Het uit en aanbestedingsbeleid van decentrale overheden in Noord Brabant en Zeeland

Het uit‐ en aanbestedingsbeleid van decentrale overheden in Noord‐Brabant en Zeeland Op zoek naar een balans tussen rechtmatig aanbesteden en doelmatig uitbesteden

Onderzoek uitgevoerd in opdracht van: RegieRaad Bouw Noord‐Brabant en Zeeland

uit- & aanbestedingsbeleid Brabant en Zeeland

Voorwoord De zoektocht naar nieuwe wegen en grenzen van het uit‐ en aanbestedingsbeleid is op landelijk niveau een aantal jaren geleden ingezet door het van oudsher tra‐ ditionele aanbestedingsbeleid te vervangen door een (“Markt, tenzij…”) beleid waar het optimaliseren van de marktwerking centraal staat. Belangrijke doelen van dit beleid zijn het verbeteren van de kwaliteitprijsverhouding en het stimule‐ ren en bevorderen van innovatie. Het meer geïntegreerd uitbesteden van over‐ heidstaken wordt als belangrijke voorwaarde gezien om deze doelen te kunnen bereiken. Om te komen tot een betere marktwerking, wordt bij voorkeur breed door overheden een consistent en uniform beleid gevoerd om marktpartijen dui‐ delijkheid te verschaffen. Aangezien de decentrale overheden in Nederland qua omzet in vergelijking tot de landelijk opererende opdrachtgevers een veel grotere investeerder in de bouwsector zijn, is de bereidheid om de ingeslagen weg op landelijk niveau te volgen van belang om het streven naar een betere marktwer‐ king succesvol te laten zijn. Vanuit die constatering heeft de RegieRaad Bouw Regio Noord‐Brabant en Zee‐ land de universiteit Twente gevraagd een onderzoek te doen naar de huidige si‐ tuatie in de provincie Noord‐Brabant en Zeeland. Het voorliggende rapport laat zien waar de decentrale overheden staan in dit veranderingsproces. In dat kader is het beleid geanalyseerd en zijn telefonische interviews gehouden met betrok‐ kenen bij de decentrale overheden. Een woord van dank gaat uit naar iedereen die heeft bijgedragen aan de tot‐ standkoming van het rapport. Enschede, 7 januari 2008 drs.ing. J. Boes ing. J.M.R. Schmidt Prof.dr.ir.ing AG. Dorée UTwente Vakgroep BouwInfra T: 053 ‐ 489 4254 [email protected] & [email protected]

UT/CTW-CM&E Boes & Dorée

- november2007 -

3


Samenvatting Op landelijk niveau zijn de afgelopen jaren ervaringen opgedaan met andere vormen van uit‐ en aanbesteden van werken. Het van oudsher traditionele (aan‐ bestedings)beleid is losgelaten en vervangen door een (meer geïntegreerd uitbe‐ stedings) beleid waarbij een betere marktwerking centraal staat, met innovatie en betere kwaliteitprijsverhoudingen als belangrijke doelstellingen. Parallel aan de invoering zijn en worden nieuwe kaders gecreëerd en instrumenten ontwikkeld om deze nieuwe vormen te ondersteunen. Waar de grenzen van de nieuwe ka‐ ders zullen liggen kan, mede door de veelvoud aan wetten en regelgeving, hun onderlinge verbondenheid en dynamische karakter in de tijd, maar ook ruimte voor interpretatie, nooit exact worden bepaald. Jurisprudentie moet hiervoor houvast (gaan) bieden. Hoever organisaties (willen) gaan om mogelijkheden c.q grenzen te verkennen of dat bij voorkeur voor een veilige, bekende oplossing wordt gekozen is in dat ka‐ der wel een interessant vraagstuk. Die verkenning vindt op landelijk niveau wel plaats maar op decentraal niveau is het beeld niet helder. De decentrale overhe‐ den lijken deze landelijke ‘zoektocht’ op gepaste afstand te volgen en bij voor‐ keur vast te houden aan de traditionele wijze van uitbesteden op basis van bestek en tekeningen. Het voorliggende rapport behandelt in dat kader drie vragen: 1) Waarom kan het voor decentrale overheden aantrekkelijk zijn om (meer) ge‐ integreerd te gaan uitbesteden? 2) Hoe is de stand van zaken met betrekking tot het uit&aanbesteden in Noord‐Brabant en Zeeland? 3) In hoeverre worden daarbij de grenzen opgezocht en welke barrières spelen daarbij een rol? Het geïntegreerd uitbesteden van taken zorgt in theorie voor verbetering van de marktwerking doordat concurrentie op product in plaats van prijs plaatsvindt. Concurrentie anders dan op prijs dwingt de markt over creatieve oplossingen na te denken en zet aan tot innoveren. Naast dat integratie van ontwerp en uitvoe‐ ring opdrachtnemers meer ruimte geeft voor inbreng van eigen creatieve oplos‐ singen en producten, zorgt het er tevens voor dat het vraagstuk van de maak‐ baarheid (constructability) bij het ontwerpen wordt meegenomen en biedt het opdrachtnemers mogelijkheden tot betere onderlinge afstemming en beheersing van processen waardoor kostenefficiënter gewerkt kan worden. Landelijke maar ook decentrale praktijkvoorbeelden tonen dit aan, en laten zien dat opdrachtne‐ mers het als prestige van het bedrijf zien om de realiseerbaarheid van eigen ont‐ werpen en beheersing van het proces naar betrokkenen aan te tonen. In Noord‐Brabant en Zeeland is bij decentrale overheden in het beleid wel aan‐ dacht voor kwaliteit c.q. kwaliteit/prijsverhoudingen en thema’s gericht op duur‐


- november2007 -

4


zaamheid, levensduur en/of innovatie maar de uitwerking wordt nauwelijks aan marktpartijen overgedragen maar vooral door de eigen organisatie ingevuld. Vooral de grotere –gemeentelijke ‐ organisaties met eigen ontwerpafdelingen kiezen voor de traditionele wijze van uitbesteden op basis van bestek en tekenin‐ gen. In de praktijk worden kwaliteitscriteria incidenteel toegepast en vormt het aanbesteden op prijs het uitgangspunt van beleid. Overigens is het niet verwonderlijk dat traditioneel aanbesteden op prijs niet zo maar wordt losgelaten. De ruime ervaringen met traditioneel uit‐ en aanbesteden en de vereisten die voortkomen uit de algemene beginselen van behoorlijk be‐ stuur, (europese) richtlijnen en nationale wet‐ en regelgeving, maken selecteren op prijs transparant en objectief waarmee aan belangrijke ‘publieke’ voorwaar‐ den wordt voldaan, zo lijkt op het eerste oog. Als echter de ‘traditionele’ proble‐ men van meerwerk, opportunistisch gedrag en de kosten voor de (arbeidsinten‐ sieve) controlerende taken in de beschouwing – en de prijs ‐ worden meegeno‐ men is het maar de vraag of het werk wel aan de juiste partij is gegund. Deze problemen spelen meer bij openbaar dan bij onderhands aanbesteden. Als het gaat om de aanbestedingsvorm dan bepalen (ook) in Noord‐ Brabant en Zeeland (Europese) drempelbedragen of openbaar of (meervoudig) onderhands wordt aanbesteed, al zijn er ook een aantal kleinere organisaties die bewust, me‐ de onder invloed van het bestuur, uitsluitend kiezen voor onderhands aanbeste‐ den. Waar de grens van (meervoudig) onderhands naar openbaar ligt verschilt per organisatie. In tegenstelling tot Zeeland is in Noord‐Brabant een tendens zichtbaar waarbij gemeenten samenwerken als het gaat om het gezamenlijk inkopen van goederen, diensten en werken. De inkoopbureaus Zuidoost (Bizob) en West Brabant zijn door meerdere kleinere gemeenten opgericht voor het gezamenlijke inkopen van werken, diensten en leveringen en ter ondersteuning van de afzonderlijke orga‐ nisaties bij het inkopen en aanbesteden. Ook andere – kleinere ‐ samenwerkings‐ verbanden tussen meer grotere gemeenten komen voor. Deze schaalvergroting om kosten te besparen speelt op dit moment een belang‐ rijke rol aan opdrachtgeverkant. Zo worden ook voor voorbereidende werk‐ zaamheden steeds meer raamovereenkomsten gesloten. Het voorkomt dat voor iedere opdracht apart een procedure moet worden opgestart. Deze ontwikkelin‐ gen hebben vooral bij MKB bedrijven de angst voor verlies van hun positie en marktaandeel ten gunste van het grootbedrijf aangewakkerd. Het bepalen van uitbestedingstrategieën op basis van marktomstandigheden wordt door enkele opdrachtgevers gevolgd zoals Den Bosch en BIZOB. Daar wordt voor specifieke projecten na het consulteren van de markt bepaald welke taken aan de markt overgedragen kunnen worden en welke door de eigen orga‐ nisatie . Dat gebeurt omdat decentrale overheden veelal werken met MKB bedrij‐ ven die qua ontwikkeling (nog) niet zo ver zijn als de grootbedrijven op het ge‐ bied van andere uit‐ en aanbestedingsvormen. Veel MKB bedrijven zijn op dit moment nog onvoldoende geëquipeerd om taken van de opdrachtgever over te nemen en vrezen voor hun huidige positie als (meer) geïntegreerd uitbesteden, naast de huidige tendens van schaalvergroting van projecten, de norm wordt.


- november2007 -

5


Naar de toekomst lijkt in Noord‐Brabant wel enige verandering in het beleid en de uitvoering te komen al zal het zoeken naar mogelijkheden binnen de grenzen van bestaande wettelijke kaders, richtlijnen en regelgeving nog niet op bered schaal plaatsvinden. Enkele grote gemeentes zoals Den Bosch, Breda en Eindho‐ ven geven aan dat ze waar mogelijk wel meer geïntegreerd willen gaan uitbeste‐ den. Voorzichtig opereren en het elimineren van onzekerheden in de voorbereiding zijn in het algemeen de drivers voor het handelen. Grotere organisaties die zelf de kennis en capaciteit in huis hebben om de voorbereiding te doen, hebben in‐ tern alles op een traditionele wijze georganiseerd en lopen bij andere vormen van uit ‐ en aanbesteden tegen barrières binnen de eigen organisatie aan. Kleinere or‐ ganisaties besteden meer voorbereidende werkzaamheden uit en lijken, mede door uitbesteding van werkzaamheden naar ingenieursbureaus, meer te willen experimenteren. Als verbetering van de marktwerking de inzet van beleid vormt dan zullen op‐ drachtgevers een balans moeten zien te vinden tussen ‘rechtmatig aanbesteden’ en ‘doelmatig uitbesteden’. Marktpartijen zullen op termijn voor keuzes komen te staan tussen de huidige traditionele aannemersrol of een meer (strategische) ondernemersrol, waar de nadruk meer ligt op het onderscheiden van concurren‐ ten, meer verantwoordelijkheid nemen voor een ‘eigen’ product en ‘ontzorgen’ van de opdrachtgever. Deze verandering vraagt aan beide zijden een ‐ lange ter‐ mijn ‐ visie en strategie, dekking door en betrokkenheid van het hoogste (mana‐ gement) niveau, durf, maar vooral ook goede afstemming en samenwerking om begrip te houden voor elkaars positie en belangen. Samenvattend luidt de conclusie dat het traditioneel aanbesteden in Noord‐ Brabant en Zeeland veruit de voorkeur blijft genieten, initiatieven voor het ge‐ bruik van andere contractvormen geen standaard inbedding binnen organisaties kennen en daarmee de mogelijkheden die de huidige wettelijke kaders en regel‐ geving bieden nog grotendeels onbenut blijven. De situatie in Noord‐Brabant en Zeeland past wat dat betreft binnen het huidige beeld van decentrale overheden in Nederland, al lijkt Noord‐Brabant wat verder te zijn in de ontwikkeling dan Zeeland. Het transformeren van het traditionele aanbestedingsbeleid naar een meer strategisch aan‐ en uitbestedingbeleid is ingezet maar bevindt zich nog in de ontwikkelingsfase.


- november2007 -

6


Inhoudsopgave 1.

2.

3.

4.

5.

Het onderzoek.............................................................................................. 9 1.1

Probleemveld ............................................................................................ 9

1.2

Plan van aanpak en verantwoording .................................................. 10

1.3

Opbouw van het rapport ...................................................................... 10

Waarom anders uitbesteden? .................................................................. 11 2.1

Inleiding .................................................................................................. 11

2.2

Het “Traditioneel, tenzij…” beleid nader bezien............................... 11

2.3

Naar een herijking van het beleid?! ..................................................... 15

2.4

Best practices........................................................................................... 18

De stand van zaken in Noord‐Brabant en Zeeland .............................. 27 3.1

Inleiding .................................................................................................. 27

3.2

Het beleid in algemene zin ................................................................... 27

3.3

Naar een vernieuwend beleid?! ........................................................... 48

Waar ligt de grens?.................................................................................... 52 4.1

Inleiding .................................................................................................. 52

4.2

Het verkennen van de grenzen door opdrachtgevers?..................... 52

4.3

Barrières voor grensverkenning? ......................................................... 53

Conclusies en aanbevelingen................................................................... 55 5.1

Conclusies ............................................................................................... 55

5.2

Aanbevelingen........................................................................................ 56

Literatuurlijst ..................................................................................................... 58 Bijlage 1: Informatiesites .................................................................................. 59 Bijlage 2: Resultaten onderzoek Limburg ...................................................... 60


- november2007 -

7


Uitbesteden gaat over de verdeling van taken tussen de verschillende partijen in het bouw‐ proces (opdrachtgever, aannemer, ontwerper, onderaannemer). Aanbesteden is het proces van oproepen, beoordelen en selecteren van aanbieders en aanbie‐ dingen. Het doel is het selecteren van een aanbieder die het beste voldoet aan vooraf gestelde criteria. Traditioneel aanbesteden is het proces van oproepen, beoordelen en selecteren van aanbieders en aanbie‐ dingen op basis van bestek en tekeningen. Het doel is het selecteren van een aan‐ bieder op prijs. Innovatief aanbesteden is het proces van oproepen, beoordelen en selecteren van aanbieders en aanbie‐ dingen die afwijken van het traditioneel aanbesteden. Het doel is het selecteren van een aanbieder die het beste voldoet aan vooraf gestelde prijs‐ en kwaliteitcri‐ teria.


- november2007 -

8


1.

Het onderzoek 1.1

Probleemveld

De bouwmarkt heeft de afgelopen jaren te maken gehad met een brede herijking van het uit‐ en aanbestedingsbeleid. Ingezet midden jaren negentig door het mi‐ nisterie van Economische Zaken ter bevordering van de innovatie in het alge‐ meen, is in de bouw een tendens ingezet om de markt meer bij de voorbereiding van werken te betrekken. Langzamerhand zijn veranderingen waarneembaar in de wijze waarop opdrachtgevers en opdrachtnemers in het bouwproces staan. Organisaties als de RegieRaad voor de Bouw, PSiB, maar ook Tenderned en PI‐ ANOo, trachten deze veranderingen in de sector te faciliteren. Aandacht voor transparantie, ruimte voor innovatie en concurrentie op kwaliteit/prijs zijn de thema’s die aan de basis moeten staan van een succesvolle transformatie. Om de‐ ze landelijk gewenste veranderingen in de sector succesvol te kunnen doorvoeren is de deelname van decentrale overheden onontbeerlijk, zeker daar waar decen‐ trale overheden dominant als opdrachtgever aanwezig zijn, zoals de GWW‐ sector. Het van oudsher traditionele uit‐ en aanbestedingsbeleid komt daarmee onder druk te staan. Als gevolg van de wijzigingen zijn c.q. worden prodecures en re‐ gelgeving, die geënt waren op de traditionele wijze van uit‐ en aanbesteden, aan‐ gepast aan de nieuwe situatie. Hierdoor dienen belemmeringen voor opdracht‐ gevers en opdrachtnemers te worden beperkt om verwachte optimalisaties in het bouwproces te kunnen doorvoeren. Veranderingen in het uit‐ en aanbestedingsbeleid zijn vooral op landelijk niveau zichtbaar. Bij de grote (landelijke) publieke opdrachtgevers als Rijkswaterstaat, Prorail en de RGD is geïntegreerd uit‐ en aanbesteden ondertussen uitgangspunt van beleid. De traditionele focus op prijsconcurrentie is vervangen door concur‐ rentie niet alleen op prijs, maar ook de kwaliteit (van het product en/of proces): “Markt, tenzij ….” luidt het adagium waarlangs wordt geopereerd. De veranderingen en initiatieven op landelijk niveau vinden (nog) geen massale navolging op decentraal niveau. Initiatieven om op andere wijze te gaan uit‐ en aanbesteden hebben eerder een incidenteel dan een structureel karakter. In hoe‐ verre opdrachtgevers de mogelijkheden benutten is niet duidelijk. In het rapport staan drie vragen centraal: 1) Waarom is het voor decentrale overheden aantrekkelijk om (meer) geïnte‐ greerd te gaan uitbesteden? 2) Hoe is de stand van zaken mbt het uit&aanbesteden in Noord‐Brabant en Zeeland? 3) In hoeverre worden daarbij de grenzen opgezocht en welke barrières spelen daarbij een rol?


- november2007 -

9


1.2

Plan van aanpak en verantwoording

Voor het onderzoek zijn beleidsdocumenten geanalyseerd en in totaal 22 inter‐ views gehouden. Mede door de vele informatie die reeds voorhanden was is er voor gekozen voor Noord‐Brabant en Zeeland geen enquête te houden maar uit‐ sluitende te kiezen voor interviews met managers bij de provincie, gemeenten en waterschappen. Daarbij is tevens gevraagd naar de situatie bij andere overheden voor zover bekend. Daaruit is is een duidelijk beeld naar vorne gekomen van de huidige situatie bij de decentrale overheden in Noord‐Brabant en Zeeland. Deze gegevens zijn gecombineerd met gegevens uit eerder uitgevoerde onderzoeken voor o.a. Stadswerk en de Noordelijke RegieRaad Bouw, de Regieraad Bouw Zuid Limburg en diverse afstudeerrapporten tot het voorliggende rapport. 1.3

Opbouw van het rapport

De onderzoeksvragen vormen tevens de hoofdstukken van het rapport . Waarom het aantrekkelijk voor decentrale overheden kan zijn om (meer) geïnte‐ greerd te gaan uitbesteden zal in hoofdstuk 2 worden behandeld. Het betreft hier een meer theoretische invalshoek aangevuld met aansprekende voorbeelden die op (de)centraal niveau al succesvol zijn toegepast. In hoofdstuk 3 wordt de stand van zaken over het uit&aanbesteden in Noord‐ Brabant en Zeeland behandeld. De resultaten uit de interviews en de geanaly‐ seerde beleidsstukken, gecombineerd met reeds voorhanden informatie, hebben als input hiervoor gediend. In hoofdstuk 4 volgt een analyse waarbij op basis van het voorgaande wordt ge‐ keken hoever opdrachtgevers gaan om binnen de bestaande – wettelijke –kaders andere mogelijkheden overwegen. Barrières die daar mogelijk een rol bij spelen zullen tevens worden besproken. De gegevens komen uit de interviews daarbij bouwend op de resultaten van eerder uitgevoerde onderzoeken. De conclusies en aanbevelingen worden tot slot in hoofdstuk 5 weergegeven.


- november2007 -

10


2.

Waarom anders uitbesteden? 2.1

Inleiding

Zoals in het vorige hoofdstuk aangegeven hebben landelijk opererende grote publieke opdrachtgevers als Rijkswaterstaat, ProRail en de Rijksgebouwendienst een paar jaar terug een omschakeling van beleid van “Traditioneel, tenzij..” naar “Markt, tenzij..” gemaakt. Meer – geïntegreerd – uitbesteden naar de markt is het standaarduitgangspunt van het beleid geworden. Deze omschakeling wordt on‐ dersteund door organisatorische aanpassingen en ontwikkeling van nieuwe ka‐ ders zoals de UAVgc, ARW 2005, de nieuwe aanbestedingswet, de Bao en Bass en komend jaar de door de RegieRaad Bouw in ontwikkeling zijnde leidraad uit ‐ en aanbesteden. De afgelopen jaren is de druk op decentrale overheden toegenomen om de lande‐ lijke ontwikkelingen te gaan volgen en andere vormen van uit – en aanbesteden ‘standaard’ als mogelijke oplossing in de afweging mee te nemen. Die koerswij‐ ziging is op dit moment nog niet waarneembaar. In dit hoofdstuk zal eerst het traditionele beleid onder de loep worden genomen waarna het vraagstuk van het waarom van – meer ‐ geïntegreerd uitbesteden vanuit een theoretisch perspectief worden behandeld. Het hoofdstuk eindigt, mede aan de hand van twee artikelen, met best practices. 2.2

Het “Traditioneel, tenzij…” beleid nader bezien

De standaard Nederland kent een decennialange traditie van traditioneel uit‐ en aanbesteden. Met de invoering van de RAW‐systematiek in de 70‐er jaren werd een standaard geïntroduceerd die tot op de dag van vandaag op decentraal niveau wordt ge‐ bruikt. De standaard heeft voor uniforme contracten en prijsconcurrentie gezorgd en daarmee aan opdrachtgevers en opdrachtnemers een eenduidig kader gege‐ ven om binnen te opereren. De opdrachtgever geeft precies aan wat hij wil en de opdrachtnemer hoeft alleen maar de prijs te bepalen. Dat schept duidelijkheid c.q. is transparant voor alle betrokkenen. De concurrentie Tegenover deze positieve kanten kent de standaard met de vele gedetailleerde regels en technische specificaties ook een aantal negatieve effecten. Het concurre‐


- november2007 -

11


ren op prijs alleen heeft mede aan de basis gestaan van de bouwfraude. De ruim‐ te voor marktpartijen om eigen oplossingen in te brengen c.q. met alternatieven te komen is beperkt. De nadruk die ligt op prijsconcurrentie is er in belangrijke mate verantwoordelijk voor dat de bouw1 niet bekend staat als een ‘dynamische’ markt waar, onder druk van marktpartijen/concurrenten, doorlopend nieuwe producten worden ontwikkeld c.q. bestaande producten (moeten) worden verbe‐ terd2 om concurrerend te kunnen blijven. Prijsconcurrentie stuurt dan wel rich‐ ting laagst mogelijke prijs3 maar heeft daarmee als nadeel dat een marktdruk ‐ zoals in andere sectoren waar sprake is van een meer dynamische markt ‐ ont‐ breekt die er voor zorgt dat aanbieders gedwongen worden tot voortdurende (kwaliteits)verbetering van een product. Deze focus op laagste prijs creëert een mechanisme dat ook richting minimaal gevraagde kwaliteit stuurt. Iets vergeten te vragen als opdrachtgever betekent automatisch iets niet krijgen tenzij de op‐ drachtgever bereid is (fors) bij te betalen. Vooral bij openbare aanbestedingen is dit mechanisme zichtbaar. Bij het ramen wordt daar rekening mee gehouden door voldoende ruimte in het budget in te bouwen om zodoende een gang naar de politiek voor extra geld te voorkomen. “Beter geld teruggeven dan vragen” luidt het adagium. Aanbesteden In de volksmond wordt altijd gesproken over het ‘traditioneel aanbesteden’. Tra‐ ditioneel zegt echter niets over de aanbestedingsvorm maar iets over de uitbeste‐ dingsvorm. Als het gaat om de aanbestedingsvorm dan blijkt uit onderzoek dat openbaar aanbesteden meer gemeengoed is bij de (middel)grote gemeenten en provincies. Op basis van drempelbedragen die in het beleid zijn opgenomen worden werken openbaar dan wel onderhands op de markt gezet. Er zijn op‐ drachtgevers die spelen met openbaar en onderhands om de negatieve effecten van openbaar, zoals hiervoor aangegeven en waarover later meer, te dempen. Deze organisaties hebben daarbij voldoende interne capaciteit om werken (tradi‐ tioneel) voor te bereiden en aan te besteden. Bij kleinere gemeentes is onderhands meer de regel en wordt meer gebruik gemaakt van de diensten van ingenieurs‐ bureaus. Een aanbestedingsbeleid met (meerdere) drempelbedragen verschaft enerzijds wel duidelijkheid aan de organisatie en legitimiteit voor het handelen, maar houdt anderzijds geen rekening met de feitelijke marktomstandigheden. Het is altijd volgend aan actuele ontwikkelingen in de markt c.q. wetgeving zoals nu in het geval van de Europese mededingingswet4. Sommige sectoren, zoals de baggersector, kennen wel sterk (technologisch) gedreven markten. In andere industriële sectoren waar het accent meer op productconcurrentie ligt, is een heel andere dynamiek zichtbaar. In de dagelijkse praktijk van de markt wordt door producenten op product ge‐ concurreerd. Goederen als auto’s, TV, radio’s, computer e.d. worden na verloop van tijd in de regel goedkoper en uiteindelijk vervangen door andere/betere producten. Daarmee wordt het welvaartsni‐ veau verder verhoogd. In de bouw worden nog vele producten gebruikt met een lange historie. 3 Dat is overigens geen automatisme. In hoogconjunctuur met weinig aanbieders ligt de prijs per defi‐ nitie boven het gemiddelde. 1 2

De (Europese) mededinging‐ en aanbestedingswetgeving richt zich steeds meer op het functioneren van de interne markt. De geconstateerde veranderingen rondom (Europese) richtlijnen en regelgeving om de concurrentie te bevorderen vraagt meer kennis van de markt dan opdrachtgevers nu hebben. 4


- november2007 -

12


Traditioneel uitbesteden naar ingenieursbureaus Het uitbesteden van diensten naar ingenieursbureaus kent in de traditionele situ‐ atie een aantal mechanismen die ook wegsturen van kwaliteit. Doordat ingeni‐ eursbureaus ‐ slechts – verantwoordelijk zijn voor het ontwerp, maar niet voor de kosten van uitvoering, ontbreekt deels een druk om efficiency ten voordele van de opdrachtgever te maximaliseren. Als werkzaamheden in regie worden uitge‐ voerd ontbreekt de druk om het proces efficiënt te laten verlopen: als een lump‐ sum bedrag is overeengekomen, komen alle kosten die gemoeid zijn met het op‐ timaliseren van een concept / ontwerp voor rekening van het ingenieursbureau. Het is de vraag hoever een ingenieursbureau dan daarin wil gaan, omdat die uit‐ gaven ten koste gaan van het rendement. Aangezien opdrachtgevers de (financië‐ le) lasten van het project dragen is de noodzaak om naar optimalisaties te zoeken minder aanwezig dan wanneer het uit eigen budget moet worden bekostigd. Door specifieke kwaliteitseisen – b.v. over de in te zetten medewerkers – in de gunning‐ en selectiecriteria op te nemen kan dit effect deels worden bestreden. Maar ook dan is het in de praktijk moeilijk om dit te bewaken zeker als de werk‐ zaamheden op afstand worden uitgevoerd. Onderzoek onderstreept het voor‐ gaande. Opdrachtgevers beklagen zich over de arbeidsintensieve controle‐ en correctie werkzaamheden van door ingenieursbureaus uitgevoerde taken. Een teken dat (markt)druk ontbreekt om efficiënter en meer kwaliteitsgericht te moe‐ ten werken. Kenmerken, problemen en spanningsvelden in de traditionele situatie De belangrijkste conclusies uit het Stadswerkonderzoek (2006) 5 met betrekking tot het traditionele beleid geven een algemeen beeld van de huidige problemen en spanningsvelden. Ofschoon de situatie per regio c.q. organisatie op onderde‐ len kan afwijken, zal het algemene beeld geen grote afwijkingen vertonen. De be‐ langrijkste conclusies die uit het onderzoek naar voren komen zijn: •

De aandacht binnen het uit‐ en aanbestedingsbeleid richt zich hoofdzakelijk op thema’s rondom aanbesteden en niet op strategische thema’s die met uit‐ besteden te maken hebben.

