Position Paper over het wetsvoorstel Wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten

Groep Graafrechten

Position Paper over het wetsvoorstel Wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten Standpunt van de netbeheerders

2006-60 31 maart 2006

VEWIN

Inhoudsopgave

1. 2. 2.a 2.b 2.c 2.d 3. 3.a 3.b 4. 4.a 4.b 4.c 4.d 5. 6. 6.a 6.b 6.c

Zeggenschap netbeheerders bij het Kadaster Registratievereisten Liggingsgegevens en nauwkeurigheid Registratie van diepteligging Registratie van huisaansluitingen Melden van afwijkende ligging Nadere invulling van ‘zorgvuldig graven’ Zelfregulering Vergunning Reikwijdte van de wet Enkelvoudige registratie en meervoudig gebruik Aansprakelijkheid Informatiebehoefte overheden Oriëntatiemelding Beveiliging Handhaving Strafmaat Melden van graafschades Toezicht door Agentschap Telecom

Position Paper over het wetsvoorstel Wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten

2

1. Zeggenschap netbeheerders bij het Kadaster Het wetsvoorstel grijpt diep in in de wijze waarop het beheer van leidinggegevens wordt uitgevoerd. De netbeheerders zijn verantwoordelijk voor de ‘leveringszekerheid’ en de ‘veiligheid’ van het transportsysteem. Bij ‘leveringszekerheid’ gaat het om de betrouwbaarheid en de continue beschikbaarheid van drinkwater en bluswater en het transport en de bezorging van energie, industriële grondstoffen, beeld en geluid en elektronische communicatie. Bij ‘veiligheid’ gaat het om de bescherming van kabels en leidingen tegen moedwillige inbreuken (‘security’) en om de veiligheid van de omgeving waarin zich kabels en leidingen bevinden (‘safety’). Het voorzien in leveringszekerheid en veiligheid en het bewaken en borgen daarvan vormen de core business voor kabel- en leidingeigenaren. Alle bedrijfsprocessen en vooral ook de gehele automatisering hangen samen met dit primaire proces: de borging van de betrouwbaarheid van het net. Veiligheid en leveringszekerheid zijn gediend bij een systeem van informatie-uitwisseling dat graafschades voorkómt. Het spreekt voor zich, dat dit systeem van informatieuitwisseling dan zélf niet moet leiden tot een verstoring van de bedrijfsvoering en daarmee van leveringszekerheid en veiligheid. Het is primair de verantwoordelijkheid van kabel- en leidingeigenaren zélf, om dit te bewaken. Dat zijn zij verplicht ten opzichte van de samenleving, maar eveneens ten opzichte van hun aandeelhouders en klanten. Daarom is zeggenschap van kabel- en leidingeigenaren over de opzet en het functioneren van het informatiesysteem niet alleen wenselijk, maar zelfs geboden. Door zeggenschap over het informatiesysteem te behouden willen kabel- en leidingeigenaren er eveneens in voorzien, dat de kosten van hun bedrijfsvoering niet onnodig stijgen en dat concurrentiegevoelige informatie over de vitale infrastructuur wordt afgeschermd, mede ter waarborging van de mededingingsregels. Iedere ingreep of wijziging in de wijze waarop kabel- en leidingeigenaren ligginggegevens moeten verzamelen, opslaan en gebruiksklaar beschikbaar stellen heeft consequenties voor andere procesonderdelen, voor de onderlinge samenhang van die bedrijfsprocessen en uiteindelijk voor de bedrijfsorganisatie, de betrouwbaarheid van haar prestaties en de daarmee samenhangende kosten. Als de toegang van derden tot de beschikbare informatie te ruim bemeten wordt, of als de elektronische communicatie tussen informatievragers en netwerkeigenaren niet optimaal is beveiligd, kunnen bedrijfsprocessen worden verstoord en kan concurrentie gevoelige informatie over de vitale infrastructuur onvoldoende worden afgeschermd. De netbeheerders verliezen in de voorgestelde organisatievorm elke vorm van werkelijke zeggenschap over de uitvoering van de informatie-uitwisseling. Deelname in een gebruikersraad van het Kadaster zoals voorgesteld in de memorie van Toelichting (pagina 14), geeft onvoldoende zeggenschap om nog aanspreekbaar te kunnen zij op de verantwoordelijkheid van netbeheerders voor beveiliging van hun kabel- en leidinginformatie. De netbeheerder vinden het essentieel dat zij voldoende zeggenschap krijgen in


