republiky byli v Moskvě a projednávali otázky vnitřního uspořádání osvobozené Československé republiky s představiteli vedení KSČ. Bylo dohodnuto, ţe československá vláda se z emigrace vrátí jako vláda národní fronty. Byla dohodnuta politická struktura nové vlády Národní fronty. Politické strany zastoupené v Národní frontě získaly v této vládě po třech křeslech: KSČ, národní socialisté, sociální demokraté, Československá strana lidová, Komunistická strana Slovenska a Slovenská demokratická strana. Do vlády byly jmenováni tři členové jako odborníci a osobnosti všenárodního významu – Jan Masaryk, Zdeněk Nejedlý a Ludvík Svoboda. Na základě těchto dohod podala londýnská exilová vláda demisi. První vláda Národní fronty vystoupila se svým vládním programem 5. dubna 1945 v Košicích a zde také zahájila svoji

31

činnost. Tento vládní program je proto nazýván jako Košický vládní program. Stal se základní směrnicí pro činnost národních výborů. 2.4.2. Veřejná správa po skončení války Dne 10. května 1945 přesídlila tato první vláda do Prahy a ujala se svých funkcí. V okresech a obcích byly ustaveny národní výbory, v místech s převládajícím mnoţstvím tzv. „státně nespolehlivého obyvatelstva“ (zejména v oblasti bývalých Sudet) byly ustaveny správní komise (byly jmenovány vládními orgány). Hlavním úkolem správních orgánů bylo zaměření na organizaci základních sluţeb a zásobování obyvatelstva, péče o majetek, který byl vyvlastněn převáţně německým občanům. Dne 26. května 1946 se uskutečnily první volby v poválečném Československu. V celostátním měřítku získala nejvíce hlasů KSČ (31,05 %), druhou nejsilnější stranou se stala Československá strana národně socialistická (18,29 %), dále Československá strana lidová (15,64 %), Demokratická strana (14,07 %), Československá sociálně demokratická strana (12,05 %), Komunistická strana Slovenska (6,89 %), Strana slobody ((0,85 %) a Strana práce (0,71 %). V přepočtu na mandáty v třísetčlenném Ústavodárném národním shromáţdění tak získaly jednotlivé volební strany následující počet mandátů: KSČ 93, Československá strana národně socialistická 55, Československá strana lidová 46, Demokratická strana 43, Československá sociálně demokratická strana 37, Komunistická strana Slovenska 21, Strana slobody 3 a Strana práce 2.15 Dne 27. května bylo vydáno Nařízení č. 120/1946 Sb., o obnovení národních výborů na podkladě výsledků voleb do Ústavodárného národního shromáţdění. Realizací tohoto nařízení došlo k podstatné změně dosavadního paritního sloţení národních výborů. V českých zemích podstatně posílila moc KSČ. Struktura orgánů, které vykonávaly regionální a místní správu v Čechách a na Moravě byla následující: zemské národní výbory, okresní národní výbory a místní národní výbory. Orgány národních výborů byly: plénum, rada, předseda (měl značné pravomoci) a komise. 2.4.3. Únor 1948 15

Karel Schelle KEY Publishing s.r.o. Vysoká škola finanční a správní, Praha, 2004, str, 36, 37

32

Únor 1948 představuje výrazný mezník nejen v politických dějinách Československé republiky, ale rovněţ v oblasti vývoje veřejné správy. 2.4.3.1. Politické události Vzhledem k přípravě nové ústavy probíhaly v rámci jednotlivých politických stran střety, které přecházely v politickou krizi. Zejména KSČ se snaţila získat rozhodující vliv v celonárodních organizacích, zejména odborech, jejichţ vedení oznámilo na 22. února 1948 svolání sjezdu závodních rad do Prahy. Zároveň na protest proti neschválení zákona o nové pozemkové reformě, rozhodla konference předsedů rolnických komisí o svolání celostátního sjezdu rolnických komisí do Prahy. S cílem zabránit rozšiřování politické moci KSČ, podalo dne 20 února 1948 12 ministrů Československé strany národně socialistické, Československé strany lidové a Slovenské demokratické strany demisi. Prezident republiky tuto demisi dne 25. února 1948 přijal a na návrh Klementa Gottwalda jmenoval novou vládu. Klement Gottwald při svém projevu dne 21. února 1948 na Staroměstském náměstí ke shromáţdění lidu, mimo jiné vyzval k aktivizaci „pokrokových sil“ na všech úrovních, k jejich jednotnému postupu při izolaci „reakčních sil“. Zlomovým mezníkem v dalším vývoji bylo ustavující zasedání Ústředního akčního výboru Národní fronty, které svolala Ústřední rada odborů na den 23. února 1948. Toto zasedání bylo jednoznačně v reţii KSČ. Na tomto zasedání byl ustaven Ústřední akční výbor. Jeho vedení bylo zvoleno 28. února 1948. Ţivelně vznikaly akční výbory na místní úrovni. Jejich hlavním úkolem byla očista státního aparátu, hospodářských institucí, správních institucích, ale také ve společenských organizacích. Vznikaly tzv. „očistné komise“, které z „třídního hlediska“ rozhodovaly o personálních otázkách. Do konce února neměl vznik a činnost akčních výborů oporu v legislativě. Proto byly přijaty vyhlášky, které upravovaly zejména vztah mezi akčními výbory a národními výbory na všech úrovních. Byla připravována nová ústava, která by posílila a hlavně legalizovala moc KSČ. Dne 30. dubna 1948 se konaly v souladu se zákonem č. 75/1948 Sb. volby do Národního shromáţdění. Byly to první volby, ve kterých existovala pouze jediná kandidátka, a to

33

kandidátka Národní fronty. Na této kandidátce byli uvedeni jednotliví kandidáti z politických stran a ze společenských organizací sdruţených v Národní frontě (zejména ROH). Dle § 16 výše citovaného zákona byla stanovena povinnost volit. Ke kandidátce Národní fronty existovala pouze jediná alternativa – odevzdat „bílý lístek“, coţ znamenalo nevolit nikoho. Na základě takto stanovených kritérií bylo pro kandidátku Národní fronty odevzdáno 86,6 % hlasů. V podobném duchu probíhaly všechny další volby aţ do roku 1990. Prezident Dr. Edvard Beneš abdikoval a dne 14. 6. 1948 byl prezidentem zvolen Klement Gottwald, který předsedou vlády jmenoval Antonína Zápotockého. Dalšími členy vlády byli představitelé politických stran organizovaných v obrozené Národní frontě, které velmi úzce spolupracovaly s KSČ. Tím bylo politické vítězství KSČ a upevnění její moci dovršeno. 2.4.3.2. Veřejná správa Dne 9. května 1948 přijalo Národní shromáţdění ústavní zákon č. 150/1948 Sb., Ústavu Československé republiky (nazývanou podle dne přijetí – Ústava 9. května). Hospodářská soustava Československé republiky je zaloţena na znárodnění nerostného bohatství, průmyslu, velkoobchodu a peněţnictví,, na vlastnictví půdy podle zásady půda patří tomu, kdo na ní pracuje, na ochraně drobného a středního podnikání. Tato ústava definitivně upravila organizaci, strukturu a kompetence výkonu státní správy a organizaci veřejné správy. Bylo ustanoveno, ţe všechny zastupitelské sbory jsou voleny lidem a lidem kontrolovány. Jednotlivé orgány veřejné správy: Národní shromáţdění – jednokomorový orgán, 300 členů, kteří jsou voleni na dobu 6 let, nejvyšší orgán zákonodárné moci Prezident – volen Národním shromáţděním na dobu 7 let Vláda – nejvyšší orgán vládní a výkonné moci, je jmenována a odvolávána prezidentem republiky, je odpovědná Národnímu shromáţděni V ústavě bylo rovněţ stanoveno postavení slovenských národních orgánů: Slovenská národní rada – nejvyšší orgán zákonodárné moci na Slovensku, 100 poslanců, kteří jsou voleni na dobu 6 let Sbor pověřenců – národní orgán vládní a výkonné moci na Slovensku, jmenován a odvoláván vládou republiky