•

De aandacht van bestuurders voor het uit‐ en aanbestedingsbeleid is niet structureel maar richt zich hoofdzakelijk op specifieke ‐ bestuurlijk complexe en risicovolle ‐ projecten en knelpunten in het beleid.

5 Onderzoek gehouden onder bestuurders en ambtelijke medewerkers bij decentrale overheden in Noord‐Nederland (Groningen, Friesland en Drenthe)


- november2007 -

13


•

Het aanbestedingsbeleid is weinig flexibel en is niet toegesneden op specifie‐ ke omstandigheden en actuele ontwikkelingen in de markt c.q. wetgeving.

•

De verhouding – in de traditionele situatie – tussen de kosten van het waar‐ borgen van de rechtmatigheid en de projectkosten slaat (ver) door richting rechtmatigheid. De (hoge) kosten gemoeid met het waarborgen van de rechtmatigheid getuigt niet van een doelmatige besteding van overheidsgel‐ den.

•

Bij traditionele bestekken wordt ruimer geraamd. Dat duidt erop dat op‐ drachtgevers structureel rekening (moeten) houden met meer‐ werk/additionele kosten.

•

De kosten gemoeid met het controleren maar vooral corrigeren van externe ingenieursbureaus c.q. opdrachtnemers in de traditionele situatie duidt op onvolkomen marktwerking.

•

Structureel overleg op decentraal niveau om kennis en ervaringen uit te wis‐ selen is alleen bij waterschappen en provincies zichtbaar. Bij gemeenten is dit beperkt tot een enkel initiatief. Van echte samenwerking als het gaat om in‐ kopen – en aanbesteden is (nog) geen sprake.

•

De decentrale overheden maken alleen nog maar op beperkte ‐ experimentele ‐ basis gebruik van geïntegreerde contractvormen c.q. EmvI als gunningcrite‐ rium. Een brede(re) invoering van geïntegreerde vormen lijkt niet aanstaan‐ de.

•

Bij decentrale overheden heerst breed de gedachte dat ook in de toekomst een beheersing van alle uitbestede disciplines nodig is om als professioneel opdrachtgever te kunnen fungeren.

Als gekeken wordt naar mogelijke spanningsvelden dan blijkt een aantal onder‐ werpen de komende jaren prominent op de agenda (kunnen) te komen staan als de huidige koers wordt vastgehouden. De belangrijkste onderwerpen die daarbij spelen zijn: •

De druk op organisaties om zich meer te richten op de kerntaken ‐ en dus in te krimpen ‐ wordt moeilijk bij ongewijzigd ‘traditioneel’ uit‐ en aanbeste‐ dingsbeleid.

•

Het incidentele gebruik van geïntegreerde contractvormen maakt het voor marktpartijen moeilijk om een bedrijfsstrategie naar de toekomst toe te bepa‐ len. Die onzekerheid zorgt voor een defensief opererende markt met weinig ruimte en initiatief voor vernieuwing.

•

De (Europese) mededinging‐ en aanbestedingswetgeving richt zich steeds meer op het functioneren van de interne markt. De geconstateerde verande‐ ringen rondom (Europese) richtlijnen en regelgeving om de concurrentie te bevorderen vraagt meer kennis van de markt dan opdrachtgevers nu hebben.

•

Het ontbreken van samenwerking op vooral gemeentelijk niveau is ‐ mede gezien de vorige punten ‐ een gemiste kans om kennis en ervaringen uit te


- november2007 -

14


wisselen en te delen, problemen in breder verband aan de orde te stellen en samen op te trekken als het gaat om het zoeken naar nieuwe mogelijkheden en oplossingen. •

Het ‐ ook in de toekomst ‐ willen beheersen van alle disciplines onderstreept het traditionele denken. Gelet op de eerdere punten zal op termijn de (werk)druk binnen de organisatie verder oplopen.

Hierbij dient te worden vermeld dat de problemen zich vooral voordoen bij openbaar aanbesteden. In het geval van onderhands aanbesteden zijn de proble‐ men niet of veel minder aanwezig. 2.3

Naar een herijking van het beleid?!

De dynamische markt De huidige bouwmarkt zou idealiter meer de kenmerken van een dynamische markt moeten krijgen, waar door de markt6 en minder door de opdrachtgever, ontwikkelingen ‘automatisch’ worden afgedwongen. Een aantal kenmerkende verschillen zorgt er voor dat in de bouwsector dit mechanisme ontbreekt. Het gaat veelal om – collectieve ‐ onroerende goederen, de vele procedures en regels waarmee het bouwen is omgeven en de invloed van de overheid als wetgever, maar vooral als – dominant ‐ opdrachtgever waarvan verwacht wordt dat zij transparant, objectief en zorgvuldig opereert en zuinig met belastinggeld omgaat. Dit kader zorgt voor een eigen dynamiek waar horizontale marktdruk7 niet van‐ zelf ontstaat, maar door uitgekiend handelen van opdrachtgevers en opdracht‐ nemers kan worden gecreëerd. Het creëren van een “marktdruk” vraagt in ieder geval een slimme strategie van uit‐ en aanbesteden door (publieke) opdrachtge‐ vers. Bij uitbesteden door andere vormen van concurrentie te initiëren en vervol‐ gens bij aanbesteden gunning‐ en selectiecriteria te hanteren waardoor opdracht‐ nemers de focus minder op kostenminimalisatie maar meer op kwaliteitsgericht handelen leggen. 6 Zie o.m. H.W. de Jong (1997), Monopoliseren of rivaliseren? Het betreft hier horizontale concurrentie tussen aanbieders. Bij verticale concurrentie gaat het om onderhandelingen tussen koper en verkoper. Omgezet naar de bouw gaat het tussen opdrachtgever en opdrachtnemer en deze vorm van concur‐ rentie start na gunning en loopt tot het eind van het project. 7 In andere industriële sectoren zijn ondernemingen veel meer gericht op productontwikkeling om

een voorspong te behalen of te behouden op de concurrentie.


- november2007 -

15


Gevolgen voor de organisatie Een omschakeling naar het gebruik van ‐ meer ‐ geïntegreerde contractvormen en/of het aanbesteden op basis van economisch meest voordelige inschrijving is daarbij een vereiste om concurrentie op kwaliteit/prijs te stimuleren en ruimte voor innovatie te creëren. Naast de aanbestedingsvorm zijn de wijze van uitbe‐ steden en de gunning‐ en selectiecriteria de belangrijkste middelen om het doel te bereiken. In het volgende hoofdstuk wordt hier nader op ingegaan. Het beoordelen van aanbiedingen anders dan op prijs vraagt een andere rol en voorbereiding van zowel opdrachtgevers als opdrachtnemers. Vooral het zoeken naar een optimum qua inspanning tussen de tijd en kosten voor het definiëren van de vraag door opdrachtgevers en datgene dat aanbieders moeten aanbieden is een zoektocht. Zowel opdrachtnemers als opdrachtgevers zullen op een slim‐ me en efficiënte wijze de aanbesteding doorlopen en anders omgaan met onze‐ kerheden om de revenuen voor beide partijen te verhogen8 . Naarmate een werk complexer is zal het zoeken naar dit optimum voor opdrachtgevers en opdracht‐ nemers in de aanbestedingsfase lastiger worden. Met het vorderen der tijd en re‐ gelmatige toepassing van andere vormen groeit de ervaring en kunnen optimali‐ saties worden doorgevoerd waardoor huidige belemmeringen kunnen verdwij‐ nen. Deze transformatie kost tijd. Op decentraal niveau zijn de organisaties de afgelo‐ pen decennia volledig ingericht op het op traditionele wijze in de markt zetten van projecten. Anders dan op landelijk niveau is er nauwelijks druk vanuit het bestuur9 waarneembaar om het beleid meer te sturen richting “Markt, tenzij…”. Het initiëren van iets nieuws gaat meer op vrijwillige basis dan dat het wordt op‐ gelegd zoals op landelijk niveau het geval is geweest10.

De markt

Veranderingen aan opdrachtgeverszijde dienen te worden gevolgd door markt‐ partijen. Marktpartijen zullen de aangeboden ruimte anders moeten benutten. Dat vraagt van opdrachtnemers ook aanpassingen en kost tijd. De decentrale overheden hebben veel te maken met lokale MKB bedrijven die inschrijven. Bin‐

8 Alle onzekerheden worden vaak bij voorkeur door opdrachtnemers geëlimineerd. In de praktijk blijkt dat aanbieders op onderdelen dan ook meer doen dan opdrachtgevers vragen. Dat sluit aan bij de traditionele wijze van denken die vaak nog wordt gehanteerd 9 Er zijn meerdere oorzaken daarvoor aan te wijzen maar een belangrijk punt in dezen is dat bestuur en politiek relatief ver afstaan van de uitvoering van het beleid: op basis van vastgesteld beleid en re‐

gels ligt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering bij de ambtelijke organisatie. 10 Bij voorkeur wordt met de omgeving gecommuniceerd op basis van concreet uitgewerkte plannen om ongewenste discussies te voorkomen.


- november2007 -

16


nen het MKB groeit de onvrede over de huidige ontwikkelingen in de bouw‐ markt11. Men constateert een afname van het aantal werken voor MKB bedrijven mede als gevolg van clustering. De vrees voor de opkomst van andere contract‐ vormen speelt ook een rol maar heeft meer betrekking op landelijk opererende opdrachtgevers die zijn overgeschakeld op geïntegreerd uit ‐ en aanbesteden. MKB opdrachtnemers hebben vooral moeite met disproportionaliteit van eisen gesteld door opdrachtgevers aan inschrijvers waardoor zij buiten de boot vallen en het werk alleen in combinatie of door het grootbedrijf uitgevoerd kan worden. Het bepalen van de ideale scope van een werk, de vereisten die aan inschrijvers moeten worden gesteld en de te hanteren bouworganisatievorm is een voortdu‐ rende zoektocht naar een optimum waarbij meerdere spanningsvelden tussen di‐ verse factoren een rol spelen. Zo zorgt een vergroting van de scope in de regel voor minder aanbieders (en dus verminderde concurrentie) en daarmee minder mogelijkheden voor lokale (MKB) opdrachtnemers op een werk, maar heeft als positief effect meer optimalisatiemogelijkheden, lagere transactiekosten en min‐ der afstemming tussen werkzaamheden. De vraag is dan wat het zwaarst weegt. Dit geldt ook voor het gebruik van geïntegreerde contractvormen. Vooral het grootbedrijf heeft de afgelopen jaren ervaring opgedaan met de uitvoering van geïntegreerde opdrachten voor de grote landelijke opdrachtgevers. Een groot deel van het midden‐en kleinbedrijf loopt hier (ver) bij achter. Geïntegreerd uit‐ en aanbesteden betekent dat opdrachtgevers minder risico lopen en opdrachtne‐ mers meer mogelijkheden krijgen om producten te gaan ontwikkelen om zich te onderscheiden van hun concurrenten. Dat geldt dus vooral voor de grootbedrij‐ ven en in de huidige situatie minder voor MKB bedrijven. De vrees die vooral bij MKB bedrijven heerst, richt zich op hun positie als hoofd‐ aannemer: men is bang op den duur die te verliezen en meer als onderaannemer te moeten werken12. Dat is uiteraard een omschakeling maar dat hoeft per defini‐ tie niet nadelig te zijn. Nu niets doen kan op termijn betekenen dat een kans is blijven liggen. In ieder geval zijn strategische discussies over de toekomst nood‐ zakelijk om de verschillende varianten naast elkaar te zetten: meer samenwer‐ king, opschalen naar het niveau van grootbedrijven of meer gaan specialiseren. Op termijn zal de structuur van de markt daardoor veranderen.

Zie onder meer afstudeerrapport van Floor (2005) : MKB en D&C contracten Specialiseren in een (niche) markt kan uiteindelijk zelfs positief voor een bedrijf uitpakken. Waar nu in een breed marktsegment wordt geopereerd om voldoende opdrachten binnen te halen kan men zich specialiseren en richten op productontwikkeling. Als onderaannemer is men ook verlost van (hinderlijke) wet‐ en regelgeving rondom het aanbesteden en kunnen makkelijker langdurige relaties met opdrachtgevers (i.c. het grootbedrijf) worden aangegaan. Dit kan de continuïteit van het bedrijf zelfs ten goede komen. Uiteraard is het e.e.a. mede afhankelijk van de opstelling van het grootbedrijf, 11 12


- november2007 -

17


2.4

Best practices

De voorgaande paragraaf geeft een meer theoretisch verhaal weer. Waar het uit‐ eindelijk om gaat is de toepassing in de praktijk. Rapporten, vakbladen, tijd‐ schriften en magazines tonen positieve voorbeelden van samenwerking tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. In “Haal het beste uit de bouw13” worden meerdere voorbeelden aangehaald waar een andere manier van uitvragen vol‐ gens alle betrokkenen tot succes heeft geleid14. Daar wordt ook een overzicht ge‐ geven welke vormen geschikt zijn voor een werk. Dat zal hier verder niet worden behandeld. Aan de hand van twee geraadpleegde artikelen zullen meerdere best practices worden beschreven en geanalyseerd. Het gaat om verschillende vormen van uit‐ vragen, waarbij de markt om oplossingen is gevraagd binnen vooraf gedefinieer‐ de kaders. De twee voorbeelden gaan over de aanleg van een fietstunnel in Fries‐ land15 en een wegonderhoudwerk door de gemeente Tilburg16.

SBR (2006) Het hoeft niet zo te zijn dat het hele project als een succes bestempeld kan worden. Het kan ook gaan om enkele elementen. 15 Interview in Markant het huisblad van de KWS 16 Zie Bouwend Nederland februari 2006 13 14


- november2007 -

18


W. van der Woude, gemeente Ferwerderadiel

Meer marktwerking Geldnood en tijdsdruk centraal bij fietstunnel THEMA: DESIGN & CONSTRUCT

In de gemeente Ferwerderadiel, bovenaan in Friesland, heeft KWS Friesland/Groningen afgelopen najaar een fietstunnel gebouwd. De eerste in deze gemeente. Dat geldt ook voor de contractvorm: design & construct. ʹGeboren uit geld‐ en uit tijdnoodʹ, stelt ing. Willem van der Woude van de afdeling Weg‐ ,waterbouw en riolering van Ferwerderadiel. Een gesprek over het doorlopen traject. Bij Burdaard kruist de drukke Hikkaarderdyk de van de Elfstedentocht bekende Dokkummer Ee. In het zomerseizoen fietsen talrijke recreanten langs de Dokkummer Ee. Zij moeten dan ook deze 80 km weg kruisen. Omwonenden waarschuwden de gemeente dat de situatie steeds gevaarlijker werd. Vroeg of laat zouden hier ongelukken gebeuren. Van der Woude maakte daarom op basis van zijn ervaring een grove inschatting van de kosten voor een fietstunnel. Hij kwam uit op een slordige 125.000 euro. Dat geld had de gemeente hiervoor niet beschikbaar. Het idee ging in de ijskast totdat het Landelijk Fietsplatform vorig jaar aangaf 70.000 euro be‐ schikbaar te willen stellen. De provincie bleek vervolgens bereid om hier vanuit het potje ge‐ bundelde doeluitkeringen (GDU) ook 30.000 euro in te willen steken. Zodoende kwam de bal aan het rollen. Van der Woude bereidde een voorstel voor de gemeenteraad voor om goedkeu‐ ring te krijgen voor het resterende bedrag. Inmiddels had hij een ingenieursbureau benaderd voor een indicatie van de kosten. Deze beves‐ tigde aanvankelijk mondeling dat het bedrag van 125.000 euro heel reëel was. Maar toen de uitwerking op papier volgde, rolde daar een veel hoger bedrag uit. Die brief kwam vier dagen na de gemeenteraadsvergadering binnen. Van der Woude had toen goedkeuring gekregen voor het oorspronkelijke bedrag. Summiere eisen Het was inmiddels tweede helft juni. Het Landelijk Fietsplatform had als voorwaarde voor de subsidie gesteld dat de uitvoering van het werk voor 1 oktober 2003 gestart moest zijn en dat het project voor aanvang van het volgende fietsseizoen klaar moest zijn. De tijd drong en het budget was in principe bepaald. De gemeente benaderde vervolgens vier partijen om op basis van een zeer summier programma van eisen, situatietekeningen, grondonderzoek en het be‐ schikbare budget, met een voorstel te komen. Van der Woude: ʹZe waren totaal vrij in de keuze van een constructie. Wij wilden alleen de fietsers veilig van de ene naar de andere kant van de weg hebben. Met een tunnel, een brug of bij wijze van spreken met een kraan ze van de ene naar de andere kant takelen. Wel stelden we dat de Hikkaarderdyk maar tien werkdagen afge‐ sloten mocht worden voor doorgaand verkeer.ʹ Klein prefab betonnen dek op palen KWS was een van die vier partijen Na drie dagen ideeën afgewogen te hebben, zijn er twee globaal uitgewerkt en afgeprijsd. Op 25 augustus zijn ze ingeleverd bij de gemeente. Omdat KWS met 125.800 euro de laagste was, werd deze design & constructopdracht de dag erna gegund. ʹHet lastige bij dit werk was het grondwaterpeil. De Dokkummer Ee ligt direct naast het fiets‐ pad. Het waterpeil varieert nogal. Tussen zomer en winter zit vaak 40/50 cm verschilʹ, verklaart Rinze Rijpkema van KWS. ʹUiteindelijk kozen wij voor een klein prefab betonnen dek, op ge‐ heide palen. Die oplossing was goedkoper en stabieler dan de alternatieven. Doordat de palen deels zichtbaar zijn, is de tunnel vrij open en dus sociaal veiliger, ook al was dat niet als voor‐ waarde gesteld in het programma van eisen.ʹ Huisarts en specialist Eind september zijn de bomen gekapt. 6 Oktober ging de Hikkaarderdyk dicht om tien werk‐ dagen later weer open te gaan. Eind vorig jaar is de constructie afgerond en op 28 januari dit jaar is het project officieel opgeleverd. Van der Woude is zeer te spreken over het resultaat. ʹWij zijn een kleine gemeente. Ik vergelijk het wel eens met een huisarts. Die heeft ook niet alle kennis in huis, maar hij weet wel wanneer hij iemand naar een specialist moet doorsturen. Zo zullen wij met bijzondere werken, waar wij niet genoeg kennis van hebben, zoals een fietstun‐ nel, ook deskundigen inschakelen. Zeker als daar ook nog eens tijdsdruk bij komt kijken.ʹ

Vaste prijs

Product‐ en proces concurrentie

Geen meerwerk

Creatieve oplossing

rolverandering


- november2007 -

19


Gemeente Tilburg spekkoper met vaste aanneemsom De gemeente Tilburg besloot in het najaar van 2006 het groot onderhoud van een aantal druk‐ ke verkeersknooppunten in een innovatieve aanbesteding uit te zetten. Waar voorheen de kwaliteit was voorgeschreven en de uiteindelijke aannemer voornamelijk op prijs werd gese‐ lecteerd, draaide de Brabantse gemeente het deze keer om. Een geslaagd experiment, zo vin‐ den alle betrokkenen. ʺNormaal gesproken maken we als gemeente een bestek en vragen we de prijs opʺ, vertelt Frank Martens, projectleider bij gemeente Tilburg. ʺDegene met de laagste prijs neemt dan het werk aan. Nu hebben we het omgedraaid. Er was een vaste aanneemsom van 2.250.000 euro, waarbij we een vraagspecificatie hebben gemaakt. De aanbiedingen zijn vervolgens op diverse andere aspecten dan de prijs met elkaar vergeleken.ʺ Gerard van den Elshout, teamleider projectmanagement OR bij het ingenieursbureau Tilburg, vult aan: ʺEen vraag kwam in de voorbereidingsfase steeds terug: ʹHebben we de vraagspecificatie wel zo dichtgetimmerd dat we niet voor verrassingen komen te staanʹ Dat heeft veel tijd gekost, maar het was steeds positief en opbouwend. We kunnen wel zeggen dat we precies hebben gekregen wat we wil‐ den: de uitvoering van het totale project voor het budget dat we hadden gesteld.ʺ Expertise Vanuit de gemeente was al enige tijd interesse voor het aanbesteden in de vorm van de‐ sign&construct. ʺWe hadden er natuurlijk al veel over gelezen en hadden ons binnen de ge‐ meente al afgevraagd welk werk zich hiervoor zou lenen. Niet elk project is hiervoor ge‐ schiktʺ, aldus Van den Elshout. ʺVerder waren we benieuwd of de aannemers ook kunnen waarmaken wat ze ons schrijven. En vanuit de politiek kwam de vraag: ʹWaarom altijd traditi‐ oneel aanbesteden en niet eens gebruikmaken van de kennis en expertise van de aannemers?ʹ We hebben deze uitdaging opgepakt en zijn aan de slag gegaan.ʺ Martens: ʺWe hebben een werkgroep ingesteld. Het kostte wel een aantal maanden om de andere manier van denken tussen de oren te krijgen. We zijn gewend om te bedenken en te regisseren. Maar nu moesten we gaan opschrijven binnen welke marge de aannemers moesten gaan opereren.ʺ Bij de gunning speelde een aantal beoordelingscriteria een belangrijke rol: het totaal te realise‐ ren asfaltoppervlak, de hoeveelheid werk die nog in 2006 kon worden uitgevoerd, de tijds‐ duur, de gevolgen voor de bereikbaarheid van de stad, en de technische waarde. Planning ʺVervolgens zijn we gaan plannenʺ, zegt Ron van Soelen, projecttleider van BAM Wegen, het bedrijf dat de aanbesteding uiteindelijk won. ʺEerst hebben we gekeken of alle werkzaamhe‐ den in 2006 konden worden uitgevoerd. Dat bleek niet realistisch. In het najaar bestaat grote kans op slecht weer. Uiteindelijk hebben we ongeveer een kwart van de aanneemsom uitge‐ voerd in 2006. Dit betrof met name werkzaamheden aan de Ringbaan Zuid, het deel waarvoor we geen ontwerp hoefden te maken.ʺ Hierna moesten knooppunt ʹt Laar en de Ringbaan West nog worden opgeknapt. Na de ontwerpfase in de winter van 2006‐2007 is in zeer korte tijd een grote hoeveelheid werk verzet. Van Soelen: ʺIn de periode van 30 maart tot 28 april hebben we in de weekeinden continu gewerkt. Doordeweeks werd drie nachten doorgewerkt. We hebben zoveel mogelijk BAM‐bedrijven ingeschakeld. Dat vergemakkelijkt de onderlinge afstemming van de werkzaamheden.ʺ Zelf verantwoordelijk ʺHet is een voordeel dat de aannemer zelf geheel verantwoordelijk is voor zijn planningʺ, vindt Martens. ʺEen voorschrift is rekbaar, maar de aannemer gaat nu anders denken en wil op tijd leveren uit eergevoel. Op initiatief van BAM zelf is er ook echt doorgewerkt. De aan‐ nemer is natuurlijk getriggerd: hij wil waarmaken wat hij zelfheeft beloofd, bewijzen wat hij waard is.ʺ Nico van Dijk, planontwikkelaar bij BAM Wegen: ʺEen ander voordeel van deze wijze van aanbesteding is dat marktpartijen meer kans krijgen innovaties toe te passen. Zo hebben we bijvoorbeeld de constructiedikte van de te reconstrueren weggedeelten kunnen beperken door ons in eigen huis ontwikkelde Stab+ mengsel toe te passen.ʺ Van den Elshout: ʺEr is voor zoʹn project veel specialistische kennis nodig. De gemeente is helemaal ingesteld op traditioneel werken en alle procedures binnen de gemeente zijn hierop ingericht. We vormen als het ware een soort productie‐unit. De nieuwe manier van werken vergt van ons veel inspanning, ook in de toekomst. Maar ook de opdrachtnemer stopt hier veel tijd en energie in. Als er in de toe‐ komst weer een project komt, hebben we zeker de expertise, kennis en kunde van de aanne‐ mers nodig.ʺ •

Vaste prijs

Geen meerwerk

Product‐ en proces‐ concurrentie

rolverandering

Product en proces citeria

procesoptimalisatie

ketenintegratie

horizontale concurrentie

productinnovatie

Rol en organisatie‐ verandering


- november2007 -

20


Aan de hand van de karakteristieke kenmerken zoals naast de tekst aangegeven zullen beide artikelen nader worden geanalyseerd. De vraag Beide projecten maken gebruik van een functionele vraagstelling: bij de fietstun‐ nel is het de vraag of een oplossing voor het vastgestelde budget haalbaar is ter‐ wijl in Tilburg de (open) vraag wordt gesteld hoeveel product (asfalt) voor een vastgesteld bedrag geleverd kan worden. De opdrachtnemer krijgt maximale vrijheid voor het zoeken naar een eigen oplossing. De aanbesteding Beide projecten zijn aanbesteed op basis van Economisch meest voordelige In‐ schrijving en hebben te maken met een vaste aanneemsom. Door het vaste bud‐ get en de functionele vraag komt de nadruk te liggen op product – en procescon‐ currentie. Naast het product worden vooral criteria door de opdrachtgevers in‐ gezet die te maken hebben met de beheersing en optimalisatie van het proces door de opdrachtnemers. Zo is het punt van de bereikbaarheid tijdens het uitvoe‐ ringsproces een belangrijk gegeven. Bij de fietstunnel moeten de werkzaamheden binnen 10 dagen worden uitgevoerd en in Tilburg is tijdsduur c.q. planning on‐ derdeel van de gunning; door de opdrachtgever wordt daarmee gestuurd op procesoptimalisatie c.q. de opdrachtnemer wordt gedwongen maximaal aan‐ dacht te besteden aan het proces om het werk te krijgen. Het uitvoeringsproces De projecten zijn tot volle tevredenheid van de opdrachtgevers en zonder meer‐ werk uitgevoerd. De vooraf gestelde procescriteria hebben er dus voor gezorgd dat de opdrachtnemer veel aandacht heeft besteed aan de optimalisatie van het proces. In Tilburg heeft de opdrachtnemer mede daardoor gekozen voor sa‐ menwerking met zusterbedrijven omdat blijkbaar daarmee de optimalisatie van het proces het best gewaarborgd is; met bekende bedrijven kunnen werkzaam‐ heden beter op elkaar worden afgestemd (ketenintegratie) is de achterliggende veronderstelling.