3

de besluitvorming door de Dienst. Zij kunnen zich niet vinden in het voorgestelde organisatiemodel waarin de netbeheerders zitting krijgen in een gebruikersraad. Dat doet geen recht aan de belangen van de netbeheerder belangen en hun verantwoordelijkheden en leidt niet tot feitelijke medezeggenschap over de wijze waarop het informatieuitwisselingssysteem wordt ingericht en beheerd. De netbeheerders pleiten ervoor om hun zeggenschap vorm te geven door middel van een plaats in het bestuur van het Kadaster en door instemmingsbevoegdheid in de gebruikersraad op voor hun cruciale onderwerpen, zoals bijvoorbeeld de beveiliging van de gegevens en de kosten voor het beheer van het uitwisselingssysteem. Voor een nadere toelichting op dit onderdeel wordt verwezen naar Bijlage 1. 2. Registratievereisten In zijn algemeenheid vinden de netbeheerders dat het essentiële verschil tussen leggingsgegevens (die wel bij de netbeheerders aanwezig zijn) en liggingsgegevens (die niet bij de netbeheerder aanwezig zijn) in de regelgeving gerespecteerd moet worden. Dat is in het wetsvoorstel onvoldoende het geval. 2.a Liggingsgegevens en nauwkeurigheid Het wetsvoorstel (artikel 10) stelt eisen aan de gegevens die door netbeheerders moeten worden geregistreerd en de nauwkeurigheid waarmee dat moet plaatsvinden. Vermoedelijk zal voor bestaande kabels en leidingen een nauwkeurigheidseis van 1 meter gaan gelden. De exacte vereisten zijn echter nog niet bekend. Deze worden met een AMvB (artikel 19, eerste lid) vastgesteld. De netbeheerders zijn van mening dat de Minister van Economische Zaken zo snel mogelijk helderheid moet verschaffen over de registratie- en nauwkeurigheidseisen, door invulling te geven aan de daartoe bestemde AMvB De netbeheerders zijn in belangrijke mate voorbereid op digitale gegevensuitwisseling en verwachten voor hun hoofdtransportnetwerken tijdig aan deze verplichting te kunnen voldoen. Ook een eventuele eis om gegevens te leveren met een nauwkeurigheid van 1 meter is in de meeste gevallen haalbaar. Met name in het landelijk gebied en nieuwbouwgebied kan die nauwkeurigheid echter nog niet overal worden gegarandeerd. In nieuwbouw gebied komt het kaartmateriaal veelal pas tot stand nadat kabels en leidingen zijn aangelegd. De liggingsgegevens worden in dat geval achteraf berekend. Een nauwkeurigheidseis mag dan ook geen vrijbrief zijn voor grondroerders om daarbuiten minder zorgvuldig te graven. De netbeheerders zijn van mening dat de verplichtingen van artikel 2 (zorgvuldig graven en onderzoeksplicht) volledig van toepassing moeten zijn buiten deze zone. In paragraaf 2.4 van de Memorie van Toelichting is vermeld dat voor nieuwe leidingen strengere regels gaan gelden dan deze bandbreedte van 1 meter. Hierbij wordt gedacht wordt aan het eisen van de GBKN nauwkeurigheid. De netbeheerders vinden dit niet


4

haalbaar en niet realistisch; Kabels en leidingen worden niet op ieder punt ingemeten. Ze liggen ook niet altijd kaarsrecht. Als gevolg hiervan zijn er plaatselijk afwijkingen van de ligging volgens tekening mogelijk. Kabels en leidingen worden ingemeten op het moment dat de sleuf nog open ligt. Vooral bij kabels en kleinere leidingen kan verschuiving optreden bij het dichten van de sleuf. Dit resulteert in een afwijking van de tekening. De ligging van kabels en leidingen kan na verloop van tijd door allerlei oorzaken wijzigen, bijvoorbeeld door latere graafwerkzaamheden van derden of natuurlijke omstandigheden. In jurisprudentie is dit ook onderkend. Een nauwkeurigheidseis strenger dan 1 meter sluit niet aan bij de dagelijkse realiteit van het leidingnetbeheer en de dynamiek van de ruimtelijke omgeving en is volgens de netbeheerders niet realistisch en doelmatig. Ook het hanteren van verschillende nauwkeurigheden voor verschillende kabels en leidingen, afhankelijk van het moment van aanleg, levert waarschijnlijk meer verwarring op dan dat het toegevoegde waarde geeft en wordt daarom afgeraden. De netbeheerders pleiten ervoor om niet alleen voor bestaande, maar ook voor nieuwe infrastructuur de in de toelichting op het wetsvoorstel gehanteerde nauwkeurigheidseis van 1 meter te hanteren. Een nauwkeurigheidseis strenger dan 1 meter sluit niet aan bij de dagelijkse realiteit van het leidingnetbeheer en de dynamiek van de ruimtelijke omgeving en is volgens de netbeheerders niet realistisch en doelmatig Verder moet de plicht om zorgvuldig te graven ook buiten deze zone van toepassing zijn. 2.b Registratie van diepteligging Volgens de Memorie van Toelichting (paragraaf 2.4) wordt eraan gedacht om voor nieuwe leidingen het registreren van diepteligging verplicht te stellen. De netbeheerders hebben grote problemen met dit voornemen en wel om de volgende redenen: • De diepte van kabels en leidingen varieert in de tijd als gevolg van grondzakking of (periodieke) ophoging. Dit treedt op in grote delen van Noord- en Zuid Holland, alsmede in delen van Zeeland, Utrecht, Flevoland, Overijssel, Friesland en Groningen. Daarnaast kunnen kabels en leidingen in veen en slappe klei gaan opdrijven of wegzakken, al naar gelang hun gewicht. • De diepte van leidingen varieert in de tijd mede als gevolg van ophogingen en afgravingen die plaatsvinden om diverse redenen (nieuwe bestrating, nieuwe inrichting van bermen, nieuwe beplanting van perken, etc.). In Tiel werd bijvoorbeeld recentelijk bij een gaslekkage geconstateerd dat de gasleiding als gevolg van ophoging bijna een meter dieper lag dan de oorspronkelijke aanlegdiepte. • De diepte van leidingen varieert in de tijd ook door graafwerkzaamheden van grondroerders. Bij werkzaamheden waarbij bestaande kabels of leidingen worden vrijgegraven, is het in de praktijk onmogelijk deze op exact dezelfde diepte weer in te graven.