34

Dále ústava poprvé charakterizuje národní výbory, jako vykonavatele státní moci v obcích, okresech a krajích. Národní výbory vykonávají na území, pro které jsou zvoleny veřejnou správu ve všech jejích oborech. Dále ústava deklarovala strukturu národních výborů: národní výbory správní soustavy České republiky jsou: a) místní b) okresní c) krajské Krajské národní výbory (KNV) byly zřízeny aţ zákonem č. 280/1946 Sb., ze dne 21. prosince 1948. Území bylo rozděleno na devatenáct krajů (třináct v českých zemích, 6 na Slovensku), zvláštní postavení mělo hlavní město Praha. Zákon rovněţ stanovil jednotlivé orgány krajského národního výboru, kterými byli: a) plenární zasedání b) rada c) předseda d) tajemník e) referáty (sloţeny z referenta – byl volený člen pléna, bezprostřední představený zaměstnanců referátu, přednosta referátu – byl ustanoven - ustanovení podléhalo schválení ministrem vnitra, řídil odborný výkon jednotlivých agend, zaměstnanci referátu) f) komise Zákon o krajském zřízení začlenil do struktury krajského národního výboru rovněţ krajská velitelství Sboru národní bezpečnosti (pod referát bezpečnosti).

2.5.

Období 1949 – 1960

2.5.1.

Veřejná správa

V roce 1949 byla zákonem č. 139/1949 Sb., zreorganizována struktura okresních národních výborů (ONV). Na ONV byla vytvořena stejná struktura jako na KNV: a) plenární zasedání b) rada c) předseda d) tajemník

35

e) referáty (sloţeny z referenta – byl volený člen pléna, bezprostřední představený zaměstnanců referátu, přednosta referátu – byl ustanoven, ustanovení podléhalo schválení ministrem vnitra – řídil odborný výkon jednotlivých agend, zaměstnanci referátu) f) komise Byla zrušena instituce statutárních měst a v krajských městech byly zřízeny jednotné národní výbory JNV, které nahradily dřívější městské národní výbory a okresní národní výbory pro město – venkov. JNV byly podřízeny příslušným KNV. Vnitřní struktura městských a místních národních výborů (MěNV a MNV) odpovídala struktuře národních výborů vyšších stupňů podle velikosti obce. V menších obcích bylo zpravidla spojeno několik referátů v jeden a většinou rozhodovala rada MNV ve sboru (jen výjimečně pomocí referentů). Ústavním zákonem č. 12/1954 Sb., bylo nově definováno postavení národních výborů v systému orgánů státní správy a současně vymezeny základní činnosti. Byly nově vymezeny stupně národních výborů: krajské, okresní, městské, obvodní a místní, Ústřední národní výbor hlavního města Prahy a Ústřední národní výbor hlavního města Bratislavy. Ve své činnosti byly národní výbory podřízeny vládě. Ve druhé polovině padesátých let docházelo ke stále větší kritice centrální veřejné správy. Z tohoto důvodu byly v roce 1956 zvýšeny pravomoci národních výborů (zejména na úseku místního hospodářství, zemědělství, školství). Ústavním zákonem č. 33/1956 Sb., o slovenských národních orgánech, byly posíleny pravomoci Slovenské národní rady na úkor centrálních orgánů. XI. Sjezd KSČ, který se konal v červnu 1958, podrobil kritice činnost národních výborů v hospodářské oblasti a v oblasti prohlubování spolupráce s občany. Zdůraznil zvýšenou úlohu okresních národních výborů, které měly být rozhodujícími články řízení hospodářského a sociálního rozvoje. Činnost zejména okresních národních výborů byla ovšem poznamenána nedostatkem kvalifikovaných pracovníků, vzhledem k velkému počtu okresů(v roce 1958 jich

36

bylo v českých zemích 180, na Slovensku 111). Dalším problémem bylo těţkopádné řízení v soustavě centrálního integrovaného plánování. Tyto důvody vedly k přípravě nového územního členění státu.

2.6.

Období 1960 - 1968

2.6.1.

Nové územní členění státu

Zákon č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, zachovával krajský systém a s ním spojenou třístupňovou soustavu správních orgánů, ale provedl významnou změnu v jejich členění. Bylo zřízeno deset krajů (§3): a) kraj Středočeský se sídlem v Praze b) kraj Jihočeský se sídlem v Českých Budějovicích c) kraj Západočeský se sídlem v Plzni d) kraj Severočeský se sídlem v Ústí nad Labem e) kraj Východočeský se sídlem v Hradci Králové f) kraj Jihomoravský se sídlem v Brně g) kraj severomoravský se sídlem v Ostravě h) kraj Západoslovenský se sídlem v Bratislavě i) kraj Středoslovenský se sídlem v Banské Bystrici j) kraj Východoslovenský se sídlem v Košicích Území hlavního města Prahy tvoří samostatnou územní jednotku – dělí se na deset obvodů (§2). 16

Výše citovaný zákon rovněţ sníţil počty okresů. V českých zemích bylo ustaveno 76 okresů (původně 180), na Slovensku bylo ustaveno 32 okresů (původně 111). Tím došlo rovněţ k reorganizaci KNV a ONV dle stávajících krajů a okresů. Územní členění státu dle výše citovaného zákona zůstalo bez změn aţ do roku 1990. 2.6.2. 16

Ústava

www.epis.cz Název stránky: 36/60 Sb. – Zákon o územním členění státu

37

Ústava Československé socialistické republiky (zákon č. 100/1960 Sb.) je tvořen 9 hlavami, Hlava první – upravuje společenské zřízení. Stanoví, ţe veškerá moc v Československé socialistické republice patří pracujícímu lidu a v článku 4 zakotvuje vedoucí úlohu KSČ. Hlava druhá – uvádí práv a povinnosti občanů. Hlava třetí – Národní shromáţdění Hlava čtvrtá – prezident republiky Hlava pátá – vláda Hlava šestá – Slovenská národní rada Hlava sedmá – místní samospráva Hlava osmá – soudy a prokuratura Hlava devátá – ustanovení obecná a závěrečná uvádí, ţe území Československé socialistické republiky tvoří jednotný a nedílný celek.17 2.6.3.

Změny v činnosti národních výborů

Vzhledem k zakotvení vedoucí úlohy KSČ ve společnosti (v ústavě z roku 1960) určovala rovněţ v oblasti veřejné správy vývoj organizace správních institucí podstatným způsobem usnesení a závěry orgánů KSČ, zejména její sjezdy. Proto také rezoluce XII. Sjezdu KSČ o postavení národních výborů v socialistické společnosti byla východiskem pro zpracování nové právní normy, která byla přijata Národním shromáţděním jako zákon č. 69/1967 Sb., o národních výborech. Tento zákon zaváděl ve struktuře národních výborů pouze drobné změny. Nadále zůstala zachována třístupňová soustava. Nejvyšším stupněm byly krajské národní výbory, rozhodující váhu měly okresní národní výbory. Základní stupeň představovaly městské a místní národní výbory. Městské národní výbory byly zřizovány v okresních městech a větších městech, které na návrh okresního národního výboru stanovil krajský národní výbor. V Praze byl ustaven Národní výbor hlavního města Prahy, v obvodech byly ustaveny Obvodní národní výbory a v některých obcích, které byly připojeny k Praze působily místní národní výbory (zákon č. 111/1967 Sb., o hlavním městě Praze). Uvedený zákon rovněţ stanovil kompetence a vzájemné vztahy mezi jednotlivými orgány národního výboru. Nejvyšším orgánem je plenární zasedání, vyjadřuje se ke všem zásadním 17

www.epis.cz Název stránky: Zrušený – 100/60 Sb. – Ústava Československé socialistické republiky

38

otázkám, volí předsedu, místopředsedy a radu národního výboru. Plenární zasedání jsou veřejná, o jejich programu, místě a době konání informuje příslušný národní výbor s předstihem občany. Zákon stanovil minimální počet zasedání plén národních výborů (krajské a okresní minimálně 4x ročně, městské a místní národní výbory nejméně 6x ročně). Rada národního výboru zůstává jako výkonný orgán se všeobecnou působností. Ke změnám došlo v postavení komisí, které byly definovány jako iniciativní a kontrolní orgány. Kontrolní činnost vykonávaly ve vztahu k fungování organizací řízených národním výborem a rovněţ ve vztahu k odborům národního výboru. Kromě těchto komisí byl vytvořen institut tzv. správních komisí. V jejich kompetenci bylo rozhodovat o právech a povinnostech občanů a organizací v případech stanovených zvláštními zákony. Tyto komise byly řízeny radou národního výboru, které odpovídaly za svoji činnost. Současně byly také podřízeny příslušné správní komisi národního výboru vyššího stupně. Správními

komisemi byly např.: posudková komise sociálního

zabezpečení, komise péče o rodinu a děti, interrupční komise, protialkoholní komise. Zákon dále upravil odlišně oproti předcházejícímu období postavení odborů národních výborů. Byly pověřeny výkonem státní správy v odvětvích a na úsecích, pro které byly zřízeny. Zabezpečovaly plnění usnesení plenárního zasedání a rady. Byly řízeny radou národního výboru, které byly také odpovědny. Při výkonu státní správy byly podřízeny příslušnému odboru národního výboru vyššího stupně. 2.6.4.

