Het voorkómen van vrouwelijke genitale verminking in nederland Herziening van het Nederlandse beleid

Het voorkómen van vrouwelijke genitale verminking in nederland Herziening van het Nederlandse beleid

Maartje Vissers ANR: 848267 Universiteit van Tilburg Rechtsgeleerdheid, accent Privaatrecht Begeleider: prof. mr. P. Vlaardingerbroek Datum: 9 april 2013

Het voorkómen van vrouwelijke genitale verminking in nederland Herziening van het Nederlandse beleid

Maartje Vissers ANR: 848267 Universiteit van Tilburg Rechtsgeleerdheid, accent Privaatrecht Begeleider: prof. mr. P. Vlaardingerbroek Datum: 9 april 2013

Voorwoord Voor u ligt de masterscriptie aangaande het effectiever voorkómen van genitale verminking van in Nederland woonachtige minderjarige vrouwen. De masterscriptie is het resultaat van het onderzoek dat ik heb verricht in het kader van de opleiding Rechtsgeleerdheid met accent privaatrecht aan de Universiteit van Tilburg. Voor het onderzoek is de civielrechtelijke aanpak van vrouwelijke genitale verminking in Nederland onder de loep genomen, als ook, ter vervollediging, de strafrechtelijke aanpak. De motivering voor mijn keuze voor het onderwerp meisjesbesnijdenis is dat ik het belangrijk vind dat er in Nederland onderzoek wordt gedaan naar ontoelaatbare culturele praktijken en schendingen van de vrouw en het kind. Vrouwen en kinderen vormen een kwetsbare groep en ondanks dat er door de overheid en betrokken organisaties breeduit aandacht wordt besteed aan de aanpak van meisjesbesnijdenis, doet het fenomeen zich onder in Nederland wonende meisjes nog steeds voor. Ik heb de scriptie met veel enthousiasme geschreven, waarbij ik het onderzoek individueel en zelfstandig heb uitgevoerd. Daarbij het ik een plenair beeld gekregen van Vrouwelijke Genitale Verminking, ofwel meisjesbesnijdenis, in relatie tot het civiel recht en het strafrecht. Graag wil ik een aantal mensen persoonlijk bedanken voor hun bijdrage aan deze masterscriptie. Allereerst zijn dat mijn ouders, dhr. A. Vissers en mevr. M. van Summeren, voor hun steun en vertrouwen bij het schrijven van mijn scriptie en hun kritische commentaar op de hoofdstukken. Verder een persoonlijk woord van dank aan mijn scriptiebegeleider dhr. prof. mr. P. Vlaardingerbroek, voor de begeleidingsgesprekken die inspirerend waren en die mij tot nieuwe inzichten brachten. Dankzij hem heb ik deze masterscriptie kunnen schrijven. Tot slot gaat een woord van dank uit naar mijn tweede lezer mevr. mr. V.M. Smits, voor haar bijdrage aan mijn afstuderen.

Utrecht, april 2013 Maartje Vissers

Lijst van afkortingen ABRvS AMK BJZ BW CEDAW EHRM EVRM FJR FSAN GGD Hof HR IVBPR IVESCR IVRK JGZ LHV KNMG KNOV Njb NVOG NVPC OM OTS PACE Rb. RvdK RVZ Sr Sv UVRM VGV VN-Vrouwenverdrag VOTS VWS Wet BIG WGBO WHO Wjz

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Advies- en Meldpunt Kindermishandeling Bureau Jeugdzorg Burgerlijk Wetboek Comité voor de uitbanning van discriminatie van vrouwen Europees Hof voor de Rechten van de Mens Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden Tijdschrift voor Familie- en Jeugdrecht Federatie Somalische Associaties Nederland Gemeentelijke Gezondheidsdienst Gerechtshof Hoge Raad der Nederlanden Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind Jeugdgezondheidszorg Landelijke Huisartsen Vereniging Koninklijke Nederlandsche Maatschappij ter Bevordering der Geneeskunst Koninklijke Nederlandse Organisatie van Verloskundigen Nederlands juristenblad Nederlandse Vereniging voor Obstetrie en Gynaecologie Nederlandse Vereniging voor Plastische Chirurgie Openbaar Ministerie Ondertoezichtstelling Parliamentary Assembly of the Council of Europe Rechtbank Raad voor de Kinderbescherming Raad voor de Volksgezondheid en Zorg Wetboek van Strafrecht Wetboek van Strafvordering Universele Verklaring van de Rechten van de Mens Vrouwelijke Genitale Verminking Verdrag inzake de Uitbanning van alle vormen van Discriminatie van Vrouwen Voorlopige ondertoezichtstelling Volksgezondheid, Welzijn en Sport Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg Wet op de geneeskundige behandelingsovereenkomst World Health Organization Wet op de Jeugdzorg

Inhoudsopgave

Lijst van afkortingen

I

Inleiding

1

II

Aard, omvang, sociaal-culturele en historische achtergronden

3

II.1

Typologie

3

II.2

Beweegredenen

3

II.3

Medische en psychische gevolgen

4

II.4

Omvang

4

II.5

Herkomst

6

II.6

Deelconclusie

7

III

Bescherming tegen VGV op internationaal niveau

8

III.1

Standpunt internationale gemeenschap

8

III.2

De beginselen van non-discriminatie en gelijke behandeling

8

III.3

Het recht op lichamelijke en geestelijke integriteit

III.4

Het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind

III.5

Europese resoluties en internationale initiatieven

III.6

Deelconclusie

15

IV

VGV op nationaal niveau

16

IV.1

VGV onder het Nederlandse beleid

16

IV.1.1

Standpunt Nederlandse regering

16

IV.1.2

Tweesporenbeleid

17

10 12 14

IV.1.2.1 Preventief beleid

17

IV.1.2.2 Repressief beleid

18

IV.2

Civielrechtelijke mogelijkheden om VGV te voorkómen

19

IV.2.1

Kindermishandeling

19

IV.2.2

Het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling

20

IV.2.2.1 Een vermoeden van een dreigende VGV

21

IV.2.2.2 Een vermoeden van een voltooide VGV

22

IV.2.2.3 Koppeling met de praktijk

22

IV.2.3

23

De Raad voor de Kinderbescherming

IV.2.3.1 Kinderbeschermingsmaatregelen

23

IV.2.3.1.1 Ondertoezichtstelling

24

IV.2.3.1.2 Ontheffing

25

IV.2.3.1.3 Ontzetting

26

IV.2.3.1.4 Voorlopige ondertoezichtstelling en voorlopige voogdij

26

IV.2.3.2 Aangifte

27

IV.2.3.3 Koppeling met de praktijk

28

IV.3

Strafbaarstelling van VGV en de preventieve werking

28

IV.3.1

Artikel 300 – 303 Wetboek van Strafrecht

28

IV.3.2

Specifieke strafbaarstelling VGV

29

IV.3.3

Artikel 436 Wetboek van Strafrecht

30

IV.3.4

Medisch tuchtrecht

30

IV.3.5

Extraterritoriale rechtsmacht

31

IV.3.6

Verjaringstermijn

32

IV.3.7

Preventieve werking

32

IV.4

De Nederlandse en de internationale praktijk

32

IV.4.1

Overeenstemming met internationale verdragen

32

IV.4.2

De rechtstreekse werking van verdragsbepalingen

34

IV.4.3

Internationale toezichthoudende instanties

34

IV.5

Deelconclusie

36

V

Problemen en oplossingen bij de inzet van preventief en repressief beleid om VGV te voorkómen

37

V.1

Inleiding

37

V.2

Korte termijn

37

V.2.1

Meldingsbereidheid bij een dreigende en voltooide VGV

37

V.2.1.1 Meldcode voor professionals

37

V.2.1.2 Meldplicht voor professionals met beroepsgeheim

38

V.2.2

Maatregel van opgroeiondersteuning bij een dreigende VGV

42

V.2.3

Signalering van een voltooide VGV

43

V.2.3.1 Verplichte lichamelijke controle bij meisjes uit risicogroepen

43

V.2.3.2 Vrijwillig periodiek lichamelijk onderzoek bij alle kinderen

44

V.2.4

Aangiftebereidheid AMK bij een voltooide VGV

46

V.2.5

Strafrechtelijke opsporing en vervolging van een voltooide VGV

48

V.2.5.1 Bewijsproblemen

48

V.2.5.2 De vervolgingsbeslissing

51

V.2.5.3 De strafeis

51

V.3

Lange termijn

52

V.3.1

Bestendige attitudeverandering

52

V.3.2

Symbolische alternatieven

54

V.4

Deelconclusie

55

VI

Conclusies en aanbevelingen

57

VI.1

Conclusies

57

VI.2

Aanbevelingen

61

Bronnenlijst

63

I Inleiding ‘De heersende opvatting in Somalië is dat er slechte dingen tussen de benen van een meisje zitten, delen van ons lichaam waarmee we geboren zijn maar die toch onrein zijn. (…) De daadwerkelijk details van de rituele besnijdenis blijven een mysterie: deze worden nooit uitgelegd. (…) Op geen enkele manier kan ik uitleggen hoe dit voelt. Het is alsof iemand in het vlees van je dijbeen aan het snijden is of je arm eraf snijdt, met het verschil dat dit de gevoeligste plek van je lichaam is’ (Waris Dirie).1 Als gevolg van migratie zijn verschillende culturele tradities en praktijken geïntroduceerd in de Nederlandse samenleving. Eén van die culturele praktijken is meisjesbesnijdenis, dat haaks staat op de universele en Nederlandse normen en waarden.2 Uit internationale verdragsbepalingen vloeit voort dat de Nederlandse staat alle doeltreffende en passende maatregen dient te nemen teneinde Vrouwelijke Genitale Verminking (VGV) te voorkómen en te bestrijden. De Nederlandse regering heeft zich in 1993 op het standpunt gesteld dat VGV onaanvaardbaar is binnen de Nederlandse rechtsorde. VGV is sindsdien strafbaar als vorm van mishandeling (artikel 300 - 303 Wetboek van Strafrecht).3 Besnijdenissen onder in Nederland wonende meisjes komen echter nog geregeld voor. Naar schatting lopen tussen de 40 en 50 meisjes jaarlijks een risico om te worden besneden.4 De genitale verminking van in Nederland woonachtige minderjarige vrouwen dient dan ook op een méér effectieve wijze te worden voorkómen, nu de genitaliën van meisjes door de ingreep onomkeerbaar worden beschadigd met grote kans op lichamelijke en psychische complicaties. Er dient echter ook aandacht te worden besteed aan de strafrechtelijke handhaving van het wettelijk verbod, omdat van de handhaving een generale preventie uitgaat voor toekomstige gevallen en op die manier uiteindelijk eveneens een bijdrage wordt geleverd aan het voorkómen van VGV. In deze scriptie in de masterfase van de opleiding Rechtsgeleerdheid accent Privaatrecht is onderzocht hoe het huidige Nederlandse beleid gericht op de aanpak van VGV zodanig kan worden verbeterd dat genitale verminking van in Nederland woonachtige minderjarige vrouwen op een méér effectieve wijze kan worden voorkómen dan momenteel het geval is. De onderzoeksvraag luidt dan ook: Hoe kan het Nederlandse beleid gericht op de aanpak van Vrouwelijke Genitale Verminking zodanig worden verbeterd dat genitale verminking van in Nederland woonachtige minderjarige vrouwen op een meer effectieve wijze wordt voorkómen? Daartoe is het huidige Nederlandse beleid beoordeeld, waarbij is gekeken naar de civielrechtelijke mogelijkheden die de Nederlandse wet biedt om VGV te voorkómen en naar de strafbaarstelling van VGV in Nederland en de preventieve werking die daar vanuit gaat. Ook is bij de beoordeling van het Nederlandse beleid de internationale praktijk betrokken. Onderzocht is of de Nederlandse praktijk ten aanzien van VGV in overeenstemming is met internationale wet- en regelgeving. 1

Dirie 1998, p. 56-57. Kool 2005, p. 5. 3 Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (beleidsadvies), p. 62. 4 Exterkate 2013, p. 19. 2

Uiteindelijk zijn de problemen bij de inzet van preventief en repressief beleid om VGV te voorkómen in kaart gebracht en zijn oplossingen aangedragen ter verbetering van het huidige beleid. In deze masterscriptie wordt gesproken over Vrouwelijke Genitale Verminking. Daarmee wordt aangesloten bij de internationaal gehanteerde term Female Genital Mutilation. Deze term is bepaald geen verzachtende benaming voor een eeuwenoude culturele traditie, maar naar mijn mening terecht gezien het (zwaar) lichamelijk letsel dat wordt toegebracht met zeer ernstige en uitgebreide mogelijke medische en psychische gevolgen. Daarnaast zal ook een enkele keer de term meisjesbesnijdenis worden gebezigd, om zichtbaar te laten dat de besnijdenis doorgaans plaatsvindt bij minderjarige meisjes. Overeenkomstig de normen van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) worden alle vormen van meisjesbesnijdenis in Nederland als mishandeling aangemerkt. Daarentegen is de besnijdenis van jongens niet strafbaar gesteld. Minister Schippers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) heeft zich in 2011 op het standpunt gesteld dat er bij de besnijdenis van jongens geen aanleiding tot een verbod is, omdat er bij jongensbesnijdenis – indien de ingreep correct wordt uitgevoerd – geen negatieve gevolgen voor lichamelijk en psychisch functioneren zijn.5 Ten aanzien van dit standpunt zijn evenwel kritische geluiden geweest.6

7

Dergelijk onderzoek naar de aanvaardbaarheid van jongensbesnijdenis gaat het bestek van

deze scriptie echter te buiten. In hoofdstuk II wordt een beschrijving gegeven van de aard en omvang van VGV en van de sociaalculturele en historische achtergronden, waarbij achtereenvolgens aan bod komen: de typologie, de beweegredenen, de medische en psychische gevolgen, de omvang en de herkomst. Vervolgens wordt onderzocht of de Nederlandse praktijk ten aanzien van VGV in overeenstemming is met de internationale wet- en regelgeving. Daartoe wordt in hoofdstuk III allereerst gekeken hoe de bescherming van VGV is geregeld in internationale wet- en regelgeving. Daarna wordt in hoofdstuk IV het huidige Nederlandse beleid onder de loep genomen, waarbij wordt gekeken naar de civielrechtelijke mogelijkheden die de Nederlandse wet biedt om VGV te voorkómen en naar de strafbaarstelling van VGV in Nederland en de preventieve werking die daar vanuit gaat. Vervolgens wordt beoordeeld of de Nederlandse praktijk in overeenstemming is met de internationale wet- en regelgeving. In hoofdstuk V worden de problemen uiteengezet waarop de Nederlandse overheid stuit bij de inzet van preventief en repressief beleid om VGV bij in Nederland woonachtige minderjarige vrouwen effectief te voorkómen en worden daarvoor oplossingen aangedragen. Tot slot volgen in hoofdstuk VI de conclusies en de aanbevelingen van het onderzoek.

5

Aanhangsel van de Handelingen II, 2011-2012, 406, p.2. Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (beleidsadvies), p. 13. 7 KNMG 2010, p. 4. 6

II Aard, omvang, sociaal-culturele en historische achtergronden II.1 Typologie Vrouwelijke genitale verminking – ofwel meisjesbesnijdenis – is het deels of compleet verwijderen van het vrouwelijke geslachtsdeel alsmede elke verwonding aan het vrouwelijke geslachtsdeel om culturele, religieuze of andere niet-therapeutische redenen.8 De WHO definieert vier verschillende typen9: Type I

De gedeeltelijke of totale verwijdering van de clitoris en/of de voorhuid (clitoridectomie).

Type II

De gedeeltelijke of totale verwijdering van de clitoris en de kleine schaamlippen, met of zonder verwijdering van de grote schaamlippen (excisie).

Type III

Het vernauwen van de vaginale opening door het wegsnijden en aan elkaar hechten van de kleine schaamlippen en/of de grote schaamlippen, met of zonder verwijdering van de clitoris (infibulatie of faraonische besnijdenis).

Type IV

Alle andere schadelijke handelingen aan de vrouwelijke geslachtsorganen om nietmedische redenen, zoals prikken, piercing, kerven, schrapen en wegbranden.

De keuze voor een bepaald type hangt af van het land, de bevolkingsgroep en de besnijd(st)er.10 In veel gevallen wordt VGV uitgevoerd door een besnijd(st)er met traditionele ruwe instrumenten en zonder verdoving. Daarnaast is de ingreep vaak verre van steriel. In de meer welvarende gebieden wordt VGV inmiddels in toenemende mate uitgevoerd door gekwalificeerd personeel. Zo vindt in Egypte de meerderheid van de VGV’s in een ziekenhuis plaats. De persoon die de VGV uitvoert, verschilt sterk per bevolkingsgroep. In veel gevallen is dit een oude vrouw uit een bepaalde kaste, maar de ingreep kan ook worden uitgevoerd door anderen, zelfs door mannen.11

II.2 Beweegredenen Ouders hebben een palet aan redenen om hun dochters te laten besnijden, variërend per land, regio en bevolkingsgroep.12 Vaak wordt meisjesbesnijdenis gezien als een ritueel dat de banden binnen een gemeenschap versterkt. Het bevordert de identificatie met een cultuur of bevolkingsgroep.13 Collectiviteit is een belangrijke factor: omdat alle anderen hun dochter laten besnijden, is een ieder gedwongen om mee te doen. Ouders zien besnijdenis als een manier om de toekomst van hun dochter veilig te stellen. Het biedt haar de kans op een goed huwelijk. Naast het vergroten van de huwelijkskansen en het

8

WHO 2008, p. 7. WHO 2008, p. 10. 10 Pharos 2011, p. 4. 11 Nijboer e.a. 2010, p. 75. 12 Exterkate 2013, p. 5. 13 Demoor e.a. 2005, p. 74. 9

beschermen van de maagdelijkheid van het meisje, geeft het haar ook status in de gemeenschap.14 Meisjesbesnijdenis is een overgangsritus waarbij het meisje haar vrouwelijke identiteit krijgt.15 Als gangbare opvatting geldt dat een geïnfibuleerde vrouw mooi is. Soms wordt geloofd dat besneden vrouwen vruchtbaarder zijn, dat de clitoris in de weg zit bij de geboorte van een kind en dat de clitoris het kind zelfs ziek kan maken.16 Veel meisjes zien de besnijdenis als iets vanzelfsprekends en ervaren trots na de ingreep. De pijn nemen zij daarbij voor lief. Een meisje dat niet besneden wordt, wordt in de culturen waar VGV plaatsvindt, beschouwd als onrein, maakt de familie te schande, wordt doorgaans uitgestoten en heeft minder kans op een huwelijk.17

II.3 Medische en psychische gevolgen De ingreep zelf is voor meisjes zeer traumatisch en kan vele complicaties veroorzaken, waaronder bloedingen, beschadigingen van de urinebuis, kans op infectie (locaal, maar ook HIV, hepatitis en tetanus), shock en zelfs overlijden. Wanneer de ingreep zonder verdoving plaatsvindt, ervaart het meisje extreme pijn. Latere complicaties kunnen zeer uitgebreid en divers zijn. Mogelijke medische gevolgen van de besnijdenis zijn menstruatieklachten en moeilijke en/of pijnlijke urinelozing, chronische pijn en infecties van blaas, vagina, nieren en inwendige geslachtsorganen, moeizame en pijnlijke seksuele gemeenschap en bevalling en spontane abortus.18 De medische gevolgen van VGV zijn afhankelijk van de aard van de besnijdenis, de deskundigheid van de besnijd(st)er, de hygiënische omstandigheden waaronder de besnijdenis wordt uitgevoerd en de medewerking en de gezondheidstoestand van het meisje.19 Veel meisjes ontwikkelen na de besnijdenis psychische klachten, waaronder angst voor seksualiteit, posttraumatische stressstoornissen en angst en depressie.20 Seksuele problemen die kunnen ontstaan, zijn onder andere frigiditeit als gevolg van pijn en het niet kunnen hebben van een clitoraal of vaginaal orgasme.21

II.4 Omvang VGV vindt meestal plaats bij meisjes tussen de 4 en 12 jarige leeftijd, maar soms wordt een paar dagen na de geboorte al besneden. Ook tot vlak voor het huwelijk kan VGV nog plaatsvinden. De leeftijd hangt af van de lokale tradities en omstandigheden.22 Migratie kan bijdragen aan besnijdenis op een latere leeftijd dan in de etnische groepering gebruikelijk is.23 Redenen hiervoor zijn onder andere dat de ouders niet

14

Pharos 2011, p. 8. Demoor e.a. 2005, p. 74. 16 Nijboer e.a. 2010, p. 74. 17 Pharos 2011, p. 8. 18 Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (beleidsadvies), p. 62. 19 Demoor e.a. 2005, p. 71. 20 Pharos 2011, p. 6. 21 Mazdoembaks 2009, p. 16. 22 WHO 2008, p. 10. 23 Pharos 2011, p. 6. 15

eerder de gelegenheid hebben gehad om hun dochter naar het buitenland te sturen voor de ingreep en omdat een meisje het ritueel op latere leeftijd beter begrijpt en geheim kan houden.24 Volgens een schatting van de WHO zijn wereldwijd tussen de 100 en 140 miljoen meisjes en vrouwen besneden en lopen er jaarlijks 3 miljoen meisjes het risico om een genitale verminking te ondergaan.25 VGV komt voor bij verschillende etnische groepen in 28 Afrikaanse landen, in een aantal landen in het Nabije Oosten (onder andere Jemen) en in Azië (onder andere de Koerdische regio in Noord-Irak, Indonesië, Maleisië en India). Daarnaast zijn er verhalen bekend over meisjesbesnijdenis in Colombia, Peru, Oman en Sri Lanka, maar deze kunnen niet worden onderbouwd.26

27

In sommige landen wordt

minder dan twintig procent van de meisjes besneden, zoals in Ghana, Togo, Tanzania en Niger. In andere landen vindt genitale verminking plaats bij meer dan negentig procent van de meisjes, zoals in Somalië, Egypte en Soedan.28 Bij ongeveer negentig procent van de meisjes vindt een Type I, II of IV-verminking plaats. Type III, de meest ingrijpende vorm van VGV, wordt veelal toegepast in Somalië en Noord-Soedan. Door de komst van verschillende bevolkingsgroepen die zich in Nederland gevestigd hebben sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw, kwam de Nederlandse samenleving met meisjesbesnijdenis in aanraking. De migrantengroepen komen hoofdzakelijk uit Afrika, met name uit Somalië, Egypte, Nigeria, Ghana, Ethiopië, Soedan en Siërra Leone.29 Hoeveel in Nederland wonende meisjes afkomstig uit risicolanden een besnijdenis ondergaan is niet met zekerheid te zeggen.30 Om een totaalbeeld te krijgen van de omvang van VGV in Nederland heeft Pharos in 2012, met financiering van het Ministerie van VWS, onderzoek verricht naar het aantal in Nederland wonende meisjes dat het risico loopt om besneden te worden. In Nederland waren er op 1 januari 2012 ongeveer 30.000 meisjes in Nederland woonachtig, die afkomstig waren uit risicolanden (tussen de 0 en 20 jaar). Op basis van het onderzoek kwam naar voren dat naar schatting tussen de 40 en 50 in Nederland woonachtige meisjes jaarlijks het risico lopen op VGV. Ongeveer 80% van deze meisjes is afkomstig uit Somalië en Egypte. Daarbij werd opgemerkt dat het risico voor een gedeelte van de meisjes pas reëel wordt wanneer zij het land van herkomst bezoeken.31 Onderzoek van de Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking in 2004 wees uit dat er geen indicaties zijn dat infibulatie, de meest ernstige vorm van besnijdenis, nog wordt toegepast bij meisjes in ons land. Over het voorkomen van andere vormen van VGV in Nederland, gingen wel geruchten. Verder

24

Kramer e.a. 2005, p. 40. WHO 2008, p. 10. 26 Kramer e.a. 2005, p. 12. 27 Pharos 2011, p. 6. 28 Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (beleidsadvies), p. 14. 29 Van Burik & Persoon 2009, p. 7. 30 Pharos 2011, p. 8. 31 Exterkate 2013, p. 19. 25

werd het aannemelijk geacht dat besnijdenissen plaatsvinden tijdens reizen naar het land van herkomst, naar bepaalde Arabische landen of naar Groot-Brittannië, waar veel Afrikaanse artsen werken.32 De frequentie van genitale verminking ligt in Nederland lager dan in de landen van herkomst van de verschillende migrantengroepen. Dit wil echter niet zeggen dat er al sprake is van een stevig verankerde en bestendige attitudeverandering. De ouders van de meisjes lijken geen voorstander meer te zijn van infibulatie, maar over het uitvoeren van andere vormen bestaat nog veel aarzeling, zeker als terugkeer naar het land van herkomst nog optioneel is.33

II.5 Herkomst Over de herkomst van VGV bestaat geen zekerheid. Sommige onderzoekers stellen dat het ritueel zijn oorsprong zou vinden in het oude Egypte, omdat er Egyptische mummies zijn gevonden die sporen van genitale verminking vertonen, of dat het is ontstaan binnen bepaalde etnische groepen in Afrika, als onderdeel van puberteitsrites.34

35

Vaak wordt meisjesbesnijdenis echter gekoppeld aan de islam. In de

Koran wordt meisjesbesnijdenis evenwel niet genoemd en de verminking van een levend wezen wordt erin verboden. Ook komt meisjesbesnijdenis in veel islamitische landen niet voor. Daarnaast zijn er in Afrika ook christenen en joden die het ritueel toepassen.36 Waarschijnlijk is het een pre-islamitisch, -joods en -christelijk gebruik, dat in sommige gebieden verweven is geraakt met het geloof.37 Overigens werd in Europa nog tot de eerste helft van de twintigste eeuw clitoridectomie - het wegsnijden van de clitoris gepraktiseerd bij hysterie, lesbische homoseksualiteit, epilepsie en masturbatie.38 39 Voorstanders van meisjesbesnijdenis voeren als belangrijk motief voor het handhaven van de besnijdenis aan dat het volgens een islamitische ‘hadith’ ‘sunna’ is om je dochter te besnijden. Een hadith is een mondelinge overlevering van de Profeet Mohammed - een interpretatie van de leefregels uit de Koran om allerlei situaties en levensproblemen op te lossen - die na zijn dood op schrift is gesteld. Sunna betekent voorbeeldig gedrag volgens de Profeet en omvat datgene wat de Profeet heeft gezegd, gedaan of anderen heeft toegestaan. De Profeet maakte voor het eerst mee dat een jong meisje besneden werd door een zekere Oemm Attiya en hij drukte zijn verwondering hierover uit met de woorden ‘Raak aan, maar haal niets weg’, ook wel geïnterpreteerd als ‘Snij niet te diep’. Omdat hadiths mondeling werden overgeleverd, voordat ze op schrift werden gesteld, kunnen zij onbetrouwbaar zijn. Nu van deze uitspraak zeer verschillende interpretaties bestaan, wordt de overlevering door sommige imams gezien als een zwakke

32

Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (beleidsadvies), p. 16. Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (beleidsadvies), p. 5, 6 en 16. 34 Vloeberghs e.a. 2010, p. 18. 35 Demoor e.a. 2005, p. 71. 36 Nijboer e.a. 2010, p. 5. 37 Pharos 2011, p. 7. 38 Vloeberghs e.a. 2010, p. 12 39 Mazdoembaks 2009, p. 13. 33

hadith, waardoor het niet logisch is deze te volgen.40 Het Hoog Gerechtshof in Egypte bevestigde in 1997 nog eens dat de islam VGV niet voorschrijft en in 2006 heeft de hoogste islamitische geestelijke op een internationale conferentie gehouden te Caïro een fatwa uitgesproken tegen VGV.41 42

II.6 Deelconclusie VGV wordt gedefinieerd als de ingreep aan de uitwendige geslachtsorganen van meisjes zonder dat daar een medische noodzaak voor is. De WHO onderscheidt daarbij vier typen. De keuze voor een bepaald type hangt af van het land, de bevolkingsgroep en de besnijd(st)er. In veel gevallen wordt de ingreep uitgevoerd met ruwe instrumenten, zonder verdoving en in onhygiënische omstandigheden. Over de herkomst van VGV bestaat geen zekerheid. Naar alle waarschijnlijkheid is het een pre-islamitisch, -joods en -christelijk gebruik, dat in sommige gebieden verweven is geraakt met het geloof. Voor het ritueel zijn verschillende beweegredenen te noemen. Zo verkrijgt het meisje status binnen de gemeenschap en vergroot het haar huwelijkskansen. De medische en psychische gevolgen van VGV kunnen echter zeer ernstig en uitgebreid zijn. VGV vindt doorgaans plaats tussen de 4 en 12 jarige leeftijd. Het ritueel wordt gepraktiseerd binnen verschillende etnische groeperingen in Afrika, Azië en het Nabije Oosten. Het percentage meisjes dat wordt besneden, verschilt sterk per land. Wereldwijd gaat het om circa 100 - 140 miljoen meisjes. Door migratie kwam de Nederlandse samenleving in de jaren ‘80 met meisjesbesnijdenis in aanraking. Hoeveel meisjes in Nederland VGV ondergaan is niet met zekerheid te zeggen. Onderzoek in 2012 wijst uit dat naar schatting ieder jaar tussen de 40 en 50 meisjes die in Nederland wonen, worden besneden. De frequentie van VGV ligt in Nederland lager dan in de landen van herkomst. Dat wil echter niet zeggen dat er al sprake is van een stevig verankerde en solide attitudeverandering. In hoofdstuk III wordt gekeken hoe de bescherming van VGV is geregeld in internationale wet- en regelgeving, waarbij onder andere de beginselen van non-discriminatie en gelijke behandeling en het recht op lichamelijke en geestelijke integriteit aan bod komen. In het bijzonder wordt aandacht besteed aan het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind, vanwege de specifiek op kinderen toegespitste rechten.