5

•

•

•

In nieuwe wijken worden kabels en leidingen vaak aangelegd nog voor de wegen, trottoirs en bermen worden afgewerkt. In die gevallen kan de uiteindelijke diepteligging niet worden vastgelegd. Op plaatsen waar een nieuwe kabel of leiding wordt gelegd bij bestaande kabels of leidingen heeft het geen enkel voordeel om de diepteligging van de nieuwe kabel of leiding wel vast te leggen terwijl die van de bestaande kabels en leidingen niet vastligt. Vastlegging van de diepte coördinaat heeft voor het merendeel van de ondergrondse infrastructuur weinig zin omdat algemeen bekend is dat kabels en leidingen in de eerste 1 a 2 meter onder het oppervlak liggen. Het door goede grondroerders gehanteerde en door juridische uitspraken en het nieuwe wetsvoorstel ondersteunde principe om kabels en leidingen ter plaatse te lokaliseren, garandeert reeds dat de diepteligging van de kabels en leidingen wordt gevonden met een veel grotere nauwkeurigheid dan op tekeningen ooit kan worden bereikt.

De netbeheerders zijn van mening dat: • De registratie van de diepteligging niet bijdraagt aan het voorkomen van graafschade omdat de diepteligging om diverse redenen niet constant is en omdat er altijd vanuit gegaan moet worden dat kabels en leidingen in de eerste 1 a 2 meter onder het oppervlak liggen. De kosten van registratie van diepteligging zijn wel zeer hoog: de registratiesystemen van bijna alle netbeheerders moeten worden aangepast, er moet een extra gegeven worden opgemeten en geregistreerd, en er zullen naar verwachting veel mutaties plaatsvinden. • Het wel nuttig is om informatie te verstrekken over kabels en leidingen met afwijkende diepteligging, maar de netbeheerders zijn er geen voorstander van deze informatie digitaal te verstrekken. Juist in dit soort gevallen is de diepteligging in het tracé niet constant en is er daardoor veel kans op foute interpretaties. In deze situaties zijn tekeningen waarop het diepte verloop van de leiding of kabel is aangegeven onontbeerlijk. De netbeheerders zijn er voorstander van deze informatie aan te leveren in het kader van artikel 13, lid 2 (voorzorgsmaatregelen van een beheerder bij een net met grote waarde). De netbeheerders zijn van mening dat een verplichte registratie van de diepteligging in zijn algemeenheid niet zinvol en wenselijk is. De diepteligging is veelal als gevolg van natuurlijke omstandigheden aan verandering onderhevig. Alleen wanneer er sprake is van sterk afwijkende diepteligging heeft verstrekking van gegevens over diepte toegevoegde waarde. In die gevallen kan deze informatie via de in de wet voorziene mogelijkheid voor het treffen van voorzorgsmaatregelen (artikel 13) worden verstrekt