- november2007 -

21


Het product De geleverde producten voldoen ruimschoots aan de vraag. Bij de fietstunnel heeft de oplossing als extra service dat de sociale veiligheid beter wordt gewaar‐ borgd. In Tilburg is een eigen ontwikkeld asfalt toegepast. Op basis van de tech‐ nische waarde is dit nieuwe asfaltmengsel gelijkwaardig aan, of beter dan de standaard asfaltmengsels. Marktwerking Voor beide projecten geldt dat de ‘traditionele’ discussie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer ( de verticale concurrentie) ogenschijnlijk naar de achtergrond is verdwenen. Bij de fietstunnel heeft de opdrachtnemer maximale vrijheid voor wat betreft het te realiseren product en in Tilburg heeft het verschuiven van ver‐ antwoordelijkheden richting opdrachtnemer gezorgd voor een dynamiek waarbij de opdrachtnemer zich wil bewijzen tegenover opdrachtgever maar ook mede‐ concurrenten. De opdrachtgever kan daardoor meer op de achtergrond gaan ope‐ reren. Hier zijn parallellen te trekken met (horizontale) concurrentievormen in andere markten waar producenten zich tegenover de klanten willen bewijzen en een voorsprong willen behouden op hun medeconcurrenten. Ook de opdracht‐ nemers zijn positief gestemd over de mogelijkheden van eigen inbreng Organisatie Opvallend is de verschillende wijze van voorbereiden. Waar in Tilburg intern langdurig over de nieuwe rolinvulling is nagedacht en gediscussieerd, is dat in Friesland, door gebrek aan tijd, niet het geval. Bij de fietstunnel heeft de op‐ drachtgever meer afstand tot het proces genomen – mede door de inschakeling van een ingenieursbureau – dan in Tilburg. De wijze waarop de voorbereiding heeft plaatsgevonden is minimaal qua inzet van de eigen organisatie en heeft derhalve ook weinig impact gehad. In Tilburg is dat anders. Daar heeft het maanden geduurd voordat de consequenties voor de invulling van de nieuwe rol waren uitgekristalliseerd. De opdrachtnemers hebben in beide projecten ogen‐ schijnlijk weinig problemen om de traditionele rol los te laten en meer verant‐ woordelijkheden voor het product en proces te dragen17.

17 Daarbij dient welt e worden opgemerkt dat het hier twee grootbedrijven betreft: de KWS voor de fietstunnel en de BAM in Tilburg.


- november2007 -

22


Voorbeelden van projecten die aansluiten bij bovenstaande projecten en waarbij door een andere manier van vragen, anders denken is gestimuleerd en vernieu‐ wende oplossingen zijn aangedragen zijn: Reconstructie N851 Meppel18 Opdrachtgever: Provincie Drenthe Vraag: wegreconstructie op basis van (laagste) prijs en (proces)kwaliteit De reconstructie van de N851 bij Meppel is een project waarbij procescriteria, vanwege het belang van de bereikbaarheid, een belangrijke rol bij de gunning hebben gespeeld. Van aanbieders werd een plan van aanpak, een verkeersafhan‐ delingsplan en een communicatieplan gevraagd. In totaal kon de inschrijvings‐ som met 30% (10% per onderdeel) worden verhoogd als de plannen een onvol‐ doende als beoordeling kregen. Belanghebbenden zoals de hulpdiensten, politie, busmaatschappijen, Rijkswaterstaat en bewoners hebben de plannen beoordeeld en punten toegekend. Uiteindelijk heeft niet de inschrijver met de laagste prijs maar degenen met de beste plannen volgens de belanghebbenden het werk ge‐ gund gekregen. Geluidscherm Stroe Opdrachtgever: Gemeente Barneveld Vraag: ontwerp en levering geluidscherm voor een vastgesteld bedrag Geluidscherm A1 Stroe is een voorbeeld van een Turnkey contract. Voor een vastgesteld budget is gekeken wie kwalitatief gezien het beste product kon leve‐ ren. De keuze voor het ontwerp van het scherm is gedaan door omwonenden. Rijkswaterstaat is door de gemeenten bij het project betrokken om het proces te begeleiden en alleen te toetsen of de aanbiedingen voldeden aan de technische ei‐ sen. De uiteindelijke keuze viel op een leverancier die zelfs meer scherm bood dan minimaal op grond van de geluidsbelasting noodzakelijk zou zijn.

18 Zie ook artikel in Wegen (februari 2005). Net als in Tilburg valt te lezen dat de aannemer het werk meer als zijn werk beschouwt en daarmee aan anderen wil tonen wat hij waard is.


- november2007 -

23


Stormvloedkering Nieuwe Waterweg Opdrachtgever: Rijkswaterstaat Vraag: ontwerpen en bouwen van een waterkerende constructie tegen laagste prijs De stormvloedkering in de Nieuwe Waterweg is qua project uniek in zijn soort en laat zien waartoe een andere manier van vragen kan leiden. Door een open vraag neer te leggen zijn aanbieders op zoek gegaan naar nieuwe mogelijkheden voor het afsluiten van de Nieuwe Waterweg tijdens storm. De traditionele rol‐ deur leek de grootste kans te maken maar uiteindelijk bleek een ontwerp met sec‐ tordeuren de beste keuze. Echter, sectordeuren van deze omvang waren nog nooit gebouwd. Door een opschaling van technieken zijn uiteindelijk de grootste sectordeuren en bolscharnier gerealiseerd. Een probleem tijdens het ontwerp vormde het waterdicht kunnen afsluiten van de kering maar dat bleek uiteinde‐ lijk niet nodig. De kering mocht lekken; daarmee een sprong in het denken uit‐ lokkend. Balgstuw Ramspol Opdrachtgever: Waterschap Groot Salland Vraag: ontwerpen en aanbrengen van een waterkering De Balgstuw Ramspol ligt in het verlengde van de Stormvloedkering Nieuwe Waterweg. Ofschoon het eindresultaat wel min of meer was aangegeven, een balgstuw, waren er wel technische vraagstukken die nog overwonnen moesten worden. Ook hier zijn door het unieke karakter en omvang van het project tech‐ nische grenzen verlegd. Dat heeft op onderdelen tot discussies geleid maar ook tot verrassend eenvoudige oplossingen. Zo heeft het opvouwen van het doek in rust op de bodem van het Zwarte Water voor de nodige hoofdbrekens gezorgd, maar uiteindelijk heeft de opdrachtnemer een simpele oplossing weten te beden‐ ken door schotten te plaatsen waardoor het doek automatisch wordt opgevou‐ wen.


- november2007 -

24


Ecoduct De Borkeld Opdrachtgever: Rijkswaterstaat Vraag: ontwerpen en uitvoeren van een ecoduct over de A1 Het ecoduct de Borkeld is aanbesteed op basis van D & C waarbij kwaliteitsas‐ pecten betrekking hebbend op de natuurlijke omgeving en de beschikbaarheid van de autosnelweg in de beoordeling zijn meegenomen. Mede daardoor heeft de opdrachtnemer gekozen voor een oplossing waarbij de middenpijler is vervallen, waardoor een zwaardere constructie vanwege de overspanning noodzakelijk was. Het grote voordeel daarbij was dat de stremming van de autosnelweg tot een minimum kon worden beperkt; dit in tegenstelling het bouwen van een pijler in de middenberm. Aanleg A 59 Provincie Noord‐ Brabant Vraag: ontwerpen, realiseren, voorfinancieren en onderhouden van de A 59 De opschaling van de A59 tot kruisingsvrije autobaan is uitgevoerd als DBFM contract. Doordat de opdrachtnemer verantwoordelijk is voor het onderhoud en voor het stremmen van de weg kortingen krijgt opgelegd zijn door de opdracht‐ nemer voorzieningen bedacht en aangebracht waardoor stremmingen – en dus de kortingen ‐ tot een minimum kunnen worden beperkt. Zo is er een toegang tot de middenberm gerealiseerd waardoor de weg niet wordt geblokkeerd bij on‐ derhoud en zijn dubbele afvoerleidingen in de tunnels aangebracht om bij cala‐ miteiten niet tot afsluiting te hoeven overgaan. Oplossingen waar de opdrachtge‐ ver in eerste instantie niet bij stil had gestaan19. Overige initiatieven Daarnaast zijn er nog andere initiatieven zichtbaar waarbij maatschappelijke problemen en productontwikkeling door marktpartijen ter hand zijn genomen zonder concrete vraag van een opdrachtgever. Zo zijn er trektunnels ontwikkeld Eenzelfde principe is zichtbaar bij de Westerscheldetunnel. Daar is tijdens de uitvoering gekozen voor meer duurzame oplossingen om afsluitingen van de tunnelbuizen tot een minimum te beperken. Ook hier betreft het een DBM contract 19


- november2007 -

25


voor spoor en wegen om afsluitingen te minimaliseren en is in samenwerking met Witteveen en Bos een ontwerp voor visvriendelijk gemaal20 gemaakt. Kij‐ kend naar de bouw, dan is vooral de baggerindustrie een sector waar voortdu‐ rend nieuwe (technische) oplossingen worden gevonden voor milieuvraagstuk‐ ken en grootschalige projecten. Maar ook de aandacht voor duurzaamheid leidt tot onderzoek zoals op het gebied van de toepassing van Road energy systems. Maar ook andere initiatieven zijn zichtbaar. Zo wil Woningbouwcorporatie Woonwaard uit Kennemerland een nieuwe manier van denken over het bouw‐ proces en wijze van aanbesteding gaan invoeren. De corporatie gaat de komende jaren voor ca. 125 miljoen euro aan projectmatig onderhoud op de markt zetten. De nieuwe manier van samenwerken en aanbesteden is gebaseerd op basis van transparante afspraken en wederzijdse vertrouwen. Een betere samenwerking in de keten, het reduceren van faalkosten en het realiseren van een hogere kwaliteit tegen lagere kosten is het streven van Woonwaard. In dat kader zijn met diverse onderhoudsbedrijven intentieverklaringen getekend.

20

zie http://www.fishflowinnovations.nl/beeldenbank/File/Bionieuws22092006‐1.pdf


- november2007 -

26


3.

De stand van zaken in Noord‐Brabant en Zeeland 3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt de huidige stand van zaken besproken omtrent het uit&aanbestedingsbeleid van decentrale overheden in de provincies Noord‐ Brabant en Zeeland. Hiervoor zijn allereerst de beleidsstukken van zowel ge‐ meenten, de provincie Noord‐Brabant en de waterschappen opgevraagd en ge‐ analyseerd. Daarnaast zijn verschillende personen uit de ambtelijke organisaties geïnterviewd, waarbij niet traditionele vormen van uit‐ en aanbesteding als the‐ ma centraal stonden. De opname van de huidige stand van zaken betreffende het uit&aanbestedingsbeleid onder de decentrale overheden in de provincie Zeeland, is deels op basis van interviews tot stand gekomen. Dit komt doordat vanwege toegankelijkheidsbeperkingen, het uit&aanbestedingsbeleid van slechts drie de‐ centrale overheden uit de provincie Zeeland (Middelburg, Tholen en Reimers‐ waal) is geraadpleegd voor analyse. Ook zijn de beleidsdocumenten van de wa‐ terschappen uit beide provincies om dezelfde reden niet in de analyse van dit onderzoek inbegrepen. De in de volgende paragrafen aanwezige verwijzingen naar de inhoud van het decentrale beleid, hebben dan ook over het algemeen be‐ trekking op decentrale overheden uit de provincie Noord‐Brabant. Achtereen‐ volgens wordt stilgestaan bij het uit&aanbestedingsbeleid in algemene zin, waar‐ na paragraaf 3.2 stilstaat bij de speerpunten in het beleid en vervolgens zal para‐ graaf 3.3 op basis van de resultaten van de interviews een beeld geven van de uitvoering van het beleid in de dagelijkse praktijk. 3.2

Het beleid in algemene zin

Het uit&aanbestedingsbeleid is onder invloed van onder meer de bouwfraude en aanpassingen in de Europese Richtlijnen voor de aanbesteding van Overheids‐ opdrachten, de afgelopen jaren door de decentrale overheden geactualiseerd. Zowel vanuit het landelijk beleid als vanuit de Europese regelgeving wordt steeds meer de nadruk gelegd op het versterken van de mededinging. De decen‐ trale overheden hebben te maken met een keur aan regels en wetten waarbinnen zij haar taakinvulling dient te vervullen. Naast de Europese Aanbestedingsricht‐ lijnen voor Werken kent Nederland de Aanbestedingswet, de BAO en Bass. Deze hebben allen tot doel de mededinging en concurrentie te stimuleren. De nieuwe Aanbestedingswet, die na de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid in het leven is geroepen, stelt op nationaal niveau nadere regels


- november2007 -

27


om een betere uitvoering van de internationale aanbestedingsverplichtingen te bereiken. De belangrijkste aandachtsvelden in de nieuwe wet zijn: -

verplichte toetsing van de integriteit van ondernemers en uitsluiting van niet in‐ tegere ondernemers;

-

voorkomen dat opdrachtnemers onredelijk zware eisen aan ondernemers stellen ten aanzien van ervaring en financiële draagkracht, waardoor ondernemers onte‐ recht worden uitgesloten. Drempelbedragen moeten realistisch zijn en admini‐ stratieve verplichtingen en voorschriften moeten in verhouding staan tot de aard van de opdracht;

-

deregulering en vermindering van de administratieve lasten o.a. door verplichte aankondiging via een elektronisch aanbestedingsinstrument, TenderNed en stroomlijning van het aanbestedingsproces zoals verplicht gebruik van stan‐ daardformulieren;

-

harmoniseren van eigen reglementen van aanbestedende diensten, bijvoorbeeld ten aanzien van opdrachten onder de Europese aanbestedingsdrempels, om het beleid op deze manier één gezicht te geven. Deze bepalingen moeten de toegankelijkheid van het beleid vergroten en een ‘le‐ vel playing field’ creëren, waarbij alle potentiële opdrachtnemers gelijke kansen hebben. Vanuit dit oogpunt is het dan ook niet opmerkelijk te noemen, dat juist de bewustwording over het feit dat overheidsgelden rechtmatig en doelmatig be‐ steed dienen te worden, de primaire aanleiding vormt voor het actualiseren van de beleidsdocumenten. Procedures, regels en standaarden helpen de organisaties hierbij, door een duidelijk en herkenbaar kader te creëren waarbinnen kan wor‐ den geopereerd. Het opstellen hiervan heeft enerzijds te maken met het efficiën‐ ter kunnen doorlopen van het aanbestedingsproces, maar vormt anderzijds een belangrijk instrument ter verantwoording van verrichte handelingen of gemaakte keuzen. Om vertrouwen tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers te creëren is het belangrijk dat de overheden bij voorkeur voorspelbaar en betrouwbaar han‐ delen. Het handelen volgens de algemene beginselen van behoorlijk bestuur staat hierbij voorop en vormt een generiek speerpunt in het uit&aanbestedingsbeleid van de Noord‐Brabantse decentrale overheden. Een helder en publiekelijk be‐ kend inkoop‐ en aanbestedingsbeleid wordt gezien als een dwingende voor‐ waarde om integer en op een transparante wijze te kunnen handelen. Het onder‐ staande kader illustreert ondersteunt deze gedachte.


- november2007 -

28


Gemeente Grave: waarom een nota inkoop- en aanbestedingsbeleid? In de afgelopen jaren is er veel mis gegaan op het gebied van integriteit van bestuurders en tevens zijn grote fraudes aan het voetlicht gekomen. De welbekende bouwfraude is hier een goed voorbeeld van. Dit heeft allemaal kunnen gebeuren, omdat er onvoldoende regels op dit gebied waren. Het ontbreken hiervan heeft in het verleden binnen de ge‐ meente op inkoopgebied geleid tot het ontbreken van één gezicht. Bovendien gaat met gemeentelijk inkopen veel geld gepaard; uit onderzoek blijkt dat een gemeente jaarlijks gemiddeld voor €1.500 per hoofd van de bevolking inkoopt. Met een doordacht inkoop‐ en aanbestedingsbeleid kan dus aanzienlijk voordeel behaald worden. Bron: Nota inkoop‐ en aanbestedingsbeleid gemeente Grave, 2006

Dit gezegd hebbende, leidt een doorlopende discussie in over de vraag of aanbe‐ steden en inkopen als gelijk kunnen worden beschouwd. Aanbestedende dien‐ sten zien het aanbesteden van werken, vaak als een aparte discipline met speci‐ fieke competenties, terwijl inkopers het onderscheid minder ervaren. In theorie maakt het aanbesteden deel uit van het tactische inkoopproces van een organisa‐ tie. Het uiteindelijke doel van een aanbesteding is het sluiten van een overeen‐ komst met een geschikte opdrachtnemer. In figuur 1 zijn de fasen binnen het in‐ koopproces schematisch weergegeven.

Figuur 1: Inkoopproces

Deze uiteenlopende visie over de positie van aanbesteden in relatie tot inkoop, die meestal al tot uiting in de titel van de beleidsnota’s, is bij de aanbestedende diensten in de provincie Noord‐Brabant op beperkte schaal waarneembaar. Steeds meer beleidsnota’s m.b.t. aanbesteden geven overwegend de voorkeur aan ‘aanbesteden’ in de ruime zin van het woord; beleidsstukken hebben niet langer enkel betrekking op het verkrijgen van inschrijvingen voor civiel‐ of bouwtechni‐ sche werken, maar gelden tevens voor de inkoop van goederen en diensten, waarbij marktpartijen op enig moment worden gevraagd om in concurrentie een offerte op te stellen. De geanalyseerde, vigerende beleidsdocumenten met be‐ trekking tot het aanbesteden zijn onder te brengen in drie verschillende catego‐ rieën: 1.

Algemene inkoopvoorwaarden, een beleidsstuk met juridische insteek dat van toepassing is op alle prijs‐ en offerteaanvragen van de opdrachtgever, op alle tus‐ sen de opdrachtnemer en opdrachtgever gesloten overeenkomsten en op alle


- november2007 -

29


daarop gebaseerde opdrachten tot het verrichten van werkzaamheden c.q. leve‐ ren van diensten. 2.

Nota aanbestedingsbeleid, kent een meer beleidsmatige beschrijving van de pro‐ cedure om te komen tot de selectie van een geschikte opdrachtnemer voor het re‐ aliseren van een GWW werk.

3.

Nota inkoopbeleid, geeft naast procedures voor de aanbesteding van werken ook inkooprichtlijnen voor goederen en diensten. De meeste decentrale overheden beschikken over geactualiseerde richtlijnen om de aanbestedingen van werken te stroomlijnen. De tweeëntwintig (aanbeste‐ dings)beleidsdocumenten (inclusief BIZOB) die in het kader van dit onderzoek zijn geanalyseerd, zijn opgesteld of herzien in de periode van 2002 tot en met 2007. Toch dient hier de kanttekening geplaatst te worden dat enkele gemeenten in de provincies Noord‐Brabant en Zeeland niet in het bezit zijn van geactuali‐ seerd uit&aanbestedingsbeleid, of slechts Algemene inkoopvoorwaarden hante‐ ren. Hoewel een aanzienlijk verschil in de inhoudelijke invulling van het beleid tus‐ sen de diverse overheden waarneembaar is, streven zij echter allen hetzelfde doel na. De generieke doelstelling heeft betrekking tot: ‘het op een rechtmatige en in‐ tegere wijze spenderen van gemeenschapsgelden, waarbij zaken als meer ‘value for public money’ en een optimale prijs/kwaliteit verhouding centraal staan’. Daarnaast worden beleidsuitgangspunten steeds vaker gekoppeld aan duur‐ zaamheid en sociaal‐maatschappelijke thema’s. De visie van de Noord‐Brabantse overheden lijkt daarmee nadrukkelijk aan te sluiten bij de huidige, heersende maatschappelijke situatie in Nederland, waarbij op de politieke agenda meer aandacht uitgaat naar gecreëerde waarde c.q. kwali‐ teit. Bij de landelijk opererende opdrachtgevers, zoals Rijkswaterstaat en ProRail heeft deze zienswijze geresulteerd in een beleidsomslag, door geïntegreerd uit& aanbesteden van werken als standaarduitgangspunt te maken en gebruik te ma‐ ken van het gunningcriterium economisch meest voordelige inschrijving (EmvI). Op decentraal niveau staat het gebruik van geïntegreerde contracten, en in het verlengde daarvan het selecteren en gunnen op basis van EmvI nog in de kinder‐ schoenen. Gewijzigde marktverhoudingen, zoals de intrede van de UAV‐GC 2000, waardoor aannemers meer verantwoordelijkheid krijgen voor de voorbe‐ reiding en kwaliteit van de uit te voeren werkzaamheden, worden overwegend in het decentrale beleid niet beschouwd als een primaire aanleiding om de huidi‐ ge richtlijnen te herzien. Hoewel signalen te bespeuren zijn dat een aantal ge‐


- november2007 -

30


meenten in zowel Noord‐Brabant en Zeeland evenals de provincie Noord‐ Brabant oprecht openstaat voor het geïntegreerd uitbesteden van taken, lijkt het principe “Traditioneel, tenzij…” ook bij decentrale overheden in beide provincies over het algemeen nog steeds licht de overhand te vormen. De onderstaande cita‐ ten uit enkele beleidsnota’s illustreren het contrast over het feit hoe verschillende overheden tegen de uit&aanbestedingskwestie aankijken. Visie op aanbesteden

-

-

“De provincie Noord‐Brabant is een professioneel opdrachtgever die vernieuwing na‐ streeft en handelt als betrouwbaar partner voor de markt. Bovendien koopt de provincie Noord‐Brabant maatschappelijk verantwoord en duurzaam in, tegen een optimale prijs‐ kwaliteit verhouding.” (provincie Noord‐Brabant, 2006) “Door een sterke gebondenheid aan de beleidsregels en het zuinig omspringen met de beleidsvrijheden door alle actoren in het beleidsveld, is het huidige beleid in de periode 1994‐1998 tot een collectief ‘succes’ gemaakt”. (Roosendaal, 2002)

-

-

“In de praktijk bestaat een spanningsveld tussen de wenselijkheid om een goed afgewo‐ gen aanbestedingsbeleid vast te kunnen stellen en uit te voeren en noodzaak om alert te kunnen inspelen op ontwikkelingen die zich kunnen voordoen. Een aanbestedingsbeleid moet daarom niet rigide zijn”. (Aalburg, 2003) “Per aanbesteding dient bekeken te worden op welke wijze de vraag in de markt gezet zal worden, waarbij zelfs binnen één aanbesteding traditionele en innovatieve vormen gecombineerd kunnen worden”. (Schijndel, 2007)

-

“Bijzondere, niet traditionele, contractvormen zoals het ontwerp‐ of bouwteam en het turnkey contract worden als afwijkingen op het aanbestedings‐ en inkoopbeleid be‐ schouwd”. (Vught, 2004)

Maar op welke wijze geven de decentrale overheden dan invulling aan de visie en tweeledige doelstelling m.b.t. het aanbestedingsbeleid; de gewenste kwaliteit verkrijgen tegen een zo laag mogelijke prijs, met bovendien zoveel mogelijk ze‐ kerheid over de uiteindelijke kwaliteit. Dit hoofdstuk geeft antwoord op deze vraag door de stand van zaken te geven betreffende de inhoud en uitvoering van het uit&aanbestedingsbeleid van decentrale overheden in de provincies Noord‐ Brabant en Zeeland. Aandachtspunten aanbestedingsbeleid Aanbestedingsvorm / drempelbedrag In het algemeen kan gesteld worden dat bij alle aanbestedingen de marktsituatie een belangrijke rol speelt. De soort en omvang van een project en de hoeveelheid werk op de markt zijn belangrijke factoren bij de inschrijving. Bij een gecompli‐