40

Nienhuis e.a. 2007, p. 21. Mazdoembaks 2009, p. 19. 42 Pharos 2006, www.pharos.nl/documents/doc/fatwa2006.pdf. 41

III Bescherming tegen VGV op internationaal niveau III.1 Standpunt internationale gemeenschap Vanuit mensenrechtelijk perspectief wordt VGV gezien als een vorm van huiselijk geweld, meer specifiek als een vorm van kindermishandeling, die is terug te voeren op seksegebonden maatschappelijke verhoudingen. Er bestaat binnen de internationale gemeenschap overeenstemming over de noodzaak om álle vormen van geweld tegen vrouwen en meisjes uit te bannen.43 Gedurende lange tijd was de heersende gedachte binnen het mensenrechtendiscours dat huiselijk geweld tegen vrouwen en meisjes een privéaangelegenheid was en geen mensenrechtenkwestie. Mensenrechten waren bedoeld om het individu te beschermen tegen machtsmisbruik door de overheid. Deze zienswijze is in de loop der tijd veranderd in de gedachte dat de overheid niet alleen de plicht heeft bescherming te bieden tegen schendingen van mensenrechten in de openbare sfeer, maar ook tegen schendingen in de privésfeer.44

III.2 De beginselen van non-discriminatie en gelijke behandeling De internationale consensus over het bestrijden van alle vormen van geweld tegen vrouwen en meisjes vindt zijn grondslag in het non-discriminatiegebod. Vrouwen en meisjes behoren op gelijke voet met mannen aanspraak te kunnen maken op mensenrechten. Bij inbreuken hierop, voortvloeiende uit maatschappelijk ongelijke verhoudingen, dienen zij van overheidswege bescherming te krijgen.45 De normstelling is vastgelegd in diverse verdragen en afgeleide bronnen. De Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (UVRM) (1948) verklaart in artikel 1 UVRM dat alle mensen vrij en gelijk in waardigheid en rechten worden geboren. Vervolgens bepaalt artikel 2 UVRM dat een ieder aanspraak heeft op alle rechten en vrijheden die in de Verklaring zijn opgesomd, zonder enig onderscheid van welke aard ook, zoals ras, afkomst, geslacht, godsdienst of geboorte. Beginselen van non-discriminatie en gelijke behandeling zijn verder te vinden in de artikelen 2, 3 en 26 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten (IVBPR) (1966) en in de artikelen 2 en 3 van het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR) (1966). Ook het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) (1950) kent een verbod van discriminatie in artikel 14. In 1979 is het Verdrag inzake de Uitbanning van alle vormen van Discriminatie van Vrouwen (VNVrouwenverdrag) tot stand gekomen, dat specifiek is gericht op het uitbannen van discriminatie van vrouwen. Het VN-Vrouwenverdrag geeft een concretere invulling aan het recht van vrouwen op gelijke

43

Kool e.a. 2005, p. 15. Boerefijn 2006, p. 6, 8. 45 Kool e.a. 2005, p. 15. 44

behandeling dan is gedaan in de algemene mensenrechtenverdragen.46 In artikel 1 VN-Vrouwenverdrag is een definitie van discriminatie van vrouwen vastgelegd, waaronder wordt verstaan: ‘elke vorm van onderscheid, uitsluiting of beperking op grond van geslacht, die tot gevolg of tot doel heeft de erkenning, het genot of de uitoefening door vrouwen van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden op politiek, economisch, sociaal of cultureel gebied, op het terrein van de burgerrechten of welk ander gebied dan ook, ongeacht hun huwelijkse staat, op de grondslag van gelijkheid van mannen en vrouwen aan te tasten of teniet te doen’. In de Algemene Aanbeveling nr. 19 stelt het toezichthoudende Comité voor de uitbanning van discriminatie van vrouwen (CEDAW) dat de definitie van artikel 1 ook ‘gender-based violence’ (seksespecifiek geweld) omvat.47 Nu VGV een vorm van seksespecifiek geweld is, valt het fenomeen onder de definitie van artikel 1 VN-Vrouwenverdrag. Derhalve dient VGV door verdragsstaten te worden uitgebannen, om zo de positie van de vrouw in de samenleving te verbeteren. De verdragsstaten komen ingevolge artikel 2 VN-Vrouwenverdrag overeen onverwijld met alle passende middelen een beleid te volgen gericht op de uitbanning van discriminatie. Daarbij verbinden zij zich onder andere tot doel om alle passende maatregelen te nemen om discriminatie van vrouwen door personen uit te bannen en alle passende maatregelen, waaronder wetgevende, te nemen om bestaande gebruiken en praktijken die discriminatie van vrouwen inhouden af te schaffen (respectievelijk artikel 2 sub e en artikel 2 sub f VN-Vrouwenverdrag). De reikwijdte van het VN-Vrouwenverdrag is niet beperkt tot de in het Verdrag erkende rechten, zoals bij de andere mensenrechtenverdragen in beginsel wel het geval is. Artikel 1 VN-Vrouwenverdrag heeft een onbeperkt bereik. Tevens is met de instelling van het CEDAW gewaarborgd dat het toezicht op de naleving van de rechten vastgelegd in het VN-Vrouwenverdrag in handen is van deskundigen op het gebied van discriminatie van vrouwen.48 De beginselen van non-discriminatie en gelijke behandeling stellen eisen aan het handelen van de staat ten opzichte van haar burgers, zowel voor wat betreft de inhoud van wetgeving als voor wat betreft de toepassing daarvan.49 Naast de negatieve verplichting voor staten om zich van discriminatie van vrouwen te onthouden, hebben zij een positieve verplichting om maatregelen te nemen teneinde discriminatie van vrouwen uit te bannen. Presteert de staat onvoldoende bij het bestrijden van geweld tegen vrouwen, dan is het recht op gelijkheid voor de wet en gelijke bescherming door de wet geschonden. Maatstaf om de inspanningen van de verdragsstaten te meten is de zogenaamde ‘due diligence’-toets. De verdragsstaat heeft de verplichting alle maatregelen te treffen die, gelet op de omstandigheden, mogen worden verwacht teneinde schendingen te voorkomen en adequaat op te treden in geval van een schending, door te onderzoeken wie verantwoordelijk is en die persoon vervolgens te berechten en te bestraffen.50

46

Boerefijn, 2006, p. 9. CEDAW 1992, www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/recomm.htm. 48 Boerefijn 2006, p. 9. 49 Loenen 1998, p. 14. 50 Boerefijn 2006, p. 13-15. 47

In het kader van VGV heeft het CEDAW in de Algemene Aanbeveling nr. 14 aan verdragsstaten de aanbeveling gedaan om alle passende en doeltreffende maatregelen te nemen met als doel VGV uit te bannen.51 Daarbij is het CEDAW de mening toegedaan dat het nemen van preventieve maatregelen en strafbaarstelling van VGV een bijdrage kunnen leveren aan het bestrijden van deze vorm van geweld tegen vrouwen.52

53

Hoewel aanbevelingen van het CEDAW voor verdragsstaten niet juridisch bindend

zijn, worden zij wel als zwaarwegend beschouwd bij de besluitvorming.54 De beginselen van non-discriminatie en gelijke behandeling vervullen ook een belangrijke rol binnen horizontale relaties tussen burgers onderling.55 In toenemende mate wordt horizontale werking aan het gelijkheidsbeginsel verleend. Dit komt onder andere door de toepassing van algemene normen van gelijke behandeling op burgers onderling.56 Zo gaan zowel het Comité voor de Rechten van de Mens als verscheidene nationale uitspraken uit van een horizontale werking van het gelijkheidsbeginsel vervat in artikel 26 IVBPR.57 Desalniettemin verdient opmerking dat gelijkheids- en non-discriminatiebepalingen in eerste instantie tot de overheden zijn gericht en doorgaans pas volledige horizontale werking hebben indien zij in nadere nationale wet- en regelgeving zijn uitgewerkt en geconcretiseerd.58

III.3 Het recht op lichamelijke en geestelijke integriteit Binnen een democratische rechtsstaat behoort in beginsel aan iedereen een zekere ruimte te worden gegund voor het recht op culturele zelfbeschikking. Het recht op lichamelijke en geestelijke integriteit is niet per definitie onverenigbaar met het recht op diversiteit, tot uitdrukking gebracht in het recht op een eigen religieuze of culturele identiteit. Vanuit de internationale rechtsgemeenschap wordt VGV echter nadrukkelijk verworpen. Waar het gaat om VGV dient het recht op lichamelijke en geestelijke integriteit en het daarmee samenhangende recht op gezondheid en recht op leven dan ook te prevaleren. Er is geen ruimte voor een beroep op het recht op culturele zelfbeschikking.59 Dit blijkt onder andere uit de VNVerklaring inzake de uitbanning van geweld tegen vrouwen (1993), waarin uit artikel 4 voortvloeit dat tradities, gewoontes en religieuze overwegingen door staten niet mogen worden ingeroepen om geweld tegen vrouwen te rechtvaardigen. In het UVRM is geen specifieke bepaling opgenomen over de bescherming van vrouwen en meisjes tegen geweld, waaronder VGV. Wel beschermt het UVRM de onschendbaarheid van het individu. Artikel 3

51

CEDAW 1990, www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/recomm.htm. United Nations 1998, p. 66. 53 CEDAW 2000, sim.law.uu.nl/SIM/CaseLaw/uncom.nsf/804bb175b68baaf7c125667f004cb333/d9337574ecf2 7b65c12568c000387055?OpenDocument. 54 HR 9 april 2010, LJN BK4547. 55 Hendriks 1999, p. 127. 56 Loenen 1998, p. 14. 57 Lemmens e.a. 2005, p. 67. 58 Hendriks 1999, p. 127. 59 Kool e.a. 2005, p. 17-18. 52

UVRM bepaalt dat een ieder recht heeft op leven, vrijheid en onschendbaarheid van zijn persoon. Daarnaast beschermt zij ingevolge artikel 5 UVRM het recht om niet onderworpen te worden aan wrede, onmenselijke of onterende behandelingen. Artikel 3 en 5 UVRM hebben directe relevantie, nu er bij VGV sprake is van een wrede, onmenselijke en onterende behandeling, welke kan leiden tot diverse medische en psychische complicaties en zelfs de dood ten gevolge kan hebben. Ook in andere verdragen zijn artikelen opgenomen die een basis vormen om VGV te veroordelen. In het IVBPR zijn het recht op leven en het verbod van wrede, onmenselijke of vernederende behandeling vervat in de artikelen 6 en 7. Het Comité voor de Rechten van de Mens gaat er daarbij vanuit dat ook handelingen door private actoren een schending op kunnen leveren van artikel 7 IVBPR.60 Ook het EVRM kent deze beginselen in respectievelijk artikel 2 en artikel 3 EVRM. Op grond van artikel 1 EVRM hebben de verdragsstaten de verplichting aan een ieder die ressorteert onder haar rechtsmacht deze rechten te garanderen. Daarbij is het eveneens niet relevant of de wrede, onmenselijke of onterende bestraffingen uitgaan van de overheid of van private actoren.61 Op grond van artikel 8 lid 1 EVRM dient de overheid een terughoudende opstelling te betrachten waar het gaat om interventie in de privésfeer. Inmenging is ingevolge artikel 8 lid 2 EVRM slechts toelaatbaar wanneer deze bevoegdheid bij de wet is voorzien, in een democratische samenleving noodzakelijk is en een legitiem belang dient, zoals bescherming van de gezondheid. Uit dit lid vloeit de positieve verplichting van de verdragsstaten voort hun burgers bescherming te bieden. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van de inzet van het strafrecht.62 In artikel 12 IVESCR is het recht op een lichamelijke en geestelijke gezondheid opgenomen. De verdragsstaten dienen daarbij maatregelen te nemen ter volledige verwezenlijking van dat recht, waaronder maatregelen die nodig zijn om te komen tot een gezonde ontwikkeling van het kind. Daarnaast is een beschermingsbepaling opgenomen in artikel 10 IVESCR, waarin is bepaald dat verdragsstaten bijzondere maatregelen dienen te nemen ter bescherming van kinderen. In het Internationaal Verdrag inzake de Uitbanning van alle vormen van Rassendiscriminatie (1966) is in artikel 5 sub b opgenomen dat verdragsstaten het recht van een ieder, zonder onderscheid, op gelijkheid voor de wet dienen te verzekeren, in het bijzonder wat het recht op persoonlijke veiligheid en bescherming tegen geweld of lichamelijk letsel betreft, hetzij toegebracht door overheidsdienaren, hetzij door enig andere persoon, groep of instelling.

60

Human Rights Comité 1992, www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/0/6924291970754969c12563ed004c8ae5. EHRM 26 november 2002, zaak 33218/96, par. 89-101 (E. and Others/United Kingdom). 62 Kool e.a. 2005, p. 14. 61

III.4 Het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind Het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK) werd na jaren van moeizame onderhandelingen op 20 november 1989 unaniem door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties aangenomen en trad op 2 september 1990 in werking. In het IVRK werden twee fundamentele ontwikkelingen tot uiting gebracht: de erkenning van het kind als volwaardig rechtssubject en de expressie dat kinderen dragers van mensenrechten zijn.63 In het IVRK wordt het begrip ‘kind’ in artikel 1 gedefinieerd als: ‘ieder mens jonger dan achttien jaar, tenzij volgens het op het kind van toepassing zijnde recht de meerderjarigheid eerder wordt bereikt’. Omdat VGV voornamelijk plaatsvindt bij meisjes tussen de 4 en 12 jarige leeftijd,64 vallen zij in beginsel onder de definitie zoals omschreven in artikel 1 IVRK. Bij alle maatregelen betreffende kinderen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging. Dit volgt uit artikel 3 IVRK. Gesteld zou kunnen worden dat traditionele en culturele praktijken, zoals meisjesbesnijdenis, in het belang van het kind zijn. Pas na de genitale ingreep krijgt het meisje haar vrouwelijke identiteit en status in de gemeenschap en is zij een volwaardige huwelijkskandidaat (zie § II.2). Daarnaast bepaalt artikel 30 IVRK dat in verdragsstaten waarin minderheden voorkomen, het kind dat daartoe behoort niet het recht mag worden ontzegd samen met andere leden van zijn groep zijn cultuur te beleven. Meisjesbesnijdenis maakt in bepaalde gemeenschappen onderdeel uit van die cultuur. Desalniettemin zal deze opvatting binnen de internationale rechtsorde géén stand houden, nu meisjesbesnijdenis plaatsvindt om de ondergeschiktheid van de vrouw aan de man te markeren65 en een ernstige inbreuk maakt op de lichamelijke integriteit van het meisje. De genitaliën worden door de ingreep onherstelbaar beschadigd en de mogelijke medische en psychische gevolgen kunnen zeer uitgebreid en complex zijn. Daarnaast heeft het meisje in beginsel geen zeggenschap over de besnijdenis en is zij in ieder geval niet in staat om toestemming te verlenen in verband met haar jeugdige leeftijd (handelingsonbekwaamheid). De vervangende toestemming van de ouders heeft hier geen betekenis, omdat deze het belang van het kind moet dienen. Bovendien dienen dergelijke interpretaties met betrekking tot het belang van het kind in overeenstemming te zijn met andere specifieke beschermingsbepalingen uit het IVRK. Daar waar zij in strijd komen met andere specifieke beschermingsbepalingen, dienen deze bepalingen te prevaleren.66 Zo is in artikel 24 lid 3 IVRK bepaald dat de verdragsstaten alle doeltreffende en passende maatregelen dienen te nemen teneinde traditionele gebruiken die schadelijk zijn voor de gezondheid van kinderen af te schaffen. VGV vormt een bedreiging voor de gezondheid van het meisje, nu de genitale ingreep allerlei 63

Boonen 2004, p. 31. Pharos 2011, p. 6. 65 Wahedi 2012, p. 9. 66 Rahman & Toubia 2000, p. 28. 64

mogelijke medische en psychische complicaties kan veroorzaken (zie § II.3). Verdragsstaten dienen dan ook passende en doeltreffende maatregelen te nemen teneinde VGV uit te bannen. Naast het gebod in artikel 24 lid 3 IVRK bevat artikel 19 lid 1 IVRK het gebod voor verdragsstaten om alle passende wettelijke, bestuurlijke, sociale en opvoedkundige maatregelen te nemen om het kind te beschermen tegen alle vormen van lichamelijk of geestelijk geweld. Ook dienen verdragsstaten maatregelen te nemen tegen verwaarlozing of nalatige behandeling, waarbij in het kader van VGV gedacht kan worden aan nalatigheid bij medisch noodzakelijke hersteloperaties. Andere bepalingen die relevant zijn bij het uitbannen van VGV, zijn onder andere artikel 2 IVRK (bescherming tegen discriminatie), artikel 4 IVRK (realiseren van de rechten in het Verdrag door verdragsstaten), artikel 6 IVRK (recht op leven), artikel 9 IVRK (scheiding van de ouders indien in het belang van het kind noodzakelijk), artikel 18 IVRK (ouderlijke verantwoordelijkheden), artikel 20 IVRK (bescherming van kinderen die niet in hun eigen gezin kunnen verblijven) en artikel 24 IVRK (recht op gezondheid). Ter beoordeling van de vooruitgang die verdragsstaten maken bij het nakomen van de in het IVRK aangegane verplichtingen, is het Comité voor de Rechten van het Kind ingesteld. Het Comité stelt onder meer Landencommentaren op gericht aan verdragsstaten, waarin zij positieve ontwikkelingen vermeldt maar ook aanbevelingen doet. De aanbevelingen van het Comité zijn juridisch niet bindend. Verdragsstaten kunnen de ‘Concluding Observations’ naast zich neerleggen. Punt van kritiek is dan ook dat de Landencommentaren als te vrijblijvend worden aangemerkt.67 Doorgaans worden de aanbevelingen van het Comité echter wel serieus genomen – vanwege het risico van negatieve publiciteit op internationaal niveau – en zoveel mogelijk geïmplementeerd in beleid en wetgeving. Zo hebben Togo en Kenia naar aanleiding van ‘Concluding Observations’ van het Comité wetgeving aangenomen die VGV verbiedt.68 69 Op 19 december 2011 werd door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties het Derde Facultatief Protocol bij het IVRK aangenomen. Het Protocol voorziet in de mogelijkheid dat kinderen een klacht in kunnen dienen bij het Comité over schendingen van hun rechten. Het Protocol biedt een belangrijk nieuw instrument om schendingen van kinderrechten aan de orde te stellen. Inmiddels hebben twintig landen het Protocol ondertekend (de Nederlandse staat tot op heden nog niet). Het is echter moeilijk te voorspellen welke termijn gemoeid zal zijn met de ratificatie ervan. Voor inwerkingtreding zal aan het minimumvereiste van tien ratificaties voldaan dienen te worden.70

67

Phillips 2012, p. 95. CRC 2002, p. 2. 69 CRC 2007, p. 14. 70 Phillips 2012, p. 92, 95. 68

III.5 Europese resoluties en internationale initiatieven In het kader van VGV riep resolutie 1247 van het Europees Parlement lidstaten in 2001 op tot meer voorlichting en training in nauwe samenwerking met de gemeenschappen en tot bescherming van de daadwerkelijke en potentiële slachtoffers van VGV. Daarbij was het Parlement van mening dat de autoriteiten van de lidstaten het recht moeten hebben om in te grijpen daar waar sprake is van een risico op genitale verminking van vrouwen.71 Het Parlement verzocht de regeringen van de lidstaten onder andere om specifieke wetgeving inzake het verbod op VGV in te voeren en alle burgers te informeren over dit verbod op VGV. Daarnaast verzocht zij lidstaten de daders en medeplichtigen van VGV te vervolgen, met inbegrip van gevallen waarin een dergelijke ingreep in het buitenland is gepleegd, en daartoe specifieke termijnen vast te stellen. Ook deed het Parlement een oproep aan de lidstaten om voorlichtings- en bewustmakingscampagnes in te voeren en om jongeren te informeren over de gevolgen van VGV door middel van seksuele voorlichting op scholen.72 In aanvulling hierop verzocht het Europees Parlement lidstaten in haar resolutie van 2009 (2008/2071) onder meer om er zorg voor te dragen dat daadwerkelijke en potentiële slachtoffers bescherming ontvangen door middel van juridische, administratieve, preventieve, educatieve en sociale maatregelen. In het bijzonder door de verspreiding van informatie over beschermingsmechanismen die beschikbaar zijn voor kwetsbare groepen. Verder verzocht zij lidstaten de preventie en bestrijding van het fenomeen te bevorderen via een correcte kennis ter zake onder professionals, opdat zij gevallen van VGV kunnen herkennen. Daarbij wees zij op de cruciale rol van nationale centra en instellingen voor wat betreft het nemen van preventieve maatregelen tegen VGV en achtte zij het noodzakelijk in lidstaten discussiefora te organiseren en samenwerking met niet-besneden vrouwen te bevorderen. Daarnaast verzocht zij de lidstaten om gezondheidswerkers, artsen en ziekenhuispersoneel te verplichten gevallen van VGV te melden bij de gezondheidsautoriteiten en/of de politie. Verder riep zij lidstaten op om voor de vervolging van personen specifieke regelgeving inzake VGV goed te keuren of alle personen die zich schuldig maken aan VGV in het kader van hun bestaande wetgeving te vervolgen. Ook drong zij er bij lidstaten op aan elke vorm van medicalisering, voorgesteld als tussenoplossing, met overtuiging af te wijzen.73 Veel internationaal opererende organisaties ondernemen actie en steunen elkaar in de strijd tegen meisjesbesnijdenis, waaronder de Verenigde Naties, WHO, Unicef, Amnesty International en Defence for Children International. Er wordt informatiemateriaal ontwikkeld, onderzoek uitgevoerd en regeringen worden opgeroepen om beleid te ontwikkelen. Ook worden er conferenties gehouden om te discussiëren en om ervaringen uit te wisselen. De strijd wordt ondersteund door universele verdragen en afgeleide

71

Skaine 2005, p. 148-149. PACE 2001, www.assembly.coe.int/ASP/Doc/XrefViewHTML.asp?FileID=9299&Language=EN. 73 PACE 2009, www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P6-TA-2009-0161&language=EN. 72

bronnen, die VGV veroordelen en mensenrechten in het algemeen of de rechten van vrouwen en kinderen in het bijzonder beschermen.74

III.6 Deelconclusie Binnen de internationale gemeenschap bestaat consensus over het bestrijden van álle vormen van geweld tegen vrouwen en meisjes. Eén van de speerpunten daarbij vormt de uitbanning van VGV. Grondslag daarvoor zijn de beginselen van non-discriminatie en gelijke behandeling. Deze beginselen zijn opgenomen in diverse verdragen, zoals in het UVRM, het EVRM en het VN-Vrouwenverdrag. De beginselen stellen eisen aan het handelen van de staat ten opzichte van haar burgers. Daarbij hebben staten een negatieve verplichting zich van discriminatie van vrouwen te onthouden en een positieve verplichting om maatregelen te nemen teneinde discriminatie van vrouwen te bestrijden. Daarnaast vervullen de beginselen in toenemende mate een rol binnen horizontale relaties tussen burgers onderling. Waar het gaat om VGV dient het recht op lichamelijke en geestelijke integriteit te prevaleren boven het recht op culturele zelfbeschikking, om reden dat VGV vanuit de internationale rechtsgemeenschap nadrukkelijk wordt verworpen. Het recht op lichamelijke en geestelijke integriteit en een beschermingsverplichting daartoe voor verdragsstaten is tot uiting gebracht in diverse verdragen, waaronder in het UVRM, IVBPR en het EVRM. In het IVRK zijn specifiek op kinderen toegespitste rechten opgenomen. Omdat VGV overwegend plaatsvindt bij meisjes tussen de 4 en 12 jarige leeftijd, vallen zij in beginsel onder de reikwijdte van het IVRK. Ten aanzien van VGV zijn met name de beschermingsbepalingen in artikel 19 lid 1 IVRK en artikel 23 lid 3 IVRK van belang. Hieruit vloeit voort dat verdragsstaten álle doeltreffende en passende maatregelen dienen te nemen om meisjes te beschermen tegen VGV. Op Europees niveau roepen resoluties 1247 en 2071 lidstaten op om maatregelen te nemen ter preventie en bestrijding van VGV. Ook ondernemen veel internationale organisaties actie in de strijd tegen VGV. De strijd wordt ondersteund door universele verdragen en afgeleide bronnen die VGV veroordelen en beschermingsverplichtingen bevatten. Geconcludeerd kan worden dat er in de internationale verdragen en andere bronnen voor verdragsstaten een duidelijke verplichting besloten ligt tot voorkoming en bestrijding van VGV. In hoofdstuk IV wordt onderzocht of de Nederlandse praktijk met betrekking tot de bescherming van minderjarige vrouwen tegen VGV in overeenstemming is met de in dit hoofdstuk behandelde internationale documenten. Alvorens hierop in te gaan worden achtereenvolgens behandeld: het huidige Nederlandse beleid ten aanzien van VGV, de civielrechtelijke mogelijkheden die de Nederlandse wet biedt om VGV te voorkómen en de strafbaarstelling van VGV in Nederland en de preventieve werking die daar vanuit gaat. 74

Nienhuis e.a. 2007, p. 38.

