2015
Het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter
M. AYGÜN ANR: 371622
Het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter “Biedt het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter voldoende rechtsbescherming aan de aanstaande ex-echtgenoten m.b.t. de nevenvoorzieningen in een administratieve echtscheidingsprocedure en welke elementen van de Deense, Noorse en Portugese administratieve echtscheidingsprocedure kunnen toegepast worden in het wetsvoorstel om de rechtspositie van exechtgenoten te verbeteren?”
Student ANR Studentnummer Instelling Opleiding Scriptiebegeleidster Tweede beoordelaar Afstudeerdatum Plaats
: Murat Aygün : 371622 : U1251174 : Universiteit van Tilburg : Master Rechtsgeleerdheid, accent Privaatrecht : mr. V.M. Smits : prof. mr. P. Vlaardingerbroek : 14 april 2015 : Tilburg
1
Voorwoord Deze masterthesis vormt het sluitstuk van mijn opleiding Master Rechtsgeleerdheid, accent Privaatrecht aan de Universiteit van Tilburg. Ik heb mijn masteropleiding met veel motivatie, interesse en plezier gevolgd. Mijn interesse voor het Personen- en familierecht is door mijn bijbaan als buitengriffier bij de rechtbank Zeeland- West-Brabant, locatie Breda, afdeling familie vergroot. Het idee voor mijn scriptieonderwerp heeft zich ontwikkeld tijdens de colleges van prof. mr. P. Vlaardingerbroek en op voorstel van mr. T. Koens (rechter- plaatsvervanger rechtbank Breda). Tijdens mijn afstudeerperiode heb ik met veel motivatie en plezier gewerkt aan mijn masterthesis. Om tot dit eindresultaat te kunnen komen, heb ik literatuuronderzoek verricht binnen het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter en de Brussel II bis-Verordening. Het laatste onderdeel van mijn masterthesis omvat een rechtsvergelijkend onderzoek naar het Deense, Noorse en Portugese administratieve echtscheidingsprocedure. Graag wil ik van deze gelegenheid gebruik maken om iedereen te bedanken die betrokken is geweest bij de totstandkoming van mijn masterthesis. Allereerst gaat mijn dank uit naar mijn scriptiebegeleidster mevr. mr. V.M. Smits voor haar begeleidende en adviserende rol. Verder wil ik dhr. W. F. Malcorps (Senior Consular Officer van de Nederlandse ambassade in Denemarken), mevr. N. Arumugasamy (medewerker van de Deense ambassade in Nederland) en prof. dr. jr. Ingrid Lund Andersen (van de Copenhagen University) bedanken voor de waardevolle informatie die ik heb gekregen over de Deense administratieve echtscheidingsprocedure. Daarnaast wil ik mevr. A.B. Saugerud - van Houwelingen (Consular Officer van de Noorse ambassade in Nederland) en dhr. A. Idehen (Trainee van de Noorse ambassade in Nederland) bedanken voor de waardevolle informatie die ik heb gekregen over de Noorse administratieve echtscheidingsprocedure. Verder wil ook mevr. A.M.S. Rodrigues (van de Portugese ambassade in Nederland), mevr. C. Sequeira (van de Nederlandse ambassade in Portugal) bedanken voor de waardevolle informatie die ik heb gekregen over de Portugese administratieve echtscheidingsprocedure. Tot slot gaat mijn speciale dank uit naar mijn familie, mijn verloofde en mijn vrienden voor hun morele steun en vertrouwen gedurende mijn afstudeerperiode.
M. Aygün
Bergen op Zoom, april 2015
2
Inhoudsopgave Voorwoord
................................................................................................................................................ 2
Lijst van afkortingen ................................................................................................................................... 5 Inleiding
................................................................................................................................................ 6
Hoofdstuk 1 De beoogde veranderingen van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter ...... 10 1.1. Korte geschiedenis .............................................................................................................................. 10 1.2. Aanleiding van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter........................................................... 11 1.3. De beoogde veranderingen van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter ............................... 11 1.3.1. Geen verplichte tussenkomst van de rechter .............................................................................. 12 1.3.2. De rol van de ambtenaar van de burgerlijke stand...................................................................... 13 1.3.3. Geen verplichte procesvertegenwoordiging ................................................................................ 14 1.3.4. Geen griffierecht........................................................................................................................... 15 1.3.5. Geen verplicht echtscheidingsconvenant .................................................................................... 15 1.3.6. Ontbinding gemeenschap van goederen..................................................................................... 16 1.4. De administratieve echtscheidingsprocedure volgens het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter ....................................................................................................................................... 16 1.5. Tussenconclusie .................................................................................................................................. 18
Hoofdstuk 2 De voor- en nadelen van de beoogde veranderingen van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter en de mogelijke gevolgen daarvan ......................................................... 19 2.1. De voordelen van de beoogde veranderingen van het wetsvoorstel Wet scheiden ............................. zonder rechter ........................................................................................................................................ 19 2.2. De nadelen van de beoogde veranderingen van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter ........................................................................................................................................ 20 2.3. Reacties op het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter ............................................................... 23 2.4. Eigen visie ............................................................................................................................................ 28 2.5. Tussenconclusie .................................................................................................................................. 30
Hoofdstuk 3 Administratieve echtscheiding in Denemarken, Noorwegen en Portugal; in rechtsvergelijkend perspectief .......................................................................................... 31 3.1. Administratieve echtscheiding in Denemarken ................................................................................... 31 3.1.1. De Statsforvaltning ....................................................................................................................... 32 3.1.2. Administratieve echtscheidingsprocedure in Denemarken ......................................................... 32 3.2. Administratieve echtscheiding in Noorwegen ...................................................................................... 34
3
3.2.1. De Fylkesmann ............................................................................................................................ 35 3.2.2. De administratieve echtscheidingsprocedure in Noorwegen ...................................................... 35 3.3. Administratieve echtscheiding in Portugal ........................................................................................... 37 3.3.1. De administratieve echtscheidingsprocedure in Portugal ........................................................... 38 3.4. Denemarken, Noorwegen en Portugal vergeleken ............................................................................. 39 3.5. Tussenconclusie .................................................................................................................................. 40
Hoofdstuk 4 De elementen van de Deense, Noorse en Portugese administratieve echtscheidingsprocedure die toegepast kunnen worden in het Nederlandse wetsvoorstel………………………………………………………………………………………42 4.1. Verplichte echtscheidingsovereenkomst ............................................................................................. 42 4.2. Executoriale titel ................................................................................................................................... 42 4.3. Geen echtscheidingsgrond .................................................................................................................. 43 4.4. Kosteloos scheiden .............................................................................................................................. 43 4.5. Tussenconclusie .................................................................................................................................. 44
Hoofdstuk 5 Conclusie en aanbevelingen ............................................................................................ 45 5.1. Conclusie ............................................................................................................................................. 45 5.2. Aanbevelingen ..................................................................................................................................... 49
Literatuurlijst ............................................................................................................................................. 51
4
Lijst van afkortingen AMvB
Algemene Maatregel van Bestuur
BW
Burgerlijk Wetboek
CBS
Centraal Bureau voor de Statistiek
CDA
Christen-Democratisch Appèl
EG
Europese Gemeenschap
EU
Europese Unie
FJR
Tijdschrift voor Familie- en Jeugdrecht
i.p.v.
In plaats van
Jo
Juncto
KNB
Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie
LBIO
Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen
LPF
Lijst Pim Fortuyn
m.b.t.
Met betrekking tot
MvT
Memorie van toelichting
NOvA
Nederlandse Orde van Advocaten
PvdA
Partij van de Arbeid
Rv
Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering
SP
Socialistische Partij
vFAS
Vereniging van Familierecht Advocaten en Scheidingsmediators
VMSN
Vereniging van Mediators en Scheidingsbemiddelaars in het Notariaat
VVD
Volkspartij voor Vrijheid en Democratie
WPNR
Weekblad voor Privaatrecht, Notariaat en Registratie
5
Inleiding Op de trouwdag beloven de aanstaande echtgenoten elkaar een eeuwig en trouw huwelijk tot de dood hen scheidt. Niet alle echtgenoten kunnen zich aan die belofte houden. Uit de meest recente cijfers van het CBS blijkt dat in het jaar 2012 het aantal huwelijksontbindingen door echtscheiding maar liefst 33.273 bedroeg. Bij bijna de helft van die echtscheidingen (14.459) waren er geen kinderen in het spel.1 Het aantal huwelijkssluitingen bedroeg in datzelfde jaar 70.315. 2 Op grond van de huidige wetgeving wordt een echtscheiding ingeleid door indiening van een verzoekschrift bij de rechtbank en beëindigd door een rechterlijke beschikking. De tussenkomst van de rechter is verplicht bij de huidige echtscheidingsprocedure en de echtgenoten zijn verplicht om bijgestaan te worden door een advocaat. Een eenvoudige echtscheidingsprocedure op gemeenschappelijk verzoek duurt, vanaf het moment dat het echtscheidingsverzoek is ingediend, ten minste vier tot zes weken.3 Daarnaast zijn aan de procedure kosten verbonden, zoals die van het griffierecht en het honorarium van een advocaat. Scheiden is voor alle betrokken partijen een ingrijpende gebeurtenis. Het afwikkelen van het vermogen van de scheidende partijen, de alimentatie en de regelingen met betrekking tot eventuele kinderen vergt veel tijd.4 De afgelopen jaren is er in Nederland veel discussie geweest over de vraag of echtscheiding ook niet buiten de rechter om geregeld zou moeten kunnen worden. Op 1 juli 2004 heeft de heer Luchtenveld, Tweede Kamerlid (VVD), een initiatiefvoorstel ingediend om het Burgerlijk Wetboek en het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zo te wijzigen dat de verantwoordelijkheid voor een echtscheiding en de zorg voor de kinderen bij de echtgenoten komt te liggen.5 Met dit voorstel wilde Luchtenveld het mogelijk maken om zonder rechterlijke tussenkomst (al dan niet met behulp van een bemiddelaar) te scheiden. Het initiatiefvoorstel van Luchtenveld werd op 29 november 2005 aangenomen door de Tweede Kamer.6 In de fracties SP, GroenLinks, PvdA, Groep Wilders, Groep Lazrak, D66, VVD, LPF en Groep Nawijn stemde een meerderheid voor het voorstel. Het voorstel werd echter op 20 juni 2006 verworpen door de Eerste Kamer. Binnen de fracties PvdA, SP en GroenLinks in de Eerste Kamer was men van mening dat het wetsvoorstel de toets van de juridische kwaliteit niet kon doorstaan. Binnen de fracties VVD en CDA werd het wetsvoorstel niet reparabel geacht. De fractie D66 steunde het wetsvoorstel.7 Op 8 december 2013 heeft staatssecretaris Teeven van Veiligheid en Justitie bekendgemaakt dat hij een nieuw wetsvoorstel onder de titel ‘Wet scheiden zonder rechter’ gaat indienen.8 Volgens dit wetsvoorstel kunnen echtgenoten hun echtscheiding zelf regelen via de ambtenaar van de burgerlijke stand en zijn de tussenkomst van de rechter en bijstand van een advocaat niet langer verplicht. Het thans voorgestelde wetsvoorstel heeft ten doel om de echtscheidingsprocedure te vereenvoudigen voor echtgenoten (zonder minderjarige kinderen) die het onderling eens zijn over de echtscheiding. Daarnaast heeft het wetsvoorstel ten doel om de echtscheidingsprocedure
1
Echtscheiding; leeftijdsverschil, kinderen, geboorteland, huwelijksduur 2012 <www.cbs.nl> geraadpleegd op 30 maart 2014. Huwen en partnerschapsregistraties; kerncijfers 2012 <www.cbs.nl> geraadpleegd op 30 maart 2014. Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 2 (MvT). 4 L. Zwanenburg & M. Vonk, Echt Scheiden, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2009, p. 5. 5 Kamerstukken II 2003/04, 29676, 1, p.1. 6 Handelingen II 2005/06, 27, p. 1862. 7 Handelingen I 2005/06, 32, p. 1482-1483 8 Teeven: scheiding kinderloze stellen wordt eenvoudiger <www.nrc.nl/nieuws/2013/12/08/teeven-scheiding-kinderloze-stellenwordt-eenvoudiger/ > geraadpleegd op 30 maart 2014. 2 3
6
goedkoper en overzichtelijker te maken.9 Indien het wetsvoorstel wordt aangenomen en in werking treedt, komen er in de echtscheidingsprocedure geen advocaat en rechter meer aan te pas. Hierdoor kunnen in de toekomst problemen ontstaan voor aanstaande ex-echtgenoten die hun echtscheiding (juridisch) niet goed afwikkelen. Zo kunnen bijvoorbeeld echtgenoten die leken zijn op het gebied van het Nederlands recht en geen juridische bijstand hebben snel tot een besluit komen, zonder dat zij alle gevolgen daarvan overzien.10 Volgens het wetsvoorstel hoeft er, anders dan bij de flitsscheiding (in maart 2009 afgeschaft), geen echtscheidingsconvenant te worden opgesteld. Hierdoor kunnen zaken zoals alimentatie en de verdeling van de huwelijkse gemeenschapsgoederen niet goed geregeld zijn of kan er een verschil van mening ontstaan over de gemaakte afspraken.11 Daarnaast kunnen er problemen ontstaan met betrekking tot de erkenning van de administratieve echtscheiding in het buitenland. Naar aanleiding van de voorgenoemde problemen rijst de vraag of het wetsvoorstel voldoende rechtsbescherming biedt aan aanstaande exechtgenoten die echtscheiden bij de ambtenaar van de burgerlijke stand als het gaat om nevenvoorzieningen bij een echtscheidingsprocedure. Een andere vraag is of de procedure die is voorgesteld in het wetsvoorstel überhaupt efficiënter is dan de huidige echtscheidingsprocedure. In dit onderzoek zal uitgebreid worden stilgestaan bij de gevolgen die het wetsvoorstel voor aanstaande ex-echtgenoten (zonder minderjarige kinderen) zal hebben, indien het in werking treedt. Daarbij zal het wetsvoorstel grondig en kritisch worden geanalyseerd. Ten eerste zal er een beschrijving worden gegeven van de beoogde veranderingen van het wetsvoorstel. Vervolgens zal op grond van het wetsvoorstel de beoogde administratieve echtscheidingsprocedure worden beschreven. Door de huidige echtscheidingsprocedure te vergelijken met de beoogde veranderingen die voortvloeien uit het wetsvoorstel tracht de onderzoeker kritisch te beoordelen wat de gevolgen hiervan zijn, wat de (mogelijke) knelpunten zijn en tot welke (mogelijke) problemen deze veranderingen kunnen leiden. Daarnaast zal worden bezien op welke manier de (mogelijke) problemen kunnen worden opgelost. Dit zal worden gedaan door een rechtsvergelijking te maken met de rechtssystemen van de landen Denemarken, Noorwegen en Portugal, die de administratieve echtscheidingsprocedure kennen. Tot slot zal bekeken worden of er elementen van de administratieve echtscheidingsprocedure van de voormelde landen toegepast kunnen worden in het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter. Dit zal gedaan worden om het wetsvoorstel te optimaliseren. De onderzoeksvraag die in dit onderzoek centraal staat luidt als volgt: “Biedt het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter voldoende rechtsbescherming aan de aanstaande ex-echtgenoten m.b.t. de nevenvoorzieningen in een administratieve echtscheidingsprocedure en welke elementen van de Deense, Noorse en Portugese administratieve echtscheidingsprocedure kunnen toegepast worden in het wetsvoorstel om de rechtspositie van exechtgenoten te verbeteren?” Voor dit onderzoek is voornamelijk gebruikgemaakt van literatuuronderzoek. Voor het beantwoorden van de eerste deelvraag zijn de parlementaire stukken van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder 9
Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 2 (MvT). Risico’s aan scheiden zonder rechter
geraadpleegd op 14 juni 2014. 11 Risico’s aan scheiden zonder rechter geraadpleegd op 14 juni 2014. 10
7
rechter bestudeerd en geanalyseerd. Dit is gedaan om te onderzoeken wat de beoogde veranderingen zijn ten aanzien van de echtscheidingsprocedure voor aanstaande ex-echtgenoten zonder minderjarige kinderen. Op grond van de analyse is tevens de administratieve echtscheidingsprocedure volgens het wetsvoorstel beschreven. Naast van de parlementaire stukken is er ook gebruikgemaakt van schriftelijke/elektronische literatuur met betrekking tot het wetsvoorstel. Voor het beantwoorden van de tweede deelvraag is het wetsvoorstel vergeleken met de huidige echtscheidingsprocedure. Daarvoor is er onderzoek verricht binnen de huidige wetgeving, in het bijzonder in Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek en het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Verder is er gebruikgemaakt van recente schriftelijke literatuur, zoals rechtswetenschappelijke boeken, tijdschriften en elektronische publicaties. Deze bronnen zijn geraadpleegd om de voor- en nadelen van het wetsvoorstel te beschrijven en om de mogelijke knelpunten op te sporen. Om relevante wetenschappelijke schriftelijke/elektronische literatuur te vinden, is er gebruikgemaakt van de sneeuwbalmethode. Op grond van de sneeuwbalmethode is er gezocht naar een recent en relevant wetenschappelijk artikel waarmee de deelvraag beantwoord kan worden. Vervolgens is er bekeken naar welke literatuur de auteur van het artikel verwijst. Deze bronnen zijn opgezocht om te kijken of deze bruikbaar/relevant zijn voor het onderzoek. De gevonden bronnen zijn gecontroleerd op betrouwbaarheid. Naast literatuuronderzoek is er theoretisch onderzoek uitgevoerd. Het theoretisch onderzoek vereist ook literatuuronderzoek; niet om de stand van zaken te beschrijven, maar om in de literatuur argumenten te vinden voor een oplossing, een verklaring of een standpunt.12 De onderzoeker zet daarbij zijn eigen denkkracht in. Tot slot zijn de derde en de vierde deelvraag beantwoord aan de hand van een rechtsvergelijking. In dit onderzoek is het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter vergeleken met de rechtssystemen van Denemarken, Noorwegen en Portugal, omdat deze landen de administratieve echtscheidingsprocedure kennen. Aan de hand van een rechtsvergelijking tussen de verschillende landen is er bekeken of de administratieve echtscheidingsprocedures van deze landen als voorbeeld kunnen dienen, om het wetsvoorstel te optimaliseren. Voor het rechtsvergelijkend onderzoek zijn de wettelijke bepalingen en de vakliteratuur, aangaande de administratieve echtscheiding, van de betreffende landen bestudeerd. Er is informatie opgevraagd bij de ambassades en universiteiten van de betreffende landen. De onderzoeker was echter de talen van de voormelde landen niet machtig. Gelet hierop heeft de onderzoeker gebruikgemaakt van betrouwbare vertaalmachines en zo mogelijk van vertaalde documenten die betrouwbaar waren. De verkregen informatie van de ambassades en universiteiten van de betreffende landen zijn eerst vergeleken met de Nederlandse bronnen. Hierbij is er gekeken of de Nederlandse bronnen up-to-date zijn. Waar nodig zijn de bronnen van de ambassades en universiteiten als aanvulling in deze scriptie verwerkt. Maatschappelijke relevantie Een echtscheiding is een ingrijpende gebeurtenis voor aanstaande ex-echtgenoten. Om een echtscheidingsprocedure te kunnen starten, moet men eerst voldoen aan verschillende formaliteiten. Daarnaast is op grond van de huidige echtscheidingsprocedure de tussenkomst van de rechter verplicht. Dit alles kan ingewikkeld en onoverzichtelijk zijn voor de aanstaande ex-echtgenoten die geen verstand van zaken hebben, waardoor ze juridische bijstand van een advocaat nodig hebben. Dit laatste zal kosten met zich meebrengen. Het voorgestelde wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter heeft ten doel om de echtscheidingsprocedure te vereenvoudigen en kostenbesparender te maken voor echtgenoten (zonder minderjarige kinderen). Het wetsvoorstel Wet scheiden zonder 12
M.G. IJzermans & G.A.F.M. van Schaaijk, ‘Onderzoeken’ in Oefening baart kunst, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2007, p.
8.
8
rechter zal meerdere wijzigingen met zich meebrengen voor de echtscheidingsprocedure. Daarom is het voor de maatschappij, met name voor de aanstaande ex-echtgenoten (zonder minderjarige kinderen), van belang om te weten hoe de echtscheidingsprocedure eruit zal zien en wanneer het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter in werking treedt. Tevens is het van belang om te weten of de echtscheiding zonder tussenkomst van de rechter voldoende rechtsbescherming biedt aan aanstaande ex-echtgenoten, opdat zij in de toekomst een weloverwogen keuze kunnen maken. Wetenschappelijke relevantie De wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek is de juridische beoordeling van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter. Het wetsvoorstel brengt veranderingen met zich mee voor aanstaande ex-echtgenoten (zonder minderjarige kinderen) met betrekking tot de echtscheidingsprocedure en heeft ten doel om deze procedure te vereenvoudigen. Gelet hierop moet worden onderzocht welke gevolgen het wetsvoorstel met zich mee zal brengen, indien het in werking treedt. Tevens moet worden bezien of het wetsvoorstel voldoende rechtsbescherming biedt aan de aanstaande exechtgenoten (zonder minderjarige kinderen) voor de mogelijke knelpunten/geschillen met betrekking tot nevenvoorzieningen in een echtscheidingsprocedure. Door het wetsvoorstel te vergelijken met de huidige echtscheidingsprocedure zal er worden bekeken of de beoogde veranderingen van het wetsvoorstel de toets van de juridische kwaliteit kunnen doorstaan en/of reparabel zijn. Door middel van een rechtsvergelijkend onderzoek tussen de verschillende rechtssystemen van Denemarken, Noorwegen en Portugal zal er worden bekeken of de administratieve echtscheidingsprocedures van deze landen als voorbeeld kunnen dienen om het wetsvoorstel te optimaliseren. Zo kunnen bijvoorbeeld de administratieve echtscheidingsprocedures van de voormelde landen oplossingen bieden voor de mogelijke knelpunten van het Nederlandse wetsvoorstel. Door het wetsvoorstel te vergelijken met de verschillende rechtssystemen van andere landen zal er nieuwe kennis ontstaan ten aanzien van de administratieve echtscheidingsmogelijkheid in Nederland. Het onderzoek is onderverdeeld in de volgende hoofdstukken. In hoofdstuk één komen de beoogde veranderingen van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter aan bod. In hoofdstuk twee worden de voor- en nadelen van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter beschreven. Daarnaast worden de verschillende reacties op het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter beschreven. In hoofdstuk drie wordt een rechtsvergelijkend onderzoek gedaan. In dit hoofdstuk komen de administratieve echtscheidingsprocedures van Denemarken, Noorwegen en Portugal aan bod. In hoofdstuk vier worden die elementen van Deense, Noorse en Portugese administratieve echtscheidingsprocedure beschreven, die toegepast kunnen worden in het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter. Tot slot wordt er in hoofdstuk vijf een conclusie getrokken die antwoord zal geven op de centrale vraagstelling. Daarnaast zullen er aanbevelingen gedaan worden.