Demokratizační tendence v roce 1968

Dne 5. dubna 1968 byl přijat ÚV KSČ Akční program KSČ, který vyjadřoval základní názorové tendence na problémy dosavadního vývoje. Postavil se proti řízení záleţitostí spadajících do činnosti státních orgánů orgány stranickými, Národní fronta měla být realizována jako platforma politického pluralismu, národní výbory měly pokračovat v pokrokových tradicích místní samosprávy a lidové správy. Posílení demokratických tendencí a odmítnutí formalismu se vztahovalo i k nejvyššímu zastupitelskému orgánu, Národnímu shromáţdění. Byl kritizován formalismus v jednáních a jednotnost hlasování, kdy se nemohly projevit názory jednotlivých poslanců. Akční program se rovněţ zabýval otázkou státoprávního uspořádání – federativního státu. Demokratizační tendence byly rázně ukončeny obsazením Československa vojsky Varšavské smlouvy pod vedením SSSR 21. srpna 1968.

39

2.6.5.

Československá federace

Dne 27. října 1968 byl Národním shromáţděním přijat zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci. Zákon vstoupil l v platnost 1. 1. 1969. Tento zákon deklaroval, ţe Československá socialistická republika (ČSSR) je federativním státem dvou rovnoprávných bratrských národů, Čechů a Slováků. Tuto federativní republiku tvoří Česká socialistická republika (ČSR) a Slovenská socialistická republika (SSR). Byly taxativně stanoveny všechny záleţitosti, které patří do výlučné působnosti federace a záleţitosti, které patří do společné kompetence federace a republik. Ostatní záleţitosti jsou ve výlučné kompetenci České socialistické republiky a Slovenské socialistické republiky. Výše citovaný zákon dále stanovil strukturu federace: Federální shromáţdění – nejvyšší orgán státní moci a zákonodárný sbor ČSSR, sloţeno ze dvou sněmoven: Sněmovna lidu a Sněmovna národů. Sněmovna lidu má 200 poslanců volených v celé ČSSR přímou volbou. Sněmovna národů má 150 poslanců, z nichţ 75 je voleno přímou volbou v ČSR a 75 v SSR. Prezident republiky byl volen Federálním shromáţděním na společné schůzi obou sněmoven. Byl odpovědný Federálnímu shromáţdění. Federální vláda – nejvyšší výkonný orgán státní moci, je sloţena z předsedy, místopředsedy, ministrů a státních tajemníků. Dne 19. prosince 1968 byl přijat zákon č. 171/1968 Sb., o zřízení federálních ministerstev a federálních výborů. Struktura orgánů ČSR: Česká národní rada, vláda - předseda vlády, místopředsedové vlády, ministři (zřízeno 16 ministerstev). Struktura orgánů SSR: Slovenská národní rada, vláda - předseda vlády, místopředsedové vlády, ministři (zřízeno 14 ministerstev).18 18

Karel Schelle KEY Publishing s.r.o. Vysoká škola finanční a správní, Praha, 2004

40

2.7. Období 1969 – 1989 2.7.1. Národní výbory Národní výbory byly v rámci zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci začleněny do kompetence republikových orgánů, to znamená České národní rady a slovenské národní rady. Na Slovensku bylo zákonem Slovenské národní rady zrušeno krajské územní uspořádání a zrušeny krajské národní výbory. Tím vznikla na Slovensku na krátkou dobu dvojstupňová soustava národních výborů, protoţe zákonem č. 130/1970 Sb., bylo opět krajské zřízení na Slovensku obnoveno. Koncem sedmdesátých let bylo v ČSR 6 823 místních národních výborů, z toho 1 239 působilo v obcích do 300 obyvatel, 3 355 v obcích do 600 obyvatel, 1 170 v obcích do 1 500 obyvatel a pouze 413 místních národních výborů působilo v obcích do 3 000 obyvatel. V SSR bylo celkem 2 685 místních národních výborů, z nichţ většina byla v obcích do 2 000 obyvatel. Vzhledem k tomu, ţe místní národní výbory byly metodicky a operativně řízeny okresními národními výbory (ONV), připadalo na jeden ONV v ČSR průměrně 90 místních národních výborů, v SSR průměrně 72 místních národních výborů. Touto situací se zabývaly vlády obou republik s cílem sníţit počet samostatných obcí a uměle vytvořit větší celky. V ČSR bylo navrţeno 170 obcí, jako středisek obvodního významu a 1 029 obcí jako středisek místního významu. V SSR bylo vytipováno 77 obcí jako středisek obvodního významu a 606 obcí jako středisek místního významu. Důvodem bylo údajné slučování finančních prostředků pro větší akce, ale skutečnost byla jiná. Realizace tohoto záměru probíhala koncem sedmdesátých a počátkem osmdesátých let. Jednalo se o velký zásah do dosavadního územního uspořádání. V mnoha případech byly při slučování obcí pouţívány direktivní metody. Bylo pouţíváno dvou metod: a) došlo k vytvoření nového územního správního celku sloučením více stávajících obcí v jeden celek b) pro více obcí (nebyly sloučeny) byl ustaven jeden společný národní výbor

41

Tyto tzv. střediskové obce se staly nejen sídly místních národních výborů, ale byly střediskovými obcemi do všech důsledků. To znamená, ţe v nich byly soustředěny zpravidla sluţby – nově se budovaly samoobsluhy, domy sluţeb, zdravotnická střediska, kulturní domy. Tyto změny vedly k tomu, ţe docházelo k postupnému vysídlování menších obcí. Ve střediskových obcích byly zřizovány místní národní výbory, které jeden nebo měly dva odbory, které měly být údajně obsazené kvalifikovanými zaměstnanci, coţ mělo vést ke zkvalitnění zejména správní agendy. Ze strany přičleněných obcí docházelo často ke kritice této změny, neboť většina investičních prostředků byla pouţívána k budování někdy megalomanské infrastruktury ve střediskové obci na úkor ostatních obcí, které tak počínaly chátrat. 2.7.2. Problémy organizace a výkonu veřejné správy Problémy je moţno shrnout do několika okruhů: a) centralismus v oblasti hospodářského plánování b) přímé řízení některých podniků , které byly v kompetenci národních výborů c) personální obsazení národních výborů (převládání stranické příslušnosti nad odborností, zejména ve vedoucích funkcích d) spojení výkonu státní správy a samosprávy v jednom orgánu národního výboru bez rozlišení specifiky těchto dvou činností e) systém dvojí odpovědnosti f) značná rozhodovací pravomoc výborů KSČ na jednotlivých stupních namísto rozhodování správních orgánů 2.7.3. Změny ve vládních orgánech Na základě politického vývoje po demonstraci studentů 17. listopadu 1989, která vyústila v konflikt s Veřejnou bezpečností, bylo 19. listopadu ustaveno Občanské fórum, jehoţ zástupci začali intenzivně jednat o prosazení zásadních změn ve struktuře zastupitelských a správních orgánů. Dne 24. listopadu bylo zvoleno nové vedení KSČ v čele s K. Urbánkem, dne 26.11.1989 došlo k prvnímu oficiálnímu setkání reprezentace federální vlády s představiteli Občanského fóra, k dalšímu setkání došlo dne 28. listopadu, kdy zástupci Občanského fóra poţadovali personální změny ve vedení Federálního shromáţdění, vypuštění čtvrtého článku