IV VGV op nationaal niveau IV.1 VGV onder het Nederlandse beleid IV.1.1 Standpunt Nederlandse regering Sinds 1993 kent Nederland een wettelijk verbod op de genitale verminking van vrouwen en meisjes. De Nederlandse regering heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat álle vormen van VGV onaanvaardbaar zijn binnen de Nederlandse rechtsorde.75 VGV wordt beschouwd als een ontoelaatbare inbreuk op de lichamelijke en psychische integriteit van vrouwen en het tast de rechten van vrouwen en het kind aan.76 77 Grondslag daarvoor zijn artikel 1 Grondwet (gelijkheidsbeginsel en discriminatieverbod) en artikel 11 Grondwet (recht op onaantastbaarheid van het lichaam). Het verbod sluit aan bij het standpunt van de WHO om geen enkele vorm van meisjesbesnijdenis toe te staan.78 Mijns inziens is dit standpunt terecht. Het is evident dat de genitaliën van een meisje door VGV onomkeerbaar worden beschadigd, met grote kans op lichamelijke en psychische complicaties. In april 2004 besloot het kabinet om de problematiek van VGV harder aan te pakken. De Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (RVZ) stelde op verzoek van de toenmalige minister van VWS een bijzondere commissie in die advies uit diende te brengen over een effectieve bestrijding van VGV.79 Naar aanleiding van het advies van de Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking in 2005, kondigde het kabinet in datzelfde jaar aan nieuwe maatregelen te nemen om VGV effectief te bestrijden. Daarbij werd een groot deel van de aanbevelingen van de commissie overgenomen.80 Maatregelen die inmiddels getroffen zijn, zijn onder andere de toepassing van een gespreksprotocol in 2005, de landelijke invoering van meldcodes in 2005-2008, de afschaffing van het vereiste van dubbele strafbaarheid in 2006 en het verlengen van de verjaringstermijn in 2009 (zie respectievelijk § IV.1.2.1, § IV.2.2, § IV.3.5 en § IV.3.6).81 82 Ook leidde het advies tot een intensievere aanpak van VGV in zes proefregio’s, te weten Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Eindhoven en Tilburg. Centraal daarin stond het voorkómen van VGV door het geven van voorlichting aan bevolkingsgroepen waar VGV nog plaatsvindt.83 In de periode 2008 - 2011 werd door het ministerie van VWS gewerkt aan het landelijk toepassen van de ervaringen uit de zes proefregio’s.84 Staatssecretaris Van Rijn van het ministerie van VWS liet in februari 2013 weten

75

Kamerstukken II, 2003-2004, 29 200 XVI, 29 200 VI en 29 200 XV, nr. 231, p. 3. Kool e.a. 2005, p. 5. 77 Kamerstukken II, 2003-2004, 29 200 XVI, 29 200 VI en 29 200 XV, nr. 231, p. 3. 78 WHO 2008, p. 2, 21. 79 Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (beleidsadvies), p. 55. 80 Nienhuis e.a. 2007, p. 48. 81 Kamerstukken II, 2007-2008, 31 386, nr. 3, p. 2. 82 Kamerstukken II, 2004-2005, 22 894 en 29 800 XVI, nr. 66, p. 1 en 3. 83 Mazdoembaks 2009, p. 35. 84 Kamerstukken II, 2007-2008, 28 345 en 22 894, nr. 51, p. 14. 76

meisjesbesnijdenis nog steviger aan te gaan pakken. Daarbij wordt onder andere de extraterritoriale rechtsmacht van de rechter verder uitgebreid (zie § IV.3.5).85 IV.1.2 Tweesporenbeleid Het Nederlandse beleid ten aanzien van VGV is een tweesporenbeleid, gericht op preventie en repressie.86 Het beleid is voor een groot gedeelte preventief van aard.87 Vroegsignalering en risicotaxatie spelen daarbij een grote rol. Deze benaderingswijze is naar mijn mening terecht: het voorkómen van VGV krijgt zodoende prioriteit. En tenslotte is voorkomen beter dan genezen. Zeker bij een ontoelaatbaar fenomeen als VGV, waarbij de genitaliën onomkeerbaar worden beschadigd en de medische en psychische gevolgen zeer ernstig en uitgebreid kunnen zijn. De criminologie leert echter ook dat voor een preventief effect de pakkans en het overgaan tot strafrechtelijke vervolging cruciaal zijn.88 Beleid gericht op repressie is dus eveneens van belang. De regie op de ontwikkeling en de uitvoering van het beleid is in handen van het ministerie van VWS. Meerdere organisaties leveren daaraan een bijdrage.89 Zo kent Stichting Pharos sinds 1993 een informatie- en consultatiepunt van VGV, dat met name gericht is op deskundigheidsbevordering van (medische) professionals en geeft de Federatie Somalische Associaties Nederland sinds 1996 voorlichtingscampagnes over VGV gericht op de Somalische gemeenschap.90 De gemeente is op lokaal niveau verantwoordelijk voor het beleid, waarbij de beleidsvoorbereiding en de regie over de uitvoering doorgaans aan de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD) is opgedragen. De GGD’s hebben een aanpak ontwikkeld om meisjesbesnijdenis bespreekbaar te maken, het risico erop in te schatten en de juiste hulp aan te bieden bij een voorgenomen besnijdenis of bij problemen indien een besnijdenis al heeft plaatsgevonden.91 IV.1.2.1 Preventief beleid Een breed maatschappelijk veld aan onder andere de Jeugdgezondheidszorg (JGZ), scholen en verloskundigen wordt ingezet om VGV voortijdig op te sporen en aan te pakken. Zo wordt de JGZ erin getraind om risicotaxaties te maken van dreigende VGV’s en op basis van deze taxaties het gesprek aan te gaan met de ouders en daarbij voorlichting te geven over de medische risico’s, duidelijk te maken dat VGV in Nederland verboden is en de ouders ervan te overtuigen af te zien van VGV.92 Een belangrijk

85

Rijksoverheid 2013, www.rijksoverheid.nl/nieuws/2013/02/06/staatssecretaris-van-rijn-aanpak-meisjesbesnijdenis-nogsteviger.html. 86 Pharos 2011, p. 9. 87 Nijboer e.a. 2010, p. 82. 88 Nijboer e.a. 2010, p. 174. 89 Pharos 2012, p. 1. 90 De Boer & Desta 2007, p. 17. 91 Pijpers e.a. 2010, p. 3, 9. 92 Nijboer e.a. 2010, p. 113-114.

instrument daarbij is het ‘Gespreksprotocol meisjesbesnijdenis’. Als er een reëel risico aanwezig blijft dat een meisje besneden wordt, dient melding te worden gedaan bij het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMK) dat verdere stappen zal zetten.93 In die zin is het protocol ook te beschouwen als een meldcode (zie § IV.2.2). Ook kan de JGZ de ‘Verklaring tegen meisjesbesnijdenis’ aan de ouders ter ondertekening voorleggen. Doel van de verklaring is om de ouders te ondersteunen tegen sociale druk van de familie uit het land van herkomst: het dient als bewijs dat VGV in Nederland strafbaar is. Secundair doel is om de ouders beter bewust te maken van de risico’s en de gevolgen van VGV.94 Volgens GGD Nederland hebben experimenten uitgewezen dat de verklaring daadwerkelijk werkt. Door de verklaring neemt het bewustzijn over de gevaren van VGV toe.95 Doordat de JGZ in beginsel met alle meisjes in contact komt vanaf hun geboorte, vervult zij een belangrijke rol bij de preventie. De JGZ werkt hierbij nauw samen met andere zorgverlenende instanties als verloskundigen, huisartsen, gynaecologen, leerkrachten en het AMK.96

97

Verloskundigen en gynaeco-

logen spelen een grote rol bij de preventie van VGV omdat zij met alle zwangere vrouwen in contact komen.98 Na de geboorte van een meisje brengen zij een mogelijke besnijdenis van het kind ter sprake, waarbij de risico’s voor de gezondheid en de strafbaarheid van VGV worden besproken.99 Ook vertegenwoordigers uit de betrokken etnische groeperingen spelen een belangrijke rol bij de preventie. Deze sleutelpersonen leggen huisbezoeken af en organiseren voorlichtingsbijeenkomsten over VGV.100 Voor leerkrachten in het onderwijs is er in de preventie van VGV een signaalwijzer geschreven. De signaalwijzer ontvangt de leerkracht van de JGZ, indien de JGZ vermoedt dat het meisje het risico loopt op een besnijdenis. Aan de docent wordt dan gevraagd op bepaalde signalen te letten, zoals een geplande buitenlandse vakantie of geruchten over een komende besnijdenis bij het meisje.101 IV.1.2.2 Repressief beleid De strafrechtelijke opsporing en vervolging van de daders vormt het sluitstuk van de aanpak van VGV. Via het AMK worden meldingen aan de strafrechtelijke autoriteiten verwacht van zorgverleners uit allerhande beroepsgroepen. De focus op preventie leidde er echter toe dat de voorlichting en training van zorgverlenende instanties voornamelijk gericht was op het inschatten van risico’s en het voorkomen van VGV en minder op het melden van VGV’s bij het AMK.102 Op 23 april 2009 werd door de Tweede Kamer de motie ‘De Krom’ aangenomen, waarbij zij de regering verzocht de pakkans te vergroten en bij 93

Nienhuis e.a 2007, p. 53. Pijpers e.a. 2010, p. 30. 95 ANP 2011, www.unicef.nl/nieuws/berichten/2011/03/verklaring-tegen-besnijdenis-overhandigd/. 96 Nijboer e.a. 2010, p. 113- 114. 97 Pijpers e.a. 2010, p. 3. 98 Inspectie voor de gezondheidszorg 2010, p. 10. 99 Pijpers e.a. 2010, p. 32. 100 Pijpers e.a. 2010, p. 23. 101 Pharos 2009, www.pharos.nl/documents/doc/signaalwijzer%20meisjesbesnijdenis%20leerkrachten_0.pdf. 102 Nijboer e.a. 2010, p. 113- 114. 94

constatering van VGV onverwijld tot strafrechtelijk vervolging over te gaan.103 In antwoord hierop berichtte toenmalig minister van Justitie Hirsch Ballin op 8 januari 2010 aan de Tweede Kamer dat diverse instrumenten hieraan een bijdrage dienen te leveren, waaronder een wettelijk verplichte meldcode bij VGV - die naar verwachting op 1 juli 2013 ingaat104 - en het ‘Gespreksprotocol meisjesbesnijdenis’ (zie respectievelijk § IV.2.2 en § IV.1.2.1). Hulpverleners die met VGV te maken krijgen, zouden het fenomeen op deze manier beter kunnen signaleren, waardoor de pakkans uiteindelijk wordt vergroot. Om in kindermishandelingszaken een gestructureerd besluit te kunnen nemen over de inzet van het strafrecht werd de ‘Aanwijzing opsporing en vervolging inzake kindermishandeling’ opgesteld door het College van procureurs-generaal.

De

aanwijzing

bevat

kaders

voor

de

opsporing

en

vervolging

van

kindermishandeling, waarbij VGV speciale aandacht heeft gekregen.105 Mede vanuit het oogpunt van generale preventie wordt er door het ministerie van Veiligheid en Justitie naar gestreefd de daders, als zich een geval van VGV heeft voorgedaan, daadwerkelijk strafrechtelijk te vervolgen.106 Opgemerkt zij dat het Openbaar Ministerie (OM) in het verleden nog maar één keer tot strafrechtelijke vervolging van VGV is overgegaan.107 Ondanks de tot op heden door het ministerie van Veiligheid en Justitie ingevoerde maatregelen, staat de teller voor zover bekend nog steeds op één. Naar mijn mening dragen deze maatregelen dan ook onvoldoende bij aan het vergroten van de pakkans en het strafrechtelijk vervolgen van VGV. Wellicht dat de invoering van de wettelijk verplichte meldcode bij VGV in de toekomst meer gewicht in de schaal zal gaan leggen (zie hoofdstuk V).

IV.2 Civielrechtelijke mogelijkheden om VGV te voorkómen IV.2.1 Kindermishandeling In artikel 1:247 lid 1 en 2 van het Burgerlijk Wetboek (BW) is de plicht voor de ouders vastgelegd om hun minderjarige kind zodanig te verzorgen en op te voeden dat zowel het lichamelijk als het geestelijk welzijn van het kind gegarandeerd worden. In géén geval mogen zij in de verzorging en opvoeding van het kind lichamelijk geweld toepassen. Het wetsartikel wil hiermee de toepassing van alle vormen van kindermishandeling uitsluiten. De Wet op de Jeugdzorg (Wjz) definieert kindermishandeling als volgt: ‘Elke vorm van voor een minderjarige bedreigende of gewelddadige interactie van fysieke, psychische of seksuele aard, die de ouders of andere personen ten opzichte van wie de minderjarige in een relatie van afhankelijkheid of van onvrijheid staat, actief of passief opdringen, waardoor ernstige schade wordt berokkend of dreigt te worden berokkend aan de minderjarige in de vorm van fysiek of psychisch letsel’ (artikel 1 sub m Wjz). 103

Kamerstukken II, 2008-2009, 28 345, nr. 85. Rijksoverheid 2012, p. 3. 105 Kamerstukken II, 2009-2010, 28 345, nr. 94, p. 2. 106 Kamerstukken II, 2009-2010, 28 345, nr. 94, p. 2. 107 Rb. Haarlem 11 september 2009 LJN BJ7447; Hof Amsterdam 23 december 2010, LJN BO8531. 104

Omdat VGV doorgaans plaatsvindt bij minderjarige meisjes - VGV vindt in de regel plaats tussen het vierde en twaalfde levensjaar108 - kan VGV worden gezien als kindermishandeling. Vanwege het eenmalige karakter en het feit dat het gebeurt vanuit culturele motieven is het een bijzondere vorm van kindermishandeling.109 IV.2.2 Het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling De Wet op de Jeugdzorg draagt bij aan de bescherming van het kind door aan de Bureaus Jeugdzorg de taak op te dragen om te fungeren als Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (artikel 10 lid 1 sub e Wjz).110 In artikel 11 Wjz wordt een limitatieve opsomming gegeven van de taken van het AMK. Het AMK onderzoekt en beoordeelt meldingen van (het vermoeden van) kindermishandeling. Daarnaast verstrekt het AMK advies aan een persoon die een vermoeden van kindermishandeling heeft over de stappen die door hem/haar in verband hiermee kunnen worden genomen en biedt het daarbij zonodig ondersteuning. In artikel 53 lid 3 Wjz is het recht van zorgverleners met beroepsgeheim vastgelegd om (een vermoeden van) kindermishandeling bij het AMK te melden. De zorgverlener zal daarbij een afweging dienen te maken over de noodzaak om het beroepsgeheim te doorbreken.111 Daarbij kan gebruik worden gemaakt van meldcodes, die in stappen beschrijven wat de zorgverlener moet doen bij (vermoedens van) kindermishandeling en hem bij de afweging om wel of niet te melden een houvast bieden. Ook beroepskrachten zonder beroepsgeheim kunnen gebruikmaken van deze meldcodes. In de toekomst zullen beroepskrachten in de gezondheidszorg, de kinderopvang, het onderwijs, de maatschappelijke ondersteuning, de jeugdzorg en bij justitie verplicht worden om een meldcode te gebruiken bij signalen van geweld. Daartoe is de wet ‘Verplichte meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling’ in het leven geroepen, die naar verwachting op 1 juli 2013 in werking treedt.112 De meldcode dient daarbij specifieke aandacht te besteden aan bijzondere vormen van geweld, zoals VGV.113 Het ‘Handelingsprotocol vrouwelijke genitale verminking bij minderjarigen’ maakt inzichtelijk hoe medewerkers van het AMK en de Raad voor de Kinderbescherming (RvdK) dienen te handelen vanaf het moment van een melding of een adviesvraag bij het AMK.114 Ook zijn bij zowel het AMK als de RvdK aandachtsfunctionarissen VGV benoemd, die altijd bij VGV-zaken moeten worden betrokken.115 Indien (een vermoeden van) kindermishandeling bij het AMK wordt gemeld, maakt de AMK-medewerker bij het eerste contact met de melder een inschatting van de betrouwbaarheid van de melding. Indien er 108

Pharos 2011, p. 6. Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (beleidsadvies), p. 62. 110 Inspectie voor de gezondheidszorg 2010, p. 9. 111 Inspectie voor de gezondheidszorg 2010, p. 12. 112 Rijksoverheid 2012, p. 3. 113 Kamerstukken II, 2011-2012, 33 062, nr. 3, p. 38. 114 Pharos 2010, p. 7. 115 Kamerstukken II, 2009-2010, 32 462, nr. 1, p. 3. 109

sprake is van een redelijk vermoeden van VGV, dan leidt het contact in beginsel tot het in ontvangst nemen van de melding door het AMK. Het in ontvangst nemen van de melding leidt tot een onderzoek binnen het AMK of een directe doorgeleiding naar de RvdK.116 Uit onderzoeken uitgevoerd door Adviesbureau Van Montfoort en B&A Consulting in 2008, komt naar voren dat vermoedens van VGV nauwelijks worden gemeld.117 Professionals vinden het moeilijk om risico’s in te schatten en schromen om vermoedens van VGV te melden, omdat zij daarmee hun relatie met het gezin onder druk zetten.118 Het melden van VGV is mijns inziens juist een onmisbare factor bij het voorkómen van VGV (zie hoofdstuk V). Door het Handelingsprotocol weten beroepskrachten inmiddels beter wat de consequenties zijn als zij melden, maar er is niet onderzocht of het aantal meldingen hierdoor is toegenomen. De wettelijk verplichte meldcode kan mogelijkerwijs meer meldingen van VGV teweeg gaan brengen (zie § V.1.1). IV.2.2.1 Een vermoeden van een dreigende VGV Nadat een melding is binnengekomen, start het AMK een onderzoek. Het AMK zal met de ouders en het betrokken meisje in gesprek gaan. Tijdens het gesprek met de ouders wordt de inhoud van de melding besproken. Het onderzoek kan verschillende conclusies hebben: De ouders sluiten het risico op VGV overtuigend uit. Zij kunnen het AMK ervan overtuigen dat er geen risico bestaat, bijvoorbeeld omdat zij niet naar het buitenland gaan en zelf ook niet besneden zijn.119 De ouders verklaren niet van plan te zijn hun dochter te laten besnijden, maar het vermoeden blijft bestaan. Redenen waarom het vermoeden blijft bestaan, kunnen zijn dat het risico op VGV in het land van herkomst groot is of dat de mogelijkheid bestaat dat een familielid het meisje wil laten besnijden. De ouders krijgen een waarschuwingsbrief mee waarin staat vermeld dat VGV strafbaar is, zowel bij besnijdenis in Nederland als in het buitenland (de ‘Verklaring tegen meisjesbesnijdenis’). Het AMK doet melding van de dreigende besnijdenis bij de school van het meisje, de huisarts en de JGZ en stelt de ouders daarvan op de hoogte. Indien het vermoeden blijft bestaan, wordt een tweede gesprek met de ouders gevoerd en neemt het AMK opnieuw contact op met de school, de huisarts en de JGZ. Wanneer de instanties geen signalen hebben die duiden op een VGV, sluit het AMK de zaak en stelt zij de ouders hiervan op de hoogte. Zij vraagt de betrokken instanties om alert te blijven.120 De ouders verklaren hun dochter wellicht te willen laten besnijden. Het AMK zal tijdens het gesprek met de ouders de ernst van de situatie uitleggen en aangeven dat VGV in Nederland strafbaar is. Vervolgens kan

116

Pharos 2010, p. 8. Van Burik e.a. 2008, p. 17. 118 Van Koert e.a. 2008, p. 24-25. 119 Pharos 2010, p. 9. 120 Pharos 2010, p. 9-10. 117

het AMK de melding bespreken met de RvdK, waarbij een kinderbeschermingsmaatregel wordt overwogen. Ook de politie en het OM kunnen er in deze fase bij worden betrokken. De politie kan dan advies geven over het doen van aangifte en eventueel bewijs veiligstellen. Als er bij de melding al concrete aanwijzingen zijn dat VGV zal gaan plaatsvinden, bijvoorbeeld omdat mogelijke voorbereidende handelingen hebben plaatsgevonden, zoals een vliegticket naar het land van herkomst, dan dient de AMK-medewerker dat direct te melden bij de RvdK.121 IV.2.2.2 Een vermoeden van een voltooide VGV Het onderzoek in deze masterscriptie beperkt zich tot de vraag hoe VGV in Nederland op een meer effectieve wijze kan worden voorkómen. Maar, zoals gezegd, is het vanuit het oogpunt van generale preventie van belang om de daders bij een voltooide VGV ook daadwerkelijk strafrechtelijk te vervolgen (zie § IV.1.2.2). In § IV.2.2.2 tot en met IV.2.3.1.4 zal dan ook tevens stil worden gestaan bij de mogelijkheden tot medisch onderzoek in geval van een vermoeden van een voltooide VGV en het beleid met betrekking tot het doen van aangifte bij de politie. Indien er een vermoeden bestaat dat een besnijdenis heeft plaatsgevonden, adviseert de vertrouwensarts van het AMK over het uitvoeren van een medisch onderzoek. Indien de ouders geen toestemming geven voor het onderzoek, dan zal de RvdK onderzoeken of er een kinderbeschermingsmaatregel dient te worden gevraagd om het medische onderzoek mogelijk te maken. Wanneer er sprake lijkt te zijn van een voltooide besnijdenis, dan kan het AMK aangifte doen bij de politie. Het AMK dient de zaak in ieder geval te melden bij de RvdK.122 IV.2.2.3 Koppeling met de praktijk Adviesbureau Van Montfoort heeft in 2008 onderzocht op welke wijze de bij het AMK geregistreerde meldingen in de periode juli 2007 - maart 2008 zijn afgehandeld. Daarbij gaat het om in totaal negen gezinnen. Ondanks het kleine aantal zaken, geeft het onderzoek wel een beeld van de handelingswijze van het AMK. In vier zaken bleven na onderzoek zorgen bestaan over het risico op VGV. De zaken werden afgesloten met nazorg door verschillende instanties, waarbij zij het gezin volgden en de ouders bleven informeren over de risico’s van VGV en de strafbaarheid in Nederland. Bijzonderheden werden teruggerapporteerd aan het AMK. Bij één van de gezinnen werd ook de politie preventief betrokken. In één zaak was sprake van twee zusjes die waren besneden. Na onderzoek verwees het AMK de zaak door naar de RvdK op basis van de gezinsproblematiek. VGV speelde echter geen rol in de afhandeling. Aangenomen werd dat de besnijdenissen hadden plaatsgevonden voordat de meisjes in Nederland woonachtig waren en aangifte is daardoor niet overwogen. In vier andere zaken bleek na onderzoek dat er geen risico (meer) bestond op VGV, omdat de ouders ontkenden van plan te zijn hun dochter(s) te 121 122

Pharos 2010, p. 10. Pharos 2010, p. 11.

laten besnijden en aangaven tegen VGV te zijn. Adviesbureau Van Montfoort concludeerde dat de meldingen over het algemeen werden afgehandeld conform het algemene protocol van handelen van de AMK’s.123 Naar mijn mening had het AMK echter wel beter na dienen te gaan of de twee voltooide besnijdenissen hadden plaatsgevonden voor of nadat de zusjes in Nederland woonachtig waren, óf de RvdK had dit na verwijzing door het AMK moeten doen (zie § IV.2.3.3). Het Handelingsprotocol voor VGV was tijdens het onderzoek nog niet in werking gesteld en er is nog niet onderzocht of de werkwijze van AMK-medewerkers conform desbetreffend protocol geschied. IV.2.3 De Raad voor de Kinderbescherming IV.2.3.1 Kinderbeschermingsmaatregelen De RvdK kan op twee manieren te maken krijgen met een vermoeden van VGV: dit kan als het AMK dit vermoeden bij de Raad meldt of als bij de Raad tijdens onderzoek dat om een andere reden is ingesteld, het vermoeden ontstaat van een dreigende dan wel plaatsgevonden besnijdenis. Indien het vermoeden bij de Raad voldoende concreet is, dan zal zij onderzoeken in hoeverre een kinderbeschermingsmaatregel geïndiceerd is.124 Om bij een vermoeden van een voltooide VGV zekerheid te verkrijgen, kan een medisch onderzoek gewenst zijn.125 In de Wet op de geneeskundige behandelingsovereenkomst (WGBO) is vastgelegd dat wanneer het meisje de leeftijd van twaalf jaar nog niet heeft bereikt, medisch onderzoek alleen mogelijk is met toestemming van de ouders die het ouderlijk gezag over het meisje uitoefenen (artikel 7:448 lid 1 en 7:465 lid 1 BW). Wanneer het meisje twaalf jaar is maar nog geen zestien, dan is zowel toestemming van de ouders die het ouderlijk gezag uitoefenen als de toestemming van het meisje vereist (artikel 7:450 lid 2 BW). Vanaf zestien jaar mag het meisje zelf beslissingen nemen over het medische onderzoek en is toestemming van de ouders die het ouderlijk gezag uitoefenen niet meer nodig (artikel 7:447 lid 1 BW). Indien toestemming van de ouders is vereist en zij niet mee willen werken aan het onderzoek, dan kan de kinderrechter in het kader van de (voorlopige) ondertoezichtstelling ((V)OTS) vervangende toestemming verlenen voor het onderzoek van een meisje jonger dan twaalf jaar. Dit kan de kinderrechter doen op verzoek van Bureau Jeugdzorg (BJZ) (artikel 1:264 BW). De kinderrechter mag de toestemming alleen geven indien het medische onderzoek noodzakelijk is om ernstig gevaar voor de gezondheid af te wenden. Naar mijn mening is bij VGV aan deze grond voldaan, omdat de genitale ingreep zeer ernstige en uitgebreide medische gevolgen kan hebben (zie § II.3). Daarnaast kan de RvdK de kinderrechter verzoeken om het ouderlijk gezag van de ouders te schorsen en de voorlopige voogdij over het meisje uit te spreken (artikel 1:272 lid 1 en 2 BW). De kinderrechter zal de 123 124 125

Van Burik e.a. 2008, p. 12-18. Pharos 2010, p. 18. Pharos 2010, p. 19.

voorlopige maatregel alleen opleggen indien sprake is van feiten die kunnen leiden tot gedwongen ontheffing of ontzetting en indien dit dringend en onverwijld noodzakelijk is. Spreekt de kinderrechter de voorlopige voogdij uit, dan kan BJZ als voogd van het meisje beslissingen nemen in het kader van het medische onderzoek.126 Bij het vermoeden van een voltooide VGV zal het lastig zijn de gronden voor gedwongen ontheffing (onmacht of ongeschiktheid) voldoende te onderbouwen (zie § IV.2.3.1.2).127 Indien uit het onderzoek van de Raad blijkt dat een kinderbeschermingsmaatregel geïndiceerd is, dan zal zij bij de kinderrechter om een kinderbeschermingsmaatregel moeten verzoeken. De Raad zal vervolgens aan dienen te tonen dat is voldaan aan de grond die de wet daaraan stelt. Daarbij verlangt artikel 8 EVRM dat gekozen wordt voor de lichtste maatregel die het kind voldoende bescherming biedt.128 Mocht vrijwillige hulpverlening mogelijk zijn en naar verwachting voldoende resultaat opleveren, dan is een kinderbeschermingsmaatregel geen optie.129 IV.2.3.1.1. Ondertoezichtstelling Grond voor een OTS is dat de zedelijke of geestelijke belangen of de gezondheid van het meisje ernstig worden bedreigd (artikel 1:254 lid 1 BW). Bijkomende voorwaarde is dat andere middelen ter afwending van de bedreiging hebben gefaald of, naar is te voorzien, zullen falen. Daarnaast kan de maatregel alleen worden toegepast indien dit in het belang van het kind is.130 De RvdK zal dit moeten aantonen, indien zij van mening is dat een OTS bij een dreigende VGV geïndiceerd is. Is bij een meisje sprake van een voltooide VGV, dan kan van een OTS voor nazorg mogelijk een preventieve werking uitgaan naar jongere zusjes binnen het gezin.131 Ook kunnen jongere zusjes onder toezicht worden gesteld door het risico op VGV.132 Met het toepassen van de OTS wordt beoogd het ouderlijk gezag over en de verzorging en de opvoeding van het meisje zoveel mogelijk bij de ouders te laten. Een gezinsvoogdijwerker houdt toezicht op het meisje en zorgt dat aan het meisje en de ouders hulp en steun worden geboden teneinde de dreigende VGV af te wenden (artikel 1:257 lid 1 en 2 BW).133 In het kader van de OTS kan de gezinsvoogd schriftelijke aanwijzingen geven, die de ouders dienen op te volgen (artikel 1:258 lid 1 en 2 BW). De aanwijzing mag niet te ver ingrijpen in de persoonlijke levenssfeer van de ouders, maar het is bijvoorbeeld mogelijk om een aanwijzing op te leggen waarin een contactbeperking is opgenomen of een aanwijzing inhoudende