6

2.c Registratie van huisaansluitingen De verplichting om informatie over de ligging van kabels en leidingen digitaal beschikbaar te hebben (artikel 10) zal volgens de Memorie van Toelichting (pagina 26) ook gaan gelden voor huisaansluitingen. Dit zijn de laatste verbindingsstukken tussen het netwerk en het feitelijke afnamepunt (individuele woningen). De netbeheerders krijgen 8 jaar de tijd om deze delen van het net in kaart te brengen. De netbeheerders voorzien grote problemen om binnen de gestelde termijn aan deze verplichting te voldoen; Het gaat hier om tientallen miljoenen kabel- en leidingsegmenten. Huisaansluitingen zijn slechts bij een beperkt aantal netbeheerders (nieuwe telecomoperators) digitaal beschikbaar. Voor veel oudere aansluitingen geldt dat zelfs papieren informatie ontbreekt. De netbeheerders zijn bezig om de wél beschikbare analoge kaarten van huisaansluitingen digitaal beschikbaar te maken. Dit is een omvangrijk proces dat vele jaren zal duren. De voorziene overgangstermijn moet daarom flexibel toegepast worden, en afgestemd op de voortgang van dit proces. Deze huisaansluitingen zullen bovendien op een eenvoudiger manier digitaal ontsloten moeten worden dan de rest van de netwerken. Het vaststellen van de exacte coördinaten (vectoriseren) van deze aansluitleidingen is namelijk zeer kostbaar. Alleen al voor de watersector worden deze kosten geraamd op 30 miljoen euro. Voor alle netbeheerders samen zal dit bedrag minstens 150 miljoen Euro bedragen. Deze kosten staan in geen verhouding tot de omvang van de graafschade die met de het wetsvoorstel moet worden tegengegaan. De graafschade aan huisaansluitingen en de kosten die daarmee gepaard gaan, zijn meestal beperkt. Bovendien is voor de grondroerder de ligging van aansluitleidingen in de meeste gevallen ook intuïtief herleidbaar (elk huis heeft aansluitingen), zodat hij daarbij de nodige zorgvuldigheid kan betrachten. De netbeheerders bepleiten om van deze aansluitleidingen digitale gescande beelden beschikbaar te stellen of anderszins bekende maatvoering en niet de gevectoriseerde coördinaten, wanneer deze niet beschikbaar zijn. Hierdoor kan op een kosteneffectieve wijze tegemoet worden gekomen aan de informatiebehoefte van de grondroerder. Waar informatie over huisaansluitingen ook op papier ontbreekt, zijn de netbeheerders niet in staat om de vereiste gegevens aan te leveren. Deze ontbrekende huisaansluitingen moeten daarom van de verplichte informatie-uitwisseling worden uitgezonderd. De kosten voor het digitaal (gevectoriseerd) beschikbaar maken van huisaansluitingen zijn naar de mening van de netbeheerders onevenredig hoog. Zij pleiten daarom voor een eenvoudige digitale ontsluiting bijvoorbeeld door het scannen of beschikbaar stellen van anderszins bekende niet-vectoriseerbare maatvoering van huisaansluitingen. Verder pleiten zij voor een flexibele overgangstermijn en voor vrijstelling van de informatieplicht als gegevens over huisaansluitingen ontbreken. . Als de gegevens ontbreken zijn deze immers alleen door opgraven te verkrijgen. Omdat niet bekend is waar de aansluiting precies ligt brengt dat het risico van beschadiging met zich mee, wat op gespannen voet staat met de beoogde vermindering van graafschade.


7

2.e Melden van afwijkende ligging Het wetsvoorstel bevat een regeling voor het melden van een afwijkende ligging van een net ten opzichte van de door de netbeheerder verstrekte informatie (artikel 15). De grondroerder moet de afwijking melden bij de Dienst, die de netbeheerder daarover informeert. Deze is op zijn beurt gehouden om binnen tien werkdagen de noodzakelijke maatregelen te treffen Deze procedure voor het melden van afwijkende ligging heeft vier problemen in zich: • Er is niet duidelijk omschreven wat wordt verstaan onder afwijkende ligging. Er moet in ieder geval worden voorkomen dat elke kleine afwijking (dus kleiner dan 1 meter) wordt gemeld, omdat dit tot onnodig hoge administratieve lasten voor zowel grondroerders als netbeheerders zal leiden. • Er wordt vanuit gegaan dat de grondroerder de grond open kan laten voor de controle van de gegevens door de netbeheerder, zonder dat de grondroerder daar nadeel van ondervindt. Het open laten van de grond geeft nagenoeg altijd vertraging van de werkzaamheden, dus de grondroerder ondervindt hiervan meestal nadeel. Dit werkt drempelverhogend voor het daadwerkelijk melden van een afwijkende ligging. • De locatie waar de grondwerkzaamheden plaatsvinden, komt meestal niet overeen met het gehele tracé van de kabel of leiding met afwijkende ligging. De netbeheerders steunen de inzet om via terugmelding van afwijkende ligging de kwaliteit van hun gegevens te verbeteren, maar er mag niet worden verwacht dat zij op grond van soms een enkele constatering het hele tracé op de tekening aanpassen. Evenmin is het wenselijk dat op grote schaal proefsleuven worden gegraven om tracés te controleren. • Het is niet duidelijk wie aansprakelijk is voor graafschade die ontstaat nadat bij eerdere werkzaamheden een afwijkende ligging is gemeld, maar voordat deze melding kon worden verwerkt door de netbeheerder. In de Memorie van Toelichting wordt bij artikel 15 aangegeven dat de genoemde ‘noodzakelijke maatregelen’ bestaan uit het er voor zorgen dat de liggingsgegevens die de netbeheerder over het desbetreffende net heeft, wel correct zijn. Hierbij is vermeld dat dit kan bijvoorbeeld door de ligging van het net te controleren en indien nodig de liggingsgegevens bij te werken. Hierbij wordt er naar gestreefd de grond open te laten, zonder dat de grondroerder daar nadeel van ondervindt, bijvoorbeeld in de vorm van vertraging. De netbeheerders zijn van mening dat: • de terugmelding van afwijkende ligging beperkt moet worden tot afwijkingen groter dan 1 meter. Dit om onnodige administratieve lasten voor zowel de netbeheerder als de grondroerder te voorkomen. Voor pakketten telecomkabels geldt deze 1 meter vanaf de rand van het pakket. • er nog nader moet worden omschreven welke gegevens vermeld moeten worden bij melding van afwijkende ligging. Dit ter controle op onjuiste gegevens. • een melding van afwijkende ligging pas op tekeningen kan worden verwerkt nadat controle van het hele tracé heeft plaatsgevonden. Vooruitlopend daarop