9
Hoofdstuk 1
De beoogde veranderingen van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter
1.1. Korte geschiedenis Het huidige echtscheidingsprocesrecht is in werking getreden op 1 januari 1993.13 Al jaren wordt in Nederland geprobeerd het huidige echtscheidingsprocesrecht te hervormen. Lenters heeft in haar proefschrift uit 1993 over de rol van de rechter in de echtscheidingsprocedure verklaard dat betrokkenheid van de rechter alleen op zijn plaats is waar er iets te berechten valt.14 Waar dat niet het geval is, is volgens Lenters voor verplichte rechterlijke tussenkomst geen plaats. Dit argument en het streven om het huidige echtscheidingsprocesrecht te verbeteren, te vereenvoudigen, goedkoper te maken en de rechter te ontlasten hebben geleid tot steeds terugkomende discussies.15 Er zijn verschillende voorstellen gedaan om dit allemaal te realiseren. Zo is op 22 februari 1994 het wetsvoorstel procureurloze scheiding ingediend bij de Tweede Kamer.16 In dit wetsvoorstel werd voorgesteld dat zonder tussenkomst van een procureur een gemeenschappelijk verzoek tot echtscheiding bij de rechter moet kunnen worden ingediend, mits tussen de echtgenoten overeenstemming bestaat over de echtscheiding en de daarbij behorende nevenvoorzieningen.17 Dit wetsvoorstel heeft stevige kritiek ondervonden en is op 19 maart 1998 door mevrouw Schmitz (PvdA-staatssecretaris van Justitie in het kabinet-Kok I) ingetrokken. 18 Vervolgens heeft de heer Luchtenveld (Tweede Kamerlid voor de VVD) op 1 juli 2004 het initiatiefwetsvoorstel ‘Beëindiging huwelijk zonder rechterlijke tussenkomst en vormgeving voortgezet ouderschap’ ingediend bij de Tweede Kamer. 19 Met dit initiatiefwetsvoorstel wilde Luchtenveld het Burgerlijk Wetboek en het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zo wijzigen dat de verantwoordelijkheid voor een echtscheiding en voor de zorg voor de kinderen bij de aanstaande ex-echtgenoten kwam te liggen.20 Het initiatiefwetsvoorstel beoogde een administratieve echtscheiding en een verplicht ouderschapsplan. Op 29 november 2005 werd het initiatiefwetsvoorstel van Luchtenveld, na vele aanpassingen, aangenomen door de Tweede Kamer. 21 Bij de behandeling in de Eerste Kamer betwijfelden de leden van de VVD-fractie en de CDA-fractie of het initiatiefwetsvoorstel van Luchtenveld daadwerkelijk tijds- en/of kostenvoordeel voor de burgers en minder werkbelasting voor de gerechten zou opleveren. Ook betwijfelden de leden of de administratieve echtscheiding buiten de EU zou worden erkend.22 Het voorstel werd op 20 juni 2006 verworpen door de Eerste Kamer.23 De fractieleden van de PvdA, SP en GroenLinks in de Eerste Kamer waren van mening dat het wetsvoorstel de toets van de juridische kwaliteit niet kon doorstaan. Binnen de fracties van de VVD en het CDA achtte men het wetsvoorstel niet reparabel. 24 Terwijl het initiatiefwetsvoorstel van Luchtenveld nog aanhangig was, diende de heer Donner (CDA-minister van Justitie in het kabinetBalkenende II) op 9 juni 2005 het tegenvoorstel ‘Wet bevordering voortgezet ouderschap en
13
Wet van 1 juli 1992 tot herziening van het scheidingsprocesrecht, Stb. 1992, 373. H. Lenters, De rol van de rechter in de echtscheidingsprocedure, Arnhem: Gouda Quint BV 1993. 15 M.V. Antokolskaia, ‘De administratieve echtscheiding: symbolische versus ‘praktische’ bezwaren’, WPNR 2009/140, afl. 6806, p. 591-597. 16 Kamerstukken II 1993/94, 23616. 17 Kamerstukken II 1997/98, 23616, 4. 18 Kamerstukken II 1997/98, 23616, 4. 19 Kamerstukken II 2003/04, 29676, 1-3. 20 Kamerstukken II 2003/04, 29676, 3, p. 1 (MvT). 21 Handelingen II 2005/06, 27, p. 1862. 22 Kamerstukken I 2005/06, 29676, C, p. 2-3. 23 Handelingen I 2005/06, 32, p. 1482-1483. 24 Handelingen I 2005/06, 32, p. 1482-1483. 14
10
zorgvuldige scheiding’ in bij de Tweede Kamer. 25 Het wetsvoorstel van Donner beoogde een verplicht ouderschapsplan en afschaffing van de mogelijkheid tot omzetting van een huwelijk in een geregistreerd partnerschap (flitsscheiding). Het wetsvoorstel van Donner voorzag niet in een administratieve procedure voor echtscheiding, omdat er naar zijn mening te veel bezwaren waren tegen deze procedure. 26 Volgens Donner zou een administratie echtscheiding, die een zuiver consensueel karakter heeft, hoogstwaarschijnlijk niet in het buitenland erkend worden wegens het ontbreken van een constitutieve beslissing door de rechter of een andere autoriteit.27 Daarnaast zou een administratieve echtscheiding volgens Donner weinig voordelen (tijd en kosten) opleveren ten opzichte van de huidige procedure. Het wetsvoorstel van Donner is wet geworden en is op 1 maart 2009 in werking getreden. 28 Met de inwerkingtreding van het wetsvoorstel van Donner is de flitsscheiding afgeschaft en de mogelijkheid voor een administratieve echtscheiding niet gecreëerd.
1.2. Aanleiding van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter Na vele mislukte pogingen om de administratieve echtscheiding in te voeren, heeft staatssecretaris Teeven van Veiligheid en Justitie op 8 december 2013 bekendgemaakt dat hij een nieuw wetsvoorstel onder de titel ‘Wet scheiden zonder rechter’ gaat indienen.29 Het wetsvoorstel lag tot 9 februari 2014 ter consultatie. Aanleiding van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter was de passage in het regeerakkoord ‘Bruggen slaan’ van de coalitiepartijen VVD en PvdA van 29 oktober 2012; 30 “Echtscheiding zonder tussenkomst van de rechter wordt mogelijk gemaakt als er geen kinderen betrokken zijn en partners overeenstemming over de scheiding hebben bereikt”.31 Het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter biedt aanstaande ex-echtgenoten de mogelijkheid om bij de ambtenaar van de burgerlijke stand te gaan scheiden als ze het met elkaar eens zijn en geen minderjarige kinderen hebben voor wie een ouderschapsplan moet worden opgesteld. 32 Het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter heeft tot doel om de echtscheidingsprocedure te vereenvoudigen voor echtgenoten die het onderling eens zijn over de echtscheiding en die geen minderjarige kinderen hebben en de procedure tevens goedkoper te maken voor de burgers.33 Op 18 december 2014 heeft staatssecretaris Teeven het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter ingediend bij de Tweede Kamer. Op 29 december 2014 is deze officieel gepubliceerd.34
1.3. De beoogde veranderingen van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter Indien het wetsvoorstel in werking treedt, brengt dit wijzigingen met zich mee voor de huidige echtscheidingsprocedure. In deze paragraaf komen de beoogde veranderingen van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter aan bod.
25
Kamerstukken II 2004/05, 30145, 2-3. Kamerstukken II 2004/05, 30145, 3, p. 9 (MvT). 27 Kamerstukken II 2004/05, 30145, 3, p. 9 (MvT). 28 Wet van 27 november 2008, Stb. 2008, 500. 29 Teeven: scheiding kinderloze stellen wordt eenvoudiger <www.nrc.nl/nieuws/2013/12/08/teeven-scheiding-kinderloze-stellenwordt-eenvoudiger/ > geraadpleegd op 3 juli 2014. 30 E.C.C. Punselie, ‘Concept-wetsvoorstel Scheiden zonder rechter’, FJR 2014/11, afl. 2, p. 42-45. 31 Kamerstukken II 2012/13, 33410,15, bijlage, p. 26. 32 E.C.C. Punselie, ‘Concept-wetsvoorstel Scheiden zonder rechter’, FJR 2014/11, afl. 2, p. 42-45. 33 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 2 (MvT). 34 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 1, p.1. 26
11
1.3.1. Geen verplichte tussenkomst van de rechter Echtscheiding kan op grond van artikel 1:150 BW worden uitgesproken op verzoek van één der echtgenoten of op hun gemeenschappelijk verzoek. Echtscheiding wordt op grond van artikel 1:151 jo. 1:154 BW op verzoek van één der echtgenoten of op gemeenschappelijk verzoek uitgesproken, indien het huwelijk duurzaam is ontwricht. De echtgenoten kunnen op grond van de huidige echtscheidingsprocedure hun echtscheiding alleen verzoeken aan de rechter.35 De rechter beslist over de echtscheiding of ontbinding van het huwelijk. De rechterlijke tussenkomst bij het beëindigen van het huwelijk bestaat op grond van de huidige echtscheidingsprocedure van dwingend recht. Indien het wetsvoorstel in werking treedt, is de verplichte tussenkomst van de rechter bij de ontbinding van het huwelijk niet langer verplicht. Teeven wil met zijn wetsvoorstel meer verantwoordelijkheid geven aan de echtgenoten met betrekking tot de afwikkeling van de echtscheiding als zij het eens zijn over het feit dat zij van echt willen scheiden.36 Volgens Teeven past een verplichte gang naar de rechter niet goed bij het laatstgenoemde uitgangspunt.37 Om dit te realiseren, is voorgesteld om de inrichting van een echtscheidingsregeling zonder verplichte tussenkomst van de rechter aan te laten sluiten bij de regeling betreffende het voltrekken van het huwelijk. De kern van de wetswijziging van het wetsvoorstel is artikel 1:150 BW (nieuw) en 1:150a BW (nieuw). Op grond van het wetsvoorstel wordt naast de rechter ook de ambtenaar van de burgerlijke stand bevoegd om de echtscheiding uit te spreken. Indien het wetsvoorstel in werking treedt, zal er in artikel 1:150 BW (nieuw) onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds echtscheiding op eenzijdig verzoek en anderzijds echtscheiding op gemeenschappelijk verzoek. Echtscheiding op eenzijdig verzoek zal bij de ambtenaar van de burgerlijke stand niet tot de mogelijkheden behoren, omdat voor scheiden bij de ambtenaar van de burgerlijke stand wilsovereenstemming is vereist tussen de aanstaande ex-echtgenoten.38 De twee woorden “wordt uitgesproken” uit artikel 1:150 BW zullen door artikel 1:150 lid 1 BW (nieuw) worden vervangen door de woorden “wordt door de rechter uitgesproken” en dit artikel zal dan als volgt luiden: “Echtscheiding tussen echtgenoten die niet van tafel en bed gescheiden zijn, wordt door de rechter uitgesproken op verzoek van één der echtgenoten of op hun gemeenschappelijk verzoek”.39 Vervolgens zal artikel 1:150 BW aangevuld worden met een tweede en een derde lid. Artikel 1:150 lid 2 BW (nieuw) zal bepalen dat onverminderd artikel 1:150 lid 1 BW (nieuw) de echtscheiding op gemeenschappelijk verzoek tevens wordt uitgesproken door de ambtenaar van de burgerlijke stand.40 Artikel 1:150 lid 2 BW (nieuw) zal beperkt worden door artikel 1:150 lid 3 BW (nieuw). Op grond van artikel 1:150 lid 3 BW (nieuw) zal artikel 1:150 lid 2 BW (nieuw) niet van toepassing zijn indien de echtgenoten: A. al dan niet gezamenlijk het gezag uitoefenen over een of meer van hun gezamenlijke kinderen; B. ingevolge artikel 1:253sa BW of 1:253t BW het gezag gezamenlijk uitoefenen over een of meer kinderen.41
35
P. Vlaardingerbroek e.a., Het hedendaagse personen- en familierecht, Deventer: Kluwer 2014, p. 161. Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 4 (MvT). 37 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 4 (MvT). 38 A.J.M. Nuytinck, Scheiden zonder rechter anno 2014, WPNR 2014, afl.7013, p. 327-331. 39 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 2, p. 3. 40 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 2, p. 3. 41 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 2, p. 3. 36
12
Op grond van artikel 1:150 lid 1 BW (nieuw) jo. artikel 1:150 lid 2 BW (nieuw) blijkt dat de echtgenoten altijd kunnen terugvallen op de echtscheidingsprocedure via de rechter, indien ze het niet eens zijn met elkaar over de echtscheiding of de gevolgen daarvan. Volgens het wetsvoorstel zal de rechterlijke route openstaan voor zowel echtgenoten die een gemeenschappelijk verzoek indienen als voor echtgenoten die een echtscheidingsprocedure op tegenspraak voeren. 42 Deze mogelijkheid is in het wetsvoorstel opgenomen omdat de echtgenoten volgens het wetsvoorstel behoefte kunnen hebben aan een rechterlijke beslissing over de nevenvoorzieningen (bijvoorbeeld alimentatie) of aan de vaststelling van een echtscheidingsconvenant in de beschikking, om eventuele executieproblemen en erkenningsproblemen in het buitenland te voorkomen.43
1.3.2. De rol van de ambtenaar van de burgerlijke stand De ambtenaar van de burgerlijke stand is een ambtenaar in de gemeentedienst die door het college van burgemeesters en wethouders wordt benoemd om alle in de wet aan hem opgedragen taken te vervullen. 44 De ambtenaar van de burgerlijke stand kan door het college van burgemeesters en wethouders worden geschorst en ontslagen.45 In elke gemeente dienen minimaal twee ambtenaren te zijn benoemd, omdat de ambtenaar geen akte mag verlijden die hemzelf betreft.46 De taken van de ambtenaar van de burgerlijke stand liggen niet op het terrein van het gemeentebelang. De werkzaamheden die de ambtenaar van de burgerlijke stand verricht, hebben betrekking op familierechtelijke aangelegenheden. 47 Op grond van artikel 1:16a BW is de ambtenaar van de burgerlijke stand belast met het opnemen van akten en de daaraan toe te voegen latere vermeldingen in de onder hem berustende registers van de burgerlijke stand, alsmede al datgene wat de instandhouding van de registers en de zorg voor de toegankelijkheid van de daarin neergelegde gegevens betreft. De ambtenaar van de burgerlijke stand is zelfstandig en onafhankelijk. Gelet hierop is de ambtenaar van de burgerlijke stand geen verantwoording verschuldigd en kan hij of zij geen opdrachten tot het verrichten van bepaalde werkzaamheden krijgen.48 Naast de in artikel 1:16a BW genoemde taken vervult de ambtenaar van de burgerlijke stand een belangrijke rol bij de vaststelling van het huwelijk en bij de totstandkoming van de ontbinding van het huwelijk. Op grond van artikel 1:63 jo. 1:67 lid 1 BW moeten de aanstaande echtgenoten in het openbaar in het gemeentehuis, ten overstaan van de ambtenaar van de burgerlijke stand en in tegenwoordigheid van getuigen, het huwelijk voltrekken door elkaar aan te nemen tot echtgenoten. De ambtenaar van de burgerlijke stand moet toetsen of aan alle huwelijksformaliteiten is voldaan. Indien het wetsvoorstel in werking treedt, zal de ambtenaar van de burgerlijke stand er, zoals vermeld in de vorige paragraaf, een nieuwe taak bij krijgen. Op grond van artikel 1:150 lid 2 BW (nieuw) wordt de ambtenaar van de burgerlijke stand bevoegd echtscheidingen op gemeenschappelijk verzoek uit te spreken. Op grond van artikel 1:152 lid 1 BW (nieuw) zal de ambtenaar van de burgerlijke stand van de woonplaats van beide echtgenoten of van één van hen bevoegd zijn het echtscheidingsverzoek in behandeling te nemen.49 Als de aanstaande ex-echtgenoten niet woonachtig zijn in Nederland, dan is de ambtenaar van de burgerlijke stand in ’s-Gravenhage bevoegd. De ambtenaar van de burgerlijke stand moet net als de rechter toetsen of
42
Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 11 (MvT). Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 11 (MvT). H. Vat, ‘Personen- en Familierecht, artikel 16 boek 1 BW, aant. A’, Groene Serie, Deventer: Kluwer (geraadpleegd via databank Kluwer Navigator), bijwerkt tot 1 oktober 2013. 45 P. Vlaardingerbroek e.a., Het hedendaagse personen- en familierecht, Deventer: Kluwer 2014, p. 90. 46 P. Vlaardingerbroek e.a., Het hedendaagse personen- en familierecht, Deventer: Kluwer 2014, p. 90. 47 P. Vlaardingerbroek e.a., Het hedendaagse personen- en familierecht, Deventer: Kluwer 2014, p. 90. 48 P. Vlaardingerbroek e.a., Het hedendaagse personen- en familierecht, Deventer: Kluwer 2014, p. 91. 49 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 2, p. 3. 43 44
13
aan de gestelde voorwaarden is voldaan en of het huwelijk duurzaam is ontwricht. Indien aan de voorwaarden is voldaan en het huwelijk duurzaam is ontwricht, moet de ambtenaar van de burgerlijke stand de echtscheiding uitspreken en de echtscheidingsakte opmaken.50 De ambtenaar van de burgerlijke stand kan ook weigeren om de echtscheiding uit te spreken, indien hij van oordeel is dat niet aan de voorwaarden is voldaan. Volgens de memorie van toelichting van het wetsvoorstel bestaat dan op grond van artikel 1:27 BW een beroepsmogelijkheid bij de rechter.51 Het vervullen van deze functie door de ambtenaar van de burgerlijke stand vereist volgens Antokolskaia geen verruiming van zijn bevoegdheid noch extra opleiding, en leidt niet tot verzwaring van de functie van de ambtenaar van de burgerlijke stand, omdat de ambtenaar van de burgerlijke stand op grond van artikel 1:80c lid 1 sub c BW reeds een soortgelijke functie uitoefent bij de ontbinding van een geregistreerd partnerschap. 52 De formele toetsing die de ambtenaar van de burgerlijke stand volgens het wetsvoorstel moet verrichten zoals het verifiëren van de identiteit en handelingsbekwaamheid van de aanstaande ex-echtgenoten, de naleving van de door de wet voorgeschreven procedures en de wettelijke termijnen, en het controleren van de geldigheid van de vereiste documenten past volgens Antokolskaia goed bij zijn competentie. De ambtenaar van de burgerlijke stand vervult deze formele toetsing ook bij het sluiten van een huwelijk of de ontbinding van een geregistreerd partnerschap.53 Materieel gezien verricht de ambtenaar van de burgerlijke stand in alle drie de gevallen dezelfde handeling; slechts met een andere formele status.54
1.3.3. Geen verplichte procesvertegenwoordiging In Nederland kennen we het stelsel van verplichte procesvertegenwoordiging bij de echtscheidingsprocedures.55 Aanstaande ex-echtgenoten dienen op grond van artikel 79 lid 2 Rv verplicht een procesvertegenwoordiger (hierna: advocaat) in de arm te nemen in een echtscheidingszaak. Op grond van artikel 261 jo. 815 Rv wordt een echtscheiding ingeleid door indiening van een verzoekschrift bij de rechtbank, dat op grond van artikel 278 lid 3 Rv ondertekend moet zijn door een advocaat. De advocaat treedt in een echtscheidingsprocedure op als belangenbehartiger/vertrouwenspersoon voor één of beide echtgenoten. De advocaat geeft daarbij juridisch advies en verleent juridische bijstand in ruil voor een vergoeding voor de verrichte diensten en kosten. Met de invoering van het wetvoorstel wil Teeven bereiken dat procesvertegenwoordiging bij de nieuwe echtscheidingsprocedure via de ambtenaar van de burgerlijke stand niet verplicht is. Teeven verwacht met deze regeling dat de echtscheidingsprocedure goedkoper wordt voor aanstaande ex-echtgenoten, omdat ze geen honorarium aan de advocaat hoeven te betalen.56 Het verplicht stellen van juridisch advies bij een echtscheidingsprocedure bij de ambtenaar van de burgerlijke stand zou volgens Teeven een zwaardere eis betekenen dan de huidige eenvoudige procedure op gemeenschappelijk verzoek bij de rechter. Volgens Teeven zal de administratieve echtscheiding daarmee niet of nauwelijks eenvoudiger of goedkoper worden.57
50
Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 24 (MvT). Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 5 (MvT). 52 M.V. Antokolskaia, ‘De administratieve echtscheiding: symbolische versus ‘praktische’ bezwaren’, WPNR 2009/140, afl. 6806, p. 591-597. 53 M.V. Antokolskaia, ‘De administratieve echtscheiding: symbolische versus ‘praktische’ bezwaren’, WPNR 2009/140, afl. 6806, p. 591-597. 54 M.V. Antokolskaia, ‘De voorstellen tot hervorming van het echtscheidingsrecht: naar de vorm modern, naar de inhoud een stap terug’, WPNR 2005/136, afl. 6636, p. 737-744. 55 A. Heida e.a., Echtscheidingsrecht, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2010, p. 17. 56 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 6 (MvT). 57 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 6 (MvT). 51
14
1.3.4. Geen griffierecht Indien een echtscheidingsprocedure wordt gestart bij de rechter is de verzoeker griffierecht verschuldigd. Griffierecht is een geldbedrag dat aan de griffie (het secretariaat) van de desbetreffende rechtbank betaald moet worden. Het griffierecht is geregeld in de Wet griffierechten burgerlijke zaken. Volgens het Procesreglement Scheiding moet het griffierecht binnen vier weken na indiening van het verzoekschrift zijn bijgeschreven op de rekening van het gerecht waar de behandeling plaatsvindt of ter griffie zijn gestort.58 Indien de verzoeker het verschuldigde griffierecht niet tijdig voldoet, dan zal de rechter verzoeker in beginsel niet-ontvankelijk verklaren in zijn verzoek. Het griffierecht wordt jaarlijks geïndexeerd. Voor echtscheidingszaken bedraagt het griffierecht per 1 januari 2014 € 282,-.59 Indien het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter in werking treedt, zullen de aanstaande ex-echtgenoten geen griffierecht verschuldigd zijn voor een echtscheidingsprocedure via de ambtenaar van de burgerlijke stand.60 Volgens het wetsvoorstel zullen wel leges verschuldigd zijn voor de afhandeling van de echtscheiding, om door de overheid verstrekte diensten in beginsel kostendekkend te maken. De hoogte van het legesbedrag was tot de officiële bekendmaking van het wetsvoorstel op 29 december 2014 nog niet begroot. Volgens de memorie van toelichting van het wetsvoorstel zijn de legeskosten begroot op € 185,- voor echtscheidingen wanneer ten minste een van de echtgenoten in Nederland woont en het huwelijk in Nederland is gesloten. De legeskosten zijn begroot op € 237,- indien niet beide echtgenoten niet in Nederland wonen of het huwelijk niet in Nederland is gesloten.61 Het doel is om de echtscheiding goedkoper te maken voor aanstaande exechtgenoten zonder minderjarige kinderen.62 1.3.5. Geen verplichte echtscheidingsconvenant Een echtscheidingsconvenant is een schriftelijke overeenkomst waarin aanstaande ex-echtgenoten tijdens hun huwelijk de gevolgen van hun voorgenomen echtscheiding regelen. De aanstaande exechtgenoten maken in een echtscheidingsconvenant afspraken omtrent partneralimentatie, verdeling van de inboedel, echtelijke woning, spaargeld en afwikkeling van een verrekenbeding. 63 Het echtscheidingsconvenant wordt meestal opgesteld door een advocaat. Echtgenoten zijn door de ondertekening van het echtscheidingsconvenant gehouden de gemaakte afspraken na te komen. Indien een echtscheidingsconvenant is gesloten, verloopt de echtscheidingsprocedure over het algemeen soepeler. Op grond van de huidige echtscheidingsprocedure is in geval van een echtscheiding bij de rechter geen echtscheidingsconvenant verplicht. Staatssecretaris Teeven heeft in het wetsvoorstel veel aandacht besteed aan het al dan niet verplicht stellen van een echtscheidingsconvenant. In de memorie van toelichting van het wetsvoorstel komen de voor- en nadelen van een verplicht echtscheidingsconvenant aan de orde. De staatssecretaris komt uiteindelijk tot de conclusie dat een echtscheidingsconvenant niet verplicht moet worden bij een echtscheidingsprocedure via de ambtenaar van de burgerlijke stand. 64 Een verplicht echtscheidingsconvenant heeft volgens Teeven als voordeel dat de aanstaande ex-echtgenoten verplicht worden na te denken over de gevolgen van hun voorgenomen echtscheiding en daarover afspraken te maken. Het nadeel van een verplicht echtscheidingsconvenant is dat het zonder deskundige juridische bijstand sluiten van een echtscheidingsconvenant risico’s met zich meebrengt 58
Procesreglement scheiding, 13e druk (april 2014), p. 14, geraadpleegd via www.rechtspraak.nl Griffierecht bij de rechtbanken <www.rechtspraak.nl> geraadpleegd op 5 juli 2014. 60 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 2 (MvT). 61 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 17 (MvT). 62 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 2 (MvT). 63 J. de Boer, ‘Asser/De Boer 1* Personen- en Familierecht 2010/597’, Asserserie, Deventer: Kluwer (geraadpleegd via databank Kluwer Navigator), bijgewerkt tot 1 maart 2010. 64 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 6 (MvT). 59
15
voor aanstaande ex-echtgenoten. 65 Als het echtscheidingsconvenant verplicht wordt, moet ook juridische bijstand verplicht worden gesteld. Het verplicht stellen van een echtscheidingsconvenant na juridische bijstand bij het ontbinden van een echtscheiding via de ambtenaar van de burgerlijke stand, zou volgens Teeven feitelijk een zwaardere verplichting betreffen dan de huidige echtscheidingsprocedure op gemeenschappelijk verzoek. Volgens Teeven zal de nieuwe procedure daarmee niet of nauwelijks eenvoudiger of goedkoper worden.66 Teeven acht het verantwoord om scheiden zonder tussenkomst van de rechter en zonder verplichte juridische bijstand of juridisch advies mogelijk te maken, omdat het een ieder vrijstaat zonder voorafgaand deskundig advies in het huwelijk treden. Het feit dat sommige toekomstige echtgenoten nalaten van de gevolgen van het huwelijk kennis te nemen, betekent volgens Teeven niet dat de overheid aan alle toekomstige echtgenoten moet voorschrijven dat zij voorafgaand aan de huwelijkssluiting verplicht zijn juridisch advies in te winnen.67