126

Pharos 2010, p. 19. Pharos 2010, p. 19. 128 Sybe Bijleveld advies 2012, p. 24. 129 Pharos 2010, p. 15 en 19. 130 Vlaardingerbroek e.a. 2011, p. 412. 131 Pharos 2010, p. 15. 132 Hof Leeuwarden 28 september 2010, LJN BN9718. 133 Vlaardingerbroek e.a. 2011, p. 410, 411 en 416. 127

dat de ouders het meisje niet naar het buitenland mogen meenemen.134 De OTS bedraagt ten hoogste één jaar en kan telkens, op verzoek, voor ten hoogste een jaar worden verlengd. Indien de grond voor de OTS niet langer bestaat, dan kan de kinderrechter de OTS op verzoek opheffen (artikel 1:256 lid 1, 2 en 4 BW). De bedoeling van de maatregel is dat het meisje voor zover mogelijk thuis blijft wonen. Echter indien dit in het belang van de verzorging en opvoeding van het meisje noodzakelijk is, dan kan de kinderrechter BJZ machtigen het meisje uit huis te plaatsen (artikel 1:261 lid 1 BW). De verzoeker zal de kinderrechter van voldoende informatie moeten voorzien, waaruit de noodzaak van een uithuisplaatsing in het belang van de verzorging en opvoeding van het meisje blijkt.135 Bij het geven van de machtiging tot uithuisplaatsing heeft de kinderrechter een indicatiebesluit van BJZ nodig, waarin de inhoud, omvang en duur van de zorg worden bepaald (artikel 1:261 lid 2 BW en artikel 6 Wjz). IV.2.3.1.2 Ontheffing De rechtbank kan één of beide ouders, op verzoek, van het ouderlijk gezag ontheffen, indien sprake is van ongeschiktheid of onmacht om de plicht tot verzorging en opvoeding van de minderjarige te vervullen (artikel 1:266 en 1:267 lid 1 BW). Het belang van het kind staat daarbij centraal. De rechter dient een afweging te maken tussen het al dan niet verbreken van de banden tussen kind en ouders.136 Ontheffing is een van de verst strekkende en uiterste kinderbeschermingsmaatregelen. Bij een ontheffing wordt het ouderlijk gezag voor onbepaalde tijd door de rechtbank ontnomen. De rechter draagt het gezag vervolgens op aan een voogd. De maatregel eindigt in beginsel pas als het kind meerderjarig wordt.137 Algemeen wordt aangenomen dat bij VGV alléén geen sprake is van ongeschiktheid of onmacht van de ouders. Een ontheffing behoort bij VGV dan ook niet tot de eerste juridische mogelijkheden.138 Daarnaast kan een ontheffing in beginsel niet worden uitgesproken indien de ouders zich daartegen verzetten (artikel 1:268 BW). Pas indien na een OTS van ten minste zes maanden, of na een uithuisplaatsing in het kader van de OTS van meer dan een jaar en zes maanden blijkt dat de hulpverlening in het kader van de OTS onvoldoende resultaat oplevert en de bedreiging voor het meisje niet kan worden weggenomen, dan kan een ‘gedwongen’ ontheffing geïndiceerd zijn (artikel 1:268 lid 2 sub a BW).139 Het ontbreken van resultaten van de OTS dient dan wel een gevolg te zijn van ongeschiktheid of onmacht van de ouders en daar zal bij VGV alléén, zoals gezegd, niet snel sprake van zijn.140

134

Pharos 2010, p. 15. Vlaardingerbroek e.a. 2011, p. 423. 136 Vlaardingerbroek e.a. 2011, p. 435. 137 Vlaardingerbroek e.a. 2011, p. 433-434. 138 Pharos 2010, p. 16. 139 Pharos 2010, p. 16. 140 Vlaardingerbroek e.a. 2011, p. 437. 135

IV.2.3.1.3 Ontzetting Anders dan bij de ontheffing heeft de ontzetting uit het ouderlijk gezag een onterend karakter. Ontzetting houdt verwijtbaarheid in: de ouder wordt onwaardig geoordeeld het ouderlijk gezag uit te oefenen. De rechtbank kan één of beide ouders, op verzoek, uit het ouderlijk gezag over de minderjarige ontzetten indien zij dit in het belang van het kind noodzakelijk oordeelt (artikel 1:269 lid 1 en 1:270 BW). Daarnaast dient bewezen te worden dat is voldaan aan één of meer van de in artikel 1:269 lid 1 BW limitatief opgesomde gronden, die allen een verwijt jegens de ouders inhouden. Ook de ontzetting is een verstrekkende en uiterste kinderbeschermingsmaatregel, waarbij het ouderlijk gezag voor onbepaalde tijd door de rechtbank wordt ontnomen en opgedragen aan een voogd.141 Bij een reeds voltooide VGV kan de ontzetting gebaseerd worden op grond van misbruik van het gezag (artikel 1:269 lid 1 sub a BW). Daarbij dient sprake te zijn van een schending van de ouderplicht door daden, die bij VGV kan bestaan uit het feit dat de ouders de besnijdenis hebben uitgevoerd of anderszins bij de besnijdenis betrokken zijn geweest. Ook kan de ontzetting bij een reeds voltooide VGV gebaseerd worden op grove verwaarlozing van de verzorging van het meisje (artikel 1:269 lid 1 sub a BW), waarbij sprake moet zijn van een schending van de ouderplicht door nalatigheid.142 Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer de ouders geen toestemming geven voor een noodzakelijke hersteloperatie bij medische complicaties. Bij vermoedens van een dreigende VGV zal het mijns inziens echter lastig zijn om aan te tonen dat er sprake is van een schending van de ouderplicht door daden of door nalatigheid. Het gaat in dit geval slechts om vermoedens en de VGV heeft nog niet plaatsgevonden. Heeft de besnijdenis nog niet heeft plaatsgevonden, dan is er in het kader van de OTS wel de mogelijkheid om de ouders uit het ouderlijk gezag te ontzetten indien zij de aanwijzingen van de gezinsvoogdijafdeling van BJZ veronachtzamen of de opneming van het meisje ter uithuisplaatsing belemmeren (artikel 1:269 lid 1 sub d BW).143 Opgemerkt zij dat de ontzetting áltijd in het belang van het meisje noodzakelijk dient te zijn. Daarbij dient men zich te realiseren dat een ontzetting kan leiden tot een breuk tussen het meisje en haar gemeenschap.144 IV.2.3.1.4 Voorlopige ondertoezichtstelling en voorlopige voogdij Zoals gezegd, kan de toestemming van de ouders gepasseerd worden indien de kinderrechter in het kader van de (V)OTS vervangende toestemming verleent voor het medische onderzoek of de voorlopige voogdij uitspreekt (artikel 1:264 en 1:272 BW). Daarnaast bestaat de mogelijkheid dat de situatie bij een nog niet uitgevoerde besnijdenis voor het meisje zo bedreigend wordt, dat de uitkomst van een onderzoek naar de

141

Vlaardingerbroek e.a. 2011, p. 433, 434, 439 en 440. Vlaardingerbroek e.a. 2011, p. 440. 143 Vlaardingerbroek e.a. 2011, p. 441. 144 Pharos 2010, p. 16. 142

noodzaak van het toepassen van een kinderbeschermingsmaatregel niet kan worden afgewacht. De wet biedt dan de mogelijkheid dat de rechter een voorlopige kinderbeschermingsmaatregel uitspreekt. Daarbij gaat het om een tijdelijke voorziening in afwachting van een definitieve beslissing, waarbij de jeugdzorg onmiddellijk in gang kan worden gezet.145 In § IV.2.3.1.2 en IV.2.3.1.3 kwam al naar voren dat het lastig zal zijn de gronden voor gedwongen ontheffing of ontzetting bij een vermoeden van een dreigende VGV voldoende te onderbouwen. Wel is het mogelijk dat de rechtbank, hangende het Raadsonderzoek naar een gedwongen ontheffing of ontzetting, de voorlopige voogdij uitspreekt indien dit dringend en onverwijld noodzakelijk is (artikel 1:271 BW). De maatregel schorst het ouderlijk gezag van de ouders en belast BJZ met de voorlopige voogdij over het meisje. Ook kan de kinderrechter, wanneer een verzoek tot OTS is gedaan, hangende het onderzoek de minderjarige voorlopig onder toezicht stellen indien dit dringend en onverwijld noodzakelijk is (artikel 1:255 BW). De kinderrechter benoemt dan een gezinsvoogdijafdeling van BJZ, waarbij een voorlopige gezinsvoogd wordt aangewezen. Gezien het crisisaspect zal het onontkoombaar zijn dat het kind daarbij uit huis wordt geplaatst. De kinderrechter zal daartoe een machtiging afgeven.146 Het is discutabel of het verzoeken om afgifte van het paspoort van het meisje in het kader van een (V)OTS of voorlopige voogdij mogelijk is, om uitreis naar het buitenland te voorkomen. De afgifte van het paspoort betekent een grote inbreuk op de privacy van de minderjarige. Daarnaast geldt ingevolge artikel 2 van de Wet op de identificatieplicht dat een ieder die de leeftijd van veertien jaar heeft bereikt zich moet kunnen legitimeren, wat door afgifte van het paspoort wordt bemoeilijkt. Wel kan een (V)OTS met uithuisplaatsing of een voorlopige voogdij er bij een concreet vermoeden van een dreigende VGV voor zorgen dat het meisje niet naar het buitenland kan afreizen om besneden te worden.147 IV.2.3.2 Aangifte Indien een VGV heeft plaatsgevonden dan doet de RvdK in beginsel altijd aangifte, maar dit kan anders zijn wanneer de VGV heeft plaatsgevonden voordat de ouders en het meisje in Nederland hun verblijf hadden, dan wel indien het lang geleden is dat de VGV heeft plaatsgevonden. Bij een globaal vermoeden van VGV zal het doen van aangifte eerder uitzondering dan regel zijn, terwijl bij een voldoende concreet vermoeden het omgekeerde het geval zal zijn. Steeds gaat het om een afweging die door de Raadsmedewerkers moet worden gemaakt.148

145

Vlaardingerbroek e.a. 2011, p. 445. Vlaardingerbroek e.a. 2011, p. 447. 147 Pharos 2010, p. 17 en 18. 148 Pharos 2010, p. 14, 17 en 18. 146

IV.2.3.3 Koppeling met de praktijk Adviesbureau Van Montfoort heeft in 2008 dossieronderzoek uitgevoerd naar de wijze van afhandeling door de RvdK bij vermoedens van VGV. Uit het registratiesysteem van de RvdK is niet te achterhalen wanneer en hoe vaak de RvdK met VGV te maken krijgt. Aan juridisch deskundigen werd gevraagd of men zaken kende waar VGV aan de orde was. Daardoor is het mogelijk dat zaken ten onterechte buiten beschouwing zijn gebleven. Binnen de RvdK zijn vijf zaken naar voren gekomen en onderzocht: één zaak dateert uit 2005, de overige vier uit 2007.149 In de eerste zaak maakte de RvdK zich, met succes, sterk om uitzetting van de moeder en daarmee het risico op VGV van de dochter te voorkomen. In de tweede zaak, binnengekomen via de IND, verwees de RvdK de zaak door naar het AMK, omdat onderzoek naar een dreigende VGV niet binnen haar taakomschrijving valt. In de derde zaak zag de RvdK bij het vermoeden van een dreigende VGV in eerste instantie onvoldoende grond voor een OTS, maar werd na een nieuwe melding alsnog om een OTS verzocht. Deze werd echter niet uitgesproken, omdat de vermoedens noch bevestigd noch ontkend konden worden. De vierde zaak leidde tot een OTS met uithuisplaatsing, die steeds werd verlengd wegens dreigende besnijdenis en uithuwelijking. In de vijfde zaak verzocht het AMK de Raad om onderzoek te doen naar de gezinsproblematiek (dubbele melding AMK, zie § IV.2.2.3). De twee zusjes waren besneden. De Raad veronderstelde dat de meisjes waren besneden voordat zij naar Nederland kwamen en overwoog daarom geen aangifte. Dit werd echter met name bij het jongste meisje niet werd vastgesteld.150 Geconcludeerd werd dat de RvdK de zaken waar VGV een rol speelde redelijk adequaat heeft afgehandeld.151 Uitgaande van de strafbaarheid van VGV, dient de RvdK of het AMK naar mijn mening echter wel expliciet na te gaan wanneer en waar een besnijdenis heeft plaatsgevonden. Dat werd in de vijfde zaak niet gedaan (zie ook § IV.2.2.3). De Raad had in deze zaak nog geen gebruik kunnen maken van het voor VGV opgestelde Handelingsprotocol, maar ook in dit protocol wordt niet specifiek aangegeven dat moet worden gecontroleerd of de VGV heeft plaatsgevonden vóór of nadat betrokkenen in Nederland verblijf hadden. Nog niet is onderzocht of de werkwijze van Raadsmedewerkers conform het huidige Handelingsprotocol geschied.

IV.3 Strafbaarstelling van VGV en de preventieve werking IV.3.1 Artikel 300 – 303 Wetboek van Strafrecht VGV kan in Nederland strafrechtelijk worden vervolgd op grond van een van de vormen van (kinder)mishandeling, strafbaar gesteld in de artikelen 300 - 303 van het Wetboek van Strafrecht (Sr).152 149

Van Burik e.a. 2008, p. 4-6. Van Burik e.a. 2008, p. 19-23. 151 Van Burik e.a. 2008, p. 25. 152 Kamerstukken II, 2007-2008, 31 386, nr. 3, p. 2. 150

De maximale gevangenisstraf bedraagt twaalf jaar, waarbij sprake dient te zijn van het met voorbedachten rade opzettelijk toebrengen van zwaar lichamelijk letsel. Hierbij kan gedacht worden aan in ieder geval een Type III-verminking (infibulatie). Heeft de besnijdenis de dood van het meisje ten gevolge, dan bedraagt de gevangenisstraf ten hoogste vijftien jaar. Wanneer het misdrijf wordt begaan door een ouder tegen zijn of haar kind, dan kan de straf met een derde worden verhoogd. Deze strafverzwarende omstandigheid is vastgelegd in artikel 304 onder 1 Sr. Juist bij VGV zal deze omstandigheid regel zijn. Strafbaar zijn ingevolge de artikelen 47 en 48 Sr de persoon die de besnijdenis uitvoert en de personen die deze handeling medeplegen, uitlokken dan wel daaraan medeplichtig zijn. Ouders die hun dochter genitaal láten verminken, door hiervoor opdracht te geven, te betalen of middelen te leveren en/of ouders die meehelpen tijdens de besnijdenis, zijn derhalve eveneens strafbaar.153 Wil men strafrechtelijk ingrijpen voordat een misdrijf heeft plaatsgevonden, dan kan dit door de dader voor poging of voorbereiding van het delict te vervolgen. Poging tot een misdrijf is ingevolge artikel 45 lid 1 Sr strafbaar indien het voornemen van de dader zich door een begin van uitvoering heeft geopenbaard. Bij VGV zal de genitale ingreep wel als zware mishandeling moeten worden gekwalificeerd. Op grond van artikel 300 lid 5 Sr is de poging tot eenvoudige mishandeling namelijk niet strafbaar. Daarnaast zit tussen het begin van uitvoering en de voltooiing van VGV maar een kort tijdsbestek. Hoewel het theoretisch mogelijk is dat de uitvoering van de besnijdenis buiten de wil van de dader(s) wordt afgebroken terwijl het delict al bijna is voltooid, lijkt het onwaarschijnlijk dat een dergelijk geval zich zal voordoen, ter kennis van de politie zal komen én vervolgens ook nog bewezen kan worden. Vervolging voor poging tot VGV lijkt dan ook niet waarschijnlijk.154 Voorbereidingshandelingen tot een misdrijf waarop een gevangenisstraf van acht jaar of meer is gesteld, zijn op grond van artikel 46 lid 1 Sr strafbaar. De voorbereiding van eenvoudige mishandeling is derhalve niet strafbaar, omdat de maximale gevangenisstraf hierbij ten hoogste vier jaar bedraagt. Wordt de VGV als zware mishandeling gekwalificeerd, dan zal het waarschijnlijk lastig te bewijzen zijn dat de dader opzettelijk voorwerpen, ruimten en dergelijke bestemd tot het begaan van de VGV verwerft, vervaardigt, invoert, doorvoert, uitvoert of voorhanden heeft. De uitsluitend uit gesprekken opgemaakte intentie om een kind te (laten) besnijden zijn voor een voorbereiding niet genoeg. Vervolging voor voorbereiding van VGV lijkt dan ook eveneens niet aannemelijk.155 IV.3.2 Specifieke strafbaarstelling VGV Het Nederlandse kabinet wijst het specifiek strafbaar stellen van VGV af, omdat specifieke strafbaarstelling volgens haar niet nodig is om effectief te kunnen vervolgen en evenmin nodig is als 153

Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (beleidsadvies), p. 69. Nijboer e.a. 2010, p. 83 155 Nijboer e.a. 2010, p. 84. 154

middel voor heldere publieke normstelling. Dit is mijns inziens juist. De praktijk in andere landen laat zien dat specifieke strafbaarstelling van VGV niet heeft geleid tot toename van het aantal strafzaken.156 Het Wetboek van Strafrecht bevat dan ook geen definitie van VGV. Een verwijzing naar een definitie in een internationaal instrument ontbreekt eveneens. Voor een definitie dient dan ook aansluiting te worden gezocht bij de toelichting op het amendement tot wijziging van de artikelen 5 en 5a Sr157: 1. Infibulatie: het geheel of gedeeltelijk verwijderen van de clitoris en de kleine schaamlippen, waarna de grote schaamlippen aan elkaar worden gehecht; 2. Excisie: het verwijderen van de clitoris en geheel of gedeeltelijk van de kleine schaamlippen; 3. Circumcisie: het verwijderen van de voorhuid van de clitoris; 4. Incisie: het aanbrengen van een prik of sneetje in de voorhuid van de clitoris met als doel enkele druppels bloed te laten vloeien.158 IV.3.3 Artikel 436 Wetboek van Strafrecht Het onbevoegd uitoefenen van de geneeskunst is in artikel 436 Sr strafbaar gesteld. De besnijder die geen arts is, is strafbaar op grond van artikel 436 lid 1 Sr, terwijl de besnijder die arts is strafrechtelijk kan worden vervolgd op grond van artikel 436 lid 2 Sr, nu hij bij de genitale ingreep de grenzen van zijn bevoegdheid overschrijdt. De Koninklijke Nederlandsche Maatschappij ter Bevordering der Geneeskunst, de Nederlandse Vereniging voor Obstetrie en Gynaecologie, de Nederlandse Vereniging voor Plastische Chirurgie en de Landelijke Huisartsen Vereniging stellen zich op het standpunt dat artsen niet mogen meewerken aan het uitvoeren van een verminkende besnijdenis bij minderjarige meisjes, en evenmin aan herinfibulatie: het na een bevalling herstellen van de genitale verminking. Mocht er een verzoek gedaan worden tot herinfibulatie, dan zal de arts zich primair moeten richten op een vulvareconstructie en zal hij moeten afzien van een herinfibulatie.159 Mijns inziens is dit standpunt juist. Artsen schenden met de medische ingreep het recht op lichamelijk en geestelijke integriteit. Ook schenden zij het fundamentele medische beginsel van niet-schaden. Ingevolge artikel 7:453 BW dienen zij de zorg van een goed hulpverlener in acht te nemen, handelend in overeenstemming met de geldende professionele standaard. Verder is er geen bewijs dat medicalisering een effectieve stap is op weg naar volledige uitbanning van VGV.160 IV.3.4 Medisch tuchtrecht Artsen of verpleegkundigen die toch medewerking verlenen bij VGV kunnen worden berecht op grond van het medische tuchtrecht.161 Ingevolge artikel 47 van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Wet BIG) is de beroepsbeoefenaar die ingeschreven staat in het BIG-register, 156

Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (onderbouwing advies), p. 15. Cleiren & Nijboer 2008, p. 40. 158 Kamerstukken II, 2003-2004, 28 484, nr. 41, p. 2. 159 Inspectie voor de gezondheidszorg 2010, p. 10 en 15. 160 Boerefijn 2008, p. 10. 161 Nienhuis e.a. 2007, p. 51. 157

onderworpen aan tuchtrechtspraak indien hij handelt of nalaat in strijd met de zorg die hij in zijn hoedanigheid behoort te betrachten of indien hij handelt of nalaat in strijd met het belang van een goede uitoefening van de individuele gezondheidszorg. Het toebrengen van schade aan iemands gezondheid kan eveneens onder de strafbepalingen van de Wet BIG vallen. Degene die bij het verrichten van handelingen op het gebied van de individuele gezondheidszorg zonder noodzaak schade of een aanmerkelijke kans op schade aan de gezondheid van een ander veroorzaakt, is strafbaar op grond van artikel 96 Wet BIG.162 IV.3.5 Extraterritoriale rechtsmacht Voorheen konden personen niet worden vervolgd indien de besnijdenis in het land waar de ingreep werd uitgevoerd niet strafbaar was. Sinds 1 februari 2006 is echter losgelaten aan het vereiste van dubbele strafbaarheid.163 Op grond van de artikelen 5 en 5a Sr kan een verdachte die zich buiten Nederland schuldig heeft gemaakt aan VGV van de persoon die de leeftijd van achttien jaar nog niet heeft bereikt, worden vervolgd indien hij/zij de Nederlandse nationaliteit heeft of in Nederland een vaste woon- of verblijfplaats heeft, ongeacht de wetgeving in het land waar het feit is gepleegd.164 De wetgever heeft hiermee ten aanzien van VGV extraterritoriale rechtsmacht gevestigd op grond van het actief personaliteitsbeginsel: het beginsel dat een Staat de bevoegdheid verleent gedragingen gepleegd door een onderdaan in het buitenland strafbaar te stellen en te vervolgen.165 Een effectieve bescherming van slachtoffers die Nederlands staatsburger of ingezetene zijn, vereist tevens vestiging van rechtsmacht op grond van het passief personaliteitsbeginsel, waarbij niet de nationaliteit van de onderdaan maar van het slachtoffer aanknopingspunt is.166 In wetsvoorstel 32 840 wordt beoogd hierin ten aanzien van VGV te voorzien. Artikel 5b sub 3 Sr (nieuw) bepaalt dat de Nederlandse strafwet toepasselijk is op een ieder die zich schuldig maakt aan VGV van degene die de leeftijd van achttien jaar nog niet heeft bereikt, indien het feit is gepleegd tegen een Nederlander of een vreemdeling die in Nederland een vaste woon- of verblijfplaats heeft.167 168 De bescherming in de vorm van vervolging door de gevestigde extraterritoriale rechtsmacht zal zich niet altijd eenvoudig laten waarmaken, bijvoorbeeld wegens het ontbreken van medewerking door het desbetreffende buitenland aan het strafrechtelijk onderzoek. Wel gaat er een belangrijke signaalwerking van de artikelen 5, 5a en 5b Sr uit.169

162

Inspectie voor de gezondheidszorg 2010, p. 8. Kool e.a. 2005, p. 111. 164 Cleiren & Nijboer 2008, p. 40. 165 Bossuyt & Wouters 2005, p. 315. 166 Bossuyt & Wouters 2005, p. 316. 167 Kamerstukken II, 2010-2011, 32 840, nr. 3, p. 8. 168 Kamerstukken II, 2010-2011, 32 840, nr. 2, p. 2. 169 Kamerstukken II, 2010-2011, 32 840, nr. 3, p. 8. 163

IV.3.6 Verjaringstermijn Sinds 1 juli 2009 is de verjaringstermijn van VGV verlengd.170 Voorheen begon de verjaringstermijn te lopen op de dag nadat de ingreep had plaatsgevonden. Indien een meisje jong besneden was, kon het misdrijf al verjaren terwijl zij nog minderjarig was.171 De termijn gaat sindsdien pas in na de achttiende verjaardag van het meisje en bedraagt bij ernstige vormen van VGV 20 jaar. Dit volgt uit de artikelen 70 lid 1 sub 4 en 71 sub 3 Sr. Ongeacht de leeftijd waarop het meisje is besneden, kan zij in dat geval van haar 18e tot haar 38e levensjaar aangifte doen van de besnijdenis. Aanpassing van de ingangsdatum geeft haar de tijd om een oordeel te vormen over de besnijdenis en de consequenties van de aangifte.172 IV.3.7 Preventieve werking Gezien de eisen die er worden gesteld aan poging en voorbereiding, lijkt het vrij lastig om een dreigende VGV aan te pakken met strafrechtelijke middelen om zo de genitale ingreep te voorkómen.173 Van de strafbaarheid van VGV kan wel een preventieve werking uitgaan: de mogelijkheid om gestraft te worden weerhoudt de potentiële daders ervan het misdrijf te begaan. Uit onderzoek is gebleken dat publiciteit over het verbod op VGV en het risico op een gevangenisstraf een preventieve werking hebben.174 Door middel van voorlichting aan risicogroepen wordt bekendheid gegeven aan het wettelijke verbod op VGV. Dit kan een doorslaggevende rol spelen om de sociale druk van de familie te weerstaan.175 Daarnaast wordt er door de regering, mede vanuit het oogpunt van generale preventie, naar gestreefd de daders bij een voltooide VGV ook daadwerkelijk strafrechtelijk te vervolgen (zie § IV.1.2.2).176

IV.4 De Nederlandse en de internationale praktijk IV.4.1 Overeenstemming met internationale verdragen Nationale wetten dienen in overeenstemming te zijn met internationale verdragen als ze door Nederland zijn geratificeerd. Maar is de Nederlandse wetgeving ten aanzien van VGV in overeenstemming met de internationale verdragen? Vrouwen en meisjes behoren op gelijke voet met mannen aanspraak te kunnen maken op mensenrechten en van overheidswege bescherming te krijgen tegen inbreuken hierop (zie § III.2).177 De beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie zijn onder andere vastgelegd in de artikelen 1 en 2 UVRM, 2, 3 en 26 IVBPR, 2 en 3 IVESCR, 14 EVRM en in het VN-Vrouwenverdrag. Als zodanig hebben deze beginselen 170

Wet van 12 juni 2009, Stb. 2009, 245. Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (beleidsadvies), p. 36. 172 Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (beleidsadvies), p. 37. 173 Nijboer e.a. 2010, p. 173. 174 Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (onderbouwing advies), p. 34. 175 Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (onderbouwing advies), p. 34. 176 Kamerstukken II, 2009-2010, 28 345, nr. 94. 177 Kool e.a. 2005, p. 15. 171

in Nederland uitdrukking gekregen in artikel 1 Grondwet, waarin respectievelijk het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod zijn verankerd. VGV wordt beschouwd als een ontoelaatbare inbreuk op de lichamelijke en geestelijke integriteit van vrouwen en meisjes (zie § III.3 en § IV.1.1). Het recht op lichamelijke en geestelijke integriteit is op internationaal niveau vervat in diverse bepalingen zoals in de artikelen 3 en 5 UVRM, 6 en 7 IVBPR, 10 en 12 IVESCR en 2 en 3 EVRM. Het beginsel is verankerd in de Grondwet, waartoe het recht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam is opgenomen in artikel 11. Aan de andere kant heeft een ieder ingevolge artikel 8 lid 1 EVRM recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en zijn gezinsleven. Maar inmenging door de overheid is onder voorwaarden toelaatbaar, volgend uit artikel 8 lid 2 EVRM. In artikel 10 Grondwet is een soortgelijke bepaling opgenomen, waarin is bepaald dat de persoonlijke levenssfeer van individuen moet worden gerespecteerd, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen. De beschermingsverplichting voor de overheid vastgelegd in artikel 8 lid 2 EVRM impliceert dat strafrechtelijk ingrijpen ter voorkoming en bestrijding van VGV door de Nederlandse staat is toegestaan, op voorwaarde dat voorzien is in een wettelijke basis, dat er een legitiem belang mee wordt gediend – zoals bescherming van de gezondheid van een meisje – en met dien verstande dat strafrechtelijke interventie ‘noodzakelijk’ dient te zijn. In Nederland is in deze wettelijke basis voorzien in de artikelen 300 - 303 Sr en 436 Sr. Aan de daartoe in de wet genoemde voorwaarden dient te zijn voldaan, geconcretiseerd in het vereiste van voldoende geïndividualiseerde feiten en omstandigheden waaruit een objectiveerbaar voornemen tot strafbaar handelen blijkt (artikel 27 lid 1 Wetboek van Strafvordering (Sv)), dan wel de voorbereiding daarvan (artikel 46 Sr).178 Ook civielrechtelijk ingrijpen ter voorkoming van VGV is in beginsel gerechtvaardigd, mits voldaan is aan de vereisten van artikel 8 lid 2 EVRM. De Nederlandse staat heeft de mogelijkheid gecreëerd te interveniëren in het persoonlijke leven van het kind en het gezin, door het kind onder toezicht van de staat te laten stellen, eventueel in combinatie met een uithuisplaatsing of door het ouderlijk gezag van de ouders te ontnemen (zie § IV.2.3.1). Verschillende aspecten spelen een rol bij het besluitvormingsproces, waarbij de eerbiediging van het gezinsleven onder andere vereist dat, indien mogelijk, de minst vergaande kinderbeschermingsmaatregel dient te worden opgelegd.179 Een verplichting aan staten om minderjarige vrouwen tegen genitale verminking te beschermen en daartoe beleid te voeren, vloeit ook uit andere internationale bronnen voort, zoals uit het VNVrouwenverdrag, artikel 19 lid 1 IVRK, artikel 24 lid 3 IVRK en resolutie 1247 van het Europees Parlement (zie hoofdstuk III). De wettelijke mogelijkheid om civielrechtelijk en strafrechtelijk – vanuit het oogpunt van generale preventie – in te grijpen ter voorkoming van VGV sluit aan bij het gebod in artikel 19 lid 1 178 179

Kool e.a. 2005, p. 14-15. Meuwese e.a. 2005, p. 179.