- november2007 -

31


ceerd, of een specialistisch werk zal de concurrentie niet van die omvang zijn als bij een relatief eenvoudig werk. Nagenoeg alle gemeenten hanteren, hoewel dit voor decentrale overheden vanuit de nationale regelgeving niet verplicht is, het Uniform Aanbestedings Reglement uit het jaartal 1989 of 2001, bij het aanbeste‐ den van werken. In het U.A.R./ARW 2005 zijn vier aanbestedingsvormen opge‐ nomen waaruit de aanbestedende dienst voor het betreffende werk de ‘meest gewenste’ vorm kan selecteren; dit zijn de openbare aanbesteding, de aanbeste‐ ding met voorafgaande selectie, de onderhandse aanbesteding en de onderhand‐ se aanbesteding na selectie. Deze aanbestedingsvormen verschillen ten opzichte van elkaar in de mate van toegankelijkheid om in te kunnen schrijven. Bij openbare aanbestedingen is het voor eenieder die voldoet aan de inschrijvingseisen mogelijk om deel te nemen aan de inschrijving. Bij onderhandse aanbestedingen daarentegen, wordt een be‐ perkt aantal van tenminste twee natuurlijke rechtspersonen uitgenodigd tot in‐ schrijving. Daarnaast nemen nagenoeg alle decentrale overheden ook de enkel‐ voudige onderhandse procedure op in het aanbestedingsbeleid. Deze vorm wordt ook wel “open prijsoverleg” of “gunning uit de hand” genoemd en staat beschreven in het door de Rijksoverheid opgestelde Besluit Aanbesteding van Werken. Het U.A.R./ARW 2005 kent deze vorm van aanbesteden overigens niet. Bij de enkelvoudige onderhandse aanbesteding wordt aan één aannemer om een offerte gevraagd, om daarna op basis van een gespecificeerde begroting een open prijsoverleg te voeren. Voor het plaatsen van opdrachten boven het zgn. Europese drempelbedrag ‐ voor werken bedraagt deze drempel € 5.278.000,‐ ‐ zijn de overheden in de keuzevrij‐ heid beperkt tot het verplicht volgen van de aanbestedingsprocedures uit de Eu‐ ropese richtlijnen. Vanuit het oogpunt van volledige mededinging resulteert dit vrijwel altijd in een openbare aanbestedingsprocedure. In het decentrale aanbe‐ stedingsbeleid wordt in beperkte mate stilgestaan bij de Europese procedure. En‐ kele gemeenten met minder dan dertigduizend inwoners, geven in het beleid aan dat men naar aller waarschijnlijkheid deze aanbestedingsdrempel niet zal over‐ schrijden. Hoewel de gemeente Vught ook tot deze laatste groep behoort, is het opvallend te noemen dat in het plaatselijke inkoop‐ en aanbestedingsbeleid wel een heldere operationalisatie (handelingen per fase, minimumtermijnen en uit‐ zonderingen etc.) van de Europese richtlijnen is opgenomen. Indien er wel aandacht aan wordt besteed, springen naast een korte toelichting over de toepasbaarheid meestal twee zaken in het oog; namelijk enerzijds het be‐


- november2007 -

32


sef dat het tot besparingen kan leiden en anderzijds dat niet‐naleving van de re‐ gels boetes en schadeclaims kan opleveren. Vanuit dit oogpunt gezien is het dan ook niet verwonderlijk te noemen dat sommige partijen in het huidige beleid strikt benadrukken dat opdrachten in geen geval mogen worden gesplitst, opge‐ knipt of op onjuiste wijze worden geraamd om zo een bepaalde vorm van aanbe‐ steden te ontduiken. Deze angst voor de consequenties voor niet naleving van de Europese regelgeving, kan zelfs zover gaan dat bij twijfel voor een bepaalde aan‐ bestedingsvorm, vanuit het oogpunt van non‐discriminatie en transparantie de keuze wordt gemaakt om de opdracht boven een bepaalde drempel te laten val‐ len. Het inkoopbeleid van de provincie Noord‐Brabant specificeert duidelijke re‐ gels ten aanzien van het ramen van opdrachten om discussie achteraf te voorko‐ men. Provincie Noord-Brabant: bepaling waarde opdracht

-

-

Aan de hand van een realistische kostenraming bepaalt de provincie Noord‐Brabant de waarde van een aan te besteden opdracht. Realistisch wil in dit geval zeggen: rekening houden met het geraamde totaalbedrag (excl. BTW), met inbegrip van eventuele opties en eventuele verlenging van het contract. Dit betekent dat ook service, onderhoud e.d. moet worden meegeraamd.

-

Bij een meerjarige of opdrachten voor onbepaalde duur, dienen de rekenregels uit het Be‐ sluit aanbestedingen overheidsopdrachten gehanteerd te worden. Deze rekenregels hel‐ pen de waarde van opdrachten te bepalen die met een zekere regelmaat voorkomen.

-

Indien voorzien is in een prijzengeld of betaling aan gegadigden of inschrijvers, worden deze in de geraamde waarde van de overheidsopdrachten doorberekend.

-

Bij werken dient naast de waarde van de werken tevens rekening gehouden te worden met de geraamde totale waarde van de voor de uitvoering van het werk noodzakelijke goederen, die de aanbestedende dienst ter beschikking stelt van de aannemer.

Bron: Inkoopbeleid Provincie Noord‐Brabant, 2006

In het vigerende beleid van de publieke aanbestedende diensten is tevens een aanbestedingsinstrumentarium met drempelbedragen opgenomen om op een ob‐ jectieve en controleerbare wijze de belangen ten aanzien van aanbestedingen te kunnen behartigen. De kwaliteit‐prijsverhouding vormt, mede doordat hierin de marktsituatie en de aard van het werk een belangrijke rol spelen, een dynamische factor bij het vaststellen van de aanbestedingsvorm. In de beleidsstukken zijn op basis van de drempelbedragen twee strategieën te onderscheiden om de gewens‐ te verhouding na te streven.


- november2007 -

33


1.

Het creëren van een situatie waarbij competitie voorop staat en vervolgens een goede samenwerking afdwingen; 2. Het stimuleren van een goede samenwerking en daarbinnen zoeken naar compe‐ titiestrategieën. In het eerste geval wordt de nadruk gelegd op het tot stand komen van een ‘scherpe prijs’ en wordt impliciet gekozen voor een openbare aanbestedings‐ vorm. In het tweede geval verdient het onderhands aanbesteden de voorkeur. De redenatie dat de relatieve zekerheid behorende bij een samenwerking gebaseerd op vertrouwen, uiteindelijk leidt tot een kwalitatief goed product, is in dit geval leidend. In het onderstaande schema zijn de verschillende drempelbedragen voor werken uit de geanalyseerde beleidsstukken opgenomen. Hoewel echt grote ver‐ schillen slechts op beperkte schaal gesignaleerd zijn, kan toch geconcludeerd worden dat de overheden ieder op een eigen manier invulling geven aan dit in‐ strumentarium. Aanbestedingsvorm

Drempelbedrag [€]

Enkelvoudig onderhands

Min. 5.000 en max. 75.000

Meervoudig onderhands

tussen 5.000 en 1.000.000

Openbaar tot Europese drempel

tussen 211.000 en 5.2.78.000

Openbaar vanaf Europese drempel

groter dan 5.2.78.000

Tabel 1: Drempelbedragen

Zo geeft het merendeel van de decentrale overheden aan dat zij bij een te ver‐ wachten aanneemsom tot ongeveer 50.000 euro de voorkeur geven aan de enkel‐ voudige onderhandse aanbesteding. Dit terwijl de bovengrens behorende bij de‐ ze vorm van aanbesteden door diverse andere decentrale overheden, waaronder bijvoorbeeld de gemeenten Helmond, Lith en Aalburg onder de 15.000 euro is vastgesteld. Lith hanteert de enkelvoudige onderhandse aanbesteding enkel voor werken tot 5.000 euro. In de praktijk zal dit betekenen dat deze overheden nau‐ welijks ‘gunning uit de hand’ toepassen, behalve in het geval van kleine herstel‐ werkzaamheden. De gemeente Lith is ervan overtuigd dat het uitgangspunt ‘gunstige prijs‐kwaliteitverhouding’ als beste bewerkstelligd kan worden door openbaar aan te besteden. De te verwachten tijdsduur van een aanbestedingspro‐ cedure wordt binnen deze gemeente normaliter dan ook niet als reden voor af‐ wijking geaccepteerd.


- november2007 -

34


Voor het meervoudig onderhands aanbesteden hanteert het merendeel van de overheden een drempelbedrag dat ongeveer ligt rond de 300.000 euro. Bovendien stellen zij een minimum aantal te verzoeken offertes vast, om toch een bepaalde mate van concurrentie te bereiken. De gemeente Breda heeft dit drempelbedrag voor meervoudig onderhands aanbesteden aanzienlijk hoger vastgesteld, name‐ lijk op 1.000.000 euro. Deze keuze voor een situatie waarin sprake is van beperkte concurrentie, wordt beargumenteerd door het feit dat de zware administratieve lasten die gepaard gaan met openbaar aanbesteden, voor werken met beperkte omvang niet opwegen tegen de baten. Hierbij wordt echter ook vermeld dat openbaar aanbesteden in principe de voorkeur geniet, omdat dit maximaal tege‐ moet komt aan de beginselen van transparantie, objectiviteit en non‐ discriminatie. Ook de gemeente Middelburg verkiest de meervoudige onder‐ handse aanbestedingsvorm tot een drempelbedrag van 750.000 euro boven de openbare aanbestedingsvorm. Als reden geven zij naast de kortere procedure c.q. lagere administratieve lasten, tevens de te behalen voordelen (tijdwinst & kos‐ tenbesparingen) die door de geschiktheid van de offererende bedrijven worden gewaarborgd. Hoewel de marge tussen de drempelbedragen van de verschillende overheden aanzienlijk kunnen zijn, nemen zij toch allen de opties tot enkelvoudige en meer‐ voudig onderhandse aanbesteding, en openbaar aanbesteden op het in het beleid. Het onderstaande kader illustreert de creatieve wijze waarop, in dit geval door de gemeente Laarbeek, invulling is gegeven aan de keuze voor de te hanteren aanbestedingsvormen.


- november2007 -

35


Gemeente Laarbeek: inkoopstrategie gekoppeld aan aanbestedingsvorm De gemeente Laarbeek past evenals de gemeenten Tholen en Reimerswaal een inkoopstrategie toe, welke wordt bepaald door twee factoren: 1.

de geschatte inkoopwaarde van de opdracht;

2.

het inkooprisico (is de gemeente strikt gebonden aan een zeer beperkt aantal leveranciers, of zijn er voldoende alternatieven).

Op basis van deze bovengenoemde variabelen onderscheidt de gemeente Laarbeek in matrixvorm een viertal inkoopstrategieën, welke zowel van toepassing zijn voor producten, diensten en werken.

Werken behorende tot de hefboomcategorie (bv. utiliteitsbouw of aanleg sportvelden) kunnen door veel aanbieders worden gerealiseerd, waarbij geldt dat een ‘hefboomeffect’ gecreëerd kan worden door losse uitbestedingen van werken in raamovereenkomsten onder te brengen (verhoogde in‐ koopwaarde, tegen verlaagde totale inkoopinspanning). Werken en producten behorende tot de routinecategorie (bv. bouwmaterialen of kantoorartikelen) kennen een groot aantal potentiële aan‐ bieders, relatief lage inkoopwaarde en vergen vaak veel tijd en aandacht. De toegevoegde waarde van concurrentie is gering en de strategie hierbij dient gericht te zijn op vermindering van de admi‐ nistratieve lasten. Onderdelen behorende tot de strategische categorie (bv. exploitatie van een facili‐ teit) zijn daarentegen van grote waarde en kunnen vaak maar worden gerealiseerd door een be‐ perkt aantal aanbieders. Gezien het belang en risico moet de strategie gericht zijn op het ontwikke‐ len van alternatieve producten of leveranciers. Indien dit niet mogelijk is, moet er juist gestreefd worden naar een langdurige en intensieve samenwerking. De categorie ‘knelpunt’ heeft met het oog op GWW werken vooral betrekking op onderhoudscontracten; vaak van beperkte waarde, maar toch wordt een groot risico gelopen bij een in gebreken zijnde uitvoering. Deze visie op verschillende soorten inkoop heeft men gekoppeld aan de te kiezen aanbestedings‐ procedure en drempelbedragen, waardoor bij de keuze voor een bepaalde aanbestedingsvorm ook rekening wordt gehouden met mogelijk inkooprisico. Tevens is per categorie aangegeven of toepas‐ sing ‐ en vanaf welk bedrag ‐ geïntegreerde samenwerking een toegevoegde waarde kan vormen en wat het minimaal aantal inschrijvers bij de onderhandse procedures moet zijn. Dit resulteert in een helder scala aan aanbestedingsmogelijkheden per benoemde inkoopstrategie. Bron: Inkoop‐ en aanbestedingsbeleid en procedures gemeente Laarbeek, 2006.

Het uitgevoerde onderzoek in Limburg naar de stand van zaken omtrent het uit&aanbesteden onder decentrale overheden toont aan dat de waterschappen, de provincie en de grotere gemeenten de ‘laagste’ drempelbedragen hanteren. Dit doet vermoeden dat deze de competitieve strategie prefereren. Limburgse ge‐


- november2007 -

36


meenten met een beperkt aantal inwoners geven daarentegen onderhands aanbe‐ steden meer ruimte in het beleid, maar geven tegelijkertijd aan dat bedrijfseco‐ nomische overwegingen de voornaamste oorzaak hiervan zijn. De veronderstel‐ ling bij openbaar aanbesteden is namelijk dat het mogelijk te behalen concurren‐ tievoordeel voor kleine en middelgrote werken niet opweegt tegen de extra kos‐ ten die gepaard gaan met de voorbereiding en directievoering. De grotere ge‐ meenten en de provincie Limburg geven daarentegen aan dat zij eventueel om doelmatigheidsredenen af willen wijken van het uitgangspunt ‘openbaar aanbe‐ steden, tenzij....’. Voor de provincie Noord‐Brabant zijn deze twee stromingen binnen het uit&aanbestedingsbeleid ook duidelijk waarneembaar, maar lijkt de relatie tussen de ingeslagen weg m.b.t. de te hanteren aanbestedingsvormen en de ‘grootte’ van de decentrale overheid te ontbreken. Daarnaast lijkt het bewustzijn binnen decen‐ trale overheden in Noord‐Brabant aanwezig dat drempelbedragen slechts een middel zijn, en dat meerdere factoren samenhangend met de marktsituatie, het type werk en de eigen organisatie uiteindelijk bepalend zijn bij de keuze van de ‘juiste’ aanbestedingsvorm. De provincie Zeeland is wat dat betreft ‘traditioneler’ ingesteld dan Noord‐Brabant. Het onderstaande kader illustreert op welke wijze de gemeente Schijndel de afgelopen jaren tot de keuze voor een bepaalde aanbe‐ stedingsvorm is gekomen. Gemeente Schijndel: keuze aanbestedingsvorm De gemeente Schijndel hanteert tot op heden bij de keuze van de aanbestedingsvorm een leidraad met diverse keuzematrices. Per type werk (bv. onderhoud, renovatie & nieuw‐ bouw, of civieltechnische werken) is in principe een verschillende matrix van toepassing. In de matrices is een aantal factoren verwerkt die bij de keuze van de juiste aanbeste‐ dingsvorm een rol kunnen spelen. Voor civieltechnische werken zijn dit: omvang project (prijs), tijdsdruk, capaciteit van de eigen organisatie (tijd & kennis), capaciteit aannemer (projectkennis & ervaring), werkgelegenheid, vereiste deskundigheid opdrachtgever en tot slot de marktsituatie. De verschillende invloed op de uiteindelijke keuze wordt uitge‐ drukt in een waardefactor. Uiteindelijk resulteert dit in een score per categorie, welke bij elkaar opgeteld de keuze voor de ‘meest geschikte’ aanbestedingsvorm vastleggen. Binnen de gemeente is men na evaluatie van het aanbestedingsbeleid in 2004 tot de con‐ clusie gekomen dat dit instrumentarium ruimte geeft voor interpretatieverschillen; een aantal gehanteerde criteria zijn in meer of mindere mate subjectief. Anno 2007 heeft dit tot het besluit geleid om over te gaan op een objectiever criterium, namelijk de ‘traditio‐ nele’ drempelbedragen. Bron: Inkoop‐ en aanbestedingsbeleid gemeente Schijndel, 2007


- november2007 -

37


Ondanks het feit dat aspecten als transparantie, objectiviteit en zorgvuldigheid binnen het beleid als speerpunten zijn aan te merken (zie ook het bovenstaande voorbeeld van Schijndel), behouden de meeste beleidsstukken een bepaalde mate van flexibiliteit, doordat talrijke afwijkingsmogelijkheden op de drempelbedra‐ gen in het beleid zijn ingebouwd. Zo geeft bijvoorbeeld de gemeente Oss, die normaliter de voorkeur geeft aan meervoudig onderhands aanbesteden met mi‐ nimaal drie offertes of openbare aanbesteding met voorselectie, de volgende af‐ wijkingsmogelijkheden op de vastgelegde aanbestedingsprocedures met drem‐ pelbedragen: -

er is grote haast geboden met de inkoop of de aanbesteding en tijd ontbreekt voor een meervoudige aanbesteding;

-

het gaat om een specialistisch werk, waar maar enkele leveranciers/aannemers voor in aanmerking komen, zodat het aantal offertes beperkt moet worden;

-

het gaat om aanzienlijk meerwerk of vervolgopdrachten, waardoor in feite alleen maar de huidige leverancier/aannemer in aanmerking komt;

-

de marktsituatie is zodanig afwijkend, dat er juist veel of juist heel weinig ruimte in de markt is. Als de afwijkende marktsituatie voldoende kan worden ingeschat, kan de vraagtechniek daarop worden verfijnd of aangepast. Net als bij enkele andere decentrale overheden die vergelijkbare criteria concreet in het beleid vermelden, lijken de mogelijkheden tot flexibilisering m.b.t. aanbe‐ stedingsvormen ‘breed’ interpreteerbaar. Met de daarbij vaak geplaatste kantte‐ kening dat ‘gunning tegen de laagste prijs’ geschikt is voor producten die door de opdrachtgever gedetailleerd en op een vastgesteld kwaliteitsniveau kunnen worden omschreven in een bestek, is het maar de vraag of deze overheden over het algemeen vasthouden aan de uitgangspunten en drempelbedragen uit het be‐ leid.

Publieke thema’s Het handelen volgens de algemene beginselen van behoorlijk bestuur uit de Al‐ gemene wet bestuursrecht, vormt vrijwel altijd de rode draad binnen de beleids‐ documenten. Dit is zoals in de inleiding al vermeld, waarschijnlijk mede het ge‐ volg van de Parlementaire Enquête Bouwnijverheid en de intrede van de Europe‐ se regelgeving. Deze beginselen, waaronder het gelijkheidbeginsel, doelmatig‐ heidbeginsel, verbod op willekeur, motiveringsbeginsel enz. worden in nauw verband gesteld met de integriteit van het gemeentelijke bestuur en het ambtelij‐ ke apparaat. De invulling van de keuze voor een bepaalde aanbestedingsvorm op basis van drempelbedragen, zoals in de vorige paragraaf beschreven, vormt van‐


- november2007 -

38


uit dit oogpunt bekeken dan ook een duidelijk antwoord op het verbod op wille‐ keur en het motiveringsbeginsel; besluiten dienen gebaseerd te zijn op beleid en wat de overheden doen, moet openlijk en toetsbaar gebeuren. In de beleidsstukken wordt de nadruk gelegd op publieke thema’s als transpa‐ rantie, gelijkheid, doelmatigheid en redelijkheid. Hierbij valt op dat de maatrege‐ len die samenhangen met de controle op naleving van deze thema’s, vaak sterk geoperationaliseerd zijn. Dit in tegenstelling tot de motivering van de aanbeste‐ dingsvorm, waarbij de overheden ondanks de drempelbedragen, behoefte lijken te hebben aan flexibiliteit. Hieruit kan geconcludeerd worden dat de decentrale overheden waarde hechten aan de controleerbaarheid van het uitgevoerde aan‐ bestedingsbeleid, door het imago uit te stralen van een integere organisatie. Om dit te waarborgen heerst binnen de decentrale overheden de behoefte aan een helder integriteitbeleid, zowel in preventieve als repressieve zin. In het uit&aanbestedingsbeleid worden met betrekking tot de publieke thema’s met name interne factoren besproken, waarmee een organisatie preventief en actief kan reageren omtrent ontwikkelingen op het gebied van uit&aanbesteden. Voor‐ beelden hiervan kunnen zijn: taakverdeling & verantwoordelijkheden, controle & toezicht, mate van decentralisatie, afstand tot bestuur, etc. Met het overheersende karakter van deze items binnen sommige beleidsnota’s, lijkt het dat creëren van draagvlak onder de bevolking en het beperken van risi‐ co’s soms prioriteit nummer één kennen, en dat het uit‐ & aanbesteden zelf als een minder relevante technisch administratieve aangelegenheid wordt be‐ schouwd. In het onderstaande kader zijn willekeurig diverse illustratieve frag‐ menten uit verschillende beleidsnota’s opgenomen, waarmee een beeld kan wor‐ den gevormd hoe decentrale overheden in het aanbestedingsbeleid de algemene beginselen van behoorlijk bestuur concretiseren.


- november2007 -

39


‘Publieke thema’s’ binnen het aanbestedingsbeleid -

“Bevoordeling van regionale ondernemers is in strijd met het beginsel van non‐ discriminatie dat volgens wettelijke kaders door aanbestedende diensten nageleefd moet worden”. (provincie Noord‐Brabant)

-

“Het is onwenselijk dat leveranciers in een te grote mate van de gemeente Breda af‐ hankelijk zijn. Daarom de gehanteerde stelregel dat de omzet die een opdrachtnemer bij de gemeente realiseert, niet groter mag zijn dan maximaal 30% van zijn jaaromzet”. (Breda)

-

“Het handelen van bestuurders en ambtenaren mag de integriteit van de overheid als inkopende partij niet schade. Het is daarbij van groot belang dat gemeentelijke over‐ heidsinkopen zoveel mogelijk openbaar te controleren zijn”. (Schijndel)

-

“Functiescheiding is een middel dat bijdraagt aan de borging van integriteit”. (Breda)

-

“Bestaande één op één relaties worden met inachtneming van een redelijke termijn zo veel mogelijk beëindigd”. (Oosterhout)

-

“Het aanbestedingsdossier speelt bij de aanbestedingsprocedure een essentiële rol. Niet alleen bij de verantwoording achteraf, maar ook tijdens de uitvoering van het proces”. (provincie Noord‐Brabant)

-

“Bij aanbestedingen en met name bij de contacten en onderhandelingen met bedrijven zijn altijd tenminste twee contactpersonen van de gemeente betrokken”. (Middelburg)

-

“Er kunnen geen contracten voor onbepaalde duur worden aangegaan. Bij meerjarige contracten dient voorzien te worden in tussentijdse evaluaties, de eerste uiterlijk één jaar na het sluiten van het contract”. (Middelburg)

-

“Het naleven van wet‐ en regelgeving is een verplichting en geen keuze”. (Tholen)

-

“Bij aanbestedingen met een aanbestedingsteam, wordt de totale procedure vastge‐ legd”. (Helmond)

Zoals blijkt uit enkele van de hierboven vermelde citaten, speelt het lokaal voor‐ keursbeleid nog steeds een belangrijke rol binnen het aanbestedingsbeleid van de decentrale overheden. Hoewel de Provincie Noord‐Brabant en enkele gemeenten duidelijk stellen dat inschrijvingen voor aanbestedingen voor eenieder toeganke‐ lijk dienen te zijn, spreken sommige minder grote gemeenten duidelijk uit dat zij in verband met de lokale werkgelegenheid, sterk de voorkeur geven aan een plaatselijke ondernemer. Zo geven de gemeenten Lith, Aalburg, Schijndel en Veldhoven in het vigerende uit&aanbestedingsbeleid aan dat ‐ hoewel dit op ge‐ spannen voet staat met de beginselen van transparantie, objectiviteit en non‐ discriminatie ‐ bij onderhandse aanbestedingen de voorkeur in principe uitgaat naar lokale en regionale leveranciers. Voorwaarde is echter wel dat de bedrijven voldoen aan het gewenste kwaliteitsniveau en het prijsniveau marktconform is. Om dit te bewerkstelligen nodigen zij naast lokale aannemers tevens buitenregi‐ onale aannemers uit voor onderhandse aanbestedingen. Het voorkeursbeleid wordt door gemeenten op verschillende wijze in de praktijk gebracht; Schijndel benut de lokale en regionale bladen om openbare aanbestedingen aan te kondi‐