42

ústavy z roku 1960 o vedoucí úloze KSČ, poţadavek na rekonstrukci vlády a demisi prezidenta republiky. Tyto poţadavky měly velmi výraznou podporu veřejnosti, a proto se promítly i do činnosti Federálního shromáţdění a ostatních vládních orgánů. Dne 3. prosince jmenoval prezident republiky na návrh dosavadního premiéra Ladislava Adamce novou vládu.. Jednalo se pouze o rekonstrukci vlády, která opozici neuspokojila – 16 ministerských pozic zůstalo obsazeno členy KSČ. Občanské fórum předává konkrétní návrhy na jednotlivé pozice. Dne 7. prosince podal L. Adamec demisi. Sestavením nové vlády byl pověřen Vladimír Čalfa. Na jeho návrh jmenoval dosavadní prezident Gustáv Husák novou federální vládu, ve které jiţ neměli převahu členové komunistické strany. Předsedou byl jmenován M. Čalfa. Prezident republiky podal téhoţ dne demisi. Na funkci prezidenta byl navrţen Václav Havel. Dne 28. prosince 1989 byl Václav Havel zvolen prezidentem ČSSR. 2.7.4. Legislativní změny a) ústavní zákon č. 135/1989 Sb., kterým se mění ústavní zákon č. 100/1960 Sb., vypuštění článku 4 ústavy, týkající se vedoucí úlohy KSČ b) ústavní zákon č. 161/1989 Sb., který upravoval zákon č. 143/1968 Sb., a to tak, ţe v případě uvolnění prezidentského úřadu před skončením volebního období se volba koná nejpozději do 40 dnů c) ústavní zákon č. 182/1989 Sb., který pozměnil text prezidentského slibu d) ústavní zákon č. 183/1989 Sb., o volbě nových poslanců zákonodárných sborů

2.8. Období 1990 – 1992 2.8.1. Ústřední orgány státní správy Dne 27. února byl přijat zákon č. 45/1990, o zkrácení volebního období zákonodárných sborů (Federálního shromáţdění a České národní rady a Slovenské národní rady). To umoţnilo, aby předsednictvo Federálního shromáţdění vyhlásilo volby do Federálního shromáţdění s termínem konání 8. a 9. června 1990. Stejný postup provedly i obě národní rady. Na základě výsledků voleb byl pověřen dosavadní předseda vlády JUDr. Marian Čalfa sestavením nové vlády, která byla jmenována 27. června 1990.

43

Prezidentem byl zvolen byl dne 5. června zvolen Václav Havel. Předsedou Federálního shromáţdění byl téhoţ dne zvolen Alexander Dubček. Předsedkyní České národní rady byla zvolena JUDr. Dagmar Burešová, předsedou české vlády byl zvolen JUDr. Petr Pithart. Předsedou Slovenské národní rady byl zvolen František Mikloško, předsedou slovenské vlády byl jmenován Vladimír Mečiar. Byla provedena změna názvu federace, nejprve bylo vypuštěno slovo „socialistická“, později byl stanoven název: Česká a Slovenská federativní republika.

2.8.2. Vývoj státní správy a samosprávy Vývoj směřoval k oddělení výkonu státní správy a samosprávy a posílení vlivu samosprávy. Základní územní správní jednotkou se stala obec. V České republice bylo postavení obcí upraveno zákonem České národní rady č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), který nabyl účinnosti dne 24. listopadu 1990, zároveň byl vydán zákon č. 368/1990 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí. Volby se konaly ve dnech 23. a 24. listopadu 1990. Tímto dnem byla ukončena činnost soustavy národních výborů. Krajské národní výbory byly zrušeny, Okresní národní výbory rovněţ ukončily svoji činnost ke druhému dni voleb do zastupitelstev obcí. Činnost státní správy na úrovni ONV převzaly Okresní úřady, které byly zřízeny zákonem ČNR č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech. 2.8.3. Rozdělení federace Po parlamentních volbách 5.a 6. června byla zahájena jednání mezi vítěznými politickými stranami (Občanská demokratická strana a Hnutí za demokratické Slovensko) o budoucím uspořádání státu. Byly diskutovány moţnosti, za jakých podmínek zachovat federaci, ale rovněţ moţnosti zániku federace (zejména ze slovenské strany). Slovenská národní rada schválila dne 17. června 1992 deklaraci o svrchovanosti Slovenska. Dne 22. června 1992 se v Brně konalo setkáni české a slovenské politické reprezentace, na kterém byl předběţně dohodnut zánik federace k 31.12.1992. Dne 8. října 1992 přijalo Federální shromáţdění zákon č. 494/1992 Sb., podle kterého většina kompetencí, které dosud náleţely do působnosti federálních orgánů přechází na orgány republik. Federace od této doby prakticky zajišťovala pouze nezbytné akty,

44

které souvisely s jejím zánikem. Dne 13. listopadu přijalo Federální shromáţdění zákon č. 541/1992 Sb., o dělení majetku České a Slovenské federativní republiky. Principy dělení majetku: a) územní princip (majetek přechází na ten nástupnický stát, na jehoţ území se nachází) b) princip podílu počtu obyvatel České republiky a Slovenské republiky (majetek se dělil v poměru 2 : 1) c) princip specifikčnosti (umoţňoval řešit případy, které byly výjimečné dohodou, která zohledňovala konkrétní specifiku daného problému) Dne 25. listopadu přijalo Federální shromáţdění ústavní zákon č. 542/1992 Sb., který stanovil, ţe uplynutím dne 31. prosince 1992 zaniká Česká a Slovenská federativní republika a určil, ţe nástupnickými státy jsou dnem 1. ledna 1993 Česká republika a Slovenská republika. Federální shromáţdění se sešlo ke svému poslednímu zasedání dne 17. prosince 1992, kdy přijalo poslední usnesení o ústavnosti procesu zániku České a Slovenské federativní republiky.

2. 9.

Česká republika od roku 1993

2.9.1. Ústava Ústava České republiky (ústavní zákon č. 1/1993 Sb.,) nabyla účinnosti 1. ledna 1993. Je tvořena preambulí a osmi hlavami. V preambuli je deklarováno, ţe Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát. Hlava první – základní ustanovení Hlava druhá – moc zákonodárná. Zákonodárná moc v České republice náleţí Parlamentu, který je tvořen dvěma komorami, a to Poslaneckou sněmovnou (200 poslanců, voleni na období 4 let) a senátem (81 senátorů, voleni na období 6 let) Hlava třetí – moc výkonná. Moc výkonnou tvoří prezident (hlava státu, volen Parlamentem na společné schůzi obou komor, volební období je 5 let), vláda (vrcholný orgán výkonné moci. Je sloţena z předsedy vlády, místopředsedů vlády a ministrů. Vláda je odpovědna Poslanecké sněmovně. Předsedu vlády a ministry jmenuje a odvolává prezident republiky

45

Hlava čtvrtá – moc soudní. Stanoví, ţe moc soudní vykonávají nezávislé soudy. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, stojí mimo soustavy soudů. Dále je v této hlavě stanovena soustava soudů, kterou tvoří Nejvyšší soud, Nejvyšší správní soud, Vrchní soud, krajské soudy a okresní soudy Hlava pátá - Nejvyšší kontrolní úřad (nezávislý orgán, který vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu). Hlava šestá – Česká národní banka (ústřední banka státu. Hlavním cílem její činnosti je péče o cenovou stabilitu). Hlava sedmá – územní samospráva. Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky (kraje byly vytvořeny aţ zákonem č. 129/2000 Sb., o krajích). Hlava osmá – tuto hlavu tvoří přechodná a závěrečná ustanovení19

2.9.2.