IVRK dat de Nederlandse staat passende wettelijke maatregelen dient te nemen om het kind te beschermen tegen alle vormen van lichamelijk en geestelijk geweld. Daarnaast is in 2007 een verbod op lichamelijk en geestelijk geweld in de opvoeding opgenomen in artikel 1:247 lid 2 BW, waarbij wat betreft de formulering aansluiting is gezocht bij artikel 19 lid 1 IVRK (‘geestelijk of lichamelijk geweld’).180 Dat de Nederlandse staat in het kader van het voorkómen van VGV álle passende wettelijke, bestuurlijke, sociale en opvoedkundige maatregelen heeft genomen om het kind te beschermen tegen VGV, voortvloeiend uit artikel 19 lid 1 IVRK, wordt in deze masterscriptie echter betwist. Dit geldt eveneens voor artikel 24 lid 3 IVRK, waarin is bepaald dat de Nederlandse staat álle doeltreffende en passende maatregelen dient te nemen teneinde traditionele gebruiken die schadelijk zijn voor de gezondheid van kinderen af te schaffen. Besnijdenissen onder in Nederland wonende meisjes komen nog regelmatig voor – naar schatting lopen tussen de 40 en 50 meisjes jaarlijks een risico – en het wettelijk verbod op VGV wordt daarbij overtreden. IV.4.2 De rechtstreekse werking van verdragsbepalingen Ingevolge artikel 93 Grondwet hebben een ieder verbindende verdragsbepalingen rechtstreekse werking. Bovendien kent artikel 94 Grondwet voorrang toe aan een ieder verbindende verdragsbepaling boven nationale wet- en regelgeving. Het antwoord op de vraag of er sprake is van rechtstreekse werking van een verdragsbepaling hangt af van de aard, inhoud en strekking van de desbetreffende bepaling. De betekenis van een bepaling wordt daarbij voor een groot deel bepaald door de vraag of de Nederlandse rechter bereid is de bepaling rechtstreeks toe te passen en daaraan de Nederlandse wetgeving en het Nederlandse beleid te toetsen.181 Aan diverse verdragsbepalingen is inmiddels rechtstreekse werking toegekend, zoals aan artikel 26 IVBPR in de verticale rechtsverhouding tussen burgers en de overheid en in de horizontale rechtsverhouding tussen burgers onderling (zie § III.2).182 Ook artikel 3 IVRK heeft rechtstreekse werking, in zoverre het ertoe strekt dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van het desbetreffende kind dienen te worden betrokken.183 Artikel 19 IVRK heeft volgens de Nederlandse regering geen rechtstreekse werking. Wel is een rechtstreeks beroep op artikel 3 EVRM mogelijk, waarbij artikel 19 IVRK kan worden gebruikt als interpretatiemiddel.184 IV.4.3 Internationale toezichthoudende instanties Verdragsstaten hebben de verplichting te verzekeren dat niet-statelijke actoren, waaronder individuen, de rechten van burgers niet aantasten, waartoe zij alle maatregelen dienen te treffen die gelet op de omstandigheden mogen worden verwacht teneinde schendingen te voorkómen.185 Zo ligt er in de internationale documenten voor verdragsstaten een duidelijke verplichting besloten tot voorkoming van 180

Kamerstukken II, 2005-2006, 30 316, nr. 3, p. 2. Flinterman & Oostland 2003, p. 2197, 2199. 182 HR 13 januari 1995, NJ 1995, 430 m.nt. PAS; HR 8 mei 1998, NJ 1998, 496; HR 8 oktober 2004, NJ 2005, 117 m.nt. GHvV. 183 ABRvS 7 februari 2012, LJN BV3716, r.o. 2.3.8. 184 Meuwese e.a. 2005, p. 166. 185 Boerefijn 2006, p. 14-15. 181

VGV (zie hoofdstuk III). Ook de Nederlandse staat heeft deze verplichting en kan voor internationale toezichthoudende instanties ter verantwoording worden geroepen vanwege het nalaten gepaste inzet te betrachten teneinde VGV te voorkómen.186 Het Comité voor de Rechten van het Kind liet in oktober 1999 weten zich zorgen te maken over het gebrek aan Nederlandse wetgeving omtrent in het buitenland uitgevoerde besnijdenissen.187 Het Comité gaf in haar ‘Concluding Observations’ aan de geleverde inspanningen van de Nederlandse staat toe te juichen en de problemen van de staat te begrijpen bij de bescherming van meisjes tegen VGV uitgevoerd buiten haar grondgebied. Niettemin drong het Comité er bij de staat op aan sterke en doelgerichte voorlichtingscampagnes in te zetten teneinde het fenomeen te bestrijden en in overweging te nemen om wetgeving met een extraterritoriale reikwijdte in te voeren om de bescherming van meisjes tegen VGV binnen haar rechtsgebied te kunnen verbeteren.188 Het Comité stelde in de ‘Concluding Observations’ van januari 2004 vast dat aan haar aanbevelingen van oktober 1999 ten aanzien van genitale verminking bij meisjes door de Nederlandse staat onvoldoende gevolg was gegeven. De aanbevelingen werden in de slotopmerkingen van 2004 dan ook herhaald.189 Extraterritoriale rechtsmacht werd in Nederland op 1 februari 2006 gevestigd op grond van het actief personaliteitsbeginsel. Daarnaast beoogt wetsvoorstel 32 840 rechtsmacht te vestigen op grond van het passief personaliteitsbeginsel (zie § IV.3.5). In haar ‘Concluding Observations’ van februari 2010 liet het CEDAW weten de initiatieven en maatregelen van de Nederlandse staat ter voorkoming en bestrijding van VGV toe te juichen.190 Opmerking verdient dat de aanbevelingen van de toezichthoudende VN-Comités juridisch niet bindend zijn. Wel worden verdragsstaten geacht de aanbevelingen serieus te nemen en deze op te volgen, nu de verdragsnormen zélf bindend zijn en de toezichthoudende Comités zélf door de verdragspartijen tot stand zijn gebracht om te beoordelen of de staten de verdragsnormen goed toepassen.191 Beslissingen van rechtsprekende organen, als het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en het Europees Hof van Justitie, zijn juridisch wel bindend. Er is echter nog geen internationaal rechtsprekend orgaan dat zich met betrekking tot VGV heeft uitgelaten over de vraag in hoeverre de Nederlandse staat aan haar verdragsverplichtingen heeft voldaan en of zij daarbij tekort is geschoten. Ook de Nederlandse rechter heeft zich nog niet uitgelaten over de vraag of de Nederlandse wetgeving en het Nederlandse beleid ten aanzien van VGV in overeenstemming zijn met de rechtstreeks werkende verdragsbepalingen. Opmerking verdient daarbij dat de Nederlandse rechter op grond van het toetsingsverbod in artikel 120 Grondwet niet bevoegd is verdragen aan de Grondwet te toetsen.

186

Boerefijn, p. 15. Mazdoembaks 2009, p. 31. 188 CRC 1999, p. 4. 189 CRC 2004, p. 2. 190 CEDAW 2010, p. 2. 191 Doornbos e.a. 2010, p. 311. 187

IV.5 Deelconclusie Binnen de Nederlandse rechtsorde zijn álle vormen van VGV onaanvaardbaar. Om het fenomeen in Nederland aan te pakken, voert de overheid een tweesporenbeleid gericht op preventie en repressie. Het voorkómen van VGV heeft daarbij de voorkeur, waardoor het beleid voornamelijk preventief van aard is. Het strafrechtelijk opsporen en vervolgen van de daders vormt het sluitstuk van de aanpak van VGV. VGV valt onder kindermishandeling als omschreven in artikel 1 sub m Wjz. Het AMK onderzoekt en beoordeelt meldingen van (het vermoeden van) kindermishandeling. Bij een voldoende concreet vermoeden van VGV onderzoekt de RvdK vervolgens of een kinderbeschermingsmaatregel geïndiceerd is. Bij een dreigende VGV behoren in beginsel slechts de (V)OTS, indien nodig met uithuisplaatsing, en de voorlopige voogdij tot de mogelijkheden. Ook in het kader van medisch onderzoek bij vermoedens van een voltooide VGV is er de mogelijkheid om een (V)OTS of voorlopige voogdijmaatregel op te leggen. Verder is het bij een voltooide VGV mogelijk om het meisje en andere zusjes binnen het gezin (voorlopig) onder toezicht te stellen of de ouders uit het ouderlijk gezag te ontzetten. Uit onderzoek blijkt echter dat vermoedens van VGV momenteel nauwelijks bij het AMK worden gemeld. Worden vermoedens van VGV wél gemeld, dan handelen het AMK en de RvdK deze zaken redelijk adequaat af, maar er zijn ook een aantal indicaties voor verbetering. Als vorm van (kinder)mishandeling is VGV strafbaar op grond van de artikelen 300 - 303 Sr. Ook is ingevolge artikel 436 Sr het onbevoegd uitoefenen van de geneeskunst strafbaar. Het voorkómen van VGV met strafrechtelijke middelen is lastig, omdat de gronden voor poging en voorbereiding onvoldoende onderbouwd lijken te kunnen worden. Wel gaat er een preventieve werking uit van de mogelijkheid om gestraft te worden en wordt er mede daarom naar gestreefd de daders van VGV ook daadwerkelijk strafrechtelijk te vervolgen. Tot op heden is dit echter nog maar één keer gebeurd. De huidige maatregelen dragen dan ook onvoldoende bij aan de strafrechtelijke handhaving van VGV. Uit verdragsbepalingen vloeit de verplichting aan de staat voort om beleid te voeren gericht op het beschermen van minderjarige meisjes tegen VGV. Diverse van deze bepalingen zijn eveneens verankerd in de Nederlandse Grondwet. Daarnaast is inmiddels door de Nederlandse rechter aan verschillende verdragsbepalingen rechtstreekse werking toegekend. Nu VGV onder in Nederland wonende minderjarige vrouwen nog regelmatig voorkomt, wordt in deze masterscriptie betwist dat de Nederlandse staat in het kader van het voorkómen van VGV álle doeltreffende en passende maatregelen heeft getroffen teneinde VGV te voorkómen, voortvloeiend uit onder andere artikel 19 lid 1 en artikel 24 lid 3 IVRK. In hoofdstuk V wordt onderzocht op welke problemen de overheid stuit bij de inzet van preventief en repressief beleid om VGV bij in Nederland woonachtige minderjarige vrouwen effectief te voorkómen en worden daarvoor oplossingen aangedragen. Daarbij wordt een onderverdeling gemaakt in respectievelijk de korte en de lange termijn.

V Problemen en oplossingen bij de inzet van preventief en repressief beleid om VGV te voorkómen V.1 Inleiding Om een antwoord te kunnen geven op de onderzoeksvraag, is het allereerst van belang om de meldingsbereidheid onder de loep te nemen. Vermoedens van VGV worden momenteel nauwelijks gemeld (zie § IV.2.2). Mijns inziens is het melden van concrete vermoedens van VGV echter een onmisbare factor bij het voorkómen van VGV. Door concrete vermoedens van VGV te melden, kan specifieke hulp in gang worden gezet teneinde een dreigende VGV af te wenden. Melden van concrete vermoedens draagt ook bij aan het strafrechtelijk opsporen en vervolgen van de daders en medeplichtigen, waar een preventieve werking vanuit gaat. Om – véél meer dan nu het geval is – over te gaan tot een strafrechtelijke opsporing en vervolging van VGV, is het noodzakelijk dat ook andere fasen in de strafrechtelijke keten worden herzien. In § V.2 wordt onderzocht of en hoe de Nederlandse overheid op de korte termijn de meldingsbereidheid bij dreigende en voltooide VGV’s kan vergroten. Vervolgens wordt respectievelijk onderzocht of en hoe de specifieke hulp bij dreigende VGV’s en de signalering, aangiftebereidheid en de strafrechtelijke opsporing en vervolging bij voltooide VGV’s kunnen worden verbeterd. Verbeterde handhaving van het wettelijk verbod op VGV zal leiden tot gedragsverandering, maar het gevaar bestaat dat gemeenschapsleden zich slechts voor het moment aanpassen. Handhaving van het verbod kan er ook toe leiden dat de praktijk dieper ‘ondergronds’ gaat. Om VGV uiteindelijk écht effectief te voorkómen, dient er een ommekeer plaats te vinden in het collectieve denken over de praktijk van VGV, om zo op den duur te komen tot een stevig verankerde en bestendige attitudeverandering binnen de risicogroepen. In § V.3 wordt onderzocht hoe de Nederlandse overheid op de lange termijn zo’n attitudeverandering kan bewerkstelligen.

V.2 Korte termijn V.2.1 Meldingsbereidheid bij een dreigende en voltooide VGV V.2.1.1 Meldcode voor professionals Met name beroepsbeoefenaren in het onderwijs, de kinderopvang, de gezondheidszorg en de maatschappelijke ondersteuning zullen, doordat zij intensief en/of frequent met kinderen in contact komen, in staat zijn om vermoedens van VGV te signaleren. Voor een succesvolle rechtshandhaving van VGV is het dan ook van belang om de meldingsbereidheid van deze professionals te vergroten. Door de Nederlandse regering is besloten om bepaalde beroepsgroepen te verplichten een meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling vast te stellen en te gebruiken, met specifieke aandacht voor VGV,

om zo de meldingsbereidheid te vergroten (zie § IV.2.2). Uit onderzoek is gebleken dat professionals die over een meldcode beschikken – momenteel ongeveer 40 procent – circa drie keer vaker overgaan tot het melden van kindermishandeling dan professionals die geen meldcode volgen.192 Daarbij wordt aan de zorgverleners met beroepsgeheim de keuze gelaten om het beroepsgeheim te doorbreken, indien het belang van het kind dat in hun ogen rechtvaardigt. In de meldcode wordt ook expliciet de mogelijkheid opgenomen om het AMK te consulteren als de professional niet zeker is over zijn vermoedens van kindermishandeling.193 Mijns inziens zal een verplicht te hanteren meldcode er toe kunnen bijdragen dat het aantal meldingen van dreigende VGV’s toeneemt. De meldcode maakt duidelijk dat beroepsbeoefenaren de verantwoordelijkheid hebben om in te grijpen en dat indien zij zélf onvoldoende bescherming kunnen bieden er gemeld dient te worden bij het AMK, zodat specifieke hulp in gang kan worden gezet. Het is echter de vraag of een verplichte meldcode tot een stijging van het aantal meldingen bij voltooide VGV’s leidt. Bij een voltooide besnijdenis zal het door professionals zelden in het belang van het kind worden geacht om de gezinssituatie te verstoren en tot strafrechtelijke vervolging over te gaan. Herhaling bij hetzelfde meisje komt tenslotte niet voor: VGV is een eenmalig misdrijf.194 195 Verdere schade bij het meisje voorkómen zal bij professionals dan ook centraal staan. Alleen indien er nog andere jonge meisjes binnen het gezin zijn, bestaat er een mogelijkheid dat een professional melding doet bij het AMK, om zo te voorkómen dat ook zij besneden worden. Professionals dienen zich bewust te worden van het feit dat het melden van voltooide VGV’s uiteindelijk bijdraagt aan het voorkómen van VGV en van hun verantwoordelijkheid daartoe. Een mogelijkheid om de meldingsbereidheid bij voltooide VGV’s te vergroten, is door de waarde van het melden van voltooide VGV’s door middel van voorlichting en training onder de aandacht te brengen. Door het aanreiken van kennis en vaardigheden, worden de competenties van professionals vergroot: zij krijgen inzicht in het belang van het doen van een melding bij een voltooide VGV en leren dat zij daarvoor een belangrijke schakel zijn. Professionals kunnen zo worden overgehaald hun aandeel in de strafrechtelijke keten te leveren. Momenteel ligt de nadruk bij de voorlichting en training nog te veel op risico-inschatting en preventie, waardoor de melding van geconstateerde gevallen van VGV ondergesneeuwd is geraakt.196 V.2.1.2 Meldplicht voor professionals met beroepsgeheim Een verderstrekkend middel om het aantal meldingen bij dreigende en voltooide VGV’s te verhogen, is om in geval van VGV het wettelijke meldrecht met de verplichte meldcode voor professionals met een

192

Kamerstukken II, 2011-2012, 33 062, nr. 3, p. 4. Nederlands Jeugdinstituut 2008, p. 8. 194 Nijboer e.a. 2010, p. 114. 195 Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (beleidsadvies), p. 7. 196 Kool e.a. 2005, p. 177. 193

beroepsgeheim te vervangen door een wettelijke meldplicht. Opgemerkt zij dat het hierbij met name gaat om professionals in de individuele gezondheidszorg, die sneller een voltooide VGV zullen vermoeden/ constateren dan een dreigende VGV. Het Europees Parlement roept lidstaten in resolutie 2008/2071 op om bepaalde beroepsgroepen te verplichten gevallen van VGV te melden (zie § III.5). Bij een meldplicht moet de zorgverlener een vermoeden of constatering van VGV melden bij het AMK. Uit ervaringen in Frankrijk blijkt dat een meldplicht effectief kan zijn. Daar hebben vrijwillige controles door meldplichtige artsen op consultatiebureaus veel succes gehad bij het terugdringen van VGV.197 Door het invoeren van een meldplicht, vervalt het beroepsgeheim van de zorgverlener en wordt hij ontheven van zijn morele dilemma te moeten kiezen tussen zijn beroepsgeheim of zijn meldrecht.198 Een meldplicht schept duidelijkheid: voor de zorgverlener is er geen afweging meer nodig en de cliënt/patiënt is daarvan op de hoogte.199 Nadeel van een meldplicht is echter wel dat het de zorgverlener de gelegenheid ontneemt om af te wegen of een melding in het belang van het kind is.200 Daarnaast gaat een wettelijke meldplicht voorbij aan het zelfbeschikkingsrecht van de hulpvrager. De zorgverlener is gebonden aan een wettelijke regel en moet (een vermoeden van) VGV melden. Daarbij ontneemt de zorgverlener de cliënt/patiënt de mogelijkheid om eigen keuzes te maken.201 Naar mijn mening zijn minderjarigen, gezien hun jeugdige leeftijd, evenwel niet in staat om die keuze zelfstandig te maken en kan van vervangende toestemming van de ouder(s) in deze context geen sprake zijn. Een ander argument tegen het invoeren van een wettelijke meldplicht is dat het een groot percentage ongegronde meldingen tot gevolg heeft.202 Door toename van dit aantal ‘vals-positieve’ meldingen zullen een toenemende druk op de AMK’s en onnodige inbreuken op het privéleven van de betrokken personen ontstaan.203 204 Verder kan een wettelijke meldplicht de vertrouwensrelatie tussen de zorgverlener en de cliënt/patiënt schaden. Het kan zelfs een drempel opwerpen voor hulpvragers om een zorgverlener te benaderen, waardoor de toegankelijkheid van zorgverlenende instanties afneemt. Dit kan ten koste gaan van de gezondheid van de betrokken meisjes.205 In Frankrijk zijn echter geen aanwijzingen gevonden dat het bezoek aan de consultatiebureaus is gedaald door invoering van de meldplicht.206 Daarnaast kan een wettelijke meldplicht ook preventief werken. De plicht om te melden kan een afschrikwekkend effect hebben voor ouders om hun dochter(s) te laten besnijden.

197

Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (beleidsadvies), p. 31. Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (onderbouwing advies), p. 22. 199 Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (beleidsadvies), p. 32. 200 Kamerstukken II, 2007-2008, 28 345, nr. 60, p. 12. 201 Kamerstukken II, 2011-2012, 33 062, nr. 3, p. 6. 202 Nederlands Jeugdinstituut 2008, p. 6. 203 Kamerstukken II, 2007-2008, 28 345, nr. 60, p. 12. 204 Kamerstukken II, 2011-2012, 33 062, nr. 3, p. 20. 205 Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (onderbouwing advies), p. 14 en 22. 206 Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (beleidsadvies), p. 32. 198

Zowel bij een wettelijk meldrecht, al dan niet door gebruikmaking van een verplichte meldcode, als bij een wettelijke meldplicht is sprake van een inmenging in het privéleven van het betreffende kind en gezin in de zin van artikel 8 lid 2 EVRM. De inmenging bestaat daarin dat zorgverleners inlichtingen omtrent hun cliënten/patiënten aan een AMK kunnen verstrekken, onafhankelijk van de toestemming van de betrokkene.207 Inmenging is ingevolge artikel 8 lid 2 EVRM slechts toelaatbaar wanneer deze bevoegdheid: a. een legitiem belang dient, b. bij de wet is voorzien en c. in een democratische samenleving noodzakelijk is. a. Een legitiem belang Eén van de in artikel 8 EVRM genoemde legitieme belangen is de bescherming van de gezondheid. In geval van kindermishandeling, waaronder VGV, is de gezondheid van het betrokken minderjarige kind in gevaar. Wettelijke bepalingen ten aanzien van het meldrecht, verplichte meldcodes en een verdergaande meldplicht voor professionals hebben allen als doel de gezondheid van minderjarigen te beschermen. Door te melden kan hulp in gang worden gezet teneinde een dreigende VGV te voorkómen of de fysieke en psychische gezondheidsschade bij een voltooide VGV te beperken. Daarnaast levert het melden van een voltooide VGV een bijdrage aan de strafrechtelijke opsporing en vervolging van de daders, waar een generale preventie vanuit gaat voor toekomstige gevallen.208 b. Bevoegdheid bij de wet voorzien De bevoegdheid tot inmenging in het privéleven dient bij wet te zijn voorzien. In de Wet op de Jeugdzorg is in artikel 53 lid 3 Wjz het recht van de zorgverlener opgenomen om zonder toestemming van de betrokkene aan het AMK inlichtingen te verstrekken. Ten aanzien van het meldrecht is aldus voldaan aan het uit artikel 8 lid 2 EVRM voortvloeiende vereiste van een wettelijke regeling. De Nederlandse wetgeving kent geen wettelijke meldplicht om (een vermoeden van) kindermishandeling of meer in het bijzonder (een vermoeden van) VGV te melden. Bij een meldplicht is het een vereiste dat helder is wanneer iemand op het niet nakomen daarvan kan worden aangesproken. Invoering van een meldplicht brengt dan ook een traject van duidelijke afbakening en definiëring met zich mee. Voor de zorgverlener dient duidelijk te zijn wanneer hij moet melden en wat wel en niet onder de meldplicht valt. Zonder duidelijke afbakening zorgt een meldplicht slechts voor verwarring, zoals in de VS en in Zweden het geval bleek.209 Invoering van de wettelijk verplichte meldcode biedt meer ruimte.210 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur wordt bepaald uit welke elementen een meldcode minstens dient te bestaan. Daarin wordt expliciet de stap opgenomen het AMK te raadplegen indien de zorgverlener niet zeker is of

207

Kamerstukken II, 2011-2012, 33 062, nr. 3, p. 18. Kamerstukken II, 2011-2012, 33 062, nr. 3, p. 18 en 19. 209 Nederlands Jeugdinstituut 2008, p. 8. 210 Nederlands Jeugdinstituut 2008, p. 8. 208

wat hij ziet reden genoeg is om kindermishandeling te vermoeden.211 Het AMK kan de zorgverlener dan helpen bij de interpretatie van signalen.212 c. In een democratische samenleving noodzakelijk In de jurisprudentie op grond van het EVRM wordt dit vereiste nader ingevuld door de vereisten van een dringende maatschappelijke behoefte, van proportionaliteit en van subsidiariteit. Het tegengaan van kindermishandeling, waaronder VGV, vervult een dringende maatschappelijke behoefte. Deze dringende maatschappelijke behoefte vindt onder andere zijn weerklank in artikel 3 lid 2 IVRK, waarin verdragsstaten worden verplicht alle passende maatregelen te nemen om de bescherming en de zorg die nodig zijn voor het welzijn van het kind te verzekeren. Ten aanzien van VGV zijn daarbij de specifieke beschermingsbepalingen van belang (artikelen 19 lid 1 en 24 lid 3 IVRK). Voor het snel en adequaat bieden van hulp bij (vermoedens van) kindermishandeling is het noodzakelijk dat deze gevallen in beeld worden gebracht via meldingen, dat deze meldingen worden onderzocht en dat het betrokken kind indien nodig naar een geëigende hulpinstantie wordt toegeleid. De inbreuk op het privéleven van de betrokken personen is daarbij onontkoombaar. Door hun rechtstreekse contacten met cliënten/patiënten, zijn zorgverleners bij uitstek in staat om signalen van kindermishandeling, waaronder (een dreigende) VGV, op te merken. Gelet op de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit, kan gesteld worden dat er géén minder ingrijpende mogelijkheden zijn om het betrokken doel van snelle en adequate hulp bij (vermoedens van) kindermishandeling te realiseren dan via een meldrecht voor zorgverleners met een beroepsgeheim. Daarbij is het meldrecht op grond van artikel 53 lid 3 Wjz beperkt tot de situaties waarin het noodzakelijk kan worden geacht om een situatie van kindermishandeling te beëindigen of een redelijk vermoeden van kindermishandeling te onderzoeken. Bij VGV dient, nu het om een eenmalige vorm van kindermishandeling gaat, in eerste instantie gedacht te worden aan snelle en adequate hulp teneinde een dreigende VGV af te wenden. Heeft de VGV inmiddels plaatsgevonden, dan is een meldrecht noodzakelijk voor de strafrechtelijke opsporing en vervolging van de daders en de medeplichtigen en om de gezondheidsschade bij het meisje te beperken. Zoals gezegd, wordt een vermoeden van VGV momenteel nauwelijks gemeld, ook niet door zorgverleners met een beroepsgeheim. Gesteld kan worden dat een wettelijk meldrecht voor zorgverleners met een beroepsgeheim ter zake van VGV dan ook niet het beoogde effect heeft. Invoering van de wettelijke verplichting om een meldcode te hanteren, beoogt zorgverleners met een beroepsgeheim bij hun meldrecht handvatten te geven om af te wegen of zij zelf hulp kunnen bieden dan wel beter een melding bij het AMK kunnen doen.213 Indien het bij VGV beoogde doel in redelijkheid kan worden bereikt door gebruikmaking van een verplichte meldcode, zal een verdergaande wettelijke meldplicht de toets aan het 211