- november2007 -

40


gen en de gemeente Lith stelt per soort werk een inventarisatie op van mogelijke bedrijven die geïnteresseerd zijn om in de toekomst een offerte uit te brengen. Daarnaast is een categorie van decentrale overheden te onderscheiden, welke in het kader van de regelgeving geen ruimte zien om lokale ondernemers bij voor‐ baat een bevoorrechte positie bij een gunningbeslissing te laten innemen, maar toch de voordelen erkennen van de bekendheid met de lokale situatie. Zo stelt de gemeente Breda dat vestigingsplaats en oorsprong van een onderneming nimmer een rol kunnen spelen bij de selectie of gunning van een aanbesteding. Toch tracht de gemeente Breda de toegankelijkheid voor kleine (lokale) partijen te ver‐ groten door het hanteren van niet onnodig zware selectie‐ en gunningcriteria, het gebruik van percelen binnen aanbestedingen en het onderhouden van een goede informatievoorziening (flyers, Nieuwsbrief EZ et cetera) naar het MKB. Daar waar de gemeente in haar inkoop‐ en aanbestedingsbeleid het lokale bedrijfsle‐ ven een impuls kan geven, zal zij dit niet nalaten. De gemeente Laarbeek geeft bij het uitnodigen van partijen bij onderhandse aanbestedingen, om inkooptechni‐ sche redenen (lokale kennis en korte reistijden) de voorkeur aan lokale partijen. Door het uitvoeren van een marktonderzoek en het selecteren van potentiële aanbieders, wordt gekeken of lokale aanbieders kunnen voldoen aan de gestelde kwaliteitseisen en of zij überhaupt interesse hebben om een dergelijke opdracht uit te voeren. Ook bij het opstellen van GWW bestekken voor openbare aanbe‐ stedingen, tracht de gemeente Laarbeek lokale partijen bij een werk te betrekken door onderaanneming niet uit te sluiten of zelfs te stimuleren. Scheiding bestuur / ambtenaren Veelal kent het aanbestedingsbeleid organisatorische uitgangspunten om de uit‐ voering hiervan te kunnen toetsen. De behoefte aan een transparante en contro‐ leerbare organisatie is mede ingegeven door de algemene randvoorwaarden bij de uitvoering van de inkoopfunctie, namelijk dat zowel de Europese en nationale regelgeving als het decentraal beleid op het gebied van aanbesteden altijd in acht moet worden genomen. Om dit te bewerkstelligen zal op het gebied van aanbe‐ steden onderscheid gemaakt moeten worden tussen enerzijds een uitvoerende laag en anderzijds een toetsende laag binnen de organisatie. Aan deze scheiding tussen bestuur en ambtenaren, waarbij het bestuur meer de toetsende rol op zich neemt en het ambtelijk apparaat verantwoordelijk is voor de uitvoerende functie, wordt niet door alle decentrale overheden in de beleidsnota’s uitgebreid bij stil‐ gestaan. In het uit& aanbestedingsbeleid van bijvoorbeeld de gemeente Aalburg en Roosendaal is een besluitvormingsproces uiteengezet, waarbij het college van Burgermeester en Wethouders het aanbestedingsbeleid vaststellen en de verant‐


- november2007 -

41


woordelijkheid voor de juiste begeleiding en uitvoering van het aanbestedingsbe‐ leid ligt bij het ambtelijke apparaat. Bovendien dient periodiek verantwoording over de uitvoering van het aanbestedingsbeleid plaats te vinden aan het college van B&W en kan alleen worden afgeweken van de beleidsprocedures middels een gemotiveerd voorstel aan dit zelfde college. Kortom, een duidelijke functie‐ scheiding is hier waarneembaar tussen het gemeentelijke bestuur en de ambtena‐ ren. Gecoördineerde inkoop is een terugkerend thema in de geanalyseerde beleids‐ stukken van decentrale overheden binnen de provincies Noord‐Brabant en Zee‐ land en houdt in dat de betreffende decentrale overheid, op inkoopgebied als één entiteit optreedt en de inkoop van gelijksoortige diensten, werken en leveringen uit efficiency overwegingen zoveel mogelijk probeert te bundelen. Door een cen‐ traal gecoördineerde inkooporganisatie verwachten de overheden (financieel) in‐ koopvoordeel te kunnen behalen door het creëren van een sterkere onderhande‐ lingspositie, optimaal gebruik te maken van schaalvoordelen en het opdoen en vasthouden van inkoopexpertise. De centraal gecoördineerde inkoop heeft ge‐ volgen voor het functionele onderscheid binnen de organisatie. De strategische activiteiten vinden centraal plaats door een inkoopcoördinator, terwijl de opera‐ tionele activiteiten daar waar wenselijk ook decentraal gebeuren. Bij tactische ac‐ tiviteiten zal de inkoopcoördinator keuzes maken op basis van afwegingen, zoals vakinhoudelijke kennis, inkoopkennis en beschikbare tijd. Functiescheiding wordt strikt gehanteerd om belangenverstrengeling tegen te gaan en gelijkheid, objectiviteit en transparantie te garanderen. In het onderstaande kader wordt stilgestaan bij de invulling van het coördinatiemodel door de Limburgse gemeen‐ te Venray, dat door middel van een heldere uiteenzetting, doordachte invulling geeft aan de verantwoordelijkheden en coördinatie bij aanbestedingen. Voetteksten: Onder strategisch inkopen valt o.a. het doen van beleidsmatige voorstellen, het bewaken van de in‐ koopprocessen, het ontwikkelen van leveranciersmanagement, het uitvoeren van marktonderzoek en het maken van analyses. Bij tactisch inkopen gaat het om de activiteiten in het inkoopproces tot en met het afsluiten van een overeenkomst met een opdrachtnemer. Dus in feite het specificeren van de inkoopbehoefte en het se‐ lecteren alsmede contracteren van een opdrachtnemer. Operationeel inkopen omvat de uitvoerende taken zoals bestellen, bewaken en nazorg.


- november2007 -

42


Gemeente Venray: Organisatorische uitgangspunten 1.

De gemeentelijke inkoop vindt plaats op basis van het zgn. coördinatiemodel. Dat wil zeggen: inkoop geschiedt voor afdelingsspecifieke inkoop decentraal, waarbij de inte‐ grale verantwoordelijkheid rust op de schouders van afdelingsmanagers. Afdelings‐ overstijgende inkoop (bv. ICT of kantoorartikelen) vindt op centraal niveau plaats, onder verantwoordelijkheid van de afdeling middelen of de inkoopcoördinator.

2.

De inkoopcoördinator is adviseur, geen beslisser en is belast met zowel gevraagde als ongevraagde advisering betreffende aanbestedingen. Deze kan hierbij een beroep doen op de aanbestedingsrechtelijke, technische en kostendeskundige kennis binnen de afdeling Openbare Ruimte en Bestuurszaken. Alle gemeentelijke inkoop met een waarde boven de €10.000 euro wordt vooraf gemeld bij de inkoopcoördinator.

3.

Elke afdelingsmanager is, binnen zijn of haar mandaat, zelfstandig verantwoordelijk voor de kwaliteit, kwantiteit en het eigen inkoopproces. Aanbestedingen dienen in‐ houdelijk te worden gevoerd. Hiervoor kan beroep worden gedaan op de deskundig‐ heid van de inkoopcoördinator.

4.

Bij werken boven de €70.000 euro wordt om zorgvuldigheid te waarborgen, het aan‐ bestedingsproces doorlopen in een aanbestedingsteam. Het team wordt per opdracht samengesteld en kan bestaan uit een projectleider, inkoopcoördinator, lead‐buyer (marktkenner), calculator en een productkenner. Het aanbestedingsteam toets bij‐ voorbeeld of de aanbestedingsstukken voldoen aan de regelgeving en of de geformu‐ leerde selectie‐ en gunningcriteria een optimaal (economisch) resultaat kunnen waar‐ borgen.

5.

Voor alle substantiële inkoop boven de €10.000 euro wordt een dossier aangelegd en bijgehouden om het gehele traject te kunnen volgen en verantwoording af te kunnen leggen over de gevolde procedures en gemaakte keuzes.

6.

De inkoop van de gemeente Venray wordt ingedeeld in zgn. inkooppakketten; soorten van inkoop die in principe bij één leverancier of opdrachtnemer kunnen worden afge‐ nomen. In de toekomst zullen de inkoopcoördinator en de lead‐buyers in samen‐ spraak een aantal voorkeursleveranciers per inkooppakket aanwijzen, die in aanmerking komen voor opdrachten die niet openbaar of Europees te hoeven worden aanbesteed. Bron: Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Venray, 2005

Uit deze organisatorische uitgangspunten opgenomen in het vigerende beleid van de gemeente Venray kan opgemaakt worden dat zij op een professionele wij‐ ze, de juiste verhouding tussen prijs en kwaliteit van een product, dienst of werk nastreven. Het aanbestedingsdossier in combinatie met een op basis van kennis c.q. specialisme gevarieerd samengesteld team, zorgt voor de gewenste mate van objectiviteit, transparantie en zorgvuldigheid binnen het aanbestedingsproces, het gehanteerde coördinatiemodel en de onderscheiden inkooppakketten leveren de organisatie efficiencyvoordeel op en de specifieke marktkennis van de lead‐ buyer kan een verbeterde kwaliteit‐prijs verhouding bewerkstelligen. De boven‐ beschreven organisatorische uitgangspunten, zijn zoals eerder vermeld, met re‐ gelmaat te vinden in het uit&aanbestedingsbeleid van decentrale overheden in de


- november2007 -

43


provincie Noord‐Brabant (o.a. provincie Noord‐Brabant, Breda, Laarbeek en Veldhoven) of Zeeland (o.a. Reimerswaal en Tholen). Selectie‐ en Gunningcriteria Op het gebied van selectie en gunning lijkt de inhoud van het aanbestedingsbe‐ leid onder de overheden identiek. Selectiecriteria met betrekking tot maatschap‐ pelijke, technische, organisatorische en financieel‐economische geschikheidseisen uit de U.A.R./ARW 2005 zijn in het beleid opgenomen, uitsluitingsgronden op basis van de Europese richtlijnen worden eveneens aangestipt en zowel het ‘laag‐ ste prijs criterium’ als de ‘economisch meest voordelige inschrijving’ worden tel‐ kens beiden naar voren geschoven als het mogelijke gunningcriterium. Ook blij‐ ken de publieke thema’s als gelijkheid, objectiviteit en transparantie hier weer toonaangevend. De criteria aangaande financiële en economische draagkracht en de technische bekwaamheid moeten eenduidig zijn en in redelijke verhouding staan tot aard en omvang van het werk. Eisen waaraan de aanbesteder de ge‐ schiktheid van de aanbieder of inschrijver toetst, moeten volledig en onherroepe‐ lijk in de aankondiging zijn vermeld. Veelal wordt in het decentrale beleid niet expliciet aangeduid welk gunningcrite‐ rium over het algemeen de voorkeur verdient: ‘de laagste prijs’, of de ‘econo‐ misch meest voordelige inschrijving’. In enkele gevallen wordt EmvI vanuit kwaliteitsoogpunt geprefereerd boven de laagste prijs, maar daarnaast zijn ook passages in de nota’s aan te wijzen waarin wordt vermeld dat het gunningcrite‐ rium laagste prijs uitermate geschikt is voor werken waarvan het gewenste kwa‐ liteitsniveau eenvoudig is te specificeren. Als men ervoor kiest om waardecreatie c.q. kwaliteit een nadrukkelijke plaats te geven bij selectie en gunning, dan kun‐ nen criteria worden gebruikt die gericht zijn op: -

productverbetering door opdrachtnemer, (voorbeelden hiervan zijn: functionali‐ teit, esthetica en duurzaamheid);

-

het totstandkomen van nieuwe producten of productonderdelen;

-

kostprijs (bijvoorbeeld: stichtingskosten, life‐cycle cost enz.);


- november2007 -

44


-

organiserend vermogen opdrachtnemer, hiertoe behoren criteria die gerelateerd zijn aan de interne competenties van de potentiële opdrachtnemers zoals aanstu‐ ring en risicobeperking;

-

procesbeheersing door opdrachtnemer (bijvoorbeeld criteria m.b.t. omgeving, mobiliteit en bereikbaarheid enz.). Met de intrede van geïntegreerde contracten worden op landelijk niveau ‐ zoals de best practices in paragraaf 2.4 illustreren ‐ de criteria m.b.t. alle bovenge‐ noemde categorieën veelvuldig toegepast. Uit de beleidsstukken valt echter niet op te maken of dit op decentraal niveau ook het geval is. Wel worden regelmatig eventueel hanteerbare EmvI criteria opgesomd in de beleidsstukken. Terugke‐ rende criteria zijn namelijk: deskundigheid personeel, projectorganisatie, klan‐ tenservice, creativiteit bij uitwerking, esthetische en functionele kenmerken, mili‐ eukenmerken, beschikbaarheid, uitvoeringsduur, bereikbaarheid, kwaliteit, prijs, technische waarde, tarieven m.b.t. stelposten en verrekenprijzen, gebruikskosten en rentabiliteit. Op basis van de analyse van de beleidsdocumenten, kan gecon‐ cludeerd worden dat Breda behoort tot één van de gemeenten die regelmatig EMVI als gunningcriterium lijken in te zetten bij (Europese) aanbestedingen. Ook de provincie Noord‐Brabant streeft vanwege het provinciale uitgangspunt voor inkopen ‐ samen te vatten met de kernwoorden: vernieuwend, betrouwbaar, maatschappelijk verantwoord, duurzaam en optimale prijskwaliteit verhouding – naar gunning van haar opdrachten op basis van EMVI. Het onderstaande kader staat stil bij uitgangspunten uit het uit&aanbestedingsbeleid van de gemeente Breda m.b.t. te hanteren selectie‐ & gunningcriteria.


- november2007 -

45


Gemeente Breda: Bedrijfseconomische uitgangspunten Binnen de gemeente Breda wordt telkens de vraag gesteld of zaken ingekocht dienen te worden, dan wel in eigen beheer moeten worden uitgevoerd. De eerste afweging binnen het totale vraagstuk heeft dus betrekking tot uitbesteden: kunnen we als gemeente het ‘werk’ in eigen beheer uitvoeren of dienen we de markt in te schakelen? Indien gemeente‐ lijke organisatieonderdelen in de behoefte kunnen voorzien, brengen zij een marktcon‐ forme offerte uit, waarna de opdrachtgevende vakdirectie deze zal beoordelen. Breda kent bijvoorbeeld de BSW, een sociale werkvoorziening met meer dan 1500 medewerkers, actief op het gebied van diverse vormen van zakelijke dienstverlening. Wanneer de eigen organisatie niet in de vraag kan voorzien, wordt overgegaan tot het inkopen van de vraag. De gemeente Breda neemt deel aan het Programma Duurzaam inkopen. Dat betekent dat aangeboden producten, diensten en werken ‐ naast andere criteria ‐ zoveel mogelijk moe‐ ten worden beoordeeld op basis van duurzaamheid en milieuvriendelijkheid. Uit sociaal‐ maatschappelijk oogpunt heeft Breda zich bovendien ten doel gesteld om mensen met af‐ stand tot de arbeidsmarkt ‐ lichamelijke of geestelijke beperkingen ‐ te helpen om deze afstand te verkleinen. Bij elke aanbesteding worden duurzaamheidaspecten en zoveel mogelijk sociaal‐maatschappelijke aspecten opgenomen, zowel bij selectie‐ als gunning‐ criteria. Het is dan ook niet vreemd dat de gemeente Breda het criterium ‘economisch meest voordelige inschrijving’ ‐ waarbij zowel kwaliteit als prijs een rol spelen ‐ hanteert. In tegenstelling tot gunning op basis van ‘laagste prijs’, is het objectief beoordelen van de inschrijvingen op basis van EMVI gecompliceerd. Een eenduidige beoordelingssystema‐ tiek vormt hierbij een belangrijke randvoorwaarde. Om dit te bewerkstelligen ontwikkelt de gemeente Breda modellen die zoveel mogelijk worden toegepast bij openbare en Eu‐ ropese aanbestedingsprocedures. Bron: Inkoop‐ en aanbestedingsbeleid gemeente Breda, 2006

Samenvattend kan hierover gezegd worden, dat het gunningcriterium ‘econo‐ misch meest voordelige inschrijving’, gericht op het verbeteren van de kwaliteit‐ prijsverhouding in brede zin, vertegenwoordigd is in het decentrale beleid, maar dat dit in veel gevallen summier gebeurt. Hierdoor is het onmogelijk om vast te stellen hoe de decentrale ambtelijke organisaties dit middel in de praktijk inzet‐ ten. Professioneel opdrachtgeverschap nu en in de toekomst Uit het aanbestedingsbeleid van de Noord‐Brabantse en Zeeuwse decentrale overheden zijn interessante en soms ook uiteenlopende aspecten naar voren ge‐ komen. Het is echter niet mogelijk om stellig onderscheid te maken in de mate van professionaliteit van de geanalyseerde stukken. Andersom kan wel gerede‐


- november2007 -

46


neerd worden dat een helder en volledig aanbestedingsbeleid, dat tevens een ge‐ richte visie uitdraagt, de basis betekent voor het behalen van de publieke aanbe‐ stedingsdoelstelling. Deze gerichte visie, in combinatie met tekenen die duiden op professioneel opdrachtgeverschap, lijken in redelijke aantallen te gelden voor het gehanteerde uit&aanbestedingsbeleid in de provincie Noord‐Brabant. Zo ontwikkelt de gemeente Breda beoordelingsmodellen om een objectieve gunning op basis van EMVI mogelijk te maken, onderscheidt Laarbeek een viertal inkoop‐ strategieën, ziet de provincie Noord‐Brabant innovatie als de sleutel tot succes, bekijkt de gemeente Schijndel per aanbesteding of de vraag op innovatieve wijze in de markt gezet zal worden en neemt de gemeente Deurne samen met veertien andere Zuidoost Brabantse gemeenten deel in de stichting Bizob. Daarnaast lijken de thema’s duurzaamheid en samenwerking een serieuze plaats te hebben ver‐ worven in het uit‐&aanbestedingsbeleid. Inkoopsynergie in Noord-Brabant Onder inkoopsynergie wordt het bundelen van inkoopvolumes verstaan. Hierbij kan sprake zijn van interne, maar ook van externe inkoopsynergie. Dat intern bundelen van opdrachten efficiënt en financieel aantrekkelijk kan zijn, spreekt voor zich. Deze vorm hangt meestal samen met een centraal gecoördineerde inkooporganisatie. Bij externe inkoopsynergie kan gedacht worden aan het bundelen van inkopen met andere overheden. Deze samenwerkingen bieden niet alleen het voordeel van betere prijzen door een groter volumeaanbod, maar kunnen ook leiden tot efficiënter opgezet‐ te inkooptrajecten en kennisdeling. Binnen de provincie Noord‐Brabant zijn een aantal samenwerkingsalternatieven te onderscheiden, namelijk: interstedelijke samenwer‐ king, regionale inkoopplatformen en opgerichte inkoopbureaus. Daarnaast probeert de provincie Noord‐Brabant initiatieven te ontplooien om voor bepaalde inkooppakketten te gaan samenwerken met andere provincies, gemeenten en overheidsinstellingen. Bureau Inkoop en aanbestedingen Zuidoost‐Brabant ‐ oftewel Bizob ‐ is een samen‐ werkingsvorm tussen vijftien gemeenten in de vorm van een onafhankelijke stichting, welke in 2003 is opgericht. Het doel is om financiële, kwalitatieve en procesmatige in‐ koopvoordelen te behalen door: ‐

het creëren aantrekkelijke prijzen en condities door grotere inkoopvolumes;

‐

lagere inkoopkosten, door het afsluiten van raamovereenkomsten;

‐

verbeterde productspecificaties;

‐

beheersing van de processen;

‐

beheersen kennis over Europese aanbestedingen.

Bij Bizob zijn inkoopprofessionals en deskundigen op het gebied van aanbestedingen werkzaam, welke diensten verlenen aan de deelnemende overheden.


- november2007 -

47


Op basis van de beleidsanalyse kan geconcludeerd worden dat de ambtelijke or‐ ganisaties in Noord‐Brabant, in toenemende mate aandacht besteden aan de ver‐ anderende marktsituatie op nationaal niveau, waarbij de rol van geïntegreerde contracten c.q. strategisch uitbesteden toeneemt. Samenwerkingsverbanden, zo‐ als Bizob, lijken deze ontwikkeling een impuls te geven. Voor de provincie Zee‐ land kunnen op basis van de analyse geen uitspraken worden gedaan; hiervoor is het aantal bestudeerde stukken ‐ in totaal drie ‐ te beperkt. Wel kan worden ver‐ meld dat de beleidsnota’s van de gemeente Reimerswaal en Tholen een verge‐ lijkbaar beeld met de hierboven uiteengezette situatie voor decentrale overheden in Noord‐Brabant doen vermoeden. Ondanks dit (positief ingestoken) beeld, zijn in dit hoofdstuk ook voorbeelden aan bod gekomen die nog steeds duiden op het bestaan van een groot aantal decentrale overheden die zich passief verschuilen achter de thema’s: doelmatigheid, gelijkheid en integriteit. 3.3

Naar een vernieuwend beleid?! Aanbestedingsvorm De decentrale overheden in Noord‐Brabant en Zeeland hebben bijna allemaal een vastgesteld inkoop‐ en aanbestedingsbeleid, zoals uit het vorige hoofdstuk blijkt. De organisaties gebruiken in de regel (Europese) drempelbedragen als het gaat om de keuze tussen (meervoudig) onderhands of openbaar aanbesteden. Bij de kleinere gemeenten kiest een deel bewust, mede onder invloed van het be‐ stuur21, voor onderhands aanbesteden. Ook zijn er organisaties, zoals de gemeen‐ te Goes, die openbaar aanbesteden tot norm hebben verheven. Er zijn wat dat be‐ treft meerdere varianten die worden toegepast maar de eerste variant, aanbeste‐ dingsvorm op basis van drempelbedragen, is de meest voorkomende die wordt gehanteerd. Het groter worden/clusteren van projecten de afgelopen jaren heeft tot gevolg gehad dat meer projecten openbaar worden aanbesteed. Dat lijkt vooral ten koste te zijn gegaan van het uit de hand gunnen van opdrachten. Mede door de verdere verzakelijking, zoals ook uit andere onderzoeken blijkt , is er een toename van discussies en geschillen waar te nemen, vooral rond open‐ baar aanbesteden. Meerdere organisaties geven aan dat zijn mede daarom bij voorkeur niet openbaar aanbesteden en liever werken met lokale aannemers. Contractvorm 21 Vooral het ondersteunen van de lokale werkgelegenheid is een zwaarwegend argument om voor onderhands te kiezen. Zie ook rapport Stadswerk (2006)


- november2007 -

48


Net als elders op decentraal niveau, wordt het overgrote deel van de projecten op traditionele wijze, op basis van bestek en tekeningen, aanbesteed. Een veel ge‐ hoord argument in dezen is dat de sector, mede doordat het veelal gaat om repe‐ teerwerk, zich niet leent voor andere vormen van uit‐ en aanbesteden. De afgelo‐ pen jaren zijn er wel ervaringen opgedaan met andere contractvormen, maar het gaat nog maar het betreft hier slechts een klein deel van de projecten. Uitvragen in de vorm van een D&C of E7C contractvorm zijn gebruikt voor (grote) recon‐ structiewerken, bruggen, een fietskelder, een gemaal, saneringswerken, gemeen‐ schapshuis, bergbezinkbassins, drukriolering in het buitengebied, infrastructuur voor inbreidingslocaties, baggerwerken (waterschappen) en voor de inrichting van de openbare ruimte zijn prijsvragen uitgeschreven. Er is wel een tendens zichtbaar dat naar de toekomst toe dit verder zal kunnen toenemen want een meerderheid van de geïnterviewden geeft aan na te denken over het meer gaan toepassen van andere contractvormen. Argumenten om voor een andere vorm te kiezen zijn merendeels terug te voeren op een aantal factoren: experimenteel om eens ervaring op te doen is een belang‐ rijk motief maar ook meer dwingende redenen zoals het beleid om meer taken aan de markt over te dragen, tijdgebrek of het ontbreken van een (technische) op‐ lossing spelen een (voorname) rol.. Ook bij het inhuren van adviesdiensten is prijs niet langer het enige apsect maar wordt kwaliteit meer en meer in de afweging meegenomen. Naast prijs wordt het gunnen mede gebaseerd op onder meer het plan van aanpak, de CV van in te zet‐ ten medewerkers en de presentatie. Een enkele organisatie, zoals de gemeente Den Bosch, gaat voor bepaalde projec‐ ten voor het opstellen van het contract eerst een marktconsultatie aan, om vast te stellen welke voorbereidende werkzaamheden naar de markt overgedragen kun‐ nen worden: m.a.w. hoe ver zijn marktpartijen c.q. kunnen en willen marktpartij‐ en gaan in het overnemen van taken. Aan de hand van de resultaten van de marktconsultatie wordt de “contractvorm” bepaald. Verder worden bij onderhoudswerkzaamheden wel prestatiecontracten toege‐ past en voor het inschakelen van ingenieursbureaus wordt steeds meer gebruik gemaakt van raamcontracten. Net als bij het clusteren van werkzaamheden tot grotere projecten vanuit efficiency oogpunt zijn ook hier het het profiteren van schaalvoordelen c.q. terugdringen van de transactiekosten belangrijke drijfveren. Zoals hiervoor aangegeven hebben decentrale overheden in Noord‐Brabant en Zeeland ervaringen opgedaan met andere contractvormen c.q. aanbesteed op ba‐ sis van EmvI. Net als landelijk het geval is blijft de prijs bij aanbesteden op basis van EmvI een dominant plaats innemen. Als het gaat om kwalitatieve gunnings‐


- november2007 -

49


criteria dan maken decentrale overheden, mede afhankelijk van het project, on‐ der meer gebruik van de volgende criteria: plan van aanpak, levensduur, techni‐ sche oplossing, communicatieplan, verkeershinder, kwaliteit (in de vorm van ga‐ ranties). Zoals eerder aangegeven blijkt uit onderzoek dat decentrale overheden deels nog terughoudend zijn met het toepassen van kwalitatieve criteria onder meer met het oog “operationalisatieproblemen” of anders geformuleerd: kan het subjectieve criterium voldoende worden geobjectiveerd opdat er geen discussies ontstaan? De trend van meer openbaar aanbesteden, clusteren van projecten naar de toe‐ komst toe meer gebruik van andere contractvormen maar ook, in Noord‐Brabant, meer samenwerken op het gebied van inkopen geeft vooral vanuit MKB bedrij‐ ven vrees dat hun positie ‐ van hoofdaannemer ‐ en marktaandeel ten negatieve aan het veranderen is. De afgelopen maanden zijn de geschillen over het onte‐ recht clusteren van werkzaamheden waardoor het MKB buitenspel is te komen te staan toegenomen. Knelpunten De problemen die in Noord‐Brabant en Zeelnad worden ervaren bij de uitvoering van het beleid komen overeen met de ervaringen in andere delen van het land. Vooral het openbaar aanbesteden op prijs staat aan de wieg van opportunistisch gedrag door opdrachtnemers om het maximale rendement uit het contract te ha‐ len: de ‘hit en run’ strategie/. Dit in tegenstelling tot (meervoudig) onderhands waar het belang van een goede relatie een prominentere plaats inneemt. De ver‐ plichte keuze voor openbaar aanbesteden boven een bepaald bedrag heeft dan ook niet altijd de voorkeur bij de ambtelijke organisaties maar wordt deels inge‐ geven door de politiek. Overigens is de bemoeienissen van het bestuur bij de uit‐ voering van het beleid in het algemeen gering te noemen. De ambtelijke organisa‐ tie heeft vergaande bevoegdheden en dient alleen in specifieke gevallen en bij afwijken een mandaat aan het bestuur te vragen, zo blijkt uit het beleid en de in‐ terviews De nadrukkkelijke aandacht voor rechtmatigheid, met alle administratieve lasten die dat met zich meebrengt, heeft een negatieve invloed op de efficientie van het proces zo blijkt uit gesprekken, al zijn er wel tekenen dat de aandacht langza‐ merhand aan het afnemen is en er meer balans komt tussen rechtmatigheids en doelmatigheidsthema’s. Een punt van aandacht in dat kader is de constatering dat procedures het werk niet moeten bepalen maar dat er ruimte – en flexibiliteit


- november2007 -

50


‐ moet zijn voor het efficient en effectief invullen van het proces. Als het gaat om het toepassen van andere contractvormen is dit zeker een aandachtspunt omdat procedures nog veelal zijn afgestemd op de traditionele aanbestedingswijze van het voorbereiden van een werk.