8

•

moet het mogelijk zijn om te volstaan met een markering (rode vlag) die aangeeft dat de kabel of leiding bij eerdere werkzaamheden op een andere plaats is gesignaleerd. De grondroerder hoeft dan niet te wachten totdat het netwerk door de netbeheerder is ingemeten. Op deze wijze zal een volgende grondroerder die op dezelfde plaats aan het werk wil gaan een signaal krijgen dat de kabel of leiding in kwestie eerder op een andere plaats is geconstateerd zodat hij daarmee bij de uitvoering van de werkzaamheden rekening kan houden. Daarmee wordt het doel van het wetsvoorstel gediend, zonder dat dit tot grote kosten leidt voor grondroerders of netbeheerders of overlast voor het publiek (vanwege noodzakelijke proefsleuven). het belang van het ter plaatse lokaliseren van kabels en leidingen moet blijven prevaleren, zodat de grondroerder aansprakelijk blijft in geval van graafschade nadat bij eerdere werkzaamheden een afwijkende ligging is gemeld, maar voordat deze melding is verwerkt door de netbeheerder. Dit conform de huidige jurisprudentie. Om administratieve lasten te beperken zal de terugmelding van afwijkende ligging beperkt moet worden tot afwijkingen groter dan 1 meter. Een melding van afwijkende ligging kan pas in een leidingenbestand worden verwerkt nadat controle van het hele tracé heeft plaatsgevonden. Vooruitlopend daarop moet het mogelijk zijn om te volstaan met een markering die signaleert dat de aangeduide ligging onnauwkeurig is De grondroerder moet aansprakelijk blijven voor graafschade ook al is er een afwijkende ligging gemeld die nog niet kon worden verwerkt (zie ook paragraaf 4b).

3. Nadere invulling van ‘zorgvuldig graven’ 3.a Zelfregulering De titel van het wetsvoorstel impliceert dat er regels worden gesteld ten aanzien van het uitwisselen van informatie en niet ten aanzien van andere aspecten van graafschades. Zo heeft de minister er niet voor gekozen om naast een wet over de uitwisseling van informatie, ook nadere regels te stellen over de wijze waarop zorgvuldig dient te worden gegraven. Wel is in het wetsvoorstel Hoofdstuk 2, artikel 2 gewijd aan dit onderdeel met een verplichting voor grondroerders en opdrachtgevers. Het wordt echter aan de markt overgelaten om de wijze van uitvoering van deze verplichting nader in te vullen en hieraan wordt geen tijdslimiet verbonden. Volgens artikel 19, derde lid, onder a, kunnen bij AMvB nadere regels over zorgvuldig graven worden gesteld. De netbeheerders kunnen zich erin vinden dat de verplichting om zorgvuldig te graven, door betrokken marktpartijen nader moeten worden ingevuld. Wel zijn zij van mening dat het wetsvoorstel een tijdslimiet van 1 jaar moet bevatten waarbinnen het begrip zorgvuldig graven door de markt nader is ingevuld. Het resultaat van deze zelfregulering die binnen de gestelde termijn aldus tot stand komt zou in een AMvB moeten worden vastgelegd. Mocht zelfregulering binnen de