Kamerstukken II, 2011-2012, 33 062, nr. 3, p. 7. Nederlands Jeugdinstituut 2008, p. 8. 213 Kamerstukken II, 2011-2012, 33 062, nr. 3, p. 20. 212

vereiste van subsidiariteit niet kunnen doorstaan. Daarnaast kleven aan een wettelijke meldplicht diverse bezwaren. Nu op dit moment nog niet gesteld kan worden dat een wettelijke meldplicht noodzakelijk is om het beoogde doel te bereiken, zal een wettelijke meldplicht evenmin de proportionaliteitstoets kunnen doorstaan. Mocht echter de toekomst uitwijzen dat invoering van de verplichte meldcode onvoldoende resultaten oplevert, dan moet in geval van VGV over worden gegaan tot invoering van een wettelijke meldplicht. V.2.2 Maatregel van opgroeiondersteuning bij een dreigende VGV In hoofdstuk III en IV kwam naar voren dat civielrechtelijk ingrijpen door de overheid om kinderen te beschermen tegen VGV in beginsel gerechtvaardigd is, mits is voldaan aan de vereisten die voortvloeien uit artikel 8 EVRM. De eerbiediging van het gezinsleven vereist daarbij onder andere dat gekozen wordt voor de minst vergaande kinderbeschermingsmaatregel die het kind voldoende bescherming biedt. Ook moet voldaan zijn aan de gronden die de wet aan de desbetreffende maatregel stelt. Bij een dreigende VGV zijn de (V)OTS, indien nodig met uithuisplaatsing, en de voorlopige voogdijmaatregel in beginsel de enige civielrechtelijke mogelijkheden. In het kader van een opgelegde OTS is er ook nog de mogelijkheid om de ouders uit het ouderlijk gezag te ontzetten wanneer zij schriftelijke aanwijzingen van de gezinsvoogd veronachtzamen of uithuisplaatsing belemmeren. Wanneer vrijwillige hulpverlening bij een dreigende VGV niet (meer) mogelijk is, maar er (nog) niet is voldaan aan de grond voor een OTS, dan rijst er een probleem. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer de ouders weigeren het gesprek aan te gaan met hulpverlenende instanties of verklaren niet van plan te zijn hun dochter te laten besnijden, maar waarbij er vermoedens blijven bestaan van een op handen zijnde VGV, die echter onvoldoende concreet zijn voor het opleggen van een OTS. Teneinde deze leemte op te vullen, kan er in de nabije toekomst – in het kader van de herziening van de kinderbeschermingsmaatregelen – gebruik worden gemaakt van de maatregel van opgroeiondersteuning. De maatregel van opgroeiondersteuning kan worden opgelegd indien een minderjarige zodanig opgroeit dat hij in zijn ontwikkeling wordt bedreigd en de zorg die in verband met het wegnemen van de bedreiging noodzakelijk is niet of onvoldoende wordt geaccepteerd (artikel 1:253z BW-nieuw). De maatregel beoogt de bestaande kinderbeschermingsmaatregelen uit te breiden met een lichte en gerichte maatregel, passend bij de aard en omvang van de bedreiging.214 Indien er nog geen sprake is van een ernstige bedreiging, maar wel van een bedreiging, dan kan de kinderrechter al de lichtere maatregel van opgroeiondersteuning opleggen. De maatregel is voor wat betreft de impact minder vergaand dan een OTS.215 De maatregel duurt ten hoogste een jaar en kan eenmaal met een jaar worden verlengd. Uithuisplaatsing is met de maatregel niet mogelijk. Ook kunnen er geen schriftelijke aanwijzingen worden

214

215

Kok 2011, p. 1. Kamerstukken II, 2010-2011, 32 015, nr. 40, p. 3.

gegeven. De kinderrechter moet in de beschikking vermelden waar de maatregel van opgroeiondersteuning specifiek op is gericht teneinde een gerichte uitvoering van de maatregel te bewerkstelligen.216 BJZ stelt vervolgens een plan op en ziet toe op de uitvoering van de maatregel. Daarbij kan het onder andere gaan om verplichte deelname aan opvoedingsondersteuning en verplichte acceptatie van coaching of advies. Sorteert de maatregel binnen de gestelde termijn van maximaal twee jaar geen effect, dan kan alsnog een zwaardere kinderbeschermingsmaatregel als de OTS worden uitgesproken.217 De maatregel van opgroeiondersteuning staat op gespannen voet met de integriteit van het ouderschap, maar beoogt minderjarigen een betere bescherming te bieden.218 In geval van een dreigende VGV kan, zeker wanneer vrijwillige hulpverlening niet (meer) mogelijk is, gedwongen hulp noodzakelijk zijn om de bedreiging af te wenden. Via de maatregel van opgroeiondersteuning kan de gezinsondersteuner de ouders verplicht ondersteuning geven in de opvoeding en de ernst van VGV entameren. Het is echter de vraag of meisjes op deze manier beter worden beschermd tegen een dreigende VGV. Want wat als de ouders niet willen meewerken aan de nieuwe maatregel? Zoals gezegd, is het geven van een schriftelijke aanwijzing aan de ouders of uithuisplaatsing van het meisje in dat geval niet mogelijk. Wel bestaat er alsnog de mogelijkheid om een OTS aan te vragen, indien nodig voorafgegaan door een VOTS, maar ook dan zal voldaan moeten zijn aan de grond die de wet daaraan stelt. V.2.3 Signalering van een voltooide VGV Het signaleren van een voltooide VGV vormt het startpunt voor de strafrechtelijke opsporing en vervolging van de daders en medeplichtigen van VGV. Om de strafrechtelijke opsporing en vervolging van VGV te kunnen verbeteren, is het dan ook van belang dat gekeken wordt of het signaleren van voltooide VGV’s kan worden aangepakt. V.2.3.1 Verplichte lichamelijke controle bij meisjes uit risicogroepen Een maatregel om meer besnijdenissen te constateren dan nu gebeurt, is het invoeren van een verplichte lichamelijke controle die zich specifiek richt op de risicogroepen. Bij een verplichte lichamelijke controle zouden jeugdartsen om de zoveel tijd de geslachtsorganen kunnen inspecteren van alle meisjes uit bevolkingsgroepen waar besnijdenis wordt toegepast. Door de controle verplicht op te leggen, kunnen ouders hun dochter(s) er niet aan onttrekken. Daarnaast werken verplichte controles waarschijnlijk ook preventief. Het verplichte karakter kan een afschrikwekkend effect hebben voor ouders om hun dochter(s) te laten besnijden.219

216

Kok 2011, p. 1. Kamerstukken II, 2010-2011, 32 015, nr. 40, p. 3. 218 Prinsen 2012. 219 Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (onderbouwing advies), p. 8. 217

Het opleggen van een verplichte lichamelijke controle is een inbreuk op de individuele vrijheidsrechten van burgers, nationaal verankerd in artikel 10 en 11 Grondwet en internationaal in onder andere artikel 8 EVRM. Deze vrijheidsrechten zijn echter niet onaantastbaar (zie § IV.4.1). De overheid heeft, afhankelijk van het doel dat wordt nagestreefd, een aantal mogelijkheden om burgers ertoe te verplichten om mee te werken aan lichamelijk onderzoek. Een dergelijke inbreuk dient dan wel gerechtvaardigd te zijn, waarvoor specifieke wettelijke bevoegdheden vereist zijn.220 Ter handhaving van het verbod op kindermishandeling zijn aan de justitiële autoriteiten opsporingsbevoegdheden toegekend. Zo is in artikel 56 Sv de bevoegdheid tot onderzoek aan het lichaam vastgelegd. Opsporingsbevoegdheden zijn echter altijd gericht op de verdachte. Jegens het slachtoffer kan de bevoegdheid tot onderzoek aan het lichaam dan ook niet worden gebruikt. De overheid heeft daarnaast de mogelijkheid om gebruik te maken van toezichtbevoegdheden. Binnen het strafrecht kan dit alleen wanneer er een algemeen maatschappelijk belang in het geding is. Daarvan is bij VGV geen sprake. Ook is het toezicht uitsluitend gericht op de potentiële overtreder en niet op het slachtoffer. Buiten het strafrecht, op het gebied van de volksgezondheid, bestaan eveneens toezichtbevoegdheden.221 De inzet van toezichtbevoegdheden ter bestrijding van VGV in het belang van de volksgezondheid zal echter onverenigbaar zijn met artikel 8 lid 2 EVRM, door het ontbreken van een ‘pressing social need’. Besneden meisjes kunnen zelf gezondheidsschade ondervinden, maar zij vormen geen gevaar voor anderen. Slechts indirect is er sprake van bescherming van de volksgezondheid van anderen, omdat lichamelijk onderzoek een afschrikkend effect kan hebben voor ouders om hun dochter(s) te laten besnijden.222 Geconcludeerd kan worden dat de overheid geen bevoegdheden heeft om de meisjes te verplichten mee te werken aan lichamelijk onderzoek, met als doel VGV vast te stellen. Daarnaast is een lichamelijke controle die zich alléén richt op meisjes uit bepaalde bevolkingsgroepen in strijd met de beginselen van non-discriminatie en gelijke behandeling, vastgelegd in artikel 1 Grondwet en in diverse verdragen. V.2.3.2 Vrijwillig periodiek lichamelijk onderzoek bij alle kinderen Een andere mogelijkheid om meer besnijdenissen te constateren, is het invoeren van een vrijwillig periodiek lichamelijk onderzoek bij álle kinderen, als onderdeel van de JGZ. Gekeken naar ervaringen in Frankrijk lijkt de grote rol van artsen doorslaggevend te zijn bij een intensieve strafrechtelijke opsporing en vervolging van VGV. De meeste meldingen van VGV die aldaar tot vervolging leidden, kwamen van artsen die een voltooide VGV hadden geconstateerd. Kinderen worden in Frankrijk regelmatig lichamelijk onderzocht, ook genitaal. Dit gebeurt op basis van vrijwilligheid. Daarbij vindt het onderzoek plaats door artsen binnen één instantie (het PMI).223

220

Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (beleidsadvies), p. 19. Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (beleidsadvies), p. 20. 222 Kool e.a. 2005, p. 46-47. 223 Nijboer e.a. 2010, p. 23-25. 221

Het wettelijk vastgestelde takenpakket van de JGZ biedt de mogelijkheid om alle kinderen tot negentien jaar contactmomenten aan te bieden met lichamelijk onderzoek (artikel 1 lid 1 sub d en artikel 3a lid 2 Wet Collectieve Preventie Volksgezondheid). Het inspecteren van de genitaliën behoort tot dat takenpakket (artikel 3 sub b Besluit JGZ en de bijbehorende Nota van Toelichting). Noch de desbetreffende wet noch het besluit bevat voorschriften voor de frequentie van het plaatsvinden van lichamelijk onderzoek. Momenteel krijgen kinderen tot 4 jaar gedegen lichamelijk onderzoek aangeboden op het consultatiebureau. Oudere kinderen worden eveneens door de JGZ gevolgd, maar krijgen veel minder vaak lichamelijk onderzoek van de uitwendige geslachtsorganen aangereikt. Inspectie daarvan vindt alleen op indicatie plaats, waardoor de kans op signalering aanzienlijk kleiner is.224 Door alle kinderen in bepaalde leeftijdsperioden contactmomenten aan te bieden met lichamelijk onderzoek van de uitwendige geslachtsorganen, kan VGV beter worden opgespoord. Voorwaarde is dan wel dat de JGZ-arts dient te weten waar hij op moeten letten bij het interpreteren van de bevindingen. Daarin kan hij worden getraind. Een andere voorwaarde is dat er een vertrouwensband moet bestaan in de relatie met de zorgverlener, wat bijdraagt aan het vergroten van de acceptatie van het periodiek lichamelijk onderzoek. Hierin kan onder andere worden voorzien door het onderzoek uit te laten voeren door dezelfde instantie en op dezelfde locatie als de zorg tot 4 jaar, en indien mogelijk door dezelfde professional(s). Bij controle van alle kinderen wordt recht gedaan aan het non-discriminatiebeginsel en gelijkheidsbeginsel. Echter, doel (opsporen van VGV) en middel (vrijwillig periodiek lichamelijk onderzoek bij alle kinderen) staan dan niet in een redelijke verhouding tot elkaar. Het is onnodig belastend om álle kinderen te controleren vanwege een ongeoorloofde praktijk die bij een relatief kleine groep meisjes voorkomt. Om tegemoet te komen aan het beginsel van proportionaliteit, dient een bredere doelstelling dan alleen VGV gekozen te worden: intensivering van de jeugdgezondheidszorg als middel om een scala aan problemen bij alle kinderen beter op het spoor te komen.225 Het vooruitzicht van gedegen lichamelijk onderzoek brengt het risico met zich mee dat ouders hun kind onttrekken aan de periodieke contactmomenten met de JGZ, uit vrees voor ontdekking van kindermishandeling.226 Er zijn echter onderzoekers die opmerken dat men in Frankrijk geen problemen kent bij het verkrijgen van toestemming van de ouders voor een genitaal onderzoek en die stellen dat Nederlandse artsen in de regel zoveel gezag hebben dat een groot gedeelte van de ouders in Nederland eveneens toestemming zal geven.227 Daarnaast behoort gedegen lichamelijk onderzoek mijns inziens bij goed medisch handelen. Het achterwege laten van genitaal onderzoek insinueert dat er een taboe ligt op dit gedeelte van het lichaam en kinderen zullen problemen hieromtrent daardoor minder snel aankaarten. Vindt onderzoek plaats door de JGZ-arts en wordt een voltooide VGV geconstateerd, dan dient hij daarvan 224

Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (beleidsadvies), p. 24. Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (beleidsadvies), p. 24. 226 Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (onderbouwing advies), p. 8. 227 Nijboer e.a. 2010, p. 176. 225

melding te doen bij het AMK. Weigeren de ouders het onderzoek, dan moet de JGZ-arts een ‘niet-pluismelding’ doen. Het AMK kan dan een vertrouwensarts inschakelen voor het onderzoek. Een nadeel is dat de JGZ-arts vrijelijk kan besluiten om geen melding te doen. Nu een wettelijke meldplicht thans op te veel bezwaren stuit, dient de meldingsbereidheid te worden vergroot door middel van trainingen (zie § V.2.1). V.2.4 Aangiftebereidheid AMK bij een voltooide VGV Uit literatuur is wel bekend dat relatief weinig aangifte wordt gedaan door slachtoffers wanneer de daders tot hetzelfde gezin behoren en er aldus sprake is van conflicterende belangen.228 Ook bij VGV is dit het geval, waar rechtstreekse aangiften door slachtoffers, voor zover bekend, vooralsnog ontbreken. Daarnaast zal ambtshalve opsporing bij VGV weinig kans van slagen hebben. Constatering op heterdaad bij VGV is niet aannemelijk en voor opsporing op basis van verzamelde informatie is toegang tot de medische gegevens nodig, waarvoor zorgverleners in beginsel een geheimhoudingsplicht hebben. De justitiële autoriteiten zijn voor een adequate rechtshandhaving dan ook aangewezen op samenwerking met de medische- en hulpverleningssector.229 Van VGV is er tot nu toe slechts een handvol aan meldingen en aangiftes bij het OM terechtgekomen.230 Wil een meldrecht met verplichte hantering van een meldcode effectief zijn om de daders en medeplichtigen van VGV strafrechtelijk te vervolgen, dan is het noodzakelijk dat het AMK meldingen doorgeeft aan de justitiële autoriteiten. Een mogelijkheid daartoe is het invoeren van een wettelijke aangifteplicht voor het AMK ter zake van geconstateerde gevallen van VGV. De beslissing omtrent het al dan niet vervolgen wordt dan zoveel mogelijk gelegd waar hij thuishoort: bij het OM.231 Daarbij werkt het AMK dan als filter naar justitie, door de gegrondheid van meldingen te onderzoeken en kan zij indien nodig hulpverlening in gang zetten.232 Een argument tegen het invoeren van een wettelijke aangifteplicht voor het AMK is dat zij geen opsporingsinstantie is, maar een hulpverleningsinstantie. Het AMK richt zich primair op het op gang brengen van hulpverlening.233 Daarnaast draagt het instellen van strafvervolging er bij VGV niet toe bij om verdere schade bij het meisje te voorkómen.234 Wel heeft het AMK ingevolge artikel 11 lid 1 sub d Wjz de taak om andere justitiële autoriteiten in kennis te stellen van kindermishandeling of een vermoeden daarvan, indien het belang van de minderjarige of de ernst van de situatie waarop de melding betrekking heeft, daartoe aanleiding geeft. In geval van VGV oordelen AMK’s vaak dat het behoud van de gezinssituatie meer in het belang van het kind is dan het doen van aangifte. Dit omdat VGV een eenmalige

228

Felson e.a. 2010, p. 108. Kool e.a. 2005, p. 60. 230 Nijboer e.a. 2010, p. 182. 231 Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (onderbouwing advies), p. 14. 232 Kool e.a. 2005, p. 63. 233 Kamerstukken II, 2008-2009, 28 345, nr. 88, p. 22. 234 Kool e.a. 2005, p. 58. 229

vorm van mishandeling is en het kind na de ingreep geen gevaar meer loopt.235 Mijns inziens is dit onaanvaardbaar, nu het gaat om ouders die, ondanks het verbod op VGV, hun dochter (zwaar) lichamelijk letsel hebben toegebracht met alle mogelijke gevolgen van dien. Daarnaast is de situatie bij VGV dusdanig ernstig dat het AMK de justitiële autoriteiten daarvan in kennis dient te stellen. VGV wordt mondiaal erkend als een ernstige mensenrechtenschending. Verder is het inzetten van hulpverlening om de mishandeling te stoppen bij een voltooide VGV niet meer mogelijk. De enige mogelijkheid is het aanreiken van hersteloperaties en psychische hulp om de schade te beperken. De genitaliën van het meisje zijn door de ingreep echter voor de rest van haar leven beschadigd. Nu de strafwaardigheid van de gedraging bij VGV niet wordt overstegen door het belang van herstel van de situatie, kan juist de generale preventie waarop strafvervolging zich mede richt, bijdragen aan het voorkómen van VGV bij toekomstige gevallen.236 Vanuit dit oogpunt van generale preventie heeft het AMK mijns inziens de plicht om de problematiek toegankelijker te maken voor de justitiële autoriteiten. Doet zij dit niet, dan lijkt rechtshandhaving ter zake van VGV niet goed mogelijk. In de vervolgingsfase dient dan wel zorgvuldig te worden afgewogen op welke manier het belang van het kind het beste kan worden gediend (zie § V.2.5.2). Mijns inziens dient het AMK dan ook een wettelijke aangifteplicht te krijgen ter zake van geconstateerde gevallen van VGV. Dit kan slechts anders zijn wanneer het AMK met voldoende zekerheid kan vaststellen dat de besnijdenis heeft plaatsgevonden voordat het meisje in Nederland woonachtig was. De wet moet daarvoor worden aangepast. Daarbij dient naar mijn oordeel geen onderscheid te worden gemaakt tussen de verschillende typen van VGV, nu álle vormen onaanvaardbaar zijn binnen de Nederlandse rechtsorde.237 Gedacht kan worden aan de volgende formulering: ‘Een bij de stichting [Stichting Bureau Jeugdzorg] werkzame persoon die taken uitvoert van een advies- en meldpunt kindermishandeling en die kennis draagt van een der misdrijven omschreven in de artikelen 300 tot en met 303 Sr, voor zover het feit oplevert genitale verminking van een persoon van het vrouwelijke geslacht die de leeftijd van achttien jaren nog niet heeft bereikt, is verplicht daarvan onverwijld aangifte te doen bij een opsporingsambtenaar.’ Daarbij wordt aansluiting gezocht bij de formulering van artikel 51 Uitvoeringsbesluit Wjz, artikel 5 lid 1 sub 3 Sr en artikel 160 lid 1 Sv. Een aangifteplicht voor het AMK vormt een inbreuk op het recht op familie- en gezinsleven. De bescherming van de persoonlijke levenssfeer van ouders en hun kinderen wordt van zeer zwaarwegend belang geacht en zij delen het recht om niet van elkaar gescheiden te worden (artikel 8 EVRM en artikel 9 IVRK). Dit belang kan echter haaks staan op het recht van het kind op bescherming van overheidswege tegen VGV,238 waartoe de staat ingevolge artikel 19 lid 1 IVRK alle passende wettelijke maatregelen dient te 235

Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (beleidsadvies), p. 31, . Kool e.a. 2005, p. 59. 237 Kamerstukken II, 2003-2004, 29 200 XVI, 29 200 VI en 29 200 XV, nr. 231, p. 3. 238 Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (beleidsadvies), p. 60. 236

nemen. Gesteld kan worden dat het huidige systeem, waarbij het AMK aangifte kán doen indien zij dit in het belang van het kind of gezien de ernst van de situatie noodzakelijk acht, daar onvoldoende aan bijdraagt. Een aangifteplicht komt beter tegemoet aan de internationaalrechtelijke verplichting. Daarbij verdient opmerking dat invoering van een aangifteplicht allerminst betekent dat er geen ruimte meer is voor een zorgvuldige belangenafweging, maar deze belangenafweging wordt neergelegd bij justitie (zie § V.2.5.2). Omdat het bij VGV in beginsel gaat om een ernstige aantasting van de lichamelijke en geestelijke integriteit, is deze ontsluiting in de vorm van een aangifteplicht te rechtvaardigen.239 V.2.5 Strafrechtelijke opsporing en vervolging van een voltooide VGV Een reële pakkans en de mogelijkheid van strafvervolging zijn belangrijke onderdelen bij de aanpak om VGV uiteindelijk te voorkómen. De door de overheid genomen maatregelen dragen tot op heden onvoldoende bij aan de strafrechtelijke handhaving van VGV. Voor zover bekend, is er door het OM nog maar één keer overgegaan tot de strafrechtelijke vervolging van een ouder en zijn besnijd(st)ers nog nooit vervolgd. Dat komt in de eerste plaats omdat een voltooide VGV niet wordt gesignaleerd, niet wordt gemeld en/of niet wordt aangegeven bij de justitiële autoriteiten. Door de signalering, meldingsbereidheid en aangiftebereidheid bij voltooide VGV’s te verbeteren, zullen er méér zaken bij de politie en het OM terechtkomen. Maar ook dan rijzen er problemen die de vervolging bemoeilijken. V.2.5.1 Bewijsproblemen Mijns inziens dient iedere aangifte van VGV door de justitiële autoriteiten serieus te worden genomen en moet daaromtrent op zijn minst enig onderzoek worden verricht. Dit is ook het standpunt van de Nederlandse regering. In de ‘Aanwijzing opsporing en vervolging inzake kindermishandeling’ is opgenomen dat VGV in alle ernst dient te worden onderzocht en dat voor de opsporing van VGV de aanwijzingen met betrekking tot de preopsporing en opsporing dienen te worden gevolgd.240 Een medisch rapport van de constatering van een genitale verminking (door een JGZ-, AMK- of forensisch arts) is in beginsel voldoende bewijs dát de besnijdenis heeft plaatsgevonden. De inspanningen van de politie en het OM zullen zich dan ook primair richten op het vaststellen van het daderschap. Het bewijs daartoe zal vaak moeilijk te leveren zijn, aangezien de besnijdenis in veel gevallen in het buitenland is gepleegd en de ouders zich daarnaast kunnen beroepen op het feit dat de genitale ingreep zonder hun toestemming en buiten hun invloedsfeer – bijvoorbeeld door familie – heeft plaatsgevonden.241 In de, naar verluidt, enige VGV-zaak die in Nederland door het OM aanhangig is gemaakt, werd de verdachte

239

Kool e.a. 2005, p. 61. ‘Aanwijzing opsporing en vervolging inzake kindermishandeling’, wetten.overheid.nl/BWBR0028884/geldigheidsdatum_15-10-2012. 241 ‘Aanwijzing opsporing en vervolging inzake kindermishandeling’, wetten.overheid.nl/BWBR0028884/geldigheidsdatum_15-10-2012. 240

vader van het slachtoffer in eerste aanleg en in hoger beroep vrijgesproken wegens gebrek aan bewijs.242 Overigens is de zaak in verschillende opzichten afwijkend van een typische VGV-zaak, waardoor deze niet goed kan worden gezien als het voorbeeld voor de Nederlandse strafrechtelijke aanpak. Zo was het meisje in een pleeggezin geplaatst waar zij haar pleegmoeder over de genitale ingreep vertelde, berustte de zaak op de verklaring van het slachtoffer en werd de moeder door het OM niet als verdachte beschouwd. In Frankrijk is meer ervaring opgebouwd bij de opsporing en vervolging van VGV. Daar zijn inmiddels – als enig westers land – meerdere ouders en besnijd(st)ers strafrechtelijk veroordeeld. Met name de medewerking van de ouders blijkt in Frankrijk een belangrijke rol te spelen bij het relatieve ‘succes’ van de opsporing, die in sommige gevallen onder lichte druk al vrij snel een belastende verklaring afleggen. Het ontbreken van een belastende verklaring van de ouder(s) vormt een belangrijke stopregel in de vervolging van VGV. Daarbij verdient opmerking dat Frankrijk een vrij bewijsstelsel kent, waarbij het heel gebruikelijk is dat de verdachte louter op basis van zijn eigen belastende verklaring of de belastende verklaring van een getuige wordt veroordeeld. Bijzondere opsporingsmethoden zijn dan vaak niet meer nodig.243 Een andere belangrijke factor om het hoge aantal veroordelingen van VGV te verklaren, is de aanwezigheid van besnijd(st)erzaken. Wanneer een besnijd(st)er in beeld is, gaan de opsporingsdiensten in Frankrijk omzichtig te werk en wordt actief onderzoek gedaan tijdens een gerechtelijk vooronderzoek. Daarbij spelen observaties, huiszoekingen en telefoontaps een belangrijke rol. Hoewel de ontdekking van een besnijd(st)er een redelijk toevallige gebeurtenis is, kan het daaropvolgende opsporingsonderzoek als een succes van de Franse strafrechtelijke aanpak van VGV worden beschouwd. De inzet van bijzondere opsporingsmethoden heeft in sommige gevallen geleid tot een sneeuwbaleffect van zaken waarin VGV werd ontdekt en de ouders werden vervolgd.244 Voor de Nederlandse praktijk kan geconcludeerd worden dat er veel afhangt van de medewerking van de verdachte ouders tijdens het verhoor. Daarbij is het beter om de ouders apart te verhoren, zodat zij elkaar moeilijker kunnen beïnvloeden. Een voordeel is dat het Nederlandse systeem ruimere mogelijkheden kent om verdachten in verzekering te stellen, wat de slagingskans van het verhoor kan vergroten. Problematisch is echter dat er in Nederland bewijsminima gelden. Zo is de belastende verklaring van één verdachte ouder onvoldoende en daarnaast mag de verklaring van de ene verdachte ouder niet als bewijsmiddel dienen bij de andere verdachte ouder (artikel 341 lid 4 en 341 lid 3 Sv). Ook één getuigenverklaring is onvoldoende (artikel 342 lid 2 Sv). In Nederland dient dan ook actief te worden gezocht naar meerdere bewijsmiddelen. De bewijsminima maken het lastiger dan in Frankrijk om tot een bewezenverklaring en veroordeling te komen. Zeker nu in Nederland wordt vermoed dat VGV voornamelijk in het buitenland plaatsvindt. Of er in Nederland besnijd(st)ers actief zijn, is niet met voldoende zekerheid te zeggen.245 De 242

Rb. Haarlem 11 september 2009, LJN BJ7447; Hof Amsterdam 23 december 2010, LJN BO8531. Nijboer e.a. 2010, p. 130-135. 244 Nijboer e.a. 2010, p. 183. 245 Nijboer e.a. 2010, p. 177, 179. 243