- november2007 -

51


4.

Waar ligt de grens? 4.1

Inleiding

De gegevens uit de vorige hoofdstukken leveren een breed beeld op van het uit‐ en aanbestedingbeleid.Vanuit deze gegevens zal worden afgeleid in hoeverre ge‐ bruik wordt gemaakt van de mogelijkheden die wettelijke kaders bij aanbesteden bieden en welke barrières mogelijkerwijs een rol spelen als – ruimschoots ‐ bin‐ nen deze kaders wordt geopereerd. 4.2

Het verkennen van de grenzen door opdrachtgevers?

Een omslag zoals op landelijk niveau is op decentraal niveau in Noord‐Brabant en Zeeland niet zichtbaar al wordt er wel, vooral in Noord‐Brabant, breed nage‐ dacht over het toepassen van andere contractvormen. Ze worden echter nog maar incidenteel gebruikt; van een structurele inzet is nog geen sprake en daar lijkt pas op langere termijn verandering in te komen. Het algemene beeld doemt op van organisaties die vasthouden aan bestaand traditoneel beleid ondanks de problemen die dat met zich meebrengt, met name op het gebied van openbaar aanbesteden. Blijkbaar worden onzekerheden die gepaard gaan met een ander – relatief onbekende ‐ wijze van het op de markt zetten van opdrachten groter in‐ geschat dan de ervaren nadelen met het traditionele beleid. In Noord‐Brabant en Zeeland lijkt, net als in andere delen van het land, het beleid in eerste instantie gericht op het transparant handelen en uitstralen van een integer imago met een sterke focus op prijs. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur, de Europe‐ se richtlijnen en nationale regelgeving waar de opdrachtgever zich aan dient te houden nodigt blijkbaar niet uit tot het verkennen van grenzen. Als het gaat om keuzes met betrekking tot gehanteerde contractvormen heeft de uitvoerende ambtelijke organisatie een breed mandaat, zo laat de analyse van de beleidsdocumenten zien. De verantwoordelijkheid wordt bij de uitvoerende afde‐ ling neergelegd en het bestuur volgt de ontwikkelingen op gepaste afstand. Het gebruik van andere contractvormen ontstaat door initiatieven van individuen of door specifieke omstandigheden zoals de voorbeelden van de fietstunnel in Friesland en de wegreconstructie in Tilburg laten zien; bij de fietstunnel een ge‐ brek aan tijd en geld en in Tilburg was een zetje van de politiek nodig om de stap te maken. Het gebrek aan kennis en vaardigheden speelt daarbij een voorname rol, zoals beide voorbeelden ook laten zien. Het heeft dan te maken met de aan‐ wezige durf en overtuiging binnen de organisatie en de ondersteuning van ho‐ gerhand om de stap te maken. Om mogelijke problemen die vooral met openbaar


- november2007 -

52


aanbesteden samenhangen te voorkomen, worden projecten waar gebruik wordt gemaakt van andere contractvormen onderhands aanbesteed. Criteria die wor‐ den gehanteerd richten zich enerzijds op de kwaliteit van het product en ander‐ zijds op de beheersing van het proces. De nadruk op de beheersing van het pro‐ ces duidt meestal op een traditionele controlerende rolinvulling door de op‐ drachtgever. Zekerheid over het eindresultaat en het verloop van het proces, en het nauwlettend volgen en sturen, staat op gespannen voet met het meer verle‐ nen van vrijheden aan opdrachtnemers bij het maken van (ontwerp)keuzes en de uitvoering van het proces. Dat vanuit deze positie door organisaties die decennia‐ lang het traditionele pad hebben bewandeld wordt geopereerd, mag niet ver‐ wonderlijk heten. Gezien het beperkte gebruik van andere contractvormen lijkt ook in Noord‐ Brabant en Zeeland terughoudendheid opereren de lijn waarlangs wordt geope‐ reerd. 4.3

Barrières voor grensverkenning?

Het uitwerken van een bestek en concurreren op prijs lijkt de veiligste manier om aan belangrijke doelstellingen van overheidsorganisaties te voldoen; zuinig om‐ gaan met belastinggeld en objectief, transparant selecteren van een opdrachtne‐ mer. De belangrijkste barrière voor een meer actieve opstelling van opdrachtge‐ vers om de mogelijkheden binnen de wettelijke kaders te gaan verkennen ligt dan ook op het vlak van de organisatorische wil en durf om een meer functionele vraag uit te zetten en belangrijk geachte thema’s, zoals duurzaamheid of levens‐ duur van een product, prominent als criteria bij het selecteren en gunnen mee te gaan nemen. Aangehaalde voorbeelden van succesvolle projecten laten zien dat het wel degelijk mogelijk is functionele vragen uit te zetten en ‘subjectieve’ pro‐ duct en procescriteria zonder problemen te hanteren. Bij de fietstunnel levert het een creatieve oplossing met extra functionaliteit op het gebied van de veiligheid op en in Tilburg wordt een nieuw product geïntroduceerd en is de aandacht van de opdrachtnemers sterk gericht op het afstemmen van werkzaamheden om het proces te optimaliseren. Opdrachten waarvoor andere contractvormen worden gebruikt worden bij voor‐ keur onderhands aanbesteed om het aanbestedingsproces beter te kunnen sturen. Die behoudende opstelling van opdrachtgevers heeft enerzijds te maken met de kosten van het aanbestedingsproces maar lijkt ook te worden ingegeven door de


- november2007 -

53


angst voor procedures22 die bij openbaar aanbesteden spelen. Als het accent meer komt te liggen op productconcurrentie lijkt onderhands aanbesteden niet de meest logische keuze te zijn om het maximale uit de markt te halen maar als het accent meer ligt op (de beheersing van) het proces kan dit anders liggen.

22 Opdrachtnemers beklagen zich meer en meer over het weinig transparant handelen tijdens het aan‐ besteden. Waar vroeger in bijzijn van alle inschrijvers de enveloppes werden geopend is er een ten‐ dens zichtbaar waarbij de inschrijving ingeleverd kan worden en de uitslag naderhand bekend wordt gemaakt. Er lijkt hier een negatieve spiraal te werken die het wantrouwen tussen betrokkenen alleen maar vergroot.


- november2007 -

54


5.

Conclusies en aanbevelingen Het onderzoek heeft een doorkijk gegeven in de huidige stand van zaken met be‐ trekking tot het uit – en aanbestedingsbeleid in Noord‐Brabant en Zeeland. Op grond van de gegevns uit de interviews en de beleidstukken, gecombineerd met gegevens uit eerdere onderzoeken, hebben een beeld gegeven van de huidige stand van zaken en de knelpunten Daaruit kunnen conclusies en aanbevelingen voor Noord‐Brabant en Zeeland worden getrokken. 5.1

Conclusies

Het onderzoek levert vooral voor Zeeland het beeld op van defensief opererende organisaties die afwachtend opereren als het gaat om de mogelijkheden van an‐ dere contractvormen binnen wettelijke kaders te verkennen. Noord‐Brabant is wat dat betreft verder en neemt ook op het gebied van samenwerking een actieve houding aan. Samengevat zijn de belangrijkste conclusies uit het onderzoek de volgende: •

de aandacht voor de wettelijke thema’s rondom aanbesteden lijken het voor‐ naamste obstakel te vormen voor het gebruik van andere contractvormen al is er wel een tendens waarneembaar waarbij de aandacht van rechtmatigheid richting doelmatigheid aan het verschuiven is.

•

het beperkte gebruik van andere contractvormen c.q. EmvI als gunningcrite‐ rium impliceert dat initiatieven om de grenzen te verkennen nog maar be‐ perkt aanwezig zijn. Organisaties opereren blijkbaar voorzichtig bij het inter‐ preteren van regels. Men blijft liever aan de veilige kant zitten om risico’s en discussies te vermijden. De geanalyseerde beleidsstukken geven echter een beeld dat verder lijkt te gaan. In de toekomst verwacht een deel van de geën‐ quêteerden wel een toename, maar van een brede invoering en gebruik lijkt vooralsnog geen sprake te zijn.

•

Er is een verschil in drempelbedragen tussen diverse organisaties als het gaat om de grens tussen openbaar en onderhands. Dat zal deels te maken hebben met de omvang van de projecten maar ook het vermijden van discussies over integer en objectief handelen speelt een rol. Openbaar aanbesteden biedt in dezen de meeste zekerheid om deze discussies te vermijden terwijl onder‐ hands de voorkeur geniet.

•

Het aanbestedingsbeleid van het merendeel van de organisaties oogt weinig flexibel waardoor ruimte ontbreekt voor eigen initiatief. Er zijn enkele orga‐ nisaties die een meer strategisch beleid voeren.

•

Het gebruik van andere contractvormen vraagt ook een andere benadering van opdrachtgevers maar ook marktpartijen. Het merendeel van de MKB be‐ drijven lijken terughoudend te opereren als het gaat om het inspelen op de veranderingen en het ontwikkelen van een bedrijfsvisie en strategie voor de toekomst.


- november2007 -

55


Het traditioneel aanbesteden blijft voorlopig de voorkeur genieten. Initiatieven voor het gebruik van andere contractvormen kennen geen standaard inbedding waarmee de ruimte die het huidige wettelijke kaders en regelgeving bieden on‐ benut blijven. 5.2

Aanbevelingen

Het zal per organisatie afhangen op welke wijze invulling wordt gegeven aan het uit‐ en aanbestedingsbeleid. Organisaties die incidenteel iets op dit gebied doen en/of geen problemen kennen, zullen er weinig voor voelen om grenzen te gaan verkennen met het risico problemen aan te halen. Toch zou het goed zijn als bin‐ nen organisaties een bepaalde drive aanwezig is om verder te kijken dan het hui‐ dige routinematig handelen. Waar dit toe kan leiden laten de aangehaalde voor‐ beelden in het rapport zien. Door opdrachtnemers meer ontwerp‐en uitvoerings‐ ruimte te geven zijn oplossingen aangedragen die het maatschappelijke rende‐ ment hebben verhoogd. Het opbouwen van ervaring met andere vormen van uit‐ en aanbesteden zal het toepassen van andere contractvormen (kunnen) stimuleren. Dat kan in het begin leergeld kosten, zoals gebruikelijk bij de ontwikkeling van nieuwe producten, maar op termijn hogere maatschappelijke waarde opleveren, zoals hiervoor aan‐ gegeven. De huidige opzet om per project een afweging te maken lijkt logisch, maar heeft in de huidige situatie als nadeel dat men niet kan bogen op ruimere c.q. eerdere ervaringen. Dat nodigt in de regel niet uit tot het ondernemen van iets nieuws. Door omstandigheden gedwongen, of eigen overtuiging over het nut van het uitproberen van andere contractvormen zijn dan de drivers om van het routinematige handelen af te stappen. De leidraad uit‐ en aanbesteden die bin‐ nenkort verschijnt, kan ondersteunend werken om de motivering meer kracht bij te zetten en een basis te verschaffen aan organisaties die iets op dit vlak willen ondernemen. Om risico’s te beperken en de kans op succes te vergroten ligt samenwerking en kennisuitwisseling met meer ervaren partijen voor de hand. Binnen organisaties zullen bestuurders en managers hierover een visie en strategie moeten ontwikke‐ len, die bij voorkeur in het beleid wordt opgenomen. De opname van de leidraad uit‐ en aanbesteden zou daarbij ook een overweging zijn. Daarmee wordt een ka‐ der gecreëerd waarbij het opzoeken van de grenzen meer gelegitimeerd is en het uitvoerende ambtelijke apparaat meer rugdekking geniet. Daar lijkt het nu min of meer aan te ontbreken. Het opzoeken en overschrijden van ‘grenzen’ , met alle negatieve gevolgen die daarmee kunnen samenhangen, moet niet direct zoals vaak gebeurt tot een terug‐ trekking in de oude stellingen leiden, maar als leermoment worden beschouwd richting een toekomstig professioneel opdrachtgeverschap. In dat kader zal op termijn een discussie nodig zijn over de noodzakelijke geachte competenties die samenhangen met het professioneel opdrachtgeverschap. Er is wat dat betreft


- november2007 -

56


nog een lange weg te gaan op het pad van een traditioneel aanbestedingsbeleid naar een meer strategisch aan‐ en uitbestedingsbeleid.


- november2007 -

57


Literatuurlijst Adviesraad voor het Wetenschaps en Technologiebeleid (1999), Hoofdlijnen in‐ novatiebeleid, rapport nr. 38, Den Haag Adviesraad voor het Wetenschaps en Technologiebeleid (2004), Tijd om te oog‐ sten, vernieuwing in het innovatiebeleid, Den Haag Algemeen Verbond voor de Bouwnijverheid (2004), Oriëntaties op de toekomst, Utrecht Altena A.B.J., (2005), Toepassing Design & Construct door gemeenten bij infra‐ structurele projecten, afstudeerscriptie Universiteit Twente Dorée, A.G. (1996), Gemeentelijk aanbesteden: Een onderzoek naar de samenwerking tussen diensten gemeentewerken en aannemers in de grond‐, weg‐ en waterbouw, Uni‐ versiteit Twente, Enschede. Dorée, A.G. (2001), Dobberen tussen concurrentie en co‐development: De problematiek van samenwerking in de bouw, Universiteit Twente, Enschede. Hermes, J.W.J.P. (2006), Gemeentelijk aanbesteden van Werken, afstudeerscriptie Universiteit Twente Koper, M. (2005), Objectivering van de beoordeling van aanbiedingen, De (on)mogelijkheden van een objectieve beoordeling van aanbiedingen, afstudeerscriptie Universiteit Twente Ministerie van Economische Zaken (1997) Kansen door synergie; De overheid en op innovatie gerichte clustervorming in de marktsector, Den Haag Ministerie van Economische Zaken (1999) Kans voor innovatie; Innovatief aanbeste‐ den binnen Europese aanbestedingsregels, Den Haag SBR (2006), Haal het beste uit de bouw, Handleiding voor bouwopdrachtgevers, Rotterdam Slag, D. (2005), Gemeenten en D en C, Een onderzoek naar gemeentelijke compe‐ tenties, afstudeerscriptie Universiteit Twente Tillaart, J.P. van den (2005), De verwachtingen ten aanzien van veranderingen in het gemeentelijk aanbestedingsbeleid tot 2007, afstudeerscriptie Universiteit Twente


- november2007 -

58


Bijlage 1: Informatiesites http://www.acabenu.nl/ http://www.awt.nl/ http://www.bouwendnederland.nl/ http://www.crow.nl/ http://www.cur.nl/ http://www.eib.nl/ http://www.ibr.nl/ http://www.ovia.nl/ http://www.psib.nl/ http://www.regieraadbouw.nl/ http://www.sbr.nl/ http://www.vng.nl/ N.B. De sites bevatten deels rapporten die zijn te downloaden.


- november2007 -

59


Bijlage 2: Resultaten onderzoek Limburg Inleiding In dit hoofdstuk wordt de huidige stand van zaken besproken omtrent het uit&aanbestedingsbeleid van decentrale overheden in de provincie Limburg. Hiervoor zijn allereerst de beleidsstukken van zowel gemeenten, de provincie en de twee waterschappen die Limburg telt opgevraagd en geanalyseerd. Daarnaast is een enquête uitgezet onder de overheden om inzicht te verkrijgen in de uitvoe‐ ring van het beleid en zijn verschillende personen uit de ambtelijke organisaties geïnterviewd, waarbij niet traditionele vormen van uit‐ en aanbesteding centraal stonden. Achtereenvolgens wordt stilgestaan bij het uit&aanbestedingsbeleid in algemene zin, waarna paragraaf 3.2 stilstaat bij de speerpunten in het beleid en vervolgens zal paragraaf 3.3 op basis van de resultaten van de enquête en interviews een beeld geven van de uitvoering van het beleid in de dagelijkse praktijk. Het beleid in algemene zin Het uit&aanbestedingsbeleid is onder invloed van onder meer de bouwfraude en aanpassingen in de Europese Richtlijnen voor de aanbesteding van Overheids‐ opdrachten, de afgelopen jaren door de decentrale overheden geactualiseerd. Zowel vanuit het landelijk beleid als vanuit de Europese regelgeving wordt steeds meer de nadruk gelegd op het versterken van de mededinging. De decen‐ trale overheden hebben te maken met een keur aan regels en wetten waarbinnen zij haar taakinvulling dient te vervullen. Naast de Europese Aanbestedingsricht‐ lijnen voor Werken kent Nederland de Aanbestedingswet, de BAO en Bass. Deze hebben allen tot doel de mededinging en concurrentie te stimuleren. De nieuwe Aanbestedingswet, die na de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid in het leven is geroepen, stelt op nationaal niveau nadere regels om een betere uitvoering van de internationale aanbestedingsverplichtingen te bereiken. De belangrijkste aandachtsvelden in de nieuwe wet zijn: -

verplichte toetsing van de integriteit van ondernemers en uitsluiting van niet in‐ tegere ondernemers;

-

voorkomen dat opdrachtnemers onredelijk zware eisen aan ondernemers stellen ten aanzien van ervaring en financiële draagkracht, waardoor ondernemers onte‐ recht worden uitgesloten. Drempelbedragen moeten realistisch zijn en admini‐


- november2007 -

60


stratieve verplichtingen en voorschriften moeten in verhouding staan tot de aard van de opdracht; -

deregulering en vermindering van de administratieve lasten o.a. door verplichte aankondiging via een elektronisch aanbestedingsinstrument, TenderNed en stroomlijning van het aanbestedingsproces zoals verplicht gebruik van stan‐ daardformulieren;

-

harmoniseren van eigen reglementen van aanbestedende diensten, bijvoorbeeld ten aanzien van opdrachten onder de Europese aanbestedingsdrempels, om het beleid op deze manier één gezicht te geven. Deze bepalingen moeten de toegankelijkheid van het beleid vergroten en een ‘le‐ vel playing field’ creëren, waarbij alle potentiële opdrachtnemers gelijke kansen hebben. Vanuit dit oogpunt is het dan ook niet opmerkelijk te noemen, dat juist de bewustwording over het feit dat overheidsgelden rechtmatig en doelmatig be‐ steed dienen te worden, de primaire aanleiding vormt voor het actualiseren van de beleidsdocumenten. Procedures, regels en standaarden helpen de organisaties hierbij, door een duidelijk en herkenbaar kader te creëren waarbinnen kan wor‐ den geopereerd. Het opstellen hiervan heeft enerzijds te maken met het efficiën‐ ter kunnen doorlopen van het aanbestedingsproces, maar vormt anderzijds een belangrijk instrument ter verantwoording van verrichte handelingen of gemaakte keuzen. Om vertrouwen tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers te creëren is het belangrijk dat de overheden bij voorkeur voorspelbaar en betrouwbaar han‐ delen. Het handelen volgens de algemene beginselen van behoorlijk bestuur staat hierbij voorop en vormt een generiek speerpunt in het uit&aanbestedingsbeleid van de Limburgse decentrale overheden. Een helder en publiekelijk bekend in‐ koop‐ en aanbestedingsbeleid wordt gezien als een dwingende voorwaarde om integer en op een transparante wijze te kunnen handelen. Dit gezegd hebbende, leidt een doorlopende discussie in over de vraag of aanbe‐ steden en inkopen als gelijk kunnen worden beschouwd. Aanbestedende dien‐ sten zien het aanbesteden van werken, vaak als een aparte discipline met speci‐ fieke competenties, terwijl inkopers het onderscheid minder ervaren. In theorie maakt het aanbesteden deel uit van het tactische inkoopproces van een organisa‐ tie. Het uiteindelijke doel van een aanbesteding is het sluiten van een overeen‐ komst met een geschikte opdrachtnemer. In figuur 1 zijn de fasen binnen het in‐ koopproces schematisch weergegeven.


- november2007 -

61


Figuur 2: Inkoopproces

Deze uiteenlopende visie over de positie van aanbesteden in relatie tot inkoop, is tevens waar te nemen bij de verschillende aanbestedende diensten in de provin‐ cie Limburg en komt meestal al tot uiting in de titel aan de beleidsnota’s. Steeds meer beleidsnota’s m.b.t. aanbesteden geven de voorkeur aan ‘aanbesteden’ in de ruime zin van het woord; beleidsstukken hebben niet langer enkel betrekking op het verkrijgen van inschrijvingen voor civiel‐ of bouwtechnische werken, maar gelden tevens voor de inkoop van goederen en diensten, waarbij marktpartijen op enig moment worden gevraagd om in concurrentie een offerte op te stellen. De geanalyseerde, vigerende beleidsdocumenten met betrekking tot het aanbe‐ steden zijn onder te brengen in drie verschillende categorieën: 4.

Algemene inkoopvoorwaarden, een beleidsstuk met juridische insteek dat van toepassing is op alle prijs‐ en offerteaanvragen van de opdrachtgever, op alle tus‐ sen de opdrachtnemer en opdrachtgever gesloten overeenkomsten en op alle daarop gebaseerde opdrachten tot het verrichten van werkzaamheden c.q. leve‐ ren van diensten.

5.

Nota aanbestedingsbeleid, kent een meer beleidsmatige beschrijving van de pro‐ cedure om te komen tot de selectie van een geschikte opdrachtnemer voor het re‐ aliseren van een GWW werk.

6.