9

gestelde termijn niet tot stand komen, dan dienen stappen te worden ondernomen om het begrip alsnog te definiëren zodat dit bij AMvB kan worden vastgesteld. Voor een nadere toelichting op dit onderdeel wordt verwezen naar Bijlage 2. 3.b Vergunning In artikel 41 van het wetsvoorstel wordt geregeld dat de gemeenteraad in het belang van de openbare orde en veiligheid voorschriften kan geven voor graafwerkzaamheden, waaronder het hebben van een vergunning. Voorkomen moet worden dat aan het verkrijgen van een vergunning voorwaarden worden verbonden die in geen enkel opzicht een bijdrage leveren aan het verminderen van graafschade. Het is bovendien onduidelijk hoe deze bepaling kan worden toegepast op netwerken waarvoor gedoogplicht geldt, zoals dat bijvoorbeeld voor elektronische communicatienetwerken geregeld is in hoofdstuk 5 Telecommunicatiewet. Op basis van de Telecommunicatiewet hebben gemeenten een gedoogplicht ten aanzien van de aanleg en/of instandhouding van openbare telecommunicatienetwerken. Deze gedoogplicht sluit het eisen van een vergunning uit. Gemeenten kunnen als gedoogplichtigen op grond van de Telecommunicatiewet wel voorwaarden stellen omtrent het tijdstip en de uitvoering van de werkzaamheden. Het kan niet zo zijn dat het nu voorliggende wetsvoorstel gemeenten alsnog de mogelijkheid van een vergunningsvereiste voor de aanleg en/of instandhouding van netwerken biedt. 4. Reikwijdte van het wetsvoorstel 4.a Enkelvoudige registratie en meervoudig gebruik De netbeheerders steunen het uitgangspunt dat registratie van kabels en leidingen plaats moet vinden door de netbeheerders. Kabel- en leidingbeheerders rekenen dit ook tot hun kerntaken. Deze is onlosmakelijk verbonden met het kunnen voldoen aan de leveringsverplichtingen. Registratie van kabel- en leidinginformatie is een dynamische activiteit die veel geld en inspanning vereist. Enkelvoudige registratie en meervoudig gebruik van deze gegevens moet daarom het vertrekpunt blijven. Ook uit oogpunt van eenduidigheid van informatie en om onzekerheden in aansprakelijkheden te voorkomen is een enkelvoudige registratie door de netbeheerders vereist. De netbeheerders zijn dan ook geen voorstander van gemeentelijke kabel en leidingverzamelbestanden aangezien dit leidt tot dubbele registratie en vergroting van een gebrek aan eenduidigheid van informatie, hetgeen tot extra graafschades kan leiden De netbeheerders steunen het vertrekpunt dat registratie van kabels en leidingen een taak is voor de netbeheerders. Zij pleiten voor enkelvoudige registratie en meervoudig gebruik van deze gegevens. De netbeheerders zijn geen voorstander van gemeentelijke kabel- en leidingverzamelbestanden aangezien dit inbreuk maakt op het wettelijke uitgangspunt van enkelvoudige registratie.


10

4.b Aansprakelijkheid In de Memorie van Toelichting staat de minister uitgebreid stil bij het civielrechtelijke aansprakelijkheidsvraagstuk (hoofdstuk 3). Weliswaar wordt het Burgerlijk Wetboek niet veranderd maar met de uitleg in de Memorie van Toelichting wordt de in artikel 6:162 BW gestelde norm (onrechtmatige daad) wel degelijk nader ingevuld. De netbeheerders zijn van mening dat een discussie over een dergelijk leerstuk niet in het kader van dit wetsvoorstel gevoerd dient te worden. Inhoudelijk gezien beoogt het wetsvoorstel meer evenwicht te brengen in de verantwoordelijkheidsverdeling tussen grondroerders en netbeheerders. Anders dan de minister stelt, is in de afgelopen decennia een zeer groot aantal procedures gevoerd over graafschades. Er is dus omvangrijke jurisprudentie omtrent de aansprakelijkheid op grond van onrechtmatige daad bij graafschades. Er is naar de mening van de netbeheerders geen aanleiding om de leer die op dit punt door jurisprudentie is gevormd, te wijzigen. De argumentatie voor de minister om dit toch te doen, is niet helder. De belangrijkste reden lijkt te zijn dat grondroerders zich niet meer kunnen verzekeren tegen graafschades indien zij geen KLiC-melding doen (Memorie van Toelichting, paragraaf 3.2). Daarnaast zouden zij zich in rechte niet of nauwelijks kunnen beroepen op de kwaliteit van de (van netbeheerders ontvangen) informatie. Buiten het feit dat er in de jurisprudentie geen voorbeelden zijn te vinden van zaken waarbij het al of niet kunnen verzekeren van graafschades een rol speelde, zijn de netbeheerders van mening dat het feit dat graafschades moeilijk verzekerbaar zijn, juist aangeeft dat er structureel iets mis is in de praktijk van zorgvuldig graven. Dat op basis hiervan de verdeling van de aansprakelijkheid ten nadele van de netbeheerders zou moeten worden verdeeld, achten de netbeheerders niet logisch en niet acceptabel. Sterker nog, de door de verzekeraars gehanteerde ‘KLiC-clausule’ versterkt de met het wetsvoorstel beoogde doelstelling; een graver die zich niet houdt aan de in de jurisprudentie uitgekristalliseerde zorgvuldigheidsregels heeft geen dekking voor de daaruit voortvloeiende graafschades. Dit is een belangrijke prikkel om graafschades te voorkomen. Deze prikkel wordt versterkt aangezien in artikel 2 lid 1 is geregeld dat grondroerders door netbeheerders in staat moeten worden gesteld om zorgvuldig te werk te gaan.