1.3.6. Ontbinding gemeenschap van goederen Op grond van artikel 1:99 lid 1 sub b BW wordt de wettelijke gemeenschap van goederen van rechtswege ontbonden in geval van beëindiging van het huwelijk door echtscheiding door de rechter op het tijdstip van het verzoek tot echtscheiding. Indien het wetsvoorstel in werking treedt, wordt artikel 1:99 lid 1 sub b BW (nieuw) aangevuld met de woorden “of de ambtenaar van de burgerlijke stand”.68 Op grond van artikel 1:99 lid 1 sub b BW (nieuw) zal de gemeenschap van rechtswege ontbonden worden op het moment dat het verzoekschrift tot echtscheiding bij de rechtbank of de ambtenaar van de burgerlijke stand wordt ingediend. 1.4. De administratieve echtscheidingsprocedure volgens het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter De administratieve echtscheidingsprocedure bij de ambtenaar van de burgerlijke stand zal op grond van het wetsvoorstel uitgewerkt worden in artikel 1:150a BW (nieuw). Op grond van artikel 1:150a lid 1 BW (nieuw) moeten de aanstaande ex-echtgenoten die hun huwelijk door de ambtenaar van de burgerlijke stand willen laten ontbinden, het verzoek daartoe indienen bij de ambtenaar van de burgerlijke stand van de woonplaats van één der echtgenoten. Wanneer beide aanstaande exechtgenoten geen woonplaats in Nederland hebben, dan moet het verzoek ingediend worden bij de ambtenaar van de burgerlijke stand in ’s-Gravenhage. Voorts blijkt uit de memorie van toelichting van het wetsvoorstel dat de ambtenaar die het verzoek heeft ontvangen, dit verzoek verder dient te behandelen. Indien aan de voorwaarden is voldaan, dient de desbetreffende ambtenaar de echtscheiding uit te spreken en de akte op te maken. Bij het verzoek tot echtscheiding zullen op grond van artikel 1:152 lid 2 BW (nieuw) enkele bescheiden dienen te worden overgelegd.69 Gelet op de digitalisering van de dienstverlening, is volgens de memorie van toelichting van het wetsvoorstel voorgesteld de opsomming van deze bescheiden neer te leggen in een ministeriële regeling, zodat deze indien nodig snel en eenvoudig gewijzigd kan worden.70Op grond van artikel 1:152 lid 2 BW (nieuw) zullen deze bescheiden voorgeschreven worden door de minister van Veiligheid en Justitie. Volgens de memorie van toelichting van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter behoort bij de over te leggen bescheiden niet een eventuele door de aanstaande ex-
65
Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 6 (MvT). Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 6 (MvT). Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 8 (MvT). 68 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 2, p. 2. 69 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 23 (MvT). 70 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 23 (MvT). 66 67
16
echtgenoten opgestelde echtscheidingsovereenkomst. 71 Als de aanstaande ex-echtgenoten een echtscheidingsovereenkomst sluiten, kan deze overeenkomst niet in de echtscheidingsakte van de ambtenaar van de burgerlijke stand worden opgenomen.72 De beslissing tot het uitspreken van de echtscheiding wordt op grond van artikel 1:152 lid 3 BW (nieuw) genomen door de ambtenaar van de burgerlijke stand bij wie het verzoek is ingediend. De ambtenaar van de burgerlijke stand mag op grond van artikel 1:152 lid 3 BW (nieuw) de echtscheiding niet uitspreken voor de veertiende dag na de datum waarop het verzoek tot echtscheiding bij hem is ingediend. De termijn van ten minste veertien dagen is bepaald om de ambtenaar van de burgerlijke stand in de gelegenheid te stellen om na te gaan of de aanstaande ex-echtgenoten aan de wettelijke voorwaarden hebben voldaan, bijvoorbeeld om te controleren of de over te leggen bescheiden compleet zijn en of de aanstaande echtgenoten geen minderjarige kinderen hebben.73 Na de termijn van veertien dagen moeten de aanstaande ex-echtgenoten een afspraak maken en in persoon verschijnen om te verklaren dat hun huwelijk duurzaam is ontwricht en dat zij wensen het huwelijk te beëindigen. Voor de termijn van ten minste veertien dagen is volgens de memorie van toelichting van het wetsvoorstel aansluiting gezocht bij de termijn die wettelijk is bepaald tussen het moment van huwelijksaangifte en de huwelijksvoltrekking, zoals bepaald in artikel 1:62 lid 1 BW.74 Dit laatste zal volgens de memorie van toelichting de echtscheidingsprocedure vereenvoudigen en overzichtelijker maken voor de aanstaande ex-echtgenoten. Voordat de ambtenaar van de burgerlijke stand een beslissing neemt, moeten de aanstaande ex-echtgenoten samen (in persoon) op grond van artikel 1:152 lid 4 BW (nieuw) ten overstaan van de ambtenaar van de burgerlijke stand verklaren dat hun huwelijk duurzaam is ontwricht en dat zij hun huwelijk wensen te beëindigen.75 Nadat de ambtenaar van de burgerlijke stand heeft vastgesteld dat aan de wettelijke voorwaarden voor echtscheiding is voldaan, spreekt hij op grond van artikel 1:152 lid 4 BW (nieuw) de echtscheiding uit en maakt daarvan een akte op. Wanneer de echtscheiding niet binnen een jaar, te rekenen vanaf de datum waarop het echtscheidingsverzoek bij de ambtenaar van de burgerlijke stand is ingediend, tot stand is gekomen, dan wordt de echtscheiding op grond van artikel 1:152 lid 6 BW (nieuw) niet eerder door de ambtenaar van de burgerlijke stand uitgesproken dan nadat een nieuw verzoek is ingediend.76 Ten aanzien van de ontbinding van de eventuele gemeenschap geldt volgens de memorie van toelichting dat alle gevolgen van de gemeenschap geacht worden steeds te hebben bestaan alsof er geen verzoek was ingediend, tenzij zich een andere grond voor de ontbinding van het huwelijk heeft voorgedaan.77 Na indiening van een nieuw echtscheidingsverzoek, geldt volgens de memorie van toelichting dat de gemeenschap vanaf dat tijdstip is ontbonden.78 Op grond van artikel 1:152 lid 4 BW (nieuw) komt de echtscheiding tot stand door inschrijving van de echtscheidingsakte in de registers van de burgerlijke stand en dit geschiedt door een latere vermelding toe te voegen aan de huwelijksakte, zoals genoemd in artikel 1:20a lid 2 BW (nieuw). Volgens het wetsvoorstel vervalt in het huidige artikel 1:20a lid 2 BW de passage “bedoelde beëindiging van een geregistreerd partnerschap en de daar”. 79 Indien de huwelijksakte in een andere gemeente berust dan de gemeente waarin de echtscheidingsakte is ingeschreven, dan moet de ambtenaar van de burgerlijke stand op grond van artikel 1:152 lid 5 BW (nieuw) een kennisgeving zoals bedoeld in artikel 21
71
Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 23 (MvT). Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 23 (MvT). Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 24 (MvT). 74 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 24 (MvT). 75 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 24 (MvT). 76 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 25 (MvT). 77 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 25 (MvT). 78 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 25 (MvT). 79 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 2, p. 2. 72 73
17
Besluit burgerlijke stand 1994 verzenden aan de ambtenaar van de burgerlijke stand van de gemeente waar de huwelijksakte berust. De laatstgenoemde ambtenaar vermeldt op de huwelijksakte de echtscheiding.80 Het kan ook zijn dat de echtscheiding wordt uitgesproken in de gemeente waar de echtgenoten destijds zijn getrouwd. In dat geval draagt de ambtenaar van de burgerlijke stand die de echtscheiding uitspreekt zelf zorg voor de inschrijving van de echtscheidingsakte.81 De ambtenaar van de burgerlijke stand die de echtscheidingsakte opmaakt, moet volgens het wetsvoorstel deze akte in tweevoud in beheer houden.82
1.5. Tussenconclusie In Nederland wordt al jaren geprobeerd om het huidige echtscheidingsprocesrecht te hervormen. Men wil de administratieve echtscheidingsprocedure invoeren. Er zijn verschillende voorstellen gedaan om dit te realiseren. Na vele mislukte pogingen heeft staatssecretaris Teeven een nieuw wetsvoorstel ingediend: de Wet scheiden zonder rechter. Met de inwerkingtreding van het wetsvoorstel zijn de aanstaande ex-echtgenoten niet langer verplicht om naar de rechter te gaan om hun huwelijk te ontbinden. Op grond van het wetsvoorstel kunnen aanstaande ex-echtgenoten ook naar de ambtenaar van de burgerlijke stand gaan om het huwelijk te ontbinden. Echter zal de rechterlijke route altijd openstaan. Met de inwerkingtreding van het wetsvoorstel krijgt de ambtenaar van de burgerlijke stand de bevoegdheid om echtscheidingen op gemeenschappelijk verzoek uit te spreken. Daarnaast zijn aanstaande ex-echtgenoten bij de administratieve echtscheidingsprocedure niet verplicht om een procesvertegenwoordiger in te schakelen. Op grond van het wetsvoorstel zijn de aanstaande ex-echtgenoten bij de administratieve echtscheidingsprocedure geen griffierecht verschuldigd. Ze moeten wel legeskosten betalen. Met de inwerkingtreding van het wetsvoorstel zijn de aanstaande ex-echtgenoten niet verplicht om een echtscheidingsconvenant op te stellen bij een administratieve echtscheidingsprocedure. De gemeenschap van goederen wordt ontbonden zodra het verzoekschrift bij de ambtenaar van de burgerlijke stand is ingediend. Indien het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter in werking treedt, dan zal de administratieve echtscheidingsprocedure uit de volgende stappen bestaan: 1. Een echtscheidingsverzoekschrift indienen bij de ambtenaar van de burgerlijke stand; 2. Ten minste veertien dagen later samen (in persoon) voor de ambtenaar van de burgerlijke stand verschijnen, om te verklaren dat het huwelijk duurzaam is ontwricht en dat zij het huwelijk willen beëindigen; 3. De ambtenaar van de burgerlijke stand spreekt de echtscheiding uit en schrijft vervolgens de echtscheidingsakte in, in de registers van de burgerlijke stand.
80
Kamerstukken II 2014/15, 34118, 2, p. 4. Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 24 (MvT). 82 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 24 (MvT). 81
18
Hoofdstuk 2
De voor- en nadelen van de beoogde veranderingen van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter en de mogelijke gevolgen daarvan
Indien het wetsvoorstel in werking treedt, brengt dit wijzigingen met zich mee voor de huidige echtscheidingsprocedure. Deze wijzigingen hebben voor- en nadelen voor de partijen in een echtscheidingsprocedure. In dit hoofdstuk komen de voor- en nadelen van de beoogde veranderingen van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter en de mogelijke gevolgen daarvan aan bod.
2.1. De voordelen van de beoogde veranderingen van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter Het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter brengt met zijn beoogde veranderingen voordelen met zich mee ten opzichte van de huidige echtscheidingsprocedure. Een van de voordelen van het wetsvoorstel is dat de aanstaande ex-echtgenoten meer zelfregulering krijgen met betrekking tot hun echtscheiding. Indien het wetsvoorstel in werking treedt zijn de aanstaande ex-echtgenoten (zonder minderjarige kinderen) niet meer verplicht om naar de rechter te gaan als zij willen scheiden. Aanstaande ex-echtgenoten die geen minderjarige kinderen hebben en die het eens zijn over de echtscheiding kunnen zelf bepalen aan wie zij hun echtscheiding willen voorleggen: aan de rechter of aan de ambtenaar van de burgerlijke stand.83 Een voordeel van het voorleggen van het echtscheidingsverzoek aan de ambtenaar van de burgerlijke stand, in plaats van aan de rechter, is dat de aanstaande ex-echtgenoten geen griffierecht meer verschuldigd zijn. 84 Het griffierecht wordt jaarlijks geïndexeerd. Voor echtscheidingszaken bedraagt het griffierecht per 1 januari 2014 € 282,-.85 Verder is op grond van het wetsvoorstel geen verplichte procesvertegenwoordiging voorgeschreven bij de echtscheidingsprocedure via de ambtenaar van de burgerlijke stand. Het gevolg hiervan is dat de aanstaande ex-echtgenoten geen honorarium aan een advocaat hoeven te betalen. De beoogde veranderingen van het wetsvoorstel zullen mogelijk leiden tot lastenvermindering voor aanstaande ex-echtgenoten in een echtscheidingsprocedure. Ook zullen de kosten van de overheid dalen, omdat er dan minder gebruik zal worden gemaakt van de door de overheid gefinancierde rechtsbijstand. Een ander voordeel van het voorleggen van het echtscheidingsverzoek aan de ambtenaar van de burgerlijke stand is dat de echtscheiding bij de ambtenaar van de burgerlijke stand veertien dagen nadat het echtscheidingsverzoek is ingediend kan worden uitgesproken.86 De huidige eenvoudige echtscheidingsprocedure op gemeenschappelijk verzoek duurt, vanaf het moment dat het echtscheidingsverzoek is ingediend, volgens de memorie van toelichting ten minste vier tot zes weken.87 Het gevolg van deze verandering is dat de echtscheidingsprocedure sneller afgewikkeld kan worden. Dit zal mogelijk leiden tot tijdsbesparing voor aanstaande ex-echtgenoten (zonder minderjarige kinderen) in een echtscheidingsprocedure.
83
Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 2 (MvT). Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 2 (MvT). 85 Griffierecht bij de rechtbanken <www.rechtspraak.nl> geraadpleegd op 2 oktober 2014. 86 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 5 (MvT). 87 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 2 (MvT). 84
19
2.2. De nadelen van de beoogde veranderingen van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter Tegenover de genoemde voordelen van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter, staan een aantal nadelen. Scheiden via de ambtenaar van de burgerlijke stand heeft naast voordelen ook nadelen. Hoewel aanstaande ex-echtgenoten op grond van het wetsvoorstel bij de administratieve echtscheidingsprocedure geen griffierecht verschuldigd zijn, moeten zij volgens de memorie van toelichting wel leges betalen voor de afhandeling van de echtscheiding.88 De leges zullen gevorderd worden om de door de overheid verstrekte diensten kostendekkend te maken. Het legesbedrag is € 185,- of € 237,-.89 Daarnaast brengt het ontbreken van verplichte procesvertegenwoordiging en een verplicht echtscheidingsconvenant ook nadelen met zich mee. Een echtscheidingsprocedure is een juridisch ingewikkelde/complexe procedure die belangrijke rechtsgevolgen kan hebben voor aanstaande exechtgenoten. De aanstaande ex-echtgenoten hebben baat bij een goede begeleiding, omdat zij tijdens de echtscheidingsprocedure een kwetsbare positie innemen. De spanningen (negatieve emoties) of het haastige gedrag van de aanstaande ex-echtgenoten (om de echtscheiding zo spoedig mogelijk af te handelen) kunnen een belemmering vormen voor het op goede wijze regelen van de gevolgen van de echtscheiding. Daarbij kan ook de ongelijkwaardigheid (financiële afhankelijkheid of onderhandelingscapaciteit) van de aanstaande ex-echtgenoten een grote rol spelen. 90 Een advocaat vormt een behoorlijke waarborg voor partijen in een echtscheidingsprocedure. 91 De advocaat kan partijen wijzen op de mogelijke gevolgen van hun echtscheiding. Als partijen een gelijkwaardig inkomen hebben, in dezelfde financiële positie verkeren en weinig of geen (roerende/onroerende) bezittingen hebben zal dit waarschijnlijk niet tot problemen leiden.92 Maar dit kan anders zijn als een partij in een later stadium ontdekt dat hij/zij recht heeft op partneralimentatie of als de gemeenschappelijke boedel niet verdeeld is en er een geschil tussen partijen ontstaat. 93 Door het niet verplicht stellen van de procesvertegenwoordiging in het wetsvoorstel kunnen de belangen van de zwakkere partij in de echtscheidingsprocedure in het gedrang komen. Door het echtscheidingsconvenant verplicht te stellen, worden aanstaande exechtgenoten vooraf gedwongen na te denken over de gevolgen van hun echtscheiding. Een advocaat kan hen daarbij helpen. Hierdoor worden aanstaande ex-echtgenoten zich bewuster van de gevolgen van de echtscheiding en de gemaakte afspraken. Dit kan later veel conflictsituaties en onnodige procedures betreffende de nevenvoorzieningen voorkomen. Verschillende instanties zoals de Raad voor de rechtspraak, de Nederlandse Orde van Advocaten (hierna NOvA), de vereniging van Familierecht Advocaten en Scheidingsmediators (hierna vFAS) en de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (hierna KNB) maken zich zorgen over partijen met geen/gebrekkige juridische kennis, die wellicht geen of ondeugdelijke afspraken maken, met als gevolg dat later veel problemen en conflicten kunnen ontstaan over de gemaakte afspraken.94 Om tot een oplossing te komen moet één van de partijen alsnog een advocaat raadplegen en alsnog zijn probleem/vordering aan de rechter voorleggen. Dit kan tot meer kosten leiden voor de partijen die via de ambtenaar van de burgerlijke stand scheiden en ondeugdelijke afspraken maken. Partijen moeten dan eerst leges 88
Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 2 (MvT). Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 17 (MvT). Commissie Herziening Scheidingsprocedure 1996 (Commissie- De Ruiter), Anders scheiden, 2 oktober 1996. 91 L.M. Coenraad, ‘Harmonieleer voor juristen’, FJR 2014/39, afl. 6, p. 160-165. 92 A. Heida, ‘Wet scheiden zonder rechter’, EB 2014/13, afl.2, p. 28-30. 93 A. Heida, ‘Wet scheiden zonder rechter’, EB 2014/13, afl.2, p. 28-30. 94 Advies Raad voor de rechtspraak, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438534. Advies vFAS, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438532. Advies KNB, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438529. Advies NOVA, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438530. 89 90
20
betalen aan de gemeente en daarna nog eens advocaatkosten en griffierecht om te procederen bij de rechtbank. 95 Om problemen voor partijen, die zelf hun echtscheiding willen regelen zonder juridische begeleiding, te voorkomen wil staatssecretaris Teeven volgens het wetsvoorstel informatie verstrekken aan aanstaande ex-echtgenoten via websites, brochures, folders en het Juridisch Loket.96 Binnen verschillende instanties zoals de vFAS, de KNB en de NOvA vraagt men zich af of deze informatieverstrekking wel voldoende is. 97 Volgens de KNB informeren folders en websites alleen in algemene zin en in grote lijnen en kunnen deze een persoonlijk gesprek met toegespitste informatie niet vervangen.98 Ook Reinhartz vindt een algemene voorlichtingsfolder onvoldoende.99 Verder brengt het wetsvoorstel procesrechtelijke problemen met zich mee met betrekking tot de nevenvoorzieningen. Op grond van artikel 827 Rv kan alleen de rechter nevenvoorzieningen treffen bij het uitspreken van een echtscheiding. De ambtenaar van de burgerlijke stand kan bij een echtscheiding geen nevenvoorzieningen treffen zoals genoemd in artikel 827 Rv. Indien partijen na de echtscheiding via de ambtenaar van de burgerlijke stand er niet in slagen om de gevolgen van de echtscheiding in onderling overleg te regelen, kunnen zij de geschillen daarover niet op grond van artikel 827 Rv als nevenvoorzieningen door de rechter laten beslechten.100 Het gevolg hiervan is dat partijen afzonderlijke procedures aanhangig moeten maken bij de rechter met betrekking tot geschillen over de partneralimentatie, de boedelverdeling en de pensioenverevening. Dit leidt tot meer kosten voor de partijen. Een ander procesrechtelijk nadeel van het wetsvoorstel is dat partijen geen voorlopige voorziening, zoals een tijdelijke partneralimentatie of voortzetting van het gebruik van de woning, kunnen verzoeken aan de ambtenaar van de burgerlijke stand. Partijen kunnen dit op grond van artikel 821 Rv wel verzoeken aan de rechter. Echter moeten partijen hiervoor een aparte procedure starten bij de rechter als ze administratief willen scheiden. De vraag is of dit ook extra kosten (griffierecht en honorarium van de advocaat) waard is, omdat op grond van artikel 826 Rv de voorlopige voorziening haar kracht verliest zodra een beschikking, waarbij de echtscheiding is uitgesproken, wordt ingeschreven in de registers van de burgerlijke stand onderscheidenlijk het huwelijksgoederenregister.101 Op grond van het wetsvoorstel kan het huwelijk bij de ambtenaar van de burgerlijke stand na veertien dagen worden ontbonden. Een ander nadeel is dat de ambtenaar van de burgerlijke stand op grond van het wetsvoorstel niet over de mogelijkheid beschikt om het door de partijen opgestelde echtscheidingsconvenant in de echtscheidingsbeschikking op te nemen. Het door de partijen opgestelde echtscheidingsconvenant wordt hierdoor niet voorzien van een executoriale titel. Op grond van de huidige echtscheidingsprocedure (artikel 819 Rv) kan de rechter op verzoek van de partijen hun echtscheidingsconvenant voorzien van een executoriale titel door deze op te nemen in de echtscheidingsbeschikking. 102 Het gevolg van het ontbreken van een executoriale titel is dat de gemaakte afspraken niet direct geëxecuteerd kunnen worden indien een van de partijen de gemaakte afspraken niet nakomt. Zo kan bijvoorbeeld een alimentatiegerechtigde partij niet het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen (LBIO) of een deurwaarder inschakelen. De eisende 95
Advies vFAS, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438532. Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 9 (MvT). 97 Advies vFAS, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438532. Advies KNB, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438529. Advies NOvA, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438530. 98 Advies KNB, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438529 99 Advies B.E. Reinhartz <www.internetconsultatie.nl/wetsvoorstel_scheiden_zonder_rechter/reacties> geraadpleegd op 6 oktober 2014. 100 Advies vFAS, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438532. 101 Advies vFAS, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438532. Advies NOVA, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438530. 102 L.M. Coenraad, ‘Harmonieleer voor juristen’, FJR 2014/39, afl. 6, p. 160-165. 96
21
partij moet dan zijn vordering alsnog aan de rechter voorleggen om een executoriale titel te krijgen om zijn vordering te innen. Dit zal weer tot kosten en procedures leiden. Door vertegenwoordigers van de vFAS, de NOvA, de Raad voor de rechtspraak, Nuytinck en Heida wordt dit probleem onderschreven in hun reacties op het wetsvoorstel.103 Daarnaast moeten de aanstaande ex-echtgenoten op grond van het wetsvoorstel bij de administratieve echtscheidingsprocedure verplicht tezamen in persoon verschijnen voor de ambtenaar van de burgerlijke stand. 104 Aanstaande ex-echtgenoten moeten volgens het wetsvoorstel ten overstaan van de ambtenaar van de burgerlijke stand verklaren dat hun huwelijk duurzaam is ontwricht en dat zij op grond daarvan hun huwelijk willen beëindigen. Op grond van de huidige echtscheidingsprocedure (artikel 818 lid 1 Rv) hoeven aanstaande ex-echtgenoten (zonder minderjarige kinderen) in beginsel niet in persoon voor de rechter te verschijnen, omdat in beginsel geen mondelinge behandeling plaatsvindt. De administratieve echtscheidingsprocedure volgens het wetsvoorstel kan hierdoor belastend zijn voor aanstaande ex-echtgenoten.105 Een ander nadeel van het wetsvoorstel betreft de mogelijke erkenningsproblemen van de door de ambtenaar van de burgerlijke stand uitgesproken echtscheiding in het buitenland. Bij het opstellen van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter heeft staatssecretaris Teeven met het oog op mogelijke erkenningsproblemen van de door de ambtenaar van de burgerlijke stand uitgesproken echtscheiding, advies gevraagd aan de Staatscommissie voor het internationaal privaatrecht.106 De aanleiding voor de adviesaanvrage was de gevoerde discussie in een eerder initiatiefwetsvoorstel van Kamerlid Luchtenveld over de erkenning van de echtscheidingsbeslissing van de ambtenaar van de burgerlijke stand in het buitenland. 107 In de oorspronkelijke versie van het initiatiefwetsvoorstel van Kamerlid Luchtenveld was sprake van een zuiver consensuele beëindiging van het huwelijk die door een administratieve autoriteit zou worden geregistreerd. 108 De Staatscommissie heeft het wetsontwerp van Luchtenveld bestudeerd vanuit een internationaal privaatrechtelijke invalshoek en is op 4 februari 2005 tot de conclusie gekomen dat zij ernstige bedenkingen heeft tegen de invoering van het wetsontwerp Luchtenveld in het kader van internationale gevallen, met name aangaande de toepasselijkheid van de Brussel II bis-Verordening betreffende de erkenning van de administratieve huwelijksontbinding in het buitenland.109 Volgens de Staatscommissie werd in het wetsontwerp van Luchtenveld terecht niet gesproken over een administratieve echtscheiding, omdat er geen sprake was van een constitutieve beslissing van een autoriteit.110 De door Luchtenveld voorgestelde regeling was een rechtsfiguur die in de kern alleen berustte op de wil van de aanstaande ex-echtgenoten.111 Het was geen toetsende instantie. Gelet hierop kon het wetsontwerp van Luchtenveld niet onder erkenningsregels van de Brussel II bisVerordening vallen. De Staatscommissie stelt in haar thans uitgebrachte advies dat, als het wetsvoorstel voldoet aan het constitutieve element, het wetsvoorstel onder de materiële werking van 103
Advies vFAS, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438532. Advies NOvA, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438530. A.J.M. Nuytinck, ‘Scheiden zonder rechter anno 2014’, WPNR 2014, afl.7013, p. 327-331. A. Heida, ‘Wet scheiden zonder rechter’, EB 2014/13, afl.2, p. 28-30. 104 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 24 (MvT). 105 L.M. Coenraad, ‘Harmonieleer voor juristen’, FJR 2014/39, afl. 6, p. 160-165. 106 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 10 (MvT). 107 Kamerstukken II 2003/04, 29676, 1. 108 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 9 (MvT). 109 Adviesbrief Staatscommissie voor het internationaal privaatrecht op het wetsontwerp Luchtenveld, 4 februari 2005, p.3, geraadpleegd via www.rijksoverheid.nl zoeken op advies administratieve ontbinding. 110 Adviesbrief Staatscommissie voor het Internationaal Privaatrecht op het wetsontwerp Luchtenveld, 4 februari 2005, p.5, geraadpleegd via www.rijksoverheid.nl zoeken op advies administratieve ontbinding. 111 Adviesbrief Staatscommissie voor het Internationaal Privaatrecht op het wetsontwerp Luchtenveld, 4 februari 2005, p.5, geraadpleegd via www.rijksoverheid.nl zoeken op advies administratieve ontbinding.