Nota inkoopbeleid, geeft naast procedures voor de aanbesteding van werken ook inkooprichtlijnen voor goederen en diensten. De meeste decentrale overheden beschikken over geactualiseerde richtlijnen om de aanbestedingen van GWW werken te stroomlijnen. De zesendertig (aanbeste‐ dings)beleidsdocumenten die in het kader van dit onderzoek zijn geanalyseerd, zijn opgesteld of herzien in de periode van 2001 tot en met 2007. Toch dient hier de kanttekening geplaatst te worden dat enkele gemeenten in de provincie Lim‐ burg niet in het bezit zijn van geactualiseerd uit&aanbestedingsbeleid, of slechts Algemene inkoopvoorwaarden hanteren. Hoewel een aanzienlijk verschil in de inhoudelijke invulling van het beleid tus‐ sen de diverse overheden waarneembaar is, streven zij echter allen hetzelfde doel na. De generieke doelstelling heeft betrekking tot: ‘het op een rechtmatige en in‐


- november2007 -

62


tegere wijze spenderen van gemeenschapsgelden, waarbij zaken als meer ‘value for public money’ en een optimale prijs/kwaliteit verhouding centraal staan’. Deze visie van de Limburgse overheden lijkt daarmee nadrukkelijk aan te sluiten bij de huidige, heersende maatschappelijke situatie in Nederland, waarbij op de politieke agenda meer aandacht uitgaat naar gecreëerde waarde c.q. kwaliteit. Bij de landelijk opererende opdrachtgevers, zoals Rijkswaterstaat en ProRail heeft deze zienswijze geresulteerd in een beleidsomslag, door geïntegreerd uit& aan‐ besteden van werken als standaarduitgangspunt te maken en gebruik te maken van het gunningcriterium economisch meest voordelige inschrijving (EmvI). Op decentraal niveau staat het gebruik van geïntegreerde contracten, en in het verlengde daarvan het selecteren en gunnen op basis van EmvI nog in de kinder‐ schoenen. Gewijzigde marktverhoudingen, zoals de intrede van de UAV‐GC 2000, waardoor aannemers meer verantwoordelijkheid krijgen voor de voorbe‐ reiding en kwaliteit van de uit te voeren werkzaamheden, worden overwegend in het decentrale beleid niet beschouwd als een aanleiding om de huidige richtlij‐ nen te herzien. Het principe “Traditioneel, tenzij…” lijkt ook bij decentrale over‐ heden in de provincie Limburg nog steeds de overhand te vormen. Maar op wel‐ ke wijze geven de decentrale overheden dan invulling aan de tweeledige doel‐ stelling van het aanbestedingsbeleid; de gewenste kwaliteit verkrijgen tegen een zo laag mogelijke prijs, met bovendien zoveel mogelijk zekerheid over de uitein‐ delijke kwaliteit. Dit hoofdstuk geeft antwoord op deze vraag door de stand van zaken te geven betreffende de inhoud en uitvoering van het uit & aanbestedings‐ beleid van decentrale overheden in de provincie Limburg. Aandachtspunten aanbestedingsbeleid Aanbestedingsvorm / drempelbedrag In het algemeen kan gesteld worden dat bij alle aanbestedingen de marktsituatie een belangrijke rol speelt. De soort en omvang van een project en de hoeveelheid werk op de markt zijn belangrijke factoren bij de inschrijving. Bij een gecompli‐ ceerd, of een specialistisch werk zal de concurrentie niet van die omvang zijn als bij een relatief eenvoudig werk. Nagenoeg alle gemeenten hanteren, hoewel dit voor decentrale overheden vanuit de nationale regelgeving niet verplicht is, het Uniform Aanbestedings Reglement uit het jaartal 1989 of 2001, bij het aanbeste‐ den van werken. In het U.A.R./ARW 2005 zijn vier aanbestedingsvormen opge‐ nomen waaruit de aanbestedende dienst voor het betreffende werk de ‘meest gewenste’ vorm kan selecteren, dit zijn de openbare aanbesteding, de aanbeste‐


- november2007 -

63


ding met voorafgaande selectie, de onderhandse aanbesteding en de onderhand‐ se aanbesteding na selectie. Deze aanbestedingsvormen verschillen ten opzichte van elkaar in de mate van toegankelijkheid om in te kunnen schrijven. Bij openbare aanbestedingen is het voor eenieder die voldoet aan de inschrijvingseisen mogelijk om deel te nemen aan de inschrijving. Bij onderhandse aanbestedingen daarentegen, wordt een be‐ perkt aantal van tenminste twee natuurlijke rechtspersonen uitgenodigd tot in‐ schrijving. Daarnaast nemen nagenoeg alle decentrale overheden ook de enkel‐ voudige onderhandse procedure op in het aanbestedingsbeleid. Deze vorm wordt ook wel “open prijsoverleg” of “gunning uit de hand” genoemd en staat beschreven in het door de Rijksoverheid opgestelde Besluit Aanbesteding van Werken. Het U.A.R./ARW 2005 kent deze vorm van aanbesteden overigens niet. Bij de enkelvoudige onderhandse aanbesteding wordt aan één aannemer om een offerte gevraagd, om daarna op basis van een gespecificeerde begroting een open prijsoverleg te voeren. Voor het plaatsen van opdrachten boven het zgn. Europese drempelbedrag ‐ voor werken bedraagt deze drempel € 5.278.000,‐ ‐ zijn de overheden in de keuzevrij‐ heid beperkt tot het verplicht volgen van de aanbestedingsprocedures uit de Eu‐ ropese richtlijnen. Vanuit het oogpunt van volledige mededinging resulteert dit vrijwel altijd in een openbare aanbestedingsprocedure. In het decentrale aanbe‐ stedingsbeleid wordt in beperkte mate stilgestaan bij de Europese procedure. Waterschappen en de gemeenten met minder dan dertigduizend inwoners, ge‐ ven in het beleid zelfs een enkele keer aan dat men naar aller waarschijnlijkheid deze aanbestedingsdrempel niet zal overschrijden. Indien er wel aandacht aan wordt besteed, springen naast een korte toelichting over de toepasbaarheid twee zaken in het oog; namelijk enerzijds het besef dat het tot besparingen kan leiden en anderzijds dat niet‐naleving van de regels boe‐ tes en schadeclaims kan opleveren. Vanuit dit oogpunt gezien is het dan ook niet verwonderlijk te noemen dat sommige partijen in het huidige beleid strikt bena‐ drukken dat opdrachten in geen geval mogen worden gesplitst, opgeknipt of op onjuiste wijze worden geraamd om zo een bepaalde vorm van aanbesteden te ontduiken. Deze angst voor de consequenties voor niet naleving van de Europese regelgeving, kan zelfs zover gaan dat bij twijfel voor een bepaalde aanbeste‐ dingsvorm, vanuit het oogpunt van non‐discriminatie en transparantie de keuze wordt gemaakt om de opdracht boven een bepaalde drempel te laten vallen.


- november2007 -

64


In het vigerende beleid van de publieke aanbestedende diensten is tevens een aanbestedingsinstrumentarium met drempelbedragen opgenomen om op een ob‐ jectieve en controleerbare wijze de belangen ten aanzien van aanbestedingen te kunnen behartigen. De prijs‐kwaliteitverhouding vormt, mede doordat hierin de marktsituatie en de aard van het werk een belangrijke rol spelen, een dynamische factor bij het vaststellen van de aanbestedingsvorm. In de beleidsstukken zijn op basis van de drempelbedragen twee strategieën te onderscheiden om de gewens‐ te verhouding na te streven. 3.

Het creëren van een situatie waarbij competitie voorop staat en vervolgens een goede samenwerking afdwingen; 4. Het stimuleren van een goede samenwerking en daarbinnen zoeken naar compe‐ titiestrategieën. In het eerste geval wordt de nadruk gelegd op het tot stand komen van een ‘scherpe prijs’ en wordt impliciet gekozen voor een openbare aanbestedings‐ vorm. In het tweede geval verdient het onderhands aanbesteden de voorkeur. De redenatie dat de relatieve zekerheid behorende bij een samenwerking gebaseerd op vertrouwen, uiteindelijk leidt tot een kwalitatief goed product, is in dit geval leidend. Op basis van het onderstaande schema, waarin de verschillende drem‐ pelbedragen voor werken uit de geanalyseerde beleidsstukken zijn opgenomen, kan geconcludeerd worden dat de overheden ieder op een eigen manier invulling geven aan dit instrumentarium. Aanbestedingsvorm

Drempelbedrag [€]

Enkelvoudig

Min. 6.302 en max. 230.000

onderhands Meervoudig

tussen 6.302 en 2.000.000

onderhands Openbaar

tussen 115.000 en 5.2.78.000

tot Europese drempel Openbaar

groter dan 5.2.78.000

vanaf Europese drempel Tabel 2: Drempelbedragen

Zo geeft de gemeente Roermond aan dat zij bij een te verwachten aanneemsom tot 230.000 euro de voorkeur geven aan de enkelvoudige onderhandse aanbeste‐ ding. Dit terwijl de bovengrens behorende bij deze vorm van aanbesteden door diverse andere decentrale overheden, waaronder Sittard‐Geleen, Bergen en Ven‐ ray onder de 25.000 euro is vastgesteld. Waterschap Roer en Overmaas hanteert


- november2007 -

65


de enkelvoudige onderhandse aanbesteding enkel voor werken tot 6.302 euro. In de praktijk zal dit betekenen dat deze overheden nauwelijks ‘gunning uit de hand’ toepassen, behalve in het geval van kleine herstelwerkzaamheden. Voor het meervoudig onderhands aanbesteden hanteert het merendeel van de overhe‐ den een drempelbedrag dat ongeveer ligt rond de 400.000 euro. Bovendien stellen zij een minimum aantal te verzoeken offertes vast, om toch een bepaalde mate van concurrentie te bereiken. Hoewel de marge tussen de drempelbedragen van de verschillende overheden aanzienlijk kunnen zijn, nemen zij toch allen de op‐ ties tot enkelvoudige en meervoudig onderhandse aanbesteding, en openbaar aanbesteden op het in het beleid. Het onderstaande kader illustreert de creatieve wijze waarop, in dit geval door de gemeente Sevenum, invulling wordt gegeven aan de keuze voor de te hanteren aanbestedingsvormen. Gemeente Sevenum: visie op aanbesteden De gemeente Sevenum geeft in de Nota aanbestedings- en inkoopbeleid 2002 aan dat de openbare aanbesteding met het gunningcriterium ‘de laagste prijs’ voor ‘grote klussen’, vanuit financiële overwegingen de voorkeur verdient. Als directe voordelen worden onderkend: -

maximale concurrentie, dus lage prijzen;

-

de openheid is gewaarborgd, mede door objectiviteit van de procedure;

-

mogelijke kennismaking met onbekende bedrijven;

-

het behouden van inzicht in de marktsituatie. Hierbij wordt echter de kanttekening gemaakt dat het leveren van maatwerk bij onvoorziene omstandigheden zich moeilijk laat regelen c.q. nauwelijks laat vastleggen in een bestek. Openbaar aanbesteden is in dit geval dus risicovoller. Ook de hogere kosten van voorbereiding en toezicht gelden als een beperking. Bij middelgrote werken en specialistische werken, werken met eigenschappen die zich niet makkelijk in een bestek laten vastleggen, geeft de gemeente daarom de voorkeur aan de enkelvoudige of meervoudige onderhandse aanbesteding. Het financieel voordeel zal dan waarschijnlijk minder groot zijn dan bij de openbare aanbesteding, maar daar staat tegenover dat het werk wordt geleverd door een bekende aannemer en dat de kwaliteit aldus min of meer gegarandeerd is. Deze redenering is terug te vinden in veel beleidsstukken van middelgrote gemeenten. Het bijzondere zit in het feit hoe de gemeente Sevenum de meervoudige onderhandse aanbesteding regelt. Voor werken met een te verwachten aanneemsom tussen de €15.000,- en €350.000,- nodigt de gemeente ten minste drie kandidaten uit voor de inschrijving. De hoogste inschrijver valt na afloop af en wordt voor de eerstvolgende aanbesteding “vervangen” door een lage inschrijver van een recent uitgevoerde openbare aanbesteding. Hierdoor krijgen bedrijven die serieus meedingen bij openbare aanbestedingen, op een eerlijke wijze een nieuwe kans aangeboden. Door deze aanpak is de gemeente bij meervoudige onderhandse aanbestedingen naast de gewenste kwaliteit, ook verzekerd van een lage prijs. Bron: Nota aanbestedings- en inkoopbeleid gemeente Sevenum, 2002


- november2007 -

66


Over het algemeen kan gesteld worden dat de waterschappen, de provincie en de grotere gemeenten de ‘laagste’ drempelbedragen hanteren. Dit doet vermoeden dat deze de competitieve strategie prefereren. De gemeenten met een beperkt aantal inwoners geven daarentegen onderhands aanbesteden meer ruimte in het beleid, maar geven tegelijkertijd aan dat bedrijfseconomische overwegingen de voornaamste oorzaak hiervan zijn. De veronderstelling bij openbaar aanbesteden is namelijk dat het mogelijk te behalen concurrentievoordeel voor kleine en mid‐ delgrote werken niet opweegt tegen de extra kosten die gepaard gaan met de voorbereiding en directievoering. De grotere gemeenten en de provincie Limburg geven daarentegen aan dat zij eventueel om doelmatigheidsredenen af willen wijken van het uitgangspunt ‘openbaar aanbesteden, tenzij....’. Het tijdrovende voorbereidingstraject wordt vaak als concrete invulling op deze uitzonderings‐ mogelijkheid genoemd. Ondanks het feit dat aspecten als transparantie, objectiviteit en zorgvuldigheid binnen het beleid als speerpunten zijn aan te merken, behouden de meeste be‐ leidsstukken een bepaalde mate van flexibiliteit, doordat talrijke afwijkmogelijk‐ heden op de drempelbedragen in het beleid zijn ingebouwd. Zo geeft bijvoor‐ beeld de gemeente Schinnen, die normaliter de voorkeur geeft aan meervoudig onderhands aanbesteden met minimaal vijf offertes of openbare aanbesteding met voorselectie, de volgende uitzonderingsmogelijkheden op de vastgelegde aanbestedingsprocedures met drempelbedragen: -

kwaliteitsaspecten of het aantal ele‐ menten dat de kwaliteit bepaalt; complex uitvoeringsproces; de opleverdatum is zeer kritisch; kritische verwevenheid met parallelle processen;

- het betreft eenvoudige kleine projecten; - in het geval van vervolgopdrachten; - subsidiemogelijkheden komen in gevaar; - maatschappelijke en culturele omgevingsfactoren.

Net als bij andere decentrale overheden die allen massaal dezelfde of vergelijkba‐ re criteria concreet in het beleid vermelden, lijken deze mogelijkheden tot flexibi‐ lisering ‘breed’ interpreteerbaar. Met de daarbij vaak geplaatste kanttekening dat ‘gunning tegen de laagste prijs’ uiterst geschikt is voor producten die door de opdrachtgever gedetailleerd en op een vastgesteld kwaliteitsniveau kunnen wor‐ den omschreven in een bestek, is het maar de vraag of deze overheden over het algemeen vasthouden aan de uitgangspunten en drempelbedragen uit het beleid.


- november2007 -

67


Publieke thema’s Het handelen volgens de algemene beginselen van behoorlijk bestuur uit de Al‐ gemene wet bestuursrecht, vormt vrijwel altijd de rode draad binnen de beleids‐ documenten. Dit is zoals in de inleiding al vermeld, waarschijnlijk mede het ge‐ volg van de Parlementaire Enquête Bouwnijverheid en de intrede van de Europe‐ se regelgeving. Deze beginselen, waaronder het gelijkheidbeginsel, doelmatig‐ heidbeginsel, verbod op willekeur, motiveringsbeginsel enz. worden in nauw verband gesteld met de integriteit van het gemeentelijke bestuur en het ambtelij‐ ke apparaat. De invulling van de keuze voor een bepaalde aanbestedingsvorm op basis van drempelbedragen, zoals in de vorige paragraaf beschreven, vormt van‐ uit dit oogpunt bekeken dan ook een duidelijk antwoord op het verbod op wille‐ keur en het motiveringsbeginsel; besluiten dienen gebaseerd te zijn op beleid en wat de overheden doen, moet openlijk en toetsbaar gebeuren. In de beleidsstukken wordt de nadruk gelegd op publieke thema’s als transpa‐ rantie, gelijkheid, doelmatigheid en redelijkheid. Hierbij valt op dat de maatrege‐ len die samenhangen met de controle op naleving van deze thema’s, vaak sterk geoperationaliseerd zijn. Dit in tegenstelling tot de motivering van de aanbeste‐ dingsvorm, waarbij de overheden ondanks de drempelbedragen, behoefte heb‐ ben aan flexibiliteit. Hieruit kan geconcludeerd worden dat de decentrale over‐ heden enorme waarde hechten aan de controleerbaarheid van het uitgevoerde aanbestedingsbeleid; door het imago uit te stralen van een integere organisatie. Het lijkt dan soms ook wel dat het creëren van draagvlak onder de bevolking en het beperken van risico’s prioriteit nummer één kennen, en dat het uit‐ & aanbe‐ steden zelf als een minder relevante technisch administratieve aangelegenheid wordt beschouwd. In het onderstaande kader zijn diverse illustratieve fragmenten uit verschillende beleidsnota’s opgenomen, waarmee een beeld kan worden gevormd hoe decen‐ trale overheden in het aanbestedingsbeleid de algemene beginselen van behoor‐ lijk bestuur concretiseren.


- november2007 -

68


‘Publieke thema’s’ binnen het aanbestedingsbeleid -

“Minimaal één keer per jaar wordt kritisch gekeken naar alle leveranciers waar we zaken mee doen en wordt besloten of met de betreffende leverancier wordt verder gegaan”. (Waterschap Roer en Overmaas)

-

“Inkoophandelingen moeten niet alleen zakelijk, maar ook ethisch verantwoordelijk zijn”. (Waterschap Roer en Overmaas)

-

“Bevoordeling van de lokale en regionale bedrijven is in strijd met het nondiscriminaliteitbeleid dat volgens wettelijke kaders gevoerd moet worden. Een leverancier mag niet meer dan 30% van zijn omzet behalen uit aankopen van de gemeente Helden”. (Helden)

-

“Namen mogen geen rol spelen bij de selectie”. (Horst aan de Maas)

-

“Er moet een beter beeld komen van de aantallen en wijzen van aanbesteden”. (Provincie Limburg)

-

“Het Limburgse bedrijfsleven mag niet worden voorgetrokken”. (Provincie Limburg)

-

“Het inkoopcentrum moet rechtmatigheid, integriteit en doelmatigheid bewaken, zonder dat het additionele kosten met zich meebrengt”. (Provincie Limburg)

-

“De resultaten van een aanbesteding worden jaarlijks in het kader van gemeenterekening gerapporteerd aan de functionele commissie”. (Brunssum)

-

“De looptijd van een duurcontract moet gemotiveerd worden aangegeven. Contracten met onbepaalde tijd worden éénmaal in de vier jaar opnieuw aanbesteed.” (Beesel)

Zoals blijkt uit enkele van de hierboven vermelde citaten, speelt het lokaal voor‐ keursbeleid nog steeds een belangrijke rol binnen het aanbestedingsbeleid van de decentrale overheden. Hoewel de Provincie Limburg, de waterschappen en enke‐ le grotere gemeenten duidelijk stellen dat inschrijvingen voor aanbestedingen voor eenieder toegankelijk dienen te zijn, spreken sommige minder grote ge‐ meenten duidelijk uit dat zij in verband met de lokale werkgelegenheid, de voor‐ keur geven aan een plaatselijke ondernemer. Zo stelt de gemeente Helden dat bij gelijke geschiktheid, de voorkeur uit moet gaan naar een lokale leverancier. Ge‐ meente Venray streeft erna, om bij meervoudige onderhandse aanbestedingen ten minste een derde deel van het aantal uit te nodigen kandidaten uit het lokale bedrijfsleven afkomstig te laten zijn. Gemeente Brunssum gaat hierin een stap verder. Hoewel zij erkennen dat het op gespannen voet staat met de beginselen die afstammen van de Europese richtlijnen, onderscheidt de gemeente Brunssum in haar beleid de volgende ‘manieren’ om het voorkeursbeleid vorm te geven: -

publicatie in plaatselijke dag‐ en / of weekbladen een extra impuls geven; lokale voorkeur in selectiecriteria bij weging meenemen; actief en bewust lokale ondernemers benaderen en uitnodigen bij overheidsop‐ drachten.


- november2007 -

69


Bij de laatste optie wordt echter wel vermeldt dat dit ‘te veel’ op gespannen voet staat met de eerder genoemde beginselen. Met deze bovenbeschreven opties lijkt de gemeente Brunssum op het gebied van het lokale voorkeursbeleid duidelijk de grenzen binnen de gevestigde kaders van het beleid op te willen zoeken. De der‐ de optie staat namelijk wel in het beleid genoemd, maar men stelt echter dat het op dit moment niet mogelijk is om deze optie binnen de kaders van het vigerende nationale beleid daadwerkelijk in de praktijk toe te passen. Scheiding bestuur / ambtenaren Veelal kent het aanbestedingsbeleid organisatorische uitgangspunten om de uit‐ voering hiervan te kunnen toetsen. De behoefte aan een transparante en contro‐ leerbare organisatie is mede ingegeven door de algemene randvoorwaarden bij de uitvoering van de inkoopfunctie, namelijk dat zowel de Europese en nationale regelgeving als het decentraal beleid op het gebied van aanbesteden altijd in acht moet worden genomen. Om dit te bewerkstelligen zal op het gebied van aanbe‐ steden onderscheid gemaakt moeten worden tussen enerzijds een uitvoerende laag en anderzijds een toetsende laag binnen de organisatie. Aan deze scheiding tussen bestuur en ambtenaren, waarbij het bestuur meer de toetsende rol op zich neemt en het ambtelijk apparaat verantwoordelijk is voor de uitvoerende functie, wordt niet in alle beleidsnota’s even uitgebreid bij stilgestaan. Zo ook het geval bij de gemeente Roermond, waarbij het college van Burgermees‐ ter en Wethouders het aanbestedingsbeleid vaststellen en de verantwoordelijk‐ heid voor de juiste begeleiding en uitvoering van het aanbestedingsbeleid ligt bij het ambtelijke apparaat. Bovendien dient periodiek verantwoording over de uit‐ voering van het aanbestedingsbeleid plaats te vinden aan het college van B&W en kan alleen worden afgeweken van de beleidsprocedures middels een gemoti‐ veerd voorstel aan dit zelfde college. Kortom, een duidelijke functiescheiding is hier waarneembaar tussen het gemeentelijke bestuur en de ambtenaren. Vergelijkbare constructies worden gehanteerd bij de provincie Limburg en de waterschappen, waarbij de controlerende functie in dit geval wordt ingevuld door de Gedeputeerde Staten en respectievelijk de concerncontroller. In uitzon‐ derlijke gevallen wordt de ‘controlerende fractie’ binnen de organisatie bijgestaan door een juridisch consulent. In het onderstaande kader wordt stilgestaan bij het inkoop‐ en aanbestedingsbeleid van de gemeente Venray, dat door middel van een heldere uiteenzetting, doordachte invulling geeft aan de verantwoordelijk‐ heden en coördinatie bij aanbestedingen. Voor het opstellen van deze nota heeft


- november2007 -

70


de gemeente Venray in het kader van samenwerking op inkoopgebied, gebruik gemaakt van het vigerende aanbestedingsbeleid van de gemeente Almere. Gemeente Venray: Organisatorische uitgangspunten 7.

De gemeentelijke inkoop vindt plaats op basis van het zgn. coördinatiemodel. Dat wil zeggen: inkoop geschiedt voor afdelingsspecifieke inkoop decentraal, waarbij de inte‐ grale verantwoordelijkheid rust op de schouders van afdelingsmanagers. Afdelings‐ overstijgende inkoop (bv. ICT of kantoorartikelen) vindt op centraal niveau plaats, onder verantwoordelijkheid van de afdeling middelen of de inkoopcoördinator.

8.

De inkoopcoördinator is adviseur, geen beslisser en is belast met zowel gevraagde als ongevraagde advisering betreffende aanbestedingen. Deze kan hierbij een beroep doen op de aanbestedingsrechtelijke, technische en kostendeskundige kennis binnen de afdeling Openbare Ruimte en Bestuurszaken. Alle gemeentelijke inkoop met een waarde boven de €10.000 euro wordt vooraf gemeld bij de inkoopcoördinator.

9.

Elke afdelingsmanager is, binnen zijn of haar mandaat, zelfstandig verantwoordelijk voor de kwaliteit, kwantiteit en het eigen inkoopproces. Aanbestedingen dienen in‐ houdelijk te worden gevoerd. Hiervoor kan beroep worden gedaan op de deskundig‐ heid van de inkoopcoördinator.

10. Bij werken boven de €70.000 euro wordt om zorgvuldigheid te waarborgen, het aan‐ bestedingsproces doorlopen in een aanbestedingsteam. Het team wordt per opdracht samengesteld en kan bestaan uit een projectleider, inkoopcoördinator, lead‐buyer (marktkenner), calculator en een productkenner. Het aanbestedingsteam toets bij‐ voorbeeld of de aanbestedingsstukken voldoen aan de regelgeving en of de geformu‐ leerde selectie‐ en gunningcriteria een optimaal (economisch) resultaat kunnen waar‐ borgen. 11. Voor alle substantiële inkoop boven de €10.000 euro wordt een dossier aangelegd en bijgehouden om het gehele traject te kunnen volgen en verantwoording af te kunnen leggen over de gevolde procedures en gemaakte keuzes. 12. De inkoop van de gemeente Venray wordt ingedeeld in zgn. inkooppakketten; soorten van inkoop die in principe bij één leverancier of opdrachtnemer kunnen worden afge‐ nomen. In de toekomst zullen de inkoopcoördinator en de lead‐buyers in samen‐ spraak een aantal voorkeursleveranciers per inkooppakket aanwijzen, die in aanmerking komen voor opdrachten die niet openbaar of Europees te hoeven worden aanbesteed. Bron: Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Venray, 2005

Uit deze organisatorische uitgangspunten opgenomen in het vigerende beleid van de gemeente Venray kan opgemaakt worden dat zij op een professionele wij‐ ze, de juiste verhouding tussen prijs en kwaliteit van een product, dienst of werk nastreven. Het aanbestedingsdossier in combinatie met een op basis van kennis c.q. specialisme gevarieerd samengesteld team, zorgt voor de gewenste mate van objectiviteit, transparantie en zorgvuldigheid binnen het aanbestedingsproces, het gehanteerde coördinatiemodel en de onderscheiden inkooppakketten leveren de organisatie efficiencyvoordeel op en de specifieke marktkennis van de lead‐ buyer kan een verbeterde kwaliteit‐prijs verhouding bewerkstelligen.