11

Daarnaast merken de netbeheerders op dat het nu juist de bedoeling van het wetsvoorstel is om de kwaliteit van de informatie te verbeteren zodat grondroerders zich daarop in rechte kunnen beroepen. Om dus op voorhand te gaan sleutelen aan de aansprakelijkheidverdeling, achten de netbeheerders dan ook principieel niet juist. De netbeheerders vinden het niet gewenst om met de wet verschuivingen aan te brengen in de door de jurisprudentie gevormde aansprakelijkheidsverdeling bij graafschade. Deze jurisprudentie is over een periode van tientallen jaren ontstaan en geeft hier reeds voldoende duidelijkheid over aan netbeheerders en grondroerders. Hoofdstuk 3 van de Memorie van Toelichting geeft echter een eigen uitleg aan het civielrechtelijke aansprakelijkheidsvraagstuk. Dit leidt naar onze mening tot grotere onduidelijkheid voor alle betrokken partijen. Wij vinden dan ook dat voor de uitleg van de aansprakelijkheidsverdeling bij graafschades de bestaande jurisprudentie leidend dient te zijn en niet het hierover gestelde in de Memorie van Toelichting. 4.c Informatiebehoefte overheden De netbeheerders zijn van mening dat de doelstelling van het wetsvoorstel zich vooralsnog moet beperken tot informatie-uitwisseling ter voorkoming van graafschade. De grootste winst van de wet zit in verplichte aansluiting van alle netbeheerders en alle partijen die grondwerkzaamheden verrichten en de plicht om verkregen informatie ook daadwerkelijk toe te passen (zorgvuldig graven). De netbeheerders onderkennen dat ook overheden en hulpdiensten voor hun taakuitoefening periodiek informatie nodig hebben over de ligging van kabels en leidingen. Ze zijn zeker ook bereid om daarin te voorzien. De informatievraag vanuit deze partijen is echter veel diverser en grootschaliger dan de informatiebehoefte in het kader van het voorkomen van graafschade. Wij vinden het noodzakelijk dat eerst een verdere verkenning plaatsvindt van de precieze informatiebehoefte van deze partijen voordat het informatiesysteem de doelstelling meekrijgt om ook daarin te voorzien. Met een dergelijk verbrede doelstelling ontstaat bovendien het risico dat controle over de verspreiding van gegevens verloren gaat. De netbeheerders constateren in de praktijk vooralsnog ook geen knelpunten die een wettelijke regeling noodzakelijk maken als het gaat om de invulling van de informatiebehoefte van overheden en hulpdiensten. Met name ook bij oriëntatiemeldingen die plaatsvinden door private partijen of overheden voor planvoorbereiding is het van het grootste belang dat netbeheerders in deze voorbereiding betrokken raken. Het buiten de netbeheerders om geautomatiseerd verstrekken van informatie draagt daaraan niet bij. Voor deze situaties geldt ook geen tijdsdruk die een on-line 24-uursdienst wenselijk maken. De netbeheerders zijn van mening dat eerst een analyse nodig is van de informatiebehoefte van overheden en hulpdiensten en de wijze waarop daarin het beste kan worden voorzien voordat dit als doelstelling in de wet wordt opgenomen. De doelstelling van deze wet moet zich, vooruitlopend daarop, beperken tot het voorkomen van graafschade.


12

NB: Stichting RIONED voelt zich niet gebonden aan dit standpunt. 4.d Oriëntatiemelding In artikel 5 wordt geregeld dat opdrachtgevers in het kader van planning van graafwerkzaamheden en het verlenen van een opdracht een oriëntatiemelding kunnen doen. Dit artikel valt buiten het kader en de doelstelling van de wet, namelijk het voorkomen van graafincidenten en leveringsonderbrekingen van essentiële diensten (gas, elektriciteit, water en telecommunicatie).Planning van graafwerkzaamheden staat immers los van het voorkomen van graafschades. Met het plannen van graafwerkzaamheden gaat het meestal om het bepalen van tracés over grotere afstanden. Het artikel dient te worden aangepast in die zin dat gebiedsinformatie ten behoeve van netwerkplanning en planvoorbereiding dient te worden opgevraagd bij de kabel- en leidingbeheerders zelf. Het betreft immers gevoelige informatie in het kader van de veiligheid en bedrijfsvertrouwelijkheid. Oriëntatiemeldingen moeten niet geautomatiseerd worden afgehandeld. Gebiedsinformatie ten behoeve van netwerkplanning en planvoorbereiding dient te worden opgevraagd bij de kabel- en leidingbeheerders zelf. 5. Beveiliging Het wetsvoorstel verplicht de netbeheerders om aan alle partijen die daarom vragen, informatie te geven de over de ligging van kabels en leidingen (artikel 7). Het systeem zal zeer breed toegankelijk worden gemaakt voor alle partijen die grondwerkzaamheden verrichten en voor diverse overheidsorganisaties, hulp- en storingsdiensten. Deze informatie-uitwisseling gaat bovendien volledig geautomatiseerd verlopen. De water-, energie- en telecombedrijven zijn aangemerkt als sectoren die van vitaal belang zijn voor onze samenleving. Informatie over deze netwerken kan bovendien concurrentiegevoelig zijn in sectoren waarin sprake is van marktwerking. Het verstrekken van toegang tot gegevens mag niet leiden tot veiligheidsrisico’s ten aanzien van deze vitale infrastructuur of verstoring van de concurrentieposities van bedrijven. De beveiliging is volgens de netbeheerders niet toereikend voor een systeem dat toegang geeft tot informatie over vitale infrastructuur. Deze beperkt zich tot controle aan de poort (autorisatie). Nadat toegang is verkregen zijn er geen beperkingen meer. Hierdoor ontstaat het risico dat complete leidingnetwerken ‘op straat’ komen te liggen. De kabel- en leidingbeheerders pleiten daarom voor aanvulling van en zeggenschap over dit beveiligingsbeleid. Voor een goede verankering van beveiligingsaspecten in de grondroerdersregeling moeten de volgende zaken geborgd zijn; 1. de controle aan de poort (autorisatie van de gebruikers); 2. de afscherming van beveiligingsgevoelige informatie; 3. het toezicht op de feitelijke informatieverstrekking;