22
de Brussel II bis-Verordening valt.112 Daarvoor moet volgens de Staatscommissie in het wetsvoorstel als vereiste worden opgenomen dat de ambtenaar van de burgerlijke stand moet vaststellen dat aan de wettelijke vereisten voor echtscheiding is voldaan (vaststellen dat er sprake is van duurzame ontwrichting) en daarvan een akte opmaken. 113 Volgens de Staatscommissie is het beslissende element de constatering van de ambtenaar van de burgerlijke stand dat aan de wettelijke vereisten voor echtscheiding is voldaan. 114 De ambtenaar van de burgerlijke stand moet volgens de Staatscommissie een actieve rol hebben, die verder gaat dan de zuivere registratie van de wens van de aanstaande ex-echtgenoten om het huwelijk te ontbinden. Alleen dan valt de administratieve echtscheidingsprocedure volgens de Staatscommissie onder het bereik van de Brussel II bisVerordening en worden de erkenningskansen in niet-EU lidstaten vergroot.115 De mogelijkheid van niet-erkenning van de administratieve echtscheiding in niet-EU lidstaten is volgens de Staatscommissie een risico dat aanstaande ex-echtgenoten ook lopen bij een door de Nederlandse rechter uitgesproken echtscheiding. 116 Het voorliggende wetsvoorstel lijkt te voldoen aan de regelingen betreft de toepasselijkheid van de Brussel II bis-Verordening. De ambtenaar van de burgerlijke stand is op grond van het wetsvoorstel bevoegd tot het nemen van een beslissing en het uitspreken van de administratieve echtscheiding. Volgens het wetsvoorstel moet de ambtenaar van de burgerlijke stand nagaan of partijen geen minderjarige kinderen hebben, of de ambtenaar bevoegd is tot het uitspreken van de echtscheiding, of de identiteiten van de partijen kloppen en of het huwelijk duurzaam is ontwricht. Indien aan de voorwaarden is voldaan, dan moet de ambtenaar van de burgerlijke stand de echtscheiding uitspreken en de echtscheidingsakte opmaken. 117 De ambtenaar van de burgerlijke stand kan ook weigeren om de echtscheiding uit te spreken, indien hij van oordeel is dat er niet aan de voorwaarden is voldaan. Gelet hierop voldoet de ambtenaar van de burgerlijke stand aan het constitutieve element van de Brussel II bis-Verordening en aan de definitie van het begrip ‘gerecht’ in artikel 2 lid 1 van de Brussel II bis-Verordening.
2.3. Reacties op het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter Het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter lag tot 9 februari 2014 ter consultatie. Verschillende instanties, hoogleraren en advocaten hebben gereageerd op het wetvoorstel Wet scheiden zonder rechter. In het algemeen is er niet positief gereageerd op het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter. Vele commentatoren hebben een of meerdere bezwaren tegen het voorliggende wetsvoorstel van staatssecretaris Teeven. Zo heeft de vFAS in een reactie het wetsvoorstel een “zeer zorgelijk wetsvoorstel” genoemd.118 De vFAS maakt bezwaar omdat in het wetsvoorstel niet is gekozen voor het verplicht stellen van een echtscheidingsovereenkomst voor echtscheiding via de ambtenaar van de burgerlijke stand.119 Volgens de vFAS is het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter een maatschappelijk onwenselijk wetsvoorstel omdat de burger niet langer wordt beschermd tegen de valkuilen in het proces van echtscheiding. 120 De vFAS geeft verder aan dat het wetsvoorstel procesrechtelijke problemen met zich mee zal brengen, zoals het ontbreken van de mogelijkheid om bij de ambtenaar van de burgerlijke stand om voorlopige voorzieningen of nevenvoorzieningen te verzoeken.121 De vFAS verwacht dat de regeling in het wetsvoorstel meer 112
Advies Staatscommissie voor het Internationaal Privaatrecht, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438533. Advies Staatscommissie voor het Internationaal Privaatrecht, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438533. 114 Advies Staatscommissie voor het Internationaal Privaatrecht, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438533. 115 Advies Staatscommissie voor het Internationaal Privaatrecht, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438533. 116 Advies Staatscommissie voor het Internationaal Privaatrecht, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438533. 117 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 24 (MvT). 118 Advies vFAS, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438532. 119 Advies vFAS, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438532. 120 Advies vFAS, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438532. 121 Advies vFAS, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438532. 113
23
geld zal kosten voor de partijen vanwege het opruimen en afwikkelen van de gevolgen van niet of ondeugdelijk geregelde echtscheidingen die het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter zal uitlokken. 122 Volgens de vFAS had het voor de hand gelegen om aansluiting te zoeken bij de bestaande regeling betreffende de ontbinding van het geregistreerde partnerschap, die partijen dwingt om onder begeleiding van een juridisch deskundige een echtscheidingsovereenkomst met de gevolgen van de ontbinding van het partnerschap te ondertekenen.123 De leden van de adviescommissie van de NOvA onderschrijven de bezwaren van de vFAS. Zij zijn van mening dat wanneer echtscheiding zonder rechterlijke tussenkomst wenselijk wordt geacht, het raadzaam is aansluiting te zoeken bij de huidige regeling van het geregistreerd partnerschap.124 Ook volgens Reinhartz lijkt het beter om te kiezen voor een regeling die lijkt op de onderhandse beëindiging van het geregistreerd partnerschap, om extra problemen met betrekking tot de gevolgen van de echtscheiding in de toekomst te voorkomen.125 De KNB en de VMSN (Vereniging van Mediators en Scheidingsbemiddelaars in het Notariaat) stellen als organisaties samen voorop dat zij voorstander zijn van scheiden zonder tussenkomst van de rechter.126 Echter heeft men binnen de KNB en de VMSN wel bezwaar tegen het feit dat er in het wetsvoorstel niet is gekozen voor een verplicht echtscheidingsconvenant. Betreurd wordt dat er in het wetsvoorstel voor is gekozen om niet de eis te stellen dat partijen een door een advocaat of notaris medeondertekend echtscheidingsconvenant moeten overleggen waarmee aangetoond kan worden dat partijen overeenstemming hebben bereikt over de gevolgen van hun echtscheiding.127 Volgens de KNB en de VMSN worden scheidende partijen door het niet verplicht stellen van juridische begeleiding onthouden van bescherming tegen de mogelijk negatieve gevolgen van de echtscheiding. In een gezamenlijke reactie namens de KNB en de VMSN wordt aangegeven dat hierdoor het risico bestaat dat de rechterlijke macht meer zal worden belast. Binnen de KNB en de VMSN pleit men er om deze redenen voor om het wetsvoorstel op dit punt te heroverwegen.128 Ook de Raad voor de rechtspraak heeft bezwaar tegen het wetsvoorstel. 129 De Raad voor de rechtspraak geeft aan dat het risico groot is dat partijen zonder juridische bijstand hun zaken niet of niet goed zullen regelen. Volgens de Raad voor de rechtspraak kunnen op een later moment alsnog geschillen ontstaan tussen partijen betreffende de interpretatie van de gemaakte afspraken of het niet-nakomen van de gemaakte afspraken. Hierdoor zal volgens de Raad voor de rechtspraak de rechterlijke macht alsnog worden belast.130 Daarnaast betwijfelt de Raad of er voor aanstaande exechtgenoten veel te besparen valt als zij scheiden via de ambtenaar van de burgerlijke stand, wanneer zij daarbij advies inwinnen van een rechtsbijstandverlener en ook leges aan de gemeente moeten betalen.131 Ook binnen de vFAS, de NOvA, Nuytinck, Zonnenberg en Teurlings bestaan er twijfels over de vraag of het voorgestelde wetsvoorstel daadwerkelijk lastenvermindering gaat
122
Advies vFAS, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438532. Advies vFAS, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438532. 124 Advies NOvA, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438530. 125 Advies B.E. Reinhartz <www.internetconsultatie.nl/wetsvoorstel_scheiden_zonder_rechter/reacties> geraadpleegd op 6 oktober 2014. 126 Advies KNB, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438529. 127 Advies KNB, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438529. 128 Advies KNB, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438529. 129 Advies Raad voor de rechtspraak, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438534. 130 Advies Raad voor de rechtspraak, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438534. 131 Advies Raad voor de rechtspraak, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438534. 123
24
opleveren voor aanstaande ex-echtgenoten. 132 Volgens Teurlings zal het wetsvoorstel leiden tot “duurkoop” en veel meer complexe zaken bij de rechtbank.133 Teurlings en Zonnenberg vragen zich af of de administratieve echtscheidingsprocedure van het wetsvoorstel wel sneller is dan de huidige echtscheidingsprocedure bij de rechter. Volgens Teurlings kunnen partijen in Amsterdam binnen vier weken (indien spoedeisend binnen twee weken) gescheiden zijn. 134 Zonnenberg ziet het voorliggende wetsvoorstel eerder als een gevaarlijke bezuinigingsmaatregel dan een maatregel voor scheidende burgers om tijd en kosten te besparen.135 Binnen de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (hierna NVvR) kan men zich vinden in de gedachte om de administratieve echtsscheiding in te voeren voor echtgenoten zonder minderjarige kinderen, die het eens zijn over de echtscheiding. Echter maken de leden van de NVvR zich zorgen over de wijze waarop dit voornemen is vormgegeven in het onderhavige wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter. 136 Binnen de NVvR vindt men het bezwaarlijk dat aanstaande ex-echtgenoten gezamenlijk naar de ambtenaar van de burgerlijke stand kunnen stappen, zonder eerst te zijn voorgelicht door een advocaat of notaris. Volgens de leden van de NVvR kan de voorlichting over de gevolgen van de echtscheiding niet door de ambtenaar van de burgerlijke stand worden overgenomen van de advocaat of notaris.137 De leden vragen zich verder af of de invoering van het onderhavige wetsvoorstel, die leidt tot een situatie die gemakkelijker is voor slechts een zeer beperkte groep (echtgenoten met geen of weinig gemeenschappelijke goederen en geen gemeenschappelijke woning, met gelijke inkomens en geen partneralimentatie over en weer), wel noodzakelijk is. Mocht het noodzakelijk zijn, dan zijn de kosten voor een echtscheiding zeer beperkt en zal een echtscheidingsprocedure bij de rechtbank volgens de leden van de NVvR niet veel duurder zijn en niet langer duren dan de administratieve echtscheidingsprocedure bij de ambtenaar van de burgerlijke stand.138 Ook Coenraad is voorstander van scheiden zonder rechter, maar zij pleit voor een zorgvuldiger en aantrekkelijker procedure dan in het voorliggende wetsvoorstel wordt beschreven.139 Een punt in het wetsvoorstel waarmee Coenraad, net als andere personen en leden van instanties, grote moeite heeft, is het niet verplicht stellen van juridische bijstand door een deskundige. Volgens Coenraad worden er veel te hoge verwachtingen gesteld aan aanstaande ex-echtgenoten op een moeilijk moment van hun leven.140 Coenraad acht het risico groot dat aanstaande ex-echtgenoten snel gaan scheiden, zonder goed na te denken over de gevolgen van de ontbinding van het huwelijk, waarna vervolgens alsnog procedures over de gevolgen kunnen ontstaan. 141 Verplichte tussenkomst van een juridische deskundige is volgens Coenraad de enige manier om het tegenwoordig hoge aantal harmonieuze echtscheidingen op gemeenschappelijk verzoek ook op lange termijn te kunnen 132
Advies vFAS, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438532. Advies NOVA, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438530. A.J.M. Nuytinck, ‘Scheiden zonder rechter anno 2014’, WPNR 2014, afl.7013, p. 327-331. L.H.M. Zonnenberg, ‘Scheiden zonder rechter: een gevaarlijke bezuinigingsmaatregel’, EB 2014/14, afl. 2, p. 31-33. Advies M.C.J. Teurlings <www.internetconsultatie.nl/wetsvoorstel_scheiden_zonder_rechter/reacties> geraadpleegd op 6 oktober 2014. 133 Advies M.C.J. Teurlings <www.internetconsultatie.nl/wetsvoorstel_scheiden_zonder_rechter/reacties> geraadpleegd op 6 oktober 2014. 134 Advies M.C.J. Teurlings <www.internetconsultatie.nl/wetsvoorstel_scheiden_zonder_rechter/reacties> geraadpleegd op 6 oktober 2014. 135 L.H.M. Zonnenberg, ‘Scheiden zonder rechter: een gevaarlijke bezuinigingsmaatregel’, EB 2014/14, afl. 2, p. 31-33. 136 Advies NVvR, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438536. 137 Advies NVvR, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438536. 138 Advies NVvR, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438536. 139 L.M. Coenraad, ‘Harmonieleer voor juristen’, FJR 2014/39, afl. 6, p. 160-165. 140 L.M. Coenraad, ‘Harmonieleer voor juristen’, FJR 2014/39, afl. 6, p. 160-165. 141 L.M. Coenraad, ‘Harmonieleer voor juristen’, FJR 2014/39, afl. 6, p. 160-165.
25
handhaven.142 Wat betreft Coenraad is de huidige echtscheidingsprocedure niet voor substantiële verandering vatbaar.143 In plaats van aansluiting te zoeken op de reeds bestaande administratieve procedure ter beëindiging van het geregistreerd partnerschap, stelt Coenraad voor om de huidige echtscheidingsprocedure op gemeenschappelijk verzoek te behouden, maar dan zonder rechter. Dit betekent dat aanstaande ex-echtgenoten niet verplicht zijn om een echtscheidingsovereenkomst aan de ambtenaar van de burgerlijke stand te overleggen. Wel moet volgens Coenraad het echtscheidingsverzoek worden ingediend door een advocaat of notaris, zodat juridisch advies aan en onderling overleg tussen de aanstaande ex-echtgenoten voldoende gewaarborgd zijn.144 De Commissie herziening scheidingsprocedure, onder voorzitterschap van professor J. de Ruiter trok in 1996 eenzelfde conclusie als Coenraad. 145 Volgens de Commissie herziening scheidingsprocedure is de huidige echtscheidingsprocedure een efficiënte. Binnen de Commissie vindt men dat de huidige echtscheidingsprocedure zowel vanuit procedureel als vanuit financieel oogpunt een doelmatige situatie heeft bereikt. 146 Daarom ziet de Commissie herziening scheidingsprocedure geen mogelijkheden om de huidige echtscheidingsprocedure nog verder te vereenvoudigen en een besparing te realiseren op de kosten van rechtspleging of rechtsbijstand.147 Echter concluderen leden van de Commissie herziening scheidingsprocedure ook dat in die gevallen waarin partijen erin slagen overeenstemming te bereiken over de scheiding en de gevolgen daarvan, de rechterlijke tussenkomst achterwege kan blijven. 148 Dat kan, zo meent men binnen de Commissie, uitsluitend met verplichte procesvertegenwoordiging. Rechtsbijstand biedt hierbij een goede waarborg voor de in het geding zijnde belangen van de aanstaande ex-echtgenoten in een echtscheidingsprocedure.149 Volgens Nuytinck voorziet scheiden zonder rechter via de ambtenaar van de burgerlijke stand ongetwijfeld in een maatschappelijke behoefte.150 Nuytinck is daarom ook geen tegenstander van de administratieve echtscheiding. Echter in geval van een complexe vermogenssituatie verdient de huidige echtscheidingsprocedure via de rechter naar de mening van Nuytinck de voorkeur boven de thans gepresenteerde administratieve echtscheidingsprocedure volgens het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter. 151 De huidige echtscheidingsprocedure via de rechter kent immers verplichte procesvertegenwoordiging, te weten de advocaat. Ook de grote voordelen van de executoriale kracht van de grosse van de rechterlijke uitspraak en van de mogelijkheid om aan de rechter nevenvoorzieningen te verzoeken dragen bij aan dit standpunt van Nuytinck.152 Op 5 september 2014 heeft de ministerraad ermee ingestemd om het wetsvoorstel voor advies aan de Raad van State te zenden. Op 31 oktober 2014 heeft de Raad van State haar advies uitgebracht, dat op 30 december 2014 is gepubliceerd. De Afdeling advisering van de Raad van State gaat in haar advies in op de reikwijdte van de onderlinge overeenstemming van de aanstaande exechtgenoten ten aanzien van de echtscheiding. 153 Volgens de Raad van State brengt het wetsvoorstel mee dat er geen enkel zicht op bestaat of en hoe de gevolgen van de echtscheiding in L.M. Coenraad, ‘Harmonieleer voor juristen’, FJR 2014/39, afl. 6, p. 160-165. L.M. Coenraad, ‘Harmonieleer voor juristen’, FJR 2014/39, afl. 6, p. 160-165. 144 L.M. Coenraad, ‘Harmonieleer voor juristen’, FJR 2014/39, afl. 6, p. 160-165. 145 Commissie Herziening Scheidingsprocedure 1996 (Commissie- De Ruiter), Anders scheiden, 2 oktober 1996. 146 Commissie Herziening Scheidingsprocedure 1996 (Commissie- De Ruiter), Anders scheiden, 2 oktober 1996. 147 Commissie Herziening Scheidingsprocedure 1996 (Commissie- De Ruiter), Anders scheiden, 2 oktober 1996. 148 Commissie Herziening Scheidingsprocedure 1996 (Commissie- De Ruiter), Anders scheiden, 2 oktober 1996. 149 Commissie Herziening Scheidingsprocedure 1996 (Commissie- De Ruiter), Anders scheiden, 2 oktober 1996. 150 A.J.M. Nuytinck, ‘Scheiden zonder rechter anno 2014’, WPNR 2014, afl.7013, p. 327-331. 151 A.J.M. Nuytinck, ‘Scheiden zonder rechter anno 2014’, WPNR 2014, afl.7013, p. 327-331. 152 A.J.M. Nuytinck, ‘Scheiden zonder rechter anno 2014’, WPNR 2014, afl.7013, p. 327-331. 153 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 4, p. 1. 142 143
26
ogenschouw zijn genomen.154 Volgens de Raad van State kan een kwetsbare partij de dupe worden van de administratieve echtscheidingsprocedure en daarom wordt door leden van de Raad geadviseerd het wetsvoorstel in zoverre te heroverwegen dat er een of meer waarborgen worden opgenomen om zicht te bieden op de wijze waarop deze gevolgen in ogenschouw zijn genomen.155 Daarnaast worden binnen de Raad van State vraagtekens geplaatst bij de kosten- en tijdsbesparing voor de aanstaande ex-echtgenoten die het wetsvoorstel met zich zouden meebrengen. 156 Vervolgens is het voor de leden van de Raad niet duidelijk waarom in het wetsvoorstel is gekozen voor het uitspreken van de echtscheiding door de ambtenaar van de burgerlijke stand. Binnen de Raad van State is men van mening dat deze taak niet goed bij de bestaande taken en functie van de ambtenaar van de burgerlijke stand past. 157 De administratieve echtscheidingsprocedure zou zo ingericht moeten worden, dat de ambtenaar van de burgerlijke stand de echtscheiding niet uitspreekt, maar bekrachtigt. Ook luidt het advies om aan te sluiten bij de voltrekking van het huwelijk.158 Naar de visie van de leden van de Raad van State wordt de echtscheidingsakte dan pas opgemaakt nadat aan de wettelijke voorwaarden is voldaan en nadat de aanstaande ex-echtgenoten ten overstaan van de ambtenaar van de burgerlijke stand hebben verklaard dat zij van echt willen scheiden. 159 Verder adviseert de Raad in het wetsvoorstel te verduidelijken wat de wettelijke vereisten zijn voor de ontbinding van het huwelijk door de ambtenaar van de burgerlijke stand, de over te leggen documenten in de wet op te nemen en, zo de regering wenst vast te houden aan de bepaling van de bescheiden bij AMvB, toe te lichten om welke bescheiden het gaat.160 Het advies van de Raad van State aan staatssecretaris Teeven is om het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter niet in de huidige vorm naar de Tweede Kamer te sturen.161 In tegenstelling tot de voorgenoemde instanties en personen heeft men binnen de Raad voor Rechtsbijstand wel positief gereageerd op het voorliggende wetsvoorstel. De leden van de Raad voor Rechtsbijstand zijn van mening dat de aanstaande ex-echtgenoten zelf beter in staat zullen zijn om een rechtvaardige oplossing te vinden in een juridische kwestie wanneer wet- en regelgeving en de procedures eenvoudig en duidelijk worden ingericht.162 Volgens de Raad voor Rechtsbijstand is het belangrijkste dat de aanstaande ex-echtgenoten zelf in onderling overleg zoveel mogelijk regelen zodat zij minder vaak beroep op een juridisch deskundige hoeven te doen. Binnen de Raad is men van mening dat dit wetsvoorstel hieraan zeker bijdraagt. Daarnaast kan het wetsvoorstel volgens de Raad voor Rechtsbijstand voor kostenvermindering zorgen voor de rechtsbijstand en de rechtspraak.163 Verder staat men binnen Netwerk Notarissen positief tegenover het wetsvoorstel, mits de aanstaande ex-echtgenoten goed worden geïnformeerd over de gevolgen van hun echtscheiding. 164 Tot slot adviseren vertegenwoordigers van Netwerk Notarissen om scheiden zonder de rechter ook mogelijk te maken voor aanstaande ex-echtgenoten met minderjarige kinderen. Door het openstellen van deze mogelijkheid kunnen volgens hen ook partijen met
154
Kamerstukken II 2014/15, 34118, 4, p. 1-2. Kamerstukken II 2014/15, 34118, 4, p. 2. 156 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 4, p. 2. 157 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 4, p. 10. 158 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 4, p. 11. 159 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 4, p. 11. 160 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 4, p. 12. 161 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 4, p. 12. 162 Advies Raad voor Rechtsbijstand <www.internetconsultatie.nl/wetsvoorstel_scheiden_zonder_rechter/reacties> geraadpleegd op 6 oktober 2014. 163 Advies Raad voor Rechtsbijstand <www.internetconsultatie.nl/wetsvoorstel_scheiden_zonder_rechter/reacties> geraadpleegd op 6 oktober 2014. 164 Advies Netwerk Notarissen <www.internetconsultatie.nl/wetsvoorstel_scheiden_zonder_rechter/reacties> geraadpleegd op 6 oktober 2014. 155
27
minderjarige kinderen gebruikmaken van de voordelen van het wetsvoorstel en op een kostenbesparende manier scheiden.165
2.4. Eigen visie De meeste commentatoren zijn voorstander van de administratieve echtscheiding. Echter maken ze zich zorgen over de wijze waarop dit voornemen is vormgegeven in het onderhavige wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter. De bezwaren liggen met name op het niet verplicht stellen van procesvertegenwoordiging en een echtscheidingsovereenkomst over de gevolgen van de echtscheiding. Bezien vanuit de rechtspositie van de aanstaande ex-echtgenoten ben ik als onderzoeker ook tegenstander van administratieve echtscheiding zoals die is vormgegeven in het onderhavige wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter. Naar mijn mening heeft de administratieve echtscheidingsprocedure op grond van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter meer nadelen dan voordelen voor aanstaande ex-echtgenoten. Het ontbreken van verplichte procesvertegenwoordiging vind ik, net als de meeste commentatoren, een groot bezwaar. Een echtscheidingsprocedure is een juridisch ingewikkelde procedure, waarbij aanstaande exechtgenoten een kwetsbare positie innemen. Ze kunnen door geen of onvoldoende juridische kennis, negatieve emoties, haastig gedrag of ongelijkwaardigheid onjuiste of ongewenste beslissingen nemen met betrekking tot de gevolgen van de echtscheiding. Als gevolg hiervan kunnen bijvoorbeeld de verdeling van de goederen, de afwikkeling van de schulden, de alimentatie en de pensioenvereffening niet of niet rechtvaardig geregeld worden waardoor later geschillen kunnen ontstaan. De advocaat vormt naar mijn mening een behoorlijke waarborg die een eventuele ongelijkwaardigheid tussen de aanstaande ex-echtgenoten kan opheffen. De advocaat kan de partijen voorlichten omtrent hun wederzijdse rechten en plichten waardoor goede en rechtvaardige afspraken kunnen worden gemaakt. Dit kan naar mijn mening leiden tot harmonieuze en zorgvuldige administratieve echtscheidingen. Het afschaffen van de verplichte procesvertegenwoordiging leidt naar mijn mening tot onvoldoende waarborgen voor de belangen van zwakkere partij. Het voorstel van staatssecretaris Teeven om het gebrek aan juridische kennis via websites, brochures, folders en het Juridisch Loket te compenseren, is naar mijn mening onvoldoende. Een algemene voorlichtingsmateriaal kan mijns inziens een persoonlijk gesprek met de advocaat met toegespitste informatie en advies op maat niet vervangen. Gelet op het voorgaande vind ik verplichte procesvertegenwoordiging in een administratieve echtsscheidingsprocedure onontbeerlijk. Het ontbreken van een verplichte echtscheidingsovereenkomst in het wetsvoorstel vind ik in beginsel minder bezwaarlijk, mits de inschakeling van een advocaat/deskundige verplicht wordt gesteld. Een goede advocaat zal naar mijn mening geen echtscheidingsverzoek indienen bij de ambtenaar van de burgerlijke stand zonder de aanstaande ex-echtgenoten te adviseren om een echtscheidingsovereenkomst op te stellen over de gevolgen van de echtscheiding. Een echtscheidingsovereenkomst moet naar mijn mening alleen verplicht worden gesteld als er geen sprake is van verplichte procesvertegenwoordiging. Door de echtscheidingsovereenkomst verplicht te stellen, worden partijen vooraf gedwongen na te denken over de gevolgen van hun echtscheiding. Daarnaast worden ze naar mijn mening bewuster van de gemaakte afspraken. Dit beperkt echter de partijautonomie maar bevordert naar mijn mening de zorgvuldige afwikkeling van echtscheidingen. Volgens staatssecretaris Teeven zal de administratieve echtscheidingsprocedure door het verplicht stellen van de echtscheidingsovereenkomst niet of nauwelijks eenvoudiger of goedkoper worden. Het is duidelijk dat staatssecretaris Teeven bij het concipiëren van het voorliggende wetsvoorstel voor een dilemma stond. Uiteindelijk heeft hij naar mijn mening eerder gekozen voor een goedkopere en snellere procedure dan voor een zorgvuldige procedure. 165
Advies Netwerk Notarissen <www.internetconsultatie.nl/wetsvoorstel_scheiden_zonder_rechter/reacties> geraadpleegd op 6 oktober 2014.