Franse praktijk laat evenwel zien dat, mocht zich een zaak aandienen met informatie over een besnijd(st)er, het zeer de moeite waard is om daar een stevige opsporing bij in te zetten. Dergelijke zaken leveren een grote bijdrage aan de bekendheid van VGV en de strafrechtelijke handhaving daarvan. De Franse aanpak kan dan als voorbeeld dienen bij de inzet van opsporingsmethoden om via besnijd(st)ers andere zaken te vinden.246 Indien de ouders zich beroepen op het feit dat de VGV zonder hun instemming is gepleegd maar zij wel bij de mishandeling aanwezig waren, kunnen zij toch medeplichtig worden bevonden. Hun passieve optreden ten tijde van de verminking kan dan medeplichtigheid opleveren omdat ingrijpen geboden is. Door niets te doen geven de ouders de besnijd(st)er de gelegenheid tot het plegen van de mishandeling. Zo oordeelde de Hoge Raad in 2000 dat er op de verdachte de rechtsplicht rustte het slachtoffer te beschermen tegen het door een ander, de medeverdachte, in de woning van de verdachte in diens aanwezigheid jegens het slachtoffer gepleegde geweld.247 Naar mijn mening rust er op de ouders nog een verdergaande zorgplicht, omdat er een relatie van afhankelijkheid bestaat en de ouders verantwoordelijk zijn voor het welzijn van hun dochter. Beroepen de ouders zich op het feit dat de VGV zonder hun instemming én buiten hun invloedsfeer is gepleegd, en het tegendeel kan niet bewezen worden, dan kan medeplichtigheid aan mishandeling niet worden aangenomen. Het is echter denkbaar dat de ouders, zonder het te willen, toch behulpzaam zijn bij de uitvoering van iemand anders misdadige opzet tot het plegen van een VGV. Als alternatief kan dan het veroorzaken van zwaar lichamelijk letsel door schuld ten laste worden gelegd (artikel 308 Sr), of in het ergste geval het veroorzaken van de dood door schuld (artikel 307 Sr). De ouders zijn de hoofdverantwoordelijken voor het welzijn en de gezondheid van hun kind. Hen kan worden verweten dat zij hebben nagelaten maatregelen te treffen als gevolg waarvan hun dochter zwaar lichamelijk letsel heeft opgelopen of is overleden. Daarbij is het dan belangrijk dat de ouders op basis van signalen die hen hebben bereikt over een op handen zijnde VGV bij hun dochter, niet al datgene hebben gedaan wat van hen in de situatie kon en mocht worden verwacht teneinde de dreiging af te wenden. Door de rechter zullen culpoze misdrijven bij nalatigheid evenwel niet snel worden aangenomen. Zo concludeerde de rechtbank ’sGravenhage in de zaak ‘gezinsvoogd Savanna’ dat de verdachte als gezinsvoogd – waarbij zij een spilfunctie binnen het gezin vervulde – niet al datgene had gedaan wat van haar in de situatie mocht worden verwacht, maar dat dit niet zonder meer betekende dat zij schuld had aan de dood, dan wel aan het zwaar lichamelijk letsel van Savanna. Daartoe zou in ieder geval dienen te worden vastgesteld dat er sprake was van een causaal verband tussen het nalaten en de dood, dan wel het zwaar lichamelijk letsel. De rechtbank oordeelde dat daarvoor geen feiten en omstandigheden aanwezig waren.248

246

Nijboer e.a. 2010, p. 179, 191-192. HR 12 december 2000, NJ 2002, 516 m.nt. Knigge; HR 16 augustus 2005, NJ 2005, 490. 248 Rb. ’s-Gravenhage 16 november 2007, LJN BB8016 (gezinsvoogd Savanna). 247

V.2.5.2 De vervolgingsbeslissing Als de justitiële autoriteiten onvoldoende bewijs boven tafel kunnen krijgen, dan zal de officier van justitie de strafzaak seponeren. Is er wel voldoende bewijs voorhanden, dan geldt volgens de ‘Aanwijzing opsporing en vervolging inzake kindermishandeling’ als uitgangspunt dat de verdachte wordt vervolgd. Bij wijze van uitzondering wordt in zaken van relatief geringe ernst onder voorwaarden geseponeerd. Steeds dient er een inschatting te worden gemaakt van de ernst van het feit, voordat tot vervolging wordt besloten.249 Gelet op de ernst van VGV zal de officier van justitie de vervolging van de verdachte in beginsel opportuun achten. Wanneer het AMK door een aangifteplicht bij VGV de mogelijkheid wordt ontnomen om alle relevante belangen af te wegen, dient het OM mijns inziens echter niet alleen de ernst van het feit in overweging te nemen, maar óók de op het spel staande belangen van de betrokkenen (zie § V.1.4). Het opportuniteitsbeginsel biedt daartoe de mogelijkheid op grond van artikel 167 lid 2 en 242 lid 2 Sv. Bij de belangenafweging dient dan niet uit het oog te worden verloren dat ingevolge artikel 3 IVRK het belang van het kind áltijd de eerste overweging dient te vormen. Acht het OM na afweging van de betrokken belangen – waarbij het belangrijkste is dat tegemoet wordt gekomen aan de belangen van het jonge slachtoffer – het niet wenselijk om tot strafvervolging over te gaan, dan dient zij daar alsnog van af te zien. V.2.5.3 De strafeis Besluit het OM over te gaan tot strafvervolging, dan dient zij ook bij het bepalen van de strafeis het belang van het kind in overweging te nemen. Hoge strafrechtelijke sancties voor de ouders kunnen leiden tot onbillijke gevolgen voor het meisje dat de besnijdenis heeft ondergaan en voor de andere kinderen binnen het gezin. Zo brengen (lange) gevangenisstraffen een scheiding van de gezinsleden teweeg en kunnen zij ernstige gevolgen hebben voor het emotionele welzijn van de betrokken kinderen.250 Bovendien is de veroordeling bedoeld om de daders en hun achterban in te prenten dát VGV gestraft wordt, zodat daar een preventieve werking vanuit gaat voor toekomstige gevallen.251 Daar staat tegenover dat het bij VGV gaat om een ernstige mensenrechtenschending, waarbij de genitaliën van het meisje voor de rest van haar leven zijn beschadigd met allerlei mogelijke medische en psychische gevolgen. Blijkt er nog een basis te bestaan voor herstel van de familiaire verhoudingen, dan moet dat worden gestimuleerd door een deels voorwaardelijke en deels onvoorwaardelijke straf te vorderen. Het voorwaardelijke deel komt dan tegemoet aan het herstel van de gezinssituatie, waarbij de ouders als bijzondere voorwaarde onder andere dienen af te zien van VGV bij hun andere dochters. Indien nodig 249

‘Aanwijzing opsporing en vervolging inzake kindermishandeling’, wetten.overheid.nl/BWBR0028884/geldigheidsdatum_15-10-2012. 250 Rahman & Toubia 2000, p. 64. 251 Kool e.a. 2005, p. 84.

kunnen deze meisjes onder toezicht worden gesteld. Daarenboven kunnen er ook gedragsinterventies worden ingezet die de risicofactoren aanpakken. Het onvoorwaardelijke deel bestaat er uit om de ouder(s) te straffen tegen het ontoelaatbare toegebrachte leed bij hun jonge dochter. Is er geen basis meer voor herstel van de familiaire verhoudingen, dan dienen hogere onvoorwaardelijke straffen te worden geëist. Ook dienen de ouders mijns inziens hersteloperaties te bekostigen en een financiële vergoeding aan het meisje te geven. Deze vergoeding herstelt de schade niet, maar kan helpen het leed enigszins

te

verzachten.

In

geval

van

besnijd(st)ers

moeten

maximale

onvoorwaardelijke

gevangenisstraffen worden gevorderd, wegens de meer directe betrokkenheid bij de uitvoering, de (vaak) hogere frequentie van VGV en gezien het feit dat het belang van het kind daaraan in beginsel niet in de weg staat.

V.3 Lange termijn V.3.1 Bestendige attitudeverandering VGV is een gecompliceerd onderwerp. Het raakt de intimiteit, de culturele en religieuze waarden en de gevoelens van mensen. Doordat meisjesbesnijdenis diep is geworteld in de culturen waar het voorkomt, is het fenomeen moeilijk aan te pakken. Als er geen overtuiging is binnen de groep over de ontoelaatbaarheid van meisjesbesnijdenis – en daarbij gaat het beslist niet alleen om mannen – is verandering uiterst moeizaam te bewerkstelligen.252 Noch de daders, noch de slachtoffers hebben het gevoel bij VGV een misdrijf te hebben begaan.253 Uit onderzoek blijkt dat de daadwerkelijke uitvoering van besnijdenissen wel wordt geremd door het wettelijke verbod op VGV en de mogelijkheid van sancties. Handhaving van het wettelijke verbod leidt tot gedragsverandering.254 Het gevaar dreigt echter dat mensen uit de betrokken etnische groeperingen zich voor het moment aanpassen, maar dat hun zienswijze in werkelijkheid weinig verandert.255 Van een stevig verankerde en bestendige attitudeverandering is in de risicogroepen nog geen sprake (zie § II.4).256 Daarnaast kan het benadrukken van de strafbaarheid van VGV er bij sommigen ook toe leiden dat er nog sterker wordt vastgehouden aan de traditie en tot het verder ‘ondergronds’ gaan van de praktijk.257 258 Om VGV effectief te voorkómen, dient er een ommekeer plaats te vinden in het collectieve denken binnen de etnische groeperingen, om zo op den duur te komen tot een bestendige attitudeverandering. Dit is echter geen gemakkelijke uitdaging. Het stoppen van de praktijk kan niet slechts worden bereikt door het opstellen, interpreteren en handhaven van een verzameling van mensenrechtenverdragen en 252

Boerefijn 2006, p. 24. Mazdoembaks 2009, p. 30. 254 Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (beleidsadvies), p. 22. 255 Nienhuis e.a. 2007, p. 50. 256 Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (beleidsadvies), p. 17. 257 Nijboer e.a. 2010, p. 59. 258 Nienhuis e.a. 2007, p. 43. 253

wetten, ook al zijn dergelijke maatregelen wel noodzakelijk. Om een diepgaande sociale verandering teweeg te brengen, dient de overheidsactie deel uit te maken van een langdurig proces om sociale gelijkheid en rechtvaardigheid te verkrijgen voor vrouwen uit de betrokken etnische groeperingen. De overheid dient er daarbij nauwlettend op toe te zien dat de inspanningen om VGV aan te pakken niet leiden tot het vervreemden van de bevolkingsgroepen die zij wenst te helpen. Dat het voor vrouwen zelf niet gemakkelijk is om een eeuwenoude praktijk te weerstaan, wordt momenteel niet altijd erkend.259 Inspanningen om schadelijke tradities te veranderen zijn het meest effectief wanneer zij hun oorsprong vinden binnen de eigen cultuur.260 Om te komen tot een stevig verankerde en bestendige attitudeverandering ter zake van VGV dient dan ook uit te worden gegaan van self-empowerment, waarbij mensen uit de betrokken bevolkingsgroepen zélf in actie komen om gedrag te veranderen.261 Het zijn de vrouwen, de gezinnen en de gemeenschappen die de overtuiging moeten bekomen om de praktijk te verlaten. Om self-empowerment op gang te brengen, is het noodzakelijk dat de overheid hen daarbij helpt. In plaats van een dominante aanpak door middel van eenzijdige communicatie, dient de overheidsaanpak zich te richten op het bevorderen van de dialoog binnen de bevolkingsgroepen leidend door het recht op zelfbeschikking, participatie en integratie. Daarbij is de rol van professionals om manieren te vinden om álle individuen uit een gemeenschap deel uit te laten maken van de discussie, met name de vrouwen en meisjes die rechtstreeks worden geraakt door VGV. Verder dienen zij de discussie tussen de gemeenschapsleden te vergemakkelijken, opdat álle perspectieven worden gehoord en overwogen.262 Gezinnen binnen de gemeenschap, en meer in het bijzonder vrouwen, moeten worden geholpen om de stilte rond het taboe te doorbreken en worden aangemoedigd om in het openbaar te spreken over VGV, gezondheids- en ontwikkelingsvraagstukken en mensenrechten. Professionals kunnen de gemeenschapsleden helpen daarbij consensus te bereiken.263 Bij dit alles is de inzet van sleutelfiguren cruciaal. Sleutelpersonen vormen de ‘sleutel’ naar de gemeenschap: zij spreken dezelfde taal, maken deel uit van dezelfde cultuur en openen deuren die anders gesloten blijven. Het is dan ook belangrijk in hen te blijven investeren.264 Het is cruciaal dat de dialoog wordt gevoed door kennis over VGV. Naast het kenbaar maken van de gevolgen van VGV, dient expliciet aandacht te worden besteed aan de mensenrechten van vrouwen. Vrouwen en meisjes dienen zich bewust te worden van hun rechten, dat dit dezelfde rechten zijn als die voor mannen gelden en dat VGV een uitdrukking is van de ongelijke positie tussen mannen en vrouwen. Daarbij is het belangrijk dat wordt erkend dat VGV zich voordoet omdat ouders de best mogelijke toekomst voor hun dochters willen en dat de afwijzing van VGV niet de afwijzing van een cultuur of religie 259

Rahman & Toubia 2000, p. 58. Rahman & Toubia 2000, p. 217. 261 Nienhuis e.a. 2007, p. 50. 262 Freeman 2006, p. 183- 184. 263 Skaine 2005, p. 95. 264 Nienhuis e.a. 2007, p. 61. 260

als zodanig impliceert.265 Respect voor de cultuur is een belangrijk aspect van de strategie. Waardering voor lokale talen en respect voor tradities schept vertrouwen tussen ‘insiders’ en ‘outsiders’. Daardoor is het voor buitenstaanders gemakkelijker om nieuwe ideeën te introduceren en veranderingen in de praktijk op gang te brengen. Non-directieve communicatie is daarbij van essentieel belang, omdat ‘insiders’ vaak niet reageren op directieve benaderingen van ‘outsiders’. Buitenstaanders maken geen deel uit van de vertrouwde groep die de besluitvorming binnen de gemeenschap beïnvloedt. Het taboe op seksualiteit en het feit dat seksueel gedrag grotendeels wordt bepaald door culturele overtuigingen maken het nóg moeilijker voor buitenstaanders om VGV te bespreken. Laat staan om gedrag voor te schrijven waardoor het gebruik stopt.266 In Senegal is een non-directieve en participatieve aanpak succesvol gebleken bij het helpen van gemeenschappen om VGV te verlaten. De aanpak is ontwikkeld door de non-gouvernementele organisatie Tostan. Daarbij worden de gemeenschapsleden door middel van interactieve discussie in staat gesteld om hun rechten en verantwoordelijkheden te ontdekken. Het succes van Tostan ligt in het vermogen te helpen dat een gehele gemeenschap tot de conclusie komt dat VGV de rechten van vrouwen schendt en schade toebrengt aan hun gezondheid.267 Een beletsel bij de aanpak die zich richt op het veranderen van de mentaliteit binnen de etnische groeperingen is dat de gemeenschapsleden die in Nederland woonachtig zijn, vaak intensieve contacten hebben met familie in de landen van herkomst. Daardoor spelen ontwikkelingen in het land van herkomst zelf ook een belangrijke rol bij het veranderen van de mentaliteit binnen een gemeenschap. V.3.2 Symbolische alternatieven Een andere schaduwzijde is dat het veranderen van de mentaliteit binnen een gemeenschap veel tijd en geduld kost. Terwijl verandering geleidelijk op gang komt, zouden aloude tradities kunnen worden vervangen door andere manieren om de cultuur te beleven.268 Mensen zullen hun tradities echter alleen veranderen als ze zelf waarnemen dat de nieuw voorgestelde praktijken even functioneel en zinvol zijn als de oude. Daarom dient er naar gestreefd te worden de gemeenschappen, waaronder invloedrijke leden als imams en stamoudsten, ervan te overtuigen dat ze VGV kunnen verlaten, zonder dat ze betekenisvolle aspecten van hun eigen cultuur opgeven. Wanneer VGV in een gemeenschap onderdeel uitmaakt van traditionele initiatieceremonies, is een mogelijkheid daartoe het invoeren van campagnes die zich richten op het voortzetten van de rituele vieringen waarbij een meisje haar vrouwelijke identiteit krijgt, behóudens het besnijdenisgedeelte.269 265

PACE 2001, assembly.coe.int/ASP/Doc/XrefViewHTML.asp?FileID=9299&Language=EN. Freeman 2006, p. 184-186. 267 Freeman 2006, p. 195-196. 268 Skaine 2005, p. 95. 269 Skaine 2005, p. 198, 201. 266

Daarvoor in de plaats kan dan een alternatief ritueel worden aangewend. De campagne behoudt daarmee aspecten uit het culturele gebruik, maar verwerpt het gedeelte van de besnijdenis. Symbolisch alternatieven worden in Kenia al jaren toegepast. Gemeenschappen aldaar hebben in samenwerking met non-gouvernementele organisaties zelf een nieuwe initiatieceremonie bedacht. Daarvoor werden eerst de stamoudsten en vervolgens de rest van de gemeenschap overtuigd van het elimineren van meisjesbesnijdenis. Veel rituelen zijn hetzelfde gebleven, maar als alternatief voor de ingreep krijgen de meisjes workshops over seksuele voorlichting, zelfbewustzijn en mensenrechten.270 Ook wanneer VGV in een gemeenschap geen onderdeel uitmaakt van een traditionele initiatieceremonie, maar simpelweg plaatsvindt wanneer meisjes opgroeien, kan er behoefte bestaan aan een alternatief voor de genitale ingreep. Het is belangrijk dat dit alternatief in overleg met de gemeenschap wordt bedacht en door hen wordt geaccepteerd. Daarbij kan worden gedacht aan opvoedondersteuning voor de ouders en/of een training voor de meisjes, waarbij onderwerpen als gezondheid, seksueel gedrag, huwelijk en gedrag jegens ouderen aan bod komen.

V.4 Deelconclusie Onderzocht is of en hoe de Nederlandse overheid op de korte termijn de meldingsbereidheid bij dreigende en voltooide VGV’s, de specifieke hulp bij dreigende VGV’s en de signalering, aangiftebereidheid en de strafrechtelijke opsporing en vervolging bij voltooide VGV’s kan verbeteren. Melden van VGV is onmisbaar bij het voorkómen van VGV. Het is belangrijk om de meldingsbereidheid van professionals te vergroten, omdat zij het beste in staat zijn vermoedens van VGV te signaleren. Door de verplichte meldcode zal het aantal meldingen van dreigende VGV’s waarschijnlijk stijgen. Of het melden van voltooide VGV’s zal toenemen is echter de vraag, omdat dit zelden in het belang van het kind wordt geacht. Training en voorlichting dienen ervoor te zorgen dat professionals het belang van het melden van een voltooide VGV leren in te zien. Een verdergaande wettelijke meldplicht voor professionals met beroepsgeheim stuit thans op teveel bezwaren. Boekt de verplichte meldcode echter onvoldoende resultaat, dan moet bij VGV over worden gegaan tot invoering van een wettelijke meldplicht. Problematisch is het wanneer een minderjarige in zijn ontwikkeling wordt bedreigd en vrijwillige hulpverlening niet (meer) mogelijk is, maar er (nog) niet is voldaan aan de grond voor een OTS. De maatregel van opgroeiondersteuning beoogt deze leemte op te vullen, maar of bij een dreigende VGV daadwerkelijk een betere bescherming wordt geboden, is door gebrek aan bevoegdheden van de gezinsondersteuner de vraag. Door invoering van een vrijwillig periodiek lichamelijk onderzoek bij alle kinderen zal de signalering van voltooide VGV’s verbeteren. Om tegemoet te komen aan het proportionaliteitsbeginsel, dient dan wel een bredere doelstelling dan alleen VGV te worden gekozen. Weigeren de ouders het onderzoek, dan moet een AMK-arts het onderzoek uitvoeren. Om ervoor te

270

Van Raaij 2012, p. 18.

zorgen dat meer meldingen van voltooide VGV’s bij justitie terechtkomen, dient er een wettelijke aangifteplicht voor het AMK te worden ingevoerd ter zake van geconstateerde gevallen van VGV. Een aangifteplicht vormt een inbreuk op het recht op familie- en gezinsleven, maar komt tegemoet aan de internationaalrechtelijke verplichting om adequate wettelijke maatregelen te treffen. Het vinden van bewijs ter vaststelling van het daderschap zal vaak lastig zijn. De bewijsminima maken het nog moeilijker om tot een bewezenverklaring en veroordeling te komen. Veel hangt af van de medewerking van de verdachte ouders tijdens het verhoor. Daarnaast dient er actief te worden gezocht naar andere bewijsmiddelen. Mocht er een besnijd(st)er in beeld komen, dan is het zeer de moeite waard om over te gaan tot een stevige opsporing, vanwege de publiciteit en het mogelijke sneeuwbaleffect. Is er voldoende bewijs voorhanden, dan zal het OM – gelet op de ernst van VGV – in beginsel overgaan tot vervolging. Wanneer de belangenafweging van het AMK door invoering van een wettelijke aangifteplicht verloren gaat, dient het OM echter wél de op het spel staande belangen – waaronder het belang van het kind – in overweging te nemen. Wordt overgegaan tot strafvervolging, dan dient het belang van het kind ook bij het bepalen van de strafeis te worden meegewogen. Is er nog een basis voor herstel van de gezinssituatie, dan moet een deels voorwaardelijke gevangenisstraf worden geëist. Gezien de ernst van VGV dient de straf echter ook uit een onvoorwaardelijk deel te bestaan. Daarnaast dienen de ouders hersteloperaties te bekostigen en een financiële vergoeding voor de schade aan het meisje te betalen. Om VGV uiteindelijk effectief te voorkómen, is onderzocht hoe de Nederlandse overheid op de lange termijn kan zorgen voor een bestendige attitudeverandering. Het sleutelbegrip is self-empowerment, waarbij mensen uit de bevolkingsgroepen zélf hun gedrag veranderen. Zij dienen tot de collectieve conclusie te komen dat VGV de rechten van vrouwen schendt en schade toebrengt aan de gezondheid. De overheidsaanpak dient zich te richten op het bevorderen van de dialoog, geleid door het recht op zelfbeschikking, participatie en integratie. De inzet van sleutelpersonen is daarbij cruciaal en er dient expliciete aandacht te worden besteed aan de mensenrechten van vrouwen. Terwijl verandering op gang komt, dienen symbolische alternatieven voor de genitale ingreep te worden ingevoerd.

VI Conclusies en aanbevelingen De onderzoeksvraag van deze masterscriptie luidt: Hoe kan het Nederlandse beleid gericht op de aanpak van Vrouwelijke Genitale Verminking zodanig worden verbeterd dat de genitale verminking van in Nederland woonachtige minderjarige vrouwen op een meer effectieve wijze wordt voorkómen? Om tot een beantwoording te komen van deze onderzoeksvraag, worden aan de hand van de voorgaande hoofdstukken conclusies getrokken in § VI.1. Vervolgens worden er in § VI.2 aanbevelingen gedaan.

VI.1 Conclusies In hoofdstuk II komt naar voren dat VGV wordt gedefinieerd als de schadelijke ingreep aan de uitwendige geslachtsorganen van meisjes zónder medische noodzaak. Het fenomeen komt voor in verschillende gradaties en wordt in veel gevallen uitgevoerd met ruwe instrumenten en zonder verdoving. Motieven voor de ingreep zijn onder andere het verkrijgen van status binnen de gemeenschap en het vergroten van de huwelijkskansen van het meisje. De medische en psychische gevolgen voor het kind kunnen echter zeer ernstig en veelzijdig zijn, soms zelfs met de dood tot gevolg. Nu dit gegeven ouders er niet van weerhoudt te stoppen met VGV, kan worden gesteld dat zij de schadelijke ingreep en de mogelijke complicaties van ondergeschikt belang achten. Mijns inziens is het volstrekt onterecht dat ouders de motieven voor de ingreep laten prevaleren boven het (zwaar) lichamelijk letsel dat wordt toegebracht bij het meisje met de kans op allerlei medische en psychische complicaties. Het lichamelijk en psychisch welzijn van kinderen dient te allen tijde voorop te staan en geen enkele traditie mag dit welzijn in gevaar brengen. VGV vindt doorgaans plaats tussen de 4 en 12 jarige leeftijd van meisjes en komt voor bij diverse bevolkingsgroepen in Afrika, Azië en in het Nabije Oosten. Door migratie werd de Nederlandse samenleving in de jaren ’80 met het fenomeen geconfronteerd. Naar schatting ondergaan momenteel nog jaarlijks 40 tot 50 in Nederland wonende meisjes een besnijdenis. Daarvan is ongeveer 80% afkomstig uit Somalië en Egypte. Het risico op VGV is het meest reëel wanneer de meisjes het land van herkomst bezoeken. De frequentie van VGV ligt lager dan in de landen van herkomst, maar er is in Nederland nog géén sprake van een bestendige attitudeverandering. Het gegeven dat VGV onder in Nederland woonachtige minderjarige meisjes nog steeds voorkomt, is gezien de ernst van de verminking die wordt toegebracht en de mogelijke gevolgen voor de meisjes naar mijn mening absoluut ontoelaatbaar. Uit hoofdstuk II kan worden afgeleid dat er in internationale verdragen een duidelijke verplichting voor verdragsstaten besloten ligt om VGV te voorkómen en te bestrijden. Grondslag daarvoor vormen de beginselen van non-discriminatie en gelijke behandeling en het recht op lichamelijke en geestelijke integriteit. Specifiek voor kinderen zijn de artikelen 19 lid 1 en 23 lid 3 IVRK van belang waaruit voortvloeit dat verdragsstaten álle doeltreffende en passende maatregelen dienen te nemen om meisjes tegen VGV

te beschermen. Ook Europese resoluties roepen lidstaten op om maatregelen te nemen ter preventie en bestrijding van VGV. Diverse voor VGV toepasselijke verdragsbepalingen zijn verankerd in de Nederlandse Grondwet en ook heeft de Nederlandse rechter inmiddels aan verschillende verdragsbepalingen rechtstreekse werking toegekend, zo volgt uit hoofdstuk IV. Verder kunnen de daders en medeplichtigen van VGV in Nederland strafrechtelijk worden vervolgd op grond van een vorm van (kinder)mishandeling en door het onbevoegd uitoefenen van de geneeskunst. Ook civielrechtelijk kan in geval van VGV worden ingegrepen. Bij een dreigende VGV zijn in beginsel de enige mogelijkheden om het meisje (voorlopig) onder toezicht te stellen of om een voorlopige voogdijmaatregel op te leggen. Bij vermoedens van een voltooide VGV is het ook mogelijk om een (V)OTS of voorlopige voogdij op te leggen voor medisch onderzoek. Voorts is er in geval van een voltooide VGV de mogelijkheid om het meisje – voor nazorg – en jongere zusjes binnen het gezin – vanwege het risico op VGV – (voorlopig) onder toezicht te stellen of om de ouders uit het ouderlijk gezag te ontzetten. Geconcludeerd kan worden dat de Nederlandse praktijk ten aanzien van het voorkómen en bestrijden van VGV op papier in overeenstemming is met de internationale wet- en regelgeving. De praktijk laat echter een ander beeld zien. De Nederlandse overheid heeft zich in 1993 op het standpunt gesteld dat alle vormen van VGV binnen de Nederlandse rechtsorde onaanvaardbaar zijn en zij voert actief beleid om VGV aan te pakken. Het beleid is zowel preventief als repressief van aard, waarbij preventie voorop staat. Naar mijn mening is het standpunt van de overheid correct, omdat meisjes door de ingreep voor hun leven worden verminkt met grote kans op lichamelijke en psychische complicaties. VGV mag in Nederland dan ook niet worden getolereerd. Ook de benaderingswijze van de overheid – waarbij het voorkómen van VGV prioriteit krijgt – is passend, gezien de onomkeerbaarheid van de ingreep met allerlei mogelijke gevolgen. Echter, VGV komt in de praktijk onder in Nederland woonachtige meisjes, zoals gezegd, nog steeds voor. De preventieve overheidsaanpak is dan ook onvoldoende doeltreffend en verdient verbetering. Daarnaast is een repressief beleid bij VGV naar mijn oordeel ook uiterst belangrijk, omdat van strafrechtelijke handhaving een preventieve werking uitgaat en op die manier eveneens een bijdrage wordt geleverd aan het voorkómen van VGV. Door de overheid wordt hier ook naar gestreefd, waartoe diverse maatregelen zijn ingevoerd. In de praktijk is van strafrechtelijke handhaving echter nauwelijks sprake. Tot op heden is louter één ouder vervolgd. De huidige maatregelen dragen mijns inziens dan ook onvoldoende bij aan de strafrechtelijke handhaving van VGV en moeten worden herzien. In hoofdstuk V (en ten dele ook in hoofdstuk IV) zijn de problemen uiteengezet waarop de overheid stuit bij de inzet van preventief en repressief beleid om VGV te voorkómen. Wanneer vrijwillige hulpverlening bij een dreigende VGV niet (meer) mogelijk is, maar er (nog) niet is voldaan aan de grond voor een OTS, dan ontstaat een leemte waarbinnen het desbetreffende meisje niet goed de benodigde bescherming kan worden geboden. Daarnaast gebeurt het melden van VGV bij het AMK, om zo specifieke hulp in gang te kunnen zetten en/of aangifte te kunnen doen, in de praktijk nog véél te weinig. Juist deze meldingen zijn