Státní správa

Státní správa na centrální úrovni byla vykonávána v souladu s ústavním zákonem č. 1/1993 Sb., ústava České republiky vláda svými ministerstvy. K 1. lednu 1993 existovala následující ministerstva: a) ministerstvo dopravy a) ministerstvo financí b) ministerstvo kultury c) ministerstvo zahraničí d) ministerstvo průmyslu, obchodu a cestovního ruchu e) ministerstvo hospodářství f) ministerstvo obrany g) ministerstvo pro hospodářskou soutěţ h) ministerstvo pro správu národního majetku a jeho privatizaci (zrušeno 1. 7. 1996) i) ministerstvo státní kontroly (zrušeno 30. 6. 1993) j) ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy 19

www.epis.cz Název stránky 1/93 Sb. – Ústava České republiky

46

k) ministerstvo vnitra l) ministerstvo zdravotnictví m) ministerstvo zemědělství n) ministerstvo ţivotního prostředí20 Státní správu na místní úrovni i nadále vykonávaly okresní úřady, které byly zřízeny jako dekoncentrované orgány státní správy zákonem č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech, úpravě jejich působnosti a dalších opatřeních s tím souvisejících. Tento zákon stanovil v části první, ţe v okresech se zřizují okresní úřady. Okresní úřady jsou správními úřady, které vykonávají státní správu ve svých územních obvodech. V části druhé je uvedena působnost okresního úřadu. Okresní úřad vykonává státní správu v rozsahu, která ke dni 23. listopadu 1990 příslušela okresním národním výborům, přezkoumává hospodaření obce, pokud je obcí poţádán. V čele okresního úřadu je přednosta, kterého jmenuje a odvolává vláda na návrh ministra vnitra. Přednosta je nadřízený všem pracovníkům okresního úřadu. Okresní úřad se člení na referáty a kancelář přednosty. Přednosta po předchozím souhlasu ministerstva vnitra stanoví organizační strukturu okresního úřadu. V čele referátu a kanceláře přednosty stojí vedoucí, kterého jmenuje a odvolává přednosta. V části čtvrté jsou řešeny vztahy ústředních orgánů k okresním úřadům. Část šestá Okresní shromáţdění. V územním obvodu okresního úřadu se do 60 dnů od voleb do zastupitelstev v obcích zvolí okresní shromáţdění. Počet jeho členů stanoví okresní úřad do 10 dnů od voleb se zřetelem na počet obyvatel v okrese tak, aby shromáţdění mělo 40 členů, nejvýše však 70. Do kompetence okresního shromáţdění patří na návrh přednosty schvalování rozdělení dotací do rozpočtu obcí, schvaluje a kontroluje rozpočet okresního úřadu a schvaluje jeho závěrečný účet. Schází se zpravidla čtyřikrát ročně.21 Po nabytí účinnosti zákonů o obcích, o krajích a o hlavním městě Praze, na základě kterých došlo k přenesení části působnosti státní správy na obce a kraje, byl zákon o okresních úřadech novelizován. Okresní úřady ukončily svoji činnosti k 1. lednu 2003.

2.9.3. Samospráva

20

Vladimír Čechák – Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945 – 2004) EUPRESS 2004, str. 199

47

V roce 2000 byly přijaty 3 nové zákony týkající se samosprávy. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), který nově upravoval postavení obcí, jako základních článků místní samosprávy. Zákon definoval obec jako základní územní samosprávné společenství občanů, který tvoří územní celek a je vymezen hranicí území. Obec je veřejnoprávní korporace, která má vlastní majetek. V právních vztazích vystupuje vlastním jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Zákon dále upravuje samostatnou a přenesenou působnost. V samostatné působnosti obec spravuje své záleţitosti samostatně. Státní orgány a orgány krajů mohou do této působnosti zasahovat, jen vyţaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem, který stanoví zákon. Rozsah samostatné působnosti můţe být omezen jen zákonem. Státní správu, jejíţ výkon byl zákonem svěřen orgánu obce, vykonává tento orgán jako svou přenesenou působnost. V oblasti přenesené působnosti rozděluje zákon obce na tři typy z hlediska rozsahu státní správy, který je jim svěřen: a) obce I. typu vykonávají přenesenou působnost v základním rozsahu b) obce II. typu s pověřeným obecním úřadem c) obce III. typu s rozšířenou působností Okruhy obcí s pověřeným obecním úřadem a okruhy obcí s rozšířenou působností jsou taxativně určeny zákonem č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a o stanovení obcí s rozšířenou působností. Správní území stanoví vyhláška č. 388/2002 Sb., o stanovení správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou působností. Dále zákon stanoví orgány obce a jejich pravomoci. Obec tvoří: a) zastupitelstvo obce – nejvyšší orgán obce, je sloţeno z členů zastupitelstva obce, počet je 5 – 55 podle velikosti obce, volební období je čtyřleté, schází se nejméně čtyřikrát ročně b) rada obce – je výkonným orgánem obce v oblasti samostatné působnosti a ze své činnosti je odpovědná zastupitelstvu obce. V oblasti přenesené působnosti můţe rozhodovat, jen pokud tak stanoví zákon. Radu obce tvoří starosta, místostarosta a další členové rady volení z řad členů zastupitelstva obce. Počet členů rady je lichý a

21

www.epis.cz Název stránky: Zrušený – 425/90 – I. Část – Zákon o okresních úřadech, úpravě jejich působnosti a dalších opatřeních s tím souvisejících

48

činí nejméně pět, nejvíce 11 členů. Rada obce se nevolí v obcích, kde zastupitelstvo obce má méně neţ 15 členů. c) starosta – zastupuje obec navenek d) obecní úřad – tvoří jej starosta, místostarosta, tajemní (pokud je tato funkce zřízena) a zaměstnanci zařazení do obecního úřadu. Rada můţe zřídit pro jednotlivé úseky odbory a oddělení, ve kterých jsou začleněni zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu. Obecní úřad v oblasti samostatné působnosti plní úkoly, které mu uloţilo zastupitelstvo města a rada města a dále pomáhá výborům a komisím v jejich činnosti. Vykonává přenesenou působnost stanovenou mu zákonem. Dále zákon stanoví, ţe v obcích s pověřeným obecním úřadem a obcích s rozšířenou působností se zřizuje funkce tajemníka, v ostatních obcích můţe být zřízena. Tajemník je odpovědný za plnění úkolů obecního úřadu v samostatné i přenesené působnosti. V dalších ustanoveních zákona se uvádí, ţe zastupitelstvo obce můţe zřídit výbory jako své iniciativní a kontrolní orgány (vţdy musí zřídit finanční výbor a kontrolní výbor). Rada obce můţe zřídit jako své iniciativní a poradní orgány komise. V závěrečných ustanoveních zákona je stanoven dozor nad přenesenou působností a samostatnou působností. Zákon o obcích nabyl účinnosti 1. ledna 2001.22 Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení). Zákon definoval postavení kraje. Kraj je územním společenstvím občanů, které má právo na samosprávu. Kraj je veřejnoprávní korporace, která vlastní majetek a vlastní příjmy vymezené zákonem a hospodaří za podmínek stanovených zákonem podle vlastního rozpočtu. Kraj vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Kraj spravuje své záleţitosti samostatně. Státní orgány mohou do samostatné působnosti zasahovat, jen vyţaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem, který stanoví zákon. Státní správu, jejíţ výkon byl zákonem svěřen orgánům kraje, vykonávají orgány kraje jako svou přenesenou působnost. Kraj je při výkonu státní správy správním obvodem. Kraj zajišťuje výkon finanční kontroly podle rozpočtových pravidel a podle zvláštního předpisu. Dále v hlavě čtyři jsou uváděny orgány kraje: 22

Sbírka zákonů České republiky, částka 38, 128/2000 o obcích (obecní zřízení)