28
De vraag is ook of de administratieve echtscheidingsprocedure volgens het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter goedkoper is dan de huidige echtscheidingsprocedure via de rechter. Zoals in paragraaf 2.2 staat beschreven moeten de aanstaande ex-echtgenoten leges betalen in plaats van griffierecht. Daarnaast zijn de aanstaande ex-echtgenoten op grond van het wetsvoorstel niet verplicht een advocaat in te schakelen waardoor ze geen honorarium hoeven te betalen voor de verrichte diensten. Zo bezien lijkt de administratieve echtscheidingsprocedure volgens het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter goedkoper te zijn dan de huidige echtscheidingsprocedure. Echter op grond van de huidige echtscheidingsprocedure kunnen aanstaande ex-echtgenoten met een laag inkomen en weinig vermogen bijgestaan worden door een door de overheid gesubsidieerde (toevoeging) advocaat. Zij hoeven alleen hun eigen bijdrage te betalen. Griffierechten vallen niet onder de toevoeging. 166 Wel kan er om vermindering van de griffierechten gevraagd worden. Aanstaande ex-echtgenoten met een hoog inkomen en veel vermogen komen op grond van de huidige echtscheidingsprocedure niet in aanmerking voor gesubsidieerde rechtsbijstand. Zij moeten het honorarium van de advocaat en de griffierechten volledig zelf betalen. Gelet hierop is de administratieve echtscheiding volgens het wetsvoorstel goedkoper dan de huidige echtscheidingsprocedure voor aanstaande ex-echtgenoten met hoge inkomens en veel vermogen. Echter ben ik net als Teurlings van mening dat goedkoop kan leiden tot duurkoop. Om kosten te besparen kunnen aanstaande ex-echtgenoten als gevolg van geen of gebrekkige juridische kennis, of door omstandigheden (ongelijkwaardigheid of negatieve emoties), geen of ondeugdelijke afspraken maken, met als gevolg dat er later veel conflictsituaties kunnen ontstaan over de gemaakte afspraken. Om de ongewenste gevolgen te herstellen moet één van de partijen alsnog een advocaat inschakelen om zijn probleem/vordering aan de rechter voor te leggen. Dit zal naar mijn mening leiden tot dubbele procedures en kosten. Hoewel procesvertegenwoordiging niet verplicht is volgens het wetsvoorstel, rijst bij mij de volgende vraag: kunnen aanstaande ex-echtgenoten bij de administratieve echtscheidingsprocedure gebruikmaken van de door de overheid gesubsidieerde rechtsbijstand (advocaat)? Deze vraag wordt niet (duidelijk) beantwoord door staatssecretaris Teeven in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter. Net als de meeste commentatoren ben ook ik van mening dat de aanstaande ex-echtgenoten die via de administratieve echtscheidingsprocedure hun huwelijk willen ontbinden, onthouden worden van de voordelen die de huidige echtscheidingsprocedure op gemeenschappelijk verzoek biedt. Op grond van de huidige echtscheidingsprocedure kan de rechter op verzoek van de partijen de echtscheidingsovereenkomst voorzien van een executoriale titel door deze op te nemen in de echtscheidingsbeschikking. Bij niet-naleving van de gemaakte afspraken kunnen deze direct worden geëxecuteerd. De ambtenaar van de burgerlijke stand heeft op grond van het wetsvoorstel niet de mogelijkheid om de echtscheidingsovereenkomst op te nemen in de echtscheidingsakte. Aanstaande ex-echtgenoten die administratief scheiden moeten om een executoriale titel te verkrijgen een afzonderlijke procedure starten bij de rechter of de echtscheidingsovereenkomst door een notaris laten vastleggen in een notariële akte. Dit zal leiden tot extra kosten. Daarnaast kunnen aanstaande ex-echtgenoten bij de ambtenaar van de burgerlijke stand geen verzoek om voorlopige voorzieningen of nevenvoorzieningen indienen. Naar mijn mening kan de administratieve echtscheidingsprocedure hierdoor minder aantrekkelijk worden voor aanstaande ex-echtgenoten. Gelet op het bovenstaande zie ik het voorliggende wetsvoorstel, net als Zonnenberg, als een gevaarlijke bezuinigingsmaatregel van de overheid. Naar mijn mening mag bezuinigingen van de overheid niet doorslaggevend zijn voor de inrichting van de administratieve echtscheidingsprocedure. Tot slot vraag ik me, net als de leden van de NVvR, af of de invoering van 166
Gesubsidieerde rechtsbijstand <www.rijksoverheid.nl> geraadpleegd op 28 december 2014.
29
het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter voor een zeer beperkte groep wel noodzakelijk is. Volgens de Raad voor rechtspraak is de kans groot dat het aantal zaken dat de rechter niet te verwerken krijgt eerder minder is dan 4000 zaken, dan meer.167
2.5. Tussenconclusie De beoogde veranderingen van het wetsvoorstel hebben voor- en nadelen. Een van de voordelen van het wetsvoorstel is dat aanstaande ex-echtgenoten (zonder minderjarige kinderen) meer zelfregulering krijgen. Ze mogen zelf kiezen aan wie ze hun echtscheidingsverzoek voorleggen. Een ander voordeel is dat aanstaande ex-echtgenoten bij de administratieve echtscheidingsprocedure geen griffierecht meer verschuldigd zijn. Verder zijn ze niet verplicht om een advocaat in te schakelen. Dit zal mogelijk leiden tot lastenvermindering voor aanstaande ex-echtgenoten in een echtscheidingsprocedure. Een ander voordeel van het wetsvoorstel is dat de ambtenaar van de burgerlijke stand het huwelijk veertien dagen nadat het verzoekschrift is ingediend kan ontbinden. Dit zal mogelijk tijdvoordeel opleveren voor aanstaande ex-echtgenoten. Naast voordelen heeft het wetsvoorstel ook nadelen. Een van de nadelen is dat aanstaande ex-echtgenoten bij de administratieve echtscheidingsprocedure legeskosten verschuldigd zijn in plaats van griffierecht. Het legesbedrag bedraagt € 185,- of € 237,-. Verder kan het ontbreken van verplichte procesvertegenwoordiging en een verplicht echtscheidingsconvenant ook nadelen met zich meebrengen. Zo kunnen partijen met geen of onvoldoende juridische kennis, geen of ondeugdelijke afspraken maken over de gevolgen van hun echtscheiding. Dit kan later veel problemen en conflictsituaties veroorzaken. Om tot een oplossing te kunnen komen moeten partijen hun probleem/vordering alsnog aan de rechter voorleggen. Een ander nadeel van de administratieve echtscheidingsprocedure is dat de echtscheidingsovereenkomst niet voorzien kan worden van een executoriale titel. Daarnaast kan de ambtenaar van de burgerlijke stand geen voorlopige voorzieningen en nevenvoorzieningen treffen bij de administratieve echtscheidingsprocedure. Tot slot bestaat de kans dat de administratieve echtscheiding niet erkend wordt in niet-Europese landen. Uit het onderzoek is verder gebleken dat er vanuit het veld veel kritiek is op het wetsvoorstel. De bezwaren richten zich met name op het niet verplicht stellen van het echtscheidingsconvenant met juridische bijstand. Het advies van de Raad van State aan staatssecretaris Teeven is om het wetsvoorstel in de huidige vorm niet te verzenden naar de Tweede Kamer. Alleen binnen de Raad voor Rechtsbijstand en Netwerk Notarissen staat men positief tegenover het voorliggende wetsvoorstel. Bezien vanuit de rechtspositie van de aanstaande ex-echtgenoten heb ook ik mijn bedenkingen over de manier van administratief scheiden zoals die is vormgegeven in het onderhavige wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter.
167
Advies Raad voor de rechtspraak, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438534.
30
Hoofdstuk 3
Administratieve echtscheiding in Denemarken, Noorwegen en Portugal; in rechtsvergelijkend perspectief
Na vele mislukte pogingen probeert staatssecretaris Teeven nogmaals de administratieve echtscheiding in te voeren in Nederland. In diverse Europese landen is de administratieve echtscheiding al vanaf de achttiende eeuw mogelijk. In dit hoofdstuk wordt er gekeken naar andere Europese landen waar de gang naar de rechter niet verplicht is om te kunnen scheiden. In dit onderzoek zullen de administratieve echtscheidingsprocedures van Denemarken, Noorwegen en Portugal geanalyseerd en beschreven worden. De onderzoeker heeft voor deze drie landen gekozen, omdat deze landen alle Europees zijn maar niet alle lid van de Europese Unie (hierna EU). Zo zijn de landen Denemarken en Portugal in tegenstelling tot Noorwegen lid van de EU. Daarnaast moet Portugal in tegenstelling tot Denemarken en Noorwegen rekening houden met de Brussel II bis-Verordening. Er zal bekeken worden hoe de administratieve echtscheiding in die landen is geregeld, wat de wettelijke voorwaarden zijn en door welke autoriteit de echtscheiding officieel wordt gemaakt. Tot slot zullen de Deense, Noorse en Portugese administratieve echtscheidingsprocedures met elkaar vergeleken worden.
3.1. Administratieve echtscheiding in Denemarken Aanstaande ex-echtgenoten in Denemarken kunnen, als zij het met elkaar eens zijn (gemeenschappelijk verzoek), een echtscheiding aanvragen. Indien de echtelieden het niet met elkaar eens zijn over de echtscheiding (eenzijdige verzoek), dan kan een echtscheiding pas aangevraagd worden als zij minimaal zes maanden feitelijk gescheiden hebben geleefd. Dit wordt gezien als een soort proeftijd.168 Echtparen in Denemarken kunnen onmiddellijk een echtscheiding aanvragen (zonder feitelijke scheiding) indien er sprake is van één van de volgende echtscheidingsgronden:
overspel; geweld jegens partner of kind(eren); gescheiden wonen gedurende twee jaar als gevolg van onenigheid; bigamie; kinderontvoering naar het buitenland.169
In Denemarken kunnen echtscheidingen plaatsvinden door middel van een ‘bevilling’ (administratieve akte) of door een rechterlijke uitspraak. 170 De keuze tussen deze twee scheidingsstelsels was oorspronkelijk vrij voor echtparen in Denemarken. Vanaf 1 januari 2007 hebben de echtparen in Denemarken echter geen keuzevrijheid meer en moeten alle echtscheidingen administratief beginnen. 171 Om administratief te kunnen scheiden moeten echtparen in Denemarken het eens zijn over de gevolgen van de echtscheiding (nevenvoorzieningen). De echtparen moeten overeenstemming bereiken over de partneralimentatie, het gebruik van de echtelijke woning, de verdeling van de pensioenen en over de eventuele
168
Separation <www.statsforvaltningen.dk/site.aspx?p=8652> geraadpleegd op 13 november 2014. Kort om separation og skillmisse <www.statsforvaltningen.dk/site.aspx?p=8660> geraadpleegd op 13 november 2014. 170 C.G. Jeppesen- de Boer, ‘Administratieve echtscheiding in Denemarken’, FJR 2005, afl. 10, p. 231-235. 171 C.G. Jeppesen- de Boer, ‘Administratieve echtscheiding in Denemarken’, in: M.V. Antokolskaia (red.) Herziening van het Echtscheidingsrecht, Administratieve echtscheiding, mediation, voortgezet ouderschap, Amsterdam: Uitgeverij SWP 2006, p. 271. 169
31
compensatie in verband met een onredelijke verdeling.172 Als de echtparen het niet eens kunnen worden over de verplichte voorwaarden, dan wordt de echtscheidingszaak door de “Statsforvaltning” (administratieve autoriteit) doorgestuurd naar de rechter. De administratieve echtscheidingsprocedure in Denemarken staat ook open voor echtparen met minderjarige kinderen. Echter zijn de afspraken over de betaling van kinderalimentatie, de gezagsverdeling en omgang geen verplichte voorwaarden voor een administratieve echtscheiding. Afspraken hierover kunnen wel worden opgenomen in de bevilling.173
3.1.1. De Statsforvaltning De Statsforvaltning is een centrale administratieve autoriteit met negen vestigingen in Denemarken die is opgericht op 1 juli 2013. 174 De Statsforvaltning vervangt vijf regionale administratieve autoriteiten die waren ingedeeld in verschillende provincies van Denemarken. De Statsforvaltning verricht verschillende taken voor de Deense ministeries en departementen en is organisatorisch en economisch ondergebracht bij het ministerie van Economische Zaken en Binnenlandse Zaken van Denemarken.175 Op het gebied van personen- en familierecht heeft de Statsforvaltning verschillende taken rondom familieaangelegenheden zoals; huwelijk, echtscheiding, scheiding van tafel en bed, alimentatie, ouderlijk gezag en omgang. 176 Daarnaast worden binnen de Statsforvaltning beslissingen inzake rechtsbijstand genomen en heeft de autoriteit een aantal toezichthoudende functies. De bevilling (administratieve akte) en de beslissingen van de Statsforvaltning worden in het algemeen voorzien van een executoriale titel. 177 3.1.2. Administratieve echtscheidingsprocedure in Denemarken De administratieve echtscheidingsprocedure bij de Statsforvaltning is informeel. Aanstaande exechtgenoten in Denemarken kunnen een echtscheiding aanvragen door een formulier in te vullen. Het echtscheidingsformulier kunnen de aanstaande ex-echtgenoten online raadplegen op de website van de Statsforvaltning onder ‘Blanketter’ (formulieren).178 Volgens de nieuwe regels van het Deense parlement moeten de aanstaande ex-echtgenoten vanaf 1 juli 2013 eerst de leges/kosten van de echtscheidingsprocedure betalen voordat de echtscheidingsprocedure in behandeling wordt genomen door de Statsforvaltning. Aanstaande ex-echtgenoten moeten 900 Deense Kronen (ongeveer € 121,-) betalen voor een echtscheiding.179 Indien de aanstaande ex-echtgenoten niet akkoord gaan met de verplichte echtscheidingsvoorwaarden, dan worden ze door de Statsforvaltning opgeroepen voor een ‘vilkarsforhandling’. Een vilkarsforhandling is een zitting bij de Statsforvaltning, waarbij samen met de aanstaande ex-echtgenoten onderhandeld wordt over de verplichte echtscheidingsvoorwaarden.180 Tijdens een vilkarsforhandling geven de juristen van de Statsforvaltning ook advies en begeleiding over de juridische gevolgen van de echtscheiding en de
172
I. Lund-Andersen & L. Krabbe, Grounds for divorce and maintenance between former spouses Denmark, Department of Private Law, University of Århus, October 2002 geraadpleegd op 11 november 2014 en M.V. Antokolskaia, ‘Administratieve echtscheiding vanuit nationaal en internationaal perspectief’, in: M.V. Antokolskaia (red.) Herziening van het Echtscheidingsrecht, Administratieve echtscheiding, mediation, voortgezet ouderschap, Amsterdam: Uitgeverij SWP 2006, p. 42. 173 C.G. Jeppesen- de Boer, ‘Administratieve echtscheiding in Denemarken’, FJR 2005, afl. 10, p. 231-235. 174 Om Statsforvaltningen <www.statsforvaltningen.dk/site.aspx?p=4577> geraadpleegd op 13 november 2014. 175 Statsforvaltningens opgaver <www.statsforvaltningen.dk/site.aspx?p=4867> geraadpleegd op 13 november 2014. 176 C.G. Jeppesen- de Boer, ‘Administratieve echtscheiding in Denemarken’, FJR 2005, afl. 10, p. 231-235. 177 C.G. Jeppesen- de Boer, ‘Administratieve echtscheiding in Denemarken’, FJR 2005, afl. 10, p. 231-235. 178 Blanketter <www.statsforvaltningen.dk/site.aspx?p=4879> geraadpleegd op 19 november 2014. 179 Kort om separation og skilsmisse <www.statsforvaltningen.dk/site.aspx?p=8660 > geraadpleegd op 19 november 2014. 180 Sadan behandler Statsforvaltningen din anmondning <www.statsforvaltningen.dk/site.aspx?p=8654> geraadpleegd op 19 november 2014.