naar mijn mening echter een cruciale factor bij het voorkómen van VGV (door civielrechtelijke maatregelen te kunnen nemen, maar vanwege de preventieve werking ook door strafrechtelijke handhaving). Uit onderzoek bleek dat wanneer VGV wél bij het AMK werd gemeld, het AMK en de RvdK deze zaken redelijk adequaat afhandelden. Mijns inziens gingen het AMK en de RvdK bij een voltooide VGV evenwel niet goed na of deze had plaatsgevonden vóór of nadat de betrokkenen in Nederland hun verblijf hadden. Ook was en is het voor de RvdK lastig te achterhalen wanneer en hoe vaak hij te maken krijgt met VGV, omdat dit niet expliciet in het registratiesysteem van de Raad wordt vermeld. Daarnaast is nog niet onderzocht of de meldingen ook conform het huidige ‘Handelingsprotocol vrouwelijke genitale verminking bij minderjarigen‘ worden afgehandeld. Verder worden voltooide VGV’s lang niet altijd gesignaleerd, ofschoon het signaleren van een voltooide VGV hét startpunt vormt voor de strafrechtelijke handhaving van VGV. Ook is van voltooide VGV’s slechts een handvol meldingen en aangiftes bij het OM terechtgekomen, terwijl het voor een strafrechtelijke handhaving noodzakelijk is dat het AMK meldingen doorgeeft aan justitie. De gevolgtrekking is dat het huidige Nederlandse beleid om genitale verminking van in Nederland woonachtige minderjarige vrouwen te voorkómen niet volstaat. In hoofdstuk V is onderzocht of en hoe de Nederlandse overheid op de korte termijn de meldingsbereidheid bij dreigende en voltooide VGV’s, de specifieke hulp bij dreigende VGV’s en de signalering, aangiftebereidheid en de strafrechtelijke opsporing en vervolging bij voltooide VGV’s kan verbeteren. Ook is onderzocht hoe de Nederlandse overheid op de lange termijn kan zorgen voor een bestendige attitudeverandering. Naar mijn oordeel zijn professionals in het onderwijs, de kinderopvang, de gezondheidszorg en de maatschappelijke ondersteuning bij uitstek in staat om vermoedens van VGV te signaleren, omdat zij intensief en/of frequent met kinderen in contact komen. Om meer meldingen van VGV teweeg te brengen, is het nodig dat hun meldingsbereidheid wordt vergroot. Invoering van de verplichte meldcode op 1 juli 2013 zal er waarschijnlijk voor zorgen dat het aantal meldingen van dreigende VGV’s stijgt. Bij voltooide VGV’s is dat echter de vraag, omdat het melden daarvan zelden in het belang van het kind wordt geacht. Training en voorlichting over het belang van het melden bij een voltooide VGV is dan ook belangrijk. Op die manier kunnen professionals mijns inziens worden overgehaald hun aandeel in de strafrechtelijke keten te leveren. Een verdergaande wettelijke meldplicht voor professionals met beroepsgeheim stuit momenteel nog op teveel bezwaren. Mocht echter blijken dat de verplichte meldcode onvoldoende resultaat boekt, dan moet in geval van VGV over worden gegaan tot invoering van een dergelijke meldplicht. Het is belangrijk dat een meisje bij een dreigende VGV de benodigde bescherming krijgt. De maatregel van opgroeiondersteuning beoogt minderjarigen in de toekomst beter te beschermen tegen bedreigingen in de ontwikkeling. Daaronder zou mogelijk ook een dreiging van meisjesbesnijdenis kunnen vallen. Door

een gebrek aan bevoegdheden van de gezinsondersteuner moet echter worden gesteld dat de maatregel weinig zal toevoegen aan de huidige mogelijkheden om een dreigende VGV af te wenden. Daarnaast is het nodig dat er – als startpunt van strafrechtelijke handhaving – meer voltooide VGV’s worden gesignaleerd. Omdat invoering van een verplichte lichamelijke controle bij meisjes uit risicogroepen niet valt in te passen in het huidige wetsysteem, dient de signalering te worden verbeterd door invoering van een vrijwillig periodiek lichamelijk onderzoek bij alle kinderen. Ouders kunnen in dat geval niet juridisch worden verplicht hun kind medisch te laten onderzoeken, maar uit onderzoek in Frankrijk blijkt dat men aldaar geen problemen kent bij het verkrijgen van toestemming van de ouders voor een gedegen onderzoek. Ook Nederlandse artsen hebben naar alle waarschijnlijkheid voldoende gezag om gedegen onderzoek uit te kunnen voeren. Er moet dan wel een bredere doelstelling worden gekozen dan VGV alléén, om tegemoet te komen aan het beginsel van proportionaliteit. Nu op deze manier allerlei problemen bij kinderen boven tafel kunnen komen, behoeft een meer omvangrijke doelstelling mijns inziens geen beletsel te vormen. Indien ouders uit de risicogroepen het onderzoek vervolgens tóch weigeren, dient een AMK-arts via een (V)OTS of voorlopige voogdij te onderzoeken of er sprake is van een voltooide VGV. Weigerende ouders uit risicogroepen zijn naar mijn mening voldoende indicatie dat er ‘iets niet pluis is’ en gezien de ernst van VGV is het belangrijk dat de vertrouwensarts het meisje dan onderzoekt. Tevens is het voor de rechtshandhaving van belang dat het AMK meldingen van voltooide VGV’s doorgeeft aan justitie. Nu de situatie bij VGV zo ernstig is, heeft het AMK mijns inziens de plicht in plaats van de keuze om justitie bij geconstateerde gevallen van VGV in kennis te stellen. Om dit te bewerkstelligen, dient het AMK een wettelijke aangifteplicht te krijgen. Een dergelijke aangifteplicht betekent een inbreuk op het recht op familie- en gezinsleven, maar komt tegemoet aan de internationaalrechtelijke verplichting om doeltreffende wettelijke maatregelen te nemen. Het vinden van bewijs ter vaststelling van het daderschap zal bij VGV lastig zijn. Uit de Franse praktijk kan worden afgeleid dat veel afhangt van de medewerking van de verdachte ouders tijdens het verhoor. Verder dient actief te worden gezocht naar andere bewijsmiddelen. Komt een besnijd(st)er in beeld, dan is het vanwege de publiciteit en het mogelijke sneeuwbaleffect zeer de moeite waard om een stevige opsporing en vervolging in te zetten. Wanneer het AMK door invoering van een wettelijke aangifteplicht de mogelijkheid wordt ontnomen om de op het spel staande belangen – en in het bijzonder het belang van het kind – in overweging te nemen, dan dient het OM dit naar mijn oordeel expliciet te doen bij de vervolgingsbeslissing. Acht het OM het vervolgens niet wenselijk om tot strafvervolging over te gaan, dan mag zij daar van afzien. Ook moet het belang van het kind door het OM worden meegewogen bij de strafeis. Is er nog een basis voor herstel van de gezinssituatie, dan moet een deels voorwaardelijke gevangenisstraf worden geëist met bijzondere voorwaarden, waaronder het niet besnijden van de andere dochters binnen het gezin. Indien nodig kunnen deze meisjes onder toezicht worden gesteld. Gezien de ernst van VGV, dient de gevangenisstraf mijns inziens ook áltijd uit een onvoorwaardelijk deel te bestaan

om de ouders daadwerkelijk te straffen voor wat zij hebben gedaan. Daarnaast dienen de ouders hersteloperaties te bekostigen en een financiële vergoeding aan het meisje te geven om het leed enigszins te verzachten. Om VGV uiteindelijk écht effectief te voorkómen, is het naar mijn oordeel belangrijk dat de mensen uit de relevante bevolkingsgroepen zélf tot de collectieve conclusie komen dat VGV ontoelaatbaar is. Het is nodig dat de overheid hen daarbij helpt door de dialoog te bevorderen. De inzet van sleutelpersonen is daarbij essentieel, omdat zij deuren openen die anders gesloten blijven. Verder dient expliciet aandacht te worden besteed aan de mensenrechten van vrouwen. Ook dienen de gemeenschappen ervan te worden overtuigd dat zij VGV kunnen verlaten zonder dat zij hun eigen cultuur opgeven. Mijns inziens is het nodig dat daarvoor, in samenspraak met de gemeenschap, symbolische alternatieven worden aangereikt en geïmplementeerd.

VI.2 Aanbevelingen Om ervoor te zorgen dat professionals méér voltooide VGV’s zullen melden, is het nodig dat de overheid – mogelijk in samenwerking met non-gouvernementele organisaties – een voorlichtings- en trainingsprogramma opstelt. Om effect te sorteren, is het wenselijk dat de professionals vervolgens vanuit de beroepsgroepen worden verplicht hier ook daadwerkelijk aan deel te nemen. Verder is het belangrijk dat wordt onderzocht of het aantal meldingen van VGV na invoering van de wettelijk verplichte meldcode en na voorlichting en training echt is toegenomen. Blijkt uit dit onderzoek dat de maatregelen onvoldoende bijdragen aan een verhoging van het aantal meldingen, dan is het nodig dat de overheid voor professionals met een beroepsgeheim een wettelijke meldplicht invoert en handhaaft. Omdat nog niet is getoetst of de meldingen van VGV door het AMK en de RvdK conform het Handelingsprotocol worden afgehandeld, is het wenselijk dat dit wordt onderzocht. Komt vervolgens naar voren dat er zaken zijn die door het AMK en/of de RvdK onbehoorlijk worden afgehandeld, dan kan en moet de betreffende instantie daarop worden gewezen, zodat zij haar werkwijze kan corrigeren. Verder is tot op heden lastig te achterhalen wanneer en hoe vaak de RvdK te maken krijgt met VGV. Het is mijns inziens dan ook nodig dat de meldingen van VGV expliciet in het bestaande registratiesysteem van de RvdK worden vermeld. Onderzoek bij de RvdK ter zake van VGV kan op die manier eenvoudiger geschieden. Daarnaast gingen het AMK en de RvdK bij een voltooide VGV in het verleden niet goed na of deze had plaatsgevonden vóór of nadat de betrokkenen in Nederland woonachtig waren en dat wordt in het huidige Handelingsprotocol ook niet verlangd. Het verdient aanbeveling dat in het protocol wordt opgenomen dat het AMK expliciet dient na te gaan waar en wanneer de VGV heeft plaatsgevonden. Het AMK is hiervoor naar mijn oordeel de juiste instantie, omdat een AMK-arts ook het medisch onderzoek uitvoert bij vermoedens van een voltooide VGV. Om vervolgens meer meldingen van voltooide VGV’s bij justitie terecht te laten komen, is het nodig dat de overheid een aangifteplicht invoert voor het AMK ter

zake van geconstateerde gevallen van VGV. Deze aangifteplicht hoeft geen gevallen te bevatten waarbij het AMK, na dit expliciet te zijn nagegaan, constateert dat de besnijdenis heeft plaatsgevonden vóórdat de betrokkenen in Nederland woonachtig waren, omdat strafrechtelijke vervolging in dat geval niet mogelijk is. Wel dienen de jongere zusjes wegens het risico op VGV onder toezicht te worden gesteld. Om meer voltooide VGV’s en andere vormen van kindermishandeling te signaleren, is het nodig dat de overheid een vrijwillig periodiek lichamelijk onderzoek invoert voor alle kinderen, mét onderzoek van de uitwendige geslachtsorganen. Daarbij stel ik voor om alle kinderen in de leeftijdscategorie 6 – 7 jaar, 10 – 11 jaar, 14 – 15 jaar contactmomenten aan te bieden (de categorie 0 – 3 jaar krijgt momenteel al gedegen lichamelijk onderzoek op het consultatiebureau, zie § V.2.3.2). Na het bereiken van de leeftijd van 15 jaar kan dan nog inspectie op indicatie plaatsvinden. Verder is het nodig dat de JGZ-artsen worden getraind in het herkennen van een voltooide VGV en dat het onderzoek wordt uitgevoerd door één instantie, op één locatie en indien mogelijk door dezelfde professional(s), zodat een vertrouwensband ontstaat die de acceptatie van het onderzoek vergroot. Voor een doeltreffende strafrechtelijke handhaving is het nodig dat het OM in de opsporingsfase actief op zoek gaat naar bewijsmiddelen, dat zij de verdachte ouders apart verhoort, dat zij tijdens de vervolgingsbeslissing de op het spel staande belangen in overweging neemt en dat zij bij de strafeis áltijd (deels) een onvoorwaardelijke straf en schadevergoeding eist en indien er nog een basis is voor herstel van de gezinssituatie ook een voorwaardelijk deel. Om ervoor te zorgen dat justitie deze instructies opvolgt, is het wenselijk dat de overheid de instructies opneemt in de ‘Aanwijzing opsporing en vervolging kindermishandeling' bij het onderdeel VGV. Om de dialoog binnen de gemeenschappen te bevorderen, verdient het aanbeveling dat professionals (in het bijzonder sleutelpersonen) worden getraind in het vinden van manieren om ouders en anderen uit de risicogroepen deel uit te laten maken van de discussie inzake mensenrechten en VGV en om consensus te bereiken om met VGV te stoppen. Non-gouvernementele organisaties kunnen de overheid daarbij helpen. Daarnaast is het nodig dat de overheid openbare ruimten beschikbaar stelt om de dialoog te kunnen voeren. Het onderzoek in deze masterscriptie spitst zich toe op het effectief voorkómen van VGV. Het besneden meisje als slachtoffer is daarbij slechts sporadisch aan bod gekomen. Het verdient aanbeveling dat nader onderzoek wordt gedaan naar de positie van het besneden meisje als slachtoffer en het curatieve overheidsbeleid ter zake. Daarbij kunnen de mogelijkheden worden onderzocht die het OM heeft om bij een voltooide VGV om een civielrechtelijke maatregel te verzoeken, als punitieve maatregel voor de ouders, om hersteloperaties en traumabehandelingen bij het meisje mogelijk te maken en om jongere zusjes (en broertjes) binnen het gezin te beschermen.

Bronnenlijst Literatuur ANP 2011 ANP, ‘Verklaring tegen besnijdenis overhandigd’, 2011, www.unicef.nl/nieuws/berichten/2011/03/verklaring-tegen-besnijdenis-overhandigd/. Bruning 2011 M. Bruning, ‘De ondertoezichtstelling herzien – snellere bemoeienis met meer rechtswaarborgen’, Ars Aequi november 2011. Boerefijn 2008 Boerefijn, ‘Mensenrechten van vrouwen en schadelijke praktijken’, in: J. Wouters & R. Cedric, Mensenrechten: actuele brandpunten, Leuven- Den Haag: Accu 2008. Boerefijn 2006 I. Boerefijn, De blinddoek opzij: een mensenrechtenbenadering van geweld tegen vrouwen (oratie Maastricht), Maastricht: 2006. Boonen 2004 R. Boonen, Kinderrechten aanpakken: congresboek, Antwerpen-Apeldoorn: Garant 2004. Bossuyt & Wouters 2005 M. Bossuyt & J. Wouters, Grondlijnen van internationaal recht, Antwerpen-Oxford: Intersentia 2005. Van Burik & Persoon 2009 A.E. van Burik & A.M. Persoon, Opbrengsten pilotprojecten VGV: eindrapport procesevaluatie preventieprojecten meisjesbesnijdenis, Woerden: Van Montfoort 2009. Van Burik e.a. 2008 A.E. van Burik e.a., Resultaten analyse meldingen VGV: Een onderzoek naar de kenmerken en de afhandeling van adviesvragen en meldingen vrouwelijke genitale verminking binnengekomen bij het AMK en de Raad voor de Kinderbescherming, Woerden: 2008. CEDAW 2010 CEDAW, Concluding observations of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women: The Netherlands, 2010, no. 6. CEDAW 2000 CEDAW, CEDAW Concluding Observations: Democratic Republic of the Congo. (CEDAW/C/2000/I/CRP.3/Add.6/Rev.1), 2000, sim.law.uu.nl/SIM/CaseLaw/uncom.nsf/804bb175b68baaf7c125667f004cb333/d9337574ecf2 7b65c12568c000387055?OpenDocument. CEDAW 1992 CEDAW, ‘General Recommendation No. 19, 11th session 1992’, www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/recomm.htm. CEDAW 1990 CEDAW, ‘General Recommendation No. 14, 9th session 1990’, www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/recomm.htm.

Cleiren & Nijboer 2008 C.P.M. Cleiren en J.F. Nijboer, Tekst & Commentaar: Strafrecht, Deventer: Kluwer 2008. Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (beleidsadvies) Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking, Bestrijding vrouwelijke genitale verminking: beleidsadvies, Zoetermeer: 2005. Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking 2005 (onderbouwing advies) Commissie Bestrijding Vrouwelijke Genitale Verminking, Bestrijding vrouwelijke genitale verminking: onderbouwing advies, Zoetermeer: 2005. CRC 2002 CRC, Concluding observations of the Committee on the rights of the Child: Togo, 2002, no. 5. CRC 2007 CRC, Concluding observations of the Committee on the rights of the Child: Kenya, 2007, no. 53. CRC 2004 CRC, Concluding observations of the Committee on the rights of the Child: The Netherlands, 2004, no. 8. CRC 1999 CRC, Concluding observations of the Committee on the rights of the Child: The Netherlands, 1999, no. 18. De Boer & Desta 2007 M. de Boer & A. Desta, Meisjesbesnijdenis in Nederland, een kwestie van mensenrechten?, 2007. Demoor e.a. 2005 M. Demoor e.a., Verslagen van het centrum voor genderstudies, Gent: Academia Press 2005. Dirie 1998 W. Dirie, Mijn woestijn, Amsterdam: Arena 1998. Doornbos e.a. 2010 N. Doornbos e.a., Rechtspraak van buiten: negenendertig door de rechtssociologie geïnspireerde annotaties, Deventer: Kluwer 2010. Exterkate 2013 M. Exterkate, Vrouwelijke genitale verminking in Nederland: omvang, risico en determinanten, Utrecht: Stichting Pharos 2013. Felson e.a. 2002 R.B. Felson e.a., ‘Reasons for reporting and not reporting domestic violence to the police’, Criminology (40), 2002, in: J.F. Nijboer e.a., Strafrechtelijke opsporing en vervolging van vrouwelijke genitale verminking, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010. Flinterman & Oostland 2003 C. Flinterman & R. Oostland, ‘De rechtstreekse en horizontale werking van het VN-Vrouwenverdrag’, Njb 2003, p. 2197-2199. Freeman 2006 M. Freeman, Children’s health and children’s rights, Leiden: Martinus Nijhoff Publishers 2006. Hendriks 1999 A.C. Hendriks, Gelijke toegang tot de arbeid voor gehandicapten, Deventer: Kluwer 1999.

Human Rights Comité 1992 Human Rights Comité, ‘General comment no. 20, 1992’, § 13, www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/0/6924291970754969c12563ed004c8ae5 Inspectie voor de gezondheidszorg 2010 Inspectie voor de gezondheidszorg, Vrouwelijke genitale verminking, Den Haag: IGZ 2010. KNMG 2010 KNMG, Niet-therapeutische circumcisie bij minderjarige jongen, 2010. Kok 2011 J. Kok, ‘Eerder ingrijpen in het gezin’, FJR 2011, 86. Kool e.a. 2005 R.S.B. Kool e.a., Vrouwelijke genitale verminking in juridisch perspectief, Rijswijk: Quantes 2005. Van Koert e.a. 2008 J. van Koert e.a., Samen voor één doel: het voorkomen van besnijdenis van dat kleine meisje. Drie jaar pilots VGV (vrouwelijke genitale verminking) en nu? Evaluatie met een handreiking voor beleidsmakers, Den Haag: 2008. Kramer e.a. 2005 M. Kramer e.a., Vrouwelijke genitale verminking nader bekeken, Amsterdam/Tilburg: 2005. Lemmens e.a. 2005 P. Lemmens e.a., Uitdagingen door en voor het EVRM, Mechelen (België): Kluwer 2005. Loenen 1998 T. Loenen, Het gelijkheidsbeginsel, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1998. Mazdoembaks 2009 N. Mazdoembaks, Sharia in Nederland: besneden moslima overleeft terreur om dochters, Leeuwarden: Het Tribunaal 2009. Meuwese e.a. 2005 S. Meuwese e.a., Handboek Internationaal Jeugdrecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2005. Ministerie van VWS 2005 Ministerie van VWS, ‘Bijlage bij kabinetsstandpunt RVZ-advies bestrijding vrouwelijke genitale verminking’, 2005, bijlage bij Kamerstukken II, 2004-2005, 22 894 en 29 800 XVI, nr. 66. Nederlands Jeugdinstituut 2008 Nederlands Jeugdinstituut, Meldplicht kindermishandeling: een toegevoegde waarde? Recente inzichten over het nut van een meldplicht, 2008.

Nienhuis e.a. 2007 G. Nienhuis e.a., Zware dingen moet je voorzichtig duwen: achtergronden, gevolgen en aanpak meisjesbesnijdenis, Utrecht-Amsterdam: Stichting Pharos/FSAN 2007. Nijboer e.a. 2010 J. Nijboer e.a., Strafrechtelijke vervolging en opsporing van vrouwelijke genitale verminking, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010. PACE 2009 PACE, ‘European Parliament resolution of 24 March 2009 on combating female genital mutilation in the EU (2008/2071(INI))’, www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P6-TA-20090161&language=EN. PACE 2001 PACE, ‘Female genital mutilation (Doc. 9076)’, 2001, www.assembly.coe.int/ASP/Doc/XrefViewHTML.asp?FileID=9299&Language=EN. Pharos 2012 Pharos, Vrouwelijke genitale verminking: Meerjarenprogramma, Stichting Pharos 2012. Pharos 2011 Pharos, Focal point: meisjesbesnijdenis, Amsterdam: Stichting Pharos 2011. Pharos 2010 Pharos, Handelingsprotocol vrouwelijke genitale verminking bij minderjarigen: uitleg en handvatten bij ketenaanpak, Stichting Pharos 2010. Pharos 2009 Pharos, Signaalwijzer “Meisjesbesnijdenis”: folder voor leerkrachten, 2009 www.pharos.nl/documents/doc/signaalwijzer%20meisjesbesnijdenis%20leerkrachten_0.pdf. Pharos 2006 Pharos, ‘Fatwa collection: Female Genital Mutilation (FGM)’, Caïro: 2006, www.pharos.nl/documents/doc/fatwa2006.pdf. Phillips 2012 C. Phillips, ‘Klachtrecht bij het Comité inzake de Rechten van het Kind’, FJR 2012, 35. Pijpers e.a. 2010 F. Pijpers e.a., Standpunt preventie van vrouwelijke genitale verminking (VGV) door de Jeugdgezondheidszorg, Bilthoven: RIVM 2010. Prinsen 2012 P. Prinsen, ‘Herziening maatregelen van kinderbescherming’, FJR 2012, 86. Van Raaij 2012 B. van Raaij, ‘Inwijden meisjes kan voortaan zonder mes’, De Volkskrant 29 november 2012.

Rahman & Toubia 2000 A. Rahman & N. Toubia, Female Genital Mutilation: a guide to laws and policies worldwide, London – New York: Zed Books 2000. Rijksoverheid 2013 Rijksoverheid, ‘Staatssecretaris Van Rijn: aanpak meisjesbesnijdenis nog steviger’, 2013, www.rijksoverheid.nl/nieuws/2013/02/06/staatssecretaris-van-rijn-aanpak-meisjesbesnijdenis-nogsteviger.html. Rijksoverheid 2012 Rijksoverheid, Veelgestelde vragen meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling, 2012. Skaine 2005 R. Skaine, Female genital mutilation: legal, cultural and medical issues, North Carolina USA: McFarland & Company 2005. Sybe Bijleveld advies 2012 Sybe Bijleveld advies, Eindrapportage ex ante uitvoeringstoets: herziene wet kinderbeschermingsmaatregelen, Sybe Bijleveld advies 2012. United Nations 1998 United Nations, Report of the Comittee on the Elimination of Discrimination against Women. Supplement No. 38 (A/53/38/Rev.1), New York: 1998. Vlaardingerbroek e.a. 2011 P. Vlaardingerbroek e.a., Het hedendaagse personen- en familierecht, Deventer: Kluwer 2011. Vloeberghs e.a. 2010 E. Vloeberghs e.a., Versluierde pijn. Een onderzoek in Nederland naar de psychische, sociale en relationele gevolgen van meisjesbesnijdenis, Utrecht: Stichting Pharos 2010. Wahedi 2012 S. Wahedi, ‘De wederrechtelijkheid van jongensbesnijdenis: een ethische uitdaging voor het strafrecht?’, Njb 2012/2532. WHO 2008 WHO, Elimination Female genital mutilation: an interagency statement, Geneva: WHO 2008.

Parlementaire bronnen Aanhangsel van de Handelingen II, 2011-2012, 406. Kamerstukken II, 2011-2012, 33 062, nr. 3. Kamerstukken II, 2010-2011, 32 840, nr. 3. Kamerstukken II, 2010-2011, 32 840, nr. 2.

Kamerstukken II, 2010-2011, 32 015, nr. 40. Kamerstukken II, 2009-2010, 32 462, nr. 1. Kamerstukken II, 2009-2010, 28 345, nr. 94. Kamerstukken II, 2008-2009, 28 345, nr. 88. Kamerstukken II, 2008-2009, 28 345, nr. 85. Kamerstukken II, 2007-2008, 31 386, nr. 3. Kamerstukken II, 2007-2008, 28 345, 31 015 en 30 388, nr. 71. Kamerstukken II, 2007-2008, 28 345, nr. 60. Kamerstukken II, 2007-2008, 28 345 en 22 894, nr. 51. Kamerstukken II, 2005-2006, 30 316, nr. 3. Kamerstukken II, 2004-2005, 22 894 en 29 800 XVI, nr. 66. Kamerstukken II, 2003-2004, 29 200 XVI, 29 200 VI en 29 200 XV, nr. 231. Kamerstukken II, 2003-2004, 28 484, nr. 41.

Regelgeving ‘Aanwijzing opsporing en vervolging inzake kindermishandeling’, wetten.overheid.nl/BWBR0028884/geldigheidsdatum_15-10-2012. Wet van 12 juni 2009, Stb. 2009, 245.

Jurisprudentie EHRM 26 november 2002, zaak 33218/96 (E. and Others/United Kingdom). HR 9 april 2010, LJN BK4547. HR 16 augustus 2005, NJ 2005, 490. HR 8 oktober 2004, NJ 2005, 117. HR 12 december 2000, NJ 2002, 516 m.nt. Knigge. HR 8 mei 1998, NJ 1998, 496.

HR 13 januari 1995, NJ 1995, 430. Hof Amsterdam 23 december 2010, LJN BO8531. Hof Leeuwarden 28 september 2010, LJN BN9718. Rb. Haarlem 11 september 2009, LJN BJ7447. Rb. ’s-Gravenhage 16 november 2007, LJN BB8016 (gezinsvoogd Savanna). ABRvS 7 februari 2012, LJN BV3716.