49

a) zastupitelstvo kraje, je nejvyšším orgánem kraje. Skládá se ze členů zastupitelstva kraje. Počet členů zastupitelstva je závislý na počtu obyvatel kraje (45 aţ 65 členů). Dále jsou uvedeny pravomoci zastupitelstva kraje. b) rada kraje, je výkonným orgánem kraje v oblasti samostatné působnosti. Při výkonu své působnosti odpovídá rada zastupitelstvu. Radu tvoří hejtman, náměstek hejtmana a další členové rady, kteří jsou voleni ze členů zastupitelstva. Rada má 9 aţ 11 členů. Dále jsou uvedeny pravomoci rady kraje. c) hejtman zastupuje kraj navenek. d) krajský úřad vykonává přenesenou působnost. Krajský úřad tvoří ředitel a zaměstnanci kraje zařazeni do krajského úřadu. V čele krajského úřadu stojí ředitel. Krajský úřad se člení na odbory a oddělení. Ředitel je zaměstnancem kraje. Za plnění úkolů svěřených krajskému úřadu v samostatné a přenesené působnosti odpovídá hejtmanovi. V dalších ustanoveních zákona se uvádí, ţe zastupitelstvo můţe zřídit jako své iniciativní a kontrolní orgány výbory. Zastupitelstvo je vţdy povinno zřídit výbor kontrolní, výbor finanční a výbor pro výchovu, vzdělávání a zaměstnanost. Rada zřizuje jako své iniciativní a poradní orgány komise. V závěrečných ustanoveních je uváděna dozorová činnost. Zákon o krajích nabyl účinnosti dne 1. ledna 2001.23 Samosprávné kraje: a) hlavní město Praha b) Středočeský kraj - Praha c) Jihočeský – České Budějovice d) Plzeňský – Plzeň e) Karlovarský – Karlovy Vary f) Ústecký – Ústí nad Labem g) Liberecký – Liberec h) Královéhradecký – Hradec Králové i) Pardubický – Pardubice j) Vysočina – Jihlava k) Jihomoravský – Brno l) Olomoucký – Olomouc 23

Sbírka zákonů České republiky, částka 38, 129/2000, okrajích (krajské zřízení)

50

m) Zlínský – Zlín n) Moravskoslezský – Ostrava Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze je analogický se zákonem o obcích, obsahuje pouze několik odlišných úprav, které vyplývají ze zvláštního postavení hlavního města Prahy. Nabyl účinnosti dne 1. ledna 2003.

2.9.4. Reforma veřejné správy Reforma veřejné správy, jejímţ hlavním garantem bylo ministerstvo vnitra byla připravována jiţ od roku 1997. Reforma měla probíhat ve třech etapách: a) první etapa – vznik krajů jako vyšších územních samosprávných celků b) druhá etapa – vytvoření nové samosprávy a zánik okresních úřadů c) třetí etapa - reforma a modernizace ústřední státní správy

Výsledky: a) první etapa – tato etapa byla naplněna nabytím účinnosti zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) dne 1. ledna 2001. Bylo vytvořeno 14 samosprávných krajů b) druhá etapa – tato etapa byla naplněna nabytím účinnosti zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) dne 1. ledna 2001, kdy byly vytvořeny obce tří typů. Obce II. typu s pověřeným obecním úřadem a obce III. typu s rozšířenou působností začaly v přenesené působnosti přebírat některé agendy, které do té doby vykonávaly okresní úřady. Tato etapa byla dokončena k 1. lednu 2003, kdy zanikly okresní úřady. Zbytek jejich pravomocí převzaly obce s rozšířenou působností. Dokončením této etapy reformy veřejné správy byl na území České republiky vytvořen jednokolejný (smíšený model veřejné správy (více 4.1.). c) tato třetí etapa nebyla v celém rozsahu uskutečněna, postupně dochází k modernizaci státní veřejné správy.

2.9.5. Modernizace veřejné správy Projekty ministerstva vnitra:

51

Základním projektem je tzv. projekt e Government (elektronizace veřejné správy) Český Podací Ověřovací Informační Národní Terminál, tedy Czech POINT je projektem, jehoţ cílem je zredukovat přílišnou byrokracii ve vztahu občan – veřejná správa. V současnosti musí občan často navštívit několik úřadů k vyřízení jednoho problému. Czech POINT slouţí jako asistované místo výkonu veřejné správy, umoţňující komunikaci se státem prostřednictvím jednoho místa tak, aby „obíhala data ne občan“. Cílem projektu Czech POINT je vytvořit garantovanou sluţbu pro komunikaci se státem prostřednictvím jednoho universálního místa, kde je moţné získat a ověřit data z veřejných i neveřejných informačních systémů, úředně ověřit dokumenty a listiny, převést písemné dokumenty do elektronické podoby a naopak, získat informace o průběhu správních řízení ve vztahu k občanovi a podat podání pro zahájení řízení správních orgánů. Jde tedy o maximální vyuţití údajů ve vlastnictví státu tak, aby byly minimalizovány poţadavky na občany. Projekt Czech POINT přináší značné ulehčení komunikace se státem. V některých situacích stačí dojít pouze na jeden úřad. V konečné fázi projektu by občan mohl své záleţitosti vyřizovat i z domova prostřednictvím internetu. Czech POINT nabízí: výpis z katastru nemovitostí výpis z obchodního rejstříku výpis z ţivnostenského rejstříku výpis z rejstříku trestů výpis z bodového hodnocení řidiče výpis ze seznamu kvalifikovaných dodavatelů (SKD) podání podle ţivnostenského zákona (§ 72) podání do registru účastníků provozu modulu autovraků ISOH konverzi dokumentů z listinné do elektronické formy a naopak podání ţádosti o zřízení datové schránky

52

Czech POINT je dostupný: na obecních a městských úřadech na pobočkách České pošty na pobočkách Hospodářské komory ČR na českých zastupitelstvích v zahraniční u vybraných notářů

Základní registry veřejné správy Vytvoření centrálních registrů veřejné správy, které by řešily dosavadní potíţe související s nejednotností, multiplicitou a neaktuálností klíčových databází, je jedním z pilířů elektronizace veřejné správy. Zásadním krokem k fungování systému základních registrů bylo přijetí zákona č. č. 111/2009 Sb., o základních registrech a zákona č. 227/2009 Sb. na počátku roku 2009. Tyto zákony vytvářejí předpoklad pro spuštění systému od 1. 7. 2010 ve zkušebním provozu a o rok později v ostrém provozu. Co tedy celý systém v zásadě obnáší? Zásadním prvkem v systému základních registrů je tzv. referenční údaj. Ve své podstatě jde o údaj, který bude přebírán ze systému základních registrů a v příslušných agendách se bude vyuţívat jako údaj zaručený, platný a aktuální, bez nutnosti jeho ověření. Úřady budou povinny vyuţívat právě data ze základních registrů a nikoli je vyţadovat po občanovi. V principu tak bude stačit jedna změna v registru, například při změně jména nebo adresy, která se promítne i v ostatních registrech. Základní registry budou celkem čtyři: Registr obyvatel – ROB - obsahující základní údaje o občanech a cizincích s povolením k pobytu, mezi tyto údaje patří: jméno a příjmení, datum a místo narození a úmrtí a státní občanství

53

Registr práv a povinností – RPP - obsahující referenční údaje o působnosti orgánů veřejné moci, mj. oprávnění k přístupu do k jednotlivým údajům, informace o změnách provedených v těchto údajích apod. - slouţí jako garance bezpečné správy dat občanů a subjektů vedených v jednotlivých registrech24

Registr osob – ROS -obsahující údaje o právnických osobách, podnikajících fyzických osobách, orgánech veřejné moci i o nekomerčních subjektech, jako jsou občanská sdruţení a církve

Registr územní identifikace, adres a nemovitostí – RUIAN -spravující údaje o základních územních a správních prvcích

3. Historie VS ve vybraných evropských zemích 3.1.

Rakousko

Rakouská republika byla vyhlášena 12.11.1918. V březnu 1938 byly přičleněna k německé Říši. Obnovena byla 27. 4.1945.25 Rakousko je spolkový stát, který je sloţený z devíti spolkových zemí. Většina důleţitých kompetencí je svěřena spolkové vládě. Spolkovým zemím jsou svěřeny méně závaţné záleţitosti (např. územní plánování, veřejné zakázky na úrovni spolkové země, ochrana přírody, výběr některých daní). V kaţdé spolkové zemi je ustaven zemský sněm. Výkonná moc je tvořena zemskou vládou. V čele zemské vlády stojí zemský hejtman, který má rozsáhlé pravomoci. Státní správu v okresech vykonávají okresní úřady. V čele okresního úřadu stojí okresní hejtman, který je jmenován zemským hejtmanem. Rakousko je rozděleno na 99 okresů. Základním článkem samosprávy je obec. Orgány obce jsou: 24

http//www.mvcr.cz /úvodní strana eGovernmentu

54

a) obecní rada – přímo volena občany b) obecní představenstvo – má 3 – 12 členů dle velikosti obce, členové jsou voleni obecní radou z jejích členů c) starosta – je volen obecní radou z jejích členů. Starosta řídí obecní radu, obecní představenstvo a obecní úřad. V Rakousku byla provedena integrace obcí. Jejím cílem bylo, aby byly ustanoveny obce s minimálně 1 000 obyvateli. Město, které má více 20 000 obyvatel můţe poţádat o udělení zvláštního statutu.26

3.2.