32
overeengekomen voorwaarden. 181 Om deel te nemen aan de vilkarsforhandling moeten de aanstaande ex-echtgenoten extra leges/kosten betalen. Een vilkarsforhandling kost 1000 Deense Kronen (ongeveer € 134,-). De vilkarsforhandling is niet verplicht voor aanstaande ex-echtgenoten die het met elkaar eens zijn over de verplichte echtscheidingsvoorwaarden. Echter mogen de aanstaande ex-echtgenoten wel om een vilkarsforhandling vragen bij de Statsforvaltning. 182 Procesvertegenwoordiging bij de Statsforvaltning is niet verplicht en ongebruikelijk. 183 De Statsforvaltning kan ambtshalve een vilkarsforhandling gelasten indien daarvoor goede redenen zijn. De Statsforvaltning kan een vilkarsforhandling gelasten, indien:
er twijfels zijn over de vraag of beide partners de gevolgen van de gemaakte afspraken kunnen overzien; blijkt dat één van de partijen zijn/haar rechten/plichten niet kent; het vermoeden bestaat dat één van de partijen is gedwongen tot een akkoordverklaring.184
De aanstaande ex-echtgenoten hoeven in het laatste geval geen leges/kosten te betalen voor een vilkarsforhandling. Indien de aanstaande ex-echtgenoten na de vilkarsforhandling overeenstemming hebben bereikt over de verplichte echtscheidingsvoorwaarden, dan kan de Statsforvaltning de bevilling geven en het huwelijk ontbinden. Indien de aanstaande ex-echtgenoten na de vilkarsforhandling geen overeenstemming hebben bereikt over de verplichte echtscheidingsvoorwaarden, dan wordt de echtscheidingszaak door de Statsforvaltning doorgestuurd naar de rechtbank. In dat geval zal de rechter de inhoud en de toepassing van de verplichte echtscheidingsvoorwaarden bepalen. Het gevolg hiervan is dat de echtscheidingsprocedure langer gaat duren.185 De Statsforvaltning kan weigeren om een bevilling te geven indien er niet aan alle verplichte voorwaarden is voldaan. Een weigering kan bijvoorbeeld te maken hebben met de handelingsonbekwaamheid van de aanstaande ex-echtgenoten of bij twijfels over de scheidingsredenen. Dit gebeurt echter zeer zelden. Als de Statsforvaltning weigert om een bevilling af te geven, dan kunnen de aanstaande ex-echtgenoten een administratief beroep instellen bij de Civilretsdirektorat.186 In Denemarken worden de aanstaande ex-echtgenoten geïnformeerd over de mogelijke erkenningsproblemen in het buitenland bij een administratieve echtscheiding. Het blijft echter de eigen verantwoordelijkheid van de aanstaande ex-echtgenoten. 187 Als de aanstaande exechtgenoten er zeker van willen zijn dat de scheiding internationaal wordt erkend, dan kan de Statsforvaltning de echtscheidingszaak direct doorsturen naar de rechtbank.188
181
Brochure Nar vis kal skilles <www.statsforvaltningen.dk/site.aspx?p=8658> geraadpleegd op 19 november 2014. Sadan behandler Statsforvaltningen din anmondning <www.statsforvaltningen.dk/site.aspx?p=8654> geraadpleegd op 19 november 2014. 183 C.G. Jeppesen- de Boer, ‘Administratieve echtscheiding in Denemarken’, FJR 2005, afl. 10, p. 231-235. 184 Separation <www.statsforvaltningen.dk/site.aspx?p=8652> geraadpleegd op 19 november 2014. 185 Sadan behandler Statsforvaltningen din anmondning <www.statsforvaltningen.dk/site.aspx?p=8654> geraadpleegd op 19 november 2014. 186 C.G. Jeppesen- de Boer, ‘Administratieve echtscheiding in Denemarken’, FJR 2005, afl. 10, p. 231-235. 187 C.G. Jeppesen- de Boer, ‘Administratieve echtscheiding in Denemarken’, FJR 2005, afl. 10, p. 231-235. 188 C.G. Jeppesen- de Boer, ‘Administratieve echtscheiding in Denemarken’, FJR 2005, afl. 10, p. 231-235. 182
33
3.2. Administratieve echtscheiding in Noorwegen In Noorwegen kunnen aanstaande ex-echtgenoten zowel op eenzijdig verzoek als op gemeenschappelijk verzoek administratief echtscheiden.189 Het Noorse echtscheidingsrecht kent in tegenstelling tot het Nederlandse echtscheidingsrecht geen echtscheidingsgrond. In Noorwegen gaan ze uit van het ‘vrijwilligheidsprincipe’, waarbij ieder van de echtelieden zelf kan bepalen of hij of zij het huwelijk wil voorzetten of niet. 190 Op grond van het vrijwilligheidsprincipe hebben de echtparen in Noorwegen het recht om te gaan scheiden zonder een echtscheidingsgrond aan te voeren.191 Echtparen in Noorwegen kunnen pas na één jaar juridische scheiding of na twee jaar feitelijke scheiding hun huwelijk definitief ontbinden. Echtparen moeten de juridische scheiding aanvragen bij de ‘Fylkesmann’ (administratieve autoriteit). 192 De administratieve echtscheidingsprocedure in Noorwegen zal nader beschreven worden in paragraaf 3.2.2. Om een administratieve echtscheidingsprocedure te starten hoeven de echtparen in Noorwegen geen overeenstemming te hebben over de juridische gevolgen van hun echtscheiding. Overeenstemming met betrekking tot de nevenvoorzieningen is geen verplichte voorwaarde in Noorwegen om het huwelijk te kunnen ontbinden. Volgens het Noorse echtscheidingsrecht kunnen de echtparen de gevolgen van hun echtscheiding op ieder moment samen regelen. Ze hebben hiervoor ook de mogelijkheid om een gerechtelijke procedure te starten. 193 Naast de administratieve echtscheidingsprocedure kunnen de echtparen in Noorwegen op basis van één echtscheidingsgrond hun huwelijk direct (zonder juridische scheiding of feitelijke scheiding) laten ontbinden via een gerechtelijke procedure. Dit is alleen mogelijk indien er sprake is van zware mishandeling, bedreiging of poging tot moord op de echtgenoot/echtgenote of de kinderen. 194 Echtparen in Noorwegen kunnen dus hun huwelijk zowel administratief als door tussenkomst van een rechter ontbinden. Echter zijn ze niet vrij om te kiezen. Echtparen in Noorwegen moeten in beginsel de administratieve route volgen, tenzij er specifieke gronden bestaan voor een gerechtelijke procedure. 195 In Noorwegen wordt de rechter alleen ingeschakeld als er sprake is van conflictsituaties. Van conflictsituaties is in Noorwegen bijna nooit sprake omdat de echtparen zonder echtscheidingsgrond hun huwelijk kunnen ontbinden en daarbij geen overeenstemming hoeven te hebben over de nevenvoorzieningen.196 De administratieve echtscheidingsprocedure staat ook open voor echtparen met minderjarige kinderen. Aan de administratieve echtscheidingsprocedure in Noorwegen zijn geen kosten verbonden.197
M. Jonker, ‘Een herbezinning op de administratieve echtscheiding. Het Noorse recht als inspiratiebron’, FJR 2006, afl. 12, p. 310316. 190 M. Jonker, ‘Een herbezinning op de administratieve echtscheiding. Het Noorse recht als inspiratiebron’, FJR 2006, afl. 12, p. 310316. 191 M. Jonker, ‘Een herbezinning op de administratieve echtscheiding. Het Noorse recht als inspiratiebron’, FJR 2006, afl. 12, p. 310316. 192 Seprasjon og Skilsmisse <www.regjeringen.no/upload/BLD/Brosjyrer%20SLA/Separasjonogskilsmisse.pdf> geraadpleegd op 3 december 2014. 193 M. Jonker, ‘Een herbezinning op de administratieve echtscheiding. Het Noorse recht als inspiratiebron’, FJR 2006, afl. 12, p. 310316. 194 Seprasjon og Skilsmisse <www.regjeringen.no/upload/BLD/Brosjyrer%20SLA/Separasjonogskilsmisse.pdf> geraadpleegd op 3 december 2014. 195 M. Jonker, ‘Een herbezinning op de administratieve echtscheiding. Het Noorse recht als inspiratiebron’, FJR 2006, afl. 12, p. 310316. 196 M. Jonker, ‘Een herbezinning op de administratieve echtscheiding. Het Noorse recht als inspiratiebron’, FJR 2006, afl. 12, p. 310316. 197 M. Jonker, ‘Een herbezinning op de administratieve echtscheiding. Het Noorse recht als inspiratiebron’, FJR 2006, afl. 12, p. 310316. 189
34
3.2.1. De Fylkesmann De Fylkesmann is de hoogste bestuurlijke vertegenwoordiger van de Noorse overheid in een provincie.198 De Fylkesmann is vergelijkbaar met de commissaris van de Koning in Nederland.199 In Noorwegen zijn er in totaal 18 Fylkesmannen.200 De Fylkesmann is een belangrijke schakel tussen de gemeenten en de centrale autoriteiten in Noorwegen. De Fylkesmann is verantwoordelijk voor de uitvoering van de resoluties, de doelstellingen en het beleid van het parlement en de regering. Tevens voert de Fylkesmann in opdracht van verschillende ministeries diverse administratieve taken uit. 201 In Noorwegen is de Fylkesmann een specifiek overheidsorgaan dat fungeert als de administratieve autoriteit bij familieaangelegenheden, zoals scheiding, echtscheiding, rechtsbijstand, adoptie en kinderbescherming.202 3.2.2. De administratieve echtscheidingsprocedure in Noorwegen Op grond van de Noorse huwelijkswet (§21 Ekteskapsloven) kunnen echtparen in Noorwegen een echtscheiding aanvragen als zij ten minste één jaar feitelijk gescheiden zijn geweest.203 Voordat de echtparen in Noorwegen een verzoek tot echtscheiding indienen, moeten ze eerst een verzoek tot feitelijke scheiding indienen. Echtparen kunnen het verzoek tot feitelijke scheiding eenzijdig of gemeenschappelijk indienen bij de Fylkesmann. Ze moeten het verzoek indienen bij de Fylkesmann in de provincie waar ze voor het laatst hebben samengewoond.204 Het verzoek is een standaard aanvraagformulier dat aanstaande ex-echtgenoten online kunnen raadplegen. Echtparen hoeven in het verzoek geen reden voor de feitelijke scheiding op te geven. 205 Het verzoek tot feitelijke scheiding moet door beide echtelieden (gemeenschappelijk verzoek) of een van hen (eenzijdig verzoek) ondertekend zijn. De wilsverklaringen (handtekeningen) moeten bevestigd worden door twee getuigenverklaringen.206 Na de formele toetsing geeft de Fylkesmann de ‘bevilling separasjon’ af zoals genoemd in §20 Ekteskapsloven (Noorse huwelijksrecht).207 Na de bevilling separasjon van de Fylkesmann moeten de echtelieden één jaar lang feitelijk gescheiden leven om vervolgens het huwelijk definitief te kunnen ontbinden. Tijdens de feitelijke scheidingsperiode zijn de echtparen nog officieel getrouwd en in deze periode kunnen ze niet opnieuw huwen/hertrouwen. 208 De feitelijke scheiding in Noorwegen is vergelijkbaar met de scheiding van tafel en bed in Nederland. De feitelijke scheidingsperiode kan gezien worden als een proeftijd.209 Echtparen in Noorwegen kunnen op elk gewenst moment binnen de feitelijke scheidingsperiode weer gaan samenwonen. Het gevolg hiervan is dat de mogelijkheid om het huwelijk te ontbinden vervalt. Indien de echtparen op een later moment alsnog hun huwelijk willen ontbinden, dan moeten ze opnieuw een verzoek indienen om
198
Fylkesmannsboka <www.regjeringen.no/nb/dokumentarkiv/Regjeringen-Jagland/psd/Veiledninger-ogbrosjyrer/19971/fylkesmannsboka.html?id=231681> geraadpleegd op 4 december 2014. 199 M. Jonker, ‘Een herbezinning op de administratieve echtscheiding. Het Noorse recht als inspiratiebron’, FJR 2006, afl. 12, p. 310316. 200 Aantal Fylkesmannen in Noorwegen <www.fylkesmannen.no> geraadpleegd op 4 december 2014. 201 Fylkesmannen <www.skilsmisse.net/fylkesmannen.html> geraadpleegd op 4 december 2014. 202 M. Jonker, ‘Een herbezinning op de administratieve echtscheiding. Het Noorse recht als inspiratiebron’, FJR 2006, afl. 12, p. 310316. 203 Lov om ekteskap (ekteskapsloven) <www.regjeringen.no/nn/dep/bld/dok/regpubl/otprp/20052006/otprp-nr-100-2005-2006/2/2.html?id=190630> geraadpleegd op 5 december 2014. 204 Fremgangsmate ved begjaering om skilmisse <www.skilsmisse.net/hvordan-gaa-frem.html> geraadpleegd op 5 december 2014. 205 M. Jonker, ‘Een herbezinning op de administratieve echtscheiding. Het Noorse recht als inspiratiebron’, FJR 2006, afl. 12, p. 310316. 206 Separasjon <www.skilsmisse.net/separasjon.html> geraadpleegd op 5 december 2014. 207 Lov om ekteskap (ekteskapsloven) <www.regjeringen.no/nn/dep/bld/dok/regpubl/otprp/20052006/otprp-nr-100-2005-2006/2/2.html?id=190630> geraadpleegd op 5 december 2014. 208 Separasjon <www.skilsmisse.net/separasjon.html> geraadpleegd op 5 december 2014. 209 M. Jonker, ‘Een herbezinning op de administratieve echtscheiding. Het Noorse recht als inspiratiebron’, FJR 2006, afl. 12, p. 310316.
35
een ‘bevilling separasjon’ te krijgen.210 Verder kunnen echtparen in Noorwegen op grond van §22 Ekteskapsloven (Noorse huwelijksrecht) ook zonder de ‘bevilling separasjon’ van de Fylkesmann een echtscheidingsprocedure starten. Dit kunnen ze doen indien de samenlevingsrelatie tussen de echtparen ten minste twee jaar feitelijk verbroken is. 211 Als één van de echtelieden de feitelijke scheiding van ten minste twee jaar betwist, dan moet de echtscheidingsprocedure verder behandeld worden bij de rechtbank. 212 Nadat de echtparen in Noorwegen ten minste één jaar feitelijk gescheiden hebben geleefd (met een bevilling separasjon) of twee jaar feitelijk gescheiden zijn geweest (zonder een bevilling separasjon), kunnen ze bij de Fylkesmann het definitieve echtscheidingsverzoek indienen. Het verzoekschrift is een standaard formulier dat echtparen online kunnen raadplegen op de Noorse staatswebsite onder ‘statlige blanketter’ (formulieren). In het verzoekschrift moeten twee getuigschriften worden opgenomen die bevestigen dat de echtelieden gescheiden hebben geleefd.213 De Fylkesmann kan na ontvangst van het echtscheidingsverzoek de echtelieden en de twee getuigen oproepen voor een persoonlijk gesprek indien hij dit passend/noodzakelijk acht. Indien aan de wettelijke voorwaarden wordt voldaan geeft de Fylkesmann de ‘skilsmissebevilling’ (echtscheidingsakte) af. 214 De skilsmissebevilling van de Fylkesmann treedt pas in werking op het moment dat er geen bezwaar of beroep meer openstaat. De bezwaartermijn voor de skilsmissebevilling van de Fylkesmann is drie weken. Indien de bezwaartermijn is afgelopen of als beide echtelieden afzien van bezwaar, dan verkrijgt de skilsmissebevilling van de Fylkesmann direct kracht van gewijsde.215 Zodra de skilsmissebevilling kracht van gewijsde heeft verkregen is het huwelijk van de echtelieden in Noorwegen definitief ontbonden. Zoals in paragraaf 3.2 staat beschreven staat de administratieve echtscheidingsprocedure in Noorwegen ook open voor echtparen met minderjarige kinderen. Voor een echtpaar met minderjarige kinderen die hun huwelijk wil ontbinden geldt er een extra verplichting in de Noorse huwelijkswet. Op grond van §26 Ekteskapsloven (Noorse huwelijksrecht) moeten echtparen met minderjarige kinderen bij hun verzoek tot feitelijke scheiding of definitieve echtscheiding een verklaring van een mediator overleggen. De verklaring van de mediator mag niet ouder dan zes maanden zijn. Om een verklaring van de mediator te verkrijgen moeten de echtelieden met minderjarige kinderen verplicht gezamenlijk een mediation sessie bijwonen. 216 Echtparen hoeven tijdens de mediation sessie geen overeenstemming bereikt te hebben over de gevolgen van de echtscheiding met betrekking tot de minderjarige kinderen. Volgens het Noorse recht is het voldoende dat de echtelieden met minderjarige kinderen een poging hebben ondernomen om afspraken te maken in het belang van hun minderjarige kind(eren) op het gebied van gezag, omgang en huisvesting.217 De verklaring wordt door de mediator afgegeven op het moment dat het echtpaar een consensus heeft bereikt of indien een van de echtelieden dit eist nadat zij na drie uur
210
Separasjon <www.skilsmisse.net/separasjon.html> geraadpleegd op 5 december 2014. M. Jonker, ‘Een herbezinning op de administratieve echtscheiding. Het Noorse recht als inspiratiebron’, 316. 212 Skilsmisse <www.skilsmisse.net/skilsmisse.html> geraadpleegd op 8 december 2014. 213 M. Jonker, ‘Een herbezinning op de administratieve echtscheiding. Het Noorse recht als inspiratiebron’, 316. 214 Skilsmisse <www.skilsmisse.net/skilsmisse.html> geraadpleegd op 9 december 2014. 215 M. Jonker, ‘Een herbezinning op de administratieve echtscheiding. Het Noorse recht als inspiratiebron’, 316. 216 M. Jonker, ‘Een herbezinning op de administratieve echtscheiding. Het Noorse recht als inspiratiebron’, 316. 217 M. Jonker, ‘Een herbezinning op de administratieve echtscheiding. Het Noorse recht als inspiratiebron’, 316. 211
FJR 2006, afl. 12, p. 310-
FJR 2006, afl. 12, p. 310-
FJR 2006, afl. 12, p. 310FJR 2006, afl. 12, p. 310FJR 2006, afl. 12, p. 310-
36
nog geen consensus hebben kunnen bereiken.218 De mediator vermeldt in de verklaring zijn naam, de namen van de echtelieden, de datum van afgifte en een opmerking indien een van de echtparen niet verschenen is op de mediation sessie. De kosten van een mediation sessie worden vergoed door de rechtsbijstand. De Fylkesmann dient ervoor te zorgen dat er binnen zijn provincie voldoende deskundige mediators beschikbaar zijn. Het is niet verplicht dat de mediators een juridische opleiding hebben afgerond.219
3.3. Administratieve echtscheiding in Portugal In Portugal kan echtscheiding in een administratieve procedure of in een gerechtelijke procedure plaatsvinden. De administratieve echtscheidingsprocedure behoort sinds 6 juni 1995 in Portugal naast de gerechtelijke echtscheidingsprocedure tot de gewone echtscheidingsprocedures. 220 De Portugese wetgever heeft met de administratieve echtscheidingsprocedure de echtscheiding willen vereenvoudigen en met name de echtscheiding met wederzijdse instemming op elk moment willen mogelijk maken. De administratieve echtscheiding is ingevoerd om de rechter te ontlasten en de partijen meer zelfregulering te geven. 221 De administratieve echtscheidingsprocedure in Portugal vereist ‘divórcio por mútuo consentimento’ (wederzijdse instemming) tussen de aanstaande exechtgenoten over de ontbinding van het huwelijk. 222 Daarnaast moet er overeenstemming zijn tussen de aanstaande ex-echtgenoten over de volgende zaken:
betaling van alimentatie aan de behoeftige echtgenoot; uitoefening van de ouderlijke macht m.b.t. minderjarige kinderen; de bestemming van de echtelijke woning.223
In tegenstelling tot de gerechtelijke echtscheidingsprocedure in Portugal, hoeven de aanstaande exechtgenoten in Portugal geen echtscheidingsgrond aan te geven voor het ontbinden van het huwelijk via de administratieve echtscheidingsprocedure.224 Met de wetswijziging van 13 oktober 2001 die op 1 januari 2002 in werking is getreden heeft de Conservatória do Registo Civil (ambtenaar van de burgerlijke stand) als overheidsautoriteit de exclusieve bevoegdheid gekregen om een beslissing te nemen inzake de echtscheiding met wederzijdse instemming. De administratieve echtscheidingsprocedure in Portugal staat ook open voor echtparen met minderjarige kinderen en voor echtparen waarbij de ouderlijke verantwoordelijkheid niet gerechtelijk is vastgesteld.225 Echter zijn er hiervoor extra waarborgen. In
M. Jonker, ‘Een herbezinning op de administratieve echtscheiding. Het Noorse recht als inspiratiebron’, FJR 2006, afl. 12, p. 310316. 219 M. Jonker, ‘Een herbezinning op de administratieve echtscheiding. Het Noorse recht als inspiratiebron’, FJR 2006, afl. 12, p. 310316. 220 K. Boele-Woelki & A. Mom, ‘De erkenning van administratieve echtscheiding in Europa’, in: M.V. Antokolskaia (red.) Herziening van het Echtscheidingsrecht, Administratieve echtscheiding, mediation, voortgezet ouderschap, Amsterdam: Uitgeverij SWP 2006, p. 223. 221 K. Boele-Woelki & A. Mom, ‘De erkenning van administratieve echtscheiding in Europa’, in: M.V. Antokolskaia (red.) Herziening van het Echtscheidingsrecht, Administratieve echtscheiding, mediation, voortgezet ouderschap, Amsterdam: Uitgeverij SWP 2006, p. 223. 222 K. Boele-Woelki & A. Mom, ‘De erkenning van administratieve echtscheiding in Europa’, in: M.V. Antokolskaia (red.) Herziening van het Echtscheidingsrecht, Administratieve echtscheiding, mediation, voortgezet ouderschap, Amsterdam: Uitgeverij SWP 2006, p. 223. 223 Echtscheiding Portugal <ec.europa.eu/civiljustice/divorce/divorce_por_nl.htm> geraadpleegd op 27 november 2014. 224 Echtscheiding Portugal <ec.europa.eu/civiljustice/divorce/divorce_por_nl.htm> geraadpleegd op 27 november 2014. 225 K. Boele-Woelki & A. Mom, ‘De erkenning van administratieve echtscheiding in Europa’, in: M.V. Antokolskaia (red.) Herziening van het Echtscheidingsrecht, Administratieve echtscheiding, mediation, voortgezet ouderschap, Amsterdam: Uitgeverij SWP 2006, p. 223. 218
37
de volgende subparagraaf zal de administratieve echtscheidingsprocedure in Portugal nader beschreven worden.
3.3.1. De administratieve echtscheidingsprocedure in Portugal De administratieve echtscheidingsprocedure in Portugal wordt ingeleid door een door de aanstaande ex-echtgenoten of diens gemachtigde ondertekend verzoek bij de Conservatória do Registo Civil. Procesvertegenwoordiging bij de administratieve echtscheidingsprocedure in Portugal is niet verplicht.226 Aan het verzoek moeten de aanstaande ex-echtgenoten of hun gemachtigde de volgende documenten bijvoegen en indienen bij de Conservatória do Registo Civil:
een kopie van de huwelijksakte; een gedetailleerd overzicht van de gemeenschappelijke goederen, onder vermelding van hun waarde; een afschrift van de rechterlijke uitspraak die de uitoefening van de ouderlijke macht over de minderjarige kinderen regelt (als die er zijn); een overeenkomst over de alimentatieverplichting aan de behoeftige echtgenoot; een afschrift van de overeenkomst aangaande huwelijkse voorwaarden (als die er zijn); een overeenkomst over de bestemming van de echtelijke woning.227
Indien de aanstaande ex-echtgenoten in Portugal minderjarige kinderen hebben en er geen voorafgaande rechterlijke regeling is met betrekking tot de ouderlijke macht, dan moeten de aanstaande ex-echtgenoten een overeenkomst betreffende de uitoefening van de ouderlijke macht bijvoegen aan de bovenstaande documenten.228 Na ontvangst van de benodigde documenten roept de Conservatória do Registo Civil de aanstaande ex-echtgenoten op voor een mondelinge zitting. Tijdens de mondelinge zitting probeert de Conservatória do Registo Civil de echtgenoten te verzoenen. Als de partijen aan hun plan om te gaan scheiden vasthouden, dan toetst de Conservatória do Registo Civil of aan de wettelijke voorwaarden is voldaan. 229 Indien aan de wettelijke voorwaarden is voldaan verklaart de Conservatória do Registo Civil het echtscheidingsverzoek gegrond en wordt het huwelijk ontbonden. De Conservatória do Registo Civil maakt hiervan een akte op die in het register wordt ingeschreven.230 Zoals eerder in paragraaf 3.3 is beschreven staat de administratieve echtscheidingsprocedure in Portugal ook open voor aanstaande ex-echtgenoten met minderjarige kinderen. In Portugal is er voor minderjarige kinderen in een administratieve echtscheidingsprocedure een extra waarborg. Indien in een administratieve echtscheidingsprocedure een overeenkomst over de uitoefening van de ouderlijke macht met betrekking tot minderjarige kinderen is ingediend, dan wordt die overeenkomst doorgestuurd naar het Openbaar Ministerie. Dit is een verplichte route in de administratieve echtscheidingsprocedure in Portugal. De Conservatória do Registo Civil moet de 226
Como obter o Divorcio ? <www.portaldocidadao.pt/PORTAL/pt/Dossiers/DOS_como+obter+o+div++243+rcio.htm?passo=2> geraadpleegd op 28 november 2014. 227 Echtscheiding Portugal <ec.europa.eu/civiljustice/divorce/divorce_por_nl.htm> geraadpleegd op 28 november 2014. 228 Echtscheiding Portugal <ec.europa.eu/civiljustice/divorce/divorce_por_nl.htm> geraadpleegd op 28 november 2014. 229 K. Boele-Woelki & A. Mom, ‘De erkenning van administratieve echtscheiding in Europa’, in: M.V. Antokolskaia (red.) Herziening van het Echtscheidingsrecht, Administratieve echtscheiding, mediation, voortgezet ouderschap, Amsterdam: Uitgeverij SWP 2006, p. 224. 230 K. Boele-Woelki & A. Mom, ‘De erkenning van administratieve echtscheiding in Europa’, in: M.V. Antokolskaia (red.) Herziening van het Echtscheidingsrecht, Administratieve echtscheiding, mediation, voortgezet ouderschap, Amsterdam: Uitgeverij SWP 2006, p. 224.