13

4. de beveiliging van het informatiesysteem zelf. Om ongewenste verspreiding van gegevens te voorkomen zullen grenzen moeten worden gesteld aan de hoeveelheid gegevens die kunnen worden aangevraagd per gebruiker. Gegevens over specifieke objecten die als veiligheidsgevoelig worden aangeduid zullen bovendien niet geautomatiseerd moeten worden verstrekt. Bij verhoogde dreiging moet het verder mogelijk zijn om terug te schakelen naar handmatige beoordeling van gegevensaanvragen. Netbeheerders moeten ook, zonder tussenkomst van de Dienst, in kunnen grijpen in de geautomatiseerde gegevensverstrekking als dit uit het oogpunt van beveiliging noodzakelijk is. Tenslotte zal ook het informatiesysteem zelf zorgvuldig moeten worden beveiligd tegen mogelijk misbruik (hackers). De netbeheerders zijn van mening dat het wetsvoorstel onvoldoende waarborgen biedt voor beveiliging van gegevens over vitale infrastructuur. Deze beveiliging moet worden aangescherpt ten aanzien van; de controle aan de poort, de afscherming van beveiligingsgevoelige informatie, het toezicht op de informatieverstrekking en de beveiliging van het informatiesysteem zelf. Gegevens mogen niet in handen van onbevoegden komen, met name in het kader van terreurbestrijding. Daarnaast moet worden gewaarborgd dat de bedrijfsvertrouwelijkheid van de ligging van netwerken wordt gerespecteerd en dat niet door middel van het informatie-uitwisselingssysteem het hele netwerk kan worden opgevraagd. Voor een nadere toelichting op dit onderdeel wordt verwezen naar Bijlage 3. 6. Handhaving 6.a Strafmaat In het wetsvoorstel zijn uitvoerige verplichtingen opgenomen ten aanzien van de handhaving. De mogelijkheid wordt gecreëerd dat bestuursdwang (last onder dwangsom) wordt toegepast en bestuurlijke boetes worden opgelegd. Aangezien de vierde tranche van de Awb nog niet in werking is getreden, zijn de artikelen zelf in het wetsvoorstel opgenomen. De netbeheerders ondersteunen de mogelijkheid tot het opleggen van hoge bestuurlijke boetes (artikel 23). Het risico van graafschades kan hierdoor niet meer worden ingecalculeerd in de projectkosten. Dit dwingt grondroerders tot een zorgvuldige uitvoering van graafwerkzaamheden en draagt bij aan het voorkomen van graafincidenten. 6.a Melden van graafschades Ht wetsvoorstel verplicht netbeheerders om het aantal graafschades te rapporteren aan de Dienst. Het wetsvoorstel kent echter geen verplichting voor grondroerders om graafschades bij de netbeheerder te melden. Het wetsvoorstel gaat voorbij aan het feit dat grondroerders een aanzienlijk aantal graafschades niet meldt. Vaak is er sprake van een beschadiging van de kabel, mantel of leiding die niet direct een verstorende invloed lijkt te hebben op de leveringszekerheid.


14

Dergelijke schades kunnen in de praktijk op termijn verstrekkende gevolgen hebben (explosies, leveringsonderbreking) omdat de kabel of leiding door de schade uiteindelijk toch bezwijkt. De netbeheerders vinden het niet melden van graafschades door grondroerders onverantwoordelijk en dringen aan op een wettelijke verplichting tot het melden van graafschade aan de netbeheerder. Deze moet immers mede in het maatschappelijk belang zo spoedig mogelijk schadebeperkende maatregelen kunnen nemen. Het nalaten van schademelding door de grondroerder moet worden gesanctioneerd via een aanvulling op artikel 23. Daarnaast zullen de netbeheerders in het kader van zelfregulering voor zorgvuldig graven voorstellen doen voor een drempelverlagende regeling om graafschades te melden. 6.b Toezicht door het Agentschap Telecom Blijkens de Memorie van Toelichting wordt voorgesteld om het Agentschap Telecom (verbonden aan EZ) aan te wijzen als toezichthoudende instantie. Onduidelijk is evenwel op welke wijze het Agentschap invulling zal gaan geven aan zijn nieuwe toezichthoudende taak. De netbeheerders dringen erop aan dat de Minister van Economische Zaken hieromtrent op korte termijn meer duidelijkheid geeft.


15

Position Paper over het wetsvoorstel Wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten

Recommend Documents