Slovensko

Slovenská republika vznikla po rozdělení České a Slovenské federativní republiky 1.ledna 1993. K 1. lednu 2002 byla na Slovensku provedena decentralizace veřejné správy – byla vytvořena krajská samospráva. Území Slovenské republiky je rozděleno na 8 krajů: a) Banskobystrický b) Bratislavský c) Košický d) Nitrianský e) Prešovský f) Trenčianský g) Trnavský h) Ţilinský Slovenská veřejná správa je vytvořena podle odděleného modelu veřejné správy. To znamená, ţe státní správa je zcela oddělena od samosprávy. Státní správa: a) ústřední státní správa – vláda – ministerstva b) místní státní správa – obvodní úřady

25 26

www.vnitropolitická charakteristika Rakousko – BusinessInfo.cz Oficiální portál podnikání Zdeněk Koudelka, Samospráva, Linde Praha a.s. 2007, str. 56 - 57

55

c) specializovaná místní státní správa – např. na úseku silniční dopravy a pozemních komunikací, pozemkového a lesního hospodářství, sociálních věcí, rodiny a sluţeb zaměstnanosti, ochrany ţivotního prostředí, školství Samospráva: a) regionální územní samospráva – kraje jako vyšší územní samosprávné celky b) místní územní samospráva - obce27 Orgány kraje: a) zastupitelstvo – voleno systémem relativní většiny ve více mandátových obvodech b) předseda kraje – volen přímo dvoukolovým systémem absolutní většiny Obec je základní samosprávný celek. Orgány obce jsou: a) starosta – volen systémem relativní většiny v jednokolových volbách b) obecní zastupitelstvo – voleno systémem relativní většina ve více mandátových obvodech. Zastupitelstvo volí se svého středu zástupce starosty a radu. Zastupitelstvo zřizuje funkci hlavního kontrolora. Kontroluje hospodaření obce, je zaměstnancem obce c) obecní úřad – v čele stojí přednosta, který je podřízen starostovi28

4. Porovnání jednotlivých modelů VS 4.1. Dvoukolejný (oddělený) model Dvoukolejný model odděluje výkon státní správy a samosprávy. Na stejném území existují samosprávné orgány a orgány státní správy, které nejsou na sobě relativně závislé. Dvoukolejný model vznikl ve Francii v období Velké Francouzské revoluce. Je proto také některými odborníky na veřejnou správu nazýván modelem francouzským. Jedna kolej je tvořena orgány územní státní správy (např. prefekt ve Francii a Itálii, v České republice do 31. 12. 2002 okresní úřad, ve Slovenské republice po dokončení reformy veřejné správy obvodní úřady a

27 28

http://sk.wilkipedia.org/wiki/Kategorie Zdeněk Koudelka, Samospráva, Linde Praha a.s. 2007, str. 60 - 62

56

specializovaná místní státní správa). Tato kolej je řízena vládou za pomoci jednotlivých ministerstev. Druhou kolej tvoří orgány samosprávy.29 Nevýhodou tohoto systému z hlediska moderní veřejné správy je roztříštěnost veřejné správy, neboť občan je nucen při vyřizování svých záleţitostí navštívit více úřadů. Další nevýhodou jsou větší náklady státu na výkon státní správy, ovšem na druhé straně je tento model výhodnější pro samosprávu, neboť nemusí ze svého rozpočtu hradit výdaje na státní správu. Výhodou, i kdyţ relativní, můţe být

vyšší odborná způsobilost úředníků.

4.2. Jednokolejný (smíšený) model Jednokolejný model uspořádání veřejné správy znamená, ţe místní samospráva vedle své vlastní působnosti (samosprávy) rovněţ vykonává přenesenou působnost (státní správu). Tento model byl zaveden, na základě reformy veřejné správy po zániku okresních úřadů v České republice, kde obce, jako základní článek samosprávy a kraje, jako vyšší územní samosprávný celek kromě vlastní samosprávné činnosti vykonávají rovněţ státní správu. Jednoznačnou výhodou z hlediska moderní veřejné správy je přiblíţení této správy občanovi, neboť v České republice jsou obce s pověřeným obecním úřadem ve většině měst, která byla do roku 160 sídlem tzv. malých okresů, tudíţ jednoznačně velice dobře dostupné. Nevýhodou z hlediska obcí (samospráv) je značná finanční náročnost na výkon přenesené působnosti (státní správy): na platy úředníků vykonávajících státní správu, výdaje na vzdělávání těchto úředníků, neboť dle zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, je povinen kaţdý úředník si prohlubovat kvalifikaci účastí na vstupním a průběţném vzdělávání. Do 18 měsíců ode dne počátku výkonu příslušné správní činnosti je povinen vykonat zkoušku zvláštní odborné způsobilosti (je sloţena ze dvou částí: první část je obecná, kdy při zkoušce musí úředník

29

http://prg.xf.cz/kniha/kap9.htm

57

prokázat znalost zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů a zákona č. 130/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. Při odborné části zkoušky musí úředník prokázat znalosti z oboru správní činnosti, kterou vykonává. Veškeré náklady na prohlubování kvalifikace nese dle zákona o úřednících územní samosprávný celek. Náklady územního samosprávného celku na úředníky vykonávající státní správu uvádí autor této bakalářské práce na příkladu města Lišova, jehoţ je zaměstnancem. Město Lišov je dle zákona č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, ve znění pozdějších předpisů, obcí s pověřeným obecním úřadem. Vyhláškou č. 388/2002 Sb., o stanovení správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a správním obvodu obcí s rozšířenou působností, ve znění pozdějších předpisů, byl městu Lišov stanoven správní obvod: Lišov, Hvozdec, Libín, Štěpánovice a Zvíkov s celkovým počtem obyvatel 5 650, z toho Lišov 4 093. Státní správu vykonává 8 úředníků. Náklady na jejich činnost včetně příspěvku státu na výkon přenesené působnosti v letech 2006 – 2010 je uvedena v následující tabulce: rok 2006 2007 2008 2009 2010

Počet úředníků 8 8 8 8 8

Náklady platy 4 110 000 4 130 000 4 132 000 4 127 000 4 119 000

na Náklady na Příspěvek vzdělání státního rozpočtu 75 000 62 000 87 000 59 000 78 000

1 424 032 1 688 230 1 758 400 2 011 888 3 075 400

ze Hrazeno z rozpočtu města 2 760 968 2 503 770 2 460 600 2 174 112 1 121 600

4.3. Plná samospráva Veřejná správa v území je vykonávána pouze formou samosprávy. Model takovéto veřejné správy vznikl v Anglii. Je proto některými odborníky na veřejnou správu definován jako model anglický nebo anglo – americký, neboť je rovněţ typický pro anglosaskou Ameriku. Tento model bývá velice často propojen s dozorovou funkcí parlamentu. 30 30

Zdeněk Koudelka, Samospráva, Linde Praha a.s. 2007, str. 26

58

5. Významné prvky VS 5.1.

Soustava institucí

Veřejná správa nakládá s mocí, proto pravomoci musí být svěřeny pouze k tomu účelu oficiálně ustaveným orgánům. Kaţdá instituce se dále rozčleňuje na organizační součásti a funkční místa. Instituce veřejné správy jsou právnickými osobami nebo organizačními sloţkami (organizační sloţka není právnickou osobou, její rozpočet je součástí rozpočtu jejího zřizovatele). V České republice jsou ve státní správě chápána institucemi jednotlivá ministerstva jako ústřední orgány výkonné moci a ostatní orgány státní správy, např. Česká správa sociálního zabezpečení (jejími organizační sloţkami jsou Krajská správa sociálního zabezpečení a Okresní správa sociálního zabezpečení).