38
overeenkomst inzake de uitoefening van de ouderlijke macht vóór de mondelinge zitting met de aanstaande ex-echtgenoten naar het bevoegde Openbaar Ministerie versturen.231. Het Openbaar Ministerie heeft dertig dagen om de overeenkomst te beoordelen. Indien het Openbaar Ministerie van oordeel is dat de rechten van de minderjarige kinderen onvoldoende gewaarborgd zijn, dan kunnen de aanstaande ex-echtgenoten de overeenkomst met de voorstellen van het Openbaar Ministerie wijzigen of een nieuwe overeenkomst indienen. In het laatste geval moet het Openbaar Ministerie de overeenkomst opnieuw beoordelen. 232 Acht het Openbaar Ministerie de belangen/rechten van de minderjarige kinderen in de (gewijzigde) overeenkomst voldoende gewaarborgd, dan kan de Conservatória do Registo Civil verder gaan met de administratieve echtscheidingsprocedure. In de gevallen waarin de aanstaande ex-echtgenoten niet bereid zijn om de overeenkomst te wijzigen en nog steeds willen scheiden, wordt de gehele echtscheidingsprocedure doorgestuurd naar de rechtbank waar het kantoor van de Conservatória do Registo Civil is gevestigd.233 Aanstaande ex-echtgenoten moeten ongeveer € 250,- betalen voor een administratieve echtscheiding. Indien de rechter eraan te pas komt zijn de aanstaande exechtgenoten ongeveer € 550,- verschuldigd aan griffierecht.234 In Portugal gaat men er zonder meer van uit dat de Brussel II bis-Verordening ook op de Portugese administratieve echtscheidingsprocedure van toepassing is. 235 Dit betekent dat de Portugese administratieve echtscheiding op grond van artikel 21 lid 1 Brussel II bis-Verordening in andere EU-lidstaten (met uitzondering van Denemarken, waar de Brussel II bis-Verordening niet geldt) van rechtswege wordt erkend, tenzij er sprake is van één van de limitatieve weigeringsgronden in artikel 22 Brussel II bisVerordening.
3.4. Denemarken, Noorwegen en Portugal vergeleken Tussen de administratieve echtscheidingsprocedures van Denemarken, Noorwegen en Portugal bestaan een aantal fundamentele verschillen. In de eerste plaats is in Denemarken en Portugal, en niet in Noorwegen, de voorafgaande overeenstemming over de gevolgen van de echtscheiding een wettelijke voorwaarde om het huwelijk met wederzijdse instemming definitief te ontbinden. In Noorwegen zijn de voorwaarden gelegen in de formele scheiding (minimaal 1 jaar) of feitelijke scheiding (minimaal 2 jaar) en indien er sprake is van minderjarige kinderen een mediation verklaring. Verder is er in de administratieve echtscheidingsprocedure in Portugal een extra waarborg voor minderjarige kinderen. In Portugal zijn afspraken over minderjarige kinderen een verplichte voorwaarde om het huwelijk te ontbinden. Daarnaast moeten de gemaakte afspraken met betrekking tot minderjarige kinderen goedgekeurd worden door het Openbaar Ministerie. In Denemarken en Noorwegen zijn de afspraken met betrekking tot minderjarige kinderen geen verplichte voorwaarde om het huwelijk te kunnen ontbinden. In Noorwegen zijn echtparen met minderjarige kinderen wel verplicht om één mediation sessie bij te wonen, maar dit is slechts een formaliteit. Een ander verschil tussen de drie landen is de bevoegde autoriteit die de echtscheiding kan uitspreken. In Portugal is de ambtenaar van de burgerlijke stand als bevoegde autoriteit aangewezen, terwijl in Denemarken en Noorwegen de administratieve echtscheiding wordt uitgesproken door een speciale autoriteit voor familieaangelegenheden, de Statsforvaltning 231
Echtscheiding Portugal <ec.europa.eu/civiljustice/divorce/divorce_por_nl.htm> geraadpleegd op 29 november 2014. Echtscheiding Portugal <ec.europa.eu/civiljustice/divorce/divorce_por_nl.htm> geraadpleegd op 29 november 2014. 233 Echtscheiding Portugal <ec.europa.eu/civiljustice/divorce/divorce_por_nl.htm> geraadpleegd op 29 november 2014. 234 Quanto custa um divorcio ? <www.divorcio-pronto.com/regime-juridico/50-custos-divorcio.html> geraadpleegd op 29 november 2014. 235 K. Boele-Woelki & A. Mom, ‘De erkenning van administratieve echtscheiding in Europa’, in: M.V. Antokolskaia (red.) Herziening van het Echtscheidingsrecht, Administratieve echtscheiding, mediation, voortgezet ouderschap, Amsterdam: Uitgeverij SWP 2006, p. 223. 232
39
respectievelijk de Fylkesmann. Verder wordt alleen in Portugal een verzoeningspoging ondernomen. Een ander verschil tussen de drie landen is dat alleen de administratieve echtscheidingsprocedure in Noorwegen kosteloos is. Naast een aantal fundamentele verschillen hebben de Deense, Noorse en Portugese administratieve echtscheidingsprocedures ook overeenkomsten. In de eerste plaats hoeft er in alle drie de landen bij een gemeenschappelijk echtscheidingsverzoek geen echtscheidingsgrond aanwezig te zijn. Daarnaast kennen de Deense, Noorse en de Portugese administratieve echtscheidingsprocedure geen verplichte procesvertegenwoordiging. Verder kunnen aanstaande exechtgenoten bij de Deense, Noorse en Portugese administratieve echtscheidingsprocedure opgeroepen worden voor een mondelinge zitting. In Portugal moeten de aanstaande ex-echtgenoten verplicht verschijnen. In Denemarken zijn de echtgenoten alleen verplicht op de mondelinge zitting te verschijnen als ze geen overeenstemming hebben bereikt over de echtscheidingsvoorwaarden. Tot slot staat de administratieve echtscheidingsprocedure in alle drie de landen ook open voor echtparen met minderjarige kinderen.
3.5. Tussenconclusie In de Europese landen Denemarken, Noorwegen en Portugal is administratief scheiden mogelijk. Alle drie de genoemde landen hebben een eigen administratieve echtscheidingsprocedure. In Denemarken kunnen aanstaande ex-echtgenoten met wederzijdse instemming administratief scheiden bij de Statsforvaltning. Om administratief te kunnen scheiden moeten de aanstaande exechtgenoten in Denemarken voldoen aan de echtscheidingsvoorwaarden. De aanstaande exechtgenoten moeten overeenstemming bereiken over de nevenvoorzieningen (partneralimentatie, woning, pensioenen etcetera). Indien nodig kunnen ze door de Statsforvaltning opgeroepen worden voor een vilkarsforhandling (mondelinge zitting) om overeenstemming te bereiken over de nevenvoorzieningen. Als de aanstaande ex-echtgenoten het niet eens kunnen worden over de verplichte echtscheidingsvoorwaarden, dan wordt de echtscheidingszaak doorgestuurd naar de rechtbank. De administratieve route staat in Denemarken ook open voor aanstaande exechtgenoten met minderjarige kinderen. In Denemarken blijven de mogelijke erkenningsproblemen van de administratieve echtscheiding in het buitenland de eigen verantwoordelijkheid van de aanstaande ex-echtgenoten. In Noorwegen staat de administratieve echtscheidingsprocedure open voor zowel gemeenschappelijke als eenzijdige echtscheidingsverzoeken. Aanstaande exechtgenoten hoeven in Noorwegen, in tegenstelling tot in Denemarken, niets te regelen betreffende de gevolgen van de echtscheiding. Overeenstemming over de nevenvoorzieningen is in Noorwegen geen verplichte voorwaarde om het huwelijk te kunnen ontbinden. Voordat de Fylkesmann het huwelijk definitief kan ontbinden, moeten de aanstaande ex-echtgenoten eerst ten minste één jaar lang feitelijk gescheiden hebben geleefd (met een bevilling separasjon), of ten minste twee jaar feitelijk gescheiden zijn geweest (zonder bevilling separasjon). De Noorse administratieve echtscheidingsprocedure staat ook open voor aanstaande ex-echtgenoten met minderjarige kinderen. Echter zijn aanstaande ex-echtgenoten met minderjarige kinderen in Noorwegen verplicht één mediation sessie bij te wonen. Het is slechts een formaliteit, omdat de aanstaande exechtgenoten niet verplicht zijn om tot een overeenstemming te komen met betrekking tot afspraken over de minderjarige kinderen. Zodra de skilsmissebevilling (echtscheidingsakte) van de Fylkesmann kracht van gewijsde heeft verkregen is het huwelijk van de echtparen in Noorwegen definitief ontbonden. De Portugese administratieve echtscheidingsprocedure staat alleen open voor gemeenschappelijke echtscheidingsverzoeken. Daarnaast zijn aanstaande ex-echtgenoten in Portugal verplicht om overeenstemming te bereiken over de nevenvoorzieningen voordat het 40
huwelijk kan worden ontbonden. Na ontvangst van de benodigde documenten worden de aanstaande ex-echtgenoten door de ambtenaar van de burgerlijke stand opgeroepen voor een mondelinge zitting. De ambtenaar van de burgerlijke stand probeert tijdens de mondelinge zitting de aanstaande ex-echtgenoten te verzoenen. De administratieve route staat ook in Portugal open voor aanstaande ex-echtgenoten met minderjarige kinderen. Aanstaande ex-echtgenoten zijn verplicht afspraken te maken met betrekking tot de minderjarige kinderen, die goedgekeurd moeten worden door het Openbaar Ministerie. Nadat de gemaakte afspraken door de ambtenaar van de burgerlijke stand zijn getoetst aan de wettelijke echtscheidingsvoorwaarden, wordt het huwelijk ontbonden. De administratieve echtscheidingsprocedures van Denemarken, Noorwegen en Portugal hebben zowel overeenkomsten als verschillen.
41
Hoofdstuk 4
De elementen van de Deense, Noorse en administratieve echtscheidingsprocedure die kunnen worden in het Nederlandse wetsvoorstel
Portugese toegepast
In dit hoofdstuk zal bekeken worden welke elementen van de Deense, Noorse en Portugese administratieve echtscheidingsprocedure in het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter toegepast kunnen worden. Dit zal gedaan worden om het wetsvoorstel te optimaliseren en de knelpunten/kritieken ongedaan te maken, zodat de administratieve echtscheidingsprocedure in Nederland ingevoerd kan worden zonder nadelen voor aanstaande ex-echtgenoten.
4.1. Verplichte echtscheidingsovereenkomst Aanstaande ex-echtgenoten in Denemarken en Portugal zijn volgens de Deense en Portugese administratieve echtscheidingsprocedure verplicht om afspraken te maken over de gevolgen van de echtscheiding, alvorens ze hun huwelijk administratief kunnen ontbinden. Ze moeten overeenstemming bereiken over de partneralimentatie, de pensioenvereffening, de verdeling van de goederen en de bestemming van de echtelijke woning. Deze verplichting kan ook in het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter toegepast worden. Door de echtscheidingsovereenkomst verplicht te stellen, worden aanstaande ex-echtgenoten in Nederland gedwongen na te denken over de gevolgen van hun echtscheiding en worden ze zich bewuster van de gemaakte afspraken. Dit beperkt zoals eerder beschreven de partijautonomie maar bevordert de zorgvuldige afwikkeling van echtscheidingen. Zoals eerder beschreven is een echtscheidingsprocedure een juridisch ingewikkelde procedure die belangrijke rechtsgevolgen kan hebben voor aanstaande exechtgenoten. Door keuzevrijheid te geven aan aanstaande ex-echtgenoten om op een later moment de gevolgen van de echtscheiding te regelen, worden de problemen/conflicten met betrekking tot de gevolgen van de echtscheiding op de lange baan geschoven. Dit kan belastend zijn voor de (inmiddels) ex-echtgenoten en leiden tot complexere zaken en kosten (aparte procedure starten). Indien de aanstaande ex-echtgenoten geen overeenstemming kunnen bereiken over de gevolgen van de echtscheiding, dan kunnen ze net als in de Deense en Portugese administratieve echtscheidingsprocedure opgeroepen worden voor een bijeenkomst. Tijdens de bijeenkomst kunnen deskundigen/juristen samen met de aanstaande ex-echtgenoten onderhandelen om tot een compromis te komen. De deskundigen/juristen kunnen net als bij de vilkarsforhandling in Denemarken aan de aanstaande ex-echtgenoten advies en begeleiding geven over de juridische gevolgen van de echtscheiding en de gemaakte afspraken. Dit kan voor de zwakkere partij extra waarborg bieden en ongewenste gevolgen voorkomen. De bijeenkomst kan net als bij de Portugese administratieve echtscheidingsprocedure in het gemeentehuis plaatsvinden. Indien de aanstaande ex-echtgenoten alsnog (na de bijeenkomst) geen overeenstemming kunnen bereiken, dan kan de echtscheidingsprocedure net als in Denemarken en Portugal door de ambtenaar van de burgerlijke stand doorgestuurd worden naar de rechter. 4.2. Executoriale titel De bevilling (administratieve akte) van de Statsforvaltning in Denemarken wordt voorzien van een executoriale titel. Deze mogelijkheid kan ook in het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter opgenomen worden. Door de ambtenaar van de burgerlijke stand de mogelijkheid te geven om de gemaakte afspraken (op verzoek) op te laten nemen in de echtscheidingsakte en deze te voorzien van een executoriale titel, kunnen extra kosten voor aanstaande ex-echtgenoten voorkomen worden. De aanstaande ex-echtgenoten hoeven dan niet een aparte procedure te starten bij de 42
rechter om een executoriale titel te krijgen, of naar de notaris te gaan om de gemaakte afspraken op te laten nemen in een notariële akte. Dit probleem werd eerder in het wetvoorstel van Luchtenveld en in het amendement Teeven opgelost door de aanstaande ex-echtgenoten de mogelijkheid te geven om de echtscheidingsovereenkomst aan de ambtenaar van de burgerlijke stand over te leggen, opdat hij deze in de echtscheidingsakte opneemt.236 De vraag is nu waarom staatssecretaris Teeven deze mogelijkheid niet heeft opgenomen in het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter. De echtscheidingsakte van de ambtenaar van de burgerlijke stand is immers een authentieke akte met alle gevolgen van dien, in het bijzonder op het gebied van de bewijskracht en de executoriale kracht (art 156 lid 2 jo. 157 jo 430 Rv).237
4.3. Geen echtscheidingsgrond Aanstaande ex-echtgenoten in Denemarken, Noorwegen en Portugal hoeven bij een gemeenschappelijk echtscheidingsverzoek geen echtscheidingsgrond aan te voeren bij de administratieve echtscheidingsprocedure. Deze verplichting kan dan ook geschrapt worden uit het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter. Om administratief te kunnen scheiden moeten aanstaande ex-echtgenoten op grond van het wetsvoorstel een gezamenlijk verzoek (met wederzijdse instemming) indienen bij de ambtenaar van de burgerlijke stand. Wanneer er een gemeenschappelijk echtscheidingsverzoek wordt ingediend, kan geconcludeerd worden dat de aanstaande ex-echtgenoten samen tot het inzicht zijn gekomen om het huwelijk te ontbinden. In de praktijk wordt, bij een gemeenschappelijk echtscheidingsverzoek, de echtscheidingsgrond ‘duurzaam ontwrichting’ niet getoetst. Op grond van de parlementaire geschiedenis mag de rechter zelfs niet bij een gemeenschappelijk echtscheidingsverzoek de echtscheidingsgrond ambtshalve toetsen. Volgens de parlementaire geschiedenis spreekt de wet bij een gemeenschappelijk verzoek over het beider oordeel der echtgenoten dat hun huwelijk duurzaam is ontwricht. Als beide aanstaande ex-echtgenoten persisteren en bij hun mening blijven, dan mag de rechter niet ambtshalve bewijs opleggen en moet hij het huwelijk ontbinden. 238 Daarom is een verplichte echtscheidingsgrond bij een administratieve echtscheidingsprocedure feitelijk overbodig en kan er aansluiting gezocht worden bij de Deense, Noorse en Portugese administratieve echtscheidingsprocedure. Het schrappen van de verplichte echtscheidingsgrond kan het constitutieve element van de Brussel II bis-Verordening belemmeren. Echter op grond van het wetsvoorstel moeten de partijen verplicht tezamen (in persoon) ten overstaan van de ambtenaar van de burgerlijke stand verklaren dat zij hun huwelijk wensen te ontbinden. De ambtenaar van de burgerlijke stand kan op dat moment de vrijwilligheid van de aanstaande ex-echtgenoten toetsen en beoordelen of er geen sprake is van dwang bij één van de partijen. Deze taak is niet nieuw voor de ambtenaar van de burgerlijke stand, omdat hij ditzelfde al doet bij het sluiten van een huwelijk. 4.4. Kosteloos scheiden In Noorwegen kunnen aanstaande ex-echtgenoten kosteloos administratief scheiden. Zij hoeven niet net als de aanstaande ex-echtgenoten in Denemarken en Portugal leges te betalen. Op grond van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter zijn de aanstaande ex-echtgenoten bij de administratieve echtscheidingsprocedure geen griffierecht verschuldigd. Wel zijn ze in het kader van het uitgangspunt dat door de overheid verstrekte diensten kostendekkend gemaakt moeten worden leges verschuldigd voor de afhandeling van de administratieve echtscheiding.239 De legeskosten zijn 236
Kamerstukken I 2005/06, 29676, A, p. 4. Kamerstukken II 2006/07, 30145, 20, p. 3. A.J.M. Nuytinck, Het belang van de Wet beëindiging huwelijk zonder rechterlijke tussenkomst en vormgeving voortgezet ouderschap voor de notariële praktijk: het nieuwe fenomeen van de echtscheidingsnotaris, WPNR 2006, afl. 6656, p. 165. 238 Handelingen II 1970/71, p. 3367. 239 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 2 (MvT). 237
43
begroot op een tarief dat ligt op € 185,- (in het geval ten minste een van de echtgenoten in Nederland woont en het huwelijk in Nederland is gesloten) of € 237,- (in het geval niet beide echtgenoten in Nederland wonen of het huwelijk niet in Nederland is gesloten). 240 De aan de gerechtelijke echtscheidingsprocedure verbonden kosten bedragen € 282,-. Hieruit kan men concluderen dat er geen/nauwelijks kostenvoordeel voor aanstaande echtgenoten bestaat. Bovendien is de administratieve echtscheidingsprocedure voor aanstaande ex-echtgenoten die onder het bereik van de Wet op de rechtsbijstand vallen nog duurder. Op grond van de Wet op de rechtsbijstand moeten aanstaande ex-echtgenoten bij een gerechtelijke echtscheidingsprocedure € 77,- aan griffierecht betalen.241 De hoge kosten worden veroorzaakt door de werkzaamheden van de advocaat, maar op grond van de huidige echtscheidingsprocedure kunnen aanstaande exechtgenoten met een laag inkomen en weinig vermogen bijgestaan worden door een door de overheid gesubsidieerde advocaat. Aanstaande ex-echtgenoten hoeven alleen hun eigen bijdrage te betalen. De administratieve echtscheidingsprocedure volgens het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter kan voor aanstaande ex-echtgenoten met een hoog inkomen en veel vermogen (die niet in aanmerking komen voor gesubsidieerde rechtsbijstand) goedkoper zijn dan de huidige echtscheidingsprocedure. Echter adviseert staatssecretaris Teeven aanstaande ex-echtgenoten met hoge inkomsten en aanzienlijke gemeenschappelijke bezittingen (zoals een woning, ander onroerend goed, een of meerdere auto’s, levensverzekeringen, effecten en/of aandelen in een of meerdere bv’s) juridisch advies in te winnen alvorens zij een echtscheidingsprocedure starten.242 Hierdoor wordt de administratieve echtscheidingsprocedure nauwelijks goedkoper dan de gerechtelijke echtscheidingsprocedure. Hier rijst dan de vraag wat nog de toegevoegde waarde van de administratieve echtscheidingsprocedure is. Om het doel van het wetvoorstel te bereiken (goedkopere echtscheidingsprocedure) kan de administratieve echtscheidingsprocedure net als in Noorwegen kosteloos worden. Thans is het mogelijk om bij de ambtenaar van de burgerlijke stand kosteloos te huwen; waarom ook niet kosteloos scheiden?
4.5. Tussenconclusie Een van de elementen die in het wetsvoorstel toegepast kan worden is de verplichte echtscheidingsovereenkomst. In Denemarken en Portugal zijn de aanstaande ex-echtgenoten verplicht overeenstemming te bereiken over de gevolgen van hun echtscheiding, alvorens ze administratief kunnen scheiden. Door de echtscheidingsovereenkomst verplicht te stellen worden aanstaande ex-echtgenoten gedwongen na te denken over de gevolgen van hun echtscheiding. Dit kan een zorgvuldige afwikkeling van echtscheidingen bevorderen en conflicten in de toekomst voorkomen. Verder kan net als in Denemarken aan de ambtenaar van de burgerlijke stand de bevoegdheid gegeven worden om de echtscheidingsovereenkomst (op verzoek) op te laten nemen in de echtscheidingsakte en deze te laten voorzien van een executoriale titel. In Denemarken, Noorwegen en Portugal hoeven aanstaande ex-echtgenoten bij een gemeenschappelijk echtscheidingsverzoek geen echtscheidingsgrond aan te voeren bij de administratieve echtscheidingsprocedure. Deze verplichting kan ook geschrapt worden uit het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter, aangezien deze feitelijk overbodig is. Echter moet de ambtenaar van de burgerlijke stand wel de vrijwilligheid van de aanstaande ex-echtgenoten toetsen en beoordelen of er geen sprake is van dwang bij één van de partijen. Tot slot kan de administratieve echtscheidingsprocedure net als in Noorwegen kosteloos worden. 240
Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 17 (MvT). Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 2 (MvT). 242 Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, p. 7 (MvT). 241
44
Hoofdstuk 5
Conclusie en aanbevelingen
In dit hoofdstuk zal antwoord worden gegeven op de centrale vraagstelling van deze masterthesis. De centrale vraagstelling luidt: “Biedt het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter voldoende rechtsbescherming aan de aanstaande ex-echtgenoten m.b.t. de nevenvoorzieningen in een administratieve echtscheidingsprocedure en welke elementen van de Deense, Noorse en Portugese administratieve echtscheidingsprocedure kunnen toegepast worden in het wetsvoorstel om de rechtspositie van ex-echtgenoten te verbeteren?” Daarnaast worden naar aanleiding van het onderzoek aanbevelingen aan de wetgever gedaan teneinde het wetsvoorstel te optimaliseren en de administratieve echtscheidingsprocedure in Nederland mogelijk te maken.
5.1. Conclusie Al jarenlang streeft men er in Nederland naar de huidige echtscheidingsprocedure te hervormen om de echtscheidingsprocedure te vereenvoudigen. Er zijn verschillende voorstellen gedaan om dit mogelijk te maken. Na vele mislukte pogingen heeft staatssecretaris Teeven het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter ingediend om dit te realiseren. Staatssecretaris Teeven wil de administratieve echtscheidingsprocedure invoeren om de echtscheidingsprocedure voor aanstaande ex-echtgenoten (zonder minderjarige kinderen) goedkoper en sneller te maken. Het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter brengt bij inwerkingtreding de volgende veranderingen met zich mee:
Op grond van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter zijn aanstaande ex-echtgenoten (zonder minderjarige kinderen) niet langer verplicht om naar de rechter te gaan om hun huwelijk te ontbinden. Krachtens het wetsvoorstel kunnen aanstaande ex-echtgenoten hun echtscheidingsverzoek ook voorleggen aan de ambtenaar van de burgerlijke stand. De rechterlijke route zal altijd openstaan;
Met de inwerkingtreding van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter worden de bevoegdheden van de ambtenaar van de burgerlijke stand uitgebreid. De ambtenaar van de burgerlijke stand krijgt naast voor het sluiten van het huwelijk en het beëindigen van het geregistreerd partnerschap ook de bevoegdheid om huwelijken (op gemeenschappelijk verzoek) te ontbinden;
Met de inwerkingtreding van het wetsvoorstel zijn de aanstaande ex-echtgenoten niet verplicht om een procesvertegenwoordiger (advocaat) in te schakelen bij de administratieve echtscheidingsprocedure via de ambtenaar van de burgerlijke stand;
Op grond van het wetsvoorstel zijn de aanstaande ex-echtgenoten geen griffierecht verschuldigd bij de administratieve echtscheidingsprocedure via de ambtenaar van de burgerlijke stand. Wel moeten ze legeskosten betalen bij de administratieve echtscheidingsprocedure om de door de ambtenaar van de burgerlijke stand verstrekte diensten kostendekkend te maken;
Met de inwerkingtreding van het wetsvoorstel zijn de aanstaande ex-echtgenoten niet verplicht om na te denken over de gevolgen (nevenvoorzieningen) van de voorgenomen echtscheiding. Aanstaande ex-echtgenoten zijn niet verplicht om een echtscheidingsovereenkomst op te stellen;
45
Op grond van het wetsvoorstel zal de gemeenschap van goederen worden ontbonden zodra het echtscheidingsverzoek bij de ambtenaar van de burgerlijke stand is ingediend.