- november2007 -

71


Sommige gemeenten, waaronder Bergen, Horst aan de Maas en Sittard‐Geleen, kennen organisatorische uitgangspunten in het beleid, die het gemeentelijk be‐ stuur de verantwoordelijkheid en bevoegdheid toekennen om te beslissen over de uitvoering van het aanbestedingsbeleid. Hier is de bevoegdheid c.q. mandaat tot het laten aanbesteden van werken vaak gekoppeld aan intern vastgestelde bedragen. De controlerende rol berust in deze situatie vaak bij een interne des‐ kundigen op het gebied van aanbesteden; in de beleidsnota’s worden aan deze functie diverse namen toegekend, variërend van sectorcontroller tot consulent bedrijfsvoering. Selectie‐ en Gunningcriteria Op het gebied van selectie en gunning lijkt de inhoud van het aanbestedingsbe‐ leid onder de overheden identiek. Selectiecriteria met betrekking tot maatschap‐ pelijke, technische, organisatorische en financieel‐economische geschikheidseisen uit de U.A.R./ARW 2005 zijn in het beleid opgenomen, uitsluitingsgronden op basis van de Europese richtlijnen worden eveneens aangestipt en zowel het ‘laag‐ ste prijs criterium’ als de ‘economisch meest voordelige inschrijving’ worden tel‐ kens beiden naar voren geschoven als het mogelijke gunningcriterium. Ook blij‐ ken de publieke thema’s als gelijkheid, objectiviteit en transparantie hier weer toonaangevend. De criteria aangaande financiële en economische draagkracht en de technische bekwaamheid moeten eenduidig zijn en in redelijke verhouding staan tot aard en omvang van het werk. Eisen waaraan de aanbesteder de ge‐ schiktheid van de aanbieder of inschrijver toetst, moeten volledig en onherroepe‐ lijk in de aankondiging zijn vermeld. De gemeente Horst aan de Maas is één van de uitzonderingen die in de beleids‐ nota een werkelijke visie uitdraagt voor wat betreft het selectieproces. Zij stellen namelijk dat ‘een vertrouwensrelatie met de aannemer in de zin van weten wat hij kan’ vaak van groot belang is om een goede kwaliteit tegen een scherpe prijs te verkrijgen. Hierbij vermelden zij echter ook dat selectie dient te geschieden op basis van technische en financiële argumenten, waarbij namen nimmer een rol mogen spelen. Om dit te bewerkstelligen, zal de ‘markt’ continu gevolgd moeten worden. Structureel overleg met collega gemeenten, inschrijvingen van openbare aanbestedingen, de media en vakgerichte kranten kunnen de gemeente hierbij ondersteunen. Op deze wijze tracht de gemeente Horst aan de Maas inzicht in de marksituatie te verkrijgen en objectieve informatie over de hierop opererende aannemingsbedrijven te bemachtigen. Enige continuïteit is hierbij zowel voor de opdrachtgever als de opdrachtnemer van belang.


- november2007 -

72


Veelal wordt in het decentrale beleid niet expliciet aangeduid welk gunningcrite‐ rium over het algemeen de voorkeur verdient: ‘de laagste prijs’, of de ‘econo‐ misch meest voordelige inschrijving’. Een enkele keer wordt EmvI vanuit kwali‐ teitsoogpunt geprefereerd boven de laagste prijs, maar daarnaast zijn ook passa‐ ges in de nota’s aan te wijzen waarin wordt vermeld dat het gunningcriterium laagste prijs uitermate geschikt is voor werken waarvan het gewenste kwaliteits‐ niveau eenvoudig is te specificeren. Als men ervoor kiest om waardecreatie c.q. kwaliteit een nadrukkelijke plaats te geven bij selectie en gunning, dan kunnen criteria worden gebruikt die gericht zijn op: -

productverbetering door opdrachtnemer, (voorbeelden hiervan zijn: functionali‐ teit, esthetica en duurzaamheid);

-

het totstandkomen van nieuwe producten of productonderdelen;

-

kostprijs (bijvoorbeeld: stichtingskosten, life‐cycle cost enz.);

-

organiserend vermogen opdrachtnemer, hiertoe behoren criteria die gerelateerd zijn aan de interne competenties van de potentiële opdrachtnemers zoals aanstu‐ ring en risicobeperking;

-

procesbeheersing door opdrachtnemer (bijvoorbeeld criteria m.b.t. omgeving, mobiliteit en bereikbaarheid enz.). Met de intrede van geïntegreerde contracten worden op landelijk niveau ‐ zoals de best practices in paragraaf 2.4 illustreren ‐ de criteria m.b.t. alle bovenge‐ noemde categorieën veelvuldig toegepast. Uit de beleidsstukken valt echter niet op te maken of dit op decentraal niveau ook het geval is. Wel worden regelmatig eventueel hanteerbare EmvI criteria opgesomd in de beleidsstukken. Regelmatig terugkerende criteria zijn namelijk: deskundigheid personeel, projectorganisatie, klantenservice, creativiteit bij uitwerking, esthetische en functionele kenmerken, milieukenmerken, beschikbaarheid, uitvoeringsduur, bereikbaarheid, kwaliteit, prijs, technische waarde, tarieven m.b.t. stelposten en verrekenprijzen, gebruiks‐ kosten en rentabiliteit. Samenvattend kan hierover gezegd worden, dat het gunningcriterium ‘econo‐ misch meest voordelige inschrijving’, gericht op het verbeteren van de kwaliteit – prijsverhouding in brede zin, vertegenwoordigd is in het decentrale beleid, maar dat dit summier gebeurt zodat niet kan worden vastgesteld hoe en wanneer de partijen dit middel inzetten.


- november2007 -

73


Professioneel opdrachtgeverschap nu en in de toekomst Hoewel uit het aanbestedingsbeleid van de Limburgse decentrale overheden in‐ teressante en soms ook uiteenlopende aspecten naar voren zijn gekomen, kan niet stellig onderscheid gemaakt worden in de mate van professionaliteit van de stukken. Andersom kan wel geredeneerd worden dat een helder en volledig aan‐ bestedingsbeleid, dat tevens een gerichte visie uitdraagt, de basis betekent voor het behalen van de publieke aanbestedingsdoelstelling. Op basis van de beleids‐ analyse kan geconcludeerd worden dat de ambtelijke organisaties nauwelijks aandacht besteden aan de veranderende marktsituatie op nationaal niveau, waarbij de rol van geïntegreerde contracten c.q. strategisch uitbesteden toeneemt. Aspecten als uitbesteding van taken, het operationaliseren van sturing op de ge‐ wenste verhouding tussen kwaliteit en prijs, samenwerking met andere gemeen‐ ten en het daadwerkelijk uitdragen van een krachtige visie zijn tot op heden be‐ perkt aanwezig in de beleidsstukken. Men gaat niet op zoek naar wat daadwer‐ kelijk mogelijk is binnen de kaders van de nationale en Europese aanbestedings‐ regelgeving om een doelstelling na te streven, maar verschuilt zich achter the‐ ma’s zoals doelmatigheid, gelijkheid en integriteit. Zo wordt bijvoorbeeld het waarborgen van een objectieve beoordeling bij de toepassing van het gunningcri‐ terium EmvI als een moeilijkheid ervaren, doordat inschrijvers sneller geneigd zouden zijn de gerechtelijke confrontatie aan te gaan. Een gemeente die wel meer strategisch opereert is de gemeente Roermond, zoals onderstaand beleidstuk laat zien.


- november2007 -

74


Gemeente Roermond: “Waar voor je geld” Het aanbestedingsbeleid voor de uitvoering van werking stamt uit 1992, maar is in 2001 herzien vanwege het veranderen van de markt en het aanpassen van de Europese Richtlijnen voor de aanbesteding van Overheidsopdrachten. De eerste twee delen van de nota hebben betrekking op civieltechnische en bouwkundige werken. In het beleid wordt allereerst teruggekeken op de periode 1993 – 2000. Geconcludeerd kan worden dat tot medio 1997 het aanbestedingsbeleid in economisch opzicht zijn vruchten heeft afgeworpen, maar hierna is opportunisme aan de zijde van de op‐ drachtnemers gaan overheersten. Praktisch alle aannemers gingen bij openbare aanbe‐ stedingen werken volgens “de letter” van het bestek, om zodoende prijsverbetering tijdens de uitvoeringsperiode te bewerkstelligen. Hierdoor kwam kwaliteit onder druk te staan en is het besef ontstaan dat de huidige marktverhoudingen om grotere flexibi‐ liteit in de aanbestedingsvormen vragen. Het huidige beleid voorziet hierin door voor kleinere werken in principe alleen open prijsoverleg c.q. gunning uit de hand te hanteren. De openbare aanbesteding komt pas in beeld bij de middelgrote werken. Het uitgangspunt is hierbij dat meer verantwoor‐ delijkheid bij de marktpartijen neergelegd moet worden. Aannemers, in het bijzonder degene actief in de wegenbouwsector, zijn steeds groter geworden en bezitten meer kennis om zelfstandig voorbereidende activiteiten op basis van geïntegreerde contrac‐ ten uit te voeren. Door verantwoordelijkheden en de hiermee samenhangende risico’s over te dragen aan de marktpartijen, neemt het gevaar voor opportunisme af en wordt tevens ruimte voor efficiency en innovatie gecreëerd. De gemeente Roermond kijkt dan ook met volle tevredenheid terug op ervaringen die zijn opgedaan met het ‘Bouw‐ teamconcept’ en ‘Design & Construct’ contracten. Voor ieder aan te besteden werk worden een aantal aspecten geanalyseerd alvorens definitief een aanbestedings‐ en contractvorm worden gekozen. Voorbeelden hiervan zijn: deskundigheid in aanbestedingsregelingen, technische deskundigheid ambtelijk apparaat, tijdsbeslag procedure, prijsniveau markt, bekende aannemers en nog enkele andere aspecten. Verder wil de gemeente graag samenwerken met collega gemeenten om de markt goed te kunnen volgen, wordt het EMVI criterium gehanteerd en speelt de werkgelegenheid van minder validen een rol bij aanbestedingen. De gemeente voert overigens geen lokaal voorkeursbeleid, al is zij ervan overtuigd dat lokale bedrijven gezien de ligging, in principe goedkoper kunnen werken. Voor onderhoudswerk‐ zaamheden worden raamcontracten afgesloten met deskundige aannemers om op deze manier de tijdrovende aanbestedingsprocedures te ontwijken, zodat burgers zo min mogelijk hinder ondervinden. Het laatste deel van de nota “Waar voor je geld” be‐ steedt daarnaast nog aandacht aan het uitbesteden van taken, bijvoorbeeld in te scha‐ kelen adviesbureaus. Bron: Waar voor je geld: aanbestedingsbeleid gemeente Roermond, 2001


- november2007 -

75


Vernieuwend beleid in uitvoering?! In de vorige paragraaf is het beleid in algemene zin behandeld. In deze paragraaf zal vooral worden stilgestaan bij de uitkomsten van de enquête. De enquête heeft tot doel gehad een indruk te krijgen van de huidige situatie bij de organisaties met betrekking tot het gebruik en adopteren van andere contractvormen en werkwijzen en verdere een doorkijk naar de toekomst. 4%

Aanbestedingsvormen

0% 25%

Onderhands enkelvoudige aanbesteding Onderhands meervudige aanbesteding

35% Openbare aanbesteding (al dan niet met voorselectie) Concurrentiegerichte dialoog

Onderhandelingsprocedure

36%

Figuur 3: verdeling aanbestedingsvormen

Om te beginnen met een algemene indruk van het aanbestedingsbeleid laat fi‐ guur 2 zien dat in meerderheid onderhands wordt aanbesteed. Het feit dat vooral kleine en middelgrote gemeenten, met kleinere werken die onder de drempelbe‐ dragen van openbaar aanbesteden blijven, of waar het ondersteunen van de loka‐ le werkgelegenheid meer een politieke rol speelt, zal daar debet aan zijn. Zie in dat kader de eerder besproken resultaten uit het rapport van Stadswerk (2006). Contractvormen toekomst

Concessie

Niet gebruiken

Raamovereenkomst

Experimenteel Regelmatig

Turnkey

Veelvuldig

Engineering & Construct Design & Construct Bouwteam

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Figuur 4: Te verwachten gebruik andere contractvormen in de toekomst


- november2007 -

76


Als het gaat om het gebruik van de verschillende bouworganisatievormen in de toekomst toont figuur 3 aan dat vooral Design & Construct en de Raamovereen‐ komst vaker toegepast gaan worden. Het merendeel van de kleinere gemeenten geeft aan al ervaring te hebben opgedaan met het gebruik van vooral E&C en D&C contractvormen23. De grote gemeenten lijken wat dat betreft terughouden‐ der te opereren: het is nog niet toegepast of wordt nu voor het eerst toegepast24. Regelmatig gebruik van andere contractvormen lijkt niet aan de orde te zijn en blijft een uitzondering. Traditioneel aanbesteden blijft uitgangspunt van beleid bij de decentrale overheden in Limburg. Type EMVI Criteria Criteria gericht op productverbetering door opdrachtnemer

Genoemd als nummer 1 Genoemd in top 3

Criteria gericht op nieuw product Criteria gericht op organiserend vermogen opdrachtnemer

Niet genoemd in top 3

Criteria gericht op procesbeheersing door opdrachtnemer Criteria gericht op kostprijs

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Figuur 5: EmvI criteria

De nadruk bij het gebruik van EmvI criteria zal wat betreft de geënquê‐ teerden vooral liggen op prijs en het proces. Dat blijkt uit figuur 4 . Crite‐ ria gericht op de verbetering van, of een nieuw product worden lager in‐ geschaald. Als het in het algemeen gaat om het gebruik van criteria dan zijn duurzaamheid en levensduur met risicomanagement en meedenkend vermogen van de opdrachtnemer de belangrijkste criteria die opdrachtge‐ vers bij voorkeur meer willen toepassen. Duurzaamheid en levensduur hebben rechtstreeks betrekking op de kwaliteit van het product en dus liggen de uitkomsten genuanceerder dan uit het figuur kan worden afge‐ leid.

23 Het is daarbij de vraag of het altijd om een ‘zuiver’ D&C of E&C contract gaat. Vaak wordt een label aan een contract gehangen maar blijkt het in de praktijk om een tussenvorm te gaan met sterke tradi‐ tionele trekken. 24 Gemeente Heerlen heeft een saneringsproject als D & C contract op de markt gezet.


- november2007 -

77


Moeilijkheden opdrachtgever bij operationaliseren EMVI Criteria Anders: extra kosten inschrijver + moeilijke beoordeling

Genoemd als nummer 1 Genoemd als nummer 2 Genoemd als nummer 3 Niet genoemd

Problemen met motivering keuzes Angst voor juridische procedures aanbestedingsbeleid gericht op prijs Beperkte fysieke capaciteit Wenig tijd / geld voorbereiding Traditionele denkwijze

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Figuur 6: Problemen bij het operationaliseren van EmvI criteria

Problemen met het motiveren van de keuzes en het gebrek aan tijd c.q. geld zijn de belangrijkste drempels bij het te operationaliseren van EmvI criteria. De vrees voor juridische procedures en de aandacht voor integriteit zal bij het motiveren van de keuzes op de achtergrond een rol spelen . Het gebrek aan tijd c.q. geld hoeft geen bezwaar te zijn zoals de fietstunnel in Friesland laat zien. Het zal waarschijnlijk vooral te maken hebben met (geen) prioriteitstoekenning. De relatief geringe invloed van de traditionele denkwijze is opvallend te noemen. Uit het Stadswerkonderzoek kwam naar voren dat juist de traditionele denkwijze een belemmering vormde bij het gebruik van EmvI c.q. geintregeerde contracten. De belangrijkste belemmeringen om meer geïntegreerd c.q. EmvI criteria te gaan gebruiken sluiten aan bij de resultaten uit het Stadswerk onderzoek; het voordeel is niet duidelijk, kwaliteit eindresultaat is onzeker, behoefte aan controle en grip en prijsonzekerheid.

Moeilijkheden geconstateerd bij opdrachtnemer op het gebied van EMVI Criteria Problemen met gunning: procederen om te procederen

Genoemd als nummer 1 Genoemd als nummer 2 Genoemd als nummer 3 Niet genoemd

Communicatie Personeelsverloop bij opdrachtnemers

Gebrek aan flexibiliteit

Te hoge w erkdruk Gebrek aan kennis (ontw erpopgave op basis van vraagspecificatie) Te w einig aandacht voor een gedegen voorbereiding

Gebrek aan ervaring

0%


20%

40%

- november2007 -

60%

80%

100%

78


Figuur 7: Problemen opdrachtnemer met EmvI criteria

Opvallend in figuur 6 zijn de laatste twee items: te weinig aandacht voor de voorbereiding en het gebrek aan ervaring. Juist het gebrek aan ervaring zou de aandacht voor de voorbereiding moeten verhogen. Dat zou een meer logischer uitkomst zijn. Andere onderzoeken tonen aan dat een gedegen voorbereiding en doordenken van het proces de kans op succes juist verhoogt. Investeringen in de voorbereiding betalen zich daarmee terug. Er doemt een spanningsveld op tussen breed aanbieden en daardoor relatief minder investeren in de voorbereiding en selectiever aanbieden en relatief meer investeren in de voorbereiding. Naarmate bedrijven zich specialiseren en selectiever aanbieden neemt de ervaring toe en zullen voorbereidingskosten logischerwijs op termijn omlaag (moeten) gaan. Dat geldt ook voor opdrachtgevers die ervaring opbouwen met het gebruik van an‐ dere contractvormen.

Professioneel opdrachtgeverschap: competenties binnen de organisatie in de toekomst Niet belangrijk

Uitvoeringskennis

Minder belangrijk

Contractmanagement

Redelijk belangrijk

Ramingen / prijsinzicht

Belangrijk

(Aanbestedings)wetgeving

Zeer Belangrijk

Communicatie Planning en budgettering Ontwerp Techniek / constructies Opstellen functioneel PvE Projectmanagement Procesmanagement

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Figuur 8: Competenties toekomstig professioneel opdrachtgeverschap

De competenties ter versterking van het professioneel opdrachtgeverschap naar de toekomst toe komen overeen met de huidige traditionele situatie. Een teken dat het professioneel opdrachtgeverschap vanuit de huidige traditionele rolinvul‐ ling wordt beschouwd en een indicatie dat op dit gebied nauwelijks nog enige discussie is gevoerd.


- november2007 -

79


Stellingen In bijlage 2 is een overzicht gegeven van de stellingen met de gemiddelde scores en standaarddeviatie. Uit de stellingen kan worden afgeleid hoe opdrachtgevers tegen andere contractvormen aankijken. Op een schaal van 1 helemaal mee on‐ eens tot 5 helemaal mee eens blijken de gemiddelden zich rond de 3 ‐ niet mee eens en niet mee oneens ‐ te bewegen. De uitersten vormen de stellingen 26 en 41. Stelling 26 “het waarborgen van de objectiviteit vormt het belangrijkste aan‐ dachtspunt bij het gebruik van EmvI” heeft een score 3,75: respondenten zijn het daar overwegend wel mee eens zijn. Dat productkennis minder belangrijker is bij het gebruik van geïntegreerde contractvormen zoals stelling 41 luidt (score 2,31) zijn de respondenten het overwegend niet mee eens. Het ontbreekt aan extremen en de scores begeven zich rond de 3; een indicatie voor een neutrale en terughoudende opstelling als het gaat om de toepasbaarheid en mogelijkheden van geïntegreerde contractvormen c.q. EmvI te onderzoeken. En tevens een teken dat weinig actie wordt ondernomen om de grenzen van de mogelijkheden te onderzoeken. De positieve score op stelling 3 (3,65: overwe‐ gend mee eens) waarbij de ambtelijke organisatie ruim binnen de aanbestedings‐ regelgeving blijft onderstreept dit. Het feit dat alleen de middelgrote en kleine gemeenten hebben gereageerd hoeft niet te betekenen dat de grote gemeenten anders zouden scoren. Uit de telefonische interviews blijkt dat het beeld binnen de grote gemeenten niet afwijkt van de respondenten van de gemeenten uit de enquête.


- november2007 -

80


Gemiddeld

Standaard

41

Productkennis is bij geïntegreerde contractvormen minder belangrijk.

2,31

0,70

55

De huidige aanbestedingsregelgeving remt verdere professionalisering van de organisatie.

2,31

0,70

4

In (Europese) aanbestedingsrichtlijnen zijn de drempelbedragen niet functioneel.

2,41

1,12

5

Het aanbestedingsbeleid is te weinig uitdagend.

2,41

0,94

6

De ʺgrenzenʺ van (Europese) aanbestedingsregelgeving zijn niet helder. Alle voorbereidende werkzaamheden die worden uitbesteed zou de organisatie ook zelf moeten kunnen uitvoeren.

2,53

1,37

2,59

1,23

2,64

0,81

2,69

0,70

2,69

0,79

2,71

0,99

2,75

0,58

44 34 20 46 8 31 33

In meerderheid geven marktpartijen de voorkeur aan geintegreerde contractvormen. In ramingen van traditioneel aanbestede projecten zit altijd voldoende ruimte om tegenvallers te kunnen opvangen. Communicatie met de omgeving over de uitvoering moet door de opdrachtnemer worden verzorgd. Het openbaar aanbesteden op prijs werkt het maken van onderlinge prijsafspraken in de hand. Het eindresultaat van geïntegreerde contracten sluit aan bij het verwachtingspatroon van de organisatie.

2,75

0,77

36

De markt is klaar voor geïntegreerde contracten. Bij gebruik van geïntegreerde contractvormen mag de prijsonzekerheid over de investerings‐ kosten groter zijn dan bij bestek en tekeningen.

2,75

0,77

2

Aandacht voor objectiviteit resulteert in meer openbaar aanbesteden.

2,76

1,25

24

EMVI is bruikbaar voor elke contractvorm. De criteria bij het aanbesteden van geïntegreerde contracten op basis van EMVI zijn vooral gericht op procesinnovaties. Bij aanbesteden op basis van bestek en tekeningen is de onzekerheid over de uiteindelijke kosten net zo groot als bij geïntegreerde contracten.

2,81

1,22

2,88

0,89

2,88

0,96

2,88

1,09

2,88

0,81

1

Procesbeheersing is belangrijker tijdens de voorbereidende fase dan tijdens de realisatiefase. De organisatie bezit voldoende beoordelingsdeskundigheid en ervaring om EMVI inschrij‐ vingen objectief te kunnen beoordelen. Vanwege integriteit wordt nu meer gekozen voor openbaar aanbesteden dan in het verleden gebeurde.

2,88

1,17

21

Het formuleren van eenduidige criteria is niet mogelijk.

2,88

0,93

37

2,94

0,77

3,00

1,03

39

De organisatie kan geïntegreerde contracten begeleiden. Gunnen op prijs biedt grotere zekerheid over de uiteindelijke kosten dan gunning op basis van EMVI. Opdrachtnemers gedragen zich bij geïntegreerde contractvormen minder opportunistisch dan bij traditionele contracten.

3,00

0,63

52

Geïntegreerde contractvormen zijn alleen voor grote complexe projecten geschikt.

3,00

0,97

22 35 40 53

14


- november2007 -

81


17

3,06

1,39

13

De selectieprocedure van inschrijvingen o.b.v. EMVI is niet moeilijker dan o.b.v. laagste prijs. Het toepassen van EMVI bevordert het imago van uw organisatie als professionele opdracht‐ gever.

3,06

0,85

25

Het waarborgen van transparantie is moeilijk bij toepassing van EMVI.

3,06

0,85

47

De organisatie is in staat een eenduidige vraagspecificatie op te stellen.

3,06

0,68

48

Medewerkers bezitten voldoende flexibiliteit om mee te veranderen. Bij gunning op basis van EMVI wordt het criterium prijs te sterk benadrukt, waardoor de uitkomst nauwelijks afwijkt van gunning op basis van ʹlaagste prijsʹ.

3,12

0,93

3,13

1,02

3,13

0,96

3,13

0,89

3,13

0,89

3,19

1,22

9 16

7

Het alleen selecteren op prijs is in feite ook subjectief. Ambtenaren kunnen beter met de omgeving over een ontwerp communiceren dan marktpar‐ tijen. Het is beter om op kleine dan op grote projecten ervaringen op te doen met geïntegreerde contractvormen c.q EMVI. Bij openbaar traditioneel aanbesteden [obv bestek en tekeningen] wordt alleen de minimaal gevraagde productkwaliteit geleverd.

23

Gunnen obv EMVI leidt tot een hogere inschrijfprijs t.o.v. dan gunnen o.b.v. ʹlaagste prijsʹ.

3,19

0,91

15

De organisatie wil meer gebruik gaan maken van EMVI criteria.

3,25

0,93

38

Risico’s bij geïntegreerde contracten zijn overzienbaar.

3,25

0,58

42

Medewerkers zouden met meer creatieve oplossingen kunnen komen dan nu gebeurt. Een beoordeling van een aanbieding is alleen mogelijk door medewerkers met technische inhoudelijke kennis.

3,25

0,77

3,25

0,77

3,29

1,05

3,31

1,14

30

EMVI criteria worden niet toegepast uit angst voor juridische procedures. Het selecteren op basis van EMVI is meer geschikt voor onderhandse aanbestedingsprocedu‐ re dan voor de openbare procedure. Bij geïntegreerde contracten ‐ op basis van functionele eisen ‐ bestaat voldoende de mogelijk‐ heid om gedurende het proces invloed uit te oefenen op het project.

3,33

0,62

19

EMVI bevordert concurrentie.

3,35

0,79

10

3,40

0,74

12

De angst om EMVI criteria toe te passen speelt vooral bij openbaar aanbesteden. Door toepassing van het gunningcriterium EMVI wordt het maken van onderlinge prijsaf‐ spraken tussen de inschrijvers moeilijker ten opzichte van gunning op basis van ʹlaagste prijsʹ.

3,44

0,81

18

EMVI biedt meer sturingsmiddel om meerwaarde te verkrijgen.

3,44

0,81

32

De eigen organisatie heeft meer oog voor kwaliteit dan marktpartijen.

3,50

0,97

45

Gericht kunnen sturen hangt samen met inhoudelijke kennis. Medewerkers met technische inhoudelijke kennis binnen de organisatie zijn belangrijk als gebruik wordt gemaakt van geïntegreerde contractvormen.

3,56

0,89

3,56

0,96

3,56

1,21

29

Het heeft geen zin om standaardprojecten geïntegreerd aan te besteden. Het aanbestedingsbeleid biedt voldoende ʹruimteʹ voor het toepassen van het gunningcriteri‐ um EMVI.

3,59

1,23

3

De ambtelijke organisatie blijft ruim binnen de aanbestedingsregelgeving.

3,65

1,17

27

Aanbestedingsproceskosten zijn bij EMVI hoger dan bij traditioneel. Bij het toepassen van EMVI vormt het waarborgen van objectiviteit het belangrijkste aan‐ dachtspunt.

3,75

0,77

3,76

0,75

43 51

54 28 11

49 50

26


- november2007 -

82

Het uit en aanbestedingsbeleid van decentrale overheden in Noord Brabant en Zeeland

Recommend Documents