5.2.

Personální struktura

K tomu, aby mohly být vykonávány jednotlivé činnosti, pro které jsou jednotlivé instituce veřejné správy zřizovány, je potřeba zaměstnanců, kteří obsazují jednotlivá funkční místa.

5.3.

Materiální prostředky

Instituce veřejné správy jsou, jak jiţ bylo uvedeno v článku 5.1. právnickými osobami nebo organizačními sloţkami s určitým počtem zaměstnanců, kteří potřebují ke své činnosti materiální zajištění. Materiální základnu tvoří zejména prostory pro činnost pracovníků, technické vybavení, materiál.

5.4.

Informační stránka

Informační stránka je ve veřejné správě rozhodujícím prvkem, nebo veškerá činnost ve úředníků ve státní správě i samosprávě je vlastně předávání informací (vydávání rozhodnutí, posudků, apod.)

59

6. Využití těchto prvků pro současnost a budoucnost Dle mého názoru je největším přínosem informační stránka, přenos informací v duchu moderního úřadu veřejné správy (elektronický podpis, datové schránky, Czech Point, do budoucna registry veřejné správy), dále personální struktura (vzdělávání úředníků, přijímání různých kodexů, apod.).

Závěr Téma této bakalářské práce jsem si vybral z důvodu, ţe od roku 1979 do roku 1996 jsem pracoval ve státní správě a posledních 7 let jsem zaměstnancem obce s pověřeným obecním úřadem zařazeným do obecního úřadu a o problematiku veřejné správy se zajímám i mimo profesní rámec. Cílem mé bakalářské práce bylo nastínit historický vývoj veřejné správy v českých zemích od roku 1848. Dle dostupné literatury je počátek moderní veřejné správy v českých zemích datován rokem 1848, kdy vzniklo řízení státní správy ve třech instancích: země – kraj – okres. Nový Československý stát, který vznikl v roce 1918 převzal organizaci státní správy z bývalého Rakouska – Uherska.

60

Československá ústava (zákon č. 121/1920 Sb.) byla ve své době moderní evropskou ústavou. Vymezovala rozdělení moci ve státu jako moc zákonodárnou, výkonnou (vládní) a soudní. Reforma veřejné správy, která byla započata ve dvacátých letech přípravou tzv. ţupního zákona nebyla prakticky v Čechách dokončena a v roce 1927 bylo obnoven zemský princip.Další rozvoj demokratické správy byl násilně přerušen zřízením protektorátu Čechy a Morava. Byl krátce obnoven po skončení druhé světové války. Jsem toho názoru, ţe demokraticky smýšlející politické strany podcenily „dravost“ KSČ a její touhu po moci, a tím napomohly k ustanovení totalitního reţimu po „vítězném“ únoru 1948. Po celou dobu aţ do zhroucení socialistického reţimu byla ve veřejné správě třístupňová soustava národních výborů (místní, okresní, krajské). V padesátých a šedesátých letech minulého století se veřejná správa potýkala s velkým nedostatkem odborných pracovních sil, neboť zkušení úředníci, zejména na vyšších postech byly pro nový reţim nepřijatelní, jako pozůstatek burţoazních vykořisťovatelů. Nejlepší známkou odbornosti byla stranická kníţka. K dalším čistkám, jako v celé společnosti, došlo i ve veřejné správě v tzv. období „normalizace“. Koncem sedmdesátých a počátkem osmdesátých let byl proveden značný zásah do územního uspořádání státu. Byly vytvořeny tzv. střediskové obce, pod které byly přičleněny menší okolní obce za účelem zkvalitnění veřejné správy. Ke zlepšení veřejné správy ve většině případů nedošlo, neboť byl nedostatek kvalifikovaných úředníků. Střediskové obce si usurpovaly většinu investičních prostředků, do přidruţených obcí se prakticky neinvestovalo, tak začalo docházet k jejich pomalému vysídlování. Po roce 1989 došlo k výrazné změně ve veřejné správě. Zákonem č. 367/1990 Sb., o obcích, bylo upraveno postavení obcí, v době všeobecné euforie vzniklo mnoho nových obcí s velmi malým počtem obyvatel, coţ činí dodnes problémy, neboť tyto obce hospodaří s tak malým rozpočtem, ţe nemohou bez dotací provádět ani technickou údrţbu (např. místních komunikací, veřejné osvětlení). V listopadu 1990 byly zrušeny Krajské národní výbory, byla ukončena rovněţ činnost Okresních národních výborů. Byly zřízeny Okresní úřady, které vykonávaly státní správu na místní úrovni. Tato struktura se nezměnila ani po vzniku samostatného českého státu 1. ledna 1993.

61

Zatím poslední velký zásah do veřejné správy byl proveden v roce 2000, kdy došlo k opětovnému zřízení krajů a obce byly, jak uvádím v kapitole 2.8.3. rozděleny do třech kategorií. Obce s pověřeným obecním úřadem a obce s rozšířenou působností začaly postupně přebírat některé agendy státní správy, kterou vykonávají kromě samostatné působnosti v tzv. přenesené působnosti. K. 1 lednu 2003 byly zrušeny okresní úřady a zbývající státní správu převzaly krajské úřady, které jsou zřízeny jako orgán kraje. Závěrem bych chtěl poznamenat, ţe reforma veřejné správy prakticky po deseti letech jiţ přinesla pozitivní výsledky. Většina úřadů státní správy a samosprávy (i malé obce) mají kvalitní webové stránky, kde občan můţe nalézt jednak informace, které potřebuje, jednak si stáhnout potřebné tiskopisy k vyřízení své záleţitosti, dá se tedy říci, ţe se daří částečně naplnit motto „ne občan k úřadu, ale úřad k občanovi“ Ovšem ve veřejné správě pracují lidé, takţe výjimky se vţdy najdou.

Seznam použité literatury 1) Čechák Vladimír, Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945 – 2004), Vysoká škola finanční a správní, o.p.s., Praha, edice EUPRESS, 2004 2) Horzinková Eva, Novotný Vladimír, Správní právo procesní, Linde Praha a.s. – Právnické a ekonomické nakladatelství, 2006 3) Koudelka Zdeněk, Samospráva, Linde Praha a.s. – Právnické a ekonomické nakladatelství, 2007 4) Lipertová Šárka, Některé otázky zájmové samosprávy a její činnosti, Správní právo, ročník XLIII, číslo 3 5) Měchýř Jan, Slovensko v Československu, Práce 1991

62

6) Schelle Karel, Vývoj české veřejné správy, KEY Publishing s.r.o., ISBN 978 – 80 87071 – 92 – 2, 2008 7) http//www.parlament české republiky,cz 8) http//www.mvcr.cz/uţívání eGovernmentu 9) http//www.vnitropolitická charakteristika Rakousko – BusinessInfo.cz Oficiální portál podnikání 10) http//sk.wikipedie.org/wiki/Kategorie 11) www.epis.cz Název stránky: 36/60 – zákon o územním členění státu 12) www.epis.cz Název stránky: Zrušený – 100/60 Sb. – Ústava Československé socialistické republiky 13) www.epis,cz Název stránky: Zrušený – 425/90 – I. část – Zákon o okresních úřadech, úpravě jejich působnosti a dalších opatřeních s tím souvisejících 14) Sbírka zákonů České republiky, částka 38, 128 Zákon o obcích (obecní zřízení) 15) Sbírka zákonů České republiky, částka 38, 129 Zákon o krajích (krajské zřízení) 16) http//prg.xf.cz/kap.9htm

63

64