De administratieve echtscheidingsprocedure zal volgens het wetsvoorstel uit drie stappen bestaan. Aanstaande ex-echtgenoten moeten eerst gezamenlijk een echtscheidingsverzoek indienen bij de ambtenaar van de burgerlijke stand van de woonplaats van één der echtgenoten. Daarna moeten de aanstaande ex-echtgenoten (ten minste veertien dagen na indiening van het echtscheidingsverzoek) samen in persoon voor de ambtenaar van de burgerlijke stand verschijnen, om te verklaren dat het huwelijk duurzaam is ontwricht en dat zij het huwelijk willen beëindigen. Na de toetsing aan de wettelijke voorwaarden spreekt de ambtenaar van de burgerlijke stand de echtscheiding uit en schrijft vervolgens de echtscheidingsakte in, in de registers van de burgerlijke stand. Bezien vanuit de rechtspositie van de aanstaande ex-echtgenoten brengt het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter meer na- dan voordelen met zich mee voor aanstaande ex-echtgenoten die administratief willen scheiden. Vanuit het veld is er veel kritiek op het ontbreken van verplichte procesvertegenwoordiging bij de administratieve echtscheidingsprocedure. Ook in de ogen van de onderzoeker is het ontbreken van verplichte procesvertegenwoordiging bezwaarlijk. Een echtscheidingsprocedure is een juridisch complexe procedure die belangrijke rechtsgevolgen kan hebben voor aanstaande ex-echtgenoten. Zij hebben daarbij goede begeleiding nodig. Aanstaande ex-echtgenoten nemen tijdens de echtscheidingsprocedure een kwetsbare positie in en hebben over het algemeen geen of onvoldoende juridische kennis en inzicht betreffende de gevolgen van hun echtscheiding. Door spanningen (emoties) of haastig gedrag om zo snel mogelijk te scheiden, kunnen aanstaande exechtgenoten geen of ongewenste afspraken maken met betrekking tot de gevolgen van de echtscheiding. Daarbij kan ook ongelijkwaardigheid (financiële afhankelijkheid of onderhandelingscapaciteit) van de partijen een grote rol spelen. Hierdoor kunnen de belangen van de zwakkere partij in de echtscheidingsprocedure in het gedrang komen. De advocaat vormt naar mijn mening een behoorlijke waarborg die een eventuele ongelijkwaardigheid tussen de aanstaande ex-echtgenoten kan opheffen. De advocaat kan de partijen voorlichten omtrent hun wederzijdse rechten en plichten waardoor goede en rechtvaardige afspraken kunnen worden gemaakt. Dit zal naar mijn mening leiden tot harmonieuze en zorgvuldig afgewikkelde administratieve echtscheidingen. Een ander punt van kritiek betreft het ontbreken van de verplichte echtscheidingsovereenkomst. De vFAS, de NOvA en Reinhartz achten het raadzaam om aansluiting te zoeken bij de huidige regeling van het geregistreerd partnerschap. Het ontbreken van een verplichte echtscheidingsovereenkomst vind ik in beginsel minder bezwaarlijk, mits de inschakeling van een advocaat verplicht wordt gesteld. Een goede advocaat zal naar mijn mening partijen geen gemeenschappelijk echtscheidingsverzoek laten indienen zonder deze eerst te adviseren om een echtscheidingsovereenkomst op te stellen. Door de echtscheidingsovereenkomst verplicht te stellen worden de aanstaande ex-echtgenoten gedwongen na te denken over de gevolgen van hun echtscheiding en worden ze zich bewuster van de gemaakte afspraken. Door geen of ondeugdelijke afspraken te maken kunnen er in de toekomst veel problemen en conflicten ontstaan die alsnog aan de rechter moeten worden voorgelegd. Dit kan volgens de meeste commentatoren leiden tot onnodige procedures en kosten.
46
Verder worden de aanstaande ex-echtgenoten die via de administratieve echtscheidingsprocedure willen scheiden, onthouden van de voordelen die de huidige echtscheidingsprocedure op gemeenschappelijk verzoek hen biedt. De ambtenaar van de burgerlijke stand heeft op grond van het wetsvoorstel niet de mogelijkheid om de echtscheidingsovereenkomst op te nemen in de echtscheidingsakte waardoor hij deze niet van een executoriale titel kan voorzien. Bij niet-naleving van de gemaakte afspraken in de echtscheidingsovereenkomst kunnen deze niet direct worden geëxecuteerd. Aanstaande ex-echtgenoten die administratief scheiden moeten om een executoriale titel te verkrijgen een afzonderlijke procedure starten bij de rechter, of de echtscheidingsovereenkomst door een notaris laten vastleggen in een notariële akte. Daarnaast kunnen aanstaande ex-echtgenoten bij de ambtenaar van de burgerlijke stand niet om voorlopige voorzieningen en nevenvoorzieningen verzoeken en bestaat de kans dat de echtscheidingsakte van de ambtenaar van de burgerlijke kans niet wordt erkend in het buitenland (niet-Europese landen). Naar mijn mening voldoet het wetsvoorstel aan de vereisten van de Brussel II bis-Verordening betreffende de toepasselijkheid en erkenning. In het kader van het rechtsvergelijkend onderzoek is er onderzoek verricht naar de Deense, Noorse en Portugese administratieve echtscheidingsprocedure. Aanstaande ex-echtgenoten in Denemarken kunnen op gemeenschappelijk verzoek administratief scheiden bij de Statsforvaltning. Daarnaast kunnen aanstaande ex-echtgenoten in Denemarken ook op eenzijdig verzoek administratief scheiden, mits ze ten minste zes maanden feitelijk gescheiden hebben geleefd. De hiervoor genoemde voorwaarde is niet van toepassing indien er sprake is van overspel, mishandeling, bigamie, kinderontvoering of twee jaar feitelijke scheiding. Aanstaande ex-echtgenoten in Denemarken zijn verplicht eerst de administratieve route te bewandelen. Om administratief te kunnen scheiden zijn de aanstaande ex-echtgenoten verplicht overeenstemming te bereiken over de nevenvoorzieningen (bestemming echtelijke woning, partneralimentatie, pensioen). Indien de aanstaande ex-echtgenoten geen overeenstemming hebben kunnen bereiken over de gevolgen van hun echtscheiding, dan kan de Statsforvaltning hen oproepen voor een vilkarsforhandling (mondelinge zitting). Tijdens de vilkarsforhandling probeert de Statsforvaltning aanstaande exechtgenoten tot overeenstemming te krijgen. Indien de aanstaande ex-echtgenoten na de vilkarsforhandling geen overeenstemming hebben kunnen bereiken met betrekking tot de nevenvoorzieningen, dan stuurt de Statsforvaltning de echtscheidingszaak door naar de rechtbank. Indien de aanstaande ex-echtgenoten overeenstemming hebben bereikt betreffende de nevenvoorzieningen en voldoen aan de overige vereisten, dan kan de Statsforvaltning door een bevilling te geven het huwelijk ontbinden. Procesvertegenwoordiging is niet verplicht bij de Statsforvaltning. Daarnaast hoeven aanstaande ex-echtgenoten bij een gemeenschappelijk echtscheidingsverzoek in Denemarken geen echtscheidingsgrond aan te voeren. De administratieve echtscheidingsprocedure in Denemarken staat ook open voor aanstaande ex-echtgenoten met minderjarige kinderen. In Denemarken blijven de mogelijke erkenningsproblemen van de administratieve echtscheiding in het buitenland de eigen verantwoordelijkheid van de aanstaande ex-echtgenoten. De Statsforvaltning kan de echtscheidingszaak direct naar de rechtbank doorsturen als de aanstaande ex-echtgenoten er zeker van willen zijn dat de scheiding internationaal wordt erkend. In Noorwegen kunnen aanstaande ex-echtgenoten zowel met een gemeenschappelijk echtscheidingsverzoek als met een eenzijdig echtscheidingsverzoek hun huwelijk administratief ontbinden. Aanstaande ex-echtgenoten zijn in Noorwegen niet verplicht om overeenstemming te bereiken over de nevenvoorzieningen. Daarnaast hoeven de aanstaande ex-echtgenoten in
47
Noorwegen geen echtscheidingsgrond aan te voeren. In Noorwegen wordt er uitgegaan van het vrijwilligheidsprincipe. Voordat het huwelijk door de Fylkesmann definitief ontbonden kan worden, moeten de aanstaande ex-echtgenoten minimaal één jaar lang feitelijk gescheiden hebben geleefd (met een bevilling separasjon), of minimaal twee jaar feitelijk gescheiden zijn geweest (zonder bevilling separasjon). Voor een bevilling separasjon moeten de aanstaande ex-echtgenoten een aparte procedure starten bij de Fylkesmann. De administratieve echtscheidingsprocedure staat in Noorwegen ook open voor aanstaande ex-echtgenoten met minderjarige kinderen. Aanstaande exechtgenoten met minderjarige kinderen zijn volgens de Noorse huwelijkswet verplicht één mediation sessie bij te wonen. Dit is slechts een formaliteit. Het huwelijk van aanstaande ex-echtgenoten wordt definitief ontbonden zodra de skilsmissebevilling (echtscheidingsakte) van de Fylkesmann kracht van gewijsde heeft verkregen. Ook in Noorwegen is procesvertegenwoordiging niet verplicht. De administratieve echtscheidingsprocedure is in Noorwegen kosteloos. Aanstaande ex-echtgenoten in Portugal kunnen alleen met wederzijdse instemming hun huwelijk administratief ontbinden. Voordat het huwelijk ontbonden kan worden, moeten de aanstaande exechtgenoten in Portugal verplicht overeenstemming bereiken over de nevenvoorzieningen (partneralimentatie, pensioenen, bestemming echtelijke woning en ouderschapsplan). De Conservatória do Registo Civil (ambtenaar van de burgerlijke stand) roept, na ontvangst van de benodigde documenten, de aanstaande ex-echtgenoten op voor een mondelinge zitting. De Conservatória do Registo Civil probeert tijdens de mondelinge zitting de aanstaande ex-echtgenoten te verzoenen. De administratieve echtscheidingsprocedure staat in Portugal ook open voor aanstaande ex-echtgenoten met minderjarige kinderen. Aanstaande ex-echtgenoten met minderjarige kinderen in Portugal zijn verplicht om een ouderschapsplan op te stellen, die eerst goedgekeurd moet worden door het Openbaar Ministerie. Acht het Openbaar Ministerie de belangen/rechten van de minderjarige kinderen in het ouderschapsplan voldoende gewaarborgd, dan kan de Conservatória do Registo Civil de administratieve echtscheidingsprocedure voortzetten. Het Openbaar Ministerie kan ook verzoeken om het ouderschapsplan te wijzigen om de belangen/rechten van de minderjarige kinderen te verbeteren. Indien de aanstaande ex-echtgenoten daartoe niet bereid zijn, dan wordt de gehele echtscheidingsprocedure doorgestuurd naar de rechtbank waar het kantoor van de Conservatória do Registo Civil is gevestigd. Procesvertegenwoordiging is in de Portugese administratieve echtscheidingsprocedure niet verplicht. In Portugal gaat men ervan uit dat de Brussel II bis-Verordening op de Portugese administratieve echtscheidingsprocedure van toepassing is. Bij de aanbevelingen wordt beschreven welke elementen van de Deense, Noorse en Portugese administratieve echtscheidingsprocedure toegepast kunnen worden in het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter. Concluderend ben ik van mening dat het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter onvoldoende rechtsbescherming biedt aan de aanstaande ex-echtgenoten met betrekking tot de nevenvoorzieningen. Het wetsvoorstel heeft naar mijn mening meer na- dan voordelen voor de aanstaande ex-echtgenoten die administratief willen scheiden. Gelet op het bovenstaande zie ik het voorliggende wetsvoorstel van staatssecretaris Teeven (net als Zonnenberg) als een gevaarlijke bezuinigingsmaatregel van de regering. Bezuiniging voor de overheid mag naar mijn mening niet ten koste gaan van een zorgvuldige administratieve echtscheidingsprocedure.
48
5.2. Aanbevelingen Uit het verrichte onderzoek vloeien de volgende aanbevelingen voort:
Verplichte procesvertegenwoordiging vind ik onontbeerlijk in de administratieve echtscheidingsprocedure. De advocaat is een behoorlijke waarborg voor de zwakkere partij in de echtscheidingsprocedure, die door de advocaat beschermd kan worden tegen de valkuilen van de echtscheidingsprocedure. Door procesvertegenwoordiging verplicht te stellen zal de afwikkeling van de administratieve echtscheidingen naar mijn mening harmonieuzer, rechtvaardiger en zorgvuldiger plaatsvinden. Daarnaast kunnen dubbele procedures en kosten voorkomen worden.
In Denemarken en Portugal zijn de aanstaande ex-echtgenoten verplicht overeenstemming te bereiken over de nevenvoorzieningen, alvorens ze hun huwelijk administratief kunnen ontbinden. Ze moeten overeenstemming bereiken over de partneralimentatie, de bestemming van de echtelijke woning, het verdelen van het pensioen en de eventuele verdeling van goederen. Indien de procesvertegenwoordiging niet verplicht wordt gesteld in de administratieve echtscheidingsprocedure, dan kan net als in de Deense en Portugese administratieve echtscheidingsprocedure de echtscheidingsovereenkomst betreffende de gevolgen van de echtscheiding verplicht worden gesteld in het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter. Door het verplicht stellen van een echtscheidingsovereenkomst worden aanstaande ex-echtgenoten vooraf gedwongen na te denken over de gevolgen van een echtscheiding. Daarnaast worden ze zich bewuster van de gemaakte afspraken. Dit kan later veel conflictsituaties en onnodige procedures/kosten voorkomen betreffende de nevenvoorzieningen.
De Statsforvaltning in Denemarken kan de bevilling (administratieve akte) voorzien van een executoriale titel. Deze bevoegdheid kan in het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter ook gegeven worden aan de ambtenaar van de burgerlijke stand. Door de ambtenaar van de burgerlijke stand de bevoegdheid te geven om de gemaakte afspraken (op verzoek) op te laten nemen in de echtscheidingsakte, kan de echtscheidingsovereenkomst voorzien worden van een executoriale titel. De echtscheidingsakte van de ambtenaar van de burgerlijke stand is een authentieke akte met alle gevolgen van dien op grond van artikel 156 lid 2 jo. 157 jo 430 Rv. Bij niet-naleving van de gemaakte afspraken kan de echtscheidingsovereenkomst direct geëxecuteerd worden. Hierdoor worden de aanstaande ex-echtgenoten die administratief willen scheiden niet onthouden van het voordeel dat de huidige gerechtelijke echtscheidingsprocedure hen biedt. Tevens hoeven de aanstaande ex-echtgenoten geen aparte procedure aanhangig te maken bij de rechtbank om een executoriale titel te krijgen.
Aanstaande ex-echtgenoten in Denemarken, Noorwegen en Portugal hoeven bij een gemeenschappelijk echtscheidingsverzoek geen echtscheidingsgrond aan te voeren bij de administratieve echtscheidingsprocedure. De verplichting om de echtscheidingsgrond ‘duurzame ontwrichting’ (bij een gemeenschappelijk echtscheidingsverzoek) aan te voeren vind ik overbodig en kan naar mijn mening geschrapt worden uit het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter. Wanneer er een gemeenschappelijk echtscheidingsverzoek wordt ingediend kan er naar mijn mening geconcludeerd worden dat de aanstaande exechtgenoten samen tot het inzicht zijn gekomen om het huwelijk te ontbinden. Op grond van de parlementaire geschiedenis mag de rechter zelfs niet ambtshalve bewijs opleggen en moet hij het huwelijk ontbinden. Echter ben ik wel van mening (conform het wetsvoorstel) dat de aanstaande ex-echtgenoten verplicht tezamen (in persoon) ten overstaan van de
49
ambtenaar van de burgerlijke stand moeten verklaren dat zij hun huwelijk wensen te ontbinden. Hierdoor kan de vrijwilligheid van de aanstaande ex-echtgenoten getoetst worden en kan er beoordeeld worden of er geen sprake is van dwang bij één van de partijen.
In Noorwegen kunnen aanstaande ex-echtgenoten kosteloos administratief scheiden. Op grond van het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter moeten de aanstaande exechtgenoten leges betalen ( € 185,- of € 237,-) in plaats van griffierecht (€ 282,-). Hierdoor wordt naar mijn mening de administratieve echtscheidingsprocedure nauwelijks goedkoper dan de huidige echtscheidingsprocedure (los van het honorarium van de advocaat). Naar mijn mening kan de administratieve echtscheidingsprocedure net als in Noorwegen kosteloos worden. Het is immers thans ook mogelijk om kosteloos te huwen bij de ambtenaar van de burgerlijke stand.
Naar aanleiding van het verrichte onderzoek beveel ik de wetgever aan om het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter in de huidige vorm te hervormen om de rechtspositie van de aanstaande ex-echtgenoten te verbeteren met betrekking tot de nevenvoorzieningen.
50
Literatuurlijst Boeken en tijdschriftartikelen Antokolskaia 2005 M.V. Antokolskaia, ‘De voorstellen tot hervorming van het echtscheidingsrecht: naar de vorm modern, naar de inhoud een stap terug’, WPNR 2005/136, afl. 6636, p. 737-744. Antokolskaia 2006 M.V. Antokolskaia, ‘Administratieve echtscheiding vanuit nationaal en internationaal perspectief’, in: M.V. Antokolskaia (red.) Herziening van het Echtscheidingsrecht, Administratieve echtscheiding, mediation, voortgezet ouderschap, Amsterdam: Uitgeverij SWP 2006. Antokolskaia 2009 M.V. Antokolskaia, ‘De administratieve echtscheiding: symbolische versus ‘praktische’ bezwaren’, WPNR 2009/140, afl. 6806, p. 591-597. Boele-Woelski & Mom 2006 K. Boele-Woelki & A. Mom, ‘De erkenning van administratieve echtscheiding in Europa’, in: M.V. Antokolskaia (red.) Herziening van het Echtscheidingsrecht, Administratieve echtscheiding, mediation, voortgezet ouderschap, Amsterdam: Uitgeverij SWP 2006. Coenraad 2014 L.M. Coenraad, ‘Harmonieleer voor juristen’, FJR 2014/39, afl. 6, p. 160-165. Heida e.a. 2010 A. Heida e.a., Echtscheidingsrecht, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2010. Heida 2014 A. Heida, ‘Wet scheiden zonder rechter’, EB 2014/13, afl.2, p. 28-30. Jeppessen-de Boer 2005 C.G. Jeppesen-de Boer, ‘Administratieve echtscheiding in Denemarken’, FJR 2005, afl. 10, p. 231235. Jeppesen-de Boer 2006 C.G. Jeppesen-de Boer, ‘Administratieve echtscheiding in Denemarken’, in: M.V. Antokolskaia (red.) Herziening van het Echtscheidingsrecht, Administratieve echtscheiding, mediation, voortgezet ouderschap, Amsterdam: Uitgeverij SWP 2006. Jonker 2006 M. Jonker, ‘Een herbezinning op de administratieve echtscheiding. Het Noorse recht als inspiratiebron’, FJR 2006, afl. 12, p. 310-316. Lenters 1993 H. Lenters, De rol van de rechter in de echtscheidingsprocedure, Arnhem: Gouda Quint BV 1993.
51
Nuytinck 2006 A.J.M. Nuytinck, Het belang van de Wet beëindiging huwelijk zonder rechterlijke tussenkomst en vormgeving voortgezet ouderschap voor de notariële praktijk: het nieuwe fenomeen van de echtscheidingsnotaris, WPNR 2006, afl. 6656, p. 162-169. Nuytinck 2014 A.J.M. Nuytinck, Scheiden zonder rechter anno 2014, WPNR 2014, afl.7013, p. 327-331. Punselie 2014 E.C.C. Punselie, ‘Concept-wetsvoorstel Scheiden zonder rechter’, FJR 2014/11, afl. 2, p. 42-45. De Ruiter 1996 Commissie Herziening Scheidingsprocedure 1996 (Commissie De Ruiter), Anders scheiden, 2 oktober 1996. Vlaardingerbroek e.a. 2014 P. Vlaardingerbroek e.a., Het hedendaagse personen- en familierecht, Deventer: Kluwer 2014. Zonnenberg 2014 L.H.M. Zonnenberg, ‘Scheiden zonder rechter: een gevaarlijke bezuinigingsmaatregel’, EB 2014/14, afl. 2, p. 31-33. Zwanenburg & Vonk 2009 L. Zwanenburg & M. Vonk, Echt Scheiden, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2009. Kamerstukken en handelingen Kamerstukken I 2005/06, 29676, A. Kamerstukken I 2005/06, 29676, C. Kamerstukken II 1993/94, 23616. Kamerstukken II 1997/98, 23616, 4. Kamerstukken II 2003/04, 29676, 1. Kamerstukken II 2003/04, 29676, 2. Kamerstukken II 2003/04, 29676, 3. Kamerstukken II 2004/05, 30145, 2. Kamerstukken II 2004/05, 30145, 3. Kamerstukken II 2006/07, 30145, 20. Kamerstukken II 2012/13, 33410,15. Kamerstukken II 2014/15, 34118, 1. Kamerstukken II 2014/15, 34118, 2. Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3. Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438529. Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438530. Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438532. Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438534. Kamerstukken II 2014/15, 34118, 3, blg-438536.
52
Kamerstukken II 2014/15, 34118, 4. Handelingen I 2005/06, 32, p. 1482-1483. Handelingen II 1970/71, p. 3367. Handelingen II 2005/06, 27, p. 1862. Elektronische databanken De Boer, Asser serie Personen- en Familierecht 2010/597 J. De Boer, ‘Asser/De Boer 1* Personen- en Familierecht 2010/597’, Asserserie, Deventer: Kluwer (geraadpleegd via databank Kluwer Navigator), bijgewerkt tot 1 maart 2010. Vat, GS Personen- en Familierecht, artikel 16 boek 1 BW, aant. A H. Vat, ‘Personen- en Familierecht, artikel 16 boek 1 BW, aant. A’, Groene Serie, Deventer: Kluwer (geraadpleegd via databank Kluwer Navigator), bijwerkt tot 1 oktober 2013. Vonken, Asser serie Weigeringsgronden A.P.M.J. Vonken, ‘Asser 10-II Het internationale personen-, familie- en erfrecht, 140 Weigeringsgronden’, Asser serie, Deventer: Kluwer (geraadpleegd via databank Kluwer Navigator), bijgewerkt tot 23 juli 2012. Wetten Burgerlijk Wetboek 1 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering Europese verordeningen Verordening (EG) Nr. 2201/2003 van de Raad van 27 november 2003 betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid, en tot intrekking van de Verordening (EG) nr. 1347/2000, PB L 338 van 23.12.2003. Overige Reactie van de Raad voor Rechtsbijstand op het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter, geraadpleegd via <www.internetconsultatie.nl/wetsvoorstel_scheiden_zonder_rechter/reacties> Reactie van Netwerk Notarissen op het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter, geraadpleegd via <www.internetconsultatie.nl/wetsvoorstel_scheiden_zonder_rechter/reacties> Reactie van B.E. Reijnhartz op het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter, geraadpleegd via <www.internetconsultatie.nl/wetsvoorstel_scheiden_zonder_rechter/reacties> Reactie van M.C.J. Teurlings op het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter, geraadpleegd via <www.internetconsultatie.nl/wetsvoorstel_scheiden_zonder_rechter/reacties>
53
I. Lund-Andersen & L. Krabbe, Grounds for divorce and maintenance between former spouses Denmark, Department of Private Law, University of Århus, oktober 2002, geraadpleegd via T. Sverdrup, Grounds for divorce and maintenance between former spouses Norway, Department of Private Law, University of Oslo, oktober 2002, geraadpleegd via Geraadpleegde websites Nationaal
Internationaal
www.cbs.nl www.hoboken.nl www.internetconsultatie.nl www.nrc.nl www.rechtspraak.nl www.rijksoverheid.nl www.statengeneraal.nl www.overheid.nl
www.divorcio-pronto.com www.ec.europa.eu www.portaldocidado.pt www.fylkesmannen.no www.regjeringen.no www.skilmisse.net www.statsforvaltningen.dk
54
